РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 24 май 2011 година
относно мярка за частична приватизация C 15/10 (ex NN 21/10), приведена в действие от Гърция в полза на казино Mont Parnès
(нотифицирано под номер C(2011) 3505)
(само текстът на гръцки език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/647/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби и като взе предвид техните мнения (1),
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 23 юни 2002 г. предприятието Egnatia AE, което бе придобито след сливане от предприятието Athinaiki Techniki и което е член на консорциума Casino Attikis (CA или „жалбоподателят“), подаде жалба пред Европейската комисия за предполагаемо нарушение на правилата на Европейския съюз за вътрешния пазар, относно предполагаема непрозрачна и дискриминационна тръжна процедура, към която са се придържали гръцките органи при продажбата на 49 % от капитала на Elliniko Kazino Parnithas AE (казино „Mont Parnès“) на участника, спечелил търга, консорциумът Hyatt Regency („HR“ или „предполагаемият получател“) (2).
(2)
С писмо от 3 октомври 2002 г. Генерална дирекция „Вътрешен пазар“ на Европейската комисия (ГД „Вътрешен пазар“) предаде копие от документа на Генерална дирекция „Конкуренция“ (ГД „Конкуренция“) за паралелен анализ на делото съгласно правилата на ЕС за държавна помощ.
(3)
С писмо по електронната поща от 9 декември 2002 г. законният представител на жалбоподателя предостави на съответните отдели на Комисията допълнителни разяснения относно делото.
(4)
С писмо от 24 януари 2003 г. Комисията съобщи на гръцките органи за жалбата във връзка с държавна помощ и призова Гърция да разясни въпросите, повдигнати в нея. Гръцките органи отговориха на 4 март 2003 г.
(5)
На 27 януари 2003 г. служители на Комисията се срещнаха със законния представител на жалбоподателя.
(6)
На 12 февруари 2003 г. и 22 август 2003 г. законният представител на предполагаемия получател предостави на службите на Комисията подкрепящи документи.
(7)
С писма от 31 март 2003 г. и 16 май 2003 г. жалбоподателят предостави на ГД „Конкуренция“ допълнителна информация.
(8)
На 10 април 2003 г. служители на Комисията се срещнаха с представителя на предполагаемия получател.
(9)
В периода между 15 юли 2003 г. и 16 септември 2003 г. Комисията обмени няколкократно информация с жалбоподателя относно отделно направена оценка на въпроси, свързани с държавната помощ, и напомни на жалбоподателя практиката си за вземане на решения, според която прехвърлянето на публична собственост в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка не представлява държавна помощ, когато тази процедура е проведена прозрачно и без дискриминация. Поради това Комисията уведоми жалбоподателя, че няма да се произнесе преди ГД „Вътрешен пазар“ да приключи прегледа на процедурата за възлагане на въпросната обществена поръчка.
(10)
С писма от 22 януари 2004 г. и 4 август 2004 г. ГД „Вътрешен пазар“ приключи разследването, като счете, че процедурата за възлагане на поръчката е редовна. С писмо от 2 юни 2004 г. ГД „Конкуренция“ информира жалбоподателя, че е прекратила разглеждането на жалбата във връзка с държавната помощ в съответствие с член 20, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (3).
(11)
На 18 февруари 2005 г. жалбоподателят подаде пред Първоинстанционния съд (сега Общия съд) жалба за отмяна на решението на Комисията за приключване на делото.
(12)
С определение от 26 септември 2006 г. Първоинстанционният съд отхвърли жалбата като недопустима, тъй като прецени, че писмото не представлява обжалваем акт съгласно член 230 от Договора за създаване на Европейската Общност (Договора за ЕО) (понастоящем член 263 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) (4).
(13)
На 18 декември 2006 г. жалбоподателят подаде жалба пред Съда на Европейския съюз срещу определението на Първоинстанционния съд.
(14)
С решение от 17 юли 2008 г. (5) Съдът на Европейския съюз отмени определението. Съдът установи, че оспореният акт представлява обжалваем акт, което не е в съответствие със задълженията на Комисията съгласно процедурния регламент, и върна делото на Първоинстанционния съд.
(15)
С писмо от 26 септември 2008 г. ГД „Конкуренция“ оттегли писмото за приключване на процедурата от 2 юни 2004 г. и поднови делото.
(16)
С определение от 29 юни 2009 г. Първоинстанционният съд установи, че след оттегляне на писмото вече няма нужда от издаване на решение (6). Това определение на Първоинстанционния съд беше обжалвано от жалбоподателя на 7 септември 2009 г. на основание, че Съдът е следвало да счете изтеглянето на писмото за незаконно и следователно е трябвало да го отмени.
(17)
С писмо по електронната поща от 11 септември 2009 г. жалбоподателят предостави допълнителна информация на Комисията.
(18)
На 14 октомври 2009 г. служители на Комисията се срещнаха с представители на жалбоподателя. След срещата жалбоподателят няколкократно предостави допълнителна информация на Комисията.
(19)
С писмо от 21 октомври 2009 г. Комисията поиска от Гърция допълнителна информация. С писмо от 13 ноември 2009 г. Гърция поиска повече време, за да отговори, което ѝ беше предоставено от Комисията с писмо по електронната поща от 18 ноември 2009 г. На 11 и 14 януари 2010 г. Гърция изпрати отговор до Комисията.
(20)
С решение от 6 май 2010 г. Съдът на Европейския съюз отговори на преюдициално запитване, отправено на основание член 234 от ДЕО (понастоящем член 267 от ДФЕС) от Συμβουλίου της Επικρατείας („Държавен съвет“), по-специално по отношение на прилагането на правилата на ЕС за обществените поръчки за въпросната тръжна процедура. Съдът достигна до заключение, inter alia, че като цяло поръчка като тази, която трябва да бъде възложена след въпросния търг, не попада в приложното поле на директивите за обществените поръчки (7). В допълнение Съдът отбеляза, че това заключение не изключва факта, че при такава поръчка трябва да се вземат под внимание основните правила и общи принципи на Договора, и по-специално тези относно свободата на установяване и свободното движение на капитал.
(21)
С писмо от 6 юли 2010 г. Комисията информира Гърция, че е взела решение за откриване на процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на съответната мярка („решението за откриване на процедурата“).
(22)
Решението на Комисията да се открие процедура беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (8). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мярката.
(23)
След откриване на процедурата Комисията получи мнения от две заинтересовани страни, а именно от представителите на предполагаемия получател (Athens Resort Casino Holdings (9), от името на HR) (10) и от представителите на жалбоподателя (Club Hotel Casino Loutraki, от името на CA) (11). С писмо от 6 август 2010 г. Гърция представи мненията си. Мненията на двете заинтересовани страни бяха изпратени на Гърция с писмо от 29 октомври 2010 г., а Гърция отговори с писмо от 25 ноември 2010 г.
(24)
На 16 декември 2010 г. (12) Съдът на Европейския съюз постанови, че Общият съд (бивш Първоинстанционен съд) неправилно е определил, че липсва основание за първоначалното обжалване на „административното приключване“ на делото от страна на Комисията.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(25)
През октомври 2001 г. гръцките органи откриха процедура за възлагане на обществена поръчка, за да продадат 49 % от капитала на казино Mont Parnès (13). Имало е двама кандидати, а именно Kazino Attikis (Casino Attikis или CA) и консорциумът Hyatt Regency - Elliniki Technodomiki (консорциумът Hyatt Regency или HR), които са избрани да участват във втория етап на тръжната процедура (14) съгласно условията на съответните национални разпоредби. След процедура, за която се твърди, че е недействителна, поръчката е възложена на HR. В следващите параграфи 26-29 се описват събитията, довели до това решение за възлагане на поръчката, съгласно информацията, с която разполага Комисията.
(26)
В съответствие с приложимите национални разпоредби спечелилият кандидат се обявява чрез наддаване (възходяща тръжна цена), a първоначалната цена за продажба е определена на 80 млн. EUR. Тръжната комисия разпечатва пликовете, подадени от кандидатите, в които се съдържат финансовите оферти на всеки един от тях, и ги обявява по ред. Кандидатът, предложил най-ниската оферта, има право да предложи нова оферта в следващия кръг, която ще бъде в запечатан плик. Новата оферта трябва да бъде равна поне на първоначалната по-висока оферта, увеличена с 1 % (15). Това последващо наддаване продължава неопределено време в няколко различни етапа, докато един от участниците се оттегли, като в този случай последният участник се обявява за предложил временно най-високата цена. Протокол, съдържащ наименованието на участника, предложил временно най-високата цена, се предоставя от тръжната комисия на Съвета на директорите на Hellenic Tourism Development Authority (ETA).
(27)
По време на първия етап на 31 май 2002 г. двамата кандидати представиха офертите си по едно и също време в запечатани пликове в централата на ETA. Офертата на CA беше за 91 183 652 EUR, докато офертата на HR беше 80 075 000 EUR. В писмото на последния обаче освен офертата се съдържаше и изявление, оспорващо законността на участието на консорциума CA в тръжната процедура. CA възрази срещу това изявление, като посочи, че изразяването на резерви прави финансовата оферта на HR недопустима. Възражението на CA беше отхвърлено от Комисията по възражения, която реши, че изявлението на HR не оказва влияние върху валидността на офертата на предприятието.
(28)
През втория етап HR подаде своята оферта от 92 105 888 EUR в запечатан плик, в който отново се съдържаше същото писмено изявление. След приключване на втория етап законният представител на CA представи плик, съдържащ финансовата оферта за третия етап, като едновременно с това подаде и отделно изявление до Съвета на директорите на ETA относно нарушаване на условията за провеждане на търга по отношение на изискванията за валидност на тръжната процедура. Тръжната комисия отхвърли тази теза въз основа на това, че е допустимо да бъде изложена само ако е подадена под формата на възражение, което е от компетентността на Комисията по възраженията. В резултат на това законният представител на CA помоли Тръжната комисия за петминутно удължаване на срока, за да обмислят по-нататъшните си действия и след предоставянето му от масата на комисията бяха взети както писменото изявление, така и плика с офертата. След завръщането им в рамките на тези пет минути, те заявиха, че не възнамеряват да внасят възражение и подадоха офертата си. Впоследствие HR подаде възражение и поиска третият етап от търга да се счита за недопустим въз основа на това, че предприятието CA е подало оферта, която е оттеглило и в последствие е подало отново. Възражението на HR беше прието от Комисията по възраженията и офертата на CA (16) беше изключена от процедурата.
(29)
След изключването на офертата на CA в третия етап Тръжната комисия изпрати (17) до Съвета на директорите на ETA копие от протокола от осмата си среща, в който HR се определя за участника в търга, предложил временно най-висока цена (с оферта от 92 105 888 EUR), а CA - за участника в търга, предложил временно втора най-висока цена. Тръжната комисия очевидно не беше отворила офертата на CA за третия етап и не върна запечатания плик на CA, а го предостави на ETA, за да бъде съхраняван в техния сейф (18). Съветът на директорите на ETA свика извънредно общо събрание, в резултат на което на 5 юни 2002 г. управителят на ETA и законният представител на Kantor Capital, икономически съветник, отговарящ за съдебните производства, бяха упълномощени да поискат от HR да подобри офертата си. Съответно HR увеличи предложената сума на 110 млн. EUR. На 12 юни 2002 г. CA предостави на Съвета на директорите на ETA писмо, съдържащо оферта от 162 млн. EUR, която в последствие беше отхвърлена, тъй като беше направена след закриване на тръжната процедура. В заключение офертата на HR беше подобрена допълнително и достигна сумата от 120 млн. EUR (19).
3. РЕШЕНИЕ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(30)
Комисията откри официалната процедура по разследване, тъй като продължаваше да се съмнява, че делът от 49 % от капитала на казино Mont Parnès е бил продаден от гръцката държава на участника с най-висока оферта при процедура за продажба, която отговаря на изискванията за откритост, прозрачност и недискриминация. По-специално, Комисията не беше сигурна дали при продажбата на купувача не е било предоставено незаконно преференциално третиране и дали впоследствие е била платена пазарната цена. Комисията счете, че изключването на CA от търга и на офертата им от 162 млн. EUR, направена след края на тръжната процедура, е възможно да е доказателство за продажба под стойността и следователно за съществуването на помощ под формата на съществуващи държавни средства.
4. МНЕНИЕ НА ГЪРЦИЯ
(31)
С писмо от 6 август 2010 г. Гърция представи становището си. Гърция оспорва съществуването на държавна помощ въз основа на това, че тръжната процедура за продажбата на нейния дял от капитала на казино Mont Parnès е проведена в съответствие с приложимото законодателство и че този дял от 49 % от казиното е продаден на пазарна цена.
(32)
На първо място гръцките органи подчертават, че изборът на участниците в търга и цялата тръжна процедура са напълно законни и проведени в съответствие с правилата относно поканите за участие в търг (20), които се уреждат от действащото законодателство, както и че поканите за участие в търга са били приети и от двамата кандидати без възражения.
(33)
Също така гръцките органи обясняват, че изявлението, направено от HR, което е поставено в плика с финансовата им оферта и на първия, и на втория етап на процедурата за подаване на оферти, не засяга валидността на финансовите оферти на HR, а се отнася само по себе си единствено до участието на CA в тръжната процедура и следователно финансовите оферти на HR съвсем правилно се счетени за законни от Комисията по възраженията.
(34)
Освен това гръцките органи по-подробно твърдят, че офертата, внесена от CA на третия етап на тръжната процедура, за която жалбоподателят твърди, че е в размер на 107 млн. EUR, е изключена, тъй като пликът е бил изнесен извън полезрението на Тръжната комисия. При тези обстоятелства Тръжната комисия не би могла да е сигурна, че офертата не е била променена. При всички случаи повторното представяне на офертата би означавало повторно подаване по време на същия етап, което противоречи на правилата.
(35)
Гръцките органи разясняват, че офертата от 92 105 888 EUR, направена от HR на втория етап, която е по-висока от първоначалната оферта от 91 183 652 EUR, направена от CA на първия етап, е в съответствие с правилата за провеждане на търга, тъй като съгласно правилата относно поканите за участие в търг всяка нова оферта трябва да бъде повишена с 1 %, а не с 10 %, както се предполага в решението на Комисията за откриване на процедурата. Следователно правилата за провеждане на търга са били спазени в това отношение.
(36)
Гръцките органи също твърдят, че последната оферта на CA за 162 млн. EUR - сума, която предприятието CA твърди, че е готово да плати, е невалидна, защото е направена след тръжната процедура и извън нея. Приемането на тази оферта би означавало нарушаване на принципа на законността, като се има предвид, че целта на публичната тръжна процедура не е само да обслужва финансовите интереси на страната, но и да служи и на широкия обществен интерес, т.е. да се осигури възможно най-високата цена при спазване на принципа на законност (т.е. законовите разпоредби, предвидени в правилата за поканите за участие в търг и в тръжните досиета, както и в други приложими законодателни актове).
(37)
Гръцките органи поясняват още, че те не просто са отменили търга и не са започнали нов, защото това би означавало да започнат отначало цялата процедура за четвърти път в рамките на осем години, което би увредило международната репутация на Гърция, без да е сигурно, че подновяването на тръжната процедура би осигурило цена от 162 млн. EUR. Във връзка с това Гърция дори поставя под въпрос надеждността на офертата от 162 млн. EUR, тъй като предприятието CA е било наясно, че приемането ѝ само би предизвикало отмяна на процедурата и започването на нова такава.
(38)
Освен това гръцките органи потвърждават (21), че окончателно платената цена (120 млн. EUR) е приемлива, тъй като е с 25,5 % по-висока от експертната оценката за 95,4 млн. EUR, направена преди тръжната процедура от независим оценител и държана запечатана до приключване на процедурата. Те твърдят, че тази оценка - която дори не е била необходима за тръжната процедура - е поискана, за да се защитят в по-голяма степен интересите на Гърция (22).
(39)
Що се отнася до твърденията на жалбоподателя, че първоначалните условия относно поканите за участие в търг са подобрени от последващия Закон № 3139/2003, с който се потвърждава приватизацията, гръцките органи разясняват, че уведомленията за поканите за участие в търг не са изменени нито от Закон 3139/2003, нито по някакъв друг начин. Според Гърция този закон просто регулира различни разрешения, които са свързани с инвестирането и управлението на казиното, и включва мерки за защита на работниците след приватизацията. Този закон не освобождава HR от задължението да инвестира 44 млн. EUR в казино Mont Parnès, а договорната клауза в договора относно връщането на HR на 70 % от цената, в случай че оперативният лиценз се предостави на друго казино преди 2012 г., вече е била изрична разпоредба в поканите за участие в търг.
(40)
Следователно гръцките органи отбелязват, че продажната цена представлява пазарната стойност на дяла от 49 % от капитала на казино Mont Parnès.
(41)
За да подсилят своето твърдение, че не се наблюдават нередности при тръжната процедура, гръцките органи посочват няколко решения на националните съдилища, в които се анализира законността на тръжната процедура съгласно националното законодателство. Към днешна дата националните съдилища не са открили нередности в търга и затова са отхвърлили различните молби, които са внесени от CA по този въпрос (23). Сред съдебните решения на националните съдилища, които потвърждават правилността на тръжната процедура, гръцките органи посочват по-специално следните:
а) Съдебно производство пред граждански съдилища:
(42)
В своето решение 8118/2002 (24) Атинският първоинстанционен съд отхвърли подадена от CA жалба и постанови, че:
-
Тръжната комисия и Комисията по възраженията считат с право, че офертите от HR на първия и втория етап са в съответствие с поканите за участие в търг. Изложението на HR, което е приложено към офертите им, не е засегнало безусловния им характер.
-
CA представя своя оферта в 15.30 ч., т.е. в началото на третия етап, както е определено от Тръжната комисия в края на втория етап. Офертата е взета обратно от представителя на CA по негово собствено желание, въпреки че председателят на Тръжната комисия се е опитал да го разубеди. Ако председателят на Тръжната комисия беше предупредил изрично представителя на CA за връщането на офертата, това би довело до дискриминационно третиране в полза на CA и срещу HR.
-
Втората оферта на CA на третия етап с право е счетена за недопустима от Комисията по възраженията. Всеки участник може да участва в търга само с една оферта на всеки етап. Освен това, ако втората оферта на CA на третия етап е била счетена за приемлива, това би довело до нарушаване на принципите на прозрачност. Представителят на CA е взел обратно първия запечатан плик, напуснал е мястото, където се е провеждал търга, и при завръщането си е представил запечатан плик, за който не може да се потвърди, че е същият като първия (25).
б) Съдебно производство пред административни съдилища
(43)
Според гръцките органи понастоящем пред Държавния съвет (Върховния административен съд) се гледа дело, отнасящо се до друга молба на CA, в която се твърди, че тръжната процедура (26) е незаконосъобразна, а окончателното решение предстои да бъде произнесено. Гръцките органи обаче отбелязват, че съдията докладчик е предложил молбата на CA да се отхвърли като недопустима въз основа на съдебната компетентност и неоснователна по същество (27).
в) Съдебно производство пред наказателни съдилища
(44)
След жалба, заведена през 2002 г. от CA срещу членове на Тръжната комисия, Комисията по възраженията, ETA, консултанта по оценяване (American Appraisal Hellas Ltd) и финансовия съветник (Kantor), относно поведението им по време на тръжната процедура, Съветът на съдиите от Апелативния съд, към който е препратено делото за отсъждане, издаде оправдателно решение (28) и по-конкретно установи, че:
-
И двете решения на Комисията по възражения са законни и няма достатъчно доказателства за неправомерно поведение от страна на членовете ѝ. Членовете на Комисията по възражения, като отхвърлят възражението на CA на първия и втория етап и приемат, от друга страна, това на HR на третия етап, не са нарушили условията на поканите за участие в търг и не са третирали по различен начин двамата участници.
-
Решенията на Тръжната комисия са законни и членовете ѝ не са третирали по различен начин двамата участници. Освен това Тръжната комисия е била длъжна съгласно условията на поканите за участие в търг да се придържа към констатациите на Комисията по възражения.
-
Представителят на ETA не е нарушил съответните национални разпоредби, като е помолилил участника, предложил временно най-висока оферта (HR), да я повиши. Представителят на ETA не е бил упълномощен да преговаря и не е имал правомощия да анулира или да прекрати тръжната процедура.
(45)
Горепосоченото оправдателно решение впоследствие е оспорено пред националните съдилища (29), а съвсем скоро Атинският апелативен съд издаде решение, с което оправдава всички обвинени лица (решение 466/2011). Пълният текст на решението все още не е достъпен.
(46)
В заключение, като се имат предвид всички горепосочени коментари, гръцките органи продължават да твърдят, че мярката, която се оценява, не включва държавна помощ по смисъла на член 107 от ДФЕС.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(47)
С писмо от 4 август 2010 г. представителите на предполагаемия получател (т.е. Athens Resort Casino Holdings от името на HR) се включиха в откритото от Комисията производство като заинтересована страна. Предполагаемият получател представи същите мнения като Гърция, които са обобщени в раздел 4.
(48)
В допълнение предполагаемият получател твърди, че реално платената цена за дела в казиното е 120 млн. EUR, което е с 10 млн. EUR повече от първоначално договорената (30). Следователно тази сума е по-висока дори от професионалната оценка от 95,4 млн. EUR, направена преди започването на тръжната процедура (но която не е оповестена).
(49)
Предполагаемият получател също така твърди, че предприятието ETA не само не е било задължено, но дори е нямало право да покани участника в търга, предложил временно втора най-висока цена, защото това би означавало начало на нови етапи на наддаване, което е в нарушение на условията на поканите за участие в търг. Също така той твърди, че офертата от 162 млн. EUR, представена от CA извън тръжната процедура, не е можело да бъде приета сериозно и е била представена единствено, за да се стигне до отмяна на цялата процедура. Това потвърждава, че той със сигурност би оспорил всяко решение за приемане на тази оферта, като рискува отмяната на цялата процедура. Във връзка с това той посочва мнението на Правния държавен съвет, който потвърждава, че офертата на CA не би могла да бъде взета под внимание или да бъде приета (31).
(50)
Предполагаемият получател също така поставя под въпрос предположението на Комисията, изложено в решението за откриване на процедурата, относно нарушаване на конкуренцията и ефекта върху търговията, че хазартът е световна търговска дейност и дружествата в тази област упражняват икономическа дейност на международен пазар. Предполагаемият получател твърди, че Mont Parnès не развива международна дейност, а действа само на местно ниво и следователно не се конкурира с казината извън граница.
(51)
С писмо от 29 септември 2010 г. Club Hotel Casino Loutraki AE (от името на CA) (32) се включи в откритото от Комисията производство като заинтересована страна. В това писмо предприятието твърди, че по отношение на количественото определяне на предполагаемата помощ трябва също да се вземе под внимание разликата между офертите и въздействието на ратифицирания закон върху задълженията на купувача съгласно условията на публичната тръжна процедура.
6. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
6.1. Наличие на държавна помощ при прехвърляне на дялове чрез търговска продажба
(52)
В член 107, параграф 1 от ДФЕС се посочва, че освен когато е предвидено друго в Договора, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(53)
В съответствие с установената съдебна практика на Съда на Европейския съюз (33) и правилата и практиката на Комисията относно държавната помощ в контекста на приватизационни сделки (34), когато държава-членка придобива или продава дялове от предприятия, предимство не е налице, ако държавата-членка действа като частен инвеститор в условията на пазарна икономика.
(54)
По-специално, когато продажбата на дялове се реализира на фондовата борса, по правило се приема, че тя е осъществена при пазарни условия и не включва каквото и да е предимство. Когато обаче прехвърлянето е осъществено посредством търговска продажба, може да се приеме, че не е налице предимство, ако са изпълнени следните условия: първо, дяловото участие е продадено чрез прозрачен и недискриминационен търг, който е открит за участие на всички кандидати; второ, към продажбата не са наложени условия, които са необичайни при подобни сделки между частноправни субекти и които биха могли да понижат продажната цена; трето, дяловото участие е продадено на кандидата, предложил най-висока цена, и четвърто, на кандидатите в търга трябва да се предостави достатъчно време и информация, за да направят съответна оценка на активите, въз основа на която те изготвят своите оферти.
(55)
С други думи, когато приватизацията е реализирана посредством търговска продажба, показателят, с който се прави оценка дали една сделка с държавни активи включва предимство, е дали икономически оператор в условията на пазарна икономика, действащ при сходни обстоятелства, би постъпил по същия начин, т.е. дали би продал дружеството на същата цена. Неикономически съображения, като например причини, свързани с индустриалната политика, съображения, свързани със заетостта, или цели на регионалното развитие, които не биха били приемливи за оператор в условията на пазарна икономика, не могат да се приемат като основания за приемане на по-ниска цена, а напротив, свидетелстват за наличието на предимство. Този принцип многократно е излаган от Комисията и последователно потвърждаван от Съда (35).
(56)
Поради това, ако някое от горепосочените изисквания не е изпълнено, Комисията счита, че публичната продажба трябва да бъде разгледана за възможно наличие на елементи на помощ, поради което за нея трябва да бъде отправено уведомление. Като се изпълняват тези изисквания, е възможно да се гарантира, че държавата получава възможно най-високата цена, т.е. пазарната цена за своите активи, и следователно, че няма наличие на държавна помощ.
6.2. Продажбата на дял от 49 % от капитала на казино Mont Parnès
(57)
При откриване на производството съгласно член 108, параграф 2 от ДФЕС Комисията имаше съмнения дали продажбата на Mont Parnès е извършена чрез открита, прозрачна и недискриминационна тръжна процедура. Съгласно наличната информация на този етап Комисията счете, че са били налице значителни трудности да се определи дали е било незаконно предоставено някакво преференциално третиране и дали е била платена пазарната цена. Комисията беше загрижена, че нередностите в тръжната процедура може да са причина за наличие на държавна помощ.
(58)
След това Комисията извърши оценка на съответните факти в рамките на официално разследване. Тази оценка се основава на съвкупността от наличните доказателства по отношение на тази мярка.
(59)
През различните етапи на процедурата Комисията получи информация за редицата правни действия на национално ниво, които оправдават първоначалната тръжна процедура. Комисията отбелязва, че към днешна дата различните решения на национално ниво не подкрепят наблюденията на жалбоподателя относно нередности и неравно третиране при тръжната процедура (вж. също параграфи 41-46 по-горе). Досега националните съдилища по-скоро потвърждават законността и липсата на дискриминация в тръжната процедура, която се основава на национални правила.
(60)
Въпреки че оценката на Комисията не зависи от констатациите на националните съдилища, тя ги взима под внимание като един от факторите в своя анализ. Комисията обаче отбелязва, че с настоящата оценка по никакъв начин не се цели тълкуване на националното право, което е единствено от компетентността на държавата-членка.
(61)
В този контекст Комисията счита, че законността на тръжната процедура съгласно националното право, както е описано и обосновано чрез обстойно и задълбочено проучване, извършено дотук от различни национални съдилища, представлява важен признак за редовността и недискриминационното естество на тръжната процедура. Това явно потвърждаване на тръжната процедура съгласно националните правила може да бъде взето под внимание от Комисията наред с други фактори при нейната оценка съгласно правилата на ЕС за държавна помощ, че тръжната процедура е открита, безусловна и недискриминационна.
(62)
По отношение на повдигнатия в решението за откриване на процедурата въпрос, че една от офертите изглежда нарушава правилото в поканата за провеждане на търг относно минималното увеличаване в сравнение с предишната оферта, Комисията отбелязва, че този въпрос е решен, тъй като изискваното увеличение е било 1 %, а не 10 %, както е било обяснено на Комисията. Следователно Комисията счита, че правилата на тръжната процедура са били спазени в това отношение.
(63)
По отношение на предполагаемото различно третиране на различните възражения, повдигнати по време на тръжната процедура, Комисията отбелязва, че гръцките органи са предоставили приемливо обяснение за изключването на офертата на CA от тръжната процедура с оглед на приложимите правила, които забраняват второ представяне на оферта в един и същи етап на наддаване.
(64)
По отношение на предполагаемото неравностойно третиране на различните оферти, направени след приключване на тръжната процедура, Комисията счита, че различието в третирането при договаряне на по-висока цена с участника, спечелил търга, докато същевременно не се взема под внимание офертата на жалбоподателя от 162 млн. EUR, може, предвид съществуващите съмнения на законосъобразността на тази оферта, да бъде приета като допустима практика при тръжната процедура. Освен това Комисията не може да определи като надеждна недопустимата оферта от 162 млн. EUR на жалбоподателя, защото е направена едва след приключване на тръжната процедура, което е в нарушение на процедурните правила.
(65)
По отношение на предложението цялата процедура да бъде отменена гръцките органи заявиха, че това би означавало повторно започване на процедурата, като така потенциално се рискува допълнително намаляване на цената, която ще бъде получена.
(66)
Гръцките органи също така твърдят, че спецификациите на договора за обществена поръчка не са изменени със Закон 3139/2003 или по друг начин.
(67)
По отношение на получената цена Комисията отбелязва, че окончателно платената цена за казиното, която е 120 млн. EUR (36), е по-ниска от недопустимата оферта от 162 млн. EUR, която жалбоподателят твърди, че е бил готов да предложи след изключването си от процедурата, но все пак по-висока както от най-високата оферта от 107 млн. EUR, с която жалбоподателят изглежда е участвал в търга, така и дори с по-голяма разлика (25,5 %), от експертната оценка на дела за 95,4 млн. EUR, извършена преди процедурата.
6.3. Заключение
(68)
След откриването на официалната процедура за разследване гръцките органи опровергаха по задоволителен начин предварителните съмнения, изразени от Комисията в решението за откриване на процедурата. По-специално, Комисията не откри доказателство, което да води до заключението, че предполагаемият получател е получил преференциално третиране, което да доведе до предоставяне на някакво предимство. Чрез продажбата на дяловете си в казиното на участника, предложил най-висока цена в рамките на открита, безусловна и недискриминационна тръжна процедура, се предполага, че Гърция е получила възможно най-високата пазарна цена и не се е лишила от държавни ресурси. Следователно Комисията може да приеме, че при подобни обстоятелства оператор в условията на пазарна икономика би продал съответния дял от казиното на подобна цена. В резултат на това Комисията счита, че продажбата от страна на Гърция на притежаваните от нея 49 % от капитала на казино Mont Parnès не включва предимство и следователно не представлява държавна помощ.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(69)
Комисията счита, че продажбата от страна на Гърция на дяла от 49 %, който Гърция притежава в капитала на казино Mont Parnès, не представлява помощ,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Продажбата от страна на Гърция на дяла от 49 %, който Гърция притежава в капитала на казино Mont Parnès, не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Република Гърция.
Съставено в Брюксел на 24 май 2011 година.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 24 maggio 2011
relativa alla misura di privatizzazione parziale C 15/10 (ex NN 21/10) cui la Grecia ha dato esecuzione a favore del casinò di Mont Parnés
[notificata con il numero C(2011) 3505]
(Il testo in lingua greca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/647/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente alle suddette disposizioni e viste le osservazioni trasmesse (1),
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Con lettera del 23 giugno 2002, Egnatia AE, che a seguito di una fusione è stata acquisita da Athinaiki Techniki ed è membro del consorzio Casinò Attikis (in prosieguo «CA» o «il denunciante»), sporgeva denuncia alla Commissione europea relativamente a una presunta violazione delle norme sul mercato interno dell’UE, nel contesto di una procedura d’appalto asseritamente non trasparente e discriminatoria attuata dalle autorità greche nella cessione del 49 % del capitale di Elliniko Kazino Parnithas AE (in prosieguo «casinò di Mont Parnés») all’aggiudicatario, il consorzio Hyatt Regency (in prosieguo «HR» o «il presunto beneficiario») (2).
(2)
Con lettera del 3 ottobre 2002, la direzione generale Mercato interno della Commissione europea («DG Mercato interno») trasmetteva copia del fascicolo alla direzione generale Concorrenza («DG Concorrenza») affinché conducesse un esame parallelo del caso ai sensi della normativa UE in materia di aiuti di Stato.
(3)
Con messaggio di posta elettronica datato 9 dicembre 2002, il rappresentante legale del denunciante trasmetteva ulteriori delucidazioni sul caso ai servizi competenti della Commissione.
(4)
Con lettera del 24 gennaio 2003, la Commissione informava le autorità elleniche della denuncia ricevuta relativa agli aiuti di Stato, invitandole a chiarire le questioni sollevate nella stessa. Le autorità greche hanno risposto in data 4 marzo 2003.
(5)
Il 27 gennaio 2003 i servizi della Commissione hanno incontrato il rappresentante legale del denunciante.
(6)
In data 12 febbraio 2003 e 22 agosto 2003 il rappresentante legale del presunto beneficiario ha trasmesso dei documenti probatori ai servizi della Commissione.
(7)
Con lettere datate 31 marzo 2003 e 16 maggio 2003, il denunciante ha trasmesso delle informazioni supplementari alla DG concorrenza.
(8)
Il 10 aprile 2003 i servizi della Commissione hanno incontrato il rappresentante legale del presunto beneficiario.
(9)
Nel periodo fra il 15 luglio 2003 e il 16 settembre 2003, la Commissione ha avuto vari scambi con il denunciante in merito alla valutazione separata delle questioni relative agli aiuti di Stato e ha ricordato allo stesso la propria prassi decisionale, secondo cui la cessione di un bene pubblico nell’ambito di una procedura di gara non costituisce un aiuto di Stato se tale procedura si è svolta in modo trasparente e non discriminatorio. Di conseguenza, la Commissione ha informato il denunciante che non si sarebbe pronunciata prima che la DG «Mercato interno» avesse terminato l’esame della procedura esperita per l’aggiudicazione del contratto d’appalto pubblico.
(10)
Con lettere del 22 gennaio 2004 e del 4 agosto 2004, la DG Mercato interno ha concluso l’indagine, ritenendo che non si ravvisassero irregolarità nella procedura di aggiudicazione del contratto. Con lettera del 2 giugno 2004, la DG Concorrenza informava il denunciante dell’archiviazione della sua denuncia avente ad oggetto l’aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (3).
(11)
Il 18 febbraio 2005, il denunciante ha presentato ricorso dinanzi al Tribunale di primo grado (ora il Tribunale) per l’annullamento della decisione della Commissione di archiviare il caso.
(12)
Con ordinanza del 26 settembre 2006, il Tribunale di primo grado ha dichiarato irricevibile il ricorso, in quanto ha ritenuto che la lettera non costituisse un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 230 del trattato che istituisce la Comunità europea (trattato CE), ora articolo 263 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) (4).
(13)
Il 18 dicembre 2006 il denunciante ha impugnato l’ordinanza del Tribunale di primo grado innanzi alla Corte di giustizia.
(14)
Con sentenza del 17 luglio 2008 (5), la Corte di giustizia ha annullato l’ordinanza, ritenendo che l’atto impugnato costituisse un atto impugnabile non conforme agli obblighi della Commissione a norma del regolamento di procedura, e ha reinviato la causa al Tribunale di primo grado.
(15)
Con lettera del 26 settembre 2008, la DG Concorrenza ha ritirato la lettera del 2 giugno 2004 che dispone l’archiviazione ed ha riaperto il caso.
(16)
Con ordinanza del 29 giugno 2009, il Tribunale di primo grado ha sancito il non luogo a statuire (6), poiché la lettera era stata ritirata. Il denunciante ha impugnato detta ordinanza del Tribunale il 7 settembre 2009, sostenendo che questo avrebbe dovuto dichiarare illegittima la revoca della lettera di archiviazione e annullarla.
(17)
Con messaggio di posta elettronica datato 11 settembre 2009, il denunciante ha trasmesso ulteriori informazioni alla Commissione.
(18)
Il 14 ottobre 2009 i servizi della Commissione hanno incontrato i rappresentanti del denunciante. A seguito dell’incontro, il denunciante ha trasmesso in varie occasioni ulteriori informazioni alla Commissione.
(19)
Con lettera del 21 ottobre 2009, la Commissione ha chiesto alla Grecia di trasmettere informazioni supplementari. Con lettera del 13 novembre 2009, la Grecia ha chiesto un’ulteriore proroga dei termini per la risposta, concessa dalla Commissione come da messaggio di posta elettronica del 18 novembre 2009. In data 11 e 14 gennaio 2010 la Grecia ha trasmesso la sua risposta alla Commissione.
(20)
Con sentenza del 6 maggio 2010, la Corte di giustizia ha replicato a una domanda di pronuncia pregiudiziale ai sensi dell’articolo 234 CE (ora articolo 267 del TFUE) proposta alla Corte dal Symvoulio tis Epikrateias («Consiglio di Stato»), concernente in particolare l’applicazione del diritto dell’UE in materia di appalti pubblici alla procedura di gara in questione. La Corte di giustizia concludeva, fra l’altro, che un contratto quale quello da aggiudicare a seguito della gara in questione non rientra, nel suo insieme, nell’ambito dell’applicazione delle direttive in materia di pubblici appalti (7). Inoltre, la Corte ha osservato che questa conclusione non esclude che un siffatto contratto deve osservare le regole fondamentali e i principi generali del trattato, in particolare in materia di libertà di stabilimento e di libera circolazione di capitali.
(21)
Con lettera del 6 luglio 2010, la Commissione informava la Grecia di aver stabilito di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2 del TFUE in relazione alla misura in oggetto (la «decisione di avvio»).
(22)
La decisione di avvio del procedimento da parte della Commissione è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (8). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni in merito alla misura di cui trattasi.
(23)
A seguito dell’avvio della procedura, la Commissione ha ricevuto le osservazioni di due parti interessate, e segnatamente dei rappresentanti dei presunti beneficiari: Athens Resort Casino Holdings (9) (per conto di HR) (10) e dei rappresentanti del denunciante (Club Hotel Casino Loutraki, per conto di CA) (11). Con missiva del 6 agosto 2010, la Grecia ha presentato le proprie osservazioni. Le osservazioni di entrambe le parti interessate sono state trasmesse con lettera datata 29 ottobre 2010 alle autorità greche, che hanno replicato con lettera del 25 novembre 2010.
(24)
Il 16 dicembre 2010 (12), la Corte di giustizia ha stabilito che erroneamente il Tribunale dell’UE (già Tribunale di primo grado) ha ritenuto che non vi fosse più luogo a provvedere in merito all’impugnazione originaria dell’archiviazione amministrativa del caso da parte della Commissione.
2. DESCRIZIONE DELLA MISURA
(25)
Nell’ottobre 2001, le autorità elleniche hanno indetto una gara pubblica in vista della cessione del 49 % del capitale del casinò di Mont Parnés (13). Alla gara hanno preso parte due concorrenti, segnatamente «Kazino Attikis (Casinò Attikis o CA)» e il consorzio denominato Hyatt Regency - Elliniki Technodomiki (il consorzio Hyatt Regency o HR), entrambi selezionati per partecipare alla seconda fase della procedura di gara (14), ai sensi della normativa nazionale vigente. A seguito della procedura di cui si protesta l’invalidità, il contratto è stato aggiudicato al consorzio HR. I considerando da 26 a 29 descrivono gli eventi che hanno portato all’aggiudicazione, sulla base delle informazioni a disposizione della Commissione.
(26)
Sulla base delle disposizioni nazionali applicabili, il candidato vincente sarebbe stato dichiarato tramite aggiudicazione al miglior offerente (asta al rialzo) a partire da una base d’asta di 80 milioni di EUR. Il comitato di selezione avrebbe aperto le buste presentate dai candidati, ciascuna contenente le rispettive offerte economiche e avrebbe annunciato a turno le varie offerte. Il candidato offerente l’importo minore avrebbe avuto la possibilità di presentare una nuova offerta, in busta chiusa, nella successiva tornata di gara. Tale nuova offerta avrebbe dovuto essere per lo meno pari alla migliore offerta iniziale, maggiorata dell’1 % (15). Tali fasi successive d’offerta sarebbero proseguite per un periodo tempo indefinito con tornate separate, finché uno degli offerenti non si fosse ritirato, nel qual caso l’ultimo offerente sarebbe stato dichiarato miglior offerente provvisorio. Il verbale indicante il miglior offerente provvisorio sarebbe stato sottoposto dal comitato di selezione al Consiglio di amministrazione dell’Ente per lo sviluppo del turismo greco (ETA).
(27)
Nella prima tornata, i due candidati hanno presentato le proprie offerte contemporaneamente, in buste sigillate, il 31 maggio 2002, presso la sede centrale dell’ETA. L’offerta di CA era di 91 183 652 EUR, mentre quella di HR di 80 075 000 EUR. Tuttavia, la busta di quest’ultimo conteneva, oltre all’offerta, una dichiarazione che contestava la legittimità della partecipazione del consorzio CA alla procedura di gara. CA aveva respinto la contestazione, affermando che la formulazione di tali riserve rendeva irricevibile l’offerta finanziaria di HR. L’obiezione sollevata da CA era stata respinta dal comitato per le opposizioni, il quale aveva ritenuto che la dichiarazione di HR non influisse sulla validità dell’offerta.
(28)
Nella seconda tornata, HR ha presentato la propria offerta in busta chiusa per un importo di 92 105 888 EUR, ancora una volta accompagnata dalla medesima dichiarazione scritta. Dopo il completamento della seconda tornata, il rappresentante legale di CA ha presentato una busta con l’offerta finanziaria relativa alla terza tornata, insieme con una dichiarazione separata rivolta al Consiglio d’amministrazione dell’ETA sulla violazione dei termini della gara d’appalto relativamente ai requisiti di validità della stessa. Il comitato di selezione ha respinto tale dichiarazione, sulla base del fatto che sarebbe stata ammissibile solo se presentata sotto forma di opposizione e di competenza, pertanto, del comitato per le opposizioni. Il rappresentante legale di CA ha quindi chiesto al comitato di selezione una proroga di cinque minuti per decidere quali azioni adottare. La proroga è stata concessa ed egli ha rimosso dal tavolo del comitato tanto la dichiarazione scritta quanto la busta con l’offerta. Al suo rientro, cinque minuti più tardi, il rappresentante di CA ha dichiarato di non aver intenzione di fare opposizione e ha presentato la propria offerta. Successivamente, HR ha presentato un’opposizione, chiedendo che la terza tornata di offerte fosse dichiarata irricevibile, poiché CA aveva presentato un’offerta che aveva quindi ritirato e poi ripresentato. La dichiarazione di opposizione di HR è stata accolta dal comitato per le opposizioni e l’offerta di CA (16) è stata esclusa dalla procedura.
(29)
Dopo aver escluso CA dalla terza tornata di offerte, il comitato di selezione ha inviato (17) al Consiglio d’amministrazione dell’ETA copia dei verbali delle otto riunioni in cui aveva nominato HR miglior offerente provvisorio (con un’offerta di 92 105 888 EUR) e CA secondo miglior offerente provvisorio. A quanto risulta, il comitato di selezione non ha aperto la busta con l’offerta presentata da CA nella terza tornata, né le ha restituito la busta sigillata, che ha consegnato all’ETA affinché la conservasse nella propria cassaforte (18). Il Consiglio d’amministrazione dell’ETA ha convocato un’assemblea generale straordinaria. Successivamente, il 5 giugno 2002 l’amministratore delegato dell’ETA e il rappresentante legale di Kantor Capital, consulente economico incaricato del procedimento, sono stati autorizzati a chiedere ad HR di aumentare la propria offerta. HR ha aumentato di conseguenza l’importo proposto portandolo a 110 milioni di EUR. Il 12 giugno 2002, CA ha presentato al Consiglio d’amministrazione dell’ETA una lettera contenente un’offerta per 162 milioni di EUR, che però è stata successivamente respinta perché presentata dopo la chiusura della procedura di gara. Alla fine, l’offerta di HR è stata ulteriormente aumentata, fino alla somma di 120 milioni di EUR (19).
3. DECISIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO DI INDAGINE FORMALE
(30)
La Commissione ha deciso di avviare il procedimento di indagine formale in quanto permanevano dubbi in merito al fatto che la quota del 49 % del capitale azionario del casinò di Mont Parnés fosse stata ceduta dallo Stato ellenico al miglior offerente in una procedura di gara conforme ai requisiti di apertura, trasparenza e non discriminazione. In particolare, la Commissione non aveva potuto acclarare se, durante la procedura di gara, l’acquirente avesse beneficiato o meno di un trattamento preferenziale illecito e di conseguenza se fosse stato corrisposto o meno un prezzo di mercato. La Commissione riteneva che l’esclusione di CA dalla gara d’appalto e dell’offerta di CA di 162 milioni di EUR dopo la procedura di gara potesse costituire un indizio del fatto che la vendita era avvenuta ad un prezzo inferiore al valore di mercato e, di conseguenza, dell’esistenza di aiuti sotto forma di perdita di risorse dello Stato.
4. OSSERVAZIONI DA PARTE DELLA GRECIA
(31)
Con lettera del 6 agosto 2010, la Grecia ha presentato le proprie controdeduzioni. La Grecia contesta l’esistenza di aiuti di Stato, in quanto la procedura di gara per la vendita del proprio capitale azionario del casinò di Mont Parnés è stata esperita conformemente alla normativa applicabile e il 49 % del capitale azionario del casinò è stato ceduto al prezzo di mercato.
(32)
Le autorità elleniche sottolineano, in primo luogo, che la selezione dei partecipanti alla gara e tutta la procedura d’appalto si è svolta interamente secondo principi di legge ed è stata esperita conformemente alle norme relative alle gare d’appalto (20) regolamentate dalla legislazione vigente, e che tali gare d’appalto erano state accettate senza riserve da entrambi i candidati partecipanti.
(33)
Le autorità elleniche affermano, inoltre, che la dichiarazione di HR contenuta nella busta della sua offerta finanziaria nella prima e nella seconda tornata della procedura di gara non aveva pregiudicato la validità di dette offerte, ma concerneva esclusivamente la partecipazione in sé di CA alla gara d’appalto; pertanto, le offerte finanziarie di HR erano state ritenute a giusto titolo legittime dal comitato per le opposizioni.
(34)
Le autorità elleniche precisano inoltre con maggior dettaglio che l’offerta presentata da CA nella terza tornata della procedura di gara, che il denunciante sostiene fosse di 107 milioni di EUR, era stata esclusa perché la busta era stata rimossa dalla vista del comitato di selezione. In tali circostanze, il comitato non poteva essere certo che l’offerta non fosse stata modificata. Ad ogni modo, ripresentare l’offerta avrebbe significato presentare una seconda offerta nella medesima tornata, contrariamente a quanto ammesso dalla procedura di gara.
(35)
Le autorità elleniche affermano che l’offerta al rialzo presentata da HR nella seconda tornata, pari a 92 105 888 EUR rispetto all’offerta iniziale di 91 183 652 EUR proposta da CA nella prima tornata era conforme alla procedura di gara, in quanto ai termini della stessa ogni nuova offerta doveva essere maggiorata dell’1 % e non del 10 % come era stato presunto dalla Commissione nella decisione di avvio. Pertanto, la procedura della gara d’appalto era stata soddisfatta a tal proposito.
(36)
Le autorità elleniche sostengono altresì che l’ultima offerta di CA per 162 milioni di EUR (l’importo che questo sostiene di essere stato disposto a sborsare) non era valida, in quanto presentata a termini scaduti e al di fuori della procedura di gara. Accettare tale offerta avrebbe comportato la violazione del principio di legalità, poiché lo scopo di una gara d’appalto pubblico è non solo di servire gli interessi finanziari dello Stato, ma anche il più vasto interesse generale, vale a dire garantire il massimo prezzo possibile nel rispetto del principio di legalità (cioè le norme previste nel regolamento di gara d’appalto e i capitolati, oltre alle altre normative applicabili).
(37)
Le autorità elleniche aggiungono altresì di non aver scelto di annullare semplicemente la gara per indirne una nuova, in quanto ciò avrebbe significato ripetere tutta la procedura per la quarta volta in otto anni, il che avrebbe leso la reputazione internazionale della Grecia, senza avere alcuna certezza sul fatto che la ripetizione della procedura di gara potesse garantire di ottenere il prezzo di 162 milioni di EUR. A tal riguardo, la Grecia avanza perplessità anche sulla credibilità dell’offerta da 162 milioni di EUR, poiché CA sapeva bene che la sua accettazione non avrebbe fatto che innescare l’annullamento della procedura e l’avvio di una nuova.
(38)
Inoltre, le autorità elleniche confermano (21) che il prezzo finale versato (120 milioni di EUR) era ragionevole, in quanto superiore del 25,5 % alla stima di 95,4 milioni di EUR effettuata prima della gara da un valutatore indipendente e tenuta sigillata fino alla fine della procedura. Esse aggiungono che tale valutazione, benché non necessaria ai fini della procedura di gara, era stata richiesta per salvaguardare in misura ancora maggiore gli interessi della Grecia (22).
(39)
Per quanto concerne le asserzioni del denunciante secondo cui i termini originari della gara d’appalto erano stati migliorati dalla successiva legge n. 3139/2003 che confermava la privatizzazione, le autorità elleniche precisano che i bandi di gara non erano stati modificati né dalla legge n. 3139/2003, né da qualsivoglia altra misura. Secondo la Grecia, la legge regolamenta semplicemente varie autorizzazioni relative all’investimento e alla gestione del casinò e comprende misure di tutela dei lavoratori dopo la privatizzazione. La legge non ha sollevato HR dall’obbligo di investire 44 milioni di EUR nel casinò di Mont Parnés e la clausola contrattuale che prevede il rimborso ad HR del 70 % del prezzo nel caso in cui fosse stata rilasciata una licenza d’esercizio ad un altro casinò prima del 2012 era già esplicitamente indicata nel bando di gara.
(40)
Le autorità elleniche pertanto osservano che il prezzo di vendita rappresenta il valore di mercato del 49 % del capitale azionario del casinò di Mont Parnés.
(41)
A sostegno della loro affermazione sull’assenza di irregolarità in fase di svolgimento della procedura di gara, le autorità elleniche precisano che svariate sentenze pronunciate da tribunali nazionali hanno esaminato la legittimità della procedura di gara ai sensi della legislazione nazionale. Ad oggi, i tribunali ellenici non hanno rilevato alcuna irregolarità nella gara ed hanno pertanto rigettato le varie istanze presentate da CA al riguardo (23). Fra le conclusioni cui sono giunti i tribunali nazionali a conferma della correttezza della gara, le autorità elleniche citano in particolare:
a) Contenzioso dinnanzi ai tribunali civili:
(42)
Con sentenza 8118/2002 (24), il tribunale di primo grado di Atene ha rigettato l’istanza presentata da CA ed ha sancito che:
-
il comitato di selezione e il comitato per le opposizioni hanno giustamente ritenuto che le offerte di HR nella prima e nella seconda tornata fossero conformi alla gara. La dichiarazione allegata da HR alle proprie offerte non aveva pregiudicato la natura incondizionata delle sue offerte,
-
CA aveva presentato un’offerta alle 15:30, vale a dire all’inizio della terza tornata, come stabilito dal comitato di selezione alla fine della seconda tornata. L’offerta era stata ripresa dal rappresentante di CA di sua propria iniziativa, per quanto il presidente del comitato di selezione avesse tentato di dissuaderlo. Se il presidente del comitato di selezione avesse ammonito esplicitamente il rappresentante di CA sulle conseguenze del ritiro dell’offerta, ciò avrebbe comportato un trattamento discriminatorio a favore di CA e a discapito di HR,
-
la seconda offerta presentata da CA durante le terza tornata era stata giustamente considerata irricevibile da comitato per le opposizioni. Entrambi gli offerenti potevano presentare soltanto un’offerta ciascuno per tornata. Inoltre, se si fosse considerata ricevibile la seconda offerta di CA nella terza tornata, ciò avrebbe avuto come conseguenza un violazione del principio di trasparenza. Il rappresentante di CA aveva ripreso la prima busta sigillata, si era allontanato dalla stanza in cui si svolgeva la gara d’appalto e quando vi aveva fatto ritorno aveva presentato una busta sigillata, senza che fosse possibile accertare se si trattasse effettivamente della prima busta (25).
b) Contenzioso dinnanzi ai tribunali amministrativi
(43)
Stando alle autorità elleniche, attualmente è all’esame del Consiglio di Stato (la suprema corte amministrativa) una causa concernente un’altra istanza presentata da CA sull’asserita illegalità della procedura di gara (26). La sentenza definitiva non è stata ancora pronunciata; tuttavia, le autorità elleniche fanno osservare che il giudice relatore ha proposto la pronuncia dell’irricevibilità dell’istanza di CA a motivo dell’incompetenza del tribunale e dell’infondatezza nel merito (27).
c) Contenzioso penale
(44)
A seguito di una causa intentata nel 2002 da CA contro i membri del comitato di selezione, il comitato per le opposizioni, l’ETA, il consulente che aveva effettuato la valutazione (American Appraisal Hellas Ltd) e il consulente finanziario (Kantor) relativamente al loro comportamento in sede di procedura di gara, il giudice collegiale della Corte d’appello, cui la causa era stata rinviata per il giudizio, ha emesso un’ordinanza di proscioglimento (28) rilevando, in particolare:
-
la legittimità della prima e della seconda deliberazione del comitato per le obiezioni, non essendo emerse prove adeguate a sostegno di una presunta colpa da parte dei suoi componenti. I membri del comitato per le opposizioni, decidendo di non tener conto dell’obiezione di CA nella prima e seconda tornata e accettando, d’altro canto, l’obiezione di HR nella terza tornata, non hanno violato i termini della gara d’appalto e non hanno riservato un trattamento differenziato ai due offerenti,
-
la legittimità delle deliberazioni del comitato di selezione e l’assenza da parte dei componenti dello stesso comitato di un comportamento discriminatorio differenziato riservato ai due offerenti; inoltre, l’obbligatorietà per il comitato di selezione di accogliere, conformemente a quanto previsto dalla gara d’appalto, le conclusioni del comitato per le opposizioni,
-
il rispetto delle disposizioni nazionali pertinenti da parte del rappresentante dell’ETA nel chiedere al primo miglior offerente provvisorio (HR) di aumentare la propria offerta economica; il rappresentante dell’ETA non era autorizzato ad avviare trattative e non aveva la facoltà di annullare o revocare la procedura di gara.
(45)
L’ordinanza di proscioglimento di cui sopra è stata in seguito impugnata innanzi ai tribunali nazionali (29) e la Corte d’appello di Atene ha emesso di recente una sentenza di proscioglimento di tutti gli imputati (sentenza 466/2011). Il testo in extenso della sentenza non è ancora disponibile.
(46)
Per concludere, in considerazione di quanto finora considerato, le autorità elleniche ritengono che la misura in esame non comporti aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107 TFUE.
5. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
(47)
Con lettera del 4 agosto 2010, i rappresentanti del presunto beneficiario (cioè Athens Resort Casino Holdings per conto di HR) sono intervenuti nel procedimento avviato dalla Commissione in qualità di parti interessate. Il presunto beneficiario ha presentato le stesse osservazioni formulate dalla Grecia, come riassunte al paragrafo 4.
(48)
Inoltre, il presunto beneficiario afferma che il prezzo effettivamente pagato per l’acquisto del capitale azionario del casinò è stato di 120 milioni di EUR, vale a dire 10 milioni di EUR in più di quanto concordato (30). L’importo è stato pertanto di gran lunga maggiore della valutazione professionale pari a 95,4 milioni di EUR che era stata effettuata (ma non resa nota) prima dell’avvio della procedura di gara.
(49)
Il presunto beneficiario precisa altresì che l’ETA non era obbligato, né tantomeno avrebbe avuto il diritto di richiamare il secondo maggior offerente provvisorio, in quanto ciò avrebbe significato l’avvio di una nuova tornata di offerte, in violazione dei termini di gara. Esso inoltre dichiara che l’offerta di 162 milioni di EUR formulata da CA oltre i termini della procedura di gara non aveva alcuna possibilità di essere presa in seria considerazione ed era stata presentata unicamente per innescare l’annullamento della procedura di gara. Esso conferma che avrebbe senza dubbio contestato l’eventuale decisione di accettare tale offerta, presentando richiesta di annullamento dell’intera procedura. A tal proposito, fa preciso riferimento al parere dell’Avvocatura dello Stato, che ha confermato che l’offerta di CA non poteva essere né presa in conto, né accettata (31).
(50)
Il presunto beneficiario solleva inoltre le proprie perplessità sul presupposto formulato dalla Commissione nella decisione di avvio, relativamente alla distorsione della concorrenza e agli effetti sugli scambi, che il gioco d’azzardo è un’attività economica a livello mondiale e le imprese del settore esercitano un’attività economica su un mercato internazionale. Il presunto beneficiario sostiene infatti che il casinò di Mont Parnés non è attivo a livello internazionale, opera esclusivamente a livello locale e non è pertanto in concorrenza con i casinò all’estero.
(51)
Con lettera del 29 settembre 2010, Club Hotel Casino Loutraki AE (per conto di CA) (32) è intervenuto nel procedimento avviato dalla Commissione in qualità di parte interessata. Nella sua missiva esso afferma che, per quanto concerne la quantificazione dell’asserito aiuto, si sarebbe dovuto tener conto anche della differenza fra le offerte e dell’impatto della legge di ratifica sugli obblighi dell’acquirente secondo quanto sancito dalla procedura di gara d’appalto pubblico.
6. VALUTAZIONE DELLA MISURA
6.1. Esistenza di aiuti di Stato nella cessione di azioni mediante vendita per contratto
(52)
A norma dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, salvo deroghe contemplate dal trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
(53)
Conformemente alla giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia dell’UE (33) nonché alle norme e alle prassi elaborate dalla Commissione per il settore degli aiuti di Stato nel contesto delle privatizzazioni (34) quando uno Stato membro compra o vende azioni di imprese, non viene a configurarsi un aiuto di Stato qualora il comportamento di detto Stato membro sia conforme a quello che avrebbe un investitore che operi in un’economia di mercato.
(54)
In particolare, quando la privatizzazione viene realizzata mediante vendita di azioni alla borsa valori, si presume generalmente che sia avvenuta a condizioni di mercato e che non comporti un aiuto di Stato. Quando invece viene realizzata mediante vendita commerciale, si può presupporre che non comporti un aiuto di Stato qualora siano soddisfatte le seguenti condizioni: anzitutto, l’impresa viene venduta mediante gara d’appalto svolta in condizioni di concorrenza, aperta a tutti gli offerenti, trasparente e non discriminatoria; in secondo luogo, alla privatizzazione non sono associate condizioni non abitualmente praticate nel caso di transazioni comparabili tra privati e tali da poter diminuire il prezzo di vendita; in terzo luogo, l’impresa viene venduta all’offerente che presenta l’offerta più vantaggiosa sotto il profilo finanziario; e in quarto luogo, gli offerenti devono disporre di tempo e informazioni sufficienti per compiere una valutazione adeguata degli attivi per i quali presentano l’offerta.
(55)
In altri termini, quando la privatizzazione avviene mediante vendita commerciale, il parametro per stabilire se una transazione relativa ai beni dello Stato comporti un aiuto significa valutare se un operatore economico sul mercato posto in situazione analoga si sarebbe comportato nello stesso modo, cioè avrebbe venduto l’impresa allo stesso prezzo. Nell’applicare il principio dell’investitore operante in un’economia di mercato, le considerazioni di natura non economica, per esempio, motivazioni legate alla politica industriale, considerazioni riguardanti il livello occupazionale o obiettivi di sviluppo regionale, che non sarebbero accettabili per un operatore economico sul mercato, non possono essere ritenute validi motivi per accettare un prezzo più basso, ma, al contrario, sono indicative dell’esistenza di un aiuto. La Commissione ha illustrato a più riprese tale principio, che è stato inoltre confermato dalla giurisprudenza costante della Corte (35).
(56)
Di conseguenza, qualora non sia soddisfatta una qualsiasi delle condizioni summenzionate, la Commissione ritiene che la privatizzazione debba essere esaminata per stabilire se comporti un aiuto di Stato e, quindi, debba essere notificata. L’osservanza dei requisiti illustrati sopra, quindi, garantirebbe allo Stato il prezzo migliore per le proprie azioni, ossia il prezzo di mercato, e, di conseguenza, non sarebbe implicato nessun aiuto di Stato.
6.2. La vendita del 49 % del capitale azionario del casinò di Mont Parnés
(57)
In fase di avvio della procedura a norma dell’articolo 108, paragrafo 2 del TFUE, la Commissione aveva sollevato le sue perplessità sul fatto che la vendita del casinò di Mont Parnés fosse stata condotta secondo una procedura di gara aperta, trasparente e non discriminatoria. Sulla base delle informazioni disponibili in quel momento, la Commissione aveva ritenuto che vi fossero notevoli difficoltà nel determinare se fosse stato illegittimamente accordato un trattamento preferenziale e anche se fosse stato pagato o meno un prezzo di mercato. La Commissione temeva che eventuali irregolarità nella procedura di gara d’appalto potessero configurarsi come aiuto di Stato.
(58)
La Commissione aveva quindi condotto nel quadro dell’indagine formale una valutazione degli elementi di fatto rilevanti. Tale valutazione si basa sugli elementi probatori a disposizione relativamente alla misura.
(59)
Durante le varie fasi della procedura, la Commissione ha ricevuto informazioni sulle numerose azioni in giudizio a livello nazionale a difesa della procedura di gara originaria. La Commissione fa osservare che, ad oggi, le varie sentenze emesse dai giudici nazionali non sembrano corroborare le osservazioni formulate dal denunciante sulle irregolarità e la disparità di trattamento nella procedura di gara (cfr. anche i considerando da 41 a 46 di cui sopra). Sembra piuttosto che, fino ad oggi, i giudici nazionali abbiano confermato la legittimità e il carattere non discriminatorio della procedura di gara ai sensi della legislazione nazionale.
(60)
Per quanto la valutazione della Commissione sia indipendente dalle conclusioni dei tribunali nazionali, essa può tener conto di tali risultanze nello svolgimento della propria analisi. La Commissione tuttavia osserva che l’attuale valutazione non intende in alcun modo dare un’interpretazione della legislazione nazionale, di esclusiva competenza dello Stato membro.
(61)
In tale contesto, la Commissione è dell’avviso che la legalità della procedura di gara ai sensi della legislazione nazionale, come descritto e motivato tramite l’esame approfondito ed esaustivo effettuato finora dai vari tribunali nazionali costituisca un’indicazione significativa della correttezza e del carattere non discriminatorio della procedura di gara. Nel valutare se la procedura di gara si sia svolta in modo aperto, non condizionale e non discriminatorio ai sensi della normativa dell’UE in materia di aiuti di Stato, la Commissione può, fra gli altri fattori, tener conto di questa palese convalida della gara ai sensi del diritto nazionale.
(62)
Per quanto concerne la questione sollevata nella decisione di avvio, in merito alla presunta violazione da parte di una delle offerte della clausola di gara relativa al minimo rialzo ammesso rispetto all’offerta precedente, la Commissione fa osservare che la questione è stata risolta, in quanto il rialzo previsto avrebbe dovuto essere dell’1 % e non del 10 %, come risultava dalle informazioni precedentemente ricevute dalla Commissione. Pertanto, la Commissione ritiene che le norme della procedura di gara in tal senso siano state rispettate.
(63)
Per quanto concerne l’asserita disparità di trattamento delle varie obiezioni sollevate in fase di procedura di gara, la Commissione rileva altresì che le autorità elleniche hanno fornito una spiegazione accettabile per l’esclusione dell’offerta di CA dalla procedura di gara, alla luce delle norme applicabili che vietano che si proponga una seconda offerta durante una medesima tornata di offerte.
(64)
Per quanto concerne l’asserita disparità di trattamento delle varie offerte presentate dopo la procedura di gara, la Commissione ritiene che il diverso trattamento riservato, da un lato avviando la trattativa per il rialzo del prezzo con il miglior offerente e, dall’altro rifiutando al contempo di considerare l’offerta del denunciante di 162 milioni di EUR possa considerarsi una pratica ammissibile in una procedura di gara, tenuto anche conto dei dubbi esistenti sulla legittimità di quest’ultima offerta. Inoltre, la Commissione non può prestare credibilità all’offerta irricevibile formulata dal denunciante per l’importo di 162 milioni di EUR, poiché questa è stata presentata solo a procedura di gara conclusa e in violazione delle regole procedurali.
(65)
Per quanto concerne il suggerimento di annullare l’intera procedura, le autorità elleniche hanno dichiarato che ciò avrebbe significato riavviare la procedura, col rischio di ottenere in tal modo un prezzo ancora più basso.
(66)
Le autorità elleniche hanno inoltre affermato che le condizioni del contratto di appalto pubblico non avevano subito alcuna modifica né con la legge 3139/2003 né in alcun altro modo.
(67)
Per quanto concerne il prezzo ottenuto, la Commissione rileva che il prezzo finale pagato per il casinò, pari a 120 milioni di EUR (36), pur essendo ben al di sotto dell’offerta irricevibile di 162 milioni di EUR che il denunciante afferma di essere stato disposto a fare dopo la sua esclusione dalla procedura di gara, è comunque maggiore sia della miglior offerta apparentemente presentata dal denunciante di 107 milioni di EUR che, con un margine ancora maggiore (25,5 %), della stima del capitale azionario effettuata prima della procedura di gara dal perito esperto, ammontante a 95,4 milioni di EUR.
6.3. Conclusione
(68)
A seguito dell’avvio dell’indagine formale, le autorità elleniche hanno risposto in modo soddisfacente alle perplessità sollevate in via preliminare dalla Commissione nella sua decisione di avvio. In particolare, la Commissione non ha riscontrato elementi di prova che portino alla conclusione che sia stato riservato un trattamento preferenziale al presunto beneficiario che abbia comportato la concessione di qualsivoglia vantaggio. Con la cessione al miglior offerente della propria quota di proprietà del casinò in una procedura di gara aperta, incondizionata e non discriminatoria, si presume che la Grecia abbia ottenuto il miglior prezzo possibile sul mercato e non sia incorsa in una perdita di risorse per lo Stato. La Commissione può pertanto accogliere l’ipotesi che, in circostanze analoghe, un operatore privato in un’economia di mercato avrebbe venduto la quota azionaria del casinò ad un prezzo analogo. Di conseguenza, la Commissione ritiene che la vendita da parte dello Stato greco del 49 % della sua partecipazione azionaria nel casinò di Mont Parnés non comporta alcun vantaggio e pertanto non costituisce aiuto di Stato.
7. CONCLUSIONE
(69)
La Commissione considera che la vendita da parte dello Stato greco del 49 % del capitale azionario del casinò di Mont Parnés non costituisce aiuti di Stato,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La vendita da parte dello Stato ellenico del 49 % del capitale azionario del casinò di Mont Parnés non costituisce aiuti di Stato a norma dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
Articolo 2
La Repubblica ellenica è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 24 maggio 2011