РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 септември 2011 година
относно мярка С 35/10 (ex N 302/10), която Дания възнамерява да приведе в действие под формата на данъци върху хазартните игри, организирани онлайн, предвидени в закона на Дания относно данъците върху хазартните игри
(нотифицирано под номер C(2011) 6499)
(само текстът на датски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/140/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, алинея първа от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 6 юли 2010 г. от съображения за правна сигурност датските органи изпратиха уведомление съгласно член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) за законодателното предложение L 203 относно данъците върху хазартните игри („Закон за данъците върху хазартните игри“ (2)), прието на 25 юни 2010 г. С писма от 11 август 2010 г. и 22 септември 2010 г. Комисията поиска допълнителна информация. Датските органи предоставиха необходимата информация с писмо от 20 октомври 2010 г.
(2)
Комисията също получи две отделни жалби по отношение на предложения Закон за данъците върху хазартните игри. Първата бе подадена от Датската асоциация на операторите на игрални автомати с развлекателна цел („DAB“) на 23 юли 2010 г. Втората жалба бе подадена от оператор на реално казино - „The Royal Casino“, на 6 август 2010 г. И двете жалби бяха предадени на датските органи на 23 септември 2010 г. за представяне на мнения. Датските органи представиха мненията си с писмо от 20 октомври 2010 г.
(3)
На 10 ноември 2010 г. в Брюксел бе проведена среща с датските органи за обсъждане на уведомлението и двете посочени по-горе жалби. По време на срещата датските органи представиха обяснителна бележка, озаглавена „Дилемата в резултат на висящото дело за държавна помощ“, в която заявяват и намерението си да отложат влизането в сила на закона, който бе предмет на уведомлението, до вземането на решение от страна на Комисията. (3)
(4)
С решение от 14 декември 2010 г. Комисията уведоми Дания за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, относно мярката, предмет на уведомлението. Решението на Комисията за откриване на процедура (наричано по-долу „решение за откриване на процедура“) бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си.
(5)
С писмо от 14 януари 2011 г. датските органи представиха своите наблюдения по решението за откриване на процедура.
(6)
Общо 17 заинтересовани страни представиха мненията си между 11 февруари и 22 февруари 2011 г. (5) На 16 март 2011 г. тези мнения бяха препратени на Дания, като ѝ бе дадена възможност да отговори. Комисията получи мненията на Дания с писмо от 14 април 2011 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(7)
След началото на производство за установяване на нарушение и изпращането на мотивирано становище на 23 март 2007 г. относно пречките пред свободното движение на услуги за спортни залагания в Дания (6), датското правителство взе решение за реформа на националното законодателство в областта на хазартните игри и услугите за залагания и смяна на съществуващия режим на монопол с регулиран и частично либерализиран такъв. Либерализацията се приема за необходима inter alia с цел съобразяване със законодателството на ЕС и в отговор на заплахата от незаконни услуги за хазартни игри, организирани онлайн от доставчици на хазартни услуги, намиращи се в други юрисдикции.
(8)
Законът относно данъците върху хазартните игри, предмет на уведомлението, е част от пакета закони, приети с цел либерализиране на сектора за хазартни игри. (7) Съгласно условията на член 1 от Закона за хазартните игри цялостната цел на тази законодателна реформа в сферата на услугите за хазартни игри е:
-
поддържане на потреблението на хазартни игри на умерено равнище;
-
закрила на младите и други уязвими лица срещу експлоатация или пристрастяване към хазартни игри;
-
закрила на потребителите на хазартни услуги чрез гарантиране на разумното, надеждно и прозрачно предоставяне на хазартни игри; и
-
опазване на обществения ред и предотвратяване на използването на хазартните игри за престъпни цели.
(9)
Съгласно Закона за хазартните игри „за предоставянето или организирането на хазартни услуги е необходим лиценз, освен ако настоящият закон или друг законодателен акт не предвижда друго“. Освен това предоставянето или организирането на хазартни услуги подлежи на данъчно облагане (член 1 от Закона за данъците върху хазартните игри).
(10)
Член 5 от Закона за хазартните игри дефинира хазартни игри като включващи следните дейности: i) лотария; ii) комбинирани хазартни игри и iii) залагания.
(11)
Комбинираните хазартни игри се отнасят до „дейности, при които участникът има шанс да спечели награда и при които вероятността за печалба зависи от комбинация от умение и шанс“. Следователно комбинираните хазартни игри включват игри, които често се предлагат от казина, например рулетка, покер, Бакара, Блек Джек и игрални автомати, които предлагат парични печалби.
(12)
Член 5 от Закона за хазартните игри определя организираните онлайн хазартни игри като „хазартна дейност, извършена от играч и доставчик на хазартни услуги, чрез използването на комуникация от разстояние“. Същата разпоредба дефинира хазартните игри в реални казина като „хазартна дейност, извършвана от играч и доставчик на хазартни услуги или агент на доставчици при физическия им контакт“. Услугите за залагания са дефинирани като „дейности, при които участник има възможност да спечели награда и при които се прави залагане за резултат от бъдещо събитие или възникването на бъдещо събитие“.
(13)
Съгласно членове 2-17 от Закона за данъците върху хазартните игри, игрите, които подлежат на данъчно облагане са i) лотария, включително и лотария с абонамент и лотария с нестопанска цел; ii) залагания, включително и тотализатор, iii) реални казина, iv) онлайн казина, v) игрални автомати, които предлагат парични печалби в игрални зали или питейни заведения, барове и др. vi) игри без залог.
(14)
В закона за данъците върху хазартните игри са заложени различни данъчни ставки в зависимост от това дали игрите се предоставят от онлайн казина или от реални казина.
(15)
Съгласно член 10 от Закона за данъците върху хазартните игри притежателите на лиценз за предоставяне на хазартни услуги в реални казина подлежат на облагане от 45 % от брутния приход от хазартни игри (залози минус печалби) минус стойността на жетоните и допълнителен налог от 30 % от брутния приход от хазартни игри (минус стойността на жетоните), който надвишава 4 милиона DKK (изчислени на месечна база). (8)
(16)
Съгласно член 11 от Закона за данъците върху хазартните игри притежателите на лиценз за предоставяне на хазартни услуги в онлайн казино подлежат на облагане от 20 % от техния брутен приход от хазартни игри.
(17)
Притежателите на лиценз за игрални автомати, които предлагат парични печалби (автомати с монета) в игрални зали, питейни заведения, барове и др. подлежат на облагане от 41 % от брутния приход от хазартни игри. Допълнителни 30 % се изплащат за игрални автомати в питейни заведения, барове и др. за брутни приходи от хазартни игри, които надвишават 30 000 DKK, и за игрални автомати в игрални зали за брутни приходи от хазартни игри, които надвишават 250 000 DKK. (9)
(18)
По отношение на лицензионните такси Законът за хазартните игри предвижда всяко лице, което кандидатства за лиценз за предлагане на залагания или игри в онлайн казино да плаща такса от 250 000 DKK (350 000 DKK при кандидатстване за лиценз за залагания и игри в онлайн казино едновременно) и годишна лицензионна такса между 50 000 DKK и 1 500 000 DKK в зависимост от приходите от игрални дейности.
(19)
Законът за хазартните игри задължава доставчиците на онлайн хазартни игри или да бъдат установени в Дания, или ако са местни лица в друга държава-членка от ЕС или от ЕИП да посочат одобрен представител (член 27).
3. ПРИЧИНИ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(20)
Комисията откри официална процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на разглежданата мярка с обосновката, че има вероятност тя да включва държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(21)
По-специално Комисията счете, че предвид съдебната практика мярката може да се приеме за селективна. Припомни, че всяка оценка на селективността на данъчната мярка следва да включва проучване на това дали дадена мярка е по-благоприятна за определени предприятия в сравнение с други предприятия, чието правно и фактическо положение е сравнимо с оглед на целта, заложена във въпросната схема. (10)
(22)
Предвид естеството на игрите, предлагани онлайн и в реални заведения, социалния аспект на двата вида хазартни игри и социоикономическия профил на потребителите, Комисията изразява съмнения относно това дали различията между хазартните игри онлайн и в реални казина са достатъчно съществени, за да се смята, че те не са сравними в правно и фактическо отношение за целите на тяхното данъчно облагане съгласно Закона за данъците върху хазартните игри.
(23)
Освен това на този етап от процедурата Комисията изразява становището, че ако мярката бъде приета за селективна prima facie, датските органи не са успели да установят, че мярката може да бъде обоснована от логиката на данъчната система.
(24)
В тази връзка датските органи твърдят, че данъчната ставка за хазартните игри, организирани онлайн, отразява необходимия баланс между постигане на целите на датското законодателството по отношение на закрила на играчи, от една страна, и възможност за отговор на конкуренцията на онлайн оператори, установени в други държави с по-ниски данъчни ставки, от друга страна.
(25)
Освен това по отношение на позоваването на датските органи на цялостните цели, заложени в Закона за хазартните игри (вж. параграф 2) Комисията изразява становището, че тези цели изглежда са от общ характер и не са присъщи за данъчната система. Тъй като в съдебната практика е установено, че единствено присъщите на данъчната система цели са уместни, Комисията счита, че датските органи не са обосновали в достатъчна степен своето твърдение, че селективността на разглежданата мярка е необходима поради логиката на данъчната система.
(26)
Освен това Комисията изразява становището, че законът, предмет на уведомлението, включва данъчно предимство, предоставено чрез използването на държавни ресурси, тъй като отказването от данъчни приходи осигурява на операторите на онлайн хазартни игри предимство под формата на значително по-ниска данъчна ставка. Освен това дотолкова, доколкото мярката осигурява селективно икономическо предимство на онлайн оператори с дейност в Дания, тя може да засегне търговията на вътрешния пазар и да наруши конкуренцията.
(27)
Най-накрая Комисията изразява съмнения от отношение на това дали мярката, предмет на уведомлението, попада в обхвата на която и да е от дерогациите, предвидени в членове 107, параграф 2 и 107, параграф 3 от ДФЕС.
4. МНЕНИЯ НА ДАТСКИТЕ ОРГАНИ
(28)
С писмо от 14 януари 2011 г. датските органи представиха своите мнения по отношение на решението на Комисията за откриване на процедура.
(29)
Като се позовават на списък с фактически и икономически различия между хазартните игри в онлайн и реални казина, посочени в уведомлението, датските органи потвърждават виждането, че хазартните игри онлайн следва да се считат за дейност, различна от хазартните игри в реални казина.
(30)
Според датските органи софтуерът, използван при някои електронни игри, предлагани в реални казина, и не е идентичен с този, използван в онлайн казина. Освен факта, че платформите и доставчиците не са едни и същи, се посочва, че са налице големи различия между тези електронни игри, тъй като физическото присъствие на потребителите на хазартни услуги е необходимо за играта им в реални казина. Физическото присъствие води до различни разходи (например транспорт, входна такса, такса за гардероб, храни и напитки), които не възникват при хазартните игри онлайн.
(31)
За датските органи фактът, че редица държави-членки забраняват хазартните игри, организирани онлайн, макар да разрешават игрите в реални казина, свидетелства за различията при предоставянето на двата вида игрални услуги.
(32)
Освен това датските органи твърдят, че Комисията не е взела предвид заключенията от „Проучване относно хазартните услуги на вътрешния пазар на Европейския съюз“ от 2006 г. (11), според което онлайн и реалните казина следва да се разглеждат като различни пазари.
(33)
Датските органи също подчертават, че оценката на Комисията се съсредоточава единствено върху реалните казина и не взема предвид игралните автомати (т.е. автомати с монети, но не и рулетки, Блек Джек, покер и др.), намиращи се в реални питейни заведения, барове и др. или игрални зали.
(34)
По отношение обосновката на мерките чрез логиката на данъчната система датските органи твърдят, че Комисията може би е изтълкувала погрешно целта на мярката, предмет на уведомлението. Тази мярка няма за цел да запази международната конкурентоспособност на датската игрална индустрия, а по-скоро да гарантира четирите цели, заложени в законодателството (поддържане на хазартните игри на умерено равнище; закрила на младите или на други уязвими лица срещу експлоатация чрез игри или развиване на зависимост към хазартни игри; закрила на играчите чрез гарантиране, че игрите се предлагат по справедлив, отговорен и прозрачен начин; гарантиране на обществения ред и предотвратяване на използването на хазартните игри за престъпни цели).
(35)
По отношение различните данъчни ставки за онлайн и реални хазартни дейности датските органи обясняват, че са изправени пред законодателна и регулаторна дилема. От една страна не могат повече да поддържат настоящото положение на монопол и да отлагат либерализацията на пазара на онлайн хазартни игри. От друга страна налагането на еднаква данъчна ставка за хазартни дейности в онлайн и реални казина би попречило на поставените от правителството в областта цели на политиката.
(36)
По-специално датските органи твърдят, че установяването на еднакво данъчно ниво за всички хазартни дейности би довело до непоследователни решения независимо от избрания данъчен модел. Изборът на модел въз основа на по-ниска универсална данъчна ставка от 20 % би осигурил силен стимул за хазартната дейност в реалните казина, което ще противоречи на общия интерес за защита на потребителите.
(37)
От друга страна модел, основан на по-висока универсална данъчна ставка, подобна на приложената по отношение на хазартните игри в реалните казина, би разубедил онлайн операторите да кандидатстват за лиценз за предоставяне на услуги в Дания, като по този начин целите за либерализация, заложени в закона, ще претърпят неуспех. Това също ще противоречи на общия интерес за закрила на потребителите, тъй като няма да е възможен ефективен контрол върху хазартните игри онлайн.
(38)
В подкрепа на своята позиция датските органи представиха меморандум от Министерство по въпросите на данъчното облагане от 6 март 2010 г. до говорителя за политиката на политическите партии в датския парламент относно данъчното ниво, което следва да се установи. (12) Меморандумът показва, че настоящото диференцирано данъчно облагане следва да се приеме за резултат от балансирането между, от една страна, гарантиране на спазването на закона, като, от друга, се увеличи максимално данъчният приход, а хазартните дейности се поддържат на умерено равнище.
(39)
В тази връзка датските органи считат, че също следва да се вземат предвид международната конкуренция и глобалният характер на пазара на онлайн хазартни игри. В тази връзка датските органи се позовават на „Проучване относно хазартните услуги на вътрешния пазар на Европейския съюз“, съгласно което разходите на доставчиците за осъществяване на стопанска дейност на собствения пазар не следва да надвишават разходите за провеждане на стопанска дейност на чужд пазар, така че за потребители и доставчици да е по-изгодно да провеждат дейност в рамките на собствените си юрисдикции в сравнение с други държави. (13)
(40)
Освен това датските органи твърдят, че принципът, приложен от Съда по случая Salzgitter, съгласно който Комисията не следва да сравнява нивото на данъчно облагане, предмет на уведомление, с нивата, приложими в други държави-членки, с цел определяне дали мярката, която подлежи на уведомлението, представлява държавна помощ (14), не се прилага по отношение на закона, предмет на уведомлението, тъй като диференцираното данъчно облагане между хазартните дейности в реални и онлайн казина се основава изключително на вътрешни данъчни съображения. По-специално датското правителство не е взело предвид данъчните ставки, приложими в други държави-членки, така че да увеличи конкурентоспособността на датския игрален сектор, а просто е имало за цел да постигне целесъобразен баланс между четирите гореспоменати цели на политиката по закона, предмет на уведомлението.
(41)
Освен това датските органи твърдят, че Комисията е изтълкувала неправилно случая Salzgitter, тъй като е разчитала на него не за оценяване на селективния характер на мярката, предмет на уведомление, а за проучване на това дали селективността на мярката, предмет на уведомление, може да бъде разглеждана като обоснована.
(42)
Поради гореспоменатите причини датските органи считат, че данъчната мярка, предмет на уведомление, следва да бъде разглеждана като обоснована от логиката на данъчната система, ако бъде установено, че е селективна.
5. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(43)
Комисията получи мнения на 17 заинтересовани трети страни, включително и жалбоподателите: седем асоциации (15), седем предприятия (16) и три държави-членки. (17)
(44)
По отношение на селективността на мярката някои от заинтересованите страни твърдят, че онлайн и реалните казина не се намират в сравнимо правно и фактическо положение, тъй като тези предприятия не извършват дейност на един и същи пазар и следователно данъчната мярка не се основава на общо приложима данъчна система. По този начин данъчната мярка не следва да бъде разглеждана като селективна.
(45)
В подкрепа на тази позиция заинтересованите трети страни твърдят, че предлаганите от реални и онлайн казина продукти се различават съществено. Дейностите, предлагани от реални казина, имат социален елемент, като за разлика от онлайн хазартните игри, дискусии, външен вид и физическа среда са централна част от хазартната дейност. Освен това хазартните игри в реални казина следва да се приемат за част от цялостния развлекателен опит, допълнен от други дейности като например предлаганите услуги от ресторанти, барове, конвенционални удобства и хотели.
(46)
В допълнение тези заинтересовани страни твърдят, че хазартните дейности в онлайн и реални казина не водят до един и същи риск от пристрастяване. В подкрепа на тази позиция може да се разглежда съдебната практика на Съда на Европейския съюз, който твърди, че „предлагането на игри на късмета по интернет може да се окаже източник на рискове от различено естество и по-висок ред в областта на закрила на потребителите.“ (18) Прави се препратка и към проучване на хазартните игри, публикувано от Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), според което хазартните игри, организирани онлайн, създават реален риск от пристрастяване, в отговор на който обаче е необходим регулиран пазар на хазартни дейности онлайн.
(47)
Освен това някои заинтересовани страни твърдят, че е налице сегментация на пазара на хазартни игри въз основа на различни канали за разпространение, което ще представлява важен елемент за разграничаване на различните въпросни пазари. В тази връзка те се позовават на становището на френския орган за конкуренцията от 20 януари 2011 г., който отбелязва, че хазартните игри онлайн могат да бъдат разграничени от хазартните игри в клубове или заведения. (20)
(48)
Някои от заинтересованите страни посочват и, че операторите на реални казина са изправени пред ограничен конкурентен натиск в определена географска област, където предлагат игрите си. За разлика от тях онлайн операторите се сблъскват с ожесточена конкуренция в лицето на други онлайн оператори. По-специално тъй като игралните продукти в реални казина са свързани с физическо местоположение, потребителите трябва да се придвижат физически до съответното местоположение. Например в Дания има едва шест места, на които могат да функционират реални казина. За разлика от тях онлайн хазартните дейности дават на потребителите достъп до голям брой игрални продукти, предлагани от различни международни оператори. Освен това силната конкуренция на онлайн казина се засилва още повече от наличието на специализирани уебсайтове, които сравняват предложенията на различни доставчици на хазартни игри онлайн, и чрез множеството блогове и форуми, които позволяват на играчите да сравняват продукти, цени и услуги, предлагани от онлайн оператори.
(49)
Междувременно тези заинтересовани страни посочват, че маржовете на печалбата, свързани с хазартни игри онлайн, са значително по-ниски от свързаните с хазартната дейност в реални казина, предвид ожесточената конкуренция сред онлайн операторите и липсата на такава конкуренция сред реалните казина. Следователно онлайн казината биха имали значително по-ниски маржове по отношение на коефициента на изплащане на печалба, т.е. процента на залозите, които се изплащат обратно на клиентите. Освен това реалните казина могат да предлагат други странични продукти и така да генерират допълнителна печалба като казино хотели, барове или ресторанти, които липсват в онлайн средата. Впоследствие тъй като операторите на реални казина могат да генерират по-висока печалба от хазартни игри в сравнение с онлайн операторите, различните данъчни ставки ще бъдат обосновани от принципа „финансова възможност за плащане“, съгласно който тези, които могат да понесат по-висока данъчна тежест, следва да плащат по-високи данъци.
(50)
Освен гореспоменатите аргументи някои заинтересовани страни също твърдят, че дори и да се установи, че датската мярка е селективна, критерият за селективност ще бъде обоснован от естеството и общата схема на данъчната система. Целта на датската диференцирана данъчна ставка бе да гарантира, че онлайн операторите ще кандидатстват за датски лиценз и следователно ще плащат датски данъци в бъдеще, като междувременно се гарантира, че са постигнати целите за закрила на потребителите, заложени в датското законодателство в областта на хазартните игри.
(51)
В тази връзка някои заинтересовани страни се позовават на известие на Комисията от 1998 г. относно прилагането на правилата за държавна помощ по отношение на мерките за пряко данъчно облагане на дружества (21), съгласно което общата цел на дадена данъчна система е събирането на приходи за държавни разходи. Въз основа на това те изразяват становището, че в противен случай няма да бъде постигната целта за оптимизирането на данъчните приходи от предоставяне на хазартни услуги онлайн на датски местни лица с по-висока данъчна ставка в сравнение със ставката, заложена за хазартни игри онлайн съгласно закона, предмет на уведомлението.
(52)
За разлика от горепосочените аргументи други трети страни - основно оператори на реални казина - представиха мнения срещу позицията на датските органи.
(53)
По същество тези заинтересовани страни твърдят, че датският данъчен режим следва да се разглежда като селективен, тъй като въвежда разлика в данъчното третиране между две групи предприятия, които са в сравнима правна и фактическа ситуация с оглед на целите на мярката. Тези страни твърдят, че онлайн и реалните казина извършват конкурентни дейности на един и същи пазар и следователно се намират в сравними ситуации.
(54)
В подкрепа на тази позиция заинтересованите страни твърдят, че игрите, предоставяни от онлайн и реални казина, са подобни. Правилата за казино игри следва да се приемат за едни и същи, а виртуалното взаимодействие с крупиетата или други играчи онлайн е сравнимо с реалното взаимодействие в реалните казина. Производителите на игрални автомати за реални казина произвеждат едни и същи модели за онлайн употреба и за реална употреба. Следователно от техническа гледна точка казино игрите, предлагани онлайн и в реални казина, са идентични по отношение на технологическите платформи, описания, характеристики, формати и параметри.
(55)
Освен това заинтересованите страни твърдят, че са сравними профилите на потребители на онлайн и реални казина. Следователно потребителският аспект следва да не се използва като уместен аргумент за разграничаване на хазартните игри онлайн от хазартните игри в реални казина.
(56)
Някои заинтересовани страни не смятат, че хазартните игри онлайн следва да се считат за различна дейност от хазартните игри в реални казина, а просто за друг канал, чрез който игрите се предлагат на играчите.
(57)
В допълнение към гореспоменатите аргументи заинтересованите страни изразяват становището, че настоящият игрален пазар следва да бъде считан за единен пазар, който претърпява основна промяна, белязана от съществено преминаване на играчи от реални към онлайн казина. Налице са няколко възможни причини за тази нова тенденция, включително и постоянно нарастващото използване на интернет, ниските оперативни разходи на онлайн казината на всички нива (съоръжения, персонал и фиксирани разходи), факта, че онлайн казината могат да предоставят навсякъде неограничен достъп до хазартни услуги онлайн 24 часа на ден, предвид настоящото развитие на новите технологии.
(58)
Заинтересованите страни предвиждат, че в бъдеще ще се увеличи това прехвърляне на пазарен дял от реални към онлайн казина, предвид бързия напредък на технологиите, търговските инициативи и навлизането на пазара на електронната търговия, които са направили този сектор от игралната индустрия особено динамичен и адаптивен. В тази връзка те се позовават и на становището на генерален адвокат Bot в случая с Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), според когото в резултат на въздействието на новите средства за комуникация игрите на късмета и хазартните игри, които в миналото са били достъпни единствено в специални помещения, могат сега да се играят по всяко време и на всяко място, предвид развитието на новите технологии като телефони, интерактивна телевизия и интернет.
(59)
Има препратка и към „Проучване на Комисията относно услугите за хазартни игри на вътрешния пазар“. (23) Следователно „бъдещето на хазартните игри в казината във все по-голяма степен ще бъде въз основа на сървър, тъй като игралните автомати все повече се развиват в посока игрален софтуер, който може да се свали“ (24). Тази тенденция ще бъде белязана от развитието на нови хибридни игрални салони.
(60)
Въз основа на горния аргумент заинтересованите страни стигнаха до заключението, че мярката е селективна, тъй като онлайн и реалните казина извършват дейности, които са в сравними правна и фактическа ситуация. Такава селективност не би могла да се обоснове и от логиката на данъчната система. Освен това те считат, че налагането на по-висока данъчна ставка няма да обезкуражи онлайн доставчиците да кандидатстват за лиценз в Дания.
(61)
В допълнение позоваването от страна на Дания на националните данъчни системи в други държави-членки с цел обосновка на нуждата от привличане на доставчици на онлайн казина не е съществено, тъй като според установената съдебна практика всяка обосновка следва да се основава единствено на националната данъчна система. (25) Също така аргументът на датските органи, че намаляването на данъчната ставка за определени предприятия е необходимо с цел увеличаване на конкурентоспособността на пазара, винаги е бил отхвърлян от съдилищата.
6. МНЕНИЯ НА ДАНИЯ ОТНОСНО МНЕНИЯТА НА ТРЕТИ СТРАНИ
(62)
Макар да потвърждават вижданията си, че мярката, предмет на уведомление, не е селективна и не представлява държавна помощ, датските органи посочват, че всички встъпили правителства защитават позицията, че от регулаторна гледна точка е необходимо да се направи разлика между онлайн и реални казина.
(63)
Също така посочват, че методиката, използвана за дефиниране на съответния пазар за целите на членове 101 и 102 от ДФЕС, е предназначена за частни предприятия и се основава на оценка на заместимостта на продукта от гледна точка на търсене и предлагане и следователно следва да се прилага за целта на оценка на държавна помощ. Прилагането на тази методика ще премине границите на правилата за държавна помощ, които се прилагат в настоящия случай по отношение на суверените данъчни правомощия на държава-членка.
(64)
От тази гледна точка хазартните игри онлайн следва да се разграничат от хазартните игри в реални казина. В тази връзка те се позовават и на становище на Комисията, прието при процедура за сливане, според което игралните автомати (автомати с джакпот, автомати с жетони и такива с развлекателни игри с парични или други награди) представляват отделен продуктов пазар. (26) Също така споменават и решението, прието от френския орган за конкуренция, според когото покерът в реални казина не е част от същия пазар като онлайн покера, тъй като покерът в реални казина изисква самоконтрол, наблюдение на останалите играчи, често по-високи разходи и ограничение от географска гледна точка. (27) Споменава се и решение за сливане, прието от британския орган за конкуренцията (Office of Fair Trading), който прави разграничение между лицензирани офиси за залагания, от една страна, и телефонни и интернет залагания, от друга. (28)
(65)
По отношение на различията в продуктовите пазари датските органи посочват, че според много встъпили органи в игралните заведения се предлагат допълнителни - и значително по-скъпи - услуги. От социологическа гледна точка датските органи повтарят виждането си, че играчите от разстояние и в реални казина са различни видове потребители, както е посочено и в наскоро издадената от Комисията Зелена книга относно хазарта по интернет на вътрешния пазар от 24 март 2011 г., в която се заявява, че профилът на потребителите на онлайн услуги изглежда е различен от този на клиентите на традиционни казина и пунктове за залагания. (29)
(66)
Датските органи също повтарят, че коефициентът на изплащане на печалба е значително по-висок при онлайн операторите, предвид ниските им оперативни разходи. Също посочват, че различията между онлайн и реалните казина са налице в техническите аспекти на използвания софтуер, различните нормативни актови за издаване на лицензи и господстващото положение на местно ниво за реалните казина.
(67)
Датските органи също оспорват интерпретацията на някои заинтересовани страни на гореспоменатото становище на генерален адвокат Bot по делото на Liga Portuguesa. Те посочват, че това становище, издадено в контекста на свободата на предоставяне на услуги, съответства на идеята, че следва да се приеме, че операторите на хазартни игри от разстояние са в различна правна и фактическа ситуация в сравнение с операторите на реални казина.
(68)
Датските органи обаче признават, че определени типове онлайн хазартни услуги може все пак да представлява друга форма на продажба, като в случая с услугите за залагания.
(69)
Във връзка с тези цели на закона, предмет на уведомлението, датските органи отхвърлят аргумента на някои заинтересовани страни, че законът, предмет на уведомлението, има за цел да привлече чуждестранни доставчици на хазартни услуги. Всъщност поставените от правителството цели са изброени в Закона за хазартните игри. Освен това общата цел на новия закон остава непроменена, тоест генериране на приход от хазартни игри като всяка подобна система за събиране на приходи за финансиране на държавния бюджет.
(70)
Датските органи също са съгласни с виждането, изразено от някои заинтересовани страни, че възможността на данъчно задължено лице да плаща може да се приеме за легитимна обосновка. В настоящия случай финансовият капацитет на операторите на хазартни игри онлайн действително би бил значително по-нисък.
(71)
Най-накрая датските органи посочват, че тяхната данъчна система в областта на хазартните игри от разстояние има за цел да гарантира възможно най-добрия приход. Следователно по-ниската данъчна ставка за хазартни игри онлайн би отразила нуждата от балансиране между четирите цели, заложени в закона, предмет на уведомлението, с нуждата от увеличаване до максимум на данъчните приходи.
7. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
7.1. Наличие на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(72)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, е несъвместима с вътрешния пазар, ако засяга търговията между държавите-членки.
7.1.1. Държавни ресурси
(73)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС мярката трябва да бъде отпусната от държава-членка или чрез държавни ресурси. Загубата на данъчен приход е равна на използването на държавни ресурси под формата на фискални разходи.
(74)
В разглеждания случай наличието на държавни ресурси не е оспорвано от никоя от страните, нито от датските органи, нито от жалбоподателите, нито от трети страни.
(75)
Като позволяват на операторите на хазартни игри онлайн да плащат данъци със сравнително ниска ставка от 20 % от техния брутен приход от хазартни игри (30), датските органи се отказват от приходи, които представляват държавни ресурси. Следователно Комисията изразява виждането, че разглежданата мярка включва загуба на държавни ресурси и по този начин се отпуска чрез държавни ресурси.
7.1.2. Предимство
(76)
Мярката също следва да осигури финансово предимство на получателя. Идеята за предимство обхваща не само ползите, а и намесата, която под различна форма смекчава разходите, които обичайно се покриват от бюджета на дадено предприятие. (31)
(77)
В настоящия случай наличието на държавни ресурси не е оспорвано от никоя от страните, нито от датските органи, нито от жалбоподателите, нито от трети страни.
(78)
Съгласно Закона за данъците върху хазартните игри предприятията, които предлагат онлайн хазартни услуги, подлежат на данъчно облагане върху брутния им приход от хазартни игри със ставка 20 %. Тази ставка е съществено по-ниска в сравнение със ставката, приложима по отношение на операторите на реални казина. Следователно предприятията, които предлагат хазартни игри онлайн, се възползват от предимство под формата на по-ниска данъчна тежест. Това води до заключението, че разглежданата мярка включва предимство за предприятията, които предоставят хазартни услуги онлайн.
7.1.3. Нарушаване на конкуренцията и въздействие върху търговията
(79)
Съгласно условията на член 107, параграф 1 от ДФЕС мярката трябва да засегне търговията в рамките на ЕС и да нарушава или да заплаши да наруши конкуренцията. В настоящия случай доставчиците на хазартни игри онлайн, установили се в Дания, ще бъдат изложени на конкуренция и ще бъдат ангажирани в търговия в рамките на Общността. Следователно Законът за данъците върху хазартните игри, който предвижда благоприятно данъчно облагане за датските предприятия, които предлагат хазартни услуги онлайн, непременно засяга търговията в рамките на Общността и нарушава или заплашва да наруши конкуренцията.
7.1.4. Селективност
(80)
За да бъде разглеждана като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, мярката следва да бъде идентифицирана като селективна дотолкова, доколкото благоприятства за определени предприятия или производството на определени стоки.
(81)
Според установеното в съдебната практика тълкуване на селективност мярката е селективна, ако „цели частичното освобождаване на предприятията от финансови налози, които произтичат от нормалното прилагане на общата система за задължителни вноски, предвидени по закона“. (32) Следователно мярката е селективна, ако представлява отклонение от прилагането на общата рамка за данъчно облагане. Според действащата съдебна практика следва да се оцени дали дадена мярка благоприятства за определени предприятия за сметка на други предприятия, чието правно и фактическо положение е сравнимо с оглед на целта, поставена от въпросната схема. (33)
(82)
Съгласно съдебната практика, ако се установи, че мярката се отклонява от общата данъчна система, следва да се разгледа дали различията произтичат от естеството или от общата схема на данъчната система, от която е част. (34) С други думи въпросът е дали въпросната мярка, която изглежда селективна prima facie, е обоснована с оглед на логиката на данъчната система. (35)
(83)
При настоящия случай референтната система следва да бъде дефинирана като системата за данъчно облагане за датски хазартни дейности. Законът за данъците върху хазартните игри има за цел регулирането на плащането на данъци върху всички хазартни дейности, предлагани или организирани в Дания, независимо дали са онлайн или чрез реални казина. Следователно разглежданата мярка (т.е. диференцирано данъчно облагане в полза на хазартни дейности онлайн) следва да бъде оценена спрямо тази референтна данъчна система.
(84)
Тъй като законът, предмет на уведомлението, предвижда притежателите на лиценз, които предлагат игри в онлайн казина, да подлежат на данък от 20 % от брутния приход от хазартни игри, макар притежателите на лиценз, които предлагат игри в реални казина, да подлежат на основен данък от 45 % от брутния приход от хазартни игри и на допълнителен данък от до 30 % от брутния приход от хазартни игри, възниква въпросът дали операторите на онлайн и реални хазартни услуги, които подлежат на различни данъци, следва да бъдат разглеждани като сравними в правно и фактическо отношение.
(85)
В тази връзка датските органи се придържат към твърдението, че хазартните дейности в онлайн и реални казина не са правно и фактически сравними по отношение на платформи, разходи, финансови маржове, социални възможности, доставчици или продукти.
(86)
Освен това както и другите заинтересовано страни, те подчертават съществената разлика между двете категории оператори по отношение на ожесточената конкуренция пред онлайн казината в сравнение с липсата на конкуренция сред операторите на реални казина.
(87)
Въпреки броя на обективни различия между операторите на онлайн и реални казина (като физическо срещу онлайн присъствия) Комисията счита, че гореспоменатите различия между онлайн и реални казина не са достатъчни за установяване на съществено и решаващо разграничаване в законодателството и фактическото положение между двата вида предприятия.
(88)
В тази връзка Комисията отбелязва, че игрите, предлагани от оператори на реални и онлайн казина, са еквивалентни. Игрите, предлагани както от онлайн, така и от реални оператори - включително и рулетка, Бакара, Пунто Банко, Блек Джек, покер и хазартни игри на игрални автомати - са част то една и съща хазартна дейност независимо от техните онлайн или реални настройки. Освен това от техническа гледна точка казино игрите, предлагани онлайн и в реални казина, изглежда са сравними по отношение на технологични платформи, формат и параметри.
(89)
В тази връзка Комисията счита, че що се отнася до данъчното облагане на хазартните дейности, хазартните игри онлайн се явяват различен канал за разпространение на подобен вид хазартни дейности. В подкрепа на тази позиция Комисията отбелязва съществените усилия, полагани от онлайн казина, за да симулират изживяванията в реално казино, така че онлайн играчите да имат усещането, че играят в реално казино, а не във виртуална среда.
(90)
За да подкрепят тяхното виждане, че хазартните игри онлайн и в реални казина са правно и фактически несравними дейности, датските органи се позовават и на решение на британския орган за конкуренцията (Office of Fair Trading), която прави разграничение между лицензирани пунктове за залагания, от една страна, и залагания по телефона или интернет, от друга. (36) Това позоваване обаче противоречи на позицията на датските органи, че залаганията онлайн и в реални казина са идентични услуги. (37) В тази връзка противоречиво е и твърдението, че датските органи следва да приемат услугите за залагания в реални казина и онлайн за подобни дейности и следователно те да подлежат на едно и също данъчно облагане, като междувременно други видове хазартни игри в онлайн и реални казина са различни дейности и подлежат на различни данъчни ставки.
(91)
Датските органи също се позовават на решението по делото Candover-Cinven-Gala (38), което определя, че игралните автомати (автомати с джакпот, автомати с жетони или автомати за развлекателни игри с парични или други награди) представляват независим продуктов пазар. (39) Въпреки това освен факта, че това решение не засяга отпускането на държавна помощ, нито въпроса със селективността, трябва да се отбележи, че въпреки че решението гласи, че „игралните автомати (автомати с джакпот, автомати с жетони и автомати за развлекателни игри с парични или други награди) представляват отделен продуктов пазар“, в него се заявява, и че могат да се приемат за интегрирани в пакета хазартни дейности на съответните заведения, в които са разположени, т.е. казина, бинго зали, игрални зали, барове и пунктове за залагания, и др. (40)
(92)
По същия начин предполагаемите различия в социоикономическите профили на потребителите, рисковете от пристрастяване или пазарната оценка са недостатъчни за доказване, че хазартните игри в онлайн и реални казина представляват два различни вида дейности, които не са правно и фактически сравними. Някои от проучванията, на които се позовават както датските органи, така и жалбоподателите, изглежда съдържат достатъчно констатации в подкрепа на противоречащи си заключения. Така във връзка с Проучване на Комисията от 2006 г. относно хазартните услуги на вътрешния пазар (41) датските органи твърдят, че проучването посочва, че пазарите на онлайн и реални казина са отделни. (42) За разлика от това същият доклад се цитира от някои заинтересовани страни (43) с цел доказване, че пазарът на хазартни услуги онлайн не следва да се приема за нов пазар, а по-скоро за развитие на самия пазар на хазартни услуги, белязан от развитието на нови хибридни игрални салони. (44)
(93)
По същия начин се откриват противоречиви твърдения в проучването, извършено от Датския национален център за социални изследвания (45), което е цитирано от датските органи и жалбоподателите. Макар датските органи да твърдят, че потребителите на хазартни услуги в реални казина се различават от тези в онлайн казина по отношение на възраст, пол и образователно ниво, жалбоподателите, позовавайки се на същото проучване, стигат до обратното заключение, като твърдят, че проучването посочва, че няма съществени разлики между профилите на потребителите, които играят в реални и онлайн казина. Според тях в проучването се посочва, че потребителите на хазартни услуги, които играят в реални и онлайн казина, обикновено биха били едни и същи млади мъже на възраст между 18 и 24. (46)
(94)
Предвид гореспоменатото Комисията стигна до заключението, че онлайн и реалните казина следва да се приемат за правно и фактически сравними. Тъй като хазартните услуги както в онлайн, така и в реалните казина създават едни и същи рискове, мярката, предмет на уведомлението, е насочена към онлайн и реалните хазартни услуги. Разглежданата мярка въвежда диференцирано данъчно облагане в полза на оператори на хазартни игри онлайн и в ущърб на реалните казина. Следователно разглежданата мярка следва да се приеме за селективна prima facie по смисъла на член 107 от ДФЕС, тъй като представлява отклонение от общия данъчен режим.
(95)
Обосновката на селективния характер prima facie на мярката посредством естеството и общата схема на системата следва да се оцени с оглед на действащата съдебна практика. Ръководните принципи или обосновка на данъчната система могат да се използват за обосновка на селективността на мярката.
(96)
В тази връзка датските органи твърдят, че предвид особеностите на въпросния сектор, диференциалното данъчно облагане в полза на оператори на хазартни услуги онлайн представлява единственият начин за гарантиране на ефективността на техния данъчен режим. Установяването на по-висока данъчна ставка би обезкуражило операторите на хазартни игри онлайн да кандидатстват за датски лиценз, докато въвеждането на по-ниска данъчна тежест за всички оператори би противоречало на цялостната цел за поддържане на хазартните игри на разумно ниво.
(97)
Датските органи също така твърдят, че финансовият капацитет на операторите на хазартни игри онлайн, който се предполага, че е по-нисък в сравнение с операторите на реални казина, обосновава различните данъчни ставки между двете категории оператори.
(98)
С оглед на горните аргументи Комисията припомня, че според съдебната практика (47) и Известие на Комисията относно прилагането на правилата за държавни помощи по отношение на мерките за пряко данъчно облагане на дружества (48) държавата-членка трябва да установи дали разглежданата мярка произтича от основните или ръководните принципи на тази система. Обосновката въз основа на естеството или цялостната структура на въпросната данъчна система представлява изключение от принципа за забрана на държавна помощ. Следователно трябва да подлежи на строго тълкуване. (49)
(99)
Това води до заключението, че от датските органи се очаква да докажат, че въпросната данъчна мярка е обоснована от логиката на данъчната система. Датските органи обаче не са представили достатъчно и убедителни доказателства в подкрепа на твърдението, че намаляването на данъчната ставка за определен сегмент (онлайн оператори) от по-обширна категория (оператори на хазартни услуги) като средство, което гарантира, че първите ще кандидатстват за лиценз, произтича от принципите и логиката в основата на данъчната система. По-специално целта за привличане на чуждестранни оператори на хазартни услуги онлайн в Дания и регулирането им от датските правила следва да се приеме като цел на публичната политика, която е извън логиката на данъчната система.
(100)
По същия начин във връзка с предполагаемо по-малкия капацитет за плащане на операторите на хазартни игри онлайн датските органи не са успели да установят, че е налице разлика в рентабилността на онлайн и реалните казина, която би обосновала диференциалното данъчно облагане. Датските органи също не показаха, че финансовият капацитет за плащане е принцип, присъщ за тяхната система за пряко корпоративно данъчно облагане, на която може да се разчита в настоящия случай за обосновка за диференцирано данъчно облагане на онлайн и реални казина.
(101)
От горепосоченото следва, че Комисията не счита, че селективността на закона, предмет на уведомление, е обоснована с оглед на логиката на данъчната система.
7.1.5. Заключение
(102)
С оглед на гореспоменатото Комисията счита, че критериите, заложени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са изпълнени и че мярката за налагане на по-ниска данъчна ставка за хазартни игри онлайн представлява държавна помощ за доставчици на хазартни услуги онлайн, установени в Дания.
7.2. Съвместимост на мярката въз основа на член 107, параграф 3 от ДФЕС
(103)
В член 107, параграфи 2 и 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз са заложени правила, които определят кога определени мерки за помощ са съвместими с вътрешния пазари и какви видове помощ могат да се приемат за съвместими с вътрешния пазар.
(104)
Комисията счита, че разглежданата мярка може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно дерогация, заложена в член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, който позволява помощите „…да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.“
(105)
Комисията отбелязва, че мярката не попада в обхвата на действащите насоки за прилагане на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Следователно това трябва да се оцени пряко с оглед на тази разпоредба в Договора. За да бъде съвместима по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, дадена мярка за помощ трябва да цели постигането на цел от общ интерес в необходима и пропорционална степен. При оценяване на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар Комисията измерва положителното въздействие по отношение на постигането на цел от общ интерес спрямо потенциалните отрицателни странични ефекти като нарушаване на търговията и конкуренцията. Този тест се основава на тристепенно проучване. Първите два етапа се съсредоточават върху положителното въздействие от държавната помощ, а третият етап разглежда отрицателните ефекти и произтичащите от тях положителни и отрицателни ефекти. (50) Тестът е структуриран по следния начин:
(1)
Мярката за помощ има ли добре дефинирана цел от общ интерес?
(2)
Помощта съобразена ли е с постигането на целта от общ интерес, т.е. помощта предложена ли е в отговор на пазарна неефективност или друга цел? И по-специално:
а)
мярката за помощ целесъобразен инструмент ли е, т.е. съществуват ли други по-подходящи инструменти?
б)
налице ли е стимулиращо въздействие, т.е. помощта променя ли поведението на потенциални бенефициери?
в)
мярката за помощ пропорционална ли е, т.е. може ли същата промяна в поведението да се постигне с по-малка помощ?
(3)
Ограничено ли е нарушението на конкуренцията и въздействието върху търговията, така че окончателният баланс да е положителен?
7.2.1. Цел от общ интерес
(106)
Датските органи обясняват, че са взели решение да предприемат реформа на действащото законодателство в областта на хазартните игри и услугите за залагания с цел смяна на сегашния монополен режим с регулиран и частично либерализиран режим. Либерализацията се приема за необходимост inter alia за съобразяване със законодателството на ЕС след започването на производство и издаването на мотивирано становище на 27 март 2007 г. (51) и в отговор на заплахата от незаконни хазартни услуги онлайн, предлагани от доставчици на игрални услуги, установени в други държави.
(107)
До настоящия момент датският сектор за хазартни игри основно е бил под държавен монопол, тъй като е бил издаден един лиценз на държавното предприятие „Danske Spil“ A/S. Въпреки че нормативната уредба забранява на чуждестранни доставчици на хазартни игри онлайн да предлагат услугите си на потребители в Дания, много доставчици на хазартни игри онлайн, установени в други държави-членки и трети държави, предлагат услугите си чрез канали, които не се намират в Дания, като сателитни телевизионни канали от Обединеното кралство. В уведомлението си датските органи заявяват, че на практика не могат да забранят на други доставчици на хазартни игри да предлагат услугите си в Дания поради производство в датски съд, при което се е установило, че настоящият монопол в датския хазартен сектор представлява ограничение на свободното движение на услуги. В резултат на това остава налице незадоволителна ситуация, при която законността на съществуващия монопол е поставена под съмнение не само в административно и съдебно производство, а и чрез пряко предоставяне на хазартни услуги онлайн от нелицензирани оператори, установени в други юрисдикции.
(108)
Съгласно обяснителен меморандум към Закона за хазартните игри процесът на либерализация е обоснован от последните технологически тенденции, което означава, че Дания сега е част от общество на глобални комуникации, където потребителите имат достъп до широк кръг услуги на доставчици от различни юрисдикции. През последните десет години игралната индустрия се е превърнала в основен продукт за продажби в интернет, особено след въвеждането на онлайн покер. Интернет осигурява на датските граждани възможността да сравняват продуктите и продуктовата гама на „Danske Spil“ с различни продукти, предлагани от доставчици на хазартни игри онлайн, установени в Обединеното кралство, Малта, Гибралтар и други държави. През последните години все повече датчани са започнали да ползват хазартни услуги, предлагани от международни доставчици на игри. Както бе обяснено от датските органи, правителството се опасява, че при липсата на ефективно регулиране и контрол предоставянето на игрални услуги може да породи негативни последствия за обществото като престъпност и нарушаване на обществения ред и може да доведе до пристрастяване към хазартните игри на уязвими лица. Междувременно печалбите на „Danske Spil“ бележат постоянен спад. Следователно датските органи трябва да имат възможност да регулират и контролират игралните услуги, предлагани на датски граждани с цел въвеждане на контролирана рамка на игралната индустрия и следователно предотвратяване на отрицателните последствия за обществото.
(109)
В тази връзка Комисията припомня, че секторът на хазартни игри никога не е подлежал на хармонизация в рамките на Европейския съюз. Съгласно член 2 от Директивата за услугите хазартните дейности изрично са изключени от обхвата на директивата. (52) Въпреки липсата на каквото и да е вторично законодателство в областта обаче трансграничните хазартни дейности попадат в обхвата на основните свободи по Договора, а именно свободата на установяване (член 49 от ДФЕС) и свободното предоставяне на услуги (член 56 от ДФЕС).
(110)
По същество член 56 от ДФЕС забранява ограниченията на свободното предоставяне на услуги в рамките на Съюза, дори и ако тези ограничения се прилагат без разлика по отношение на национални доставчици на услуги и на доставчици от други държави-членки, ако има вероятност ограниченията да забранят, възпрепятстват или направят по-малко привлекателни дейностите на доставчиците на услуги, които са се установили в друга държава-членка, където те законно предоставят такива услуги. (53) Според установената съдебна практика законодателството на дадена държава-членка, която забранява на доставчици, установили се в друга държава-членка да предлагат услуги на територията на първата държава-членка по интернет, представлява ограничаване на свободното предоставяне на услуги, заложено в член 56 от ДФЕС (54). Освен това свободното предоставяне на услуги е в полза както на доставчиците, така и на получателите на услугите. (55)
(111)
При настоящия случай въпреки че предоставянето на хазартни услуги не попада по презумпция в обхвата на основните свободи по член 56 от ДФЕС, датското законодателство също засяга свободата на установяване. Член 27 от Закона за хазартните игри задължава доставчиците на хазартни игри онлайн или да бъдат установени в Дания, или, ако са местни лица на друга държава-членка от ЕС или от ЕИП, да посочат одобрен представител. Обосновката за ограниченията е една и съща както за свободата на установяване, така и за свободното предоставяне на услуги.
(112)
Ограниченията на тези основни свободи са приемливи единствено като изключителни мерки, изрично предвидени по член 52 от ДФЕС или обосновани съгласно съдебната практика на Съда от съображения за първостепенен обществен интерес. Член 52, параграф 1 от ДФЕС позволява ограничения, обосновани по съображения за обществен ред („ordre public“), обществена сигурност или обществено здраве.
(113)
По отношение на хазартните дейности определен брой причини от първостепенен обществен интерес са признати в решенията на Съда като целите за закрила на потребителите и защита както срещу измами, така и срещу подтикване към хазартна дейност както и общата нужда от опазване на обществения ред. В този контекст морални, религиозни и културни фактори и неблагоприятни от морална и финансова гледна точка последствия за лицето и обществото, свързани с игралната индустрия и залаганията, могат да служат за обосновка на наличието от страна на националните органи на свобода на преценка, необходима, за да им позволи да определят каква закрила на потребителите и опазване на обществения ред да изискват. Следователно ограниченията трябва във всеки случай да бъдат обосновани от задължителни изисквания от общ интерес, трябва да бъдат целесъобразни за постигането на целта, която преследват, и трябва да не надвишават необходимото за постигането ѝ. Трябва да се прилагат без дискриминация. (56)
(114)
Следва да се отбележи обаче, че загубата на данъчен приход не е едно от съображенията, изброени в член 52 от ДФЕС, нито е прието в съдебната практика (57) и следователно не може да се приеме за съображение от първостепенен обществен интерес, което може да се използва при обосновка на мярката, която по същество противоречи на основната свобода.
(115)
По-специално по отношение на обосновката на ограниченията на предоставянето на трансгранични хазартни услуги Съдът постанови, както следва (58):
„57.
Предвид очертаните обстоятелства (…) следва да се отбележи, че правната уредба на хазартните игри е една от областите, в които между държавите членки съществуват значителни различия от морално, религиозно и културно естество. При липса на хармонизация по въпроса на общностно равнище всяка държава членка трябва да прецени в тези области и в съответствие със собствената си ценностна система изискванията, които включва защитата на съответните интереси.
58.
Само обстоятелството, че дадена държава членка е избрала различна система за защита от приетата в друга държава членка, не би могло да окаже въздействие върху преценката на необходимостта от и пропорционалността на приетите в тази област разпоредби. Последните трябва да се преценяват само с оглед на целите, преследвани от компетентните органи на съответната държава членка, и на равнището на защита, което те възнамеряват да осигурят.
59.
Ето защо държавите членки са свободни да установяват задачите на своята политика в областта на хазартните игри и, когато се налага, да определят с точност търсеното ниво на защита. Въпреки това ограниченията, които налагат, следва да удовлетворяват условията за пропорционалност, очертани в практиката на Съда (Решение по дело Placanica и др., посочено по-горе, точка 48).
(…)
69.
В това отношение следва да се отбележи, че секторът на предлаганите по Интернет хазартни игри не е хармонизиран на общностно равнище. Следователно дадена държава членка може основателно да смята, че само законното предлагане по Интернет в този сектор от оператор (…) на услуги в друга държава членка, в която той е установен и в която по принцип за него вече се прилагат законови условия и се упражнява контрол от страна на компетентните органи на последната държава, не би могло да се приеме за достатъчна гаранция за защита на потребителите в държавата срещу рискове от измама и престъпни прояви предвид затрудненията, пред които при подобни обстоятелства могат да бъдат и зправени органите на държавата членка по установяване, за да оценят професионалните качества и почтеността на операторите.
70.
Освен това поради липсата на пряк контакт между потребителя и оператора достъпните по Интернет хазартни игри са свързани с по-големи по значение и различни по естеството си опасности спрямо традиционните пазари на такива игри, що се отнася до евентуалните измами, извършвани от операторите спрямо потребителите.“
(116)
В наскоро издадено решение Съдът също посочи подробно рисковете от хазартните игри онлайн. (59)
„103.
Необходимо е да се напомни, че характеристиките, присъщи на предлагането на хазартни игри по интернет, могат също да се окажат източник на значително увеличени рискове от различен характер в областта на защитата на потребителите, и конкретно на младите хора и на лицата, които имат особена склонност към игри или могат да развият такава склонност, в сравнение с традиционните пазари на такива игри. Освен липсата на посочената по-горе пряка връзка между потребителя и оператора особено лесният и траен достъп до предлаганите по интернет игри, както и потенциално високият обем и честота на такова предлагане с международен характер в среда, която освен това се характеризира с изолираност на участника в игрите, с анонимност и с липса на социален контрол, представляват също така фактори, които могат да благоприятстват развиването на пристрастяване към игри и изразходването на прекомерни средства във връзка с тях, както и съответно да засилят свързаните с тях отрицателни социални и морални последици, както са изведени те на преден план от постоянната съдебна практика.
104.
От друга страна, следва да се отбележи, че предвид правото на преценка, с което разполагат държавите членки във връзка с определянето на равнището на защита на потребителите и на обществения ред в сектора на хазартните игри, с оглед на критерия за пропорционалност не е задължително приетата от органите на държава членка ограничителна мярка да съответства на концепция, споделяна от всички държави членки по отношение на способите за закрила на въпросния законен интерес (вж. по аналогия Решение от 28 април 2009 г. по дело Комисия/Италия, C-518/06, Сборник, стр. I-3491, точки 83 и 84).
105.
Предвид всичко изложено по-горе следва да се признае, че мярка, с която се налага забрана, насочена към всякакъв вид хазартни игри по интернет, по принцип може да се счита за подходяща за преследване на легитимните цели за предотвратяване на подтикването към изразходване на прекомерни средства във връзка с игрите и за борба срещу пристрастяването към тях, както и за защита на младите хора, дори когато предлагането на такива игри продължава да бъде разрешено по по-традиционни канали.“
(117)
Липсата на хармонизация в сферата на хазартните игри и различните подходи на държавите-членки по отношение на позволените игри и операторите, оторизирани са ги предлагат обрисува картина на силно фрагментиран вътрешен пазар за предоставяне на трансгранични хазартни услуги. Макар някои държави-членки да ограничават или дори да забраняват предлагането на някои игри на късмета, други са избрали по-отворени пазари. Много държави-членки също наскоро са преразгледали законодателството си в сферата на хазартните игри или са в процес на преразглеждане с оглед на ръста на услугите за хазартни игри онлайн.
(118)
Датските органи не са представили подробни данни за размера на незаконните хазартни дейности на датски местни лица, а вместо това посочват, че развитието на нерегламентирания сектор за хазартни игри онлайн е обезпокояващ аспект от гледна точка на обществото.
(119)
Тази тенденция се потвърждава в Зелената книга на Европейската комисия от март 2011 г. (60) В придружаващия Работен документ на Комисията се цитира брутен приход от хазартни игри за хазартните дейности онлайн в Дания от 250 милиона EUR за 2008 г., от които 14 % (т.е. 34 милиона EUR) са свързани с казино игри, а 22 % (т.е. 56 милиона EUR) с покер. (61) По определение както казино игрите онлайн, така и онлайн покерът са забранени дейности.
(120)
Очаква се тези цифри да нараснат. В Зелената книга се докладва, че хазартните игри онлайн са най-бързо разрастващият се сегмент от пазара за хазартни игри, със 7,5 % годишни приходи от целия пазар за хазартни игри за 2008 г. (ЕС-27) и се очаква да удвои размера си до 2013 г. (62) Второ, делът на националното потребление на хазартни игри, свързано с хазартните дейности онлайн, се оценява на 21,9 % в Дания, т.е. втори по големина дял в рамките на ЕС, където средното ниво е 7,5 %. (63)
(121)
Като се вземе предвид гореспоменатата съдебна практика както и цялостната характеристика на пазара на хазартни услуги в ЕС, Комисията изразява виждането, че аргументите, представени от датските органи за обосновка на приемането на мярката, предмет на уведомлението, са добре подкрепени. По-специално Комисията осъзнава особеностите на разглежданите дейности: хазартните игри, предоставени по интернет, са преобразили сектора, чрез създаването на световен пазар, на който физическите граници са размити. В този контекст, както бе посочено в Зелената книга от 2011 г. (64), Комисията също отбелязва нуждата от контрол на сектора за хазартни игри онлайн с цел предотвратяване на отрицателните последствия, които хазартните игри онлайн оказват върху потребителите. В допълнение към значителния риск от пристрастяване към хазартни игри онлайн, установен от редица социални проучвания (65), специално внимание следва да се обърне на непълнолетни и други уязвими лица, включително и потребители с ниски доходи, потребители на хазартни услуги с предишно пристрастяване към хазарт и млади възрастни, които не осъзнават рисковете, свързани с проблемите на хазартните игри. С цел закрила на тези категории потенциални играчи държавите-членки следва да имат възможност за контрол на сектора на хазартни игри онлайн и чрез налагане на ограничение на възрастта или условия за лицензиране, посредством контрол на системите за обработка на плащанията и ограничаване на ограничаване на маркетинга и популяризирането на хазартните игри онлайн.
(122)
Следователно предприетата в Дания реформа в резултат на приемането на закона, предмет на уведомлението, съответства на целта на Зелената книга на Европейската комисия от 24 март 2011 г. относно хазарта по интернет на вътрешния пазар, която имаше за цел да допринесе за приемането в държавите-членки на нормативна уредба за предоставянето на хазартни игри онлайн с цел по-голяма правна сигурност за всички участници. (66) Зелената книга бе отговор на заключенията на Съвета от декември 2010 г., които приветстваха широка консултация от страна на Европейската комисия относно хазарта по интернет на вътрешния пазар, която би позволила задълбочен дебат по въпросите, повдигнати по-специално във връзка с хазартните услуги онлайн, (67) и резолюцията на Европейския парламент, приета на 10 март 2009 г., с която се призовава Комисията в тясно сътрудничество с националните правителства да проучи икономическите и неикономическите последствия от предоставянето на трансгранични хазартни услуги. (68) Трябва да се подчертае, че законодателната реформа, реализирана чрез закона, предмет на уведомлението, отговаря на целите, защитавани от Комисията, което е довело до откриването на процедура за установяване на нарушение и изпращането на мотивирано становище до датските органи през март 2007 г. (69)
(123)
Поради тези съображения Комисията счита, че Законът за данъците върху хазартните игри, предмет на уведомлението, дотолкова, доколкото той ще либерализира пазара и ще позволи на датски и чуждестранни оператори на хазартни игри онлайн да предоставят услугите си на датски жители, като междувременно гарантира, че те изпълняват необходимите условия за лицензиране от датските органи, служи на добре дефинирана цел от общ интерес.
7.2.2. Помощ, съобразена с желаната цел
(124)
Мярката за помощ се приема за необходима и пропорционална, когато представлява целесъобразен инструмент за постигането на идентифицирана цел от общ интерес, когато има насърчаващо въздействие върху бенефициерите и когато не води до ненужно нарушаване на конкуренцията.
(125)
Датското правителство взе решение за либерализиране на датския пазар за хазартни игри онлайн и за разрешаване на издаването на неограничен брой онлайн лицензи. Издаването на такъв лиценз обаче подлежи изпълнението на редица условия, свързани inter alia с надеждността на ръководството на дружеството, което кандидатства за лиценз. За успеха на либерализацията датското правителство също взе решение за намаляване на данъчното облагане за онлайн оператори, като единство остави непроменени данъчните ставки за оператори на реални казина. В тази връзка жалбоподателите твърдят, че намаляването на данъчната ставка за онлайн оператори не е най-целесъобразното решение. Например блокирането на плащания и комуникация (инструменти за изкуствено отделяне) все пак могат да бъдат използвани за постигането на целите на процеса на либерализация без нуждата от налагане на по-ниски данъчни ставки за онлайн оператори. Според жалбоподателите Дания следователно е могла да избере да укрепи забраната за незаконни хазартни игри онлайн чрез блокиране на „плащания и комуникация“ (филтриране по имена на домейни, блокиране на интернет протокол и блокиране на плащания) или чрез ограничаване на броя лицензи, които да се издадат.
(126)
Във връзка с използването на „системите за блокиране“ в Зелената книга на Комисията се заявява, че ефикасността на системата за блокиране зависи от предварително определен и актуализиран списък за блокиране, както и от ефикасни софтуерни системи. Датските органи обаче посочват, че имат съмнения дали тези системи за блокиране могат да доведат до очакваните резултати, тъй като потребителите на хазартни игри онлайн могат да заобиколят интернет блокирането, като променят използваните „портове“, а забраната на определени плащания може да блокира напълно законни търговски транзакции, различни от плащания, свързани със залози и награди.
(127)
Във връзка с възможността за издаване на ограничен брой онлайн лицензи, въздействието зависи от броя лицензи, който следва да се издаде. Ако броят е ограничен до само няколко лиценза, малкият брой конкуренти ще намали конкуренцията и ще повлияе върху предлагането, което би означавало по-високи разходи за потребители под формата на по-нисък коефициент на изплащане на печалба в сравнение с неограничения брой лицензи. Намаленият брой лицензи също ограничава разнообразието и качеството на избор на потребителите на пазара и позволява на производителите да полагат по-малко усилия при изпълнението на желанията и нуждите на потребителите. (70) Ограничаването на броя лицензи също поставя въпроси по отношение на критериите за определяне на броя лицензи по непроизволен начин, как и коя институция упражнява мониторинг върху изискванията за лицензиране и какво се предприема по отношение на незаконното предоставяне на услуги, т.е. кой какви мерки предприема срещу незаконно предоставените хазартни услуги. (71)
(128)
С оглед на тези съображение Комисията счита, че по-ниската данъчна ставка за хазартните дейности онлайн е целесъобразен инструмент за постигане на целите на либерализацията, заложени в новия Закон за хазартните игри. Мярката помощ ще гарантира, че онлайн операторите, които желаят да предоставят хазартни услуги на датски граждани, ще кандидатстват за лиценз и ще изпълнят приложимите национални разпоредби.
(129)
Комисията счита, че мярката за помощ може да промени поведението на чуждестранните доставчици на хазартни игри онлайн, тъй като по-ниската данъчна ставка представлява стимул за такива оператори да получат лиценз в Дания и следователно да започнат да предлагат законни хазартни услуги онлайн.
(130)
Помощта се приема за пропорционална, единствено ако същата промяна в поведението не може да бъде постигната с по-малка помощ и по-малко нарушаване. Размерът на помощта трябва да бъде ограничен до минимума, необходим за извършването на дейността, която ще получи помощта. В настоящия случай Комисията счита, че датските органи са изготвили мярката, така че да намалят евентуалния размер на включена държавна помощ и да сведат до минимум нарушаването на конкуренцията в резултат на мярката.
(131)
В меморандума, представен от датското Министерство по въпросите на данъчното облагане от 6 март 2010 г. на говорителите за политиката на политическите партии в датския парламент на ниво наложен данък (72), изборът на по-ниска данъчна ставка от 20 % от брутния приход от хазартни игри за хазартната дейност онлайн бе обоснован от следните критерии:
а)
Хазартните игри, предоставени по датски лицензи, следва да се адаптират към настоящото предлагане от доставчици на хазартни игри онлайн в чужбина, т.е. данъчната ставка следва да се измени с цел съобразяване с високите коефициенти на изплащане на печалба, предлагани от чуждестранни доставчици на хазартни игри онлайн, което да ги мотивира да кандидатстват на практика за лиценз.
б)
Общият брой предлагани игри следва да се увеличи, което да доведе като цяло до нарастване на оборота.
в)
Хазартните продукти следва да бъдат толкова атрактивни, че играчите да не искат да изберат уебсайтове на чужди (незаконни) оператори.
г)
Инструментите за блокиране следва да се използват за гарантиране в комбинация с букви а) - в), че ще се сведат до минимум хазартните игри на уебсайта на незаконни оператори.
(132)
В този меморандум датските органи отбелязват, че законодателството на Обединеното кралство, което следва да се разглежда като много близко с датската нормативна уредба в областта на хазартните игри, предвижда данъчна ставка от 15 % за хазартните игри онлайн. Датските органи считат, че данъчната ставка за хазартните игри онлайн може да бъде по-висока отколкото в Обединеното кралство, тъй като за разлика от Обединеното кралство Дания ще въведе и допълнителни мерки за блокиране, за да възпрепятства играчите да използват уебсайтове на чуждестранни оператори, които не са получили датски лиценз.
(133)
По аналогичен начин датските органи цитират примерите с Франция и Италия, които са либерализирали своите пазари и са наложили по-високи данъчни ставки в сравнение с Обединеното кралство. Датските органи отбелязват, че тези пазари са значително по-големи от датския пазар. Размерът на пазара може да окаже осезаемо въздействие върху желанието на операторите да навлязат на даден пазар, дори и ако е налице по-висока данъчна ставка, тъй като разходите, които винаги се свързват с установяването на дейност на нов пазар, са сравнително по-високи за навлизането на по-малки пазари.
(134)
Меморандумът включва симулация на евентуално въздействие върху приходите на данъчните ставки от 15 %, 20 % и 25 %, като също се вземат предвид евентуални промени в хазартните модели на потребителите на хазартни услуги и действията на операторите. Следствие на симулацията се стига до заключението, че при данъчна ставка от 20 % за доставчиците на хазартни игри все още ще е достатъчно изгодно да кандидатстват за датски лиценз, а потребителите на хазартни игри ще имат достъп до привлекателни услуги. Може да се очаква определянето на по-висока данъчна ставка (т.е. 25 %) да увеличи натиска върху коефициента на изплащане на печалба, като в резултат положителното въздействие върху приходите при 25 % процента може да се окаже по-ниско в сравнение с 20 %.
(135)
Следователно датският законодател е стигнал до заключението, че определянето на по-висока данъчна ставка за хазартни игри онлайн би довело до хазартен продукт, който няма да е достатъчно привлекателен за потребителите на хазартни игри, което от своя страна ще доведе до по-нисък оборот, като неутрализира очакването за незабавни по-високи данъчни приходи.
(136)
Заключенията на датския законодател по отношение на целесъобразното ниво на данъчно облагане за хазартни дейности онлайн също се потвърждават в доклад на консултантска фирма в бранша, която установява, че данъчна ставка от 20 % не означава, че държавата ще се откаже от приход, който би получила в противен случай. (73) Съгласно този доклад това е най-високо оценената икономически осъществима възможност - с по-висока оценка би била „оценка без възвращаемост“, т.е. данъчна ставка, която просто е прекалено висока, за да осигури валидна бизнес среда за навлизане на пазара на оператори. Над тази оценка данъчният приход започва да намалява.
(137)
С оглед на гореспоменатото Комисията счита, че данъчната ставка от 20 % от брутния приход от хазартни игри, приложим за онлайн оператори, не е по-ниска от необходимото за осигуряване на постигането на целите по Закона за хазартните игри. Следователно мярката за помощ отговаря на изискването за пропорционалност, заложено в практиката на Съда.
7.2.3. Въздействие върху конкуренцията и търговията между държавите-членки
(138)
С оглед на въздействието на мярката за помощ върху конкуренцията и търговията трябва да се прави разграничение между евентуално нарушение на търговията между държавите-членки и нарушение на конкуренцията на територията на Дания, и по-специално със съществуващите оператори на реални казина.
(139)
С оглед на търговията между държавите-членки не се очаква отрицателно въздействие. Законът за хазартните игри позволява на датските жители законно да използват хазартни услуги, предлагани на уебсайтове на лицензирани оператори на хазартни игри онлайн. Тези уебсайтове не са ограничени до датските потребители, а до тях имат достъп жители на всички държави-членки на ЕС, като се спазват ограниченията, предвидени в националното законодателство. С определянето на данъчна ставка за оператори на хазартни игри онлайн на 20 % от брутния приход от хазартни игри датската мярка за помощ в голяма степен съответства на ставките на подобни данъци, наложени в други държави-членки, които вече са реформирали своето законодателство в областта на хазартните игри онлайн. Например както Белгия, така и Обединеното кралство налагат данъчна ставка от 15 % от брутния приход от хазартни игри за хазартни услуги онлайн, докато други държави-членки прилагат дори по-ниски ставки (например Естония - 5 % от брутния приход от хазартни игри, Латвия - 10 % от брутния приход, Финалдния - 8,25 % от брутния приход). Единствено Словакия е определила по-висока данъчна ставка - 27 % от брутния приход от хазартни игри.
(140)
С оглед на нарушаването на конкуренцията в рамките на Дания потенциално мярката ще е от ползва за значителен брой различни датски и чуждестранни оператори на хазартни игри онлайн, които до този момент не са имали право да предоставят услугите си на датски жители. Дания е представила списък с доставчиците на хазартни игри онлайн, които вече са проявили желание да кандидатстват за лиценз. Тъй като единствено държавното дружество до този момент е имало право да предоставя хазартни услуги онлайн, либерализацията ще увеличи цялостната конкуренция на пазара.
(141)
Въпреки че мярката представлява държавна помощ и прилагането ѝ може и да има последствия за действащите оператори на реални казина, които плащат данъци до 75 % от брутните приходи от хазартни игри, Комисията счита, че като цяло равносметката от прилагането на мярката е положителен.
(142)
Както бе посочено по-горе, определянето на данъчна ставка за хазартни игри онлайн на същото или подобно ниво на ставката за оператори на реални казина би довело до ситуация, при която секторът и играчите няма да отговорят на възможността за законно предоставяне на хазартни услуги онлайн на датския пазар, като по този начин ще се провалят набелязаните цели от общ интерес, заложени в Закона за хазартните игри.
(143)
Следователно Комисията стигна до заключението, че мярката е съвместима с вътрешния пазар по член 107, параграф 3), буква в) от ДФЕС.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(144)
Комисията счита, че чрез държавни ресурси законът, предмет на уведомлението, осигурява данъчно предимство на операторите на хазартни игри онлайн. Мярката се приема за селективна prima facie, тъй като разграничава оператори на хазартни игри онлайн и оператори на реални казина, които с оглед на заложената в мярката цел са в сравнимо фактическо и правно положение. Датските органи не са успели да докажат, че селективността prima facie на закона, предмет на уведомление, е обоснована от логиката на данъчната система. По този начин законът, предмет на уведомлението, се приема за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(145)
Комисията обаче счита, че помощта изпълнява условията, необходими за приемането ѝ за съвместима с вътрешния пазар по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Мярка C 35/10, която Дания възнамерява да приведе в действие под формата на данъци върху хазартните игри онлайн в датския Закон за данъците върху хазартните игри, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Следователно привеждането в действие на мярката е разрешено.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Дания.
Съставено в Брюксел на 20 септември 2011 година.
KOMISIJOS SPRENDIMAS
2011 m. rugsėjo 20 d.
dėl priemonės C 35/10 (ex N 302/10), kurią planuoja įgyvendinti Danija nustatydama internetinių lošimų mokesčius Danijos azartinių lošimų mokesčių įstatyme
(pranešta dokumentu Nr. C(2011) 6499)
(Tekstas autentiškas tik danų kalba)
(Tekstas svarbus EEE)
(2012/140/ES)
EUROPOS KOMISIJA,
atsižvelgdama į Sutartį dėl Europos Sąjungos veikimo, ypač į jos 108 straipsnio 2 dalies pirmąją pastraipą,
atsižvelgdama į Europos ekonominės erdvės susitarimą, ypač į jo 62 straipsnio 1 dalies a punktą,
pakvietusi suinteresuotąsias šalis pateikti pastabas pagal šias nuostatas (1) ir atsižvelgdama į jų pastabas,
kadangi:
1. PROCEDŪRA
(1)
2010 m. liepos 6 d. Danijos valdžios institucijos, siekdamos teisinio tikrumo, pagal Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV) 108 straipsnio 3 dalį pranešė apie 2010 m. birželio 25 d. priimtą įstatymo dėl azartinių lošimų mokesčių L 203 (toliau - Azartinių lošimų mokesčių įstatymas) (2) pasiūlymą. 2010 m. rugpjūčio 11 d. ir 2010 m. rugsėjo 22 d. raštais Komisija paprašė pateikti daugiau informacijos. Prašomą informaciją Danijos valdžios institucijos pateikė 2010 m. spalio 20 d. raštu.
(2)
Komisija taip pat gavo du atskirus skundus dėl siūlomo Azartinių lošimų mokesčių įstatymo: vieną jų 2010 m. liepos 23 d. pateikė Danijos žaidimų automatų gamintojų asociacija (DAB), kitą 2010 m. rugpjūčio 6 d. - realių lošimo namų (kazino) valdytojas „Royal Casino“. Abu skundai 2010 m. rugsėjo 23 d. perduoti Danijos valdžios institucijoms, kad jos galėtų pateikti savo pastabas. Danijos valdžios institucijos pastabas pateikė 2010 m. spalio 20 d. raštu.
(3)
2010 m. lapkričio 10 d. Briuselyje įvyko susitikimas su Danijos valdžios institucijomis, kuriame aptartas jų pateiktas pranešimas ir abu minėti skundai. Tame susitikime Danijos valdžios institucijos pateikė pranešimą „Dėl valstybės pagalbos tyrimo kilusi dilema“, kuriame taip pat pareiškė ketinimą atidėti įstatymo, apie kurį buvo pranešta, įsigaliojimą, kol Komisija priims sprendimą (3).
(4)
2010 m. gruodžio 14 d. Komisija pranešė Danijai apie savo sprendimą pradėti SESV 108 straipsnio 2 dalyje nustatytą procedūrą dėl priemonės, apie kurią buvo pranešta. Komisijos sprendimas pradėti procedūrą paskelbtas Europos Sąjungos oficialiajame leidinyje (4). Komisija paprašė suinteresuotųjų šalių pateikti savo pastabas.
(5)
Danijos valdžios institucijos 2011 m. sausio 14 d. raštu pateikė savo pastabas dėl sprendimo pradėti procedūrą.
(6)
2011 m. vasario 11-22 d. gautos septyniolikos suinteresuotųjų trečiųjų šalių pastabos (5). Danijai suteikta galimybė atsakyti į šias pastabas, kurios jai persiųstos 2011 m. kovo 16 d. Danija pateikė Komisijai savo pastabas 2011 m. balandžio 14 d. raštu.
2. PRIEMONĖS APIBŪDINIMAS
(7)
Pradėjus pažeidimo tyrimo procedūrą ir 2007 m. kovo 23 d. nusiuntus pagrįstą nuomonę dėl sporto lažybų paslaugų laisvo judėjimo Danijoje kliūčių (6), Danijos Vyriausybė nusprendė pakeisti lošimų ir lažybų paslaugas reglamentuojančius nacionalinės teisės aktus ir vietoj esamos monopolijos sukurti reguliuojamą iš dalies liberalizuotą monopoliją. Buvo manoma, kad esamą tvarką būtina liberalizuoti, inter alia, siekiant atitikties ES teisės aktams, taip pat siekiant mažinti kitose jurisdikcijose įsisteigusių lošimų paslaugų teikėjų nelegaliai teikiamų internetinių lošimų paslaugų keliamą grėsmę.
(8)
Azartinių lošimų mokesčių įstatymas, apie kurį pranešta, įtrauktas į azartinių lošimų sektoriaus liberalizavimo įstatymų rinkinį (7). Pagal Azartinių lošimų įstatymo 1 straipsnio nuostatas pastaruoju azartinių lošimų paslaugas reglamentuojančių įstatymų pakeitimu siekiama šių bendrųjų tikslų:
-
riboti azartinių lošimų paslaugų vartojimą,
-
apsaugoti jaunimą ir kitus pažeidžiamus asmenis nuo su azartiniais lošimais susijusio išnaudojimo arba priklausomybės,
-
apsaugoti lošėjus užtikrinant azartinių lošimų tinkamumą, patikimumą ir skaidrumą, ir
-
užtikrinti viešąją tvarką ir neleisti naudoti azartinių lošimų nusikalstamiems tikslams.
(9)
Azartinių lošimų įstatyme nustatyta, kad „jeigu šiame įstatyme arba kituose teisės aktuose nenumatyta kitaip, azartinių lošimų paslaugas teikti arba lošimus organizuoti leidžiama tik turint licenciją“. Be to, lošimų organizavimas ir paslaugos apmokestinami (Azartinių lošimų mokesčių įstatymo 1 straipsnis).
(10)
Azartinių lošimų įstatymo 5 straipsnyje pateikta azartinių lošimų apibrėžtis, apimanti šią veiklą: i) loterijas, ii) kombinacinius lošimus ir iii) lažybas.
(11)
Kombinaciniais lošimais vadinama „veikla, kurioje dalyvaujantis asmuo gali laimėti prizų, o jo tikimybė laimėti priklauso tiek nuo įgūdžių, tiek nuo atsitiktinumo“. Taigi kombinaciniais lošimais vadinami dažnai lošimo namuose (kazino) organizuojami lošimai, pavyzdžiui, ruletė, pokeris, „Baccarat“, „Black Jack“, taip pat grynųjų pinigų lošimų automatai.
(12)
Azartinių lošimų įstatymo 5 straipsnyje apibrėžti internetiniai lošimai - tai yra „azartinių lošimų paslaugos, kurias paslaugų teikėjas teikia lošėjui nuotolinio ryšio priemonėmis“. Tame pačiame straipsnyje apibrėžti realūs lošimai: tai „lošimai, kuriuose fiziškai dalyvauja lošėjas ir lošimų paslaugų teikėjas arba paslaugų teikėjo atstovas“. Lažybų paslaugos apibrėžtos kaip „veikla, kurioje dalyvaujantis asmuo gali laimėti prizų lažindamasis dėl būsimo įvykio arba to įvykio baigties.“
(13)
Pagal Azartinių lošimų mokesčių įstatymo 2-17 straipsnių nuostatas apmokestinami šie lošimai: i) loterijos, įskaitant klasių loterijas (angl. class lotteries) ir ne pelno tikslais rengiamas loterijas, ii) lažybos, įskaitant vietos lažybų fondus, iii) realūs lošimo namai, iv) internetiniai lošimo namai, v) grynųjų pinigų lošimų automatai, įrengti žaidimų automatų salonuose, užeigose, baruose ir kitur; vi) lošimai be statymų.
(14)
Azartinių lošimų mokesčių įstatyme nustatyti skirtingi lošimų internetiniuose ir realiuose lošimo namuose mokesčių tarifai.
(15)
Pagal Azartinių lošimų mokesčių įstatymo 10 straipsnį veiklos vykdytojai, turintys realių lošimo namų veiklos licenciją, moka bazinį 45 % mokestį nuo bendrųjų lošimo pajamų (BLP, tai yra visų statymų suma išskaičius laimėjimus), atėmus kasoje esančių žetonų vertę, ir papildomą 30 % mokestį nuo BLP (atėmus kasoje esančių žetonų vertę), kurių suma (apskaičiuojama kas mėnesį) viršija 4 mln. DKK (8).
(16)
Pagal Azartinių lošimų mokesčių įstatymo 11 straipsnį veiklos vykdytojai, turintys internetinių lošimo namų veiklos licenciją, moka mokestį, kuris sudaro 20 % jų BLP.
(17)
Veiklos vykdytojai, turinys licenciją grynųjų pinigų lošimų automatams įrengti žaidimų automatų salonuose, užeigose, baruose ir kitur, moka mokestį, kuris sudaro 41 % BLP. Papildomas 30 % mokestis mokamas už lošimų automatus užeigose, baruose ir kitur, kai BLP viršija 30 000 DKK, taip pat už lošimų automatus žaidimų automatų salonuose, kai BLP viršija 250 000 DKK (9).
(18)
Azartinių lošimų įstatyme nustatyti licencijų mokesčiai: kiekvienas veiklos vykdytojas, prašantis išduoti lažybų arba internetinių lošimo namų veiklos licenciją, turi sumokėti vienkartinį 250 000 DKK mokestį (350 000 DKK, jeigu prašoma tiek lažybų, tiek internetinių lošimo namų veiklos licencijos) ir kasmet mokėti licencijos mokestį, kuris priklauso nuo lošimų pajamų dydžio ir gali būti nuo 50 000 DKK iki 1 500 000 DKK.
(19)
Azartinių lošimų akte nustatyta, kad internetinių lošimų paslaugų teikėjai turi būti įsisteigę Danijoje, o jei jie yra įsisteigę kitoje ES arba EEE valstybėje narėje - turėti patvirtintą atstovą Danijoje (27 straipsnis).
3. PROCEDŪROS PRADĖJIMO PRIEŽASTYS
(20)
Komisija dėl atitinkamos priemonės pradėjo SESV 108 straipsnio 2 dalyje nustatytą oficialią tyrimo procedūrą remdamasi tuo, kad ta priemonė gali būti valstybės pagalba pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį.
(21)
Visų pirma, Komisija manė, kad nagrinėjamą priemonę, remiantis Teismo praktika, galima laikyti atrankinio pobūdžio priemone. Komisija priminė, kad vertinant, ar kokia nors mokestinė priemonė yra atrankinė, ar ne, reikia ištirti, ar pagal tą priemonę tam tikroms įmonėms suteikiamas pranašumas prieš kitas įmones, kurios, vertinant pagal priemonės tikslus, yra panašioje teisinėje ir faktinėje padėtyje (10).
(22)
Atsižvelgdama į internetinės ir realiose lošimo vietose vykdomos lošimų veiklos pobūdį, su abiejų rūšių lošimais siejamą socialinį potyrį ir vartotojų socialines bei ekonomines aplinkybes, Komisija suabejojo, ar internetinės ir realiose lošimo vietose vykdomos lošimų veiklos skirtumai yra pakankamai reikšmingi, kad šių dviejų rūšių lošimų veiklos nebūtų galima laikyti teisiškai ir faktiškai panašia ją apmokestinant pagal Azartinių lošimų mokesčių įstatymą.
(23)
Be to, tame procedūros etape Komisija manė, kad jeigu ši priemonė turėtų būti prima facie laikoma atrankine, tai Danijos valdžios institucijos neįrodė, kad ji gali būti pagrįsta mokesčių sistemos logika.
(24)
Danijos valdžios institucijos šiuo klausimu pažymėjo, jog internetinių lošimų mokesčio tarifas yra tokio dydžio, kad būtų galima tinkamai derinti Danijos azartinių lošimų įstatymų tikslų įgyvendinimą siekiant, viena vertus, apsaugoti lošėjus ir, kita vertus, gebėti atsispirti kitose valstybėse įsisteigusių internetinių lošimų paslaugų teikėjų, kuriems taikomi mažesni mokesčių tarifai, konkurencijai.
(25)
Be to, Komisija manė, kad Danijos valdžios institucijų nurodyti Azartinių lošimų įstatymo bendrieji tikslai (žr. 8 dalį) yra pernelyg bendro pobūdžio ir nesusiję su mokesčių sistema. Kadangi pagal nusistovėjusią teismo praktiką tik pačios mokesčių sistemos vidaus tikslai yra priimtini, Komisijos nuomone, Danijos valdžios institucijos nepakankamai pagrindė savo teiginį, kad atrankinė mokestinė priemonė yra reikalinga, nes ji atitinka mokesčių sistemos logiką.
(26)
Be to, Komisija manė, kad įstatymu, apie kurį pranešta, suteikiama mokestinė nauda naudojant valstybinius išteklius, nes renkant minėtus mokesčius internetinių lošimų veiklos vykdytojai įgyja pranašumą - jiems taikomas kur kas mažesnis mokesčio tarifas. Be to, kadangi Danijos internetinių lošimų veiklos vykdytojams šia priemone suteikiamas atrankinis ekonominis pranašumas, priemonė gali paveikti prekybą vidaus rinkoje ir iškraipyti konkurenciją.
(27)
Galiausiai Komisija suabejojo, ar priemonei, apie kurią pranešta, gali būti taikoma kuri nors iš SESV 107 straipsnio 2-3 dalyse nustatytų išimčių.
4. DANIJOS VALDŽIOS INSTITUCIJŲ PASTABOS
(28)
Danijos valdžios institucijos 2011 m. sausio 14 d. raštu pateikė savo pastabas dėl Komisijos sprendimo pradėti procedūrą.
(29)
Danijos valdžios institucijos, remdamosi savo pranešime pateiktu internetinių ir realių lošimų faktinių ir ekonominių skirtumų sąrašu, toliau laikėsi nuomonės, kad internetinius ir realius lošimus reikėtų laikyti skirtingų rūšių veikla.
(30)
Danijos valdžios institucijų teigimu, tam tikriems elektroniniams lošimams realiuose lošimo namuose ir internetiniuose lošimo namuose naudojama skirtinga programinė įranga. Danijos valdžios institucijos tvirtino, kad skiriasi ne tik technologinės platformos ir tiekėjai, bet ir patys elektroniniai lošimai, nes realiuose lošimo namuose lošėjai fiziškai dalyvauja lošimų veikloje. Joje dalyvaudami lošėjai patiria įvairių išlaidų (pavyzdžiui, mokėdami už naudojimąsi transporto priemonėmis, už įėjimą į lošimo namus ar rūbinės paslaugas, taip pat maistą ir gėrimus), kurių nepatiria lošdami internete.
(31)
Danijos valdžios institucijų nuomone, internetinių ir realių lošimų skirtingumą patvirtina tai, kad kai kuriose valstybėse narėse internetiniai lošimai yra uždrausti, tačiau realių lošimų paslaugas teikti leidžiama.
(32)
Be to, Danijos valdžios institucijų teigimu, Komisija neatsižvelgė į savo 2006 m. atlikto Lošimų paslaugų Europos Sąjungos vidaus rinkoje tyrimo (11) išvadas, pagal kurias internetinius ir realius lošimo namus reikėtų priskirti atskiroms rinkoms.
(33)
Danijos valdžios institucijos taip pat pabrėžė, kad Komisija daugiausia vertino realius lošimo namus ir neatsižvelgė į lošimo automatus (t. y. lošimo automatus, kurie nėra ruletė, „Black Jack“, pokeris ar kt.) realiose užeigose, baruose ir kitose vietose, taip pat žaidimų automatų salonuose ir lošimo namuose.
(34)
Danijos valdžios institucijos dėl priemonių pagrindimo mokesčių sistemos logika pažymėjo, kad Komisija galėjo klaidingai suprasti priemonės, apie kurią pranešta, tikslą. Šia priemone nesiekiama užtikrinti Danijos azartinių lošimų sektoriaus tarptautinio konkurencingumo - ja siekiama keturių įstatymuose nustatytų tikslų (riboti azartinių lošimų paslaugų vartojimą; apsaugoti jaunimą ir kitus pažeidžiamus asmenis nuo su azartiniais lošimais susijusio išnaudojimo arba priklausomybės; apsaugoti lošėjus užtikrinant lošimų sąžiningumą, atsakomybę ir skaidrumą; užtikrinti viešąją tvarką ir neleisti naudoti azartinių lošimų nusikalstamiems tikslams).
(35)
Danijos valdžios institucijos dėl skirtingų internetiniams ir realiems lošimams taikomų mokesčių tarifų paaiškino, kad joms tenka spręsti teisinę ir reguliavimo dilemą: viena vertus, nebegalima tęsti dabartinės monopolinės veiklos ir atidėlioti internetinių lošimų rinkos liberalizavimo, kita vertus, vienodas internetinių ir realių lošimų veiklos apmokestinimas trukdytų pasiekti Vyriausybės politikos tikslus šioje srityje.
(36)
Visų pirma, Danijos valdžios institucijų teigimu, vienodai apmokestinus visų rūšių lošimų veiklą būtų nenuosekliai priimami sprendimai nepaisant taikomo apmokestinimo modelio. Pasirinktas modelis, pagal kurį visų rūšių veikla būtų apmokestinama vienodu mažesniu 20 % tarifu, būtų didelė paskata realiems lošimo namams, o tai prieštarautų bendriesiems vartotojų apsaugos interesams.
(37)
Pasirinkus priešingą modelį, pagal kurį visų rūšių lošimų veikla būtų apmokestinama vienodu didesniu tarifu, kuris taikomas realiems lošimams, internetinių lošimų veiklos vykdytojai būtų atgrasyti nuo ketinimų gauti licenciją tokioms paslaugoms teikti Danijoje, taigi įstatyme nustatyti liberalizavimo tikslai nebūtų pasiekti. Taip pat būtų pažeisti bendrieji vartotojų apsaugos interesai, nes internetinių lošimų nebūtų įmanoma veiksmingai kontroliuoti.
(38)
Danijos valdžios institucijos, siekdamos pateisinti savo poziciją, Danijos Parlamento politinių partijų vadovams įteikė Mokesčių ministerijos 2010 m. kovo 6 d. memorandumą dėl būsimo apmokestinimo dydžio (12). Memorandume pažymima, kad dabartinę skirtingo apmokestinimo tvarką reikėtų laikyti pastangomis derinti skirtingus tikslus: viena vertus, užtikrinti įstatymo vykdymą, kita vertus, padidinti mokestines pajamas ir riboti azartinių lošimų paslaugų vartojimą.
(39)
Danijos valdžios institucijų nuomone, svarstant šį klausimą taip pat reikėtų atsižvelgti į tarptautinę konkurenciją ir į pasaulinį internetinių lošimų sektoriaus pobūdį. Danijos valdžios institucijos rėmėsi Lošimų paslaugų Europos Sąjungos vidaus rinkoje tyrimu, kuriame pažymima, kad valstybės rinkoje tiekėjų vykdomos veiklos išlaidos neturėtų būti didesnės nei veiklos užsienyje išlaidos siekiant, kad lošimų veikla toje pačioje jurisdikcijoje tiek vartotojams, tiek tiekėjams būtų patrauklesnė negu atitinkama veikla užsienyje (13).
(40)
Be to, Danijos valdžios institucijų teigimu, Teisingumo Teismo sprendimu Salzgitter nustatytas principas, kuriuo remiantis Komisija, nustatydama, ar priemonė, apie kurią pranešta, yra valstybės pagalba, neturėtų lyginti mokesčių, apie kuriuos pranešta, su kitose valstybėse narėse nustatytais mokesčiais (14), netaikomas įstatymui, apie kurį pranešta, nes realių ir internetinių lošimų veikla skirtingai apmokestinama tik dėl mokesčių sistemos vidinių priežasčių. Danijos Vyriausybė neatsižvelgė į kitų valstybių narių mokesčių tarifus, kad padidintų Danijos azartinių lošimų sektoriaus konkurencingumą, ji tik siekė išlaikyti tinkamą keturių politikos tikslų, nustatytų įstatyme, apie kurį pranešta, pusiausvyrą.
(41)
Be to, Danijos valdžios institucijų teigimu, Komisija klaidingai aiškino Teismo sprendimą Salzgitter byloje, nes ji juo remdamasi siekė ne įvertinti priemonės, apie kurią pranešta, atrankinį pobūdį, o ištirti, ar atrankinę priemonę, apie kurią pranešta, galima laikyti pateisinama.
(42)
Dėl minėtų priežasčių Danijos valdžios institucijos mano, kad jeigu mokestinė priemonė, apie kurią pranešta, būtų nustatyta kaip atrankinė, ją reikėtų laikyti pateisinama pagal mokesčių sistemos logiką.
5. TREČIŲJŲ ŠALIŲ PASTABOS
(43)
Komisijai savo pastabas pateikė septyniolika suinteresuotųjų trečiųjų šalių, įskaitant skundų pateikėjus: septynios asociacijos (15), septynios įmonės (16) ir trys valstybės narės (17).
(44)
Kai kurios suinteresuotosios šalys, svarstydamos priemonės atrankinį pobūdį, pažymi, kad internetinių ir realių lošimo namų teisinė ir faktinė padėtis nėra panaši, nes šios įmonės dalyvauja atskirose rinkose, tad mokestinė priemonė neprieštarauja bendrajai mokesčių sistemai. Todėl šios mokestinės priemonės nereikėtų laikyti atrankine.
(45)
Suinteresuotosios trečiosios šalys šią poziciją pagrindžia ir tuo, kad realiuose ir internetiniuose lošimo namuose siūlomi iš esmės skirtingi produktai. Realių lošimo namų veikloje yra svarbus lankytojų socialinis potyris: kitaip negu lošiant internete, realiuose lošimo namuose neatsiejama lošimo veiklos dalis yra pokalbiai, dalyvių išvaizda ir reali aplinka. Be to, lošimus realiuose lošimo namuose reikėtų laikyti tik viena iš daugelio įvairių pramogų - lankytojai taip pat naudojasi restoranų, barų, konferencijų centrų ir viešbučių paslaugomis.
(46)
Be to, pasak tų pačių suinteresuotųjų šalių, internetiniuose ir realiuose lošimuose dalyvaujantys lošėjai patiria nevienodai didelę priklausomybės riziką. Šią poziciją galima pagrįsti Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktika: „azartinių lošimų siūlymo internetu požymiai taip pat gali būti kitokio pobūdžio ir didesnis pavojaus šaltinis, … kalbant apie vartotojų … apsaugą“ (18). Taip pat remiamasi Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19) paskelbtu azartinių lošimų tyrimu, kuriame nustatyta, kad priklausomybės nuo internetinių lošimų rizika yra didelė, todėl į ją būtina atsižvelgti reguliuojant internetinių lošimų rinką.
(47)
Kai kurios suinteresuotosios šalys taip pat teigė, kad azartinių lošimų rinka nėra vientisa - joje naudojamasi skirtingais platinimo kanalais, kuriais remiantis reikėtų nustatyti atitinkamas atskiras rinkas. Suinteresuotosios šalys rėmėsi Prancūzijos konkurencijos institucijos 2011 m. sausio 20 d. pateikta nuomone, kad internetinius lošimus galima skirti nuo lošimų klubuose arba prekybos vietose (20).
(48)
Be to, kai kurios suinteresuotosios šalys pažymėjo, kad realių lošimų veiklos vykdytojai, veikiantys apibrėžtoje geografinėje teritorijoje, patiria ribotą konkurencinį spaudimą, o internetinių lošimų veiklos vykdytojai, priešingai, patiria labai didelę konkurenciją savo veiklos srityje. Visų pirma, kadangi realiuose lošimo namuose siūlomi lošimų produktai yra susieti su konkrečia fizine vieta, klientai turi patys atvykti į lošimo vietą (pavyzdžiui, Danijoje realiems lošimo namams leidžiama veikti tik šešiose vietose), kita vertus, lošėjai internete gali dalyvauti labai įvairiuose skirtingų tarptautinių lošimų veiklos vykdytojų organizuojamuose lošimuose. Didelę internetinių lošimo namų konkurenciją dar labiau didina specializuotos interneto svetainės, kuriose lyginamos įvairių internetinių lošimų paslaugų teikėjų paslaugos, ir daugybė tinklaraščių bei forumų, kuriuose lošėjai gali lyginti internetinių lošimų veiklos vykdytojų produktus, kainas ir paslaugas.
(49)
Šios suinteresuotosios šalys taip pat pažymi, kad iš internetinių lošimų uždirbamas pelnas yra kur kas mažesnis negu realių lošimų pelnas, nes internetinių lošimų veiklos vykdytojai patiria labai didelę konkurenciją, kurios nepatiria realūs lošimo namai. Todėl internetinių lošimo namų pelno dydžio santykis su išmokamais laimėjimais, t. y. statomų sumų dalimi, kuri grąžinama klientams, būtų kur kas menkesnis. Be to, realiuose lošimo namuose (lošimo namų viešbučiuose, baruose arba restoranuose) galima siūlyti kitų papildomų produktų ir taip gauti papildomų pajamų, kurių neįmanoma uždirbti internete. Todėl kadangi realių lošimų veiklos vykdytojų pelnas gali būti didesnis negu internetinių lošimų veiklos vykdytojų, skirtingi mokesčių tarifai grindžiami „finansinio pajėgumo mokėti“ principu. Pagal šį principą tie veiklos vykdytojai, kurie gali pakelti didesnę mokesčių naštą, moka didesnius mokesčius.
(50)
Be minėtų argumentų, kai kurios suinteresuotosios šalys pridūrė, jog net ir pripažinus, kad Danijos priemonė yra atrankinė, tokios atrankos kriterijai būtų pateisinami dėl mokesčių sistemos pobūdžio ir bendrosios struktūros. Skirtingais mokesčių tarifais Danijoje buvo siekiama užtikrinti, kad internetinių lošimų veiklos vykdytojai siektų gauti veiklos licenciją Danijoje, taigi ateityje mokėtų mokesčius į Danijos biudžetą, ir kad būtų pasiekti Danijos azartinių lošimų įstatymuose nustatyti vartotojų apsaugos tikslai.
(51)
Kai kurios suinteresuotosios šalys svarstydamos šį klausimą rėmėsi 1998 m. Komisijos pranešimu dėl valstybės pagalbos taisyklių taikymo su tiesioginiu verslo apmokestinimu susijusioms priemonėms (21), kuriame teigiama, kad pagrindinė mokesčių sistemos užduotis yra surinkti pajamas valstybės išlaidoms finansuoti. Remdamosi šiuo teiginiu, suinteresuotosios šalys mano, kad tikslas gauti kuo daugiau mokestinių pajamų iš Danijos gyventojams teikiamų internetinių lošimų paslaugų nebūtų pasiektas, jeigu mokesčio tarifas būtų didesnis už įstatyme, apie kurį pranešta, nustatytą internetinių lošimų mokesčio tarifą.
(52)
Priešingai minėtiems argumentams, kitos trečiosios šalys - daugiausia realių lošimų veiklos vykdytojai - pateikė Danijos valdžios institucijų pozicijai prieštaraujančių pastabų.
(53)
Šios suinteresuotosios šalys iš esmės teigė, kad apmokestinimo tvarką Danijoje reikėtų laikyti atrankine, nes pagal ją skirtingai apmokestinamos dvi įmonių grupės, kurios, vertinant pagal atitinkamos priemonės tikslus, yra panašioje teisinėje ir faktinėje padėtyje. Suinteresuotosios šalys tvirtina, kad internetiniai ir realūs lošimo namai vykdydami savo veiklą tarpusavyje konkuruoja vienoje rinkoje, todėl jų padėtis yra panaši.
(54)
Šią poziciją suinteresuotosios šalys grindžia tuo, kad internetiniuose ir realiuose lošimo namuose siūlomi tie patys lošimai. Įvairiuose lošimo namuose galioja vienodos taisyklės, o bendravimas su krupjė arba kitais lošėjais internetu yra panašus į tikrą bendravimą realiuose lošimo namuose. Internetinėse ir realiose lošimo vietose naudojami vienodi realių lošimų automatų gamintojų kuriami lošimo modeliai. Todėl lošimai internetiniuose ir realiuose lošimo namuose techniniu požiūriu yra vienodi, nes vienodi jų technologiniai pagrindai, apibūdinimai, funkcijos, formos ir parametrai.
(55)
Be to, suinteresuotosios šalys tvirtina, kad internetinių ir realių lošimo namų paslaugomis naudojasi daugiausia tie patys vartotojai. Todėl vartotojų klausimas neturėtų būti svarus argumentas siekiant atskirti internetinius lošimus nuo realių lošimų.
(56)
Kai kurios suinteresuotosios šalys manė, kad internetinių ir realių lošimų nereikėtų laikyti skirtinga veikla - pasak jų, tai yra tiesiog skirtingi lošimų pasiūlos lošėjams būdai.
(57)
Minėtus argumentus pateikusios suinteresuotosios šalys taip pat mano, kad dabartinę azartinių lošimų rinką reikėtų laikyti viena rinka, kurioje vyksta dideli pokyčiai, t. y. daug lošėjų vietoj realių renkasi internetinius lošimo namus. Šių naujų pokyčių priežastys gali būti įvairios: be kita ko, tolesnė naudojimosi internetu plėtotė, mažos internetinių lošimo namų veiklos sąnaudos visais lygmenimis (mažos patalpų ir įrenginių eksploatavimo, personalo ir nustatytosios išlaidos) ir tai, kad nuolat tobulėjant naujosioms technologijoms lošėjai internetiniuose lošimo namuose gali be apribojimų lošti visą parą, fiziškai būdami bet kurioje vietoje.
(58)
Suinteresuotosios šalys prognozuoja, kad realių ir internetinių lošimų paslaugų rinkos dalys ateityje toliau keisis dėl sparčios technologinės pažangos, verslo iniciatyvų ir e. prekybai būdingos rinkos skverbties, dėl kurios šis lošimų sektorius yra itin dinamiškas ir pažangus. Šiuo klausimu suinteresuotosios šalys taip pat rėmėsi generalinio advokato Bot išvada, pateikta byloje Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), kad dėl naujųjų komunikacijos priemonių poveikio azartiniai lošimai ir lošimai iš pinigų, kurie anksčiau buvo leidžiami tik tam skirtose patalpose, dabar yra prieinami bet kokiu metu ir bet kokioje vietoje dėl naujųjų technologijų, tokių kaip telefonai, interaktyvioji televizija ir internetas, pažangos.
(59)
Taip pat remiamasi Komisijos 2006 m. lošimų paslaugų vidaus rinkoje tyrimu (23). Remiantis šiuo tyrimu, „ateityje lošimo namų veikla bus vis dažniau organizuojama naudojant serverius, nes lošimų automatuose vis dažniau naudojama parsisiunčiama lošimų programinė įranga“ (24). Dėl šių pokyčių būtų kuriamos naujos mišraus pobūdžio lošimo vietos.
(60)
Remdamosi minėtu argumentu suinteresuotosios šalys daro išvadą, kad nagrinėjama priemonė yra atrankinė, nes internetiniai ir realūs lošimo namai vykdydami savo veiklą yra panašioje teisinėje ir faktinėje padėtyje. Be to, tokios atrankos negalima pagrįsti mokesčių sistemos logika. Suinteresuotosios šalys taip pat mano, kad nustatytas didesnis mokesčio tarifas neatgrasytų internetinių lošimų paslaugų teikėjų nuo ketinimo gauti licenciją Danijoje.
(61)
Be to, Danija nepagrįstai remiasi kitų valstybių narių nacionalinėmis mokesčių sistemomis siekdama pagrįsti poreikį pritraukti internetinių lošimo namų paslaugų teikėjus, kadangi remiantis nusistovėjusia Teismo praktika bet koks pagrindimas turėtų būti susijęs tik su nacionaline mokesčių sistema (25). Be to, teismai ne kartą atmetė Danijos valdžios institucijų argumentą, kad tam tikroms įmonėms būtina sumažinti mokesčio tarifą siekiant didinti rinkos konkurencingumą.
6. DANIJOS PATEIKTOS PASTABOS DĖL TREČIŲJŲ ŠALIŲ PASTABŲ
(62)
Danijos valdžios institucijos toliau laikosi nuomonės, kad priemonė, apie kurią pranešta, nėra atrankinė ir nėra valstybės pagalba, ir pažymi, jog visos pastabų pateikusios valstybių narių Vyriausybės pritaria jų pozicijai, kad internetinius lošimo namus reguliavimo sumetimais reikia skirti nuo realių lošimo namų.
(63)
Jos taip pat pažymi, kad atitinkamos rinkos pagal SESV 101 ir 102 straipsnius nustatymo metodika yra skirta privačioms įmonėms ir pagrįsta produkto pakeičiamumo (tiek paklausos, tiek pasiūlos požiūriu) vertinimu, todėl ji neturėtų būti taikoma vertinant valstybės pagalbą. Taikant šią metodiką būtų viršytos valstybės pagalbos taisyklės, šiuo metu taikomos valstybių narių savarankiškoms mokesčių rinkimo sistemoms.
(64)
Danijos valdžios institucijų nuomone, internetinius lošimus reikėtų skirti nuo realių lošimų. Šiuo klausimu jos taip pat remiasi Komisijos priimta pozicija dėl susijungimų procedūrų, pagal kurią lošimų automatai (kaupiamojo fondo „jackpot“ automatai, žetonų automatai ir grynųjų pinigų lošimų automatai arba žaidimai su prizais sudaro atskirą produktų rinką (26). Danijos valdžios institucijos, be kita ko, remiasi Prancūzijos konkurencijos institucijos priimtu sprendimu, pagal kurį realus pokeris ir internetinis pokeris nepriskiriami tai pačiai rinkai, nes lošiant realų pokerį reikalinga lošėjo savikontrolė ir kitų lošėjų stebėjimas, dažnai patiriama daugiau išlaidų, be to, lošimas vyksta konkrečioje geografinėje vietoje (27). Danijos valdžios institucijos taip pat remiasi Jungtinės Karalystės sąžiningos prekybos biuro sprendimu dėl susijungimų, kuriame licencijuoti lažybų punktai skiriami nuo lažybų telefonu arba internetu (28).
(65)
Dėl produktų rinkų skirtumų Danijos valdžios institucijos pažymi, kad, daugelio pastabas pateikusių trečiųjų šalių teigimu, lošimo namuose teikiamos papildomos (ir kur kas brangesnės) paslaugos. Vertindamos lošimų socialinį aspektą Danijos valdžios institucijos toliau laikėsi nuomonės, kad nuotoliniu būdu ir realiose lošimo vietose lošiantys asmenys yra skirtingų rūšių vartotojai; tai taip pat nustatyta Komisijos 2011 m. kovo mėn. žaliojoje knygoje dėl internetinių lošimų vidaus rinkoje, kurioje pažymima, kad lošėjai internete, atrodo, skiriasi nuo įprastų lošimo namų arba lažybų punktų klientų (29).
(66)
Danijos valdžios institucijos taip pat pakartoja, kad internetinių lošimų veiklos vykdytojų išmokamų laimėjimų santykis yra kur kas didesnis, nes veiklos sąnaudos mažesnės. Be to, Danijos valdžios institucijos pažymi, kad skiriasi internetinių ir realių lošimo namų programinės įrangos techninės ypatybės, licencijų išdavimo taisyklės ir realių lošimo namų vyraujanti padėtis vietos rinkoje.
(67)
Danijos valdžios institucijos taip pat prieštarauja kai kurių suinteresuotųjų šalių pateiktam generalinio advokato Bot išvados Liga Portuguesa byloje aiškinimui. Jos pažymi, kad ši išvada, padaryta dėl laisvės teikti paslaugas, patvirtina mintį, kad nuotolinių ir realių lošimų veiklos vykdytojų teisinę ir faktinę padėtį reikėtų laikyti skirtinga.
(68)
Tačiau Danijos valdžios institucijos pripažįsta, kad kai kurių rūšių internetinių lošimų paslaugos, pavyzdžiui, lažybų paslaugos, galėtų būti tiesiog kitokia prekybos forma.
(69)
Svarstydamos įstatymo, apie kurį pranešta, tikslus, Danijos valdžios institucijos atmeta kai kurių suinteresuotųjų šalių argumentą, kad įstatymu, apie kurį pranešta, siekiama pritraukti užsienio lošimų paslaugų teikėjus. Pasak Danijos valdžios institucijų, Azartinių lošimų įstatyme nurodyti tikrieji Vyriausybės tikslai. Be to, naujojo įstatymo bendrasis tikslas - gauti pajamų iš lošimų, kaip ir bet kurioje kitoje panašioje valstybės biudžeto finansavimo sistemoje - nesikeičia.
(70)
Danijos valdžios institucijos taip pat pritaria kai kurių suinteresuotųjų šalių nuomonei, kad apmokestinamojo asmens gebėjimas mokėti gali būti tinkamas pagrindimas. Šiuo atžvilgiu internetinių lošimų veiklos vykdytojų finansinis pajėgumas iš tiesų būtų kur kas mažesnis.
(71)
Danijos valdžios institucijos galiausiai pažymi, kad nuotolinių lošimų apmokestinimo sistema siekiama užtikrinti, kad būtų gaunama kuo daugiau pajamų. Todėl mažesnis internetinių lošimų mokesčio tarifas atitiktų poreikį derinti keturis įstatyme, apie kurį pranešta, nustatytus tikslus su poreikiu gauti kuo daugiau mokestinių pajamų.
7. PRIEMONĖS VERTINIMAS
7.1. Valstybės pagalba pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį
(72)
Pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį valstybės narės arba iš jos valstybinių išteklių bet kokia forma suteikta pagalba, kuri, palaikydama tam tikras įmones arba tam tikrų prekių gamybą, iškraipo konkurenciją arba gali ją iškraipyti, yra nesuderinama su bendrąja rinka, kai ji daro įtaką valstybių narių tarpusavio prekybai.
7.1.1. Valstybiniai ištekliai
(73)
SESV 107 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad pagalbos priemonė turi būti taikoma valstybės arba jai naudojami valstybiniai ištekliai. Mokestinių pajamų netekimas prilygsta valstybinių išteklių naudojimui patiriant biudžeto išlaidų.
(74)
Nagrinėjamu atveju nė viena šalis - nei Danijos valdžios institucijos, nei skundų pateikėjai, nei trečiosios šalys - neprieštaravo teiginiui, kad valstybiniai ištekliai yra naudojami.
(75)
Nustatydamos internetinių lošimų veiklos vykdytojams palyginti mažą mokesčio tarifą (20 % BLP (30)) Danijos valdžios institucijos atsisako pajamų, kurios yra valstybiniai ištekliai. Dėl to Komisija mano, kad dėl nagrinėjamos priemonės prarandami valstybiniai ištekliai, taigi ji taikoma naudojant valstybinius išteklius.
7.1.2. Pranašumas
(76)
Priemonė taip pat turi teikti finansinės naudos pagalbos gavėjui. „Naudos“ sąvoka apima ne tik pozityvią naudą, bet ir priemones, kuriomis įvairiais būdais mažinami įprasti iš įmonės biudžeto mokami mokesčiai (31).
(77)
Šiuo atveju nė viena šalis - nei Danijos valdžios institucijos, nei skundų pateikėjai, nei trečiosios šalys - neprieštaravo teiginiui, kad nagrinėjama priemone pagalbos gavėjui suteikiamas pranašumas.
(78)
Pagal Azartinių lošimų mokesčių įstatymą internetinių lošimų įmonės turi mokėti mokestį, kuris sudaro 20 % jų BLP. Šis mokesčio tarifas yra kur kas mažesnis negu realių lošimų veiklos vykdytojams taikomas tarifas. Taip internetinių lošimų įmonės įgyja pranašumą - jų mokesčių našta yra mažesnė. Iš to sprendžiama, kad internetinių lošimų paslaugas teikiančioms įmonėms nagrinėjama priemone suteikiamas pranašumas.
7.1.3. Konkurencijos iškraipymas ir poveikis prekybai
(79)
Pagal SESV 107 straipsnio 1 dalies nuostatas priemonė turi daryti poveikį ES vidaus prekybai ir iškraipyti (arba gebėti iškraipyti) konkurenciją. Nagrinėjamu atveju Danijoje įsisteigę internetinių lošimų paslaugų teikėjai patirs konkurenciją ir dalyvaus Bendrijos vidaus prekyboje. Todėl Azartinių lošimų mokesčių įstatymas, kuriuo nustatomas lengvatinis internetinių lošimų paslaugas teikiančių Danijos įmonių apmokestinimas, tikrai daro poveikį Bendrijos vidaus prekybai ir iškraipo arba gali iškraipyti konkurenciją.
7.1.4. Atrankinis priemonės pobūdis
(80)
Priemonė laikoma valstybės pagalba pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį, jeigu nustatoma, kad ji yra atrankinė, nes ja palaikomos tam tikros įmonės arba tam tikrų prekių gamyba.
(81)
Remiantis atrankinių priemonių aiškinimu nusistovėjusioje teismo praktikoje, priemonė yra atrankinė, jeigu ja „iš dalies siekiama atleisti tas įmones nuo finansinių sąnaudų, kurių jos patirtų įprastai taikant bendrąją įstatymuose nustatytą privalomų įmokų sistemą“ (32). Todėl priemonė yra atrankinė, jeigu ja nukrypstama nuo bendrosios mokesčių sistemos taikymo. Remiantis Teismo praktika, reikia įvertinti, ar atitinkama priemone kai kurioms įmonėms suteikiamas pranašumas prieš kitas įmones, kurios, vertinant pagal priemonės tikslus, yra panašioje teisinėje ir faktinėje padėtyje (33).
(82)
Remiantis Teismo praktika, jeigu manoma, kad taikant tam tikrą priemonę nukrypstama nuo bendrosios mokesčių sistemos, tą priemonę būtina ištirti ir nustatyti, ar nukrypimas atsiranda dėl mokesčių sistemos, kuriai skirta ta priemonė, pobūdžio ar bendrosios struktūros (34). Kitaip tariant, reikia atsakyti į klausimą, ar atitinkamą priemonę, kuri prima facie laikoma atrankine, galima pateisinti mokesčių sistemos logika (35).
(83)
Nagrinėjamu atveju bazine sistema reikėtų laikyti Danijos lošimų veiklos apmokestinimo sistemą. Azartinių lošimų mokesčių įstatymu siekiama reguliuoti visos Danijoje vykdomos arba organizuojamos internetinių ir realių lošimų veiklos apmokestinimą. Todėl vertinant nagrinėjamą priemonę (t. y. skirtingą palankesnę apmokestinimo tvarką, taikomą internetinių lošimų veiklai) reikėtų remtis šia bazine mokesčių sistema.
(84)
Kadangi įstatyme, apie kurį pranešta, yra nustatyta, kad veiklos vykdytojų, turinčių internetinių lošimo namų veiklos licenciją, mokamas mokestis sudaro 20 % BLP, o veiklos vykdytojai, turintys realių lošimo namų veiklos licenciją, moka bazinį 45 % BLP dydžio mokestį ir papildomą iki 30 % BLP dydžio mokestį, kyla klausimas, ar internetinių ir realių lošimų veiklos vykdytojus, kuriems taikomi skirtingo dydžio mokesčiai, reikėtų laikyti teisiškai ir faktiškai panašiais.
(85)
Danijos valdžios institucijos šiuo klausimu nuosekliai tvirtina, kad internetinių ir realių lošimų veikla nėra teisiškai ir faktiškai panaši lyginant susijusias technologijas, sąnaudas, finansinio pelno dydį, vartotojų socialinį potyrį, tiekėjus ir produktus.
(86)
Be to, Danijos valdžios institucijos, kaip ir kitos suinteresuotosios šalys, pabrėžia abiejų lošimų veiklos vykdytojų kategorijų esminį skirtumą: internetiniai lošimo namai patiria labai didelę konkurenciją, o realūs lošimo namai nepatiria jokios konkurencijos.
(87)
Nors internetinių ir realių lošimų veiklos vykdytojai skiriasi keliomis objektyviomis savybėmis (kaip antai fizinis dalyvavimas skiriasi nuo lošimo internetu), Komisijos nuomone, šių skirtumų tarp internetinių ir realių lošimų lošimo namų nepakanka, kad būtų galima nustatyti esminį ir lemiamą abiejų rūšių įmonių teisinės ir faktinės padėties skirtumą.
(88)
Komisija šiuo klausimu pažymi, kad realių ir internetinių lošimų veiklos vykdytojų lošimų pasiūla yra vienoda. Internetinių ir realių lošimų veiklos vykdytojų siūlomi lošimai, tokie kaip ruletė, „Baccarat“, „Punto Banco“, „Black Jack“, pokeris ir lošimų automatai, yra ta pati veikla, nepaisant to, ar ji vykdoma internete, ar realioje lošimo vietoje. Be to, lošimai internetiniuose ir realiuose lošimo namuose yra panašūs techniniu požiūriu, nes naudojamos tos pačios pagrindinės technologijos, formos ir parametrai.
(89)
Todėl Komisija mano, kad apmokestinant lošimų veiklą internetinius lošimus reikėtų laikyti viena iš lošimų veiklos atmainų. Komisija, siekdama pagrįsti savo poziciją, pažymi, kad internetiniuose lošimo namuose labai stengiamasi sukurti realių lošimo namų daromą įspūdį, kad lošėjai internete jaustųsi lošią realiuose lošimo namuose, o ne virtualioje aplinkoje.
(90)
Danijos valdžios institucijos, siekdamos pagrįsti savo požiūrį, kad internetinių ir realių lošimų veikla yra teisiškai ir faktiškai nepanaši, be kita ko, remiasi Jungtinės Karalystės sąžiningos prekybos biuro sprendimu, kuriuo nustatyta, kad licencijuotų lažybų punktų veikla skiriasi nuo lažybų telefonu arba internetu (36). Tačiau šio dokumento nuostatos prieštarauja Danijos valdžios institucijų pozicijai, kad lažybos internete ir lažybos realiose lažybų vietose yra vienodos paslaugos (37). Šiuo atžvilgiu taip pat prieštaringa yra Danijos valdžios institucijų nuostata, kad lažybų internete ir lažybų realiose lažybų vietose paslaugos yra panaši ir vienodai apmokestinama veikla, tačiau kitų rūšių internetiniai ir realūs lošimai - skirtinga veikla, kuriai taikomi skirtingi mokesčių tarifai.
(91)
Danijos valdžios institucijos taip pat remiasi sprendimu Candover-Cinven-Gala byloje (38), kuriame nustatyta, kad lošimų automatai (kaupiamojo fondo „jackpot“ automatai, žetonų automatai ir grynųjų pinigų lošimų automatai arba žaidimai su prizais) sudaro atskirą produktų rinką (39). Tačiau turint omenyje, kad šis sprendimas nebuvo susijęs nei su valstybės pagalbos taisyklių taikymu, nei su atrankinių priemonių problema, reikia pažymėti, jog nors tame sprendime nustatyta, kad lošimų automatai (kaupiamojo fondo „jackpot“ automatai, žetonų automatai ir grynųjų pinigų lošimų automatai arba žaidimai su prizais) sudaro atskirą produktų rinką, jame taip pat nustatyta, kad tuos lošimų automatus atitinkamose vietose, kuriose jie įrengti (t. y. lošimo namuose, bingo klubuose, žaidimų automatų salonuose, baruose, lažybų punktuose ir t. t.) galima laikyti vieno bendro lošimų paslaugų rinkinio dalimi (40).
(92)
Nurodyti vartotojų socialinės ir ekonominės padėties, priklausomybės rizikos arba rinkos raidos skirtumai taip pat nėra pakankami, jog būtų galima įrodyti, kad internetiniai ir realūs lošimai yra dviejų atskirų rūšių teisiškai ir faktiškai nepanaši veikla. Atrodo, kad per kai kuriuos tyrimus, kuriais remiasi Danijos valdžios institucijos, buvo nustatyta pakankamai faktų, kad būtų galima daryti priešingas išvadas. Taigi Danijos valdžios institucijos, remdamasi Komisijos 2006 m. lošimų paslaugų vidaus rinkoje tyrimu (41), teigia, kad jame įrodytas internetinių ir realių lošimų rinkų atskirumas (42), tačiau kai kurios suinteresuotosios šalys, to paties tyrimo ataskaita remiasi (43) siekdamos priešingo tikslo įrodyti, kad internetinių lošimų nereikėtų laikyti nauja rinka - tai yra ta pati besikeičianti lošimų rinka, kurioje kuriamos naujos mišraus pobūdžio lošimo vietos (44).
(93)
Prieštaringų teiginių pateikta ir Danijos nacionalinio socialinių tyrimų centro atliktame tyrime (45), kuriuo remiasi Danijos valdžios institucijos ir skundų pateikėjai. Danijos valdžios institucijos teigia, kad realių lošimo namų lankytojai amžiumi, lytimi ir išsilavinimu skiriasi nuo internetiniuose lošimo namuose lošiančių asmenų, tačiau skundų pateikėjai, remdamiesi tuo pačiu tyrimu, padarė priešingą išvadą: pasak jų, šiuo tyrimu įrodoma, kad realių ir internetinių lošimo namų klientų skirtumai yra nereikšmingi. Skundų pateikėjų nuomone, šiame tyrime parodyta, kad internetiniuose ir realiuose lošimo namuose daugiausia lošia tie patys asmenys - jauni 18-24 metų amžiaus vyrai (46).
(94)
Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, Komisija daro išvadą, kad internetinius ir realius lošimo namus reikėtų laikyti teisiškai ir faktiškai panašiais. Kadangi lošimas internete ir realiose lošimo vietose kelia vienodą riziką, priemonė, apie kurią pranešta, yra skirta tiek internetiniams, tiek realiems lošimams. Šia priemone internetinių lošimų veiklos vykdytojams, kitaip negu realiems lošimo namams, nustatoma palankesnė apmokestinimo tvarka. Todėl nagrinėjamą priemonę reikėtų laikyti prima facie atrankine priemone pagal SESV 107 straipsnį, nes ja nukrypstama nuo bendrosios mokesčių sistemos tvarkos.
(95)
Remiantis Teismo praktika, reikia nustatyti, ar priemonė, kuri atrodo prima facie atrankinė, gali būti pateisinta mokesčių sistemos pobūdžiu ir bendrąja struktūra. Atrankinį priemonės pobūdį įmanoma pateisinti mokesčių sistemos pagrindiniais principais arba tikslais.
(96)
Danijos valdžios institucijos šiuo klausimu teigė, kad dėl sektoriaus ypatumų vienintelis būdas užtikrinti veiksmingą apmokestinimą yra skirtinga internetinių lošimų veiklos vykdytojų apmokestinimo tvarka. Nustatytas didesnis mokesčio tarifas internetinių lošimų veiklos vykdytojams atgrasytų juos nuo ketinimo gauti licenciją Danijoje, o jeigu visiems veiklos vykdytojams būtų nustatyta vienoda mažesnė mokesčių našta, tai prieštarautų bendrajam tikslui riboti azartinių lošimų paslaugų vartojimą.
(97)
Danijos valdžios institucijos taip pat tvirtina, jog skirtingų mokesčių tarifų taikymą abiejų kategorijų veiklos vykdytojams galima pateisinti tuo, kad internetinių lošimų veiklos vykdytojų finansinis pajėgumas esąs mažesnis negu realių lošimo namų veiklos vykdytojų.
(98)
Komisija, atsižvelgdama į išdėstytus argumentus, primena, kad remiantis Teismo praktika (47) ir Komisijos pranešimu dėl valstybės pagalbos taisyklių taikymo su tiesioginiu verslo apmokestinimu susijusioms priemonėms (48) valstybė narė turi nustatyti, ar nagrinėjama priemonė yra pagrįsta pirminiais arba pagrindiniais atitinkamos sistemos principais. Toks pagrindimas atitinkamos mokesčių sistemos pobūdžiu arba bendrąja struktūra yra valstybės pagalbos uždraudimo principo išimtis. Todėl jis turi būti aiškinamas siaurai (49).
(99)
Taigi Danijos valdžios institucijų pareiga yra įrodyti, kad atitinkama mokestinė priemonė yra pagrįsta mokesčių sistemos logika. Tačiau Danijos valdžios institucijos nepateikė pakankamai patikimų įrodymų, pagrindžiančių jų tvirtinimą, kad mokesčio tarifo sumažinimas bendrosios kategorijos (lošimų veiklos vykdytojų) konkrečiam segmentui (internetinių lošimų veiklos vykdytojams), siekiant užtikrinti, kad internetinių lošimų veiklos vykdytojai teiktų prašymus išduoti licencijas, yra pateisinamas valstybės mokesčių sistemos principais ir logika. Visų pirma, tikslą pritraukti užsienio lošimų paslaugų teikėjus į Daniją ir taikyti jiems Danijos taisykles reikėtų laikyti viešosios politikos tikslu, kuris neatitinka mokesčių sistemos logikos.
(100)
Be to, kalbant apie tariamai menkesnį internetinių lošimų veiklos vykdytojų gebėjimą mokėti, Danijos valdžios institucijos neįrodė internetinių ir realių lošimo namų veiklos pelningumo skirtumo, dėl kurio būtų galima pagrįstai taikyti skirtingą apmokestinimo tvarką. Danijos valdžios institucijos taip pat neįrodė, kad finansinis pajėgumas mokėti yra valstybės tiesioginio apmokestinimo sistemoje nustatytas principas, kuriuo nagrinėjamu atveju būtų galima pagrįsti skirtingą internetinių ir realių lošimo namų apmokestinimo tvarką.
(101)
Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, Komisija nemano, kad atrankinį požiūrį įstatyme, apie kurį pranešta, galima pateisinti mokesčių sistemos logika.
7.1.5. Išvada
(102)
Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, Komisija mano, kad SESV 107 straipsnio 1 dalyje nustatyti kriterijai yra tenkinami ir kad priemonė, kuria nustatomas mažesnis internetinių lošimų mokesčio tarifas, yra valstybės pagalba Danijoje įsisteigusiems internetinių lošimų paslaugų teikėjams.
7.2. Priemonės suderinamumas su vidaus rinka pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktą
(103)
Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 107 straipsnio 2 ir 3 dalyse nustatytos taisyklės, kada tam tikros valstybės pagalbos priemonės yra suderinamos su vidaus rinka ir kokių rūšių valstybės pagalbą galima laikyti suderinama su vidaus rinka.
(104)
Komisijos nuomone, nagrinėjamą priemonę galima laikyti suderinama su vidaus rinka pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies c punkte numatytą išimtį: „pagalba, skirta tam tikros ekonominės veiklos rūšių arba tam tikrų ekonomikos sričių plėtrai skatinti, jei ji netrikdo prekybos sąlygų taip, kad prieštarautų bendram interesui.“
(105)
Komisija pažymi, kad šiai priemonei netaikomos nustatytos SESV 107 straipsnio 3 dalies c punkto taikymo gairės. Todėl ją vertinant reikia tiesiogiai remtis šia Sutarties nuostata. Pagalbos priemonė yra suderinama su vidaus rinka pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktą, jeigu taikant tą priemonę būtinu ir proporcingu būdu siekiama bendruosius interesus atitinkančio tikslo. Komisija, vertindama priemonės suderinamumą su vidaus rinka, lygina jos teigiamą poveikį siekiant bendruosius interesus atitinkančio tikslo su jos galimu neigiamu šalutiniu poveikiu, kaip antai prekybos ir konkurencijos iškraipymu. Vertinant atliekamas trijų etapų patikrinimas: pirmuosiuose dviejuose etapuose ištiriamas teigiamas valstybės pagalbos poveikis, o trečiajame etape - neigiamas jos poveikis ir galutinis teigiamo ir neigiamo poveikio santykis (50). Vertinimas atliekamas šia tvarka:
1)
Ar pagalbos priemonė turi aiškiai nustatytą bendruosius interesus atitinkantį tikslą?
2)
Ar pagalba yra tinkama bendruosius interesus atitinkančiam tikslui pasiekti, t. y. ar siūloma pagalba siekiama pašalinti rinkos nepakankamumą arba kitokio tikslo? Visų pirma:
a)
ar pagalbos priemonė yra tinkama priemonė, t. y. ar yra kitų tinkamesnių priemonių?
b)
ar yra skatinamasis poveikis, t. y. kaip pagalba keičia galimų jos gavėjų elgesį?
c)
ar pagalbos priemonė yra proporcinga, t. y. ar tokį patį elgesio pokytį būtų galima pasiekti teikiant mažesnę pagalbą?
3)
Ar konkurencijos iškraipymas ir poveikis prekybai yra nedideli, todėl bendras rezultatas yra teigiamas?
7.2.1. Bendruosius interesus atitinkantis tikslas
(106)
Danijos valdžios institucijos paaiškino, kad jos nusprendė pakeisti galiojančius lošimų ir lažybų paslaugų teisės aktus, siekdamos vietoj esamos monopolijos nustatyti reguliuojamą ir iš dalies liberalizuotą tvarką. Buvo manoma, kad šią tvarką būtina liberalizuoti siekiant, inter alia, atitikties ES teisės aktams po to, kai buvo pradėta pažeidimo tyrimo procedūra ir paskelbta pagrįsta nuomonė 2007 m. kovo 23 d. (51), taip pat siekiant mažinti kitose jurisdikcijose įsisteigusių lošimų paslaugų teikėjų nelegaliai teikiamų internetinių lošimų paslaugų keliamą grėsmę.
(107)
Iki šiol Danijos azartinių lošimų sektorius iš esmės buvo valstybės monopolija, nes jame buvo išduota vienintelė licencija valstybės kontroliuojamai bendrovei „Danske Spil A/S“. Nors reguliavimo sistemoje yra nustatytas draudimas užsienio internetinių lošimų paslaugų teikėjams siūlyti savo paslaugas vartotojams Danijoje, daugelis kitose valstybėse narėse ir trečiosiose šalyse įsisteigusių internetinių lošimų paslaugų teikėjų siūlo savo paslaugas kitais ne Danijos kanalais, pavyzdžiui, iš Jungtinės Karalystės transliuojamais palydovinės televizijos kanalais. Danijos valdžios institucijos savo pranešime nurodė, kad jos negalėjo užtikrinti šio draudimo taikymo kitiems lošimų paslaugų teikėjams, siūlantiems savo paslaugas Danijoje, dėl Danijos teismo proceso, kuriame buvo tvirtinama, kad dabartinė Danijos lošimų monopolija varžo laisvą paslaugų judėjimą. Todėl susidarė nepatenkinama situacija: buvo pradėti administraciniai ir teismo procesai, kuriuose abejota esamos monopolijos teisėtumu, o tuo pačiu metu internetinių lošimų paslaugas tiesiogiai teikė licencijos neturintys kitose jurisdikcijose įsisteigę veiklos vykdytojai.
(108)
Azartinių lošimų įstatymo aiškinamajame memorandume nurodyta, kad liberalizavimo procesas yra pagrįstas dėl naujųjų technologijų pokyčių, dėl kurių Danija dalyvauja pasaulinėje komunikacinėje visuomenėje, kurios vartotojai naudojasi labai įvairiomis daugelyje jurisdikcijų įsisteigusių paslaugų teikėjų paslaugomis. Per paskutinius 10 metų lošimai, ypač sukūrus internetinį pokerį, tapo vienu perkamiausių produktų internete. Internete Danijos piliečiai gali palyginti „Danske Spil“ produktus ir jų asortimentą su Jungtinėje Karalystėje, Maltoje, Gibraltare ir kitur įsisteigusių internetinių lošimų paslaugų teikėjų siūlomais produktais. Pastaruoju metu vis daugiau danų lošia naudodamiesi tarptautinių lošimų paslaugų teikėjų paslaugomis. Danijos valdžios institucijos paaiškino, jog Vyriausybė nerimavo, kad veiksmingai nereguliuojamas ir nekontroliuojamas lošimų paslaugų teikimas gali būti susijęs su neigiamais padariniais visuomenei - nusikalstamumu ir viešosios tvarkos trikdymu, o pažeidžiami asmenys gali tapti priklausomi nuo lošimo. Tuo pačiu metu Danske Spil pelnas nuolat mažėjo. Todėl Danijos valdžios institucijos turėjo pradėti reguliuoti ir kontroliuoti lošimų pasiūlą Danijos piliečiams, kad būtų galima įtraukti lošimus į kontroliuojamą sistemą ir taip išvengti neigiamų padarinių visuomenei.
(109)
Komisija šiuo klausimu primena, kad azartinių lošimų sektorius niekada nebuvo derinamas Europos Sąjungos lygmeniu. NET Paslaugų direktyvos 2 straipsnyje aiškiai nustatyta, kad ši direktyva lošimams netaikoma (52). Tačiau nors nėra jokių antrinių teisės aktų šioje srityje, tarpvalstybinei lošimų veiklai gali būti taikomos pagrindinės Sutartyje nustatytos laisvės: įsisteigimo laisvė (SESV 49 straipsnis) ir laisvė teikti paslaugas (SESV 56 straipsnis).
(110)
SESV 56 straipsnyje iš esmės reikalaujama panaikinti visus laisvės teikti paslaugas apribojimus, net jeigu tie apribojimai vienodai taikomi valstybėje narėje įsisteigusiems paslaugų teikėjams ir paslaugų teikėjams iš kitų valstybių narių, jeigu tokiais apribojimais galima drausti, riboti ar trukdyti užsiimti savo veikla paslaugų teikėjams, įsisteigusiems kitose valstybėse narėse, kuriose jie teisėtai teikia panašias paslaugas (53). Taip pat pagal nusistovėjusią teismo praktiką, jeigu valstybės narės teisės aktais kitose valstybėse narėse įsisteigusiems paslaugų teikėjams draudžiama tos valstybės narės teritorijoje teikti paslaugas internetu, taip ribojama SESV 56 straipsnyje nustatyta laisvė teikti paslaugas (54). Be to, laisve teikti paslaugas turi teisę naudotis ir paslaugų teikėjai, ir jų gavėjai (55).
(111)
Nagrinėjamu atveju, nors azartinių lošimų paslaugų teikimui visų pirma taikoma SESV 56 straipsnyje nustatyta pagrindinė laisvė, Danijos teisės aktais taip pat daromas poveikis įsisteigimo laisvei. Azartinių lošimų įstatymo 27 straipsnyje nustatytas reikalavimas, kad internetinių lošimų paslaugų teikėjai turi būti įsisteigę Danijoje o jei jie yra įsisteigę kitoje ES ar EEE valstybėje narėje - paskirti patvirtintą atstovą Danijoje. Tiek įsisteigimo laisvės, tiek laisvės teikti paslaugas apribojimai pagrindžiami vienodai.
(112)
Šių pagrindinių laisvių apribojimai gali būti priimtini tik kaip išimtinės priemonės, aiškiai nustatytos SESV 52 straipsnyje, arba pateisinti Teismo praktikoje remiantis viršesniu bendruoju interesu. SESV 52 straipsnio 1 dalyje leidžiama nustatyti apribojimus, kurie yra pateisinami viešosios tvarkos (dan. ordre public), visuomenės saugumo arba visuomenės sveikatos požiūriu.
(113)
Lošimų veiklos srityje Teisingumo Teismas savo sprendimais yra pripažinęs kelias viršesnį bendrąjį interesą atitinkančias priežastis, kaip antai vartotojų apsauga ir sukčiavimo bei skatinimo švaistyti lėšas azartiniams lošimams prevencija, taip pat bendrasis poreikis užtikrinti viešąją tvarką. Taigi dėl moralinių, religinių ir kultūrinių veiksnių ir dėl su lošimais bei lažybomis siejamų morališkai bei finansiškai žalingų padarinių asmeniui ir visuomenei galima pateisinti nacionalinių institucijų poreikį gebėti pakankamai laisvai nustatyti, kokių priemonių reikia vartotojams apsaugoti ir viešajai tvarkai palaikyti. Atitinkami apribojimai visais atvejais turi būti grindžiami būtinais bendruosius interesus atitinkančiais poreikiais, jie turi būti tinkami nustatytam tikslui pasiekti ir neviršyti to, kas yra būtina tam tikslui pasiekti. Jie taip pat turi būti taikomi nieko nediskriminuojant (56).
(114)
Tačiau reikia pažymėti, kad mokestinių pajamų praradimas nėra vienas iš SESV 52 straipsnyje nustatytų pagrindimo būdų ir jam nėra pritarta Teismo praktikoje (57), todėl jo negalima laikyti viršesne visuomenės interesus atitinkančia priežastimi pagrįsti priemonę, kuri iš esmės prieštarauja vienai iš pagrindinių laisvių.
(115)
Teisingumo Teismas yra priėmęs šį konkretų sprendimą dėl tarpvalstybinių lošimų paslaugų teikimo apribojimų pagrindimo (58):
„57.
Šiomis aplinkybėmis pastebėtina … kad azartinių lošimų reglamentavimas - tai viena iš sričių, kuriose valstybės narės turi savų moralės, religijos ar kultūros ypatumų. Kadangi nėra suderintų Bendrijos nuostatų, kiekviena valstybė narė, remdamasi savo vertybėmis, turi šiose srityse įvertinti, kokiais reikalavimais reikia apsaugoti atitinkamus interesus.
58.
Vien ta aplinkybė, jog valstybė narė pasirinko kitokią apsaugos sistemą nei kita valstybė narė, neturi turėti poveikio atitinkamu klausimu priimtų nuostatų būtinumo ir proporcingumo vertinimui. Jos turi būti vertinamos atsižvelgiant tik į atitinkamos valstybės narės kompetentingų valdžios institucijų siekiamus tikslus ir jų siekiamą užtikrinti apsaugos lygį.
59.
Valstybės narės gali nekliudomos nustatyti savo politikos azartinių lošimų srityje tikslus ir, jei reikia, tiksliai apibrėžti siektiną apsaugos lygį. Tačiau apribojimai, kuriuos jos nustato, vis dėlto turi atitikti Teisingumo Teismo praktikoje nustatytus proporcingumo reikalavimus (minėto sprendimo Placanica ir kt. 48 punktas).
(…)
69.
Šiuo klausimu pažymėtina, kad internetu siūlomų azartinių lošimų sektorius nėra suderintas Bendrijos lygmeniu. Taigi valstybė narė gali nuspręsti, jog vien aplinkybė, kad ūkio subjektas … teisėtai internetu siūlo šio sektoriaus paslaugas kitoje valstybėje narėje, kurioje yra įsteigtas ir kur iš esmės jam jau taikomi teisės aktais nustatyti reikalavimai, o jo veiklą kontroliuoja šios valstybės kompetentingos valdžios institucijos, negali būti laikoma pakankama nacionalinių vartotojų apsaugos nuo sukčiavimų ir nusikaltimų pavojaus garantija, turint omenyje sunkumus, su kuriais šiomis aplinkybėmis gali susidurti įsisteigimo valstybės narės valdžios institucijos, vertindamos ūkio subjektų profesines savybes ir sąžiningumą.
70.
Dėl to, kad vartotojas ir ūkio subjektas tiesiogiai nebendrauja, azartiniams lošimams internetu būdingas kitokio pobūdžio ir didesnis pavojus, palyginti su tradicinėmis tokių lošimų rinkomis, turint omenyje galimus ūkio subjektų sukčiavimus, nukreiptus prieš vartotojus.“
(116)
Nesename sprendime Teismas taip pat išsamiai apibūdino su internetiniais lošimais susijusią riziką (59):
„103.
Pažymėtina, kad azartinių lošimų siūlymo internetu požymiai taip pat gali būti kitokio pobūdžio ir didesnis pavojaus šaltinis, palyginti su tradicinėmis tokių lošimų rinkomis, kalbant apie vartotojų ir atskirai apie jaunimo ir asmenų, kurie turi ypatingą polinkį lošti arba kuriems toks polinkis gali išsivystyti, apsauga. Be ką tik paminėtos vartotojo ir operatoriaus tiesioginio bendravimo stokos, ypač lengva ir nepertraukiama prieiga prie internetu siūlomų lošimų, taip pat galimas didesnis tokios tarptautinio pobūdžio pasiūlos mastas ir dažnumas aplinkoje, kuriai, be kita ko, būdinga lošėjo izoliacija, anonimiškumas ir socialinės kontrolės nebuvimas, taip pat yra kriterijai, skatinantys didesnę priklausomybę nuo lošimų ir pernelyg dideles išlaidas lošiant bei atitinkamai didinantys su tuo susijusias neigiamas socialines ir moralines pasekmes, kaip nurodyta nusistovėjusioje teismo praktikoje.
104.
Be to, pasakytina, kad, turint omenyje valstybių narių diskreciją, nustatant vartotojų ir socialinės santvarkos apsaugos azartinių lošimų sektoriuje lygį ir atsižvelgiant į proporcingumo kriterijų nebūtina, kad valstybės narės valdžios institucijų nustatyta ribojamoji priemonė atitiktų visų kitų valstybių narių koncepciją dėl aptariamo teisėto intereso apsaugos būdų (pagal analogiją žr. 2009 m. balandžio 28 d. Sprendimo Komisija prieš Italiją, C-518/06, Rink. p. I-3491, 83 ir 84 punktus).
105.
Atsižvelgiant į visa tai, kas išdėstyta, reikia pripažinti, kad nors azartinių lošimų siūlymas tradiciniais būdais nedraudžiamas, bet kokio tokių lošimų siūlymo internetu draudimu iš principo galima pasiekti teisėtą tikslą užkirsti kelią skatinimui pernelyg išlaidauti lošiant ir kovoti su priklausomybe nuo lošimų, taip pat apsaugoti jaunimą.“
(117)
Dėl nepakankamo azartinių lošimų srities derinimo ir dėl skirtingų valstybių narių požiūrių į tai, kokie lošimai leidžiami ir kokiems veiklos vykdytojams leidžiama juos siūlyti, tarptautinė lošimų paslaugų teikimo vidaus rinka yra labai nedarni. Kai kuriose valstybėse narėse tam tikrų sėkmės žaidimų pasiūla yra ribojama ar netgi uždrausta, o kitų valstybių narių rinka yra atviresnė. Daugelis valstybių narių taip pat neseniai persvarstė savo lošimų srities teisės aktus arba šiuo metu juos persvarsto, atsižvelgdamos į internetinių lošimų paslaugų rinkos augimą.
(118)
Danijos valdžios institucijos konkrečiai nenurodė, kokia Danijos gyventojų dalis naudojasi nelegaliomis lošimų paslaugomis, bet jos nurodė, kad nereguliuojamo internetinių lošimų sektoriaus plėtotė yra nerimą kelianti visuomenės tendencija.
(119)
Ši tendencija patvirtinta Europos Komisijos 2011 m. kovo mėn. žaliojoje knygoje (60). Prie jos pridėtame Komisijos tarnybų darbiniame dokumente nurodytos bendrosios internetinių lošimų pajamos (BLP) Danijoje 2008 m. - 250 mln. EUR, iš kurių 14 % (t. y. 34 mln. EUR) buvo susijusios su lošimo namų veikla ir 22 % (t. y. 56 mln. EUR) - su pokeriu (61). Tiek internetinių lošimo namų veikla, tiek internetinis pokeris yra iš esmės uždrausta veikla.
(120)
Šie skaičiai ateityje turėtų didėti. Žaliojoje knygoje pažymima, kad internetiniai lošimai yra sparčiausiai augantis lošimų rinkos segmentas, kuriame 2008 m. gauta 7,5 % metinių visų lošimų rinkos pajamų (ES-27), ir prognozuojama, kad iki 2013 m. šio sektoriaus apimtis padvigubės (62). Taip pat įvertinta, kad internetiniai lošimai Danijoje sudaro 21,9 % visų šalyje vartojamų lošimų paslaugų - tai yra antra didžiausia dalis ES, kurios vidurkis - 7,5 % (63)
(121)
Atsižvelgdama į minėtą Teismo praktiką ir į bendruosius ES azartinių lošimų rinkos ypatumus, Komisija mano, kad Danijos pateikti argumentai, kuriais ji siekia pateisinti priemonę, apie kurią pranešta, yra pagrįsti. Visų pirma, Komisija supranta aptariamos veiklos ypatumus: internetiniai lošimai pakeitė visą sektorių ir taip susikūrė pasaulinė rinka be fizinių sienų. Atsižvelgdama į tai, kas nurodyta 2011 m. žaliojoje knygoje (64), Komisija taip pat pažymi, kad internetinių lošimų sektorių yra būtina kontroliuoti siekiant apsaugoti vartotojus nuo galimų neigiamų internetinių lošimų padarinių. Turint omenyje įvairiais socialiniais tyrimais nustatytą reikšmingą priklausomybės nuo internetinių lošimų riziką (65), taip pat reikėtų skirti ypatingą dėmesį nepilnamečiams ir kitiems pažeidžiamiems asmenims, įskaitant mažas pajamas gaunančius lošėjus, lošėjus, kurie praeityje buvo priklausomi nuo lošimo, ir jaunus suaugusiuosius, kurie nežino apie riziką patirti su lošimu susijusių problemų. Siekiant apsaugoti šiuos galimus lošėjus, valstybės narės turėtų gebėti kontroliuoti internetinių lošimų sektorių: be kita ko, nustatyti amžiaus apribojimus arba privalomas licencijas, kontroliuoti mokėjimų vykdymo sistemas ir riboti internetinių lošimų rinkodarą arba reklamą.
(122)
Todėl Danijos reforma, po kurios buvo priimtas įstatymas, apie kurį pranešta, atitinka 2011 m. kovo 24 d. Europos Komisijos žaliojoje knygoje „Internetiniai lošimai vidaus rinkoje“ nustatytą tikslą prisidėti prie to, kad valstybėse narėse būtų sukurta internetinių lošimų teisinė sistema, kuri teiktų daugiau teisinio tikrumo visiems suinteresuotiesiems subjektams (66). Ši žalioji knyga buvo priimta atsižvelgiant į 2010 m. gruodžio mėn. Tarybos išvadas, kuriose pritarta Europos Komisijos plataus masto konsultacijoms dėl internetinių lošimų vidaus rinkoje, kurios teiktų galimybę pradėti išsamią diskusiją apie problemas, visų pirma susijusias su internetinių lošimų paslaugomis (67), ir į 2009 m. kovo 10 d. Europos Parlamento rezoliuciją, kurioje Komisija buvo paraginta glaudžiai bendradarbiaudama su nacionalinėmis Vyriausybėmis ištirti tarpvalstybinio lošimų paslaugų teikimo ekonominį ir kitokį poveikį (68). Reikia pažymėti, kad įstatymu, apie kurį pranešta, įgyvendinama įstatymų reforma atitinka tikslus, kuriems pritaria Komisija, kuriais remiantis buvo pradėta pažeidimo tyrimo procedūra ir Danijos valdžios institucijoms 2007 m. kovo mėn. nusiųsta pagrįsta nuomonė (69).
(123)
Dėl išdėstytų priežasčių Komisija mano, kad Azartinių lošimų mokesčių įstatymas, apie kurį pranešta, atitinka aiškiai nustatytą bendruosius interesus atitinkantį tikslą su sąlyga, kad pagal jį bus liberalizuojama rinka ir Danijos bei užsienio internetinių lošimų veiklos vykdytojai, atitinkantys Danijos institucijų nustatytas privalomas licencijos išdavimo sąlygas, galės teikti paslaugas Danijos gyventojams.
7.2.2. Pagalba yra tinkama norimam tikslui pasiekti
(124)
Pagalbos priemonė yra laikoma reikalinga ir proporcinga, kai ji yra tinkama priemonė nustatytam bendruosius interesus atitinkančiam tikslui pasiekti, kai ji turi skatinamąjį poveikį pagalbos gavėjams ir kai dėl jos neatsiranda nepagrįstų konkurencijos iškraipymų.
(125)
Danijos Vyriausybė nusprendė liberalizuoti Danijos internetinių lošimų rinką ir neriboti išduodamų licencijų skaičiaus. Tačiau licencija bus išduodama tik jei bus tenkinamos nustatytos sąlygos, inter alia, dėl licencijos prašančios bendrovės vadovų patikimumo. Siekdama sėkmingai liberalizuoti rinką, Danijos Vyriausybė taip pat nusprendė sumažinti internetinių lošimų veiklos vykdytojų mokesčius, palikdama nepakeistus tik tuos mokesčių tarifus, kurie taikomi realių lošimų veiklos vykdytojams. Dėl šios priežasties buvo gauti skundai, kad internetinių lošimų veiklos vykdytojų mokesčio tarifo mažinimas nėra pats tinkamiausias sprendimas. Pavyzdžiui, liberalizavimo proceso tikslus būtų galima pasiekti mokėjimo ir ryšio blokavimo (angl. ring-fencing) priemonėmis nemažinant internetinių lošimų veiklos vykdytojų mokesčių tarifų. Todėl, pasak skundų pateikėjų, Danija galėjo nuspręsti užtikrinti, kad nelegalių internetinių lošimų draudimas būtų vykdomas, blokuodama mokėjimus ir ryšius (domeno vardų sistemos filtravimas, interneto protokolo blokavimas ir mokėjimo blokavimas) arba ribodama išduodamų licencijų skaičių.
(126)
Kalbant apie blokavimo sistemas, Komisijos žaliojoje knygoje teigiama, kad blokavimo sistemų efektyvumas priklauso nuo iš anksto nustatyto ir atnaujinto blokuotinų objektų sąrašo, taip pat nuo programinės įrangos sistemų veiksmingumo. Tačiau, kaip pažymėjo Danijos valdžios institucijos, kyla abejonių, ar šiomis sistemomis būtų įmanoma pasiekti norimų rezultatų, nes lošėjai internete galėtų apeiti interneto blokavimo priemones pakeisdami naudojamas jungtis (angl. ports), o uždraudus tam tikrus mokėjimus gali būti blokuojami visiškai teisėti prekybos sandoriai, kurie nėra su statymais ir prizais susiję mokėjimai.
(127)
Internetinių lošimų licencijų skaičiaus ribojimo poveikis priklausytų nuo išduodamų licencijų skaičiaus. Jeigu būtų leidžiama išduoti nedaug licencijų, dėl mažo konkurentų skaičiaus sumažėtų konkurencija ir tai paveiktų pasiūlą, todėl vartotojai gali patirti daugiau išlaidų (nes būtų išmokami mažesni laimėjimai) negu tuo atveju, jei licencijų skaičius būtų neribojamas. Ribojant licencijų skaičių taip pat sumažėtų rinkoje esančių produktų įvairovė ir pablogėtų jų kokybė, o gamintojai būtų priversti skirti mažiau dėmesio vartotojų norams ir poreikiams (70). Jeigu būtų ribojamas licencijų skaičius, taip pat kiltų klausimų, pagal kokius kriterijus reikėtų nedirbtinai nustatyti licencijų skaičių, kurios institucijos ir kaip turi stebėti, kad būtų laikomasi licencijavimo reikalavimų, ir kokių veiksmų turi būti imamasi prieš nelegalią pasiūlą, t. y. kas turi imtis priemonių prieš nelegalų lošimų paslaugų teikimą (71).
(128)
Komisija, atsižvelgdama į šiuos aspektus, mano, kad mažesnio mokesčio tarifo taikymas internetinių lošimų veiklai yra tinkama priemonė naujajame Azartinių lošimų įstatyme nustatytiems liberalizavimo tikslams pasiekti. Šia valstybės pagalbos priemone bus užtikrinama, kad internetinių lošimų veiklos vykdytojai, norintys teikti paslaugas Danijos gyventojams, prašytų išduoti licenciją ir laikytųsi galiojančių nacionalinės teisės aktų.
(129)
Komisijos nuomone, nagrinėjama pagalbos priemonė gali pakeisti užsienio internetinių lošimų paslaugų teikėjų elgesį, nes mažesnis mokesčio tarifas yra paskata tokiems veiklos vykdytojams gauti licenciją Danijoje, taigi pirmą kartą pradėti legaliai teikti internetinių lošimų paslaugas.
(130)
Pagalba yra laikoma proporcinga tik tuo atveju, jeigu to paties elgesio pokyčio neįmanoma pasiekti teikiant mažiau pagalbos ir mažesniais iškraipymais. Pagalbos suma turėtų būti tik tokia, kokios pakaktų veiklai, kuriai teikiama pagalba, vykdyti. Šiuo atveju Komisija mano, kad Danijos valdžios institucijos, parengusios šią priemonę, sumažino galimą valstybės pagalbos sumą, o konkurencijos iškraipymai taikant šią priemonę bus minimalūs.
(131)
Danijos mokesčių ministerijos 2010 m. kovo 6 d. Danijos Parlamento politinių partijų vadovams pateiktame memorandume dėl būtino apmokestinimo lygio (72) mažesnio mokesčio tarifo (20 % BLP) nustatymas internetiniams lošimams buvo pagrįstas šiais kriterijais:
a)
pagal Danijoje išduotas licencijas teikiamos lošimų paslaugos turėtų būti derinamos prie užsienio internetinių lošimų paslaugų teikėjų dabartinės pasiūlos, t. y. mokesčio tarifas turi būti koreguojamas atsižvelgiant į didelį užsienio lošimų paslaugų teikėjų išmokamų laimėjimų santykį, taip skatinant juos iš tikrųjų siekti gauti licenciją;
b)
reikėtų didinti bendrą siūlomų lošimų skaičių taip didinant bendrą apyvartą;
c)
lošimų produktai turėtų būti tokie patrauklūs, kad lošėjai nenorėtų lošti užsienio (nelegalių) veiklos vykdytojų interneto svetainėse;
d)
siekiant užtikrinti, kad nelegalios veiklos vykdytojų interneto svetainėse loštų kuo mažiau žmonių, kartu su a-c punktuose nurodytomis priemonėmis reikėtų taikyti blokavimo priemones.
(132)
Šiame memorandume Danijos valdžios institucijos pažymi, kad Jungtinėse Karalystės teisės aktuose, kuriuos reikėtų laikyti labai panašiais į Danijos lošimų įstatymus, nustatytas 15 % internetinių lošimų mokesčio tarifas. Danijos valdžios institucijų nuomone, internetinių lošimų mokesčio tarifas Danijoje galėtų būti didesnis negu Jungtinėje Karalystėje, nes Danija, kitaip negu Jungtinė Karalystė, nustatys papildomas blokavimo priemones, kad lošėjai turėtų mažiau galimybių lošti užsienio veiklos vykdytojų, neturinčių licencijos Danijoje, interneto svetainėse.
(133)
Danijos valdžios institucijos taip pat remiasi Prancūzijos ir Italijos pavyzdžiais: šios valstybės liberalizavo savo rinkas ir nustatė didesnius mokesčius negu Jungtinė Karalystė. Danijos valdžios institucijos pažymi, kad šių valstybių rinkos yra kur kas didesnės negu Danijos rinka. Veiklos vykdytojų noras patekti į rinką gali labai priklausyti nuo tos rinkos dydžio, net jeigu toje rinkoje yra nustatytas didesnis mokesčio tarifas, nes veiklos pradžios naujoje rinkoje išlaidos visada yra didesnės negu patekimo į mažesnes rinkas išlaidos.
(134)
Memorandume pavaizduotas galimas mokesčio 15, 20 ir 25 % dydžio tarifų poveikis pajamoms, taip pat atsižvelgiant į galimus lošėjų lošimo įpročių pokyčius ir veiklos vykdytojų veiksmus. Šiame pavyzdyje padaryta išvada, kad net jeigu mokesčio tarifas bus 20 %, sąlygos bus pakankamai patrauklios, kad lošimų paslaugų teikėjai norėtų gauti licenciją Danijoje ir siūlyti lošėjams patrauklias paslaugas. Nustačius didesnį (t. y. 25 %) mokesčio tarifą padidėtų spaudimas išmokamų laimėjimų sumoms, todėl 25 % tarifo teigiamas poveikis pajamoms gali būti mažesnis negu 20 % tarifo.
(135)
Todėl Danijos teisėkūros institucija padarė išvadą, kad nustačius didesnį internetinių lošimų mokesčio tarifą lošėjams tikriausiai būtų teikiami mažiau patrauklūs lošimų produktai, todėl mažėtų apyvarta ir galimybė iškart gauti didesnes mokestines pajamas liktų neišnaudota.
(136)
Danijos teisėkūros institucijos išvadas dėl tinkamo internetinių lošimų veiklos apmokestinimo dydžio taip pat patvirtina pramonės konsultacijų bendrovės ataskaita, kurioje nustatyta, kad nustačius 20 % mokesčio tarifą valstybė neprarastų pajamų, kurias ji gautų nenustačius tokio tarifo (73). Šioje ataskaitoje pažymima, kad tai yra didžiausias ekonomiškai pagrįstas tarifas - didesniu tarifu būtų „garantuota nesėkmė“, t. y. mokesčio tarifas būtų paprasčiausiai per didelis, kad veiklos vykdytojai galėtų turėti perspektyvių verslo planų patekti į rinką. Nustačius didesnį tarifą mokestinės pajamos pradėtų mažėti.
(137)
Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, Komisija mano, kad internetinių lošimų veiklos vykdytojams taikomas 20 % mokesčio tarifas yra ne mažesnis negu būtina Azartinių lošimų įstatymo tikslams pasiekti. Todėl pagalbos priemonė atitinka Teisingumo Teismo praktikoje nustatytą proporcingumo reikalavimą.
7.2.3. Poveikis konkurencijai ir valstybių narių tarpusavio prekybai
(138)
Vertinant pagalbos priemonės poveikį konkurencijai ir prekybai būtina skirti galimus valstybių narių tarpusavio prekybos iškraipymus nuo konkurencijos iškraipymų Danijoje, ypač atsižvelgiant į esamus realių lošimų veiklos vykdytojus.
(139)
Neigiamas poveikis valstybių narių tarpusavio prekybai nėra tikėtinas. Azartinių lošimų įstatymu Danijos gyventojams suteikiama galimybė legaliai lošti licencijuotose internetinių lošimų interneto svetainėse. Šiose interneto svetainėse gali lankytis ne tik Danijoje, bet ir visose ES valstybėse narėse gyvenantys lošėjai, nepažeidžiant jų nacionalinės teisės aktuose nustatytų apribojimų. Nustačius internetinių lošimų veiklos vykdytojų mokesčio tarifą, kuris sudaro 20 % jų BLP, Danijos pagalbos priemonė iš esmės atitinka kitų valstybių narių, kurios jau pakeitė savo internetinių lošimų įstatymus, panašių mokesčių tarifus. Pavyzdžiui, Belgijoje ir Jungtinėje Karalystėje internetiniams lošimams taikomas 15 % BLP, o kitose valstybėse narėse - dar mažesni tarifai (pavyzdžiui, Estijoje - 5 % BLP, Latvijoje - 10 % BLP, Suomijoje - 8,25 % BLP). Didesnis mokesčio tarifas - 27 % BLP - nustatytas tik Slovakijoje.
(140)
Kalbant apie konkurencijos iškraipymą Danijoje, reikia pažymėti, kad nagrinėjama priemonė gali būti naudinga daugeliui įvairių Danijos ir užsienio internetinių lošimų veiklos vykdytojų, kuriems iki šiol buvo draudžiama teikti paslaugas Danijos gyventojams. Danija pateikė internetinių lošimų paslaugų teikėjų, kurie jau pareiškė ketinimą prašyti išduoti licenciją, sąrašą. Kadangi internetinių lošimų paslaugas iki šiol galėjo teikti tik valstybės kontroliuojama bendrovė, liberalizavimas padidins bendrą konkurenciją rinkoje.
(141)
Nors nagrinėjama priemonė yra valstybės pagalba ir jos įgyvendinimas gali turėti pasekmių esamiems realių lošimų veiklos vykdytojams, kuriems taikomas mokesčio tarifas siekia 75 % BLP, Komisijos nuomone, bendras priemonės įgyvendinimo rezultatas būtų teigiamas.
(142)
Kaip pirmiau paaiškinta, nustačius internetiniams lošimams tą patį mokesčio tarifą, kuris taikomas realių lošimų veiklos vykdytojams, susidarytų tokia padėtis, kad lošimų veiklos vykdytojai nesinaudotų galimybe teisėtai teikti lošimų paslaugas Danijos rinkoje, o lošėjai - naudotis tokiomis paslaugomis, todėl nebūtų pasiekti Azartinių lošimų įstatyme nustatyti bendrųjų interesų tikslai.
(143)
Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, Komisija daro išvadą, kad nagrinėjama priemonė yra suderinama su vidaus rinka pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktą.
8. IŠVADA
(144)
Komisijos nuomone, įstatymu, apie kurį pranešta, iš valstybinių išteklių suteikiama mokestinė nauda internetinių lošimų veiklos vykdytojams. Ši priemonė laikoma prima facie atrankine priemone, nes pagal ją internetinių lošimų veiklos vykdytojai skiriami nuo realių lošimo namų veiklos vykdytojų, nors atsižvelgiant į šios priemonės tikslą abiejų rūšių veiklos vykdytojai yra panašioje faktinėje ir teisinėje padėtyje. Danijos valdžios institucijos neįrodė, kad įstatymo, apie kurį pranešta, prima facie atrankinį pobūdį galima pateisinti mokesčių sistemos logika. Todėl įstatymas, apie kurį pranešta, laikomas valstybės pagalba pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį.
(145)
Tačiau Komisija mano, kad ši valstybės pagalba atitinka reikiamas sąlygas, kad ją būtų galima laikyti suderinama su vidaus rinka pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktą,
PRIĖMĖ ŠĮ SPRENDIMĄ:
1 straipsnis
Priemonė C 35/10, kurią Danija planuoja įgyvendinti nustatydama internetinių lošimų mokesčius Danijos azartinių lošimų mokesčių įstatyme, yra suderinama su vidaus rinka pagal Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 107 straipsnio 3 dalies c punktą.
Todėl priemonę leidžiama įgyvendinti.
2 straipsnis
Šis sprendimas skirtas Danijos Karalystei.
Priimta Briuselyje 2011 m. rugsėjo 20 d.