РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 декември 2011 година
относно държавна помощ C 85/01 за ad hoc мерки, приложени от Португалия в полза на RTP
(нотифицирано под номер C(2011) 9429)
(само текстът на английски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/365/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея (1) от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочената/посочените разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
Чрез три жалби, подадени през 1993 г., 1996 г. и 1997 г. от търговския радио- и телевизионен оператор Sociedade de independente comunicação, S. A. (SIC), Комисията бе уведомена, че Португалия ее приложила редица ad hoc мерки и годишни компенсационни мерки в полза на обществения португалски радио- и телевизионен оператор Radiotelevisão Portuguesa, S. A. (RTP).
(2)
С писмо от 15 ноември 2001 г. Комисията уведоми Португалия, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 88, параграф 2 от Договора за ЕО, по отношение на няколко ad hoc мерки, предоставени на RTP.
(3)
Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (3). Впоследствие, в член 1 от Решение 2005/406/ЕО на Комисията от 15 октомври 2003 г. относно ad hoc мерки, приложени от Португалия в полза на RTP, бе установено, че някои от тези мерки, а именно държавната помощ от 68 006 млн. PTE, предоставена от Португалия на RTP под формата на споразумение със схемата за социално осигуряване през 1993 г., на вливания на капитал през периода от 1994 г. до 1997 г. и заем през 1998 г., са съвместими с общия пазар по смисъла на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО (4). В допълнение, в член 2 от това решение се посочва, че някои мерки не съдържат държавна помощ, а именно освобождаването от такси за регистрация, плащането за отделянето на телевизионната мрежа, улесненията, предоставени за плащане на годишната такса за използването на телевизионната мрежа, протоколът за насърчаване на киното, емитирането на облигации и плана за преструктуриране за периода от 1996 г. до 2000 г.
(4)
На 26 юни 2008 г. Първоинстанционният съд отмени по Дело T-442/03 (5) част от Решение 2005/406/ЕО поради две причини. Той отмени член 2 от посоченото решение, тъй като констатира, че „освобождаване от такси за регистрация“ не представлява държавна помощ. Съдът установи, че задачата на Комисията е да определи, във връзка с ad hoc предимството, състоящо се от освобождаването от плащане на такси за регистрация и такси, свързани с преобразуването в публично дружество с ограничена отговорност (наричани по-долу „временно освобождаване“), дали е съвместимо с логиката на португалската система трансформирането на публичните предприятия в публични дружества с ограничена отговорност да възникне по законодателен път, или дали прибягването до законодателството е било дерогация, която е имала за цел да предостави предимство на публичните предприятия по отношение на други предприятия.
(5)
Във връзка с трайното предимство, произтичащо от неограничено освобождаване от такси за регистрация и други такси, по отношение на всеки акт за вписване, регистрация или анотация на RTP (наричано по-долу „постоянно освобождаване“), Съдът установи, че макар да не е невероятно освобождаването в действителност да не е било постоянно (вж. параграфи 73 и 79 от решението), това не променя констатацията, че общият характер на това освобождаване не е бил демонстриран от Комисията. Съдът установи още, че макар и да е възможно RTP да е преобразувано от Португалия в публично дружество с ограничена отговорност, тъй като това е било счетено за необходимо за изпълнението на задачата за обществена услуга, това не е било придружено от достатъчно доказателства.
(6)
Съдът отхвърля жалбите по отношение на констатацията в Решение 2005/406/ЕО емитирането на облигации през 1994 г. и улесненията за плащане на лицензионната такса да не се класифицират като държавна помощ.
(7)
По отношение на съвместимостта на мерките за държавна помощ (член 1 от Решение 2005/406/ЕО), Съдът установи, че Комисията не може да се позове на докладите за обществена услуга и съдържаната в тях информация, без провеждане на външен одит за тези доклади, както се изисква от националното законодателство. Поради това Комисията не може да заключи, че мерките за държавна помощ са съвместими с общия пазар по смисъла на член 86, параграф 2 от Договора (сега 106, параграф 2 от ДФЕС и „вътрешния пазар“) (6). Съдът анулира член 1 от Решение 2005/406/ЕО.
(8)
След решението на Съда по Дело T-442/03, Комисията насочи вниманието на заинтересованите страни към факта, че разследването на Комисията в този случай е било подновено, и прикани трети страни да дадат своето мнение (7).
(9)
Комисията получи мнение от жалбоподателя на 10 март 2009 г., което беше препратено на Португалия на 8 април 2009 г. Допълнителни мнения от жалбоподателя бяха получени на 17 юни 2009 г., те бяха препратени на Португалия на 28 юли 2009 година. Португалия отговори на двете групи мнения с писма от 7 и 8 септември 2009 г. Португалия изпрати допълнителна информация на Комисията на 23 февруари 2010 г., 4 март 2010 г. и 15 април 2010 г. Комисията изпрати искане за информация до Португалия на 10 май 2010 г., с което по-специално поиска да бъдат проведени независими външни одити на докладите за обществена услуга за периода от 1992 г. до 1997 г.
(10)
Португалия отговори на молбата на Комисията за допълнителна информация с писмо от 8 юни 2010 г. и представи поисканите доклади за външните одити относно обществената услуга с писмо от 12 август 2010 г. Допълнителна информация от Португалия беше предоставена с писмо от дата 29 септември 2010 г. На 29 март 2011 г. беше проведена среща с Португалия и допълнителна информация бе предоставена от Португалия на Комисията на 17 юни 2011 г., 25 август 2011 г. и 26 октомври 2011 г.
С писмо, заведено на 15 декември 2011 г., Португалия по изключение се съгласи, това решение да се приеме на английски език като автентичен език.
(11)
Решението се занимава само с ad-hoc мерките, включени в решението за откриване на официална процедура по разследване. Някои от мерките, за които беше обявено в Решение 2005/406/ЕО, че не представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, не са били анулирани от Съда по дело T-442/03 и следователно член 2 от Решение 2005/406/ЕО е станал окончателен. Тези мерки се отнасят до плащането за отделянето на телевизионната мрежа, улесненията, предоставени за плащане на годишната такса за използването на телевизионната мрежа, протокола относно кинопродукциите, емитирането на облигации и плана за преструктуриране за периода от 1996 г. до 2000 г. Въпреки това, както се изисква от Съда в дело T-442/03, Комисията ще направи нова оценка по отношение на временното и постоянно освобождаване от разходи за нотариални такси, както и от такси за регистрация и разходи по публикуване.
Настоящото решение е съсредоточено върху финансовата връзка между RTP и Португалия в периода от 1992 г. до 1998 г. по отношение на споразумението със схемата за социално осигуряване през 1993 г., вливанията на капитал през периода от 1994 г. до 1997 г. и кредитът от 1998 г. Настоящото решение не се занимава с въпросите на правната класификация и съвместимостта с Договора за годишните компенсационни плащания, предоставени на RTP, които са били предмет на Решението на Комисията от 22 март 2006 г. по дело № Е 14/05 (8). В допълнение, на 4 юли 2006 г. Комисията прие Решение относно споразумението за преструктуриране на финансирането на RTP, по дело NN 31/06 (9).
(12)
Въпреки това, за да има цялостна „картина“ на финансовите отношения между Португалия и RTP през периода, обхванат от разследването на Комисията по този случай, Комисията трябва да разглежда не само мерките ad hoc, но също и финансовата подкрепа, предоставена на RTP чрез годишни компенсационни плащания. Следователно това решение се отнася до годишните компенсационни плащания до степента, необходима за изясняване на позицията на Комисията относно ad hoc мерките.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА РАЗГЛЕЖДАНИТЕ ВЪПРОСИ
A. МЕРКИ В ПОЛЗА НА RTP
A.1. ОПИСАНИЕ НА ПОЛУЧАТЕЛЯ RTP
(13)
RTP (по онова време Rádio e Televisão Portuguesa, S.A.R.L) е учредено като акционерно дружество с акт от 15 декември 1955 г., след решението на Португалия да създаде телевизионна компания, на която би била възложена концесия за предоставяне на обществена услуга на телевизионно излъчване (10). Концесионния договор за обществена услуга е подписан на 16 януари 1956 г.
(14)
С наредбa - закон № 674-d/75 от 2 декември 1975 г., RTP беше национализирана. Тази наредба преобразува RTP в публично предприятие с наименованието „Radiotelevisão Portuguesa, E.P.“, към което в съответствие с наредбата бяха прехвърлени всички законни права и задължения на неговия предшественик.
(15)
RTP е имала монополно положение върху националния медиен пазар до осемдесетте години на двадесети век. То е обслужвало два телевизионни канали, RTP1 и RTP2. През 90-те години то е изправено пред конкуренцията на търговските радио- и телевизионни разпространители след като през февруари 1992 г. Португалия предостави лицензи на SIC и на търговския телевизионен оператор TVI да излъчват съответно по трети и по четвърти канал (11).
(16)
Със закон № 21/92 от 14 август 1992 г. RTP, ЕР се преобразува в публично акционерно дружество с наименование „Radiotelevisão Portuguesa, S. A.“ и се одобрява неговият нов статут.
(17)
RTP осъществява едновременно дейности за обществена услуга радио- и телевизионно разпространение и търговски дейности. На RTP е законно разрешено да упражнява търговска или промишлена дейност, свързана с дейността на телевизия (12).
(18)
Търговски дейности на RTP са извършвани чрез финансово участие в дружества, които са правно разграничени от RTP и имат своя собствена структура и счетоводна система.
A.2. МЕРКИ (13)
(19)
Годишните компенсационни плащания към RTP представляват основният механизъм за компенсиране на RTP за неговите задължения за обществена услуга. През периода от 1992 г. до 1998 г., RTP е получило годишни компенсационни плащания, възлизащи на 66 495 милиона PTE (около 332 млн. EUR) (14) за покриване на разходите по неговите задължения за обществена услуга. Правното основание за годишните компенсационни плащания е член 5 от Закон № 21/92 (15).
(20)
Таблица 1 дава разбивка на годишните компенсационни плащания, предоставени на RTP през периода от 1992 г. до 1998 г., който е обхванат от настоящото решение.
Таблица 1
Сума на годишните компенсационни плащания, 1992-1998 г.
(PTE и млн. EUR)
1992 г.
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
6 200
7 100
7 145
7 200
14 500
10 350
14 000
EUR 26,9 (16)
EUR 35,4
EUR 35,6
EUR 35,9
EUR 72,3
EUR 51,6
EUR 69,8
Източник: Резолюция на Съвета на министрите
(21)
По времето, когато RTP е преобразувано в публично дружество с ограничена отговорност, португалското законодателство относно регистрацията на дружества може да се опише по следния начин. В член 7, параграф 1 от кодекса на португалските дружества (Código das Sociedades Comerciais), във версията му, която е в сила към момента на преобразуването на RTP, се посочва, че уставът (contrato de sociedade) на всяко търговско дружество трябва да бъде оформен официално чрез нотариален акт.
В член 18, параграф 5 от кодекса на дружествата се посочва, че актът, с който се създава публично дружество с ограничена отговорност, след като дружеството е било учредено в надлежната правна форма, трябва да се регистрира в търговския регистър. Регистрацията е задължителна в съответствие с член 15, параграф 1 и параграф 3, буква а) от Закона за търговския регистър (Código do Registo Comercial) и член 166.o от кодекса за дружествата.
В съответствие с член 70, параграф 1, буква а) от Закона за търговския регистър, във версията му, която е в сила по това време, актът, с който се създава публично акционерно дружество, трябва да бъде публикуван в Diário da República (вж. член 70, параграф 2 (17)). Публикуването трябва да се извърши ex officio от служителя за сметка на заинтересованата страна (вж. член 71, параграф 1 от Закона за търговския регистър).
(22)
При преобразуването му в публично дружество с ограничена отговорност през 1992 г. RTP е освободено от плащане на нотариални такси и такси за регистрация, свързани с регистрацията на юридическото преобразуване на RTP от публично дружество в публично акционерно дружество. Стойността на освобождаванията е 33 млн. PTE (приблизително 164 000 EUR). Обикновено съгласно португалското право, всички юридически лица трябва да платят такси, начислявани при създаване на предприятие и при изменение на учредителния акт на дружеството или при други съответни изменения на дружеството.
(23)
Правното основание за освобождаването от такси за регистрация е член 11, параграф 1 от Закон № 21/92, който предвижда, че:
„с настоящото уставът на RTP SA (…) се одобрява; не е необходимо той да бъде трансформиран в документ, а ще бъде автоматично регистриран, без такси и разходи, във Вестника на Републиката (Diário da República), в който ще бъде публикуван.“
(24)
Член 11, параграф 1 от Закон № 21/92 се получава от прилагането на Закон 84/88 от 20 юли 1988 г. относно трансформирането на публичните предприятия в публични акционерни дружества. В член 1 от Закон № 84/88 се предвижда, че публичните предприятия, дори ако са национализирани, биха могли да бъдат преобразувани с наредба-закон в публични акционерни дружества. Той гласи:
„публичните предприятия […] могат да бъдат преобразувани с наредба-закон в публични акционерни дружества, притежавани изцяло или в по-голямата си част от публични субекти, в съответствие с Конституцията и с този закон.“
(25)
В член 3, параграф 2 от Закон № 84/88 относно трансформирането на публичните предприятия в публични акционерни дружества се предвижда също, че такава наредба-закон трябва да одобри устава на публичното акционерно дружество. В съответствие с член 3, параграф 3 от Закон № 84/88 наредбата-закон представлява достатъчен документ, за да бъдат изпълнени изискванията за регистрация (18).
(26)
Съгласно член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 RTP е освободено от плащане на други регистрационни такси, пряко свързани с промяната на правното естество на дружеството. Член 11, параграф 2 гласи:
„Всички действия по вписване, регистриране, отбелязване пред всички служби по вписвания, администрации или публични органи, по-конкретно националния регистър на юридическите лица, службите по вписване на ипотеки и службата за прехвърляне на собственост на превозните средства, се извършват въз основа на обикновена молба, подписана от двама от членовете на управителния съвет на дружеството и при освобождаване от всички данъци и такси.“
(27)
Португалия твърди, че разпоредбата на член 11, параграф 2 произтича от прилагането на Наредбa-закон № 404/90 (19) и потвърждава приложимостта към RTP на разпоредба относно общото прилагане. Въз основа на член 1 от този закон, на предприятията, които до 31 декември 1993 г., са изпълнили актове на сътрудничество или концентрация, може да бъде предоставено освобождаване от данъка върху прехвърлянето на дълготрайни активи, които са били необходими за концентрацията или сътрудничеството. В член 1 от същия закон се предвижда също така и освобождаване от възнагражденията и други законови такси, които могат да бъдат изискуеми за изпълнението на тези актове.
(28)
Португалия заяви, че в миналото RTP на няколко пъти е платило нотариални такси и такси за регистрация, свързани с определени увеличения на капитала и с други действия след преустройството му в публично акционерно дружество (20).
(29)
В периода от 1983 г. до 1989 г., RTP „натрупа“ дълг към социалноосигурителната схема на PTE в размер на 2 189 млн., произтичащи от невъзможността му да плаща социални осигуровки. В основата на това задължение е спор между RTP и администрацията на службата за социална сигурност относно тълкуването на удръжките за социално осигуряване за извънреден труд и хонорари на творците.
(30)
Администрацията за социално осигуряване излага своето тълкувание в член 2, буква д) на Наредба за изпълнението № 12/83 от 12 февруари 1983 г. За да се избегне съдебна процедура, двете страни постигнаха споразумение, съгласно което администрацията на службата за социално осигуряване се отказва от искането си за лихви за забавено плащане и приема разсрочено плащане на дълга. След уреждането на правния спор наредбата за изпълнението не е анулирана.
(31)
На 6 май 1993 г. съвместен указ на Министерството на финансите и Министерството на социалната сигурност официално разрешава разсрочване на дълга на 120 месечни вноски и отменя глобите и лихвите, дължими за сумата от 1 206 млн. PTE (6 млн. EUR).
(32)
Условията за разрешаване на изключителните договорености за уреждане на задълженията на RTP към схемата за социална сигурност са изложени в посочената по-горе наредба-закон № 411/91. В член 2, алинея 1 от цитираната по-горе наредба-закон се предвижда, че разрешението за това трябва да е задължително, за да се гарантира жизнеспособността на длъжника и договореностите да могат да се прилагат inter alia на основание, че, както е предвидено в член 2, буква г) на наредбата-закон, в предприятието с дългове „е било обект на временно ползване, самоуправление на служителите или държавна намеса.“
(33)
През периода от 1994 г. до 1997 г. Португалия увеличава капитала на RTP всяка година. Поместената по-долу таблица дава преглед на различните увеличения на капитала, които възлизат на 46 800 млн. PTE (233 млн. EUR).
Таблица 2
Увеличение на акционерния капитал на RTP 1994-1997 г.
(в млн. PTE)
Година
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
Увеличение на акционерния капитал
10 000
12 800
10 000
14 000
Дялов капитал към 31 декември
22 708
35 508
45 508
59 508
Източник: баланс на RTP.
(34)
В договорите за обществена услуга, които Португалия е сключила с RTP се предвижда участието на държавата в инвестициите, направени от RTP, за предпочитане под формата на увеличаване на капитала (21).
(35)
През декември 1998 г. бе сключен договор между Фонда за стабилизиране на публичните дългове и RTP за второстепенен заем от Фонда за стабилизиране на публичните дългове (Fundo de regularização da dívida Pública), предоставен на RTP, в който се определят условията за заем в размер на 20 000 млн. PTE (99,8 млн. EUR), за увеличаване на капитала на RTP.
(36)
Фондът за стабилизиране на публичните дългове се управлява от Институт за управление на публичния дълг (Instituto de Gestão de Crédito Público), на който е възложено управлението на дълга на португалската държава и изпълнението на централизирана програма за заеми в съответствие със Закона за обществения дълг (22) и насоките, установени от португалското правителство. Този институт е под ръководството и контрола на Министерството на финансите на Португалия (23).
(37)
От датата, на която сумите са били на разположение на RTP, заемът е предмет на плащания на годишни лихви по 12-месечния Lisbor лихвен процент, изчислен на първата дата на всеки период, плюс 20 базисни пункта (24).
(38)
Съгласно договора кредитът е трябвало да бъде върнат на 31 декември 2003 г., но е могъл да бъде продължен за следващ период от една или две години по взаимно съгласие. RTP не е платило лихва по заема, тъй като в договора се предвижда, че лихвата, платима по първите четири годишни плащания, следва да се капитализира (25).
(39)
Договорът, сключен през декември 1998 г. между Фонда за стабилизиране на публичните дългове и RTP е изготвен в съответствие с насоките, определени в съвместна резолюция на държавните секретари, отговарящи за медиите, за държавната хазна и за финансите, от 17 декември 1998 г.
Б. ФИНАНСОВОТО СЪСТОЯНИЕ НА RTP
(40)
Както е показано в следната таблица, RTP е понесло загуби през периода, който е предмет на разследването на Комисията. През 1996 г. финансово състояние на RTP се е влошило до такава степен, че неговият нетен собствен капитал е бил отрицателен.
Таблица 3
Икономически и финансови данни на RTP за периода от 1993 г. до 1998 г.
(в млн. PTE)
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
Нетна печалба (загуба)
(7 883)
(19 558)
(26 581)
(18 512)
(32 223)
(25 039)
Нетни активи
1 557
8 071
4 269
(4 274)
(20 586)
(50 827)
Активи
39 418
42 262
56 078
67 654
62 340
83 843
Финансови задължения (26)
22 402
26 855
30 258
44 922
44 885
92 775
Източник: Финансови отчети на RTP.
В. ЗАДЪЛЖЕНИЯТА ЗА ОБЩЕСТВЕНА УСЛУГА НА RTP ОТ 1992 Г. ДО 1998 Г.
(41)
RTP е задължено да предоставя обществената услуга за телевизия. Различни закони определят дефиницията, възлагането и финансирането на тази услуга.
(42)
Закон № 58/90, който регулира дейността телевизионно излъчване, определя условията за частните радио- и телевизионни оператори, както и задължението на държавата да гарантира обществената услуга телевизионното излъчване (27). По отношение на устава на RTP Закон № 21/92 определя основните задължения за обществена услуга и финансирането на тази услуга.
(43)
Два договора за обществени услуги, подписани между португалската държава и RTP през 1993 г. и през 1996 г., описват по-подробно обществената услуга и нейното финансиране, (по-долу или „стар договор за обществена услуга“ или „нов договор за обществена услуга“ или „договори за обществена услуга“, когато са посочени и двата договора) (28).
(44)
Член 4 от Закон № 21/92 предвижда сключването на концесионен договор между Португалия и RTP и определя основните задължения за обществена услуга, които трябва да бъдат извършени по силата на този договор. В член 4, параграф 2 от същия закон се установяват общите принципи, които RTP трябва да спазва при извършване на дейността си като концесионер (29), а в член 4, параграф 3 се описват задълженията на обществената телевизионна услуга (30).
(45)
Договорите за обществена услуга потвърждават задълженията за обществена услуга на RTP. Първо, на RTP са наложени общи задължения и задължения, свързани със съдържанието на програмите (31). RTP трябва да предоставя услугата за обществена телевизия, като част от нея то трябва да излъчва два канала и да предоставя общо покритие за населението на континентална Португалия. Първият канал е от по-общ характер и от него се изисква да представя по-общ вид програми. Вторият канал трябва да бъде насочен повече към специфични групи и да осигурява образователни, културни и научни програми. Един от каналите трябва да обхваща автономните региони на Азорските острови и Мадейра.
(46)
Второ, договорите за обществена услуга предвиждат специфични програмни задължения за RTP (32). Определени са стандарти за качеството на програмите (като плурализъм, безпристрастна информация и др.) и съдържанието на програмите (нови художествени филми, спорт, деца, португалска култура, местни новини, развлечения). RTP трябва да предоставя гледаемо време за определени органи, за подпомагане на киното и други форми аудиовизуални продукции, за насърчаване на производството на образователни или учебни програми, за обмен на програми с автономните региони на Азорските острови и Мадейра и за насърчаване на сътрудничеството с други доставчици на обществената услуга телевизия в Европейския съюз. Освен това то трябва да изпълнява специфични програмни задължения, свързани с международно сътрудничество. Например, трябва да произвежда програми и да ги излъчва за португалските общности, които живеят в чужбина, в португалоезичните страни в Африка и в Макао. Необходимо е да се гарантира функционирането на RTP в Мадейра и на Азорските острови и да се запазят производствените центрове и делегациите в чужбина.
(47)
Трето, договорите за обществена услуга налагат определени специфични задължения на RTP. Например, RTP трябва да поддържа аудиовизуални архиви, да въвежда технологични иновации в своето оборудване и дейности, да подпомага Националния театър „S. Carlos“ и да предоставя други услуги, които ще бъдат посочени на ad hoc основа.
(48)
В член 5 от Закон № 58/90 на RTP се възлага концесия за обществената услуга телевизионно разпространение за период от 15 години, който може да бъде подновен за допълнителен срок от 15 години, с обхват на честотите, съответстващ на първи и втори канал. В член 4 от Закон № 21/92 се посочва, че RTP е концесионер на обществената услуга за телевизионно разпространение. В точка 1, буква а) от договора за обществени услуги се потвърждава, че RTP е доставчик на обществената услуга телевизия (33).
(49)
Договорите за обществена услуга (34) предвиждат създаването на Съвет за обществено мнение (Conselho de opinião), състоящ се от представители на различни части от общественото мнение, който може да се намесва, за да преценява дали RTP спазва своите общи и специфични задължения по отношение на обществената услуга за телевизионно разпространение.
(50)
RTP е задължено да предостави на министъра на финансите публичен бизнес план и бюджет за изпълнението на неговата задача за обществена услуга, (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) за следващата година, придружено от становища, издадени от борда на одиторите на RTP и Съвета за обществено мнение. Освен това то трябва да представи доклад за изпълнението на своите задължения за обществена услуга през предходната година (Relatório sobre o Cumprimento das Obrigacões do Serviço Público, („доклади за обществена услуга“), придружени от становище на борда на одиторите на RTP (35).
(51)
Министърът на финансите и членът на правителството, отговорящ за медиите, следва да проверят спазването на договорите за обществена услуга. Генералният инспектор на финансите е необходимо да провери финансовия план. Освен това годишен одит на докладите за обществена услуга трябва да бъде извършен от външен специализиран одитор (36).
(52)
Новият договор за обществени услуги също така предвижда санкции, които да се наложат от Португалия при нарушение на договора, под формата на глоби, изземване, възстановяване или прекратяване на договора.
(53)
В периода от 1992 г. до 1998 г., в RTP са извършени външни одити относно всички негови годишни отчети от независим одитор.
(54)
RTP също е представило докладите за обществена услуга за всички години, с изключение на доклада за обществена услуга за 1992 г., тъй като задължението за външните одити е посочено за първи път в стария договор за обществена услуга, датиращ от 1993 г. Португалия твърди, че за годините от 1995 г. до 1998 г. законово независим одитор е предоставил благоприятно и автономно становище относно докладите за обществена услуга (37). Португалия твърди също, че всички доклади за обществена услуга през този период са били придружени от становище на борда на одиторите на RTP и от одитор на генералния инспектор на финансите (Inspecção-Geral de Finanças), който е независим от RTP.
Ситуацията по отношение на външните одити на докладите за обществена услуга може да бъде описана, както следва:
(55)
Докладите за обществена услуга от 1993 г. и 1994 г. съдържат декларация за съответствие, съгласно която задълженията за обществена услуга на RTP са изпълнени, но само от страна на управлението на RTP.
(56)
За годините 1995, 1996, 1997 и 1998 г., докладът за обществена услуга съдържа декларации за съответствието от външен одитор, независим от дружеството, Maia, Mesquita & Associados - (Revisor Oficial DAS Contas), според които одитът не е разкрил никакви въпроси, които биха оказали значително влияние върху пресмятането на компенсаторните плащания за RTP, посочени в докладите за тези години.
(57)
През 2010 г. Португалия представи на Комисията по-пълни външни одити на докладите за обществена услуга за периода от 1992 г. до 1997 г. Външните одити на докладите за обществена услуга за този период са били организирани от регулатора за националните медии, Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC). Те са били осъществени за този период от Pedro Roque SROC, външен одитор, който е независим от RTP (38). Португалия също така представи обобщаващ доклад, включващ резултатите от одитите за всички години.
Външен одит на доклада за обществената услуга вече е съществувал за 1998 г. Този външен одит за 1998 г. е проведен от BDO Binder, външен одитор „BDO Binder report“) (39).
(58)
Мандатът на одитите за периода 1992-1997 г. е бил да се оцени за всяка година дали RTP изпълнило мандата си, както е предвидено в договорите за обществена услуга, които са били в сила към момента и дали съществува съответствие между разходите за обществени услуги и компенсационните плащания. Външните одити изброяват задълженията за обществена услуга, произтичащи от договорите за обществена услуга, вземат предвид различните закони, уреждащи задълженията за обществена услуга на RTP (например Закона за телевизията № 58/90 от 7 септември 1990 г.), както и обществения бизнес план и бюджет (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) и докладите за обществена услуга. Външните одити проучват дали задълженията за обществена услуга са спазени. Докладите правят сравнение между компенсационните плащания от страна на Португалия спрямо установените разходи в докладите за обществена услуга.
(59)
За всички години, които се разследват, т.е. 1992-1997 г., одитите стигат до заключението, че по същество RTP е изпълнило основните си задължения за телевизионно разпространение. Одитите също така посочват, че „по отношение на съответствието между предоставените задачи за обществена услуга и компенсацията на „реалните и действителните разходи“, няма съществени нарушения, които да влияят на съответствието със законодателството, което е било в сила към момента.“ За всички години в обобщения доклад се констатира, че компенсационните плащания от Португалия, са били по-малки от посочените суми във всички доклади за обществена услуга. Одитите са публикувани на уебсайта на ERC (40). По същия начин докладът на BDO (BDO Binder report) не сочи никакво свръхкомпенсиране за предоставената обществена услуга.
(60)
Член 5 от Закон № 21/92 предоставя на RTP право да получи обезщетение за своите задължения за обществена услуга. Това право се потвърждава и в договорите за обществена услуга.
(61)
В допълнение към системата от годишни компенсационни плащания (вж. съображение 19 по-горе), договорите за обществена услуга предвиждат финансиране от Португалия за:
а)
плащане на специфични услуги съгласно споразуменията за предоставяне на договорените услуги или тези, които предстои да бъдат договорени между публичната администрация и RTP (41);
б)
държавно участие във всички инвестиции, направени от RTP, особено тези за инфраструктурата, необходима за експлоатацията на центровете за производство и разпространяване в автономните региони на Азорските острови и Мадейра, за аудиовизуални архиви и международни предавания на RTP, както и за други технологични инвестиции, които RTP е длъжно да прави (42).
(62)
За да определи разходите и приходите на задълженията за обществена услуга, които отговарят на условията за компенсационни плащания, RTP прилага аналитична счетоводна система. В договорите за обществена услуга се определят критериите за изчисляване на приемливите разходи за компенсация по отношение на всяко задължение за обществена услуга (43).
(63)
Въз основа на аналитичната счетоводна система, спомената в предходния параграф, RTP разпределя разходите и приходите (например, за персонал и оборудване), за да обхване определен брой дейности (като управление на програмите, преки и косвени програмни разходи, дифузионни и емисионни разходи, разходи за маркетинг и други административни разходи).
(64)
Преките разходи на различните дейности са разделени между различните разходни позиции (например RTP 1, RTP 2, RTPi и RTP África). Непреките разходи са разпределени за пера от разходите въз основа на последователни аналитични критерии (например, броят на часовете на излъчване) (44).
(65)
Аналитичната счетоводна система има следните характеристики:
а)
в рамките на договорите за обществена услуга само нетните оперативни разходи могат да се компенсират в съответствие с метода, описан в договорите за обществена услуга. Финансовите разходи, извънредните разходи и разпоредбите, които не са пряко свързани с дадена дейност, са изключени от обезщетение (45);
б)
с оглед изчисляване на нетните оперативни разходи, които могат да се възстановяват, RTP трябва да приспадне оперативните приходи, произтичащи от всяко задължение за обществена услуга;
в)
старият договор за обществена услуга не е допускал компенсация за обществената услуга от общ характер под формата на задължение за експлоатация на RTP 1 и RTP 2 и за покриване на автономните региони с един от каналите (46);
г)
по силата на новия договор за обществени услуги оперативните разходи на RTP 1 и RTP 2 могат да бъдат компенсирани, но не се допуска допълнителна компенсация в случай, че реалните нетни оперативни разходи на RTP 1 и RTP 2 превишават планираните разходи (47).
(66)
RTP е докладвала относно нетните разходи по предоставяне на обществената услуга в годишните доклади за обществената услуга, в съответствие с метода за изчисление на разходите, описан в съображения 60-65. Поместената по-долу таблица дава преглед на разходите за всяка дейност по обществената услуга, за която RTP има право да получи компенсационни плащания.
Таблица 4
Нетни отчетени и подлежащи на възстановяване разходи за обществената услуга
(В млн. PTE)
1992 г.
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
Телетекст
112,9
86,8
Функциониране на RTP в международен план
882,3
1 517,4
1 826,9
1 890,8
2 059,6
3 999,1
3 712,9
RTP África
-
-
-
-
654,7
1 332,0
Директно предаване на RTP 1 на Азорските острови и на Мадейра
-
-
-
-
-
76,8
295,4
Аудиовизуални архиви
509,1
241,6
402,7
492,7
184,9
909,4
672,1
Сътрудничество с португалоезичните страни в Африка
186,9
128,4
172,2
148,6
144,9
202,4
200,3
Диференциал на покритие
406,7
1 312,8
1 314,2
1 050,3
1 050,0
622,6
208,6
Делегации/кореспонденти
797,8
658,2
681,1
642,7
583,2
457,2
211,0
Фондация за Национален театър „S. Carlos“
50,0
55,0
60,0
60,0
60,0
60,0
Насърчаване на киното
215,0
95,0
27,5
156,5
391,1
352,8
Функциониране на автономни регионални центрове
3 453,4
3 486,0
3 685,9
3 696,1
3 846,6
3 459,2
2 855,2
Телевизионно предаване за конкретни органи
482,0
350,6
151,1
94,6
80,8
Спортна телевизия (48)
- 440,0
Нетни оперативни разходи на RTP 1
16 946,1
11 916,6
Нетни оперативни разходи на RTP 2
9 050,6
10 080,6
8 637,6
Общо нетни оперативни разходи
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
Източник: Португалските органи и докладите за обществена услуга.
(67)
Поместената по-долу таблица дава преглед на инвестициите на RTP в оборудване за дейностите, свързани с обществената услуга. Тя представя както реалните инвестиции в дейности по обществената услуга, както са посочени в годишните финансови отчети, така и инвестициите, отчетени в докладите за обществена услуга. Реалните инвестиции в дейности, свързани с обществената услуга, са били по-високи от инвестициите, отчетени в докладите за обществената услуга.
Таблица 5
Инвестиции в дейностите по обществената услуга
(В млн. PTE)
1992 г.
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
Общо
Финансови отчети
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Доклади за обществената услуга
2 327,3
98,0
1 975,1
154,4
28,1
4 037,4
6 127,8
14 748,1
Разлика
305,3
2 004,0
788,8
838,3
1 452,3
0
-73,6
5 315,1
Източник: финансови отчети на RTP и доклади за обществената услуга.
(68)
Целта на ad hoc мерките е била компенсиране на RTP за задълженията за обществена услуга, наложени върху него, и финансиране на неговите инвестиции.
(69)
В Португалия операторът на обществени услуги не е избран в резултат на конкурентна процедура, съгласно която всички заинтересовани предприятия са имали възможност да посочат сумата на компенсацията, която би била необходима за поемане на концесията за обществена услуга телевизионно разпръскване. RTP е назначено от правителството за осигуряване на обществената услуга телевизия.
(70)
От 1992 г. насам, както търговски, така и обществени радио- и телевизионни оператори, са активни на португалския телевизионен пазар. С изключение на RTP, търговските оператори SIC и TVI са лицензирани за излъчване на телевизионни канали. SIC е първият частен оператор, започнал излъчване на 6 октомври 1992 година. Мерките в полза на RTP биха могли да доведат до нарушаване на конкуренцията на пазара на телевизионно разпръскване.
III. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(71)
След започване от страна на Комисията на процедура за разследване по този случай няколко заинтересовани страни дадоха мнение относно мерките, посочени в съображения 21-39. Следващите съображения дават общ поглед върху съответните мнения, получени от заинтересованите страни, категоризирани по мярка.
(72)
В настоящия раздел са посочени само мнения, отнасящи се до въпросите, които са останали отворени, след решението на Съда по Дело T-442/03, а именно тези, отнасящи се до освобождаването от нотариални такси, такси за регистрация и разходи за публикуване, както и във връзка с другите мерки (споразумението със схема за социално осигуряване през 1993 г., вливания на капитал през периода от 1994 г. до 1997 г. и заем през 1998 г.), както е посочено в член 1 от Решение 2005/406/ЕО. Тези мнения на заинтересовани страни включват становища, представени след първото решение на Комисията за откриване на официална процедура от 15 ноември 2001 г., както и коментари, получени след публикуване на покана за представяне на мнения от 24 декември 2008 г. (49)
(73)
SIC и TVI заявиха, че освобождаването от нотариални такси и такси за регистрация е изключение от правилата, които обикновено се прилагат съгласно португалското законодателство за всяка промяна в уставите на предприятия. SIC е на мнение, че обхватът на освобождаването не се ограничава до преобразуването на RTP през 1992 г. Въз основа на член 11, параграф 2 от закон № 21/92 RTP се ползва от общо освобождаване от плащане на такси и права за всякакъв вид вписвания и регистрация.
(74)
TVI е на мнение, че RTP също е освободено от плащането на разходи, свързани с публикуването на нотариален акт.
(75)
Относно вливанията на капитал през периода от 1994 г. до 1997 г., SIC, ACT (асоциацията на търговските радио- и телевизионни оператори), италианският търговски радио- и телевизионен оператор Mediaset и TVI дадоха мнение, че разумен акционер не би увеличил капитала на дружество с характеристиките на RTP. Въпросните вливания на капитал са направени в предприятие с голям дефицит без последователен план за преструктуриране, който да го направи жизнеспособен.
(76)
Освен това, що се отнася до заема през 1998 г., SIC заяви, че като се има предвид фактът, че RTP е било „технически фалирало“ през 1996 г., никоя финансова институция не би одобрила такъв заем за RTP.
(77)
SIC, по-специално, подчертава липсата на външни одити, които е трябвало да са провеждат редовно. Посочват се и пропуски, установени за 1998 г., както е описано в доклада на BDO Binder за същата година, - единствения наличен външен одит, който Комисията е трябвало да вземе предвид. Изтъкват се и някои критики в доклада на BDO Binder за 1998 г., включително, inter alia, прекалени рекламни ограничения за телевизионното разпространяване на RTP. SIC подчертава, че според договорите за обществена услуга, RTP е задължено да зачита рекламните ограничения и може, напр. да излъчва само определен брой минути реклама на час. Според заключенията на доклада на BDO Binder, това не е било спазено за 1998 г. SIC цитира също констатацията в доклада, че някои активи не са били отчетени, което изглежда се възприема от SIC като доказателство, че съответните инвестиции за тези активи не са извършени.
(78)
След отменянето на член 1 и част на член 2 от Решение 2005/406/ЕО от Съда по дело T-442/03, SIC твърди, че по това решение Комисията трябва също така да вземе под внимание доклада на португалската сметна палата (Tribunal de Contas, наричана по-долу „Сметна палата“) от юни 2002 г. (№ 8/2002), който според SIC е трябвало да изследва управлението на RTP и предоставянето на обществената услуга телевизия от гледна точка на ефективността, ефикасността и икономичността и който разглежда периода 1997-2000 г. Въпреки това, този период беше удължен до 1993 г. Като обобщава констатациите на доклада, SIC подчертава, че е налице липса на стратегия за определяне на програмите на RTP, директивите на вътрешния съвет относно лимитите на разходите не са спазвани, а изготвеният годишен бюджет не е бил изпълнен. SIC също така заяви, че Сметната палата посочва, че Португалия все още не е обявила, че предоставянето на държавна помощ на RTP е свързано с реалното спазване на задължението за обществена услуга.
(79)
SIC посочва общите заключения на португалската Сметна палата относно договорите за обществена услуга, които дават стимули за RTP да пренебрегва ефикасността и ефективността при управлението на RTP, съпътствано от неясна и неопределена задача за обществена услуга.
IV. МНЕНИЕ НА ПОРТУГАЛИЯ
(80)
Относно освобождаването от нотариални такси, такси за регистрация и разходи за публикуване, Португалия твърди, че тъй като преобразуването на публично предприятие в публично акционерно дружество (sociedade anónima) е трябвало да бъде осъществено чрез законодателен акт, не е съществувала друга база за събиране на такси и хонорари, свързани с вписването на тази трансформация чрез нотариален акт, нито за регистрирането и публикуването ѝ.
(81)
Преобразуването на RTP в публично дружество с ограничена отговорност е извършено през 1992 г., за да го приведе в съответствие с частното право, и начинът, по който то работи, е по-близък до този на частните оператори. Счетено е за необходимо да се предоставят на RTP средствата и условията, за да може то да изпълнява по най-добър начин целите, свързани с обществената услуга, на пазар, все по-отворен за конкуренцията. Целта е била операциите и управлението на RTP да разполагат със същата гъвкавост, която имат „нормалните“ дружества, действащи съгласно частното търговско право. Според Португалия формата на публично акционерно дружество е по-малко обременителна от процедурите за държавен контрол, прилагани преди това към RTP като публично предприятие, като по този начин му се предлагат по-добри условия за разработване на телевизионни канали и техните програми.
(82)
Португалия твърди, че трансформирането на RTP през 1992 г. чрез закон, в резултат на което не е бил необходим „нотариален акт“ за формализиране на този акт, съответства на естеството и логиката на португалската правна система. В тази връзка Португалия припомня, че RTP е било създадено като държавно предприятие през 1975 г. посредством законодателство, а именно с Наредбa-закон № 674-D/75. Поради това, както се изисква изрично от Закон 84/88, уреждащ трансформирането на публичните предприятия в акционерни дружества, тези актове трябва също да се осъществяват посредством законодателство.
В съответствие с член 3, параграф 2 от Закон № 84/88, който представлява общ закон относно преобразуването на публичните предприятия (вж. съображение 25 по-горе), законодателният акт, чрез който се трансформират публични предприятия, трябва да одобри устава на акционерното дружество, възникващо в резултат на преобразуването. В допълнение това съответства на принципа на равностойност на актове, според който законодателните актове могат да бъдат изменяни, суспендирани или анулирани само от актове с равностоен ранг в йерархията на нормативните актове. Португалия посочва, че принципът на равностойност на актовете е предвиден в португалската конституция (понастоящем член 112, параграф 5 или член 115, параграф 5 от Конституцията в сила по времето, когато RTP е преобразувано през 1992 г.), която постановява, че „никой закон не може да създава други категории законодателство, или да предоставя на други видове актове правомощия да тълкуват, интегрират, изменят, спират действието или отменят неговите разпоредби с външен ефект“. Прилагането на този принцип към трансформирането на публичните предприятия е подкрепено от автори в областта на правото (50). Португалия също така се позовава на редица решения на Конституционния съд, който отново посочва тълкуванието, че закон може да се интерпретира само от друг закон (51), а не от акт с различно и по-ниско подреждане в йерархията на нормативните актове.
(83)
Португалия твърди, че трансформирането на RTP в публично акционерно дружество със Закон № 21/92 е извършено в съответствие с тази обща схема на португалското законодателство и не е могло правомерно да бъде извършено само в съответствие с частното право под формата на нотариален акт. Португалия цитира също така и няколко примера на други публични предприятия, трансформирани чрез законодателен акт в акционерни дружества (52).
(84)
Португалия се позовава на наредба-закон № 267/76 от 8 април 1976 г., с който се установява за първи път обща схема за публичните предприятия. Тази наредба-закон установява, че публичните предприятия могат да бъдат създавани само чрез наредба-закон, който трябва да одобри техния устав. Това се прилага и за последващи изменения на устава.
(85)
Португалия допълнително се позовава на Закон № 84/88 от 20 юли 1988 г. (вж. съображение 25 от настоящото решение), който гласи, че е необходима наредба-закон, за да се превърне публично предприятия в акционерно дружество, и че той също така следва да одобри устава на публичното предприятие. В следствие на това Португалия заключава, че за трансформирането на RTP през 1992 г., първо, е била необходима наредба-закон и, второ, уставът е могъл да бъде одобрен само от закон, а не с нотариален акт.
(86)
В допълнение, Закон № 58/90 от 7 септември 1990 г. изисква обществената услуга телевизия да се предоставя от оператори, притежавани изключително или в по-голямата си част от публични органи, а уставите на такива оператори трябва да бъдат одобрени с наредба-закон.
(87)
По отношение на „таксите за регистрация“, Португалия отбелязва, че регистрацията на устава, одобрен със Закон № 21/92, е била освободена от такси, но формалностите по регистрацията е трябвало да бъдат осъществени „ex officio“. Формалностите по регистрацията са счетени за необходими, тъй като в Кодекса за търговска регистрация (Código do Registo Comercial) се изисква актовете, свързани с предприятия, да бъдат вписани в регистъра и публикувани. Според Португалия, стойността на таксите за регистрация е 11 000 contos (53), което се равнява на 11 000 000 PTE.
(88)
По отношение на изискването за публикуване, Португалия подчертава, че тъй като на уставът на RTP е бил публикуван в Diário da República като приложение на Закон № 21/92, който го одобрява, това изискване е било изпълнено.
(89)
По отношение на мнението на SIC относно член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, Португалия отговори, че португалският законодател не предвижда определени облекчения на таксите при трансформиране на предприятия или преструктуриране на обществени предприятия. Освобождаването е въз основа на наредба-закон № 404/90. Португалия твърди, че RTP не е освободено от плащането на такси за регистрация въз основа на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, с изключение на трансформирането от 1992 г. Португалия също така се твърди, че класифицирането на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 като постоянно освобождаване от такси се дължи на езиково недоразумение. Вместо да бъде посочено, че наредбата-закон е достатъчна за всички правни цели и всякакви други актове необходими за законовото уреждане на „положението“ (т.е. трансформирането от 1992 г., добавено от автора на настоящото), в член 11, параграф 2 се посочва, че RTP ще бъде освободено от такси и налози, които произтичат от актовете в регистрите на собственост. Това означава, според Португалия, че RTP не е освободено от такси за регистрация извън контекста на трансформирането от 1992 г., с изключение на операциите, засягащи трансформирането от 1992 г. Португалия предостави също така документация за няколко ситуации, при които RTP е платило такси за регистрация.
(90)
Португалия твърди, че контекстът на първоначалното споразумение между администрацията на органът за социално осигуряване и RTP относно разсрочването на дълга и опрощаването на лихви и глоби е бил съдебен спор за конституционосъобразността на наредба за изпълнение № 12/83 относно задължителните удръжки за социално осигуряване върху възнаграждението за извънреден труд. Споразумението потвърждава тълкуването на RTP, че възнаграждението не е било предмет на удръжки за социално осигуряване, което беше подкрепено от данък експерт.
(91)
Второ, Португалия твърди, че формалното разрешение на това споразумение от страна на португалското правителство не предоставя конкретно финансово предимство за RTP в сравнение с други предприятия в сходно положение съгласно наредба-закон № 411/91. Португалия твърди, че дерогацията, предвидена в член 2, параграф 1, буква г), се е прилагала за RTP, тъй като RTP е било предмет на държавна намеса и е претърпяло различни превратности по време на управлението на административната комисия, назначена от правителството през 1977 г. (54) Португалия твърди, че общият характер на дерогацията се подчертава от факта, че споразумение е постигнато и с една от заинтересованите страни въз основа на Наредба-закон № 411/91.
(92)
По отношение на заема Португалия заяви, че техническите условия, свързани с него, предвиждат, че финансовата дейност следва да носи лихва, изчислена в съответствие с пазарните критерии.
(93)
Португалия твърди, че вливанията на капитал през периода от 1994 до 1998 г. представляват инструмент за финансиране на разходите по предоставяне на обществената услуга телевизия, заедно с изплащането на компенсаторни обезщетения.
(94)
Според Португалия, моделът на финансиране, избран за компенсиране на RTP за разходите по обществената услуга, се е оказал неподходящ и е довел до търговски дефицит. Първо, компенсаторните обезщетения винаги са били изчислявани под реалните нужди на финансирането на обществената услуга телевизия. На второ място, Португалия систематично е изплащала компенсациите със закъснение. RTP е трябвало да прибягва до банково финансиране, за да посреща своите оперативни разходи, но не е можело да включва лихвите и амортизационните такси при изчисляването на разходите за обществената услуга. Трето, RTP е трябвало да плаща данък добавена стойност (ДДС) на държавата за обезщетенията, като по този начин нетната сума на компенсаторните обезщетения намалява.
(95)
Португалия твърди, че: i) данъчните облекчения (т.е. освобождаване от такси за нотариален акт, такси за регистрация и разходи за публикуване); ii) улесненията за плащането на данъка за използване на мрежи за радиоразпръскване; iii) разсрочването на дълга към схемата за социално осигуряване; iv) плащането за отделянето на телевизионната мрежа; v) протоколът за насърчаване на киното; и vi) заемът, взет от RTP през 1998 г., не попадат в понятието за държавна помощ. По отношение на съвместимостта на другите мерки Португалия заяви, че те следва да се считат за компенсация за разходите за обществената услуга и следователно не като държавна помощ (55) или, съответно, тяхната съвместимост със законодателството на Съюза следва да бъде оценявано в светлината на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО (сега член 106, параграф 2 от ДФЕС).
(96)
По отношение на изчисляването на свръхкомпенсацията Португалия заяви, че:
а)
включването през 1996 г. на оперативните разходи на RTP 2 като възстановими разходи за обществена услуга се основава на новия договор за обществени услуги, съгласно който компенсацията на оперативни разходи на RTP 2 съгласно договора влиза в сила от 1 януари 1996 г. (56);
б)
заемът от 20 000 милиона PTE следва да не се счита за компенсация, тъй като той е предоставен при пазарни условия,
в)
увеличенията на капитала също са били предназначени за финансиране на инвестиции, а не просто за да се предостави финансова компенсация за възстановимите разходи за обществената услуга. Задължението на държавата в качеството ѝ на акционер да участва във финансирането на инвестициите, които се считат за необходими, се определя в договорите за обществена услуга (57);
г)
компенсационните плащания са били предмет на ДДС, като в резултат на това нетната стойност, получена от RTP е по-ниска;
д)
съгласно новия договор за обществени услуги, разходите за обществената услуга са били възстановени само до равнището на предназначения за тях бюджет.
Като взема предвид горепосоченото, Португалия заключи, че финансовата компенсация за задълженията за обществена услуга на RTP не следва да се счита за прекомерно висока или нецелесъобразна.
(97)
По отношение на липсата на външни одити, Португалия твърди, че Комисията вече е представила становище относно финансовото състояние на RTP, което обхваща и периода от 1992 г. до 1998 г., без да изисква външен одит на обществената услуга в решенията от 2006 г. по дело E 14/05 и NN 31/06 и тези решения не са били оспорени в съда. Португалия твърди, че, по-специално, в решение NN 31/06 Комисията вече е взела предвид доклада на Сметната палата № 8/2002. Тя подчертава освен това, че в решение NN 31/06 Комисията е заключила, че финансовото състояние на RTP от 1992 г. до 1998 г. е резултат от хронично ниско финансиране на неговите дейности, свързани с обществената услуга. В решение NN 31/06 Комисията основава своите констатации на външен доклад, а именно на доклада на Pricewaterhouse Cooper от 2005 г., и на външно одитираните годишни счетоводни отчети на RTP, които Португалия счита, че са единствените приложими отчети.
(98)
Португалия също така отново заявява, че докладите за обществена услуга за периода от 1993 г. до 1998 г. са били предмет на одит от страна на одиторите на RTP (58). Въпреки това, по-късно Португалия представи външни одити на докладите за обществена услуга за периода от 1992 г. до 1998 г., заедно с окончателен, обобщаващ отчет, обхващащ всички тези години. Външните одити бяха организирани от независим медиен орган, Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC, който поиска от външните одитори Pedro Roque (59) да извършат външните одити.
(99)
Португалия отговори по-подробно на някои от твърденията на SIC по конкретни въпроси. По отношение на твърденията на SIC, че според доклада на BDO Binder, становището на Съвета за обществено мнение е липсвало, Португалия подчертава, че това становище не е обхващало доклада за обществената услуга на RTP. Становището на този орган е било осигурено, но в стария договор за обществена услуга, то не се е превърнало в правно задължително изискване. Също така, новият договор за обществена услуга не изисква становището на този орган да бъде дадено в доклада за обществена услуга.
(100)
По отношение твърденията на SIC, че докладът на BDO Binder за 1998 г. включва 53 млн. EUR под формата на материални активи, въпреки че не съществува инвентар на тези активи, Португалия потвърди, че съответните инвестиции са направени за тези активи. Фактът, че първоначално не бе изготвен инвентар на тези активи (макар че, с изключение на 4 милиона, стойността на такива активи може да бъде определена и инвентар може да бъде изготвен със задна дата), това не означава, че инвестиции не са били направени. Външният одитор потвърди салдата, цифрите и транзакциите с трети страни.
(101)
По отношение твърденията на SIC, че според доклада на BDO Binder за 1998 г. лимитът за рекламно време е бил превишен, Португалия изтъкна, че това по никакъв начин няма да доведе до намаление на финансовата компенсация. Причината за това е, че сумите, които са били получени от RTP за надвишеното рекламно време, са доста по-малки от недостатъчното финансиране за тази година. Във всеки случай, Португалия потвърди, че общите приходи от реклама (включително приходи от превишаването на лимита за реклами) са били взети под внимание при изчисляването на финансовите нужди, т. е. компенсацията за изпълнението на задачата за обществена услуга.
(102)
Португалия твърди, че доклад 8/2002 на португалската сметна палата не трябва да се взема под внимание в настоящото решение, тъй като решението на Съда по Дело T-442/2003 откри само обективна слабост на информацията, съдържаща се в докладите за обществена услуга, които не са били съпроводени от външен одит. Португалия подчертава, че доклад 8/2002 на Сметната палата се отнася само до финансовите години от 1997 г. до 2000 г., а не до целия период, обхванат от настоящото разследване. Годините от 1993 г. до 1997 г. са обхванати в доклада само за целите на общо описание на финансовото положение на RTP и необходимостта от преструктуриране, но те не представляват самият предмет на доклада. Целта на доклада е да се оцени управлението на RTP, ролята на държавата като акционер и предоставянето на обществената услуга телевизионно разпръскване.
Португалия твърди, че Сметната палата е надхвърлила задачата си за извършване на одит на публичните финанси и вместо това е започнала анализ на ефикасността и ефективността на публичните разходи. Докладът, по мнението на Португалия, е без значение, с изключение на факта, че представлява независим одит на предприятието, потвърждава отчетите на Португалия и не открива незаконосъобразност. Португалия твърди, че в настоящото решение Комисията следва да вземе под внимание доклад 20/98 на Сметната палата вместо одитен доклад 8/2002, тъй като одитен доклад 20/98 обхваща икономическо и финансово състояние на RTP за периода от 1994 г. до 1996 г. В одитен доклад 20/98 се прави заключението, че критериите, използвани за финансиране на обществените услуги, са по-ясно определени в новия договор за обществени услуги, отколкото в стария договор за обществени услуги, което се оспорва в по-късния доклад 8/2002.
V. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ
(103)
За да установи дали ad hoc мерките, приложени от Португалия за RTP, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, Комисията трябва да оцени дали тези мерки:
а)
са предоставени от държавата членка или чрез държавни ресурси;
б)
са в състояние да нарушат конкуренцията;
в)
поставят в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки,
г)
засягат търговията между държавите-членки.
(104)
По-долу ще бъдат проучени характерът на държавна помощ на заема от 1998 г., споразумението за разсрочване на дълга и отменянето на лихвените задължения, както и капиталовите инжекции за периода 1994-1997 г. По подобен начин ще бъдат оценени наличието на държавни ресурси при освобождаването от такси за нотариален акт, такси за регистрация и разходи за публикуване.
(105)
Държавни ресурси са налице при освобождаването от такси за нотариален акт, такси за регистрация и разходи за публикуване, тъй като загубата на данъчни приходи е равностойна на използването на държавни ресурси под формата на фискални разходи (60).
(106)
По отношение на разсрочването на дълга вследствие на схема за социално осигуряване и отмяна на лихви за просрочено плащане, Комисията счита, че органът, отговорен за схемата за социално осигуряване, не може да се разглежда като предприятие. Той не извършва стопанска дейност, а е публичен орган със задача за администриране на социалното осигуряване (61). Освен това разрешението за разсрочване на дълговете не е дадено от схемата за социална сигурност, а от съвместен декрет на държавните секретари за финанси и социално осигуряване и на заместник държавния секретар на заместник министъра. С разрешението държавата е пропуснала приходи, тъй като тя би получила 1 206 милиона PTE под формата на лихви за неизплатени задължения. Следователно става ясно, че е имало участие на държавни ресурси и че държавата е отговорна за мярката.
(107)
Увеличенията на капитала на RTP са предоставени от държавата пряко от обществения бюджет. Следователно е ясно, че такова финансиране представлява държавни ресурси по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(108)
Комисията не може да приеме твърдението на Португалия, че при заема за RTP не се касае за държавни ресурси. Понятието държавни ресурси също така включва предимства, предоставени от органи, предназначени или създадени от държавата-членка за тази цел (62). Договорът за заем от 1998 г. е сключен между RTP и Фонда за стабилизиране на публичния дълг - фонд, който е управляван от Института за управление на публичния дълг. Правен акт предвижда, че Институтът е под ръководството и контрола на министъра на финансите (63). Затова може да се заключи, че средствата, предоставени от Фонда за стабилизиране на публичния дълг, следва да се разглеждат като държавни ресурси.
(109)
Държавата може да се счита като пряко свързана с тази мярка, тъй като условията на договора се определят в резолюция, съгласувана на 17 декември 1998 г. между секретарите на държавата за медиите и финансите.
(110)
Освобождаване от такси за нотариален акт, както и от такси за регистрация и разходи за публикуване: Що се отнася до освобождаването от такси за нотариален акт, такси за регистрация и разходи за публикуване следва да се оцени дали мярката е представлявала общо освобождаване от такси, от което RTP се е възползвало, или дали мярката е приложена специално спрямо RTP. В следващите съображения Комисията прави разлика между временно освобождаване, предвидено в член 11, параграф 1 от Закон № 21/92 и постоянно освобождаване, предвидено в член 11, параграф 2 от Закон № 21/92.
(111)
Комисията констатира, че освобождаването от необходимостта за нотариален акт, регистрация и разходи за публикуване е предоставило предимство на RTP, като го освобождава от разходи, които иначе предприятието би трябвало да плаща от собствения си бюджет.
(112)
Това предимство е също така избирателно по същество, тъй като както се вижда от член 11, параграф 1 от Закон № 21/92, то е предоставено само на RTP. Фактът, че този закон може да укрепи, както твърди Португалия, прилагането на по-общ закон, а именно Закон № 84/88, не променя това заключение. Закон № 84/88 се отнася до публичните предприятия и предвижда, че тези предприятия могат да бъдат трансформирани в акционерни дружества чрез наредба-закон. При все това фактът, че този закон се отнася до „публичните предприятия като цяло“, не засяга избирателността по същество, посочена в член 11, параграф 1 от Закон № 21/92, в полза на конкретното предприятие RTP. Във всеки случай освобождаване само за публичните предприятия ще представлява селективна мярка по същество за тази група предприятия (в сравнение с частните предприятия), от които RTP е част.
(113)
Държавните мерки могат обаче, въпреки че са по същество селективни, да не попадат в понятието за избирателна мярка по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, ако държавната мярка, вместо чрез дерогация от обичайните прилагане на системата, да стане неотменна част от него (64). Следователно е необходимо да се проучи дали мярката е съвместима с естеството и логиката на португалската правна система за трансформиране на публичното предприятие RTP в публично акционерно дружество чрез законодателство или дали ресурс на законодателството за целите на превръщането на RTP е бил избран с цел да му се предостави предимство спрямо други предприятия. В съответствие с подхода на Съда в неговото решение, Комисията занапред ще прави разлика между освобождаването от нотариални разходи, от една страна, и регистрация и разходи за публикуване, от друга страна (65).
(114)
Освобождаване от нотариален акт и нотариални разходи: Комисията счита, че трансформирането на RTP в публично акционерно дружество и одобрението на устава посредством законодателство вместо чрез нотариален акт отговаря на логиката и характера на португалската правна система. Преобразуването в публично акционерно дружество бе направено с цел да се даде на RTP по-гъвкава форма на дружество и по този начин да го поставят на равна нога с частните оператори. Фактът, че това трансформиране е съставено от закона, а не чрез нотариален акт, не беше опит да се заобиколи изискването за нотариален договор, но е резултат от общия принцип на португалското право, че законодателните актове могат да бъдат променяни само от еквивалентни законодателни актове.
(115)
Съгласно този принцип на „еквивалентност на актовете“ закон може да се анулира, прекрати временно или модифицира чрез правен акт, който е от една и съща йерархична степен като учредителния акт, а не с акт, която е с по-нисък ранг в йерархията на законодателството. Този принцип е бил въведен в португалската конституция през 1982 г., т.е. много преди преобразуването на RTP през 1992 г. Член 115, параграф 5 на португалската конституция във формата, в която е в сила към момента на преобразуването на RTP, предвижда никой закон да не: „създава други форми на законодателство или предоставя на други видове актове правомощия за тълкуване, интегриране, изменение, спиране действието или отменяне на всяка една от неговите разпоредби по начин, по който да предизвика последици по отношение на трети страни“ Тъй като RTP беше национализирана през 1975 г. с акт на законодателството, а именно чрез Наредбa-закон № D 674-d/75, трансформирането му в друга правна форма, отново би могло могат да бъде постигнато само чрез Наредба-закон, или по силата на закон, който е равностоен или дори с по-висок ранг от този на наредбата-закон. Не съществува също така нещо, което да сочи, че първоначалната национализация на RTP е извършена през 1975 г. с цел да се избегне прилагането към дружествата, регулирани от частното право и е довела до ползи за дружеството.
(116)
Не съществуват доказателства, подсказващи, че всички други закони в сила преди преобразуването на RTP (вж. съображения 84-86 от настоящото решение) са били с цел създаване на парично облагодетелстване за публичните предприятия чрез избягване на нотариалните актове (и съответните разходи), които се прилагат спрямо частните трансакции. По-специално Закон № 84/88, който позволи публичните предприятия да бъдат трансформирани в акционерните дружества с Наредба-закон, отразява конституционните и правни принципи, които са били в сила в съответния момент.
(117)
Заключение: Като се вземат под внимание тези въпроси, освобождаването от изискването за извършване на трансформацията на RTP чрез нотариален акт (и по този начин с поемане на съответните разходи), не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(118)
Освобождаване от такси за регистрация и разходи за публикуване: Необходимо е да се оцени дали RTP се е облагодетелствала от полза, като не е плащала всички разходи, свързани с регистрацията на дружеството в търговския регистър и публикуването на нотариалния акт. В съответствие с португалското право, което е в сила в момента, нотариалният акт, с който се формализира създаването на дружество, регулирано от частното право, и неговият устав трябва да бъдат публикувани в Diário da República от секретаря, отговарящ на търговския регистър, за да добият третите страни представа за съдържанието на тези документи. RTP не пое тези разходи за публикация, тъй като задължителното публикуване в Diário da República на Закон № 21/92 гарантира, че на Акта за преобразуване на RTP и на съдържанието на неговите нови членове, регламентиращи сдружаването, е предоставена необходимата гласност.
(119)
Няма признаци, че Португалия е избрала да превърне RTP в публично акционерно дружество чрез Закон № 21/92, за да предостави на RTP предимство под формата на икономии на разходи за регистрация и публикуване. Ясно е че втора публикация на устава на RTP би била напълно обезсмислена, тъй като изискванията за прозрачност и публичност бяха вече изпълнени чрез публикуване на Закон № 21/92 в Diário da República. Докато регистрацията е била направена с оглед на по-късното публикуване и двете мерки са свързани, не е безспорно дали освобождаване от такси за регистрация може да бъде оправдано от същността и логиката на португалската правна система и задължителното преобразуване на RTP посредством законодателство. Португалия не оспорва, че вписването е било също така изискано от кодекса на търговските дружества. Както Португалия заяви: „регистрацията не беше отменена, само не беше нужен нотариален акт, но наредбата-закон представляваше достатъчен документ за целите на регистрацията“. Това следва също от член 3, параграф 3 от Закон № 84/88, (вж. съображение 25 от настоящото решение). Освен това Португалия подчерта, че за да може RTP да се регистрира в бъдеще всички други актове, свързани с компанията, фактът на създаването му (т.е. резултатът от преобразуването през 1992 г. в публично акционерно дружество), е трябвало да бъде регистриран (66). Ако регистрацията е необходимо обаче, Комисията не вижда причина защо RTP не следва да понесе съответните разходи.
(120)
Заключение: Може да се заключи, че освобождаването на RTP от изискването за нотариален акт (включително нотариални разходи), както и освобождаване от изискването за публикуване и съответните разходи за публикуване в съответствие с член 11, параграф 1 от Закон № 21/92, не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
Освобождаването от такси за регистрация в съответствие с член 11, параграф 1, от Закон № 21/92, представлява държавна помощ.
Въпреки това, както е посочено по-нататък в съображения 160-161 от настоящото решение, тези изключения биха били, при всички положения, оправдани като законно обезщетение за разходите по предоставянето на услуга от общ икономически интерес съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(121)
Португалия твърди, че член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 не предоставят на практика постоянна дерогация за RTP, но че тя е била предназначена за покриване на същото положение като преди във връзка с временно освобождаване, а именно превръщането на RTP в публично дружество с ограничена отговорност през 1992 г. Португалия твърди също, че нееднократно RTP е платило нотариални такси за регистрация. Обаче формулировката на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, обхваща всяко по-нататъшни актове за вписване, регистрация или анотация, които, в съответствие с този член, могат да бъдат извършвани безплатно за неограничен период от време.
(122)
Такова постоянно освобождаване също предоставя предимство на RTP като го освобождава от разходи, които то иначе би трябвало да поеме от своя собствен бюджет. Аргументът на Португалия, че доколкото ѝ е известно, член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 никога не е бил приложен и RTP е изплатило всички необходими такси е доказателство, което е релевантно при потенциално възстановяване на държавна помощ, но не променя констатацията за формулирането на разпоредбата.
(123)
Това предимство също е избирателно, тъй като Закон № 21/92 се отнася за RTP. Португалия не може да претендира, че Закон № 21/92 е самото прилагане на общо правило от португалското законодателство. По-специално, членове 1 и 2 от наредбa-закон № 404/90 не могат да се използват, за да се докаже липсата на избирателност, тъй като наредбата-закон касае актове на концентрация и, следователно, не включва този случай, който се отнася до трансформирането на дадено публично предприятие в публично акционерно дружество (67).
(124)
В противовес на временното освобождаване от такси за регистрация, една постоянна дерогация не може да е оправдана с доктрината за еквивалентност на актове, с която, поради процеса на законодателно приемане, се отмени изискването за нотариален договор и неговото публикуване, когато RTP беше трансформирано през 1992 г. Спазването на природата и логиката на португалската правна система може да се приеме за временно освобождаване, тъй като в конкретния случай трансформиране на RTP в публично акционерно дружество би могло да бъде постигнато, както бе показано, чрез наредба-закон. Въпреки това, широкото приложно поле на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 не изключва, че освобождаването от нотариални изисквания (и разходи) ще бъде възможно за други ситуации от освен за преобразуването на RTP през 1992 г. в публично акционерно дружество. Достатъчно е да се посочи, че постоянната дерогация в полза на едно дружество (или една група от дружества, като например акционерни дружества) от различни такси за регистрация не може никога да бъде в естеството и логиката на правната система (68).
Заключение: Следва да се направи заключение, че постоянното освобождаване за RTP, произтичащo от член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(125)
Споразумение за социална сигурност (разсрочвания на задълженията и освобождаване от лихви): След разглеждане на мненията на трети страни и на Португалия, Комисията заключава, че първоначално споразумение между органа, отговорен за схемата за социална сигурност и RTP не може да се разглежда като представляващо типично поведение на частен оператор. Спорът дали тълкуването на някои правила за социално осигуряване, както са определени в Наредба за изпълнение № 12/83 е правилен от правна гледна точка. Споразумението потвърди интерпретацията на RTP, която бе подкрепена от анализа на данъчен експерт, който заключи, че Наредбата за изпълнение е противоконституционен. Наредбата за изпълнение обаче не е оттеглена след споразумението. Следователно трябва да бъде направено заключението, че мярката е избирателно прилагана за RTP без да се засяга приложимостта на интерпретацията на схемата за социална сигурност по отношение на други дружества.
(126)
Комисията не може да приеме твърдението на Португалия че разрешението за разсрочване на дълг и за освобождаване от глоби и лихви бе предоставено в рамките на обща система, приложима за всички предприятия, които се намират в подобно положение, въз основа на Наредбата-закон № 411/91 и следователно не е предоставило на RTP специфично предимство.
(127)
Без това да пречи на селективния или общ характер на такава схема, целта на настоящото решение е да се определи дали прилагането на схемата на RTP е избирателно.
(128)
С цел да се докаже, че разсрочването е наложително, за да се осигури жизнеспособност на дружеството, с наредба-закон № 411/91 се изисква провеждане на финансово/икономическо проучване. RTP никога не е извършило такова проучване на своята жизнеспособност в съответствие с член 2, параграф 3 от наредба-закон № 411/91.
(129)
Освен това, условието, посочено в член 2, параграф 1, буква г) на наредба-закон № 411/91 не е била приложима за RTP както узаконяването на дълговете не следва държавна намеса. Комисията не приема твърдението на Португалия, че историята на държавна намеса е засегнала функционирането на предприятието в задължение, и че RTP не е било регулирано от нормативни разпоредби в момента на държавната намеса. Въпреки че RTP е предмет на специален режим на управление през 1977 г. (69), този режим приключи с приемането на устава от 1980 г., докато задълженията по схемата за социално осигуряване са „натрупани“ в периода 1983-1989 г. Комисията счита, че за RTP узаконяване на дълга не може да се счита за част от общ режим, съгласно Закон № 411/91, тъй като RTP не отговаря на критериите, установени в този закон за такова разрешение. Поради това мярката е била прилагана по селективен начин за RTP.
(130)
Чрез предоставяне на разсрочване на дълговете Португалия следва да е действала по същия начин като публичен или частен кредитор, който се стреми да възстанови суми, дължими към него, и за тази цел, сключва споразумения за разсрочване на дълговете, за да се улесни плащането (70). Ставката на наказателната лихва, прилагана от държавата, следва да бъде равна на ставката от частен кредитор, която би се прилагат в подобни обстоятелства. Комисията счита, че частен кредитор, който цели събирането на задължението чрез правни средства, би получил поне законния лихвен процент. Следователно, като не е изискала съвсем плащане на лихви, въпреки наличните механизми за правоприлагане, Португалия не е действало по същия начин, по който даден частен кредитор би действал, за да се постигне максимален лихвен процент. Освен това дългът със схемата за социално осигуряване „е бил натрупан в периода 1983-1989 г., а договореност за разсрочване бе одобрена чак през 1993 г. При същите условия даден частен кредитор не би позволил подобно натрупване на неизплатен дълг в продължение за толкова дълъг период, без да инициира процедури за събиране. Следователно изглежда, че мярката предоставя на RTP специфично предимство.
(131)
Увеличения на капитала: След разглеждане на мненията на трети страни и Португалия, Комисията стига до заключението, че увеличенията на капитала през периода 1994-1997 г. е предоставило финансови предимства за RTP. Както може да се види от таблица 3 в съображение 40, с оглед на лошото финансово състояние на RTP през периода, когато са осъществени увеличенията на капитала, нито един частен инвеститор не би влял капитал в дружеството, тъй като не може да се очаква нормална възвръщаемост от дружеството в разумен срок. В действителност, въпреки капиталовите инжекции финансовото състояние на RTP се е влошило. Нито Португалия, нито третите заинтересовани страни заявяват, че Португалия е действала като частен инвеститор при инжектирането на капитал в дружеството.
(132)
Заем 1998: Комисията не може да приеме твърдението на Португалия, че заемът, предоставен през 1998 г., е в съответствие с пазарните условия. За да може заемът да не представлява държавна помощ, условията, свързани с него (а именно търсената сигурност и лихвеният процент) следва да отразяват присъщия риск при предоставяне на заеми на предприятието (71). Рискът и следователно лихвеният процент, са по-високи, когато едно предприятие е в икономическо и финансово състояние, чиято стабилност е под равнището, при което то би придобило заем от дадена финансова институция.
(133)
Както може да се види от таблица 3 в съображение 40, при сключването на заема, RTP е в сериозни финансови затруднения до такава степен, че неговите задължения надвишават стойността на неговите активи и стойността на нетния капитал е била отрицателна. Технически дружеството е в несъстоятелност.
(134)
На първо място, трябва да се има предвид, че заемът е бил подчинен заем, т.е. не е имало гарантирана с активи сигурност и в случай на обявяване в несъстоятелност, той е категоризиран за възстановяване след заемите от всички кредитори, но преди акционерите. Липсата на подходящи гарантирана с активи сигурност беше ясен сигнал, че заемът не е бил отпуснат при пазарни условия и че става въпрос за държавна помощ. С оглед на техническата несъстоятелност на RTP по времето на предоставяне на кредита, никоя финансова институция не би ѝ дала подчинен заем, тъй като е имало малка вероятност RTP да е в състояние да го върне. В действителност заемът не е предоставен от частна финансова институция, а от Фонда за стабилизиране на публичния дълг.
(135)
Второ, може да се твърди, че лихвеният процент по заема не отразява ясно неговия истински риск. Той не само е под референтната ставка, която Комисията обикновено използва за изчисляване на елемента на държавна помощ при схеми на лихвени субсидии за заеми (72), но също така нормален оператор на пазара би изисквал, в допълнение към „солидни“ гаранции един лихвен процент, който би компенсирал такъв висок риск от неизплащане.
(136)
Като се има предвид, че финансовото състояние на RTP е такова, че то не би било в състояние да получи подчинен заем при нормални условия, заемът ефективно отговаря за изплащането на безвъзмездни средства и представлява предимство за RTP.
(137)
Затова Комисията смята, че разсрочването на дълговете чрез схема за социално осигуряване, капиталовите инжекции в периода 1994-1997 г. и заемът, отпуснат през 1998 г., са предоставили финансово и икономическо предимство в сравнение с конкурентите, които не получават същите средства.
(138)
Тъй като португалският телевизионен пазар е отворен за конкуренцията най-късно от 1992 г., на пазара е имало конкуренти за периода, през който RTP са се възползвали от различните мерки. През февруари 1992 г., лицензи за излъчване са били предоставяни на търговските радио- и телевизионни оператори SIC и TVI и през октомври 1992 г. SIC започна разпространение на радио- и телевизионни програми в Португалия.
(139)
Комисията не приема твърдението на Португалия, че споразумението за дълг чрез схемата за социална сигурност би останало извън понятието за държавна помощ, тъй като дългът сам по себе си е било създаден преди пазарът за разпространение на радио- и телевизионни програми в Португалия да бъде отворен за конкуренцията. Финансовото преимущество бе предоставено на RTP през май 1993 г. след отварянето на пазара за радио- и телевизионно разпространение и поради това беше възможно да предоставя икономическо предимство на RTP.
(140)
Съответно следва да се направи заключение, че мерките, предоставени от Португалия, са били в състояние да дадат икономическо и финансово предимство на RTP в сравнение с конкурентите, които не получават същите финансови средства и по този начин да нарушат конкуренцията по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(141)
Мерките за държавна помощ попадат в обхвата на член 107, параграф 1 от ДФЕС, доколкото те засягат търговията между държавите членки. Такъв е случаят, когато въпросните дейности са предмет на търговия между държавите членки. В този случай бенефициерът RTP сам по себе си е активен на международния пазар. Действително, чрез Европейски съюз за радиоразпръскване това дружество обменя телевизионни програми, и участва в системата на Евровизия (73). Освен това RTP е в пряка конкуренция с търговски радио- и телевизионни оператори, които работят на международния радио- и телевизионен пазар и имат международна структура на собственост (74).
(142)
Следователно може да се заключи, че мерките за помощ, отпуснати на RTP от Португалия засягат търговията между държавите-членки по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(143)
От гореизложеното може да се направи заключението, че като се остави настрана възможното задължение за предоставяне на обществена услуга, наложено на RTP, следните мерки включват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС:
-
разсрочването на дълг чрез схемата за социална сигурност,
-
капиталовите инжекции през периода 1994-1997 г. и
-
заемът, отпуснат през 1998 г.
По този начин временното освобождаване от такси за регистрация в съответствие с член 11, параграф 1 от Закон № 21/92 и постоянно освобождаване от такси за регистрация и други такси в съответствие с член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(144)
Въпреки това, както е посочено в съображения 44-48 от настоящото решение, RTP е натоварен със задължение за обществена услуга-разпространение на радио- и телевизионни програми. По делото на Altmark Trans GmbH и Regierungspräsidium Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH и Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht (делото „Altmark“), Съдът постанови, че държавните мерки за компенсиране на разходи за обществената услуга не се квалифицират като държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за създаване на ЕО (сега член 107, параграф 1 от ДФЕС, когато са изпълнени всички следни четири условия (75):
a)
предприятието получател трябва да бъде действително натоварено с изпълнение на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени;
б)
параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да са предварително установени по обективен и прозрачен начин;
в)
компенсацията не може да надвишава необходимото за покриване на всички или някои от възникналите разходи при изпълнение на общественото задължение, вземайки предвид съответните приходи и приемлива печалба от изпълнението на тези задължения;
г)
когато дружеството не е избрано след процедура за възлагане на обществена поръчка, необходимият размер на компенсацията трябва да се определи на базата на анализ на разходите, които едно типично предприятие, добре управлявано и снабдено с достатъчно оборудване, би направило за изпълнението на тези задължения.
(145)
Оставяйки настрана условията, предвидени в първото и третото условие, мерките ad hoc (вж. съображение 143 от настоящото решение) изглежда не изпълняват второто и четвъртото условие на решението по делото Altmark, поради следните причини:
(146)
Ясно е, че финансирането, предоставено по споразумението с органа, отговорен за схемата за социално осигуряване, и заемът през 1998 г., не са били част от системата за компенсация, чиито параметри, които са били установени предварително по обективен и прозрачен начин (второто условие). Напротив, те са въз основа на ad hoc решения, които могат да се припишат на държавата.
(147)
Освен това, както е посочено в съображение 61 от настоящото решение, договорите за обществени услуги, предвидени за конкретна възможност за финансиране за инвестиции в оборудване за обществени услуги чрез средствата на капиталовите инжекции. Те не ограничават инвестиции в обществените услуги или определят ясно условията и ограниченията на участието на държавата; те едва се позовават на възможността държавата да участват в инвестициите на RTP като акционер. Поради това Комисията счита, че капиталовите инжекции също не биха могли да се считат за част от компенсационна система, чиито параметрите са били установени предварително по обективен и прозрачен начин.
(148)
RTP явно не е избрано след процедура за обществена поръчка, гарантиращи възможно най-ниски разходи. Няма данни за това, че размерът на ad hoc плащанията е определен въз основа на анализ на разходите, което би направило едно типично предприятие (четвъртото условие).
(149)
Следователно е ясно, че в този случай не всички условия, посочени в решението по делото Altmark, са изпълнени. Следователно мерките, посочени в съображение 143 от настоящото решение, трябва да се считат за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(150)
Съдът винаги е защитавал становището, че чрез член 106 от ДФЕС може да се предвиди освобождаване от забраната за държавни помощи за предприятия, на които е възложена услуга от общ икономически интерес (УОИИ). По делото Altmark беше косвено потвърдено, че държавна помощ, която компенсира разходи, понесени от едно предприятие за предоставяне на УОИИ, може да се счита за съвместима с вътрешния пазар, ако удовлетворява условията на член 106, параграф 2 от ДФЕС (предишен член 86, параграф 2 от Договора за ЕО и в миналото споменати като „общ пазар“) (76).
(151)
Съдът ясно постанови, че за да се възползва дадена мярка от такова освобождаване, принципите на определяне, възлагане и пропорционалност трябва да бъдат изпълнени. Комисията счита, че когато тези принципи са изпълнени, развитието на търговията не е засегнато до степен, която противоречи на интересите на Съюза.
(152)
Начинът, по който тези принципи се прилагат в сектора на радио- и телевизионно разпространение, е обяснен в Съобщение на Комисията за прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на публичната услуга разпространение на радио- и телевизионни програми („Съобщение относно радио- и телевизионно разпространение“) (77). Според Съобщението относно радио- и телевизионно разпространение, Комисията трябва да оцени дали (78):
a)
дейностите на RTP са задължения за предоставяне на обществена услуга, ясно дефинирана като такава от държавата членка (дефиниция);
б)
на RTP е официално възложено от португалските органи предоставянето на тази услуга (възлагане),
в)
финансирането е пропорционално на нетните разходи по предоставяне на обществената услуга.
(153)
Както е посочено в Протокола за системата на публичното радиоразпръскване в държавите-членки (Амстердамския протокол (79)) и Съобщението относно радио- и телевизионно разпространение (80), държавите-членки трябва да определят задачата за обществената услуга на обществения радио- и телевизионен оператор. В сектора на радио- и телевизионно разпръскване, ролята на Комисията е ограничена до проверка дали определението за понятието обществена услуга съдържа явна грешка. Тези грешки ще представляват злоупотреба с определението на обществената услуга.
(154)
С оглед на особеното естество на сектора на радио- и телевизионно разпространение, Комисията счита, в светлината на тълкувателните разпоредби на този протокол, определение, даващо на даден оператор задачата за предоставяне на балансирана и разнообразна програма, за основателно (81). Такова определение би бил съвместимо с целта за задоволяване на демократичните, социалните и културните потребности на дадено общество.
(155)
Както е посочено в съображения 44-48 от настоящото решение, от RTP се изисква, по силата на Закон № 21/92 и договорите за обществена услуга, осигуряване, като обща публична телевизионна услуга, на излъчването на два канала с цялостно покритие. Докато първият канал предлага повече общи програми, вторият канал трябва да е насочен повече към специфични аудитории. Освен това, както се посочва в съображения 44 и 45 от настоящото решение, Закон № 21/92 и договорите за обществена услуга налагат по-подробни задължения за RTP по отношение на съдържанието на програмите и международното сътрудничество, както и някои други специфични задължения.
(156)
Въпреки че определението за обществената услуга на радио- и телевизионното разпространение RTP е с качествен характер и от твърде широкото естество, Комисията, в светлината на тълкувателните разпоредби на Амстердамския протокол, счита такова едно „общо“ определение за основателно (82). Следователно тя също така разглежда общото определение на задачата за обществена услуга на RTP за предоставяне на два телевизионни канала с национално покритие, един с по-общо, и друг в по-голяма степен насочен към специфична аудитория, за основателно. Такова определение може да се счита за задоволяващо демократичните, социалните и културните нужди на португалското общество.
(157)
Освен това Комисията счита за правомерни задълженията, които определят подробно как RTP следва да изпълнява общата задача за обществена услуга за радио- и телевизионно разпространение. В съответствие с текста на Амстердамския протокол, тези задължения може също да се считат за отговарящи на демократичните, социалните и културните потребности на португалското общество.
(158)
Въпреки че Комисията разглежда мисията за обществена услуга на RTP като основателна, тя трябва обаче, да удостовери дали определението съдържа никакви очевидни грешки.
Комисията ще оцени дали временното и постоянното освобождаване от нотариален такси, такси за регистрация и публикуване може да се счита за компенсация за разходи за обществена услуга и ще анализира допълнително дали задължението на RTP за подкрепа на кина може да се счита за попадащо в рамките на задачата за обществена услуга на RTP.
(159)
Комисията първо ще оцени дали временно освобождаване от изискванията за нотариален акт (и свързани разходи), такси за регистрация и разходи за публикуване при преобразуването през 1992 г. в публично акционерно дружество в съответствие с член 11, параграф 1 от Закон № 21/92, както и постоянното освобождаване от различни такси в съответствие с член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, може да се смята като компенсация за разходите, произтичащи от предоставянето на обществена услуга.
(160)
Временни освобождавания: Първо, необходимо е да се проучи дали разходите, свързани с трансформирането на RTP в публично дружество с ограничена отговорност през 1992 г. (т.е. разходи, които нормално възникват за нотариален акт, неговото регистриране и публикуването), могат да бъдат законно компенсирани като разходи за обществената услуга. Компенсацията е под формата, както е посочено по-горе, чрез освобождаване в съответствие с член 11, параграф 1 от Закон № 21/92.
(161)
По време на своето преобразуване, RTP, провеждаше само дейности по предоставяне на обществената услуга (Вж. съображение 18 от настоящото решение), докато търговските дейности бяха извършени от правно обособени дъщерни дружества. Следователно разходите, свързани с трансформирането на радио- и телевизионния оператор, предоставящ обществена услуга, автоматично представляват разходи за обществената услуга, които държавата законно би могли да компенсира. Не е необходимо да се обсъди дали реорганизацията на RTP е била правно задължителна или необходима (83). При оценката съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС и Съобщението за радио- и телевизионна дейност се изисква компенсацията да не надвишава нетните разходи за обществената услуга, но не се изисква оценка за това дали тези разходи, при условие че те са ограничени до предоставянето на обществена услуга, биха могли да бъдат избегнати (84). В съответствие с Амстердамския протокол и Съобщението за радио- и телевизионна дейност, по принцип държавите-членки са свободни да решат за организацията на своя обществен радио- и телевизионен оператор, като това не се отнася единствено до организацията на радио- и телевизионния оператор, в чийто съдържание ще бъдат излъчвано, но и в каква правна форма общественият радио- и телевизионен оператор ще извършва своите операции. Ролята на Комисията е ограничена до проверка на това дали тази свобода на държавата-членка е била използвана по злоупотребяващ начин. В този случай няма признаци, че трансформирането проведено с единствената цел да се даде предимство на RTP. Няма причина за съмнение, че мотивите на Португалия за трансформирането през 1992 г. са били да се даде на RTP повече гъвкавост в неговите действия, вместо да остане държавна организация с тромави процедури за държавен контрол. Поради това трябва да се заключи, че освобождаването от разходите за регистрация (т.е.разходи за нотариален акт, разходи за регистрация, разходи за публикуване) по време на трансформирането на RTP, представлява законна компенсация за предоставянето на радио- и телевизионно разпространение като обществена услуга.
(162)
Постоянно освобождаване: При все това горната обосновка (изложена в съображение 161 от настоящото решение) не може да се приложи спрямо постоянното освобождаване в член 11, параграф 2 от Закон 21/92, което не е ограничено във времето и следователно е възможно да обхване регистрациите и вписванията на RTP извън неговата задача за обществена услуга (например когато самото RTP би поело търговски дейности вместо да го направи чрез своите правно обособени дъщерни предприятия).
С оглед на широкия обхват на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, както по отношение на времето (т.е. то да е неограничено) и по вид (т.е. да не се ограничава прилагането му към дейностите по обществената услуга), не е възможна обосновка на евентуално бъдещ освобождаване от такси за регистрация като разходи за обществена услуга. Поради това следва да се заключи, че освобождаването от такси в съответствие с член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 не е съвместимо с вътрешния пазар.
(163)
Докато Португалия изтъкна, че член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 никога не е бил прилаган и че RTP винаги е заплащал всички необходими такси за регистрация след преобразуването през 1992 г., този довод може да се окаже валиден в случай на възстановяване, но не променя факта, че тази разпоредба като такава предоставя държавна помощ в полза на RTP, което е необосновано съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, или всяка друга разпоредба на същия договор.
(164)
Като отчита съображение 45 на Директивата „Телевизия без граници“, Комисията би могла да приеме, доколкото произтичащите филмови права са показани в обществените телевизионни предавания, че определението за понятието обществена услуга на обществените радио- и телевизионни оператори включва задължението те значително да допринасят за инвестирането в европейската аудиовизуална продукция (85).
(165)
Комисията счита, че задължението, наложено на RTP за насърчаване на киното попада в обхвата на радио- и телевизионно разпространение като обществена услуга, тъй като RTP впоследствие излъчва в обществените телевизионни предавания филмите, за които то е придобило права за разпространение.
(166)
Комисията, следователно, не може да се съгласи с коментарите на заинтересованите страни, че задължението на RTP относно насърчаване на киното и неговото финансиране е дискриминационно. Страните по процедурата посочиха, че частните оператори също са сключили протоколи за насърчаване на кино с португалските власти, които не предвиждат компенсации. Въпреки това, Комисията счита, че е необходимо да се прави разграничение между доброволни споразумения за насърчаване на киното, сключени между държавата и частните оператори, от една страна, и на задълженията за радио- и телевизионно разпространение като обществената услуга, наложени на RTP за излъчване на кино продукции и за тяхното финансиране, от друга страна. Ясно е, че на RTP изрично е поверено извършването на задача за обществена услуга, за подкрепа на определени филмови продукции, които впоследствие се излъчват като телевизионни програми за обществена услуга, като се има предвид, че такава задача за обществена услуга не е поверена на частните оператори. В действителност, RTP се е превърнало в инструмент, използван от държавата, за подпомагане на киното. Всякакви предимства, предоставени от RTP на киното, биха могли да представляват държавна помощ и трябва да бъде оценявани като такива. Настоящото решение не засяга оценката на възможните преимущества, предоставени на филмови продуценти.
(167)
Съответно, следва да се направи заключение, че съфинансирането от RTP на португалски кинематографични произведения, които са показани върху обществени канали, може да бъдат разглеждано като специфично законно задължение, което е от основно значение за изпълнението на задълженията за обществената услуга на RTP за радио- и телевизионно разпространение. Това задължение поради това не представляват явна грешка.
(168)
Комисията обаче счита, че правното задължение, наложено на RTP да предоставя „други услуги, които трябва да бъдат посочени на ad hoc основа“ (86), не е достатъчно точно, за да се даде възможност на Комисията да оцени предварително с достатъчна правна сигурност дали такива услуги може да се разглеждат като обществена услуга. Въпреки че тя заема позицията, че „другите услуги, които трябва да бъдат посочени“ не са ясно определени, тя отбелязва, че не са направени никакви плащания по тази разпоредба през разследвания период (87).
(169)
С оглед на горепосоченото, Комисията стига до заключението, че дейностите на RTP, както са описани в Закон № 21/92 и преформулирани в договорите за обществена услуга, са ясно определени задължения за обществена услуга.
Въпреки че задължението за предоставяне на „други услуги, които трябва да бъдат предоставени на ad hoc основа“ не е достатъчно точно, за да се стигне до заключението, че всички услуги, предоставяни под това заглавие, може да се считат за обществени услуги, не са направени никакви плащания по тази разпоредба в периода от 1992 г. до 1998 г.
Въпреки това, постоянното освобождаване от такси за регистрация и други такси не се ограничава до компенсация на разходи за обществена услуга и затова не може да бъде оправдано по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(170)
На второ място, необходимо е да се оцени дали задълженията за обществена услуга са били възложени на получателя на държавните средства RTP.
(171)
В съответствие със Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, Комисията трябва да провери дали задачата за обществена услуга, е била поверена на RTP посредством официален акт (88).
(172)
Както е посочено в съображение 48 от настоящото решение, е ясно, че задълженията за обществена услуга са поверени на RTP съгласно различни законодателни актове и договори: член 5 от Закон № 58/90, член 4, параграф 1 и член 5 от Закон № 21/92 и точка 1 от старите и новите договори за обществени услуги.
(173)
Комисията не получи никакви коментари от страна на заинтересованите страни или от Португалия, относно това, че обществена услуга не е в достатъчна степен поверена на RTP посредством официален акт. В съответствие със Съобщението за радио- и телевизионна дейност и с оглед на законите и договорите, посочени в съображение 48 от настоящото решение, следва да се направи заключение, че ако несъмнено RTP трябва да се изпълнява задължения за обществена услуга за телевизия, следователно задачата за обществена услуга е била поверена на RTP официално.
(174)
Не е необходимо само обществена услуга да бъде поверена на RTP посредством официален акт; следва да се предприемат стъпки, за да се гарантира, че обществеността услуга се предоставя, както се изисква от законите и договорите за обществена услуга. Както е посочено в съображения 49-59 от настоящото решение, бяха задействани различни механизми за контрол, за да се гарантира, че RTP изпълнява задълженията за обществената услуга, по предвидения начин.
(175)
На първо място, RTP беше приканено да предостави доклади за изпълнението на своите задължения за обществени услуги, както и планове, придружени от становище на борда на неговите вътрешни одитори. RTP изготви доклади за обществени услуги за годините 1993-1998 г., в които беше описано изпълнението на всяко задължение за обществена услуга и се идентифицираха разходите за всяко задължение за обществена услуга чрез аналитична счетоводна система.
(176)
На второ място, министърът на финансите и отговорният член на правителството за средствата за масово осведомяване направи одит на спазването на договора за обществени услуги и Генералният финансов инспектор направи одит на финансовия план.
(177)
На трето място, трябва да се извършва годишен външен одит. Комисията не може да приеме аргумента на Португалия, повторен след Решение на Съда по дело T-442/03, че всъщност докладите за обществена услуга, са били одитирани от външната страна и че, следователно, не са били необходими последващи действия. Ситуацията преди приемането на Решението на Комисията от 15 октомври 2003 г., може да бъдат описана, както следва:
а)
за 1992 г. не е съществувал доклад за обществена услуга, тъй като задължението за предоставяне на доклади за обществена услуга и одита на тези доклади за пръв път е въведено с договора за концесия от 1993 г.;
б)
за годините 1993 и 1994 г. не съществува външен одит, само една декларация от представителите на дружество, а именно на фискалния съвет на RTP (Conselho fiscal da RTP), което е просто вътрешен отдел за компанията;
в)
за годините от 1995 до 1998 г. - декларация от външен одитор, независим от RTP и неговите представители, придружава докладите. Тези декларации потвърждават, че RTP е спазвало своите задължения за обществени услуги. Няма достъп обаче до повече подробни доклади за обществена услуга, които доведоха до тези констатации.
(178)
Въпреки това, с оглед на констатациите на Съда по Дело T-442/03 и по-специално в точки 232-256 от решението, Комисията не може да се позове само на (кратките) одиторски декларации относно докладите за обществена услуга, посочени в съображение 177 на настоящото решение, и приема вместо това предложението на Португалия да извърши външен одит въз основа на съществуващите обществени доклади за всички въпросни години. Т.е. външни одити относно изпълнението от страна на RTP на задълженията за обществени услуги са били извършени за финансовите години от 1992 до 1997 г. През 1992 г., външният одит беше проведен въпреки липсата на доклад за обществена услуга. Все пак, външният одитор е използвало друг документ, за да се определи дали мандата за обществената услуга е изпълнен. За 1998 г., не е проведен външен одит, тъй като винаги е съществувал, неоспорим и от СНХВ, външен одит под формата на доклад на BDO Binder за 1998 г., упоменат по-надолу в съображения 186-188 от настоящото решение.
(179)
Новите одити за периода от 1992 г. до 1997 г. са били организирани от регулатора на националните медии, а именно Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC. Това е независима административна структура, която в съответствие с португалската конституция е отговорна за даването на гаранции, наред с други неща, зачитане на устава и правилата, регулиращи дейността на средствата за масово осведомяване. Тя организира одити, които да бъдат проведени за периода от 1992 до 1997 г., чрез сключването на договори с външен одитор, Pedro Roque, който е независим от RTP.
(180)
Като се отчита времето, изтекло между 1992 г. и провеждането на одитите на докладите за обществената услуга през 2010 г., е трудно да се осигури достъп до всички данни. Това обяснява дължина на разследването и времето, което е било необходимо за нови одити. Въпреки това, в края на краищата одитите са могли да се провеждат, когато вече докладите за обществена услуга (с изключение на година 1992 г.) са съществували и одиторите следователно са имали основа за своя одит. Одитите за периода от 1992 г. до 1997 г. са били представени на Комисията.
(181)
Във външните одити се посочва, че тяхната задача е да се оцени и извърши мониторинг на обществена услуга за радио - и телевизионно разпространение, както е предоставена от RTP, и на плащането, получено от него за тази задача. Те съдържат описание на информацията, взета под внимание. Те се позовават inter alia на Закон № 58/90 (Закон за публичното радио- и телевизионно разпространение, Закон № 21/92 за преобразуването на RTP, договорите за обществени услуги, годишните отчети и техните външни одити, Публичния бизнес план и бюджет (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público), докладите за обществена услуга за съответните години (Relatorio sobre o Cumprimento das Obrigacaoes do Servico Publico, RCOSP). В одитите е споменато, че поради дългия времеви период, който е изтекъл между годините 1992 до 1997 г. и договора за одит през 2010 г., някои документи са били унищожени и определена информация я няма. Поради тази причина одиторският доклад е съсредоточен основно върху наличните доклади, в частност върху докладите за обществена услуга (89) и заверените годишни отчети.
(182)
Въпреки тези ограничения поради давност, одиторите са открили възможност да изпълнят договорните си и да извършат одита и да оценят изпълнението на задължението за обществена услуга на RTP и обезщетението, получено за него. От одитите се вижда изрично, че одиторите са били в състояние да преодолеят трудностите, възникнали поради давност, и са провели одитите. Например, докато одиторите имат резерви, че не е могло да се ползват критериите и методите за счетоводните разходи, това не се е оказало пречка за извършване на одит и за достигане до положителен извод. В обобщаващия доклад се посочва, че: „всички разходи и приходи на RTP се основават на предположението, че неговата дейност се отнася само до предоставянето на публични телевизионни услуги, както и че настоящите одити са били сновани на финансовите отчети, одитирани както от вътрешния одитор на компанията, така и от външните одитори, от които не могат да бъдат изведени никакви подходящи факти, освен тези, описани подробно в годишните отчети.“ (90) Комисията вече установи (вж. съображение 18 от настоящото решение), че RTP е извършвало само дейност за обществени услуги през годината, за която се извършва разследването, докато търговските дейности са били извършени от правно обособените дъщерните предприятия на RTP. Критериите за разпределяне на разноските следователно са от значение само за поставяне разпределението на разходите в рамките на разходите за обществена услуга, понесени от RTP и не трябва да оказват влияние върху сумата на общите разходи за обществената услуга.
По отношение на финансовата информация, Комисията установи, че външните одитори могат законосъобразно да разчитат на годишните финансови отчети, които винаги са придружавани от проверка, удостоверяваща достоверността на сметките на RTP. Според договорите за обществени услуги, целта на външния одит на доклада за обществената услуга беше да се провери, че RTP е изпълнило своето задължение за обществени услуги съгласно възложения му мандат, и че компенсацията за обществена услуга е в съответствие с тези разходи за извършване на такива задължения. Следователно, въпреки че финансовата информация за предоставяне на публични услуги през годините, предмет на разследването, е свързана с предоставянето на обществената услуга от RTP, допълнителна независима проверка бе необходима, за да се определи дали направените разходи са в съответствие с мандата за обществената услуга.
(183)
Външните одитори потвърдиха тази точка. За периода 1992-1997 г. одиторите стигнаха до заключението, че: „По същество RTP е изпълнило своите задължения за радио- и телевизионна дейност по отношение на количеството, както е определено в концесионния договор, като се обърне специално внимание на задължението за съдържанието на радиотелевизионните програми“. Одиторът установи, че „след като анализира наличните документи, а именно докладите на одитора и официалния одиторски комитет, ни не открихме нищо, което би могло да ни навежда на заключението, че представените документи, отнасящи се до кореспонденцията между предоставените задачи за обществени услуги и плащането на техните реални и действителни разходи, съдържат материално съществени нарушения, които засягат тяхното съответствие със законодателството, което е в сила на тази дата.“ (91).
(184)
Редица одитни доклади посочват, че RTP е могло да поиска по-висок размер на компенсация, но е възпрепятствано поради условията на договора за обществени услуги, вследствие на член 15, параграф 4 на стария договор за обществени услуги и в член 19, параграф 3 от 1996 г. новия договор за обществени услуги. Отделните външни одити за 1994 г., 1996 г. и 1997 г. съдържат декларации относно разликата между високата разходи, действително направени от RTP за предоставяне на обществена услуга, и компенсациите, получени от него, които са по-ниски от направените разходи (92). В обобщаващия окончателен доклад за всички години, които са били одитирани, изрично се посочва, че: „за всички години компенсаторното обезщетение, което беше разпределено и платено, е по-ниско от сумите, посочени във всяко RCOPS (Relatório sobre o cumprimento das obrigações de serviço público, the public service reports)“ (93).
(185)
Някои одити (с изключение на тези за периода от 1992 г. и 1993 г.) посочват, че RTP е надвишило правните ограничения за реклами, т.е. разпространява повече реклами, отколкото е било разрешено чрез договорите за обществена услуга. Приходите, които RTP е получило за такава реклама, трябва да бъдат взети под внимание за изчисляване на разходи за обществената услуга, в съответствие със съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, като приходи, получени от обществената услуга, включително приходите от реклама, трябва да бъдат включени в изчисляването на нуждата на дружеството от финансиране на обществената услуга.
Фактът, че границите на рекламата са надхвърлени, не повлиява на одиторския анализ за целия период 1992-1997 г. Компенсацията за обществена услуга съответства на задачата за обществена услуга, изпълнявана от RTP, и не е имало свръхкомпенсация. Португалия също така потвърди, че по отношение на годините 1994, 1995 и 1996 г., всички печалби от реклама (включително тези, които са резултат от прекомерното разрешено време за реклама), са взети предвид и са намалили финансовата нужда за обществени услуги съответно (94). По отношение на 1996 г., в член 15 в новия договор за обществени услуги е посочено, че при определянето на компенсацията печалбите, произтичащи от използването на канали, могат да не се вземат предвид, когато се сумират общо разходите за целите на изчисляване на общите разходи за обществената услуга. „Печалбите“ включват приходите от реклама. Португалия изрично потвърди, че печалбата от реклама е била приспадната от размера на исканата компенсация (95).
(186)
По отношение на 1998 г. външното дружество BDO Binder проведе разследване относно връзката между мисията на RTP за обществената услуга и свързаните с това разходи. Докладът на BDO Binder дава няколко насочени към бъдещето препоръки и предлага укрепване на вътрешния контрол на RTP, за да се гарантира спазване на вътрешните правила, но не включва никаква констатация, че RTP е получила твърде много компенсация във връзка с задачите за обществени услуги, извършвани от нея или че цифрите, използвани в доклада за публичната администрация, изготвен от RTP и използван от Комисията в Решението от 15 октомври 2003 г., не могат да са достоверни. Въпреки че докладът на BDO Binder разглежда конкретни цифри, той се позовава на неуспеха в изготвянето на опис за някои активи. Докладът обаче отправя повече критика към липсата на опис на активите, а не заключава (96), че съответните инвестиции не са направени и стойността на инвестициите е отчетена неправилно. Въпреки това, както се подчертава от Португалия, данните за съответните инвестиции не са, във всеки случай, включени в изчислението на компенсацията, която изключва амортизационните разходи за дълготрайни активи, които могат да бъдат изплатени.
(187)
По отношение превишаването на рекламно време докладът на BDO Binder установи, че всички рекламни приходи са били взети предвид при изчисляването на финансовата нужда за обществена услуга. Отново, нито един от тези фактори не накара одитора да дадат отрицателно становище за изпълнението - от RTP на своите задължения за обществени услуги и не указва никакво свръхкомпенсиране.
(188)
Но най-важното за анализа в настоящото решение е заключението в доклада на BDO Binder (което не се оспорва от SIC), че RTP би могло да отправи искане за 25 млрд. PTE за изпълнението на своите задължения за обществена услуга, но вместо това е получило само 14 млрд. PTE. С други думи, докладът на BDO Binder не сочи никаква свръхкомпенсация, а вместо това стига до противоположния извод.
(189)
Както е посочено в решение NN 31/06 относно преструктурирането на RTP, външен одит от Pricewaterhouse Coopers подробно разгледа дали финансовата информация, предоставена от португалските власти, е в съответствие с финансовите отчети на RTP за периода от 1991 г. до 2003 г., и дали сумите, включени в одитните доклади за обществена услуга и в други източници на информация, са счетени за уместни за осигуряване на съответствието на отчетените одити (вж. съображение 38 от решение NN 31/06). В одиторския доклад на PWC се валидират данните без никакви значителни забележки (съображение 52 от решение NN 31/06). Одиторския доклад на PWC изрично потвърди, че сумите, получени от RTP като компенсация за извършване на обществена услуга съответстват на сумите, посочени в решенията на Съвета на министрите (вж. съображение 41 и таблица 39 от решение NN 31/06). Одиторският доклад на PWC отбеляза общия недостиг на финансиране за RTP. В него се посочва, че в допълнение към задачите за обществени услуги, сумите за които са били възстановявани съгласно договорите за обществени поръчки, е имало задачи за обществени услуги, които са били изпълнявани от RTP, но за които възстановяване от държавата не може да се изисква. Комисията заключи в решение NN 31/06, че одиторският доклад на PWC е могъл да се опре с основание на финансовите отчети на RTP и установи, че RTP действително е било хронично недостатъчно финансирано. Следователно, за целите на настоящото решение, одиторският доклад на PWC, може да се използва като друг елемент, в допълнение към външните одити относно докладите за обществена услуга, че данните, използвани от Комисията в Решение 2005/403/ЕО, са били правилни.
(190)
По отношение на аргумента на жалбоподателя, че доклад № 8/2002 на държавния одитор, Tribunal de Contas, следва да бъде взет предвид, Комисията действително е отчела този доклад в настоящото решение. На първо място трябва да се признае, както признава и SIC, че одиторският доклад № 8/2002, обхваща периода 1997-2000 г., и следователно е от значение само за 1997 г. и 1998 г. Докато данните по отношение на предходни години, са били посочени в този доклад, те са имали за цел да използват за описание общото финансово развитие на RTP, но самите те не са предмет на разследването на Сметната палата.
(191)
Най-важното е, че доклад № 8/2002 не посочва никаква нередност при финансирането на RTP или на каквато и да било свръхкомпенсация за периода 1997-2000 г. (или за някоя от другите години). Напротив, доклад № 8/2002 посочва няколко пъти структурните финансови затруднения на RTP. Съответно Комисията не е в състояние - въз основа на доклад № 8/2002, да посочи някои плащания като представляващи свръхкомпенсация и незаконна държавна помощ. Напротив, доклад № 8/2002 потвърждава изрично, че от 1993 г. до края на 1999 г., оцеляването на RTP бе постигнато чрез непрекъсната и нарастваща задлъжнялост на дружеството.
(192)
Както е посочено от жалбоподателя, доклад № 8/2002 критикува управлението на дружеството на няколко пъти и посочва неефективности, които биха могли да бъде избегнати. Целта на доклад № 8/2002 е определена като общ преглед на управлението на RTP и предоставянето на обществените телевизионни предавания; по отношение на ефикасността, ефективността и икономиите. Както беше изтъкнато от жалбоподателя, в доклад № 8/2002 се посочва, че RTP е с негъвкави структури и прекомерен персонал и е предоставяло публични услуги по неефикасен начин. Доклад № 8/2002 също критикува прекалено неясно формулираната и генерична концепция за задача за обществена услуга и договорите за обществени услуги, които водят до управленска неефективност според държавния одитор.
(193)
Въпреки това, концепцията за задача за обществената услуга на RTP беше проучена от Комисията с решение от 15 ноември 2003 година. По дело T-442/03 Съдът поддържа, че широкото определение на задачата на RTP е приемливо (97). Що се отнася до предполагаемите неефективности, Комисията би желала да посочи, че това не е аспект, който трябва да бъде взет под внимание при прилагането на Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение.
(194)
Като трети критерий Комисията следва да оцени дали финансирането е пропорционално на нетните разходи за обществената услуга.
(195)
В Съобщението за радио- и телевизионна дейност се описват критериите, въз основа на които Комисията оценява пропорционалността на държавното финансиране. То изисква държавната помощ да не надвишава нетните разходи за мисията за обществена услуга, както и да няма нарушения на пазара, които не са необходими за изпълнението на мисията за обществена услуга (98).
(196)
Първо, за да се определи себестойността на дейностите по предоставяне на обществени услуги правилно, Съобщението за радио- и телевизионна дейност изисква правилно разпределение на разходите и приходите между обществени услуги и търговски дейности.
(197)
Както е посочено в съображения 61-67 от настоящото решение, чрез договорите за обществена услуга се определя методът на разпределение на разходите и приходите, които RTP трябва да прилага. В този случай задачата на Комисията е по принцип улеснена от факта, че RTP е въвела аналитична счетоводна система, която позволява количествено определяне на допустимите разходи, направени от него, за да изпълни всяко от възстановимите задължения за обществени услуги.
(198)
Чрез тази система всяка позиция на допустимите разходи се разпределя за дадена дейност и впоследствие се разделя между различните задачи за обществени услуги на RTP, които подлежат на възстановяване, въз основа на обективни счетоводни принципи.
(199)
Тъй като приходите, произтичащи от всяка възстановяема задача за обществена услуга, се приспадат от оперативните разходи на публичната услуга, системата гарантира, че годишните компенсации са ограничени до нетните разходи за всяко задължение за обществена услуга (вж. съображение 65 от настоящото решение).
(200)
Поради това Комисията стигна до заключението, че параметрите за определяне на разходите са установени по обективен и прозрачен начин.
(201)
Въпреки това правилата за компенсация на разходите биха могли да подценят реалната нетна стойност на обществена услуга за RTP и биха могли да доведат до структурен недостиг на финансиране за реалните нужди от такова.
(202)
Както е посочено в съображение 65, съгласно метод за изчисление на разходите, предвиден в договорите за обществени услуги, някои разходи за обществената услуга са били изключени от плащането посредством годишни компенсации (99). Освен това Португалия уведоми Комисията, че въпреки че RTP е трябвало да плати ДДС върху получените годишни компенсационни плащания, произтичащите разходи не могат да бъдат взети предвид в рамките на счетоводните правила (вж. съображение 94). Накрая, в докладите си за публичната услуга, RTP не включва всички инвестиции, направени в обществени съоръжения, макар че те бяха отчетени във финансовите сметки (вж. съображение 67).
(203)
При все това в съответствие с Амстердамския протокол държавите членки са тези, които предоставят финансиране на обществените радио- и телевизионни оператори. В този случай Португалия е решила да не възстановява някои от разходите, направени от доставчика на услуги при изпълнение на неговите задачи.
(204)
В този случай държавата е предоставила не само годишни компенсационни плащания на RTP, но също и допълнително финансиране под формата на увеличаване на дяловия капитал, заеми и споразумение с орган, отговорен за схемата за социална сигурност. В съответствие с параграф 57 от Съобщението за радио- и телевизионна дейност, Комисията трябва да анализира дали всички мерки са пропорционални на нетните разходи за обществената услуга. Едва след това финансирането на RTP може да се счита за съвместимо с член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(205)
Комисията също така счита, че задълженията за обществена услуга, наложени на RTP, които не отговарят на условията за компенсация по силата на договори за обществена услуга, могат да се считат за легитимни и ясно определени задължения за обществена услуга формално наложени от държавата на доставчика на услуги. Следователно, съгласно правилата за държавните помощи, Португалия може да финансира всички нетни разходи за обществената услуга на RTP.
(206)
Таблица 6 в съображение 207 дава преглед на разходите за обществена услуга на RTP (както на инвестиционните разходи, така и на нетните оперативни разходи), както са изчислени съгласно приложимите счетоводни правила за разходите, и на компенсацията, получена за извършване на инвестиционни и експлоатационни разходи.
(207)
Първо са представени инвестициите в обществени средства (таблица 5) и компенсациите, предвидени за финансиране на инвестициите (таблица 2). На второ място са представени нетните разходи за дейността на RTP (таблица 4) и компенсационните плащания за тези разходи (таблица 1). Накрая, таблицата показва предимствата, придобити от помощ ad hoc, произтичащи от споразумението със схема за социално осигуряване, и заема от 1998 г.
Таблица 6
Обобщение на финансовите нужди и компенсацията за нетните оперативни разходи за обществените услуги съгласно счетоводните правила
(В млн. PTE)
1992 г.
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
Сума
Инвестиционни разходи
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Капиталови инжекции
-0
-0
-10 000,0
-12 800,0
-10 000,0
-14 000,0
-0
-46 800,0
Разлика между инвестиционни разходи и компенсация
2 632,6
2 102,0
-7 236,1
-11 807,3
-8 519,6
-9 962,6
6 054,2
-26 736,8
Оперативни разходи за обществена услуга
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
116 456,1
Компенсационни плащания
-6 200,0
-7 100,0
-7 145,0
-7 200,0
-14 500,0
-10 350,0
-14 000,0
-66 495,0
Социална сигурност
-
-1 206,0
-
-
-
-
-
-1 206,0
Заем
-20 000,0
-20 000,0
Разлика между оперативни разходи и компенсация
518,2 (100)
- 346
1 239,1
903,3
2 717,1
27 622,1
-3 898,7
28 755,1
Източник: Финансов доклад и доклад за обществената дейност.
(208)
Както е подчертано в съображения 201 и 202, системата за годишни компенсационни плащания, избрана от Португалия е имала като последица подценяване на действителните разходи за задачите за обществена услуга, извършени от RTP. Системата е довела до натрупването на дълг. На втория етап, с цел да се запази финансовата стабилност на RTP, Португалия използва ad hoc мерки за финансиране на разходите за обществената услуга на RTP.
(209)
Както показва таблица 6 в съображение 207, вливането на капиталова инжекция е било свръхкомпенсация за инвестициите за обществена услуга с 26 736 PTE. 8 милиона EUR, като се има предвид, че оперативните разходи са незадоволително финансирани от компенсационните плащания и другите ad hoc мерки в размер на 28 755,1 млн. PTE. Въпреки че капиталовите инжекции са основно предназначени за финансиране на инвестиции в оборудване, те също са използвани за изплащане на натрупаните задължения.
(210)
Както таблица 6 в съображение 207 също показва, общата компенсация е била с 2 018,3 млн. PTE по-малко от нетните разходи за обществената услуга (28 755,1 PTE минус 26 736,8 млн. PTE). Поради това Комисията заключава, че съгласно правилата на Съюза общото държавно финансиране е пропорционално на нетните оперативни разходи за обществената услуга на RTP за разследвания период. Тази констатация не се променя, ако се приеме, че сумата от 11 000 000 PTE, произтичаща от освобождаването от такси за регистрация, също е държавна помощ (вж. съображения 119 и 120 от настоящото решение), противно на първоначалното предположение на Комисията. Като се вземе предвид тази сума, все още е налице недостиг на финансиране за RTP в размер на 2 007,3 млн. PTE.
(211)
Комисията смята, че средствата, получени от RTP са дори по-малки от общия размер на нетните разходи, направени при изпълнението на задълженията им, наложени му от държавата поради факта, че в таблица 6 в съображение 207 не се отчитат всички разходи за обществената услуга на RTP през периода от 1992 г. до 1998 г.
(212)
В съответствие със Съобщението за радио- и телевизионна дейност Комисията следва да гарантира, че държавното финансиране е пропорционално на нетните разходи по предоставяне на обществената услуга, но също и че няма нарушения на пазара във връзка с търговски дейности, които произтичат от дейностите, свързани с обществени услуги, и правилно разпределение на разходите, за които не е възможно преразпределение на приходите, което не е необходимо за изпълнението на мисията за обществена услуга. Такова нарушаване би било налице, ако RTP бе упражнило натиск върху цените на рекламата на пазара, така че да намали приходите на конкурентите (101). В такъв случай RTP няма да увеличи до максимум своите търговски приходи и би увеличило излишно необходимостта от държавно финансиране. Съгласно Съобщението за радио- и телевизионна дейност, такова поведение, ако е демонстративно, не може да се счита за присъщо на мисията за обществена услуга, възложена на радио- и телевизионния разпространител (102).
(213)
В решението за откриване на процедура за разследване от 15 ноември 2001 г., Комисията посочи, че ако такова поведение беше установено, тя би взела предвид такива нарушения и произтичащата от това необходимост от по-голямо държавно финансиране при оценката на възможните свръхкомпенсиране. На този етап от процедурата Комисията отбеляза, че „въз основа на информацията, с която Комисията разполага, до този момент не може да бъде установено дали RTP е участвало в подобно поведение“ (103).
(214)
След покана за представяне на мнения относно откриването на процедура в настоящия случай, Комисията не получи никакви мнения от конкурентите на RTP, които да посочват или доказват, че RTP е била ангажирана в антиконкурентно поведение в търговските пазари, което би могло да доведе до увеличаване на държавното финансиране, несъвместимо с Договора (104).
(215)
При тези обстоятелства Комисията счита, че няма признаци за подобно поведение. Следователно тя заключава, че RTP не изглежда да е замесено в антиконкурентно поведение на търговските пазари, водещо до повишена необходимост от държавно финансиране и че няма свръхкомпенсация в резултат на такова поведение.
(216)
Съответно Комисията заключава, че споразумението с органа, отговарящ за схемата за социална сигурност, капиталовите инжекции и подчиненият заем, както и временно освобождаване от такси за регистрация, следва да се разглеждат като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Въпреки това, финансирането на RTP чрез ad hoc мерки, е съвместимо с общия пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС. Общото финансиране е пропорционално на нетните разходи на ясно определени възложени задължения за обществена услуга. Следователно държавното финансиране не засяга условията за търговия и конкуренцията в Съюза до степен, която би противоречала на интересите на Съюза съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС (105).
VI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(217)
Комисията установи, че Португалия е приложила незаконосъобразно предоставянето на ad hoc помощ в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС (106). Това не важи за временно освобождаване от такси за нотариални актове и такси за публикуване в съответствие с член 11, параграф 1 от Закон № 21/92, тъй като тези мерки не се считат за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(218)
Както е посочено в съображение 143, заключението на Комисията е, че споразумението с органа, отговарящ за социално осигуряване през 1993 г., капиталовите инжекции през периода от 1994 до 1997 г. и заемът през 1998 г. представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. По подобен начин освобождаването от такси за регистрация в съответствие с член 11, параграф 1 от Закон № 21/92 и постоянното освобождаване от такси в съответствие с член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 представляват държавна помощ. Ad hoc мерките са предоставени от ресурси на държавата и заплашват да нарушат конкуренцията в рамките на вътрешния пазар чрез подпомагане на RTP и оказват влияние върху търговията.
Ad hoc мерките не отговарят на условията, посочени в решението по делото Altmark, тъй като те не могат да се разглеждат като част от система за компенсация, чиито параметри са били установени предварително по обективен и прозрачен начин. Освен това е ясно, че RTP не е било избрано чрез публична тръжна процедура, гарантираща възможно най-ниската цена и няма индикации, че размерът на ad hoc плащанията е определен въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично предприятие.
(219)
Освобождаването, предвидено в член 106, параграф 2 от ДФЕС, се прилага за ad hoc мерки, с изключение на постоянното освобождаване на RTP съгласно член 11, параграф 2 от Закон № 21/92. Според анализа мерките компенсират достатъчно ясно определени задължения за обществена услуга, поверени на RTP от Закон № 21/92, и договорите за обществените услуги. Ad hoc мерките са пропорционални на нетните разходи за обществена услуга на RTP. Ad hoc мерките не нарушават конкуренцията до степен, неблагоприятна за интересите на Съюза, тъй като мерките са съразмерни на нетните разходи за обществена услуга на RTP. RTP също не е действала по антиконкурентен начин в търговската си дейност.
(220)
Комисията счита, че постоянното освобождаване, предвидено в член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, представлява държавна помощ, която не е съвместима с вътрешния пазар, тъй като не се определя като компенсация за извършване на услуга от общ икономически интерес по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС. Поради това Португалия следва да отмени това право. Португалия следва да гарантира също така, че всички помощи, които се изплащат на RTP съгласно това законодателство, следва да бъдат възстановени от него.
(221)
Като има предвид горните заключения, Комисията,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Следните ad hoc мерки, приложени от Португалия в полза на Radiotelevisão Portuguesa, SA, (RTP), представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
а)
разсрочване на дълг на RTP в размер на 1 206 млн. PTE от Португалия под формата на споразумение с органа, отговарящ за социалната сигурност през 1993 г.;
б)
капиталови инжекции в периода 1994-1997 г., възлизащи на 46 800 млн. PTE;
в)
заем от 20 000 млн. PTE, предоставен през 1998 г.;
г)
временно освобождаване от такси за регистрация, предвидени в член 11, параграф 1 на португалския Закон № 21/92 и в размер на 11 000 000 PTE.
2. Мерките за държавни помощи, посочени в параграф 1 от настоящия член, са съвместими с общия пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора, тъй като те не са довели до свръхкомпенсиране на нетните разходи за задачата за обществена услуга, поверена на RTP.
Член 2
Освобождаването от такси за нотариален акт и разходи за публикуване, предвидено в член 11, параграф 1 на португалския Закон № 21/92, не представлява държавна помощ.
Член 3
1. Постоянното освобождаване, предоставено на RTP от плащането на каквито и да било такси по отношение на всеки акт за вписване, регистрация или отбелязване, както е предвидено в член 11, параграф 2 от португалския Закон № 21/92, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
2. Държавната помощ, неправомерно предоставена от Португалия, в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора, въз основа на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, в полза на RTP, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 4
1. Португалия отменя закона, посочен в член 3, параграф 1 от настоящото решение, и трябва да нареди възстановяването на всяка държавна помощ, получена от RTP съгласно тази разпоредба до отмяната на този закон.
2. Сумите, които следва да се възстановят, включват лихви от датата, на която са били предоставени на разположение на RTP, до датата на действителното им възстановяване.
3. Лихвата ще бъде изчислена с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 и Регламент (ЕО) № 271/2008 за изменение на Регламент (ЕО) № 794/2004.
Член 5
1. Възстановяването на помощта, която е предоставена по закона, посочен в член 3, е незабавно и ефективно.
2. Португалия гарантира, че настоящото решение ще започне да се прилага в срок от четири месеца от датата на оповестяване на настоящото решение.
Член 6
1. В срок от два месеца след уведомяването за настоящото решение Португалия трябва да предостави на Комисията следната информация:
а)
подробно описание на мерките, предприети за премахване на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92;
б)
общия размер (главница и лихви), който следва да бъде възстановен от RTP;
в)
подробно описание на вече предприетите и на планираните мерки за изпълнение на настоящото решение;
г)
документи, доказващи, че на RTP е било разпоредено да върне помощта.
2. Португалия информира Комисията за напредъка по предприетите на национално равнище мерки за изпълнение на настоящото решение до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 3. Тя предоставя незабавно, при поискване от страна на Комисията, информация относно вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя и подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от RTP.
Член 7
Адресат на настоящото решение е Португалската република.
Съставено в Брюксел на 20 декември 2011 година.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 20 dicembre 2011
relativa all’aiuto di Stato C 85/01 sulle misure ad hoc adottate dal Portogallo a favore della RTP
[notificata con il numero C(2011) 9429]
(Il testo in lingua inglese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/365/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma (1),
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente a dette disposizioni (2) e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Con tre denunce presentate nel 1993, nel 1996 e nel 1997 dall’emittente commerciale Sociedade Independente de Comunicação, S. A. (SIC), la Commissione è stata informata che il Portogallo aveva adottato una serie di misure ad hoc e di misure di compensazione annua a favore dell’ente pubblico di radiodiffusione portoghese, la Radiotelevisão Portuguesa, S.A. (RTP).
(2)
Con lettera del 15 novembre 2001, la Commissione ha informato le autorità portoghesi di aver deciso di avviare, riguardo ad alcune misure ad hoc a favore della RTP, il procedimento previsto dall’articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE.
(3)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (3). Successivamente, l’articolo 1 della decisione 2005/406/CE della Commissione, del 15 ottobre 2003, sulle misure ad hoc adottate dal Portogallo a favore della RTP, ha stabilito che alcune di queste misure, vale a dire l’aiuto di Stato di 68 006 milioni di PTE concesso dal Portogallo alla RTP sotto forma di accordo concluso con il sistema di previdenza sociale nel 1993, apporti di capitale effettuati nel periodo 1994-1997 e prestito accordato nel 1998 sono compatibili con il mercato comune ai sensi dell’articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE (4). Inoltre, l’articolo 2 della stessa decisione stabiliva che alcune misure, in particolare le misure di esenzione dalle spese notarili e di registrazione, il pagamento per il trasferimento della rete di diffusione del segnale televisivo, le agevolazioni accordate per il versamento del canone annuale per l’utilizzo della rete, il protocollo di sostegno alla produzione cinematografica, l’emissione di obbligazioni e il piano di ristrutturazione per il periodo 1996-2000 non contenevano aiuti di Stato.
(4)
Il 26 giugno 2008, il Tribunale di primo grado, pronunciandosi nella causa T-442/03 (5), ha annullato parte della decisione 2005/406/CE adducendo due motivi. Esso ha annullato l’articolo 2 della decisione, nella parte in cui dichiara che l’esenzione dalle spese notarili e di registrazione non costituisce un aiuto di Stato. Il Tribunale ha concluso che il compito della Commissione era verificare, in relazione al vantaggio ad hoc rappresentato dall’esenzione dal pagamento delle spese notarili e di registrazione relative alla trasformazione della RTP in società per azioni (in seguito, «esenzione temporanea»), la compatibilità con la logica del sistema portoghese della trasformazione di imprese pubbliche in società per azioni adottando una legge o se al contrario il ricorso alla legge non abbia piuttosto rappresentato una deroga, volta a conferire un vantaggio alle imprese pubbliche rispetto alle altre imprese.
(5)
Per quanto riguarda invece il vantaggio permanente derivante dal regime specifico di esenzione illimitata dal pagamento delle spese notarili e di registrazione relative a qualsiasi atto di iscrizione, registrazione o annotazione concessa alla RTP (in seguito, «esenzione permanente»), la Corte ha riscontrato che sebbene non sia improbabile che l’esenzione non fosse in realtà permanente (cfr. punti 73 e 79 della sentenza), tale constatazione non altera la conclusione secondo la quale la Commissione non ha dimostrato la natura generale della suddetta esenzione. La Corte ha inoltre riscontrato che, pur essendo possibile che le autorità portoghesi abbiano trasformato la RTP in società per azioni in quanto ciò risultava necessario ai fini dell’adempimento della missione di servizio pubblico, tale necessità non è stata dimostrata da sufficienti elementi di prova.
(6)
Il Tribunale ha respinto il ricorso contro la conclusione della decisione 2005/406/CE di non classificare come aiuti di Stato l’emissione di obbligazioni del 1994 e le agevolazioni di pagamento del canone.
(7)
Per quanto riguarda la compatibilità delle misure di aiuto di Stato (articolo 1 della decisione 2005/406/CE), il Tribunale ha concluso che la Commissione non poteva basarsi sulle relazioni sul servizio pubblico e sui dati ivi contenuti, senza ricorrere ad una revisione esterna di tali relazioni, secondo quanto previsto dalla legge nazionale. La Commissione non poteva pertanto giungere alla conclusione che le misure di aiuto di Stato fossero compatibili con il mercato comune ai sensi dell’articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE (ora articolo 106, paragrafo 2, del TFUE) e il «mercato interno» (6). Il Tribunale ha annullato l’articolo 1 della decisione 2005/406/CE.
(8)
A seguito della sentenza del Tribunale nella causa T-442/03, la Commissione ha richiamato l’attenzione degli interessati sul fatto che la Commissione aveva riaperto l’indagine relativa al caso in questione, invitando le parti interessate a formulare osservazioni (7).
(9)
In data 10 marzo 2009, la Commissione ha ricevuto le osservazioni del denunciante, che ha trasmesso al Portogallo l’8 aprile 2009. Il 17 giugno 2009, il denunciante ha trasmesso ulteriori osservazioni, che sono state inoltrate al Portogallo il 28 luglio 2009. Il Portogallo ha risposto alle due serie di osservazioni con lettere del 7 e 8 settembre 2009. Il Portogallo ha inviato alla Commissione ulteriori informazioni il 23 febbraio 2010, il 4 marzo 2010 e il 15 aprile 2010. In data 10 maggio 2010, la Commissione ha inviato una richiesta di informazioni al Portogallo, chiedendo in particolare l’esecuzione di revisioni esterne indipendenti delle relazioni sul servizio pubblico del periodo 1992-1997.
(10)
Con lettera dell’8 giugno 2010, il Portogallo ha risposto alla richiesta di informazioni della Commissione, trasmettendo dette revisioni esterne delle relazioni sul servizio pubblico con lettera del 12 agosto 2010. Il Portogallo ha inviato ulteriori informazioni con lettera del 29 settembre 2010. Il 29 marzo 2011 si è volta una riunione con il Portogallo. Quest’ultimo ha poi fornito alla Commissione nuove informazioni il 17 giugno 2011, il 25 agosto 2011 e il 26 ottobre 2011.
Con lettera protocollata il 15 dicembre 2011, il Portogallo ha eccezionalmente convenuto che la presente decisione venisse adottata in inglese come lingua facente fede.
(11)
La presente decisione riguarda unicamente le misure ad hoc cui si riferisce la decisione di avviare il procedimento di indagine formale. Alcune delle misure che secondo la decisione 2005/406/CE non costituivano aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, non sono state annullate dalla sentenza del Tribunale nella causa T-442/03. Per quanto riguarda tali misure, l’articolo 2 della decisione 2005/406/CE è pertanto diventato definitivo. Tali misure riguardano il pagamento per il trasferimento della rete di diffusione del segnale televisivo, le agevolazioni accordate per il versamento del canone annuale per l’utilizzo della rete di diffusione del segnale televisivo, il protocollo di sostegno alla produzione cinematografica, l’emissione di obbligazioni e il piano di ristrutturazione per il periodo 1996-2000. Tuttavia, come richiesto dal Tribunale nella causa T-442/03, la Commissione procederà a una nuova valutazione dell’esenzione temporanea e permanente dalle spese notarili, registrazione e di pubblicazione.
La presente decisione verte sulle relazioni finanziarie tra la RTP e il Portogallo nel periodo dal 1992 al 1998, in particolare per quanto riguarda l’accordo del 1993 con l’ente responsabile della previdenza sociale, gli apporti di capitale del periodo tra il 1994 e il 1997 e il prestito del 1998. La presente decisione non riguarda invece la questione della qualificazione giuridica e della compatibilità con il trattato dei pagamenti annuali di compensazione concessi alla RTP, che è stata affrontata nella decisione della Commissione del 22 marzo 2006 relativa al caso n. E 14/05 (8). Inoltre, il 4 luglio 2006 la Commissione ha adottato una decisione relativa all’accordo di ristrutturazione finanziaria della RTP, nel quadro del caso NN 31/06 (9).
(12)
Tuttavia, al fine di disporre di un panorama completo delle relazioni finanziarie tra il Portogallo e la RTP nel periodo oggetto dell’indagine della Commissione relativa al presente caso, la Commissione non deve prendere in considerazione soltanto le misure ad hoc, ma anche il sostegno finanziario concesso alla RTP sotto forma di pagamenti annuali di compensazione. Pertanto, la presente decisione riguarda anche i pagamenti annuali di compensazione nella misura in cui questi possono rendere più chiare le argomentazioni della Commissione relative alle misure ad hoc.
II. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLE QUESTIONI IN OGGETTO
A. MISURE A FAVORE DELLA RTP
A.1 DESCRIZIONE DEL BENEFICIARIO RTP
(13)
La RTP (all’epoca Rádio e Televisão Portuguesa, S.A.R.L) è stata istituita in società per azioni con atto del 15 dicembre 1955, in seguito alla decisione del Portogallo di costituire un’impresa pubblica alla quale attribuire la concessione per la prestazione del servizio televisivo pubblico (10). Il contratto di concessione del servizio pubblico è stato firmato il 16 gennaio 1956.
(14)
Con il decreto legge n. 674-D/75, del 2 dicembre 1975, la RTP è stata nazionalizzata. Il decreto legge ha trasformato la RTP in un’impresa pubblica con la denominazione «Radiotelevisão Portuguesa, E.P.», alla quale sono stati trasferiti i diritti e gli obblighi giuridici dell’entità originale.
(15)
Fino agli anni ottanta, la RTP ha detenuto il monopolio del mercato televisivo, con i suoi due canali televisivi, RTP1 e RTP2. Negli anni novanta, la RTP conosce le prime forme di concorrenza da parte delle emittenti commerciali, dopo che nel febbraio 1992 il Portogallo ha autorizzato la SIC e l’emittente commerciale TVI a trasmettere, rispettivamente sul terzo e sul quarto canale (11).
(16)
La legge n. 21/92 del 14 agosto 1992 trasforma la RTP in società per azioni, con la denominazione «Radiotelevisão Portuguesa, S. A.» e approva il suo nuovo statuto.
(17)
La RTP svolge contemporaneamente attività di servizio pubblico televisivo e attività commerciali, essendo autorizzata per legge a esercitare attività industriali e commerciali, correlate all’attività televisiva (12).
(18)
La RTP svolge attività commerciali mediante la partecipazione finanziaria in altre imprese, legalmente distinte da essa e dotate di struttura e sistema contabile propri.
A2. LE MISURE (13)
(19)
I pagamenti annuali di compensazione alla RTP costituiscono il principale meccanismo di compensazione dell’azienda per i suoi obblighi di servizio pubblico. Nel periodo dal 1992 al 1998, la RTP ha ricevuto pagamenti annuali di compensazione per complessivi 66 495 milioni di PTE (corrispondenti a 332 milioni di EUR circa) (14) per coprire i costi degli obblighi di servizio pubblico. La base giuridica di tale compensazione annua è l’articolo 5 della legge n. 21/92 (15).
(20)
La tabella 1 fornisce la ripartizione per anni dei pagamenti di compensazione concessi alla RTP nel periodo dal 1992 al 1998, di cui alla presente decisione.
Tabella 1
Importo dei pagamenti annuali di compensazione 1992-1998
(in milioni di PTE e milioni di EUR)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
6 200
7 100
7 145
7 200
14 500
10 350
14 000
EUR 26,9 (16)
EUR 35,4
EUR 35,6
EUR 35,9
EUR 72,3
EUR 51,6
EUR 69,8
Fonte: Risoluzione del Consiglio dei ministri
(21)
La normativa portoghese sulla registrazione delle imprese in vigore alla data in cui la RTP è stata trasformata in società per azioni può essere descritta come segue. La versione dell’articolo 7, paragrafo 1, del codice portoghese delle imprese commerciali (Código das Sociedades Comerciais), in vigore al momento della trasformazione della RTP prevedeva che lo statuto sociale (contrato de sociedade) di un’impresa commerciale dovesse essere formalizzato mediante atto notarile.
L’articolo 18, paragrafo 5, del codice delle imprese commerciali prevedeva che dopo la costituzione, nei modi e nelle forme di legge, di una società per azioni, l’atto costitutivo dovesse essere registrato nel registro delle imprese. Tale registrazione era obbligatoria ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1 e paragrafo 3, lettera a) del codice del registro delle imprese (Código do Registo Comercial) e dell’articolo 166 del codice delle imprese commerciali.
In conformità dell’articolo 70, paragrafo 1, lettera a), del codice del registro delle imprese, nella versione in vigore all’epoca, l’atto di costituzione di una società per azioni doveva essere pubblicato nel Diário da República (cfr. articolo 70, paragrafo 2) (17). La pubblicazione doveva essere effettuata ex officio dal cancelliere, a spese della parte interessata (cfr. articolo 71, paragrafo 1, del codice del registro delle imprese commerciali).
(22)
Dopo la sua trasformazione in società per azioni nel 1992, la RTP è stata esentata dal pagamento delle spese notarili e di registrazione relative alla registrazione della trasformazione legale della RTP da impresa di diritto pubblico in società per azioni. Il valore delle esenzioni è stato pari a 33 milioni di PTE (corrispondenti a circa 164 000 EUR). Di norma, il diritto portoghese prevede che tutte le persone giuridiche debbano pagare le spese relative all’atto della creazione di un’impresa, della modifica del suo statuto o di altre eventuali modifiche significative.
(23)
La base giuridica dell’esenzione dalle spese di registrazione è l’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92, che stabilisce quanto segue:
«lo statuto della RTP […] viene approvato e non deve essere trasformato in atto notarile: la registrazione sarà effettuata ufficiosamente, senza esigere tasse e diritti, sulla base della Gazzetta ufficiale della Repubblica (Diário da República) nella quale tale statuto è pubblicato».
(24)
L’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92 deriva dall’applicazione della legge n. 84/88 del 20 luglio 1988 sulla trasformazione delle imprese pubbliche in società per azioni. L’articolo 1 della legge n. 84/88 prevede che le imprese pubbliche, anche se nazionalizzate, possano essere trasformate in società per azioni per decreto legge, disponendo che:
«in conformità alla Costituzione e alla presente legge, le imprese pubbliche […] possono essere trasformate per decreto legge in società per azioni di proprietà integrale o maggioritaria di enti pubblici».
(25)
L’articolo 3, paragrafo 2, della legge n. 84/88 sulla trasformazione delle imprese pubbliche in società per azioni, prevede inoltre che con il medesimo decreto legge vanga approvato lo statuto della società per azioni. Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 3, della legge n. 84/88, il decreto legge costituisce un documento sufficiente ai fini della registrazione (18).
(26)
A norma del paragrafo 2 dell’articolo 11 della legge n. 21/92, la RTP è stata esentata dal pagamento di altre spese di registrazione direttamente correlate alla modifica dello statuto giuridico della società. L’articolo 11, paragrafo 2 stabilisce che:
«tutti gli atti di iscrizione, di registrazione, di apposizione della firma, dinanzi a qualunque servizio di conservazione, qualunque amministrazione o qualunque organismo pubblico, specificamente il registro nazionale delle persone giuridiche, il registro ipotecario e il servizio della proprietà delle automobili, saranno effettuati sulla base di una semplice domanda firmata da due membri del consiglio di amministrazione della società e senza il pagamento di alcuna tassa o di alcun diritto».
(27)
Secondo il Portogallo, la disposizione dell’articolo 11, paragrafo 2 deriva dall’applicazione del decreto legge n. 404/90 (19) e conferma l’applicabilità alla RTP di una disposizione di applicazione generale. In base all’articolo 1 di tale decreto, alle imprese che sino al 31 dicembre 1993 procedessero ad atti di cooperazione o di concentrazione poteva essere concessa l’esenzione dall’imposta sulla cessione dei beni immobili necessari per la concentrazione o cooperazione stessa e dai diritti e altri oneri dovuti per legge quando si effettuano simili atti.
(28)
Il Portogallo ha dichiarato che in passato, dopo la trasformazione in società per azioni, la RTP ha in più occasioni versato spese notarili e di registrazione in relazione ad alcuni aumenti di capitale e ad altre operazioni (20).
(29)
Nel periodo 1983-1989, la RTP ha accumulato un debito di 2,189 miliardi di PTE nei confronti del sistema di previdenza sociale, per contributi sociali non versati. Il debito era dovuto a una divergenza d’interpretazione tra la RTP e l’amministrazione del sistema di previdenza sociale riguardo ai contributi da versare per le ore di lavoro straordinario e per la remunerazione degli artisti.
(30)
L’interpretazione dell’amministrazione del sistema di previdenza sociale si basava sull’articolo 2, lettera e), del decreto di esecuzione n. 12/83, del 12 febbraio 1983. Per evitare di adire le vie legali, i due interessati hanno concluso un accordo in base al quale l’amministrazione del sistema di previdenza sociale rinunciava al pagamento degli interessi di mora e accettava di ripianificare il debito. Dopo tale composizione della controversia legale, il decreto di esecuzione non è mai stato abrogato.
(31)
Il 6 maggio 1993, un decreto congiunto del ministro delle Finanze e del ministro della Previdenza sociale ha autorizzato formalmente la ripianificazione del debito in 120 versamenti mensili ed ha annullato le ammende e gli interessi dovuti, che ammontavano a 1,206 miliardi di PTE (pari a 6 milioni di EUR).
(32)
Le norme che autorizzano le condizioni eccezionali relative ai debiti delle RTP nei confronti della previdenza sociale sono contenute nel decreto legge n. 411/91. L’articolo 2, paragrafo 1 di tale decreto legge stabilisce che l’autorizzazione deve risultare indispensabile per assicurare la sopravvivenza dell’impresa debitrice. Queste condizioni eccezionali possono applicarsi tra l’altro, come previsto alla lettera d) del suddetto articolo, se l’impresa debitrice «ha formato oggetto di occupazione, autogestione o intervento statale».
(33)
Nel periodo 1994-1997, il Portogallo ha aumentato il capitale della RTP ogni anno. La tabella seguente offre una panoramica dei diversi aumenti di capitale, complessivamente pari a 46,8 miliardi di PTE (corrispondenti a 233 milioni di EUR).
Tabella 2
Ricapitalizzazioni nel periodo 1994-1997
(milioni di PTE)
Anno
1994
1995
1996
1997
Apporto di capitale
10 000
12 800
10 000
14 000
Capitale azionario al 31 dicembre
22 708
35 508
45 508
59 508
Fonte: Stato patrimoniale della RTP.
(34)
I contratti di servizio pubblico conclusi tra il Portogallo e la RTP prevedono la partecipazione statale negli investimenti effettuati dalla RTP, preferibilmente in forma di apporti di capitale (21).
(35)
Nel dicembre 1998 il Fondo di regolarizzazione del debito pubblico (Fundo de Regularização da Dívida Pública) e la RTP hanno concluso un contratto di prestito subordinato, nel quale si stabilivano le condizioni relative a un prestito di 20 miliardi di PTE (pari a 99,8 milioni di EUR) del Fondo alla RTP, inteso a ricapitalizzare l’impresa.
(36)
Il Fondo di regolarizzazione del debito pubblico è gestito dall’Istituto di gestione del credito pubblico (Instituto de Gestão do Crédito Público), che è responsabile della gestione del debito dello Stato portoghese e dell’esecuzione del programma centrale di prestiti, a norma della legge sul regime del debito pubblico (22) e degli orientamenti stabiliti dal governo. L’Istituto di gestione del credito pubblico dipende dal ministero delle Finanze (23).
(37)
Con decorrenza dalla data alla quale l’importo suddetto le è stato messo a disposizione, il prestito concesso alla RTP comportava il pagamento di interessi annui, al tasso Lisbor a dodici mesi, calcolati all’inizio di ogni periodo e maggiorati di 20 punti di base (24).
(38)
A norma del contratto, il prestito doveva essere rimborsato entro il 31 dicembre 2003, con possibilità di proroga, di comune accordo, per un ulteriore periodo di uno o due anni. La RTP non ha pagato gli interessi sul prestito, poiché il contratto stabiliva che gli interessi dovuti per i primi quattro pagamenti annuali dovessero essere capitalizzati (25).
(39)
Il contratto concluso tra il Fondo di regolarizzazione del debito pubblico e la RTP nel dicembre 1998 è stato redatto conformemente agli orientamenti indicati nel decreto congiunto del 17 dicembre 1998, emanato dai segretari di Stato alla Comunicazione sociale, al Tesoro e alle Finanze.
B. LA SITUAZIONE FINANZIARIA DELLA RTP
(40)
Come risulta evidente dalla tabella seguente, la RTP ha subito perdite durante il periodo oggetto dell’indagine della Commissione. Nel 1996, la situazione finanziaria della RTP si è deteriorata a tal punto da registrare passività.
Tabella 3
Dati economici e finanziari della RTP per il periodo 1993-1998
(milioni di PTE)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Profitti (perdite) netti
(7 883)
(19 558)
(26 581)
(18 512)
(32 223)
(25 039)
Capitale proprio netto
1 557
8 071
4 269
(4 274)
(20 586)
(50 827)
Attività
39 418
42 262
56 078
67 654
62 340
83 843
Debito finanziario (26)
22 402
26 855
30 258
44 922
44 885
92 775
Fonte: bilanci della RTP
C. OBBLIGHI DI SERVIZIO PUBBLICO DELLA RTP NEL PERIODO 1992-1998
(41)
La RTP è tenuta a fornire un servizio televisivo pubblico. La definizione, l’attribuzione e il finanziamento di tale servizio sono stabiliti da vari testi di legge.
(42)
La legge n. 58/90, che disciplina l’esercizio dell’attività televisiva, stabilisce le norme imposte agli operatori privati e prevede l’obbligo statale di assicurare il servizio televisivo pubblico (27). La legge n. 21/92, riguardante lo statuto della RTP, definisce i principali obblighi di servizio pubblico e il relativo finanziamento.
(43)
Due contratti di servizio pubblico stipulati dallo Stato portoghese e dalla RTP nel 1993 e nel 1996 descrivono in modo più esplicito gli obblighi di servizio pubblico e il relativo finanziamento (in appresso «vecchio contratto di servizio pubblico» e «nuovo contratto di servizio pubblico» o «contratti di servizio pubblico», quando ci si riferisce ad entrambi) (28).
(44)
L’articolo 4 della legge n. 21/92 stabilisce che tra il Portogallo e la RTP sarà stipulato un contratto di concessione e specifica i principali obblighi di servizio pubblico che devono essere svolti ai sensi di tale contratto. L’articolo 4, paragrafo 2 della stessa legge stabilisce i principi generali che la RTP deve osservare nell’esercizio della sua attività di concessionario (29), mentre l’articolo 4, paragrafo 3 definisce gli obblighi del servizio pubblico di radiodiffusione televisiva (30).
(45)
I contratti di servizio pubblico confermano gli obblighi di servizio pubblico della RTP. Anzitutto, la RTP è soggetta a obblighi generali e ad obblighi riguardanti il contenuto dei programmi (31). La RTP deve fornire un servizio televisivo pubblico, nell’ambito del quale deve trasmettere su due canali, raggiungendo tutti gli abitanti del Portogallo continentale. Il primo canale si rivolge al grande pubblico ed è tenuto a fornire una programmazione di carattere più generalista. Il secondo canale si rivolge a pubblici specifici, offrendo programmi didattici, culturali e scientifici. Uno dei canali deve trasmettere anche nelle regioni autonome delle Azzorre e di Madera.
(46)
In secondo luogo, i contratti di servizio pubblico impongono alla RTP specifici obblighi di programmazione (32), stabilendo norme riguardanti la qualità dei programmi (pluralismo, imparzialità dell’informazione, ecc.) e il contenuto dei programmi stessi (sceneggiati originali, sport, programmi per i bambini, cultura portoghese, notiziari nazionali e programmi ricreativi). La RTP deve cedere tempi di trasmissione a determinate entità, sostenere la produzione cinematografica e le altre forme di produzione ed espressione audiovisive, promuovere la produzione di programmi istruttivi o formativi, assicurare l’interscambio di programmi con le regioni autonome delle Azzorre e di Madera e favorire la cooperazione con altri organismi che prestano servizio televisivo pubblico all’interno dell’Unione europea. Inoltre, essa deve adempiere ad obblighi specifici di programmazione, relativi alla cooperazione internazionale. Per esempio, deve produrre e trasmettere programmi destinati alle comunità portoghesi all’estero, ai paesi africani aventi il portoghese come lingua ufficiale e a Macao. La RTP deve inoltre assicurare il funzionamento della RTP Madera e della RTP Azzorre e mantenere i propri centri di produzione e le proprie delegazioni all’estero.
(47)
In terzo luogo, i contratti di servizio pubblico impongono alla RTP obblighi specifici: per esempio, la RTP deve tenere archivi audiovisivi, introdurre innovazioni tecniche nelle sua attrezzature e attività, sostenere la fondazione del teatro nazionale San Carlos e prestare altri servizi, da precisare volta per volta.
(48)
L’articolo 5 della legge n. 58/90 attribuisce alla RTP la concessione del servizio televisivo pubblico per un periodo di 15 anni, rinnovabile per un periodo di 15 anni, per le frequenze corrispondenti al primo e al secondo canale. L’articolo 4 della legge n. 21/92 stabilisce che la RTP è la concessionaria del servizio televisivo pubblico. La clausola 1 dei contratti di servizio pubblico conferma che la RTP è la fornitrice del servizio televisivo pubblico (33).
(49)
I contratti di servizio pubblico (34) prevedono l’istituzione di un consiglio consultivo (Conselho de Opinião), composto da rappresentanti dei vari settori della pubblica opinione, il quale può intervenire per accertare che la RTP adempia ai suoi obblighi generali e specifici di servizio televisivo pubblico.
(50)
La RTP deve presentare al ministro delle Finanze un piano aziendale e il bilancio di previsione relativi al mandato di servizio pubblico (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) per l’anno successivo, corredati dai pareri del comitato di revisione contabile e del proprio consiglio consultivo. Inoltre, essa deve presentare una relazione riguardante l’adempimento degli obblighi di servizio pubblico nell’anno precedente (Relatório sobre o Cumprimento das Obrigacões do Serviço Público, ovverosia le relazioni sul servizio pubblico), corredata dal parere del comitato di revisione contabile della RTP (35).
(51)
Il ministro delle Finanze e il membro del governo responsabile della comunicazione sociale devono verificare il rispetto dei contratti di servizio pubblico mentre l’Ispettorato generale delle finanze deve controllare il piano finanziario. Inoltre, è prevista una revisione contabile esterna delle relazioni sul servizio pubblico, effettuata ogni anno da un’impresa specializzata (36).
(52)
Il nuovo contratto di servizio pubblico prevede anche sanzioni, che il Portogallo può infliggere in caso d’inadempienza contrattuale: può trattarsi di ammende, sequestri, recuperi e risoluzione del contratto.
(53)
Durante il periodo 1992-1998, la RTP ha commissionato a un revisore indipendente la revisione contabile del suo bilancio annuale.
(54)
Ogni anno, ad eccezione del 1992, la RTP ha inoltre realizzato le relazioni sul servizio pubblico. L’obbligo di procedere ad una revisione contabile di tali relazioni è stato sancito per la prima volta nel vecchio contratto di servizio pubblico del 1993. Il Portogallo sostiene che per gli esercizi dal 1995 al 1998, un revisore giuridicamente indipendente ha emesso, in tutta autonomia, un parere favorevole in merito alle relazioni sul servizio pubblico (37). Il Portogallo sostiene inoltre che tutte le relazioni sul servizio pubblico del periodo in questione sono state accompagnate dal parere del comitato di revisione contabile della RTP e da una revisione dell’ispettore generale delle finanze (Inspecção-Geral de Finanças), indipendente dalla RTP.
La situazione relativa alle revisioni contabili esterne delle relazioni sul servizio pubblico possono essere così descritte:
(55)
Nel 1993 e nel 1994 le relazioni sul servizio pubblico contenevano una dichiarazione di conformità rilasciata dalla dirigenza della RPT, in base alla quale gli obblighi di servizio pubblico risultavano soddisfatti.
(56)
Negli anni 1995, 1996, 1997 e 1998, le relazioni di servizio pubblico contenevano una dichiarazione di conformità da parte del revisore contabile Maia Mesquita & associados - (Revisor Oficial das Contas), indipendente dalla società, in cui si affermava che la revisione non aveva rivelato alcun elemento in grado di incidere in misura significativa sul calcolo dei pagamenti di compensazione versati alla RTP a cui facevano riferimento le relazioni.
(57)
Nel 2010 il Portogallo ha presentato alla Commissione revisioni esterne più dettagliate relative alle relazioni sul servizio pubblico per il periodo dal 1992 al 1997. Queste ultime revisioni esterne delle relazioni sul servizio pubblico sono state commissionate dall’organo di regolamentazione dei media, la Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC), e sono state realizzate, per il periodo in questione, da Pedro Roque SROC, un revisore esterno, indipendente dalla RTP (38). Il Portogallo ha inoltre presentato una relazione di sintesi che riassume i risultati delle revisioni per tutti gli anni.
La revisione esterna della relazione del 1998 sul servizio pubblico era già disponibile, essendo stata realizzata da BDO Binder, un revisore esterno (autore della relazione BDO Binder) (39).
(58)
Scopo delle revisioni del periodo 1992-1997 è stato, per ogni anno di riferimento, valutare se la RTP avesse assolto al mandato stabilito nei contratti di servizio pubblico in vigore all’epoca e se vi fosse stata corrispondenza tra i costi del servizio pubblico e i pagamenti delle compensazioni. Le revisioni esterne elencavano gli obblighi di servizio pubblico derivanti dai contratti di servizio pubblico e prendevano in considerazione le varie leggi che disciplinavano gli obblighi di servizio pubblico della RTP (per esempio, la legge sulla televisione n. 58/90 del 7 settembre 1990), il piano aziendale e il bilancio di previsione (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) e le relazioni sul servizio pubblico, per esaminare se gli obblighi di servizio pubblico fossero stati rispettati. Nelle relazioni si procedeva a confrontare i pagamenti di compensazione versati dal Portogallo con i costi riportati nelle relazioni sul servizio pubblico.
(59)
Per tutti gli anni in esame, ovverosia per il periodo 1992-1997, le revisioni hanno concluso che la RTP ha sostanzialmente rispettato i suoi principali obblighi in materia di trasmissione radiotelevisiva, precisando inoltre che «per quanto concerne la corrispondenza tra i compiti di servizio pubblico e la compensazione dei “costi reali ed effettivi”, non esistono discrepanze significative che compromettano il rispetto della legislazione vigente». Per tutti gli anni in questione, la relazione di sintesi conclude che i pagamenti di compensazione corrisposti dal Portogallo sono inferiori agli importi riportati nella relazione di servizio pubblico. Le revisioni sono pubblicate sul sito web dell’ERC (40). Analogamente, la relazione BDO Binder non menziona alcun eccesso di compensazione per il servizio pubblico fornito.
(60)
L’articolo 5 della legge n. 21/92 conferisce alla RTP il diritto di ricevere una compensazione per l’adempimento degli obblighi di servizio pubblico. Tale diritto è confermato nei contratti di servizio pubblico.
(61)
Oltre al sistema dei pagamenti annuali di compensazione (cfr. considerando 19), i contratti di servizio pubblico prevedono che il Portogallo garantisca:
a)
la remunerazione dei servizi specifici previsti negli accordi di prestazione di servizi che sono stati o saranno firmati dalla pubblica amministrazione e dalla RTP; (41);
b)
la partecipazione dello Stato in tutti gli investimenti della RTP, in particolare quelli riguardanti le infrastrutture necessarie per il funzionamento dei centri di produzione e di trasmissione nelle regioni autonome delle Azzorre e di Madera, gli archivi audiovisivi, le trasmissioni internazionali della RTP e in altri investimenti che la RTP è tenuta ad effettuare (42)
(62)
I costi e i ricavi relativi agli obblighi di servizio pubblico, di cui tener conto ai fini della compensazione da versare alla RTP, vengono determinati in base a un sistema di contabilità analitica dei costi. I contratti di servizio pubblico specificano i criteri per calcolare i costi ammissibili alla compensazione per ogni obbligo di servizio pubblico (43).
(63)
Nell’ambito di tale sistema di contabilità analitica dei costi, la RTP ripartisce i ricavi ed i costi (per esempio i costi del personale e delle attrezzature) per un determinato numero di attività (gestione della programmazione, costi diretti e indiretti di programmazione, costi di diffusione, costi di trasmissione, costi di commercializzazione e spese generali).
(64)
I costi diretti delle varie attività vengono suddivisi tra i diversi destinatari dei costi (per esempio RTP-1, RTP-2, RTP-Internacional e RTP-África). I costi indiretti vengono attribuiti ai destinatari dei costi in base a criteri analitici coerenti (ad esempio, il numero di ore di trasmissione) (44).
(65)
Il sistema di contabilità analitica dei costi presenta le seguenti caratteristiche:
a)
nell’ambito dei contratti di servizio pubblico, possono essere compensati soltanto i costi netti di gestione, secondo il metodo descritto nei contratti stessi. Sono esclusi dalla compensazione gli oneri finanziari, le spese straordinarie e gli accantonamenti non direttamente correlati con un’attività (45)
b)
per calcolare i costi netti di gestione che possono essere rimborsati, la RTP deve detrarre i ricavi di gestione relativi a ciascun obbligo di servizio pubblico;
c)
nell’ambito del vecchio contratto di servizio pubblico non era possibile alcuna compensazione per gli obblighi generali di servizio pubblico di gestire la RTP-1 e la RTP-2 e di trasmettere nelle regioni autonome mediante uno dei canali (46);
d)
nell’ambito del nuovo contratto di servizio pubblico, i costi di gestione della RTP-1 e della RTP-2 possono formare oggetto di misure di compensazione, ma non è possibile nessuna compensazione supplementare per i costi netti ed effettivi di gestione della RTP-1 e della RTP-2 che si rivelano superiori a quelli previsti (47).
(66)
La RTP ha notificato il costo netto della prestazione di servizio pubblico nelle relazioni annuali sul servizio pubblico, secondo il metodo di calcolo dei costi descritto ai considerando da 60 a 65. Nella seguente tabella si presenta il quadro generale dei costi di ogni attività di servizio pubblico, che consentono di beneficiare di una misura di compensazione.
Tabella 4
Costi netti notificati e rimborsabili per la prestazione di servizio pubblico
(milioni di PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Televideo
112,9
86,8
Gestione della RTP-Internacional
882,3
1 517,4
1 826,9
1 890,8
2 059,6
3 999,1
3 712,9
RTP-África
-
-
-
-
654,7
1 332,0
Trasmissioni dirette della RTP-1 per Madera e le Azzorre
-
-
-
-
-
76,8
295,4
Archivi audiovisivi
509,1
241,6
402,7
492,7
184,9
909,4
672,1
Cooperazione con i paesi africani di lingua ufficiale portoghese
186,9
128,4
172,2
148,6
144,9
202,4
200,3
Differenziale dei costi
406,7
1 312,8
1 314,2
1 050,3
1 050,0
622,6
208,6
Delegazioni/corrispondenti
797,8
658,2
681,1
642,7
583,2
457,2
211,0
Fondazione Teatro nazionale San Carlos
50,0
55,0
60,0
60,0
60,0
60,0
Sostegno alla produzione cinematografica
215,0
95,0
27,5
156,5
391,1
352,8
Gestione dei centri autonomi regionali
3 453,4
3 486,0
3 685,9
3 696,1
3 846,6
3 459,2
2 855,2
Trasmissioni per entità specifiche
482,0
350,6
151,1
94,6
80,8
Sport TV (48)
- 440,0
Costi netti di gestione di RTP-1
16 946,1
11 916,6
Costi netti di gestione di RTP-2
9 050,6
10 080,6
8 637,6
Costi netti totali di gestione
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
Fonte: autorità portoghesi e relazioni sul servizio pubblico.
(67)
La seguente tabella presenta il quadro generale degli investimenti della RTP in attrezzature destinate alle attività di servizio pubblico. Vi figurano al tempo stesso gli investimenti reali in attività di servizio pubblico, iscritti nella contabilità annuale, e gli investimenti indicati nelle relazioni sul servizio pubblico. Gli investimenti effettivi in attività di servizio pubblico sono risultati superiori agli investimenti indicati nelle relazioni sul servizio pubblico.
Tabella 5
Investimenti in attività di servizio pubblico
(milioni di PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Totale
Conti finanziari
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Relazioni sul servizio pubblico
2 327,3
98,0
1 975,1
154,4
28,1
4 037,4
6 127,8
14 748,1
Differenza
305,3
2 004,0
788,8
838,3
1 452,3
0
-73,6
5 315,1
Fonte: bilanci della RTP e relazioni sul servizio pubblico.
(68)
L’obiettivo delle misure ad hoc era compensare la RTP per gli obblighi di servizio pubblico che le erano stati imposti e finanziarne gli investimenti.
(69)
In Portogallo, l’operatore di servizio pubblico non è stato scelto mediante una procedura di gara nella quale tutte le imprese interessate avevano avuto la possibilità d’indicare l’importo della compensazione di cui necessitavano per gestire una concessione di servizio televisivo pubblico. La RTP è stata incaricata dal governo di prestare il servizio televisivo pubblico.
(70)
Dal 1992 sono presenti sul mercato televisivo portoghese operatori pubblici e privati. Oltre alla RTP, hanno licenze di gestione di canali televisivi gli operatori privati SIC e TVI. La SIC è stato il primo operatore privato a iniziare attività di radiodiffusione, il 6 ottobre 1992. Le misure a favore della RTP potrebbero aver l’effetto di falsare la concorrenza sul mercato televisivo portoghese.
III. OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE
(71)
Dopo l’inizio della procedura d’indagine della Commissione relativa al caso in questione, varie parti interessate hanno presentato osservazioni sulle misure di cui ai considerando da 21 a 39. Nei considerando seguenti si riferiscono le osservazioni pertinenti ricevute dalle parti interessate, per ciascuna delle misure in questione.
(72)
Nella presente sezione vengono riportate soltanto le osservazioni relative alle questioni lasciate aperte a seguito della sentenza della Corte di giustizia nella causa T-442/03, in particolare quelle relative alle esenzioni dalle spese notarili, di registrazione e di pubblicazione e alle altre misure (l’accordo con il sistema di previdenza sociale del 1993, gli apporti di capitale del periodo 1994 - 1997 e il prestito del 1998), di cui all’articolo 1 della decisione 2005/406/CE. Le osservazioni delle parti interessate comprendono tanto osservazioni presentate dopo la prima decisione di avvio della Commissione del 15 novembre 2001 quanto osservazioni pervenute dopo la pubblicazione dell’invito a presentare osservazioni del 24 dicembre 2008 (49).
(73)
La SIC e la TVI hanno sostenuto che le esenzioni dal pagamento delle spese notarili e di registrazione rappresentano un’eccezione alle regole previste di norma dal diritto portoghese in caso di modifica dello statuto di una società. La SIC ha osservato che il campo di applicazione dell’esenzione non si limita alla trasformazione della RTP del 1992. In base all’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92, la RTP beneficia di un’esenzione generale dalle spese relative ad ogni tipo d’iscrizione e registrazione.
(74)
La TVI ha rilevato che la RTP beneficia anche dell’esenzione dal pagamento dei costi relativi alla pubblicazione dell’atto notarile.
(75)
Per quanto riguarda gli apporti di capitale del periodo 1994 - 1997, la SIC, l’ACT (associazione delle emittenti commerciali), l’emittente commerciale italiana Mediaset e la TVI hanno fatto osservare che nessun azionista ragionevole avrebbe aumentato il capitale di una società avente le caratteristiche della RTP. Simili apporti di capitale sono andati a un’impresa in grave disavanzo e priva di un piano coerente di ristrutturazione che ne prevedesse il risanamento.
(76)
Inoltre, per quanto concerne il prestito del 1998, la SIC ha dichiarato che nessun istituto finanziario avrebbe accordato un tale prestito alla RTP, considerato lo stato di fallimento in cui questa si trovava, tecnicamente, nel 1996.
(77)
La SIC, in particolare, ha sottolineato la mancanza di revisioni esterne, che avrebbero dovuto essere realizzate regolarmente ed ha fatto riferimento alle inadempienze riscontrate per il 1998 e descritte nella relazione BDO Binder, l’unica relazione esterna esistente, di cui la Commissione avrebbe dovuto tener conto. Essa riporta le numerose critiche contenute nella relazione BDO Binder del 1998, tra cui il superamento dei limiti relativi alla pubblicità fissati per le trasmissioni televisive della RTP. La SIC sottolinea che, in base ai contratti di servizio pubblico, la RTP è tenuta a rispettare tali limiti, potendo ad esempio trasmettere soltanto un certo numero di minuti di pubblicità l’ora. Secondo le conclusioni della relazione BDO Binder, nel 1998 tali limiti non sono stati rispettati. La SIC ha poi citato la conclusione della stessa relazione secondo la quale non si era tenuto conto di alcune attività. La SIC sembra interpretare tale conclusione come elemento di prova che dimostra che gli investimenti in tali attività non erano stati effettuati.
(78)
In seguito all’annullamento dell’articolo 1 e di parte dell’articolo 2 della decisione 2005/406/CE da parte del Tribunale nella causa T-442/03, la SIC sostiene che la Commissione deve, nella presente decisione, tenere altresì conto della relazione della Corte dei conti portoghese (Tribunal de Contas, in appresso Corte dei conti) del giugno 2002 (n. 8/2002), relativa agli anni dal 1997 al 2000, che, stando alla SIC, aveva il dovere oggettivo di esaminare la gestione della RTP e la sua fornitura del servizio televisivo pubblico in termini di efficacia, efficienza ed economia. Tuttavia, detto periodo è stato esteso fino a comprendere il 1993. Sintetizzando le conclusioni della relazione, la SIC rileva la mancanza di strategia nella definizione dei programmi RTP e il fatto che le direttive del comitato di revisione contabile relative ai limiti alle spese non venissero osservate e che i bilanci preventivi non venissero rispettati. La SIC ha inoltre dichiarato che la Corte dei conti sostiene che il Portogallo non ha ancora definito un metodo che garantisca che la concessione di aiuti di Stato dipenda dall’effettivo adempimento, da parte della RTP, degli obblighi di servizio pubblico.
(79)
La SIC cita le risultanze generali della Corte dei conti portoghese in merito ai contratti di servizio pubblico, secondo le quali questi rappresentano, per la RTP, un incentivo a ignorare i principi di efficienza ed efficacia della gestione e a definire il mandato di servizio pubblico in termini vaghi e generici.
IV. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ PORTOGHESI
(80)
Sull’esenzione dalle spese notarili, di registrazione e di pubblicazione, il Portogallo sostiene che, poiché la trasformazione dell’impresa pubblica in società per azioni (sociedade anónima) è stata effettuata mediante atto legislativo, non vi era nessun motivo per riscuotere le tasse e i diritti dovuti per la formalizzazione mediante atto notarile della trasformazione, né per la sua registrazione e pubblicazione.
(81)
Nel 1992 la RTP è stata trasformata in società per azioni al fine di assoggettarla al diritto privato e di avvicinare il suo funzionamento a quello di un’impresa privata. Si è ritenuto necessario dotare la RTP degli strumenti e delle condizioni che le consentissero di adempiere al meglio ai suoi obiettivi di servizio pubblico in un mercato che si stava sempre più aprendo alla concorrenza. L’obiettivo era di accordare alle attività e alla gestione della RTP la stessa flessibilità di cui godono le imprese «normali», che operano in un contesto di diritto commerciale. Secondo il Portogallo, la struttura in società per azioni permetteva maggiore flessibilità rispetto alle procedure di controllo statale che si applicavano alla RTP quando questa era un’impresa pubblica e offriva migliori condizioni per lo sviluppo dei canali televisivi e della loro programmazione.
(82)
Il Portogallo sostiene che la trasformazione della RTP in virtù della legge del 1992, che ha reso superflua la formalizzazione tramite atto notarile, sia in linea con la natura e la logica del sistema giuridico portoghese. A tale riguardo il Portogallo ricorda che la RTP è stata istituita sotto forma di impresa pubblica nel 1975 con il decreto legge n. 674-D/75. Pertanto, come formalmente richiesto dalla legge n. 84/88 che disciplinava la trasformazione delle imprese pubbliche in società per azioni, tali atti dovevano essere effettuati anche per via legislativa.
Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, della legge n. 84/88, che è una legge generale relativa alla trasformazione delle pubbliche imprese (cfr. considerando 25), era tramite l’atto legislativo di trasformazione dell’impresa pubblica che veniva approvato lo statuto della società per azioni risultante dalla trasformazione. Ciò era inoltre in linea con il principio dell’equivalenza degli atti, in base al quale gli atti legislativi possono essere modificati, sospesi o revocati soltanto da atti di categoria equivalente, secondo la classificazione gerarchica degli atti giuridici. Il Portogallo ricorda che il principio dell’equivalenza degli atti è previsto dalla Costituzione portoghese (attuale articolo 112, paragrafo 5 o articolo 115, paragrafo 5, della costituzione vigente alla data in cui la RTP è stata trasformata nel 1992), che stabilisce che «nessuna legge può creare altre categorie di atti legislativi o conferire ad atti di altra natura il potere di interpretare, integrare, modificare, sospendere o revocare una qualsiasi delle sue disposizioni, con efficacia esterna». L’applicazione di tale principio alla trasformazione delle pubbliche imprese è sostenuto dalla dottrina (50). Il Portogallo fa inoltre riferimento ad una serie di sentenze della sua Corte costituzionale che ribadiscono l’interpretazione che una legge possa essere interpretata soltanto da un’altra legge (51) e non mediante un atto diverso e di categoria inferiore nella gerarchia degli atti giuridici.
(83)
Il Portogallo sostiene che la trasformazione della RTP in società per azioni con la legge n. 21/92 è stata effettuata in conformità di tale regime generale del diritto portoghese e che essa non avrebbe potuto essere realizzata in modo giuridicamente valido agendo semplicemente in regime di diritto privato, tramite atto notarile. Il Portogallo cita inoltre numerosi esempi di altre imprese pubbliche trasformate in società per azioni tramite atto legislativo (52).
(84)
Il Portogallo fa riferimento al decreto legge n. 267/76 dell’8 aprile 1976, che ha istituito per la prima volta un regime generale relativo alle imprese pubbliche. Tale decreto legge stabiliva che le imprese pubbliche potevano essere create soltanto mediante un decreto legge, che ne doveva approvare lo statuto. Tale principio valeva anche per le modifiche successive dello statuto.
(85)
Il Portogallo fa inoltre riferimento alla legge n. 84/88 del 20 luglio 1988 (cfr. punto 25 della presente decisione) che stabiliva che per trasformare le imprese pubbliche in società per azioni era necessario un decreto legge e che anche gli statuti delle imprese pubbliche dovevano essere approvati mediante decreto legge. Il Portogallo conclude pertanto in primo luogo che per la trasformazione della RTP nel 1992 era necessario un decreto legge e che in secondo luogo anche lo statuto poteva essere approvato soltanto per legge e non tramite atto notarile.
(86)
Inoltre, secondo la legge n. 58/90 del 7 settembre 1990, il servizio pubblico televisivo deve essere fornito da operatori appartenenti esclusivamente o maggioritariamente ad enti pubblici e lo statuto di tali operatori deve essere approvato con un decreto legge.
(87)
Per quanto riguarda le «tasse e diritti di registrazione», il Portogallo osserva che, mentre la registrazione dello statuto approvato con legge n. 21/92 è stato esentato da tali spese, le formalità di registrazione hanno dovuto essere effettuate ex officio. Le formalità di registrazione sono state considerate necessarie perché il codice del registro delle imprese (Código do Registo Comercial) prevede la registrazione e la pubblicazione degli atti riguardanti le imprese. Secondo il Portogallo, il valore della registrazione è di 11 000 contos (53), corrispondenti a 11 milioni di PTE.
(88)
Per quanto riguarda l’«obbligo di pubblicazione», il Portogallo sottolinea che poiché lo statuto della RTP è stato pubblicato nel Diário da República, come allegato della legge n. 21/92 che lo ha approvato, tale obbligo è stato soddisfatto.
(89)
Per quanto riguarda le osservazioni della SIC in merito all’articolo 11, paragrafo 2) della legge n. 21/92, il Portogallo ha risposto che il legislatore non ha previsto vantaggi fiscali particolari per le operazioni commerciali di trasformazione o ristrutturazione delle imprese pubbliche. L’esenzione in questione era basata sul decreto legge n. 404/90. Il Portogallo sostiene che la RTP non era esentata dal pagamento delle spese di registrazione ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92, al di fuori della trasformazione del 1992. Il Portogallo sostiene inoltre che l’interpretazione dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 come esenzione fiscale definitiva è dovuta a un malinteso linguistico. Anziché stabilire che il decreto legge era sufficiente a tutti gli effetti di legge e per tutti gli atti necessari per regolarizzare «la situazione» (vale a dire la trasformazione del 1992, virgolette aggiunte), l’articolo 11, paragrafo 2 prevedeva che la RTP sarebbe stata esentata da tasse e canoni che davano attuazione agli atti nei registri immobiliari. Secondo il Portogallo, ciò significa che la RTP non è stata esentata dal pagamento delle tasse di registrazione non previste nel contesto delle operazioni di trasformazione del 1992, ad eccezione di quelle riguardanti la trasformazione del 1992. Il Portogallo ha inoltre fornito documenti relativi a varie situazioni in cui la RTP ha pagato le spese di registrazione.
(90)
Il Portogallo sostiene che il contesto dell’accordo iniziale tra l’amministrazione della previdenza sociale e la RTP per la ripianificazione del debito e la rinuncia agli interessi e alle ammende è stata una controversia legale in merito alla costituzionalità del decreto di applicazione n. 12/83 in materia di ritenute previdenziali obbligatorie sulla retribuzione delle ore di lavoro straordinario. L’accordo ha riconosciuto come valida l’interpretazione della RTP, avallata da un esperto fiscale, secondo la quale la remunerazione in questione non era soggetta all’obbligo di ritenuta previdenziale.
(91)
In secondo luogo, il Portogallo sostiene che l’autorizzazione ufficiale di tale accordo da parte del governo portoghese non abbia conferito un vantaggio finanziario specifico alla RTP rispetto ad altre imprese in situazione analoga, ai sensi del decreto legge n. 411/91. Il Portogallo sostiene che la deroga di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera d) si applicava alla RTP, in quanto tale impresa era oggetto di un intervento dello Stato ed aveva subito varie vicissitudini nell’ambito della gestione di una commissione amministrativa nominata dal governo nel 1977 (54). Il Portogallo sostiene che la natura generale della deroga è corroborata dal fatto che, conformemente al decreto legge n. 411/91, un accordo di questo tipo è stato concluso anche con una delle parti interessate.
(92)
Riguardo al prestito, il Portogallo ha informato che le condizioni tecniche ad esso associate stabilivano che tale operazione finanziaria fosse soggetta a interessi, calcolati secondo i criteri del mercato.
(93)
Il Portogallo sostiene che gli apporti di capitale del periodo 1994-1998 costituivano uno strumento per finanziare i costi relativi alla prestazione del servizio televisivo pubblico, insieme con il versamento delle compensazioni.
(94)
Secondo il Portogallo, la formula di finanziamento scelta per compensare la RTP per i costi di servizio pubblico si è rivelata inadeguata ed ha portato a disavanzi commerciali. Anzitutto, le misure di compensazione sono sempre state calcolate a un livello inferiore al fabbisogno effettivo di finanziamento del servizio pubblico televisivo. In secondo luogo, lo Stato portoghese ha versato tali compensazioni sistematicamente in ritardo, il che ha costretto la RTP a ricorrere al finanziamento bancario per far fronte alle proprie spese operative e le ha impedito d’includere, nel calcolo dei costi relativi al servizio pubblico, gli oneri costituiti dagli interessi e dagli ammortamenti. Infine, su tali compensazioni la RTP doveva pagare l’IVA, il che ne riduceva l’importo netto.
(95)
Le autorità portoghesi dichiarano che i) l’esenzione fiscale (esenzione dalle spese notarili, di registrazione e di pubblicazione); ii) le agevolazioni di pagamento del canone di utilizzo della rete di telediffusione; iii) la ripianificazione del debito nei confronti della previdenza sociale; iv) il pagamento del trasferimento della rete di telediffusione; v) il protocollo di sostegno alla produzione cinematografica; e vi) il prestito ottenuto dalla RTP nel 1998 non rientrano nel concetto di aiuto di Stato. Per quanto riguarda la compatibilità delle altre misure, il Portogallo ha sostenuto che esse debbano essere considerate a titolo di compensazione per gli obblighi di servizio pubblico e quindi non come aiuti di Stato (55) o, in alternativa, la loro compatibilità con il diritto dell’Unione dovrebbe essere valutata alla luce dell’articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE (ora articolo 106, paragrafo 2, del TFUE).
(96)
Riguardo al calcolo dell’eccesso di compensazione, il Portogallo ha dichiarato quanto segue:
a)
l’inclusione, nel 1996, dei costi di gestione della RTP-2 come costi di servizio pubblico rimborsabili si basava sul nuovo contratto di servizio pubblico, secondo il quale le misure di compensazione relative ai suddetti costi di gestione della RTP-2, previste nel contratto, decorrevano dal 1o gennaio 1996 (56);
b)
il prestito di 20 miliardi di PTE non deve essere considerato una compensazione, poiché è stato concesso a condizioni di mercato;
c)
gli aumenti di capitale erano destinati anch’essi a finanziare investimenti e non erano semplici compensazioni finanziarie per i costi rimborsabili di servizio pubblico. L’obbligo dello Stato, in quanto azionista, di partecipare al finanziamento d’investimenti ritenuti necessari è previsto nei contratti di servizio pubblico (57);
d)
le compensazioni erano assoggettate al pagamento dell’IVA, il che significa che l’importo netto ricevuto dalla RTP era inferiore;
e)
ai termini del nuovo contratto di servizio pubblico, i costi di servizio pubblico erano rimborsabili soltanto a concorrenza della dotazione di bilancio prevista.
Tenuto conto di tutto ciò, il Portogallo ha concluso che la compensazione finanziaria a favore della RTP per il suo obbligo di servizio pubblico non va considerata eccessiva o inadeguata.
(97)
Per quanto riguarda la mancanza di revisioni contabili esterne, il Portogallo sostiene che la Commissione aveva già adottato una posizione sulla situazione finanziaria della RTP, per il periodo dal 1992 al 1998, senza avere bisogno di una revisione contabile esterna delle relazioni sul servizio pubblico, tramite le sue decisioni del 2006 nei casi E 14/05 e NN 31/06, decisioni che non sono state impugnate. Il Portogallo sostiene in particolare che nella decisione NN 31/06 la Commissione aveva già tenuto conto della relazione n. 8/2002 della Corte dei conti. Esso sottolinea inoltre che nella decisione NN 31/06 la Commissione aveva concluso che la situazione finanziaria della RTP dal 1992 al 1998 era imputabile al sottofinanziamento cronico delle sue attività di servizio pubblico. Nella decisione NN 31/06, la Commissione ha basato le sue conclusioni su una relazione esterna, la relazione PriceWaterhouse Cooper del 2005 e sui bilanci annuali della RTP sottoposti a revisione contabile esterna, che il Portogallo considera gli unici documenti contabili pertinenti.
(98)
Il Portogallo ribadisce inoltre che le relazioni sul servizio pubblico del periodo 1993-1998 sono state sottoposte a revisione contabile da parte dei revisori della RTP (58). Tuttavia, il Portogallo ha successivamente presentato relazioni contabili esterne delle relazioni sul servizio pubblico per il periodo dal 1992 al 1998, unitamente ad una relazione di sintesi finale relativa a tali anni. Le relazioni contabili esterne sono state organizzate dall’organo indipendente di regolamentazione dei media (Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC), che ha incaricato il revisore esterno Pedro Roque (59) di eseguire le revisioni contabili in questione.
(99)
Il Portogallo ha risposto in modo dettagliato ad alcune affermazioni specifiche della SIC. Per quanto riguarda l’affermazione della SIC che, secondo la relazione BDO Binder, mancava il parere del consiglio consultivo, il Portogallo sottolinea che l’obbligo di tale parere non comprendeva le relazioni sul servizio pubblico della RPT. Sebbene nel vecchio contratto di servizio pubblico il parere di tale organismo fosse necessario, esso non era diventato un obbligo giuridicamente vincolante. Inoltre, nemmeno il nuovo contratto di servizio pubblico richiedeva che tale organo esprimesse un parere sulle relazioni sul servizio pubblico.
(100)
Per quanto riguarda le asserzioni della SIC secondo cui la relazione BDO Binder del 1998 riferiva di circa 53 milioni di EUR di attività materiali per le quali non esisteva alcun inventario, il Portogallo ha confermato che gli investimenti per tali attività sono stati effettuati. Il fatto che all’epoca non esistesse alcun inventario per tali attività (anche se poi, ad eccezione di 4 milioni di EUR, il valore di tali attività sia stato identificato e l’inventario sia stato redatto a posteriori), non significa che gli investimenti non fossero stati realizzati. Il revisore esterno ha confermato saldi, cifre e operazioni con terzi.
(101)
Per quanto riguarda l’affermazione della SIC secondo cui la relazione BDO Binder del 1998 sosteneva che fossero stati superati i limiti dei tempi destinati alla pubblicità, il Portogallo ha sostenuto che ciò non dovrebbe in alcun modo comportare una riduzione della compensazione finanziaria in quanto gli importi che la RTP ha ricevuto superando i limiti dei tempi pubblicitari erano ben al di sotto del sottofinanziamento di quell’esercizio. In ogni caso, il Portogallo ha confermato che per il calcolo del fabbisogno finanziario, ovverosia del compenso per l’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, si è tenuto conto del totale degli introiti pubblicitari (comprese quindi le entrate provenienti dal superamento dei tempi previsti).
(102)
Il Portogallo sostiene che la relazione n. 8/2002 della Corte dei conti portoghese non dovrebbe essere presa in considerazione ai fini della presente decisione, in quanto la sentenza del Tribunale nella causa T-442/2003 ha rilevato soltanto che le informazioni contenute in tali relazioni sarebbero state caratterizzate da una debolezza oggettiva, in quanto non accompagnate da una revisione esterna. Il Portogallo sottolinea poi che la relazione n. 8/2002 della Corte dei conti si riferisce unicamente agli esercizi dal 1997 al 2000 e non a tutto il periodo coperto dalla presente inchiesta. Nella relazione, gli anni dal 1993 al 1997 sono stati trattati soltanto nel quadro di una descrizione generale della situazione finanziaria e delle esigenze di ristrutturazione della RTP, ma non costituiscono l’argomento vero e proprio della relazione. L’obiettivo della relazione era quello di valutare la gestione della RTP, il ruolo dello Stato come azionista e la fornitura del servizio pubblico di radiodiffusione.
Il Portogallo sostiene che la Corte dei conti sia andata al di là del suo mandato di revisione contabile delle finanze pubbliche, procedendo invece ad un’analisi dell’efficienza e del rapporto costi/efficacia della spesa pubblica. A giudizio del Portogallo, la relazione non riveste alcuna rilevanza, salvo il fatto di costituire una revisione contabile indipendente che ha confermato la correttezza dei conti della RTP e non ha individuato alcuna illegalità. Il Portogallo sostiene che, invece della relazione n. 8/2002 della Corte dei conti, la Commissione dovrebbe tener conto della relazione n. 20/98, che tratta della situazione economica e finanziaria del periodo dal 1994 al 1996. Tale relazione ha concluso che i criteri utilizzati per finanziare il servizio pubblico sono definiti più chiaramente nel nuovo contratto di servizio pubblico rispetto al precedente, giudizio che è contestato nella relazione n. 8/2002.
V. VALUTAZIONE DELLE MISURE
(103)
Per determinare se le misure ad hoc adottate dal Portogallo a favore della RTP costituiscano un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, la Commissione deve valutare se tali misure:
a)
siano concesse dallo Stato o mediante risorse statali;
b)
siano tali da falsare la concorrenza;
c)
favoriscano determinate imprese o la produzione di determinati beni;
d)
incidano sugli scambi tra gli Stati membri.
(104)
Si procede ora ad esaminare il carattere di aiuto di Stato del prestito del 1998, dell’accordo sulla ripianificazione del debito e sulla rinuncia agli interessi e degli apporti di capitale del periodo 1994-1997. Analogamente, sarà valutata la presenza di risorse statali nelle esenzioni dalle spese notarili, di registrazione e di pubblicazione.
(105)
Nell’esenzione dalle spese notarili, di registrazione e di pubblicazione sono implicate risorse statali, poiché una perdita di gettito fiscale equivale al consumo di risorse pubbliche in forma di spese fiscali (60).
(106)
Riguardo alla ripianificazione dei debiti nei confronti della previdenza sociale e alla rinuncia agli interessi relativi ai pagamenti in arretrato, la Commissione ritiene che l’ente responsabile della previdenza sociale non possa essere considerato un’impresa. Esso non esercita infatti un’attività economica, essendo anzitutto un ente pubblico, avente la funzione di gestire il sistema delle assicurazioni sociali (61). Inoltre, l’autorizzazione a ripianificare il debito è stata accordata non dallo stesso ente responsabile della previdenza sociale, ma in base al decreto comune dei segretari di Stato alle Finanze e alla Previdenza sociale e del sottosegretario di Stato del vicepresidente del Consiglio. Con tale autorizzazione lo Stato, che avrebbe dovuto ricevere 1,206 miliardi di PTE a titolo d’interessi sui debiti arretrati, ha rinunciato in effetti a riscuotere entrate. Di conseguenza, è evidente che sono implicate risorse statali e che la misura in questione è attribuibile allo Stato.
(107)
Gli aumenti di capitale concessi alla RTP sono stati versati direttamente dallo Stato, mediante il bilancio statale. Di conseguenza, è evidente che tali fondi costituiscono risorse statali, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1 del TFUE.
(108)
La Commissione non può accettare l’affermazione del Portogallo secondo la quale nel prestito alla RTP non sono implicate risorse statali. Il concetto di risorse statali comprende anche i vantaggi concessi da organismi designati o costituiti a tale fine dallo Stato membro (62). Il contratto di prestito del 1998 è stato concluso tra la RTP e il Fondo di regolarizzazione del debito pubblico, un fondo amministrato dall’Istituto di gestione del credito pubblico. Tale istituto dipende, per legge, dal ministro delle Finanze (63). Di conseguenza, si può concludere che gli importi concessi dal Fondo di regolarizzazione del debito pubblico devono essere considerati risorse statali.
(109)
La misura in questione può essere considerata attribuibile direttamente allo Stato, poiché le condizioni del contratto sono state stabilite mediante decreto comune, datato 17 dicembre 1998, dei segretari di Stato alla Comunicazione sociale, al Tesoro e alle Finanze.
(110)
Esenzione dalle spese notarili, di registrazione e di pubblicazione. Per quanto riguarda l’esenzione dalle spese notarili, di registrazione e di pubblicazione, va stabilito se questa abbia conferito un’esenzione fiscale generale di cui la RTP ha beneficiato o se al contrario essa sia stata applicata specificamente alla RTP. Nei seguenti considerando la Commissione distingue tra l’esenzione temporanea di cui all’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92 e l’esenzione permanente di cui all’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92.
(111)
La Commissione ritiene che l’esenzione dall’obbligo di atto notarile e dalle spese di registrazione e pubblicazione abbia conferito alla RTP un vantaggio, alleviandola da oneri che avrebbe altrimenti dovuto sostenere utilizzando risorse proprie.
(112)
Tale vantaggio è inoltre considerevolmente selettivo, essendo stato conferito, come dimostra l’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92, esclusivamente alla RTP. Il fatto che tale legge potesse ribadire, come sostiene il Portogallo, l’applicazione di una legge più generale, e cioè della legge n. 84/88, non modifica tale conclusione. La legge n. 84/88 si riferisce alle imprese pubbliche e prevede che tali imprese possano essere trasformate in società per azioni tramite decreto legge. Tuttavia, il fatto che tale legge si riferisca alle «imprese pubbliche in generale» non pregiudica la selettività considerevole dell’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92 a favore della specifica impresa RTP. In ogni caso, anche un’esenzione che riguardasse soltanto le imprese pubbliche costituirebbe una misura considerevolmente selettiva per tale gruppo di imprese, di cui fa parte la RTP, rispetto alle imprese private.
(113)
Pur essendo considerevolmente selettive, è possibile che alcune misure statali non rientrino nel concetto di misura selettiva ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, se, anziché derogare alla normale applicazione del sistema, ne diventano parte integrante (64). È pertanto necessario esaminare la compatibilità della misura con la natura e la logica del sistema giuridico portoghese di prevedere la trasformazione dell’impresa pubblica RTP in società per azioni per via legislativa o se, al contrario, per trasformare la RTP si è scelto di ricorrere alla via legislativa al fine di conferire alla RTP un vantaggio rispetto ad altre imprese. In linea con l’impostazione della sentenza del Tribunale, la Commissione provvederà qui di seguito a distinguere fra l’esenzione dalle spese notarili da un lato, e dalle spese di registrazione e di pubblicazione, dall’altro (65).
(114)
Esenzione dall’obbligo di atto notarile e dalle spese notarili. La Commissione ritiene che la trasformazione della RTP in società per azioni e l’approvazione del suo statuto per via legislativa, anziché tramite atto notarile, sia conforme alla logica e alla natura del sistema giuridico portoghese. La trasformazione in società per azioni è stata effettuata al fine di dare alla RTP una forma societaria più flessibile, che le permettesse di agire su un piano di parità con gli operatori privati. Il fatto che tale trasformazione sia stata effettuata in virtù di un decreto legge, piuttosto che tramite atto notarile, non rappresenta un tentativo di eludere l’obbligo di atto notarile, essendo conforme al principio generale del diritto portoghese secondo il quale gli atti legislativi possono essere modificati soltanto da atti legislativi equivalenti.
(115)
In virtù di tale principio di «equivalenza degli atti», un atto può essere abrogato, sospeso o modificato soltanto da un atto giuridico della stessa categoria gerarchica dell’atto costitutivo e non mediante un atto di categoria gerarchica inferiore. Tale principio è stato introdotto nella Costituzione portoghese nel 1982, vale a dire ben prima della trasformazione della RTP nel 1992. L’articolo 115, paragrafo 5, della Costituzione portoghese, nella sua forma in vigore al momento della trasformazione della RTP, prevedeva che nessuna legge «potesse creare altre categorie di atti legislativi o conferire ad atti di altra natura il potere di interpretare, integrare, modificare, sospendere o revocare una qualsiasi delle sue disposizioni, in modo tale da produrre effetti su terzi». Poiché la RTP è stata nazionalizzata nel 1975 mediante atto legislativo, il decreto legge n. D 674-D/75, la sua trasformazione in un’altra forma giuridica poteva essere realizzata soltanto mediante decreto legge o atto equivalente o di categoria superiore rispetto al decreto legge. Inoltre, non vi è nulla che suggerisca che la nazionalizzazione della RTP del 1975 sia stata effettuata al fine di eludere gli obblighi giuridici che si applicavano alle società di diritto privato o abbia creato vantaggi per l’impresa.
(116)
Non vi sono elementi che indichino che le altre leggi in vigore prima della trasformazione della RTP (cfr. considerando da 84 a 86 della presente decisione) siano state adottate al fine di introdurre vantaggi pecuniari per le imprese pubbliche, evitando il ricorso agli atti notarili (ed evitando le rispettive spese) previsti per le transazioni private. In particolare, la legge n. 84/88, che ha permesso alle imprese pubbliche di essere trasformate in società per azioni tramite decreto legge, risulta conforme ai principi costituzionali e giuridici in vigore all’epoca.
(117)
Conclusione: Considerando quanto precede, l’esenzione dall’obbligo di effettuare la trasformazione della RTP mediante atto notarile (e quindi dal sostenere le rispettive spese) non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(118)
Esenzione dalle spese di registrazione e di pubblicazione. È necessario valutare se la RTP abbia beneficiato di un vantaggio, essendo stata esentata dall’obbligo di pagamento delle spese connesse con la registrazione della società nel registro delle imprese e con la pubblicazione dell’atto notarile. Conformemente al diritto portoghese in vigore all’epoca, un atto notarile di formalizzazione della costituzione di una società di diritto privato e del suo statuto sociale doveva essere pubblicato nel Diário da República a cura del cancelliere responsabile del registro delle imprese, al fine di rendere noto il contenuto di tali documenti. La RTP non ha dovuto sostenere tali costi di pubblicazione poiché la pubblicazione obbligatoria nel Diário da República della legge n. 21/92 garantiva che l’atto di trasformazione della RTP e del contenuto del nuovo statuto sociale fossero stati debitamente pubblicizzati.
(119)
Non vi è alcuna indicazione del fatto che il Portogallo abbia scelto di trasformare la RTP in società per azioni tramite la legge n. 21/92 al fine di conferire alla RTP un vantaggio sotto forma di risparmio sulle spese di registrazione e di pubblicazione. Piuttosto, una seconda pubblicazione dello statuto sociale della RTP sarebbe risultata completamente inutile, in quanto i requisiti di trasparenza e pubblicità erano già stati soddisfatti con la pubblicazione nel Diário da República della legge n. 21/92. Mentre la registrazione viene effettuata in vista della successiva pubblicazione e le due misure sono collegate, risulta discutibile il fatto che l’esenzione dalle spese di registrazione possa essere giustificata anche dalla natura e dalla logica del sistema giuridico portoghese e dalla conversione obbligatoria della RTP per via legislativa. Il Portogallo non contesta il fatto che la registrazione fosse richiesta dal codice delle imprese commerciali. Come il Portogallo ha dichiarato, «non vi è stata dispensa dall’obbligo di registrazione. Semplicemente, l’atto non era necessario, poiché il decreto legge costituiva un documento sufficiente ai fini della registrazione», come risulta dall’articolo 3, paragrafo 3, della legge n. 84/88, (cfr. considerando 25 della presente decisione). Inoltre, il Portogallo ha sottolineato che affinché la RPT potesse registrare in futuro tutti gli atti relativi all’impresa, la sua creazione (cioè il risultato della trasformazione in società per azioni) doveva essere registrata (66). Pertanto, se la registrazione risulta necessaria, la Commissione non comprende perché la RTP non dovrebbe sostenerne i relativi oneri.
(120)
Conclusione. È opportuno concludere che l’esenzione concessa alla RTP dall’obbligo di atto notarile e dalle relative spese e l’esenzione dall’obbligo di pubblicazione e dalle relative spese, ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92 non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
L’esenzione dalle spese di registrazione di cui all’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92 costituisce invece un aiuto di Stato.
Tuttavia, come risulta dai successivi considerando 160 e 161 della presente decisione, tali esenzioni risulterebbero in ogni caso giustificate come legittima compensazione per i costi di prestazione del servizio di interesse economico generale, secondo l’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE.
(121)
Il Portogallo sostiene che l’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 non conferisce in realtà alla RTP un’esenzione permanente, ma che è stato concepito per regolare la stessa situazione identica alla precedente, relativa all’esenzione temporanea, vale a dire la trasformazione del 1992 della RTP in società per azioni. Il Portogallo sostiene inoltre che in diverse occasioni la RTP ha pagato le spese di registrazione. Tuttavia, l’enunciato dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92, comprende tutti i successivi atti di iscrizione, immatricolazione o annotazione che, in conformità di tale articolo, potranno essere effettuati gratuitamente e senza limitazioni di tempo.
(122)
Tale esenzione permanente conferisce un ulteriore vantaggio alla RTP, alleviandola da oneri che avrebbe altrimenti dovuto sostenere utilizzando risorse proprie. L’argomentazione del Portogallo secondo la quale, a sua conoscenza, l’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 non è mai stato applicato e la RTP ha versato tutti gli oneri previsti, può costituire un elemento di prova nel caso di un eventuale recupero di aiuti di Stato, ma non modifica le conclusioni sulla formulazione della disposizione.
(123)
Tale vantaggio è inoltre di natura selettiva, in quanto la legge n. 21/92 si riferisce alla RTP. Il Portogallo non può affermare che la legge n. 21/92 rappresenti una mera applicazione di una norma generale di diritto portoghese. In particolare, gli articoli 1 e 2 del decreto legge n. 404/90 non possono essere invocati per dimostrare l’assenza di selettività, in quanto il decreto legge riguarda atti di concentrazione e, pertanto, non riguarda la presente fattispecie, relativa alla trasformazione di un’impresa pubblica in società per azioni (67).
(124)
Contrariamente all’esenzione temporanea dalle spese di registrazione, l’esenzione permanente non può essere giustificata dal principio dell’equivalenza degli atti che, a causa del processo di adozione legislativa, ha introdotto una dispensa dall’obbligo di atto notarile e di relativa pubblicazione, quando la RTP è stata trasformata nel 1992. La conformità con la natura e la logica del sistema giuridico portoghese ha potuto essere riconosciuta per l’esenzione temporanea in quanto nel caso concreto della RTP, la trasformazione in società per azioni avrebbe potuto essere realizzata soltanto tramite decreto legge. Tuttavia, l’ampio campo di applicazione dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 non esclude che l’esenzione dalle formalità e dalle spese notarili si applichino ad altre situazioni, diverse dalla trasformazione del 1992 della RTP in società per azioni. È sufficiente constatare che un’esenzione permanente a favore di una società (o un gruppo di società, per esempio le società per azioni) da diversi oneri di registrazione non può in alcun caso essere compatibile con la natura e la logica di un sistema giuridico (68).
Conclusione. È opportuno concludere che l’esenzione permanente a favore della RTP di cui all’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(125)
Accordo con il sistema di previdenza sociale (ripianificazione del debito e rinuncia agli interessi). Dopo aver esaminato le osservazioni dei terzi interessati e del Portogallo, la Commissione conclude che l’accordo iniziale tra l’ente responsabile della previdenza sociale e la RTP non può essere considerato il frutto di un comportamento tipico di un operatore privato. La vertenza riguardava la correttezza giuridica dell’interpretazione di determinate norme in materia di previdenza sociale, stabilite nel decreto di applicazione n. 12/83. L’accordo ha confermato l’interpretazione della RTP, sostenuta dal parere di un esperto in materia fiscale, il quale è giunto alla conclusione che il decreto di applicazione in questione era incostituzionale. Dopo la conclusione dell’accordo, tuttavia, tale decreto attuativo non è stato abrogato. Di conseguenza, si deve concludere che la misura in questione è stata applicata alla RTP in forma selettiva, senza modificare l’applicazione dell’interpretazione del sistema previdenziale nei confronti di altre imprese.
(126)
La Commissione non può concordare con il Portogallo nel ritenere che l’autorizzazione a ripianificare il debito e la rinuncia alle ammende e agli interessi sia stata concessa nell’ambito di un sistema generale applicabile a tutte le imprese in situazione analoga, in base al decreto legge n. 411/91, e che quindi essa non abbia conferito alla RTP un vantaggio specifico.
(127)
L’oggetto della presente decisione è determinare se l’applicazione del regime in questione alla RTP sia stata selettiva, a prescindere dal carattere selettivo o generale del regime stesso.
(128)
Per dimostrare che la ripianificazione era indispensabile per la sostenibilità dell’impresa, il decreto legge n. 411/91 esige che venga effettuato uno studio economico-finanziario. La RTP non ha mai presentato un simile studio ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 3, del suddetto decreto.
(129)
Inoltre, non risultava applicabile alla RTP la condizione prevista all’articolo 2, paragrafo 1, lettera d), del decreto legge n. 411/91, poiché alla regolarizzazione del debito non si è proceduto in seguito a un intervento statale. La Commissione non concorda con il Portogallo quando sostiene che, nel corso del tempo, l’intervento dello Stato aveva inciso sul funzionamento dell’impresa debitrice e che, al momento dell’intervento dello Stato, la RTP era assoggettata a norme di legge. Nonostante la RTP fosse soggetta nel 1977 a un regime specifico di gestione (69), questo si è concluso nel 1980 con l’adozione dello statuto della RTP, mentre il debito nei confronti della previdenza sociale si è accumulato nel periodo 1983-1989. La Commissione ritiene che la regolarizzazione del debito concessa alla RTP non possa essere considerata come rientrante in un regime generale, in base al decreto legge n. 411/91, dato che la RTP non soddisfaceva i requisiti stabiliti in tale decreto per una simile autorizzazione. Di conseguenza, la misura in questione è stata applicata alla RTP in forma selettiva.
(130)
Permettendo la ripianificazione del debito, il Portogallo avrebbe dovuto agire come un creditore pubblico o privato che tenta di recuperare importi che gli sono dovuti e, a tale scopo, conclude accordi di ripianificazione del debito, per facilitarne il pagamento (70). Il tasso degli interessi di mora applicato dallo Stato avrebbe dovuto essere uguale a quello che un creditore privato applicherebbe in identiche circostanze. Secondo la Commissione, un creditore privato che adisca le vie legali per recuperare i crediti dovutigli otterrebbe come minimo il tasso d’interesse previsto dalla legge. Di conseguenza, non esigendo il pagamento di interessi, nonostante la disponibilità di strumenti di esecuzione, il Portogallo non ha agito come avrebbe fatto un creditore privato per massimizzare il tasso d’interesse. Inoltre, il debito nei confronti della previdenza sociale si era accumulato nel periodo 1983-1989, mentre alla sua ripianificazione si è proceduto soltanto nel 1993. A parità di condizioni, un creditore privato non avrebbe consentito un tale accumularsi di debiti per un periodo così lungo senza iniziare un procedimento di recupero. Di conseguenza, si constata che la misura in oggetto ha conferito alla RTP un vantaggio specifico.
(131)
Aumenti di capitale. Dopo aver esaminato le osservazioni dei terzi interessati e del Portogallo, la Commissione conclude che gli aumenti di capitale concessi nel periodo 1994-1997 hanno procurato alla RTP un vantaggio finanziario. Come si può osservare nella tabella 3 al considerando 40, tenuto conto della fragile situazione finanziaria della RTP al momento in cui si è proceduto agli aumenti di capitale, nessun investitore privato avrebbe apportato capitali all’impresa, poiché da essa non si poteva attendere una normale redditività entro un ragionevole lasso di tempo. Di fatto, nonostante gli apporti di capitale, la situazione finanziaria della RTP si è deteriorata. Né il Portogallo né i terzi interessati hanno sostenuto che il Portogallo abbia agito come un investitore privato quando ha apportato capitali all’impresa.
(132)
Prestito del 1998. La Commissione non può concordare con il Portogallo quando sostiene che il prestito concesso nel 1998 fosse conforme alle condizioni di mercato. Perché un prestito non costituisca un aiuto di Stato, le condizioni alle quali viene concesso (in particolare, la garanzia sul prestito e il tasso d’interesse) devono riflettere il rischio intrinseco in un’operazione di prestito a favore di un’impresa (71). Il rischio e, di conseguenza, il tasso d’interesse sono più elevati quando la situazione economica e finanziaria dell’impresa in questione presenta un grado di solidità inferiore a quello che esigerebbe un istituto finanziario per concedere prestiti.
(133)
Come si può osservare nella tabella 3 al considerando 40, all’epoca in cui è stato concesso il prestito la RTP versava in gravi difficoltà finanziarie, poiché i suoi debiti erano superiori al valore degli attivi e la sua situazione netta era negativa. Tecnicamente, l’impresa era quindi in stato di fallimento.
(134)
Anzitutto, si deve osservare che il prestito concesso consisteva in un prestito subordinato, ossia privo di garanzia basata sugli attivi, e che, in caso di fallimento dell’impresa, nell’ordine di successione ai fini del rimborso il suo creditore si sarebbe trovato dopo tutti gli altri creditori, ma prima degli azionisti. La mancanza di un’adeguata garanzia basata sugli attivi mostra chiaramente che tale prestito non sia stato concesso a condizioni di mercato e che fosse presente un aiuto di Stato. Considerato lo stato di fallimento tecnico della RTP al momento della concessione del prestito, nessun istituto finanziario le avrebbe accordato un prestito subordinato, poiché erano molto ridotte le prospettive che la RTP lo potesse rimborsare. Di fatto, il prestito è stato concesso non da un istituto finanziario privato, ma dal Fondo di regolarizzazione del debito pubblico.
(135)
In secondo luogo, si può sostenere che il tasso d’interesse applicato a tale prestito non ne rifletta precisamente il rischio intrinseco. Non soltanto esso era inferiore al tasso di riferimento che la Commissione utilizza normalmente per calcolare l’elemento di aiuto di Stato presente in regimi di abbuono d’interessi (72), ma un normale operatore commerciale esigerebbe anche, oltre a sicure garanzie, un tasso d’interesse atto a compensare un rischio così grave di non ricevere il rimborso.
(136)
Dato che la situazione finanziaria della RTP era tale da renderle impossibile la concessione di un prestito subordinato a condizioni normali, il prestito in questione equivale in effetti al versamento di una sovvenzione e conferisce un vantaggio alla RTP.
(137)
Tenuto conto di quanto precede, la Commissione ritiene che la ripianificazione del debito nei confronti della previdenza sociale, gli apporti di capitale nel periodo 1994-1997 e il prestito concesso nel 1998 abbiano procurato un vantaggio economico-finanziario rispetto ai concorrenti che non hanno ricevuto i medesimi fondi.
(138)
L’apertura alla concorrenza del mercato televisivo portoghese risale al più tardi al 1992: su tale mercato, dunque, vi erano concorrenti nel periodo in cui la RTP ha beneficiato delle varie misure in questione. Nel febbraio 1992 sono state concesse licenze di radiodiffusione alle emittenti televisive private SIC e TVI e nell’ottobre 1992 la SIC ha cominciato a trasmettere in Portogallo.
(139)
La Commissione non concorda con il Portogallo quando sostiene che l’accordo relativo al debito nei confronti della previdenza sociale non rientri nel concetto di aiuto di Stato, dato che tale debito si era costituito prima che il mercato portoghese della radiodiffusione fosse aperto alla concorrenza. Il vantaggio finanziario è stato concesso alla RTP nel maggio 1993, dopo che il mercato della radiodiffusione era stato aperto alla concorrenza: di conseguenza, può essere stato conferito alla RTP un vantaggio economico.
(140)
Tenuto conto di quanto si è detto, è opportuno concludere che le misure accordate dal Portogallo hanno conferito alla RTP un vantaggio economico-finanziario rispetto ai concorrenti che non avevano ricevuto i medesimi fondi, potendo così falsare la concorrenza ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(141)
L’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE si applica alle misure statali se queste incidono sugli scambi tra gli Stati membri. Ciò succede quando le attività in questione sono oggetto di scambi tra gli Stati membri. Nella fattispecie, la RTP, che è l’impresa beneficiaria, svolge attività sul mercato internazionale. Di fatto, tramite l’Unione europea di radiodiffusione, essa scambia programmi televisivi e partecipa al sistema dell’Eurovisione (73). Inoltre, la RTP si trova in concorrenza diretta con emittenti commerciali che svolgono attività sul mercato internazionale della radiodiffusione e, sotto il profilo della proprietà, hanno struttura internazionale (74).
(142)
Di conseguenza, si può concludere che le misure concesse alla RTP dal Portogallo hanno inciso sugli scambi commerciali tra gli Stati membri, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1 del TFUE.
(143)
Tenuto conto di quanto precede, si deve concludere che, a prescindere dagli eventuali obblighi di servizio pubblico imposti alla RTP, sono presenti aiuti di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, nelle seguenti misure:
-
la ripianificazione del debito con il regime di sicurezza sociale,
-
gli apporti di capitale del periodo 1994 - 1997,
-
il prestito accordato nel 1998.
Analogamente, l’esenzione temporanea dalle spese di registrazione prevista dall’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92 e l’esenzione permanente dalle spese di registrazione e da altri oneri di cui all’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(144)
Tuttavia, come indicato nei considerando da 44 a 48 della presente decisione, alla RTP è affidato l’obbligo di servizio pubblico televisivo. Nella causa Altmark Trans GmbH e Regierungspräsidium Magdeburg contro Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH e Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht (la «causa Altmark»), la Corte di giustizia ha stabilito che le misure statali volte a compensare i costi di servizio pubblico non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, (ora articolo 107, paragrafo 1, del TFUE) ove le seguenti quattro condizioni risultino soddisfatte (75):
a)
l’impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in modo chiaro;
b)
i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente;
c)
la compensazione non può essere superiore a quanto è necessario per coprire in misura totale o parziale i costi sostenuti per adempiere gli obblighi di servizio pubblico, tenuto conto delle entrate riscosse e di un profitto ragionevole per l’adempimento di tali obblighi;
d)
quando l’impresa non è stata scelta con una procedura di pubblica gara, l’entità della necessaria compensazione deve essere determinata in base all’analisi dei costi che avrebbe sostenuto, per adempiere tali obblighi, un’impresa media, ben gestita e dotata di risorse adeguate.
(145)
Tralasciando le condizioni relative al primo e al terzo criterio, le misure ad hoc (cfr. il considerando 143 della presente decisione) non sembrano soddisfare il secondo e il quarto criterio della sentenza Altmark per i seguenti motivi.
(146)
È evidente che il finanziamento concesso mediante l’accordo con l’organismo responsabile della previdenza sociale e il prestito del 1998 non facevano parte di un sistema di compensazione i cui parametri fossero stati stabiliti in via preliminare e in forma obiettiva e trasparente (seconda condizione). Al contrario, tale finanziamento si è basato su decisioni ad hoc attribuibili allo Stato.
(147)
Inoltre, come riferito al considerando 61 della presente decisione, il contratto di servizio pubblico prevedeva una possibilità specifica di finanziamento degli investimenti in attrezzature per le attività di servizio pubblico mediante apporti di capitale. I contratti di servizio pubblico non limitano gli investimenti alla fornitura di servizi pubblici, né definiscono chiaramente le condizioni ed i limiti della partecipazione statale, ma prevedono soltanto l’eventualità che lo Stato partecipi agli investimenti della RTP in qualità di azionista. Di conseguenza, la Commissione ritiene che nemmeno gli apporti di capitale possano essere considerati come facenti parte di un sistema di compensazioni i cui parametri siano stati stabiliti in via preliminare e in forma obiettiva e trasparente.
(148)
Evidentemente, la RTP non è stata selezionata mediante una gara pubblica che garantisse il minimo costo possibile, né vi sono indicazioni secondo cui l’importo dei pagamenti ad hoc sia stato determinato in base a un’analisi dei costi che avrebbe sostenuto un’impresa media (quarta condizione).
(149)
Di conseguenza, è chiaro che nella fattispecie non tutte le condizioni di cui alla causa Altmark risultano soddisfatte. Pertanto, le misure di cui al considerando 143 della presente decisione devono essere considerate aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(150)
La Corte di giustizia ha statuito sistematicamente che l’articolo 106 del TFUE può consentire deroghe al divieto di aiuti di Stato a favore d’imprese incaricate di prestare servizi d’interesse economico generale (SIEG). La sentenza Altmark ha confermato implicitamente che gli aiuti di Stato intesi a compensare i costi sostenuti da un’impresa per prestare servizi d’interesse economico generale possono essere considerati compatibili con il mercato comune, se rispettano le condizioni previste dall’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE (ex articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE, precedentemente noto come «mercato comune») (76).
(151)
La Corte di giustizia ha precisato che, affinché una misura possa beneficiare di tale deroga, è necessario che siano soddisfatti cumulativamente i criteri della definizione, dell’incarico e della proporzionalità. La Commissione ritiene che, se questi criteri sono rispettati, gli scambi commerciali non vengono alterati in misura contraria agli interessi dell’Unione.
(152)
La comunicazione della Commissione relativa all’applicazione delle norme sugli aiuti di Stato al servizio pubblico di radiodiffusione (la comunicazione sulla radiodiffusione) (77) spiega come tali principi si applichino al settore della radiodiffusione. Secondo la comunicazione sulla radiodiffusione, la Commissione deve valutare se (78):
a)
le attività della RTP corrispondano a obblighi di servizio pubblico, definiti chiaramente come tali dallo Stato membro (definizione);
b)
la prestazione di tale servizio sia stata affidata ufficialmente alla RTP dalle autorità portoghesi (incarico);
c)
il finanziamento sia proporzionale al costo netto della prestazione di servizio pubblico.
(153)
Ai sensi del protocollo sul sistema di radiodiffusione pubblica negli Stati membri (il protocollo di Amsterdam (79)) e della comunicazione sulla radiodiffusione (80), è compito degli Stati membri definire la funzione di servizio pubblico dell’emittente di servizio pubblico. Nel settore della radiodiffusione, il ruolo della Commissione si limita ad accertare la presenza di errori evidenti nella definizione di servizio pubblico. Simili errori costituirebbero un abuso in materia di definizione di servizio pubblico.
(154)
Data la natura specifica del settore della radiodiffusione, la Commissione ritiene legittima una definizione che conferisca a un determinato organismo di radiodiffusione la funzione di fornire una programmazione equilibrata e variata, ai sensi delle disposizioni interpretative del protocollo (81). Tale definizione dovrà essere conforme all’obiettivo di rispondere alle esigenze democratiche, sociali e culturali di una specifica società.
(155)
Come riferito nei considerando da 44 a 48 della presente decisione, in virtù della legge n. 21/92 e dei contratti di servizio pubblico, la RTP è tenuta, per il suo servizio televisivo pubblico in generale, a garantire la diffusione di due canali su tutto il territorio geografico. Mentre il primo canale deve offrire una programmazione più generica, il secondo canale deve rivolgersi a tipi più specifici di pubblico. Inoltre, come riferito ai considerando 44 e 45 della presente decisione, la legge n. 21/92 ed i contratti di servizio pubblico definiscono con maggiore precisione gli obblighi della RTP relativi al contenuto dei programmi e alla cooperazione internazionale, più alcuni altri obblighi specifici.
(156)
Sebbene la definizione del servizio pubblico di radiodiffusione della RTP abbia natura qualitativa e sia piuttosto ampia, secondo le disposizioni interpretative del protocollo di Amsterdam la Commissione considera legittima tale definizione «ampia» (82). Di conseguenza, la Commissione considera legittima la definizione generale del servizio pubblico della RTP, che consiste nel trasmettere in tutto il territorio nazionale su due canali televisivi, uno di carattere più generico e l’altro maggiormente mirato verso tipi specifici di pubblico. Si può ritenere che tale definizione soddisfi le esigenze democratiche, sociali e culturali della società portoghese.
(157)
La Commissione considera legittimi anche gli obblighi che determinano più dettagliatamente il modo in cui la RTP debba assicurare il mandato generale di servizio pubblico di radiodiffusione. Come enunciato nel protocollo di Amsterdam, si può ritenere che anche tali obblighi soddisfino le esigenze democratiche, sociali e culturali della società portoghese.
(158)
Pur considerando legittima la missione di servizio pubblico della RTP, la Commissione deve accertare se tale definizione contenga o no errori evidenti.
La Commissione valuterà se le esenzioni temporanea e permanente dal pagamento delle spese notarili, di registrazione e di pubblicazione possano essere considerate compensazioni per le spese di servizio pubblico e vaglierà se l’obbligo della RTP di sostenere il settore cinematografico possa essere ritenuto parte del mandato di servizio pubblico della RTP.
(159)
La Commissione valuterà dapprima se l’esenzione temporanea dall’obbligo di atto notarile (e dalle relative spese) e dalle spese di registrazione e di pubblicazione relative alla trasformazione in società per azioni del 1992, ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92 e se l’esenzione permanente dalle spese varie ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 possano essere considerate compensazioni per le spese connesse alla prestazione di un servizio pubblico.
(160)
Esenzioni temporanee. In primo luogo, è necessario esaminare se i costi relativi alla trasformazione della RTP in società per azioni nel 1992 (ovverosia i costi normalmente sostenuti per la redazione di un atto notarile e per la registrazione e la pubblicazione dello stesso) possano essere legittimamente compensati come costi di servizio pubblico. Come già indicato, la compensazione consiste nell’esenzione prevista dall’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92.
(161)
Al momento della sua trasformazione, la RTP svolgeva soltanto attività di servizio pubblico (cfr. il considerando 18 della presente decisione), mentre le attività commerciali erano espletate da controllate legalmente distinte da essa. Pertanto, i costi legati alla trasformazione dell’emittente di servizio pubblico costituivano quindi automaticamente costi di servizio pubblico, che potevano essere legittimamente compensati dallo Stato. Non è necessario valutare se la riorganizzazione della RTP sia stata giuridicamente vincolante o necessaria (83). La valutazione prevista dall’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE e dalla comunicazione sulla radiodiffusione richiede che la compensazione non superi i costi netti di servizio pubblico, ma non richiede di valutare se tali costi, a condizione che essi si limitino alla prestazione del servizio pubblico, avrebbero potuto essere evitati (84). Secondo il protocollo di Amsterdam e la comunicazione sulla radiodiffusione, gli Stati membri sono, in linea di principio, liberi di decidere in merito all’organizzazione della loro emittente di servizio pubblico. Tale libertà non riguarda soltanto la scelta dell’emittente dei contenuti da distribuire, ma anche la forma giuridica con la quale l’emittente radiotelevisiva svolgerà le sue attività. Il ruolo della Commissione si limita a verificare che questa libertà dello Stato membro non sia stata utilizzata in modo abusivo. Nella fattispecie, non vi sono indicazioni che la trasformazione sia stata realizzata con l’unico scopo di conferire un vantaggio alla RTP. Non vi è alcun motivo di mettere in discussione l’argomentazione del Portogallo secondo la quale la trasformazione del 1992 è stata effettuata per dare alla RTP una maggiore flessibilità di azione, liberandola dalle ingombranti procedure di controllo statale. Si deve pertanto concludere che l’esenzione dalle spese di registrazione (ovverosia dagli oneri notarili e dalle spese di registrazione e pubblicazione) al momento della trasformazione della RTP costituisce una compensazione legittima per la fornitura del servizio pubblico di radiodiffusione.
(162)
Esenzione permanente: Tuttavia l’argomentazione che precede (considerando 161 della presente decisione) non si applica all’esenzione permanente di cui all’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92, che non è limitata nel tempo e quindi potenzialmente applicabile a registrazioni e iscrizioni relative alle attività della RTP che non rientrano nel mandato di servizio pubblico (per esempio, nel caso in cui la RTP esercitasse direttamente le attività commerciali, senza ricorrere alle sue controllate con statuto giuridico distinto).
In considerazione dell’ampia portata dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92, sia per quanto riguarda la durata (illimitata) che per quanto riguarda la natura (non limitata alle attività di servizio pubblico), la giustificazione di un’eventuale esenzione futura dalle spese di registrazione come compensazione dei costi di servizio pubblico non è possibile. Si deve pertanto concludere che l’esenzione dalle spese di registrazione prevista dall’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 non è compatibile con il mercato interno.
(163)
Sebbene il Portogallo abbia argomentato che l’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 non sia mai stato applicato e che dopo la trasformazione del 1992 la RTP abbia sempre pagato tutte le necessarie spese di registrazione, tale argomentazione potrebbe risultare valida in caso di recupero, ma non altera il fatto che la disposizione in oggetto conferisca in quanto tale alla RTP aiuti di Stato non giustificati dall’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE, né da qualsiasi altra disposizione di tale trattato.
(164)
In base al considerando 45 della direttiva sulla televisione senza frontiere, la Commissione può accettare che la definizione di servizio pubblico delle imprese di radiodiffusione di servizio pubblico includa l’obbligo di contribuire in misura sostanziale agli investimenti nella produzione audiovisiva europea, purché i diritti relativi ai prodotti cinematografici ne consentano la trasmissione da parte dell’emittente televisiva di servizio pubblico (85).
(165)
Secondo la Commissione, l’obbligo imposto alla RTP di sostegno alla produzione cinematografica è compreso nell’ambito del servizio pubblico di radiodiffusione, dato che la RTP procede alla trasmissione, in qualità di programmi televisivi di servizio pubblico, dei film dei quali ha acquisito i diritti di distribuzione.
(166)
Di conseguenza, la Commissione non può concordare con le osservazioni presentate dalle parti interessate, che ritengono discriminatori l’obbligo della RTP nei confronti della produzione cinematografica e il relativo finanziamento. Secondo le parti interessate, anche le emittenti private hanno concluso con le autorità portoghesi protocolli di sostegno alla produzione cinematografica, i quali non prevedono nessuna misura di compensazione. La Commissione ritiene tuttavia che si debba distinguere tra gli accordi per il sostegno alla produzione cinematografica conclusi tra lo Stato e le emittenti private su base volontaria e gli obblighi di servizio pubblico di radiodiffusione imposti alla RTP perché finanzi e trasmetta produzioni cinematografiche. È evidente che alla RTP è stata affidata espressamente una funzione di servizio pubblico di sostegno a determinate produzioni cinematografiche, che successivamente vengono trasmesse come programmi della televisione di servizio pubblico, mentre tale funzione di servizio pubblico non è stata affidata alle emittenti private. La RTP è diventata pertanto uno strumento utilizzato dallo Stato per sostenere la produzione cinematografica. Gli eventuali vantaggi che la RTP conferisce alla produzione cinematografica potrebbero costituire aiuti di Stato e dovrebbero essere valutati in quanto tali. La presente decisione non pregiudica l’eventuale valutazione di possibili vantaggi concessi ai produttori cinematografici.
(167)
Tenuto conto di quanto precede, è opportuno concludere che il cofinanziamento da parte della RTP di produzioni cinematografiche portoghesi che vengono trasmesse sui canali di servizio pubblico può essere considerato un obbligo specifico legittimo, necessario per soddisfare l’obbligo generale, imposto alla RTP, di assicurare il servizio pubblico di radiodiffusione. Di conseguenza, tale obbligo non costituisce un errore evidente.
(168)
Tuttavia, la Commissione ritiene che l’obbligo legale imposto alla RTP di prestare «altri servizi, da specificare su base ad hoc» (86) non sia abbastanza preciso da consentirle di valutare in anticipo e con un grado sufficiente di certezza giuridica se tali servizi si possano considerare come servizio pubblico. Pur ritenendo non chiaramente definiti gli «altri servizi da specificare», la Commissione osserva che nel periodo in esame non sono stati effettuati pagamenti in virtù di tale disposizione (87).
(169)
In base a quanto precede, la Commissione conclude che le attività della RTP descritte nella legge n. 21/92 e ridefinite nei contratti di servizio pubblico costituiscono obblighi di servizio pubblico chiaramente definiti.
Benché l’obbligo di prestare «altri servizi, da specificare su base ad hoc» non sia abbastanza preciso per poter concludere anticipatamente che tutti i servizi prestati in tale ambito possano essere considerati servizi pubblici, nel periodo 1992-1998 non sono stati effettuati pagamenti in virtù di questa disposizione.
Tuttavia, l’esenzione permanente dalle spese di registrazione e da altre spese non si limita alla compensazione dei costi di servizio pubblico e non può quindi essere giustificata ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE.
(170)
In secondo luogo, è necessario valutare se gli obblighi di servizio pubblico sono stati affidati alla RTP, beneficiaria del finanziamento statale.
(171)
Secondo la comunicazione relativa alla radiodiffusione, la Commissione deve accertare se gli incarichi di servizio pubblico siano stati affidati alla RTP mediante un atto ufficiale (88).
(172)
Come riferito al considerando 48 della presente decisione, gli obblighi di servizio pubblico sono stati esplicitamente affidati alla RTP in base a varie leggi e contratti: l’articolo 5 della legge n. 58/90, l’articolo 4, paragrafo 1 e l’articolo 5 della legge n. 21/92 e la clausola 1 del vecchio e del nuovo contratto di servizio pubblico.
(173)
La Commissione non ha ricevuto alcuna osservazione da parte dei diretti interessati né del Portogallo secondo la quale il servizio pubblico non sarebbe stato correttamente affidato alla RTP mediante un atto ufficiale. Ai sensi della comunicazione sulla radiodiffusione e tenuto conto delle leggi e dei contratti di cui al considerando 48 della presente decisione, è opportuno concludere che non vi è nessun dubbio che la RTP debba adempiere agli obblighi di servizio televisivo pubblico e che, di conseguenza, l’incarico del servizio pubblico sia stato ufficialmente affidato alla RTP.
(174)
Non è necessario soltanto che il servizio pubblico sia stato affidato alla RTP mediante un atto ufficiale, si deve anche accertare che il servizio pubblico venga prestato secondo quanto previsto dalla legge e dai contratti di servizio pubblico. Come indicato ai considerando da 49 a 59, sono stati previsti vari dispositivi di controllo per accertare che la RTP adempia all’obbligo di servizio pubblico secondo le relative disposizioni.
(175)
Anzitutto, la RTP doveva presentare relazioni sull’adempimento dei suoi obblighi di servizio pubblico e piani corredati dei pareri espressi dal comitato interno di revisione contabile. Nel periodo tra il 1993 e il 1998, la RTP ha elaborato relazioni sugli obblighi di servizio pubblico, descrivendo l’adempimento di ciascuno di essi e indicando i costi di ognuno di tali obblighi, in base a un sistema di contabilità analitica.
(176)
In secondo luogo, il ministro delle Finanze e il membro del governo responsabile della Comunicazione sociale hanno verificato l’esecuzione del contratto di servizio pubblico e l’Ispettorato generale delle finanze ha proceduto alla revisione contabile del piano finanziario.
(177)
In terzo luogo, ogni anno dovevano essere organizzate revisioni contabili esterne. La Commissione non può accettare l’argomentazione del Portogallo, riproposta dopo la sentenza del Tribunale nella causa T-442/03, secondo la quale in realtà le relazioni sul servizio pubblico erano sottoposte a revisione contabile esterna e che pertanto non era necessario alcun intervento ulteriore. La situazione precedente l’adozione della decisione del 15 ottobre 2003 può essere descritta nei seguenti termini:
a)
per l’anno 1992 non è stata preparata alcuna relazione sul servizio pubblico, poiché l’obbligo di fornire tali relazioni e una loro revisione contabile è stato introdotto con il contratto di concessione del 1993;
b)
per gli anni 1993 e 1994, non sono state effettuate revisioni contabili esterne. Esistono soltanto le dichiarazioni rilasciate dai rappresentanti della società, in particolare dalla Commissione fiscale della RTP (Conselho fiscal da RTP), che è un organo puramente interno;
c)
per gli esercizi dal 1995 al 1998, le relazioni sono accompagnate da una dichiarazione rilasciata da un revisore esterno indipendente dalla RTP e dai suoi rappresentanti. Tali dichiarazioni confermano che la RTP ha rispettato i suoi obblighi di servizio pubblico. Tuttavia, non erano disponibili le relazioni più dettagliate sul servizio pubblico sulle quali si fondavano tali conclusioni.
(178)
Alla luce delle risultanze del Tribunale nella causa T-442/03, però, e in particolare dei punti da 232 a 256 della sentenza, la Commissione non ha potuto basarsi esclusivamente sulle (brevi) dichiarazioni relative alle revisioni contabili delle relazioni sul servizio pubblico di cui al considerando 177 della presente decisione ed ha accettato l’offerta avanzata dal Portogallo di realizzare una revisione esterna basata sulle relazioni sul servizio pubblico per tutti gli anni oggetto del riesame. Revisioni contabili esterne sull’adempimento da parte della RTP dei suoi obblighi di servizio pubblico sono state quindi effettuate per gli anni dal 1992 al 1997. Per l’anno 1992, la revisione esterna è stata realizzata nonostante l’assenza di un rapporto sul servizio pubblico. Il revisore esterno si è comunque basato su altri documenti per valutare se il mandato di servizio pubblico fosse stato soddisfatto. Per il 1998, la revisione esterna non è stata realizzata, in quanto esisteva già, come ha confermato anche la SIC, una revisione esterna, ovverosia la relazione BDO Binder del 1998, a cui si fa riferimento nei considerando da 186 a 188 della presente decisione.
(179)
Le nuove revisioni contabili per gli anni dal 1992 al 1997 sono state organizzate dall’organo di regolamentazione dei media, la Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC). L’ERC è un organo amministrativo indipendente che, secondo la Costituzione portoghese, ha il compito di assicurare, tra l’altro, il rispetto dello statuto e delle norme che disciplinano le attività dei media. L’organo ha organizzato le revisioni per gli anni dal 1992 al 1997, stipulando un contratto con il revisore esterno Pedro Roque, che è indipendente dalla RTP.
(180)
Considerato il tempo che è trascorso tra il 1992 e le revisioni contabili delle relazioni sul servizio pubblico realizzate nel 2010, è risultato difficile accedere a tutti i dati. Ciò spiega la durata dell’indagine e il tempo occorso per svolgere le nuovi revisioni. Tuttavia, alla fine, le revisioni sono state realizzate, in quanto le relazioni sul servizio pubblico esistevano (tranne che per l’anno 1992) e i revisori contabili disponevano pertanto di una base su cui operare. Le revisioni per gli anni dal 1992 al 1997 sono state quindi presentate alla Commissione.
(181)
L’obiettivo delle revisioni esterne era valutare e controllare il servizio pubblico di radiodiffusione fornito dalla RTP e i pagamenti che questa ha ricevuto per il suo mandato. Esse contengono una descrizione delle informazioni prese in considerazione, facendo riferimento, tra l’altro, alla Legge n. 58/90, alla legge sul servizio pubblico di radiodiffusione, alla Legge n. 21/92 sulla trasformazione della RTP, ai contratti di servizio pubblico, ai bilanci annuali e alle relative revisioni esterne, al Piano di attività e di bilancio del servizio pubblico (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) e alle relazioni annuali sul servizio pubblico (Relatorio sobre o Cumprimento das Obrigacaoes do Servico Publico, RCOSP). Nelle revisioni esterne si afferma che a causa del lungo tempo trascorso tra il periodo 1992-1997 e il contratto di revisione esterna del 2010, alcuni documenti erano andati distrutti mentre determinate informazioni non erano più disponibili. Per tale ragione, le revisioni si sono principalmente concentrate sulle relazioni disponibili, in particolare sulle relazioni sul servizio pubblico (89) e sui bilanci di esercizio approvati.
(182)
Nonostante le difficoltà legate alla distanza temporale, i revisori esterni sono riusciti a svolgere il mandato assegnato, realizzando le revisioni contabili e valutando l’adempimento da parte della RTP degli obblighi di servizio pubblico e la rispettiva compensazione. Le revisioni contabili affermano espressamente che i revisori sono riusciti a sormontare le difficoltà dovute alla distanza temporale e ad effettuare le revisioni. Ad esempio, anche se i revisori avanzano la riserva che i sistemi di contabilità e di imputazione dei costi non hanno potuto essere consultati, ciò non ha impedito di realizzare la revisione e di giungere a una conclusione positiva. Secondo la relazione di sintesi, «tutte le uscite e le entrate della RTP si basano sull’assunto che le sue attività consistano esclusivamente nella fornitura di servizi televisivi pubblici e che le revisioni esterne si basino su rendiconti d’esercizio sottoposti a revisione tanto dai revisori interni della società che da revisori esterni. Da tali rendiconti non sarebbero emersi fatti diversi da quelli descritti in dettaglio nei bilanci annuali» (90). La Commissione aveva già concluso (cfr. considerando 18 della presente decisione) che negli anni oggetto dell’inchiesta la RTP aveva svolto esclusivamente attività di servizio pubblico, mentre delle attività commerciali si occupavano alcune controllate della RTP, dotate di uno statuto giuridico distinto. I criteri e il sistema di imputazione dei costi risultano quindi pertinenti soltanto per la ripartizione dei costi di servizio pubblico sostenuti dalla RTP e non dovrebbero incidere in alcun modo sul totale dei costi di servizio pubblico.
Per quanto riguarda le informazioni finanziarie, la Commissione ha constatato che i revisori dei conti esterni potevano legittimamente basarsi sui bilanci annuali della RTP, che erano sempre corredati di una revisione contabile che ne certificava l’attendibilità. Secondo i contratti di servizio pubblico, l’obiettivo delle revisioni esterne delle relazioni sul servizio pubblico era verificare che la RTP avesse assolto agli obblighi di servizio pubblico che le erano stati affidati e che le compensazioni di servizio pubblico coincidessero con i costi sostenuti per adempiere tali obblighi. Pertanto, poiché le informazioni finanziarie relative ai servizi pubblici negli anni in esame riguardavano la fornitura del servizio pubblico da parte della RTP, per accertare se i costi sostenuti erano compatibili con il mandato di servizio pubblico è stato necessario procedere ad un’ulteriore verifica indipendente.
(183)
I revisori esterni confermano tale punto. Per gli anni dal 1992 al 1997, i revisori sono giunti alla conclusione che la RTP aveva essenzialmente assolto ai suoi obblighi in materia di trasmissione radiotelevisiva in termini di quantità, come previsto dal contratto di concessione, soprattutto per quanto riguarda l’obbligo relativo ai contenuti da diffondere. I revisori hanno dichiarato quanto segue: «Dopo aver analizzato i documenti disponibili, segnatamente le relazioni del revisore dei conti e del comitato di revisione dei conti previsto dalla legge, non abbiamo trovato alcunché che ci induca a ritenere che i documenti presentati, relativi alla corrispondenza tra le funzioni di servizio pubblico espletate e il pagamento dei costi reali ed effettivi, contengano discrepanze significative che compromettano il rispetto della legislazione vigente in tale data» (91).
(184)
Un certo numero di relazioni di revisione indica che la RTP avrebbe potuto chiedere un livello di risarcimento più elevato ma che ciò è risultato impossibile a causa dei termini dei contratti di servizio pubblico, in virtù dell’articolo 15, paragrafo 4 del vecchio contratto di servizio pubblico e dell’articolo 19, paragrafo 3, del nuovo contratto di servizio pubblico del 1996. Le singole revisioni esterne degli anni 1994, 1996 e 1997 contengono affermazioni relative alla differenza tra gli elevati costi effettivamente sostenuti dalla RTP per la fornitura del servizio pubblico e la compensazione ricevuta, che risultava inferiore ai costi sostenuti (92). Nella relazione di sintesi finale relativa a tutti gli anni che sono stati oggetto di audit si afferma esplicitamente che: «per tutti gli anni, i pagamenti di compensazione effettivamente versati sono stati inferiori agli importi indicati in ciascuna RCOPS (Relatório sobre o cumprimento das obrigações de Serviço Público, le relazioni sul servizio pubblico) (93).
(185)
In alcune revisioni contabili (ad eccezione di quelle del 1992 e del 1993) si afferma che la RTP aveva oltrepassato i limiti relativi ai tempi della pubblicità, avendo trasmesso più pubblicità di quanto non fosse autorizzata a fare in virtù dei contratti di servizio pubblico. Le entrate che la RTP ha incassato per tale pubblicità devono essere prese in considerazione ai fini del calcolo dei costi del servizio pubblico. Conformemente alla comunicazione sulla radiodiffusione, infatti, le entrate generate dal servizio pubblico, compresi i ricavi generati dalla pubblicità, devono essere integrate nel calcolo delle risorse finanziarie di cui la società ha bisogno per fornire il servizio pubblico.
Il fatto che siano stati superati i limiti relativi alla pubblicità non ha alterato le conclusioni del revisore, secondo le quali per tutto il periodo 1992-1997 i pagamenti di compensazione del servizio pubblico sono risultati corrispondenti ai compiti di servizio pubblico svolti dalla RTP e che non vi è stato eccesso di compensazione. Anche il Portogallo ha confermato che per gli anni 1994, 1995 e 1996, sono stati presi in considerazione tutti gli utili provenienti dalla pubblicità (compresi quelli ottenuti superando i limiti), riducendo proporzionalmente il fabbisogno di finanziamento del servizio pubblico (94). Per quanto riguarda il 1996, l’articolo 15 del nuovo contratto di servizio pubblico stabilisce che, per la determinazione della compensazione, i profitti derivanti dallo sfruttamento dei canali non debbano essere presi in considerazione nel calcolo del costo complessivo del servizio pubblico. I profitti comprendono le entrate pubblicitarie e il Portogallo ha esplicitamente confermato che i profitti generati dalla pubblicità sono stati detratti dall’importo della compensazione richiesta (95).
(186)
Per quanto riguarda l’esercizio 1998, il revisore esterno BDO Binder ha esaminato le relazioni esistenti fra il mandato di servizio pubblico della RTP e i relativi costi. La relazione BDO Binder contiene una serie di raccomandazioni riguardanti il futuro e suggerisce di rafforzare i controlli interni della RTP al fine di garantire la conformità con i regolamenti interni, ma non conclude che la RTP abbia ricevuto un eccesso di compensazione in relazione ai compiti di servizio pubblico da essa svolti o che i dati utilizzati nella relazione sul servizio pubblico redatta dalla RTP ed utilizzata dalla Commissione nella decisione del 15 ottobre 2003 non fossero attendibili. Per quanto riguarda i dati concreti, la relazione BDO Binder parla dell’assenza di un inventario relativo a determinati beni. Tuttavia, la relazione sembra limitarsi a criticare la mancanza di un inventario dei beni (96), senza concludere che i rispettivi investimenti non fossero stati realizzati o che i valori degli investimenti fossero stati contabilizzati indebitamente. Tuttavia, come sottolinea il Portogallo, le cifre dei rispettivi investimenti non erano, in ogni caso, comprese nel calcolo della compensazione, fatto che ha escluso che i costi di ammortamento del capitale fisso potessero essere rimborsati.
(187)
Per quanto riguarda l’eccesso di pubblicità, nella relazione BDO Binder si conclude che per il calcolo del fabbisogno di finanziamento del servizio pubblico si è tenuto conto di tutti i proventi della pubblicità. Anche in questo caso, nessuno di tali fattori induce il revisore dei conti a fornire un parere negativo sul rispetto, da parte della RTP, degli obblighi di servizio pubblico né indica che vi sia stato alcun eccesso di compensazione.
(188)
Infine, l’aspetto più significativo ai fini della presente decisione è la conclusione della relazione BDO Binder (che non è contestata dalla SIC), che la RTP avrebbe potuto richiedere 25 miliardi di PTE per l’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, mentre ha ricevuto soltanto 14 miliardi di PTE. In altri termini, la relazione BDO Binder non fa riferimento ad alcun eccesso di compensazione, giungendo invece alla conclusione opposta.
(189)
Come indicato nella decisione NN 31/06 relativamente alla ristrutturazione della RTP, una revisione contabile esterna condotta da Pricewaterhouse Coopers ha esaminato se le informazioni finanziarie fornite dalle autorità portoghesi fossero conformi ai bilanci d’esercizio presentati dalla RTP nel periodo 1991-2003, agli importi citati nelle revisioni contabili delle relazioni sul servizio pubblico e ad altre fonti di informazione considerate importanti per verificare la conformità delle revisioni citate (cfr. il considerando 38 della decisione NN 31/06). La relazione relativa alla revisione PWC ha confermato la validità dei dati, senza particolari osservazioni (cfr. il considerando 52 della decisione NN 31/06). La relazione ha espressamente confermato che gli importi ricevuti dalla RTP come compensazione di servizio pubblico corrispondevano agli importi indicati nelle delibere del Consiglio dei ministri (cfr. considerando 41 e la tabella 39 della decisione NN 31/06), sottolineando piuttosto il sottofinanziamento globale della RTP e rilevando che oltre ai compiti di servizio pubblico rimborsabili in virtù dei contratti di servizio pubblico esistevano altri compiti di servizio pubblico che sono stati svolti dalla RTP, ma per i quali non era prevista alcuna forma di rimborso da parte dello Stato. Nella decisione NN 31/06, la Commissione ha concluso che la relazione di revisione PWC ha rilevato, basandosi legittimamente sui bilanci della RTP, che quest’ultima si trovava in una situazione di sottofinanziamento cronico. Pertanto, ai fini della presente decisione, la relazione di revisione PWC può essere considerata un ulteriore elemento, accanto alle revisioni contabili esterne delle relazioni sul servizio pubblico, che dimostra che i dati che la Commissione ha usato nella decisione 2005/403/CE erano corretti.
(190)
Per quanto concerne l’argomentazione del denunciante secondo cui sarebbe necessario tenere conto della la relazione n. 8/2002 della Corte dei conti portoghese, il Tribunal da Contas, la Commissione ha effettivamente preso in considerazione detta relazione nella sua valutazione relativa alla presente decisione. In primo luogo, si deve riconoscere, come ha ammesso anche la SIC, che la relazione di revisione contabile n. 8/2002 riguarda il periodo dal 1997 al 2000, ed è pertanto pertinente solo per gli anni 1997 e 1998. Sebbene nella relazione vengano riportati anche dati relativi agli anni precedenti, essi servivano a illustrare lo sviluppo finanziario generale della RTP, ma non erano l’argomento diretto dell’indagine della Corte dei conti.
(191)
Aspetto ancora più rilevante, la relazione n. 8/2002 non individua alcuna irregolarità nel finanziamento della RTP né qualsivoglia forma di eccesso di compensazione per il periodo 1997-2000 (o per gli altri anni). Al contrario, la relazione n. 8/2002 sottolinea a più riprese le difficoltà finanziarie strutturali che la RTP ha affrontato. Di conseguenza, la Commissione non è in grado, sulla base della relazione n. 8/2002, di individuare alcun pagamento che possa essere un esempio di eccesso di compensazione o di aiuto di Stato illegale. Al contrario, la relazione n. 8/2002 conferma esplicitamente che, dal 1993 fino alla fine del 1999, la sopravvivenza della RTP è stata possibile grazie al continuo e crescente indebitamento della società.
(192)
Come indica il denunciante, la relazione n. 8/2002 contiene ripetuti commenti critici sulla gestione della società, individuando alcune inefficienze che si sarebbero potute evitare. L’obiettivo esplicito della relazione n. 8/2002 è un’analisi generale della gestione della RTP e della sua fornitura del servizio televisivo pubblico, in termini di efficienza, efficacia ed economia. Come indica il denunciante, dalla relazione n. 8/2002 risulta che la RTP aveva strutture rigide, che il personale era eccessivo e che la fornitura del servizio pubblico era inefficiente. La relazione n. 8/2002 contiene inoltre commenti critici sulla definizione troppo vaga e generica del concetto di mandato di servizio pubblico, che, secondo il Tribunal da Contas, indurrebbe all’inefficienza gestionale.
(193)
Tuttavia, la Commissione ha esaminato il concetto di mandato di servizio pubblico della RTP nella decisione del 15 novembre 2003. Nella causa T-442/03, il Tribunale ha confermato che la definizione del mandato della RTP era, per quanto ampia, accettabile (97). Quanto alla presunte inefficienze, la Commissione desidera sottolineare che non si tratta di un aspetto che deve essere preso in considerazione nell’applicazione della comunicazione sulla radiodiffusione.
(194)
Il terzo criterio che la Commissione deve prendere in considerazione consiste nel determinare se il finanziamento sia proporzionato al costo netto del servizio pubblico.
(195)
La comunicazione sulla radiodiffusione descrive i criteri in base ai quali la Commissione valuta la proporzionalità del finanziamento statale. L’aiuto di Stato non può essere superiore ai costi netti delle funzioni di servizio pubblico e sul mercato non devono verificarsi distorsioni che non siano necessarie per l’esecuzione delle funzioni di servizio pubblico (98).
(196)
Anzitutto, per determinare correttamente il costo delle attività di servizio pubblico, la comunicazione sulla radiodiffusione prevede l’opportuna ripartizione dei costi e delle entrate tra il servizio pubblico e le attività commerciali.
(197)
Come indicato ai considerando da 61 a 67 della presente decisione, i contratti di servizio pubblico definiscono il metodo di ripartizione dei costi e dei ricavi che la RTP deve applicare. Nella fattispecie, in linea di principio, il compito della Commissione è facilitato, poiché la RTP ha applicato un sistema di contabilità analitica che consente di quantificare i costi ammissibili da essa sostenuti per eseguire ciascuno degli obblighi di servizio pubblico per i quali riceve il rimborso.
(198)
In tale sistema, ogni voce ammissibile di spesa è assegnata a un’attività e viene poi suddivisa, in base a principi contabili obiettivi, tra le diverse funzioni di servizio pubblico per le quali la RTP riceve il rimborso.
(199)
Poiché le entrate provenienti da ciascuna delle funzioni di servizio pubblico rimborsabili vengono detratte dai costi del servizio pubblico, il sistema garantisce che i pagamenti annuali di compensazione siano limitati al costo netto di ciascuno degli obblighi di servizio pubblico (cfr. considerando 65 della presente decisione).
(200)
La Commissione ha pertanto concluso che i parametri per calcolare i costi sono definiti in forma obiettiva e trasparente.
(201)
Tuttavia, le regole di compensazione dei costi potrebbero sottostimare il costo netto reale del servizio pubblico della RTP e comportare un insufficiente finanziamento strutturale del fabbisogno reale di finanziamento.
(202)
Come risulta dal considerando 65, secondo il metodo di calcolo dei costi definito nei contratti, alcuni costi del servizio pubblico sono stati esclusi dal pagamento mediante le compensazioni annuali (99). Inoltre, il Portogallo ha informato la Commissione che, sebbene la RTP dovesse pagare l’IVA sui pagamenti annuali di compensazione da essa ricevuti, secondo le regole contabili non si poteva tener conto di tali costi (cfr. considerando 94). Infine, nelle sue relazioni sul servizio pubblico, la RTP non ha incluso tutti gli investimenti in attrezzature effettuati per attività di servizio pubblico, nonostante che questi fossero registrati nei suoi bilanci (cfr. considerando 67).
(203)
Nondimeno, secondo il protocollo di Amsterdam, spetta agli Stati membri finanziare le emittenti pubbliche. Nella fattispecie, il Portogallo ha deciso di non rimborsare una parte dei costi che il fornitore di tale servizio ha sostenuto per svolgere il suo incarico.
(204)
Nel caso in questione, lo Stato ha accordato alla RTP non soltanto compensazioni annuali, ma anche un finanziamento supplementare sotto forma di aumenti di capitale, di un prestito e di un accordo con l’organismo responsabile della previdenza sociale. Secondo il paragrafo 57 della comunicazione sulla radiodiffusione, la Commissione deve analizzare se tutte le misure siano proporzionali ai costi netti del servizio pubblico. Solo in tal caso il finanziamento della RTP può essere considerato compatibile con l’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE.
(205)
La Commissione ritiene che anche quegli obblighi di servizio pubblico imposti alla RTP che non sono ammissibili alla compensazione a norma dei contratti di servizio pubblico possano essere considerati obblighi di servizio pubblico legittimi e chiaramente definiti che lo Stato ha formalmente imposto al fornitore del servizio pubblico. Di conseguenza, ai sensi delle norme in materia di aiuti di Stato, il Portogallo può finanziare la totalità dei costi netti di servizio pubblico sostenuti dalla RTP.
(206)
La tabella 6 al considerando 207 presenta il quadro generale dei costi di servizio pubblico della RTP (sia costi d’investimento che costi netti di gestione), calcolati secondo le vigenti norme di contabilità dei costi, e delle compensazioni ricevute dalla RTP per gli investimenti e per i costi di gestione.
(207)
Anzitutto, sono indicati gli investimenti in attrezzature per le attività di servizio pubblico (tabella 5) e la compensazione fornita per finanziare tali investimenti (tabella 2). Vengono poi indicati i costi netti di gestione della RTP (tabella 4) e le misure di compensazione di tali costi (tabella 1). Infine, viene indicato il vantaggio conferito dagli aiuti ad hoc derivanti dall’accordo concluso con la previdenza sociale e dal prestito del 1998.
Tabella 6
Compendio del fabbisogno di finanziamento e di compensazione dei costi netti di gestione del servizio pubblico, secondo le norme contabili vigenti
(milioni di PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Totale
Costi di investimento
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Aumenti di capitale
-0
-0
-10 000,0
-12 800,0
-10 000,0
-14 000,0
-0
-46 800,0
Differenza tra i costi di investimento e la compensazione
2 632,6
2 102,0
-7 236,1
-11 807,3
-8 519,6
-9 962,6
6 054,2
-26 736,8
Costi di gestione del servizio pubblico
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
116 456,1
Misure di compensazione
-6 200,0
-7 100,0
-7 145,0
-7 200,0
-14 500,0
-10 350,0
-14 000,0
-66 495,0
Previdenza sociale
-
-1 206,0
-
-
-
-
-
-1 206,0
Prestito
-20 000,0
-20 000,0
Differenza tra i costi di gestione e la compensazione
518,2 (100)
- 346
1 239,1
903,3
2 717,1
27 622,1
-3 898,7
28 755,1
Fonte: relazione finanziaria e relazioni sul servizio pubblico.
(208)
Come già indicato ai considerando 201 e 202, il sistema di pagamenti annuali di compensazione scelto dal Portogallo ha portato a sottostimare i costi effettivi delle funzioni di servizio pubblico esercitate dalla RTP, con conseguente accumularsi dei debiti. In un secondo momento, per garantire l’equilibrio finanziario della RTP, il Portogallo ha utilizzato misure ad hoc per finanziare i costi di servizio pubblico sostenuti dalla RTP.
(209)
Come si può osservare nella tabella 6 al considerando 207, gli apporti di capitale hanno comportato un eccesso di compensazione di 26 736,8 milioni di PTE rispetto agli investimenti effettuati per il servizio pubblico, mentre i costi di gestione non sono stati controbilanciati dalle misure di compensazione e dagli altri aiuti ad hoc, registrando così un saldo negativo di 28 755,1 milioni di PTE. Sebbene fossero destinati essenzialmente a finanziare gli investimenti in attrezzature, gli apporti di capitale sono stati utilizzati anche per rimborsare i debiti accumulati.
(210)
Come si può osservare nella stessa tabella, la compensazione totale è risultata inferiore di 2 018,3 milioni di PTE ai costi netti della prestazione del servizio pubblico (28 755,1 milioni di PTE meno 26 736,8 milioni di PTE). Di conseguenza, la Commissione ha concluso che, ai sensi della normativa dell’Unione europea, il finanziamento totale dello Stato è proporzionato ai costi netti di gestione del servizio pubblico sostenuti dalla RTP nel periodo in esame. Tale conclusione non cambia anche considerando che gli 11 milioni di PTE corrispondenti all’esenzione dalle spese di registrazione sono aiuti di Stato (cfr. considerando 119 e 120 della presente decisione), contrariamente a quanto inizialmente sostenuto dalla Commissione. Anche prendendo in considerazione tale importo, la RTP risulterebbe sottofinanziata per 2 007,3 milioni di PTE.
(211)
Secondo la Commissione, i fondi ricevuti dalla RTP sono stati addirittura inferiori ai costi netti totali sostenuti per adempiere agli incarichi di servizio pubblico conferiti dallo Stato, tenendo conto del fatto che la tabella 6 al considerando 207 non tiene conto della totalità dei costi di servizio pubblico che la RTP ha sostenuto nel periodo 1992-1998.
(212)
Secondo la comunicazione sulla radiodiffusione, la Commissione dovrebbe garantire che il finanziamento statale sia proporzionato ai costi netti di fornitura del servizio pubblico, ma anche che non si verifichino distorsioni del mercato rispetto alle attività commerciali che derivano dall’attività di servizio pubblico - e per le quali non è possibile una corretta ripartizione dei costi per quanto riguarda i ricavi - che non siano necessarie per l’adempimento della missione di servizio pubblico. Vi sarebbe una distorsione di questo tipo se la RTP provocasse una riduzione dei prezzi della pubblicità sul mercato, con conseguente diminuzione delle entrate dei concorrenti (101). In tal caso, la RTP non ottimizzerebbe le sue entrate commerciali e causerebbe un aumento non necessario del fabbisogno di finanziamento statale. Secondo la comunicazione sulla radiodiffusione, un siffatto comportamento, se comprovato, non potrebbe essere considerato come intrinsecamente connesso alla funzione di servizio pubblico affidata all’emittente (102).
(213)
Nella decisione di avviare l’indagine del 15 novembre 2001, la Commissione ha dichiarato che, se un simile comportamento fosse stato comprovato, essa avrebbe tenuto conto di tali distorsioni e del conseguente maggiore fabbisogno di finanziamento statale, per valutare se la compensazione fosse o no eccessiva. In quella fase del procedimento, la Commissione ha osservato che in base alle informazioni in suo possesso in quel momento, non era possibile determinare se la RTP fosse incorsa in tale comportamento (103).
(214)
In seguito all’invito a presentare osservazioni sull’avvio del procedimento relativo al caso in oggetto, la Commissione non ha ricevuto dai concorrenti della RTP nessun commento che indicasse o dimostrasse che la RTP teneva sui mercati commerciali un comportamento anticoncorrenziale tale da comportare una maggiorazione del finanziamento statale, incompatibile con il trattato (104).
(215)
In tale contesto, la Commissione ritiene che non vi siano indizi di un simile comportamento. Di conseguenza, la Commissione conclude che non sembra che la RTP abbia tenuto comportamenti anticoncorrenziali sui mercati commerciali, dai quali sia derivato un fabbisogno maggiorato di finanziamento statale, e che non vi è stata una compensazione eccessiva come risultato di un tale comportamento.
(216)
Di conseguenza, la Commissione conclude che l’accordo con l’ente responsabile del sistema di previdenza sociale, gli apporti di capitale e il prestito subordinato, nonché l’esenzione temporanea dalle spese di registrazione debbano essere considerati aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. Nondimeno, il finanziamento della RTP in base a misure ad hoc è compatibile con il mercato interno, a norma dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE. Il finanziamento totale è proporzionato ai costi netti corrispondenti a obblighi di servizio pubblico chiaramente definiti e attribuiti. Di conseguenza, il finanziamento statale non ha inciso sulle condizioni degli scambi né sulla concorrenza all’interno dell’Unione in misura contraria all’interesse dell’Unione, ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE (105).
VI. CONCLUSIONI
(217)
La Commissione constata che il Portogallo ha illegalmente dato esecuzione ad aiuti ad hoc in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE (106). Ciò non si applica all’esenzione dalle spese notarili e di pubblicazione di cui all’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92, in quanto tali misure non sono ritenute costituire aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(218)
Come indicato al considerando 143, la Commissione conclude che l’accordo del 1993 con l’ente responsabile della previdenza sociale, gli apporti di capitale nel periodo 1994-1997 e il prestito del 1998 costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. Analogamente, l’esenzione dalle spese di registrazione di cui all’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92 e l’esenzione permanente dalle spese di cui all’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 costituiscono aiuti di Stato. Le misure ad hoc sono state concesse utilizzando risorse statali, minacciano di falsare la concorrenza sul mercato interno, favorendo la RTP, e incidono sugli scambi.
Tali misure non soddisfano le condizioni di cui alla sentenza Altmark, poiché non si può ritenere che esse facciano parte di un sistema di compensazione i cui parametri siano stati definiti in via preliminare e in forma obiettiva e trasparente. È inoltre evidente che la RTP non è stata selezionata mediante una procedura di gara pubblica che potesse garantire il minimo costo possibile, né vi sono indicazioni secondo cui l’importo dei pagamenti ad hoc fosse stato determinato in base a un’analisi dei costi sostenuti da un’impresa media.
(219)
L’esenzione di cui all’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE si applica alle misure ad hoc ad eccezione dell’esenzione permanente concessa alla RTP in virtù dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92. Come dimostra l’analisi che precede, le misure hanno compensato obblighi di servizio pubblico chiaramente definiti e correttamente affidati alla RTP in virtù della legge n. 21/92 e dei contratti di servizio pubblico. Le misure ad hoc sono commisurate al costo netto di gestione del servizio pubblico della RTP. Le misure ad hoc non falsano la concorrenza in misura contraria all’interesse dell’Unione, essendo commisurate ai costi netti del servizio pubblico sostenuti dalla RTP. Inoltre, la RTP non ha adottato comportamenti anticoncorrenziali nello svolgimento delle sue attività commerciali.
(220)
La Commissione ritiene che l’esenzione permanente di cui all’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 costituisce un aiuto di Stato incompatibile con il mercato comune in quanto non può essere considerata una compensazione per la fornitura di un servizio di interesse economico generale ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE. Pertanto, il Portogallo dovrebbe abolire tale legge. Il Portogallo dovrebbe inoltre garantire che tutti gli aiuti versati alla RTP in virtù di tale legge vengano recuperati.
(221)
Alla luce delle conclusioni di cui sopra, la Commissione,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. Le seguenti misure ad hoc che il Portogallo ha concesso alla Radiotelevisão Portuguesa S.A. (RTP) costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato:
a)
la ripianificazione del debito di 1 206 milioni di PTE che il Portogallo ha concesso alla RTP sotto forma un accordo con l’ente responsabile della previdenza sociale concluso nel 1993;
b)
gli apporti di capitale concessi tra il 1994 e il 1997, per un importo complessivo pari a 46 800 milioni di PTE;
c)
il prestito di 20 000 milioni di PTE concesso nel 1998;
d)
l’esenzione temporanea dalle spese di registrazione di cui all’articolo 11, paragrafo 1, della legge portoghese n. 21/92, pari a 11 000 000 PTE.
2. Le misure di aiuto di Stato di cui al paragrafo 1 del presente articolo sono compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del trattato giacché non hanno dato luogo a una compensazione eccessiva dei costi netti legati alle funzioni di servizio pubblico affidate alla RTP.
Articolo 2
L’esenzione dalle spese notarili e di pubblicazione di cui all’articolo 11, paragrafo 1, della legge portoghese n. 21/92 non costituisce un aiuto di Stato.
Articolo 3
1. L’esenzione illimitata dal pagamento di tutte le spese legate a qualsiasi atto di iscrizione, registrazione o annotazione, concessa alla RTP in virtù dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge portoghese n. 21/92, costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
2. L’aiuto di Stato che in virtù dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 il Portogallo ha illegittimamente concesso alla RTP in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato è incompatibile con il mercato interno.
Articolo 4
1. Il Portogallo deve abrogare la legge di cui all’articolo 3, paragrafo 1, della presente decisione nonché ordinare il recupero di qualsiasi aiuto di Stato ricevuto dalla RTP in virtù di detta disposizione fino alla data di abrogazione della legge.
2. Negli importi da recuperare rientrano gli interessi relativi al periodo compreso tra la data in cui l’aiuto è stato messo a disposizione della RTP fino alla data del loro effettivo recupero.
3. Gli interessi sono calcolati secondo il regime dell’interesse composto a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 e del regolamento (CE) n. 271/2008 recante modifiche del regolamento (CE) n. 794/2004.
Articolo 5
1. Il recupero dell’aiuto concesso nel quadro della legge di cui all’articolo 3 sarà immediato ed effettivo.
2. Il Portogallo assicurerà l’applicazione della presente decisione entro quattro mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 6
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, il Portogallo trasmetterà alla Commissione le seguenti informazioni:
a)
la descrizione dettagliata delle misure adottate per abrogare l’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92;
b)
l’importo complessivo (capitale e interessi) che deve essere recuperato presso la RTP;
c)
la descrizione dettagliata delle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione; e
d)
i documenti che dimostrano che alla RTP è stato imposto di rimborsare l’aiuto.
2. Il Portogallo terrà la Commissione informata sugli sviluppi delle misure nazionali adottate per applicare la presente decisione fino al completamento del recupero dell’aiuto di cui all’articolo 3. Esso trasmetterà immediatamente, dietro semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e a quelle previste per conformarsi alla presente decisione. Esso fornirà inoltre informazioni dettagliate riguardo agli importi dell’aiuto e agli interessi già recuperati presso la RTP.
Articolo 7
La Repubblica portoghese è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 20 dicembre 2011