РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 юли 2012 година
относно дело за държавна помощ SA.29064 (11/C, ex 11/NN) - Диференцирани данъчни ставки върху пътуване с въздушен транспорт, приведени в действие от Ирландия
(нотифицирано под номер C(2012) 5037)
(само текстът на английски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2013/199/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
През 2009 г. Комисията получи жалба във връзка с държавна помощ от въздушен превозвач (наричан по-нататък „жалбоподател“) по отношение на редица аспекти на данък за облагане на пътуване с въздушен транспорт, приведен в действие от Ирландия, включително диференцирани данъчни ставки, приложими за полети до дестинации, намиращи се на разстояние най-много 300 км от летище Дъблин, за които се твърди, че поставят Aer Arann в благоприятно положение.
(2)
С писмо от 13 юли 2011 г. Комисията информира Ирландия, че е взела решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора, по отношение на диференцираните данъчни ставки, прилагани съгласно ирландския данък върху пътуване с въздушен транспорт. Комисията поиска от ирландските органи да изпратят копие от решението до бенефициерите.
(3)
На 9 август 2011 г. и на 5 септември 2011 г. въздушният превозвач Ryanair Ltd. (наричан по-нататък „Ryanair“) изпрати писма по отношение на решението на Комисията да открие процедурата. Комисията отговори на тези писма на 5 октомври 2011 г. На 17 октомври 2011 г. Ryanair изпрати друго писмо.
(4)
След удължаване на срока за отговор ирландските органи представиха наблюденията си по решението на Комисията на 15 септември 2011 г.
(5)
На 18 октомври 2011 г. решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията покани заинтересованите страни да представят наблюденията си по мярката.
(6)
На 17 ноември 2011 г. Ryanair изпрати отговора си на поканата. С писмо от 28 ноември 2011 г. Комисията попита Ryanair дали писмото на Ryanair съдържа поверителна информация и дали тя може да бъде разкрита на ирландските органи. С писмо от 30 ноември 2011 г. Ryanair потвърди, че писмото от 17 ноември 2011 г. може да бъде изпратено до ирландските органи.
(7)
С писмо от 12 декември 2011 г. Комисията изпрати мнението на Ryanair до ирландските органи, които предоставиха своите мнения по него на 13 януари 2012 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(8)
Считано от 30 март 2009 г. ирландските органи въведоха акциз върху въздушния транспорт на пътници. Националното правно основание за акциза е дял 55 от Закона за финансите (№ 2) от 2008 г., чрез който се въвежда акциз, наречен „данък върху пътуването с въздушен транспорт“, който въздушните превозвачи са задължени да плащат по отношение на „всяко отпътуване на пътник със самолет от летище“, намиращо се в Ирландия (3). Данъкът е дължим от момента, в който пътник отпътува от летище със самолет, който може да превози над 20 пътници и не се използва за държавни или военни цели. Въпреки че данъкът, in fine, трябва да бъде прехвърлен на пътниците посредством цената на билета, именно въздушните превозвачи са облагани с него и са задължени да го плащат (4).
(9)
В момента на въвеждането си данъкът беше определен въз основа на разстоянието между летището, в което е започнало пътуването, и летището, в което то е завършило, в размер на i) 2 EUR в случай на пътуване от летище до дестинация, намираща се на разстояние най-много 300 км от летище Дъблин, и ii) 10 EUR във всички други случаи.
(10)
След разследване от Комисията по отношение на евентуално нарушение на Регламент (ЕО) № 1008/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 24 септември 2008 г. относно общите правила за извършване на въздухоплавателни услуги в Общността (5) и на член 56 от Договора относно свободното предоставяне на услуги, считано от 1 март 2011 г. ставките бяха променени, така че за всички отпътувания се прилага единна данъчна ставка в размер на 3 EUR, независимо от пропътуваното разстояние. (6)
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(11)
Комисията откри официалната процедура по разследване по отношение на по-ниската данъчна ставка, която се прилага за някои трасета през периода от 30 март 2009 г. до 1 март 2011 г., тъй като смята, че тя вероятно представлява държавна помощ, и има съмнения относно съвместимостта с вътрешния пазар.
(12)
В оценката си дали мярката е селективна в съответствие с установената съдебна практика (7) Комисията първо анализира съответната референтна данъчна система и след това анализира дали мярката представлява дерогация от тази система и ако е така, дали Ирландия е показала, че дерогацията следва по характер и логика данъчната система.
(13)
Тя стигна до заключението, че в конкретния случай референтната система е облагането с данъци на пътници във въздушен транспорт, които отпътуват от летище, намиращо се в Ирландия.
(14)
Комисията отбеляза, че данъчната система за пътуване с въздушен транспорт предвижда една обща или нормална ставка, приложима за почти всички полети, и една намалена ставка за полети до дестинации, намиращи се на разстояние най-много 300 км от летище Дъблин. Тя установи, че нормалната ставка представлява референтната система, а намалената ставка, приложима за ясно разграничена категория полети, изглежда изключение от референтната система.
(15)
Комисията изрази съмнения дали намалената ставка е оправдана въз основа на разстоянието от точката на отпътуване и крайната дестинация на пътуването.
(16)
Първо, ставката не е приложима въз основа на действителната продължителност на пътуването, а въз основа на разстоянието между летище Дъблин и дестинацията.
(17)
Второ, структурата и обективният характер на данъка не изглеждат да са свързани с разстоянието на полета, а с факта, че се отпътува от ирландско летище. Връзката с данъчния орган, данъчното събитие (отпътуването от ирландско летище) и отрицателните външни последици за ирландското общество (шум и замърсяване на въздуха) са съвсем същите за всички пътници, които отпътуват от ирландско летище, независимо от дестинацията на полета и на пропътуваното разстояние. Съответните въздушни превозвачи се намират в едно и също правно и обстоятелствено положение като останалите относно тази цел.
(18)
Трето, данъчната система не се характеризира с ясно изразено диференциране на данъчното равнище по отношение на разстоянието на полетите, а определя само две ставки: една за полети на много къси разстояния и друга за всички останали полети. Този критерий изглежда облагодетелства полетите в рамките на Ирландия и до някои западни части на Обединеното кралство и следователно представлява разграничение между националните полети и тези в Съюза. В конкретния случай ирландските органи изтъкнаха, че по-висока такса за дестинации, за които се прилага по-ниската ставка, би била непропорционална по отношение на цената. Комисията установи, че цената на билетите за вътрешни дестинации не е задължително по-ниска от тази на полетите до други дестинации в Съюза. По този начин по-ниската данъчна ставка не изглеждаше обоснована от характера и логиката на данъчната система на пътуването с въздушен транспорт и следователно изглеждаше селективна мярка.
(19)
Тъй като всички останали критерии в член 107, параграф 1 от Договора също бяха изпълнени, мярката изглежда представлява държавна помощ за въздушните превозвачи, обслужвали трасетата, възползващи се от намалената ставка.
(20)
Помощта не изглеждаше да попада в обхвата на никои насоки за съвместимост на държавна помощ, издадени от Комисията. Тъй като изглежда представляваше оперативна помощ, въвеждаща дискриминиращо разграничение между полетите в Съюза, тя не можеше да се смята за пряко съвместима помощ съгласно член 107, параграф 3, буква в) от Договора. Освен това помощта не попадна в рамките на нито едно друго изключение, посочено в член 107, параграф 2 или 3 от Договора.
(21)
Следователно Комисията изрази съмнения относно съвместимостта с вътрешния пазар на мярката за помощ и в съответствие с член 4, параграф 4 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (8) реши да открие официалната процедура по разследване, като покани Ирландия и други заинтересовани страни да представят мненията си.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(22)
В отговор на известието в Официален вестник (9) Комисията получи мнения от ирландските органи и от Ryanair.
4.1. Мнения на ирландските органи
4.1.1. Данъкът е данък върху потребителите
(23)
Ирландските органи посочват, че характерът на данъка върху пътуването с въздушен транспорт е по същество данък върху клиента. За улесняване на прилагането ирландските органи са задължили всеки въздушен превозвач да плати в Службата по приходите съответната сума на пътник, отпътуващ от ирландско летище и превозван от този превозвач. Въздушните превозвачи обаче могат да прехвърлят данъка и да го събират от пътниците си.
(24)
Освен това данъкът върху въздушния транспорт обикновено се посочва в цената на билета и/или в общите условия на превозвачите като данък или такса, заедно с други данъци и такси. Съответно данъкът не предоставя предимство на никой въздушен превозвач, тъй като е само още една такса, данък или налог, който се събира ефективно от потребителя.
4.1.2. Липса на предимство за конкретни превозвачи
(25)
Ирландските органи твърдят, че предоставянето на предимство на конкретни превозвачи е предпоставка данъкът върху пътуването с въздушен транспорт да попадне в определението на член 107, параграф 1 от Договора. Според ирландските органи, при положение че данъкът върху пътуването с въздушен транспорт е по същество данък върху потреблението, независимо дали се прилага в размер на 10 EUR или на 2 EUR, е трудно да се разбере как данъкът предоставя предимство на конкретни превозвачи.
(26)
Няма спор, че всички въздушни превозвачи, независимо дали са задължени да налагат данъчна ставка в размер на 10 EUR или на 2 EUR, са равнопоставени. Въпросът, който възниква, е дали се предоставя предимство на въздушните превозвачи, които колективно трябва да налагат данъчна ставка в размер само на 2 EUR. Според ирландските органи единственият реалистичен сценарий, при който данъкът за пътуване с въздушен транспорт може да представлява помощ, е ако въздушните превозвачи, обслужващи трасета до дестинации на разстояние най-много 300 км от летище Дъблин, са задължени да събират данък за пътуване с въздушен транспорт в размер на 10 EUR, но могат да запазят разликата между ставката в размер на 10 EUR и тази в размер на 2 EUR. Това обаче не е така. В това отношение е важно да се посочи, че при създаването на въпросния данък ирландските органи не са имали предвид конкретен въздушен превозвач или бизнес модел.
4.1.3. Няма предимство за ирландските въздушни превозвачи
(27)
Първо, следва да се отбележи, че Ирландия вече не разполага с национален въздушен превозва per se, предвид факта, че държавата е прехвърлила дела си в дружеството Aer Lingus, което първоначално беше националният държавен въздушен превозвач, така че сега разполага с миноритарно дялово участие.
(28)
Ако данъкът имаше ефект върху ирландските въздушни превозвачи, този ефект щеше да е много различен за всеки от въздушните превозвачи. Ирландските органи твърдят, че трасетата в Съюза, които подлежат на по-високата ставка в размер на 10 EUR, се обслужват в голямата си част от същите ирландски въздушни оператори. В съответния период трите въздушни превозвачи притежават около [93-97] (10) % от пазара на полети, за които се прилага по-ниската ставка, но те доминират и на пазара на пътуване с въздушен транспорт в Съюза, като притежават [82-87] (10) % от всички такива полети в Съюза.
(29)
По-специално ирландските органи изтъкват, че изтъкнатото от Ryanair неблагоприятно положение очевидно е несъстоятелно, тъй като Ryanair отговаря за приблизително [56-63] (10) % от пътниците, превозвани по трасетата, за които се прилага по-ниската ставка (вж. таблица 1).
Таблица 1
Пазарни дялове на ирландските въздушни превозвачи за трасета, тръгващи от ирландски летища
Пазарни дялове
Най-много 300 км
Над 300 км (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0,5-2,5] (*) %
ОБЩО
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Източник:
Информация, предоставена от Ирландия въз основа на цифри, предоставени от трите ирландски въздушни превозвачи и данни от Централната статистическа служба.
(30)
Таблица 1 показва, че единственият превозвач, който може да бъде определен за национален превозвач предвид миноритарния дял на държавата (Aer Lingus), има много по-голям дял от полетите, за които се прилага по-високата ставка ([35-40] (*) %), отколкото от полетите, за които се прилага по-ниската ставка ([16-23] (*) %). Следователно ако по-ниската данъчна ставка имаше ефект върху въздушните превозвачи, Aer Lingus щеше да е в значително неблагоприятно положение.
(31)
По отношение на Aer Arann, за който жалбоподателят също твърди, че се ползва от предполагаемата помощ, ирландските органи твърдят, че през периода 2007-2010 г. той преминава през значително намаление на оборота и на броя пътници. След въвеждането на данъка Aer Arann отчита загуби в размер на 18 млн. EUR. Следователно изглежда, че превозвачът е най-печеливш преди въвеждането на данъка. Ирландските органи изтъкват също, че има само едно вътрешно трасе, по което жалбоподателят и Aer Arann са конкуренти, и че по това трасе [37-42] (*) % от полетите се обслужват от жалбоподателя. За полети до чуждестранни дестинации, които се ползват от по-ниската ставка (западни части на Обединеното кралство), жалбоподателят обслужва над [37-42] (*) % от редовните полети, докато Aer Arann и Aer Lingus имат по-ниски дялове.
(32)
Освен това, неирландските въздушни превозвачи винаги са имали свободата да обслужват полети, за които се прилага по-ниската ставка. В този контекст не съществува свобода на действие за държавата. Ирландските органи изтъкват, че ако имаше предимство в обслужването на полети, за които се прилага по-ниската ставка, чуждестранни (неирландски) превозвачи щяха да изберат да обслужват тези полети. Липсата на чуждестранни въздушни превозвачи, обслужващи тези полети, сочи, че от по-ниската ставка не произтича предимство.
4.1.4. По-ниската ставка е въведена с цел да се избегне данъчна ставка, която не е пропорционална по отношение на цената на билета
(33)
Ирландските органи подчертават, че целта на диференцирането на ставките е да се въведе елемент на пропорционалност в равнището на данъците по отношение на разстоянието, тъй като цените обикновено са по-ниски за по-близки дестинации. Въпреки че се приема, че не съществува идеално съотношение между разстояние и цена, стана ясно, че съотношението е достатъчно, за да обоснове двустепенното разделяне на данъка. Ирландските органи смятат, че механизъм, предоставящ по-точно диференциране въз основа на разстоянието, щеше да направи системата изключително сложна и административно утежняваща.
4.1.5. Няма нарушаване на конкуренцията
(34)
Ирландските органи изтъкват, че по-ниската данъчна ставка няма за резултат нарушаване на конкуренцията и не повлиява върху търговията. Първо, тъй като данъкът е по характер данък върху потреблението, той няма видим ефект върху въздушните превозвачи. Второ, при диференцираните данъчни ставки не се прави разлика между ирландския пазар и пазара на други държави членки. От полетите, за които се прилага по-ниската ставка, мнозинството са невътрешни (68 % в сравнение с 32 % за изцяло вътрешните полети). Трето, въздушните превозвачи извършват дейност на пазар, отворен за конкуренция, което означава, че пазарът е отворен за новодошли участници, за които по-ниската ставка се прилага при същите условия, както и за останалите въздушните превозвачи. Ако по-ниската ставка предоставяше предимство на някои превозвачи, неирландските въздушните превозвачи вероятно щяха да изберат да обслужват трасетата, за които се прилага по-ниската ставка. Липсата на новодошли участници показва, че по-ниската ставка не предоставя предимство на някои въздушни превозвачи.
4.1.6. Всяка помощ би била помощ de minimis или би имала незначителен ефект върху съответните въздушни превозвачи
(35)
Ирландските органи твърдят, че дори и по-ниската данъчна ставка да се разглеждаше като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, тя следва да се обяви за съвместима с вътрешния пазар, тъй като би била или помощ de minimis, или при всички случаи би имала незначителен ефект върху съответните въздушни превозвачи.
4.2. Мнения от трети страни
4.2.1. Ryanair
(36)
По отношение на характера на държавната помощ на по-ниската данъчна ставка Ryanair се съгласява с предварителната гледна точка, изразена от Комисията в решението ѝ от 13 май 2011 г., че по-ниската данъчна ставка предоставя предимство на някои въздушни превозвачи и представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. При все това Ryanair не се съгласява с гледната точка на Комисията, че i) по-високата ставка от 10 EUR трябва да се смята за „нормалната“ ставка и че ii) дружеството Ryanair е получило предимство посредством мярката.
(37)
По отношение на установяването на „нормална“ или „стандартна“ ставка по данъчната система Ryanair твърди, че гледната точка на Комисията, че по-високата ставка в размер на 10 EUR е нормалната ставка и че всички превозвачи, за които се прилага по-ниската ставка в размер на 2 EUR, са получили предимство, е необоснована. Според Ryanair няма причина, поради която по-високата, а не по-ниската ставка, да следва да се разглежда като нормалната ставка. Нещо повече, тъй като двустепенната ставка е заменена с единна ставка, новата ставка вероятно ще е съчетание от първоначалните ставки. Следователно новата ставка би била разумният целеви показател за оценяване на всяка възможна вреда или предимства, произтичащи от двустепенната система.
(38)
Ryanair твърди още, че двустепенният данък върху пътуването с въздушен транспорт не предоставя предимство на Ryanair. При разглеждането на мярка, която може да представлява държавна помощ, Комисията трябва да вземе под внимание общите ефекти от нея върху възможния бенефициер и по-специално да приспадне всички специфични такси, които представляват тежест върху предимството, предоставено от предполагаемата помощ. През периода, в който се прилага двустепенната данъчна система, дружеството Ryanair е изплатило данъците, посочени в таблица 2.
Таблица 2
Превозвани пътници и платен данък през периода от 30 март 2009 г. до 1 март 2011 г.
Категория дестинация от летище Дъблин
Пътници, подлежащи на данък
Платен данък
Дял
Най-много 300 км в страната (ставка 2 EUR)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,5-2,5] (*) %
Най-много 300 км извън страната (ставка 2 EUR)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[1,5-4,5] (*) %
Над 300 км в рамките на ЕС
[…] (*)
[…] (*) EUR
[93-98] (*) %
Над 300 км извън ЕС
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,3-2,5] (*) %
ОБЩО
[…] (*)
[…] (*) EUR
100 %
(39)
Тъй като Ryanair смята, че новата единна ставка от 3 EUR следва да се смята за нормалната ставка, Ryanair следва да е платил сума в размер на […] (*) (12) EUR данък за пътуване с въздушен транспорт за периода от 30 март 2009 г. до 1 март 2011 г. Това е с […] (*) EUR по-малко от действително платената сума (вж. таблица 2). По този начин дружеството Ryanair изтъква, че не се е ползвало от предимство от по-ниската ставка, а по-скоро е понесло неблагоприятно положение.
4.3. Наблюдения на Ирландия по коментарите от трети страни
(40)
На 13 януари 2012 г. ирландските органи предоставиха гледната си точка по мненията на Ryanair: първо, те не са съгласни с описанието на Ryanair на данъка, тъй като според тях данъкът е по същество данък върху потреблението и по-ниската данъчна ставка не предоставя предимство на въздушните превозвачи. Второ, те не могат да разберат как Ryanair може да бъде страната, която е засегната най-пряко и най-отрицателно от по-ниската ставка, особено след като на дружеството се падат [56-63] (*) % от пътниците, превозвани с полетите, които са предмет на по-ниската ставка. Трето, няма основание за твърдението, че по-ниската ставка е създадена, за да подкрепя Aer Arann. Ирландските органи не са имали конкретен превозвач предвид при създаването на данъка върху пътуванията с въздушен транспорт. Четвърто, няма логика в аргумента на Ryanair, че по-високата ставка в размер на 10 EUR не трябва да се смята за основната ставка на данъка върху пътуванията с въздушен транспорт. Съгласно двустепенната данъчна система по-високата ставка се прилага за между 85 % и 90 % от всички отпътувания. Ирландските органи заявиха отново, че са позволили дерогация от стандартната ставка в размер на 10 EUR, за да въведат елемент на пропорционалност в равнището на данъка по отношение на разстоянието.
5. ОЦЕНКА
5.1. Наличие на държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от Договора
(41)
По силата на член 107, параграф 1 от Договора „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(42)
За да попадне в приложното поле на член 107, параграф 1 от Договора, дадена мярка трябва да бъде селективна (13). Когато установява дали мярка е селективна, Комисията трябва да оцени дали мярката поставя в по-благоприятно положение „определени предприятия или производството на някои стоки“ спрямо други, които биха се оказали с оглед на преследваните от споменатия режим цели в сходно обстоятелствено и правно положение. (14) Съгласно установената съдебна практика (15) данъчна мярка е prima facie селективна, ако представлява отклонение от обичайното прилагане на общата данъчна рамка.
(43)
Първо, Комисията следователно трябва да идентифицира съответната референтна данъчна система. По отношение на данъчното облагане Комисията отбелязва, че по принцип определянето на система на данъчно облагане попада в изключителната компетентност на държавите членки. При разработването на системата си на данъчно облагане ирландските органи са избрали да определят за данъчно събитие в данъка върху пътуване с въздушен транспорт отпътуването на пътник със самолет от летище, намиращо се в Ирландия. Следователно референтната система е данъчното облагане на пътниците във въздушния транспорт, отпътуващи със самолет от летище, намиращо се в Ирландия. Целта на тази система е да генерира постъпления в държавния бюджет. Заключението, че референтната система е данъчното облагане на пътниците във въздушния транспорт, отпътуващи от летище, намиращо се в Ирландия, беше потвърдено от ирландските органи в отговора им на наблюденията на третата страна.
(44)
Второ, в съответствие с установената съдебна практика (16) Комисията трябва да определи дали въпросната данъчна мярка представлява дерогация от идентифицираната референтна система.
(45)
Ryanair изтъква, че по-ниската ставка в размер на 2 EUR или като алтернатива единната ставка в размер на 3 EUR, въведена на 1 март 2011 г., следва да се разглежда като нормалната ставка в системата на данъка върху пътуването с въздушен транспорт. При все това с изключение на някои дестинации в западните части на Обединеното кралство, по-ниската ставка се прилага само за вътрешни дестинации и според ирландските органи само за 10-15 % от всички полети, които подлежат на облагане с данъка. Следователно тя не може да се разглежда като нормална данъчна ставка. По отношение на ставката в размер на 3 EUR, тя не е била в сила в момента, с който е свързано настоящото решение, и следователно не може да се разглежда за нормалната ставка в системата на данъка върху пътуването с въздушен транспорт по това време. По тези причини Комисията смята, че по-високата ставка в размер на 10 EUR е нормалната ставка в референтната система, докато намалената ставка в размер на 2 EUR, приложима за ясно ограничена категория полети, е изключение от референтната система.
(46)
Трето, Комисията трябва да разгледа дали такива изключения са обосновани от „характера или общата схема на системата“ (17) в държавата членка. Ако това е така, се смята, че мярката не предоставя селективно предимство и съответно не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. В този контекст следва да се отбележи, че съгласно съдебната практика (18) относими са основните и водещи принципи на референтната система, а не тези в конкретната мярка.
(47)
Според ирландските органи по-ниската ставка е въведена, за да се внесе елемент на пропорционалност в равнището на данъка по отношение на разстоянието на полета. Комисията смята, че това разсъждение не е свързано с основните и водещи принципи на самия данък, а по-скоро с тези на самата дерогация. Структурата и обективният характер на данъка не са свързани с разстоянието на полета, а с факта на отпътуване от ирландско летище. Връзката с данъчния орган, данъчното събитие (отпътуването от ирландско летище) и отрицателните външни последици за ирландското общество от пътниците, отпътуващи от ирландско летище (например шум и замърсяване), са напълно същите, независимо от дестинацията на полета и на пропътуваното разстояние. Следователно засегнатите въздушни превозвачи са едни спрямо други в едно и също правно и обстоятелствено положение по отношение на целта.
(48)
В допълнение данъчната система не се характеризира с ясно изразено диференциране на данъчното равнище по отношение на действителната дължина на полетите. Първо, данъчната ставка не се прилага въз основа на действителната дължина на полета, а въз основа на разстоянието между летище Дъблин и дестинацията, независимо къде се е осъществило действителното отпътуване. Второ, данъчната система определя само две ставки: една за полети на много кратки разстояния от летище Дъблин и друга за всички останали полети.
(49)
Освен това дори причината за дерогацията да следва характера и логиката на данъчната система за пътуване с въздушен транспорт, Съдът е заявил, че дадено предимство трябва да е съгласувано не само с присъщите особености на разглежданата данъчна система, но и що се отнася до привеждането в действие на тази система (19). Както е посочено в съображение 47, данъчната система de facto не гарантира пропорционални ставки по отношение на действителната дължина на полета, тъй като приложимата ставка се определя въз основа на разстоянието между летище Дъблин и дестинацията, независимо от това къде се е осъществило действителното отпътуване и тъй като се прилагат само две ставки: една за полети на много кратки разстояния от летище Дъблин и друга за всички останали полети. Цената на билетите до вътрешните дестинации не е задължително по-ниска от тази на полетите до други дестинации в Съюза. Така мярката не е успяла да постигне целта си за гарантиране на пропорционалност при данъчното облагане по отношение на разстоянието на полета. В този случай нито ирландските органи, нито трета страна е изтъкнала, че ефектът от дерогацията е, че равнището на данъка de facto е пропорционално на разстоянието. Напротив, ирландските органи признават, че няма идеално съотношение между разстоянието и данъчната ставка.
(50)
Следователно Комисията не вижда причина да промени предварителната си гледна точка, че по-ниската ставка не следва логиката и общата схема на данъчната система за облагане на пътуването с въздушен транспорт. Съответно Комисията смята, че мярката е селективна и не се обосновава от характера и логиката на системата.
(51)
Разходите за данъци обикновено се поемат от предприятието.
(52)
Прилагането на данъка върху пътуването с въздушен транспорт може да засегне приходите на въздушните превозвачи, които трябва да плащат този данък, чрез увеличаване на цените на билетите, които могат да предложат на клиентите си, или намаляване на маржа при всеки билет, който продават, когато въздушните превозвачи решат да не прехвърлят данъка на клиентите. В това отношение Съдът е установил, че „тъй като летищните данъци пряко и автоматично повлияват върху цената на пътуването, разликите в данъците, платими от пътниците, ще се отразят автоматично на транспортните разходи и по този начин […] достъпът до вътрешни полети ще бъде поставен в благоприятно положение в сравнение с полетите в Общността“ (20).
(53)
Следователно намалената ставка за някои видове полети има по-малък ефект, отколкото нормалната ставка върху въздушните превозвачи, които предлагат този вид полети. Тези въздушни превозвачи са освободени от разхода, който по принцип трябва да поемат, и следователно прехвърлят на клиентите си и самите те понасят по-ниски разходи.
(54)
Съответно Комисията установява, че по-ниската данъчна ставка предоставя предимство на въздушните оператори, обслужващи трасетата, за които се прилага тази ставка. По-ниските разходи, които те трябва да прехвърлят на клиентите си или да понесат пряко, представляват финансови ресурси, които тези въздушни оператори могат да спестят, и следователно са подобрили икономическото им положение спрямо други въздушни превозвачи, които се конкурират на пазара на въздушния транспорт. Предимството съответства на разликата между по-ниската ставка в размер на 2 EUR и нормалната данъчна ставка в размер на 10 EUR за периода от 30 март 2009 г. до 1 март 2011 г. Комисията отбелязва, че полетите, за които се прилага по-ниската ставка, са обслужвани основно от силно свързани с Ирландия въздушни превозвачи (Aer Lingus, Aer Arann и Ryanair са основани в Ирландия и седалищата им все още се намират там). Следователно намалената ставка de facto е предоставила предимство на ирландските въздушни превозвачи в сравнение с други превозвачи от Съюза.
(55)
Комисията не може да приеме аргумента на Ryanair, че предимството е ограничено до разликата между по-ниската ставка и ставката в размер на 3 EUR, въведена на 1 март 2011 г. Тази ставка не е приложена по същото време, както по-ниската ставка и ако предимството се определя в система с една по-висока ставка и една по-ниска, прилагането на целеви показател, определен някъде между тези ставки, не обхваща цялото предоставено предимство.
(56)
Ryanair изтъква също, че дружеството се е възползвало по-малко от по-ниската ставка, отколкото Aer Arann например, тъй като повечето му полети са до дестинации, за които се прилага по-високата ставка. При все това предимството, произтичащо от прилагането на по-ниската данъчна ставка в размер на 2 EUR, е разликата между тази ставка и стандартната ставка в размер на 10 EUR. Когато прилага по-ниската ставка за някои полети, дружеството Ryanair, както и всички останали въздушни превозвачи, обслужващи полети, за които се прилага тази ставка, се е ползвало от предимство, съответстващо на разликата между двете ставки.
(57)
Ирландските органи изтъкват, че данъкът е предназначен да се прехвърли на пътниците и следователно не съществува предимство за въздушните оператори. В този контекст Комисията отбелязва, че намаляването на нормалната ставка на даден данък може да предостави селективно предимство на въздушен превозвач, който е задължен да плати намалената ставка, дори и в ситуации, в които съществува правно задължение въпросният данък да се прехвърли на клиентите (21). Комисията отбелязва също, че в конкретния случай, не е имало механизъм, който да гарантира, че данъкът действително се прехвърля, а е оставено на въздушния оператор да реши дали и как данъкът ще се прехвърли на пътниците. В жалбата си жалбоподателят всъщност е изтъкнал обратното, а именно, че не е могъл да прехвърли разходите за данъка върху клиентите си, тъй като това би имало непропорционален ефект върху цените на билетите. Следователно Комисията не е съгласна с ирландските органи, че няма предимство за въздушните оператори: онези, които са можели да използват по-ниската данъчна ставка за някои полети, са имали по-ниски разходи за предаване на клиентите си, отколкото останалите. Това е и в съответствие с практиката на Комисията по отношение на мерките за помощ, произтичащи от акциз (22), съгласно която е установено, че облекчения от тези акцизи предоставят предимство на въздушния превозвач, който трябва да плати данъка, независимо от факта, че този субект може да избере да прехвърли разхода на клиентите си.
(58)
Съответно Комисията установява, че по-ниската данъчна ставка е предоставила предимство на някои въздушни превозвачи. Предимството съответства на разликата между по-ниската ставка в размер на 2 EUR и нормалната данъчна ставка в размер на 10 EUR за периода от 30 март 2009 г. до 1 март 2011 г. Полетите, за които се прилага по-ниската ставка, са обслужвани основно от силно свързани с Ирландия въздушни превозвачи (Aer Lingus, Aer Arann и Ryanair). Следователно намалената ставка е предоставила предимство на ирландски въздушни превозвачи в сравнение с други превозвачи от Съюза.
(59)
Фактът, че ирландските органи са позволили да се приложи данъчна ставка, по-ниска от нормалната, има за резултат загуба на данъчни постъпления за държавата и следователно представлява финансиране с държавни ресурси. Тъй като решението за по-ниската ставка е взето от държавните органи, мярката се приписва на държавата.
(60)
В сравнение с конкурентите си въздушните превозвачи, ползвали по-ниската ставка, са били облекчени от загуби, които иначе е трябвало да поемат или да прехвърлят на клиентите си. Следователно по-ниската ставка на данъка върху пътуване с въздушен транспорт е подобрила икономическото им положение спрямо други предприятия, които се конкурират на пазара за въздушен транспорт, като по този начин е нарушила или рискува да наруши конкуренцията.
(61)
Когато предоставена от държава членка помощ укрепва положението на едно предприятие в сравнение с други предприятия, които се конкурират в областта на търговията в рамките на Съюза, последната трябва да се разглежда като засегната от тази помощ (23). Достатъчно е получателят на помощта да се конкурира с други предприятия на пазари, отворени за конкуренция (24). Секторът на въздушния транспорт се характеризира от силна конкуренция между превозвачите от различни държави членки, по-специално след влизането в сила на третия етап на либерализацията на въздушния транспорт („трети пакет“) на 1 януари 1993 г., именно Регламент (ЕИО) № 2407/92 на Съвета от 23 юли 1992 г. относно лицензирането на въздушни превозвачи (25), Регламент (ЕИО) № 2408/92 на Съвета от 23 юли 1992 г. относно достъпа на въздушни превозвачи на Общността до вътрешните въздушни трасета на Общността (26) и Регламент (ЕИО) № 2409/92 на Съвета от 23 юли 1992 г. относно тарифите на самолетните билети и таксите за услуги за въздушен превоз (27). Следователно намалената ставка е можела да наруши търговията между държавите членки, тъй като е укрепила позицията на някои въздушни превозвачи, конкуриращи се на напълно либерализиран пазар на равнището на Съюза.
(62)
Тъй като всички критерии в член 107, параграф 1 от Договора са изпълнени, мярката представлява държавна помощ за всички въздушни превозвачи, обслужвали полети, които са се ползвали от намалената ставка.
5.2. Законност
(63)
Като не са изпратили уведомление за мярката преди нейното привеждане в действие, ирландските органи не са изпълнили задълженията си съгласно член 108, параграф 3 от Договора. Следователно мярката за помощ представлява неправомерна държавна помощ.
5.3. Съвместимост на помощта с Договора
(64)
Съгласно член 107, параграф 3, буква в) от Договора помощи могат да се смятат за съвместими с вътрешния пазар, ако имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес. Тъй като помощта представлява оперативна помощ, която е намалила част от текущите разходи на някои въздушни превозвачи, според съдебната практика на Съда тя е принципно несъвместима с вътрешния пазар (28). Помощта не попада в обхвата на нито едни насоки за съвместимост на държавна помощ, дадени от Комисията в този контекст. По-специално, тя не се обхваща от Насоките на Общността за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, опериращи на регионални летища (29), тъй като не е свързана със започването на никакви трасета. Ирландските органи не са изтъкнали или предоставили никаква информация, показваща, че помощта може да се смята за съвместима по силата на Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда (30). Точно обратното, те са заявили ясно, че целта на данъка е да генерира постъпления, а не да защитава околната среда. Фактът, че въпросният данък няма ясна и пропорционална връзка с намаляването на енергийното потребление, замърсяването или емисиите на газове, с равнищата на шум и др. подкрепя това разсъждение. Следователно Комисията не смята, че помощта е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от Договора.
(65)
Въпросната помощ не попада в никое от изключенията, посочени в член 107, параграфи 2 или 3 от Договора.
(66)
Освен това, дори и помощта да беше съвместима с някое от заключенията, посочени в член 107, параграфи 2 или 3 от Договора, което не е така, Съдът е установил, че процедурата съгласно членове 107 и 108 от Договора не трябва никога да има резултат, противоречащ на конкретни разпоредби от Договора. Съдът също е посочил, че тези аспекти на помощта, които нарушават конкретни разпоредби на Договора, различни от членове 107 и 108, може да са така неразривно свързани с обекта на помощта, че да е невъзможно да бъдат оценени отделно. (31) Конкретно в този случай, както е описано в съображение 10, диференцираните ставки са били обект на разследване на Комисията, което установява, че са в нарушение на Регламент (ЕО) № 1008/2008 и на член 56 от Договора относно свободното предоставяне на услуги, тъй като диференцирането е наложило по-тежки условия за предоставянето на въздухоплавателни услуги в Съюза, отколкото условията, наложени за националните услуги. Съдът е посочил изрично в решения по дела относно летищни данъци, че разпоредбите от Договора за свободното предлагане на услуги са приложими и в сектора на транспорта (32). В този случай държавната помощ произтича от самото диференциране на данъчните ставки. Тъй като данъкът и помощта представляват два елемента от една и съща данъчна мярка, те са неразривно свързани (33) и следователно държавната помощ не може да бъде отпусната, без да се наруши принципа на свободното предоставяне на услуги. Следователно помощта не може да се обяви за съвместима с Договора в никой случай, тъй като неминуемо ще наруши разпоредбите от Регламент (ЕО) № 1008/2008 и член 56 от Договора.
(67)
Следователно Комисията заключава, че помощта не може да се смята за съвместима с Договора.
6. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(68)
Комисията смята, че по-ниската ставка от данъка върху пътуването с въздушен транспорт до дестинация, намираща се на разстояние най-много 300 км от летище Дъблин, предвидена в дял 55 (2) от Закона за финансите (№ 2) и по-специално член 2, буква б) от него за периода от 30 март 2009 г. до 1 март 2011 г., представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Ирландия неправомерно е привела в действие държавната помощ в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора.
(69)
Държавната помощ не е в съответствие с никоя дерогация, предвидена в член 107, параграф 2 и 3 от Договора. Тъй като не могат да се предвидят други причини за съвместимост на дадената мярка, тя е несъвместима с вътрешния пазар.
(70)
Държавната помощ възлиза на разликата между по-ниската ставка от данъка върху пътуването с въздушен транспорт и стандартната ставка в размер на 10 EUR (т.е. 8 EUR на пътник), удържана на всеки пътник. Това засяга всички полети, осъществени от самолети, в които могат да пътуват над 20 пътници и които не се използват за държавни или военни цели, отпътуващи от летище с над 10 000 пътници годишно до дестинация, намираща се на разстояние най-малко 300 км от летище Дъблин. Бенефициерите са Ryanair, Aer Lingus, Aer Arann и други въздушни превозвачи, които Ирландия трябва да идентифицира.
(71)
В съответствие с член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999, когато са взети отрицателни решения относно случаи на неправомерна помощ, Комисията трябва да изиска от съответната държава членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя. От Ирландия следва да се изиска да възстанови несъвместимата помощ,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ във вид на по-ниска ставка за данък върху пътуване с въздушен транспорт за всички полети, осъществени от самолети, които могат да превозват над 20 пътници и които не се използват за държавни или военни цели, отпътуващи от летище с над 10 000 пътници годишно до дестинация, намираща се на разстояние най-много 300 км от летище Дъблин от 30 март 2009 г. до 1 март 2011 г. в приложение на дял 55 от Закона за финансите (№ 2) от 2008 г., приведена в действие неправомерно от Ирландия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
Индивидуалната помощ, която е отпусната по схемата, посочена в член 1, не представлява помощ, ако отговаря на условията, определени с регламент, приет в съответствие с член 2 от Регламент (ЕО) № 994/98 на Съвета (34).
Член 3
Индивидуална помощ, отпусната по схемата, посочена в член 1, която към момента на предоставянето ѝ е отговаряла на условията, определени с регламент, приет в съответствие с член 1 от Регламент (ЕО) № 994/98, или определени с решение на Комисията за одобрение на схема за помощ, е съвместима с вътрешния пазар до максималните интензитети на помощта, приложими за този вид помощ.
Член 4
1. Ирландия възстановява от бенефициерите несъвместимата помощ, предоставена по схемата, посочена в член 1.
2. Сумите, подлежащи на възстановяване, включват лихви, изчислени от датата, на която помощта е предоставена на бенефициерите, до датата на действителното им възстановяване.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (35).
Член 5
1. Възстановяването на помощта, посочена в член 1, е незабавно и ефективно.
2. Ирландия осигурява изпълнението на настоящото решение в срок от четири месеца от датата, на която е уведомена за него.
Член 6
1. В срок от два месеца от уведомяването за настоящото решение Ирландия предоставя следната информация:
а)
списък на бенефициерите, които са получили помощ по схемата, посочена в член 1, и общия размер на помощта, получена от всеки от тях;
б)
общата сума (главница и лихви), която следва да бъде възстановена от всеки бенефициер;
в)
подробно описание на вече предприетите и на планираните мерки за изпълнение на настоящото решение;
г)
документи, доказващи, че от получателите е изискано да възстановят помощта.
2. Ирландия уведомява редовно Комисията за напредъка в прилагането на националните мерки, които са предприети с цел изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 1. При поискване от страна на Комисията Ирландия незабавно предоставя информация за вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя и подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от бенефициерите.
Член 7
Адресат на настоящото решение е Ирландия.
Съставено в Брюксел на 25 юли 2012 година.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 25 luglio 2012
riguardante l’aiuto di Stato SA.29064 (11/C, ex 11/NN) - Tassi di imposizione differenziati applicati dall’Irlanda al trasporto aereo
[notificata con il numero C(2012) 5037]
(Il testo in lingua inglese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2013/199/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni a norma delle disposizioni succitate (1), e tenuto conto di dette osservazioni,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Nel 2009 la Commissione ha ricevuto da un operatore aereo (in appresso “il denunciante”) una denuncia relativa a un presunto aiuto di Stato concernente diversi aspetti della tassa sul trasporto aereo attuata dall’Irlanda, tra cui i tassi di imposizione differenziati applicati ai voli le cui destinazioni si trovano a meno di 300 chilometri dall’aeroporto di Dublino, favorendo presumibilmente Aer Arann.
(2)
In una lettera del 13 luglio 2011 la Commissione ha informato l’Irlanda della propria decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato, in relazione alle aliquote di imposizione differenziate applicate nell’ambito della tassa irlandese sui viaggi aerei. La Commissione ha chiesto alle autorità irlandesi di inoltrare ai beneficiari una copia della decisione.
(3)
Il 9 agosto 2011 e il 5 settembre 2011 l’operatore aereo Ryanair Ltd. (in appresso “Ryanair”) ha inviato lettere relative alla decisione della Commissione di avviare il procedimento. La Commissione ha risposto il 5 ottobre 2011. Ryanair ha inviato un’altra lettera il 17 ottobre 2011.
(4)
A seguito di una proroga del termine per inviare le risposte, il 15 settembre 2011 le autorità irlandesi hanno presentato le loro osservazioni in merito alla decisione della Commissione.
(5)
Il 18 ottobre 2011 la decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (2). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni riguardo alla misura in questione.
(6)
Il 17 novembre 2011 Ryanair ha risposto inviando le proprie osservazioni. Con lettera del 28 novembre 2011 la Commissione ha chiesto a Ryanair se la sua dichiarazione contenesse eventuali informazioni riservate che non dovevano essere trasmesse alle autorità irlandesi. Il 30 novembre 2011 Ryanair ha confermato che le osservazioni inviate il 17 novembre 2011 potevano essere trasmesse alle autorità irlandesi.
(7)
Con lettera del 12 dicembre 2011 la Commissione ha inoltrato le osservazioni di Ryanair alle autorità irlandesi, le quali, a loro volta, hanno inviato i loro commenti il 13 gennaio 2012.
2. DESCRIZIONE DELLA MISURA
(8)
A decorrere dal 30 marzo 2009 le autorità irlandesi hanno introdotto un diritto di accisa sul trasporto aereo passeggeri. La base giuridica nazionale dell’imposta è la sezione 55 del Finance (No. 2) Act 2008 (la seconda legge finanziaria del 2008), che introduce un diritto di accisa cui si fa riferimento come “tassa sui viaggi aerei” e che i vettori aerei sono tenuti a versare a “ogni partenza di un passeggero di un aereo da un aeroporto” ubicato in Irlanda (3). La tassa diventa esigibile quando un passeggero parte da un aeroporto a bordo di un aereo in grado di trasportare più di 20 persone, che non è utilizzato per espletare funzioni di Stato o per scopi militari. Se in ultima analisi la tassa viene prelevata dal costo del biglietto pagato dai passeggeri, la responsabilità di riscuotere e pagare la tassa è degli operatori aerei (4).
(9)
All’epoca dell’introduzione della tassa, l’importo da riscuotere era calcolato in funzione della distanza tra l’aeroporto di partenza e quello di arrivo al tasso di i) 2 euro nel caso di partenza da un aeroporto per una destinazione ubicata entro un raggio di 300 chilometri dall’aeroporto di Dublino e di ii) 10 euro in tutti gli altri casi.
(10)
A seguito di un’indagine della Commissione su una possibile infrazione del regolamento (CE) n. 1008/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 settembre 2008, recante norme comuni per la prestazione di servizi aerei nella Comunità (5) e dell’articolo 56 del trattato relativo alla libera prestazione dei servizi, i tassi sono stati modificati e, a partire dal 1o marzo 2011, su tutte le partenze, a prescindere dalle distanze, si applica un tasso unico di 3 euro (6).
3. MOTIVI PER AVVIARE IL PROCEDIMENTO DI INDAGINE FORMALE
(11)
La Commissione ha avviato il procedimento di indagine formale per quanto riguarda il tasso d’imposizione ridotto che è stato applicato ad alcune rotte nel periodo dal 30 marzo 2009 al 1o marzo 2011, poiché riteneva configurasse aiuto di Stato e nutriva dubbi circa la sua compatibilità con il mercato interno.
(12)
Nella sua valutazione sul carattere selettivo della misura, la Commissione, in linea con la giurisprudenza consolidata (7), ha innanzitutto identificato il pertinente sistema fiscale di riferimento, occupandosi successivamente di verificare se la misura costituisse una deroga a tale sistema e, in caso affermativo, se l’Irlanda avesse dimostrato che tale deroga potesse essere giustificata dalla natura e dalla logica del sistema stesso.
(13)
La Commissione ha concluso che, nel caso di specie, il sistema di riferimento è la tassazione dei passeggeri del trasporto aereo in partenza da un aeroporto ubicato in Irlanda.
(14)
La Commissione ha osservato che il sistema di tassazione dei viaggi aerei prevedeva un tasso generale o normale applicabile a quasi tutti i voli e un tasso ridotto per i voli verso destinazioni ubicate entro un raggio di 300 chilometri dall’aeroporto di Dublino. I servizi della Commissione hanno concluso che il tasso normale costituiva il sistema di riferimento mentre il tasso ridotto, applicato a una categoria ben delimitata di voli, sembrava costituire un’eccezione.
(15)
La Commissione nutriva dubbi sul fatto che la distanza tra l’aeroporto di partenza e quello di destinazione potesse giustificare l’applicazione di un tasso ridotto.
(16)
Innanzitutto, il tasso non si applicava in funzione dell’effettiva lunghezza del viaggio ma considerando la distanza tra l’aeroporto di Dublino e quello di destinazione.
(17)
In secondo luogo, la struttura e la natura oggettiva della tassa non sembravano essere legate alla distanza del volo, bensì al fatto che il luogo di partenza fosse un aeroporto irlandese. Il rapporto con l’autorità fiscale, il fatto imponibile (ovvero la partenza da un aeroporto irlandese) e le ripercussioni negative per la società irlandese (inquinamento acustico e atmosferico) erano esattamente le stesse per tutti i passeggeri in partenza da un aeroporto irlandese, indipendentemente dalla destinazione del volo e della distanza. Gli operatori aerei interessati si trovavano nella stessa situazione fattuale e giuridica rispetto all’obiettivo perseguito.
(18)
In terzo luogo, il sistema fiscale non presentava una differenziazione articolata tra i livelli di tassazione in funzione della distanza del volo, ma fissava semplicemente due tassi: uno per i voli a distanza molto ridotta e l’altro per tutti gli altri voli. Questo criterio sembrava favorire i voli interni e quelli diretti verso alcune zone occidentali del Regno Unito, operando quindi una discriminazione tra i voli nazionali e quelli all’interno dell’Unione. Nel caso di specie, le autorità irlandesi hanno osservato che applicare il tasso più alto alle destinazioni soggette al tasso ridotto sarebbe stato sproporzionato rispetto al prezzo del biglietto. La Commissione ha concluso che il prezzo dei biglietti per le destinazioni nazionali non è necessariamente inferiore a quello dei voli verso altre destinazioni dell’UE. Pertanto, la riduzione del tasso non è sembrata giustificata dalla natura e dalla logica del sistema di tassazione dei viaggi aerei e la misura è stata quindi considerata selettiva.
(19)
Giacché anche tutti gli altri criteri di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del trattato risultavano soddisfatti, la Commissione ha concluso che la misura si configurava come un aiuto di Stato a favore dei vettori aerei che avevano effettuato le rotte soggette all’applicazione del tasso ridotto.
(20)
L’aiuto non sembrava rientrare nell’ambito d’applicazione di nessun orientamento della Commissione che stabilisce la compatibilità degli aiuti di Stato. Inoltre, dal momento che sembrava costituire un aiuto al funzionamento che discriminava i voli all’interno dell’Unione, l’aiuto non poteva essere considerato direttamente compatibile a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c, del trattato. Per giunta, l’aiuto non rientrava in nessuna delle altre esenzioni di cui all’articolo 107, paragrafo 2 o paragrafo 3, del trattato.
(21)
Di conseguenza, la Commissione nutriva dubbi in merito alla compatibilità della misura di aiuto con il mercato interno e, conformemente all’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 659/1999, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (8), ha deciso di avviare il procedimento di indagine formale invitando l’Irlanda e altre parti interessate a presentare le loro osservazioni.
4. OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE
(22)
In risposta all’avviso pubblicato nella Gazzetta ufficiale (9), la Commissione ha ricevuto osservazioni dalle autorità irlandesi e da Ryanair.
4.1. Osservazioni delle autorità irlandesi
4.1.1. La tassa è una tassa a carico dei consumatori
(23)
Le autorità irlandesi affermano che, per sua natura, la tassa sui viaggi aerei è essenzialmente una tassa a carico dei consumatori. Per facilità di applicazione, le autorità irlandesi hanno imposto a ciascuna compagnia aerea l’obbligo di versare direttamente al servizio delle entrate l’importo pertinente per ciascun passeggero in partenza da un aeroporto irlandese a bordo di un volo operato da quella compagnia. Gli operatori aerei sono tuttavia autorizzati a trasferire la tassa prelevandola dai loro passeggeri.
(24)
Inoltre, la tassa sui viaggi aerei figura di norma tra le voci che compongono il prezzo del biglietto e/o è riportata tra le altre spese e tasse nei termini e condizioni generali delle compagnie. Di conseguenza, la tassa non conferisce un vantaggio a nessun operatore aereo in particolare, dal momento che si tratta semplicemente di un’ulteriore tassa, prelievo o commissione che è di fatto a carico del consumatore.
4.1.2. Assenza di vantaggi a favore di operatori specifici
(25)
Secondo le autorità irlandesi, il conferimento di un vantaggio a operatori specifici è un requisito essenziale perché la tassa sui viaggi aerei rientri nella definizione di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del trattato. Dal momento che questa tassa, sia essa di 10 euro o 2 euro, è fondamentalmente una tassa a carico dei consumatori, risulta difficile stabilire in che modo possa conferire un vantaggio a determinati operatori.
(26)
È indubbio che tutti gli operatori, siano essi obbligati ad applicare la tassa di 10 euro o di 2 euro, sono in condizioni di parità. La questione è piuttosto quella di stabilire se sia conferito un vantaggio collettivamente agli operatori tenuti ad applicare soltanto la tassa di 2 euro. Secondo le autorità irlandesi, l’unico scenario realistico in cui la tassa sui viaggi aerei potrebbe costituire aiuto di Stato è quello in cui le compagnie aeree che effettuano viaggi verso destinazioni entro un raggio di 300 chilometri dall’aeroporto di Dublino sarebbero obbligate a riscuotere la tassa di 10 euro ma al contempo autorizzate a trattenere la differenza tra il tasso di 10 euro e quello di 2 euro. Tuttavia non era questo il caso. A questo proposito è importante sottolineare che, nel definire la tassa in questione, le autorità irlandesi non avevano in mente nessun operatore o modello di attività in particolare.
4.1.3. Gli operatori aerei irlandesi non traggono nessun vantaggio
(27)
È innanzitutto opportuno precisare che l’Irlanda non possiede più compagnie aeree nazionali di per sé, dato che lo Stato ha ceduto la sua partecipazione in Aer Lingus, l’ex compagnia di bandiera, di cui detiene ora una partecipazione minoritaria.
(28)
Se la tassa avesse avuto un effetto sulle compagnie aeree irlandesi, questo sarebbe stato estremamente diverso a seconda degli operatori. Le autorità irlandesi fanno presente che le rotte all’interno dell’Unione che erano soggette al tasso più alto di 10 euro erano gestite prevalentemente dalle stesse compagnie irlandesi. Nel periodo in esame i tre operatori aerei hanno detenuto circa il [93-97] (10) % del mercato dei voli a cui era applicato il tasso ridotto, ma sono stati dominanti anche nel mercato dei viaggi aerei all’interno dell’Unione, detenendo l’[82-87] (10) % di tutti i voli di questo tipo all’interno dell’Unione.
(29)
Le autorità irlandesi hanno in particolare affermato che lo svantaggio dichiarato da Ryanair è palesemente ingiustificato, dal momento che la compagnia ha trasportato circa il [56-63] (10) % dei passeggeri lungo le tratte soggette all’applicazione del tasso ridotto (cfr. tabella 1).
Tabella n. 1
quote di mercato degli operatori aerei irlandesi sulle rotte in partenza dagli aeroporti irlandesi
Quote di mercato
Entro un raggio di 300 km
Oltre i 300 km (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0,5-2,5] (*) %
TOTALE
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Fonte:
informazioni fornite dall’Irlanda basate sui dati presentati dai tre operatori aerei irlandesi e su dati tratti dal Central Statistics Office (Istituto centrale di statistica).
(30)
Dalla tabella n. 1 si evince che il solo operatore che potrebbe eventualmente essere classificato come operatore di bandiera in virtù della partecipazione statale di minoranza (Aer Lingus) ha detenuto una quota molto maggiore di voli soggetti all’applicazione del tasso più elevato ([35-40] (*) %) rispetto ai voli soggetti al tasso ridotto ([16-23] (*) %). Pertanto, ammettendo che il tasso ridotto abbia avuto un qualche effetto sulle compagnie aeree, Aer Lingus ne sarebbe stata notevolmente svantaggiata.
(31)
Per quanto concerne Aer Arann, la quale, secondo il denunciante, beneficerebbe anch’essa del presunto aiuto, le autorità irlandesi sottolineano che tra il 2007 e il 2010 la compagnia ha registrato un calo significativo del fatturato e del numero dei passeggeri. A seguito dell’introduzione della tassa, Aer Arann ha dichiarato una perdita di 18 milioni di euro. Risulta pertanto che prima dell’introduzione della tassa la compagnia era al culmine della sua redditività. Le autorità irlandesi fanno presente inoltre che il denunciante e Aer Arann erano concorrenti solo su un’unica rotta interna, di cui circa il [37-42] (*) % dei voli era effettuato dal denunciante. Per quanto riguarda i voli internazionali che beneficiavano del tasso ridotto (diretti nella parte occidentale del Regno Unito), il denunciante ha gestito oltre il [37-42] (*) % dei voli di linea mentre le quote di Aer Arann e di Aer Lingus sono state inferiori.
(32)
Inoltre, gli operatori aerei non irlandesi hanno sempre avuto la possibilità di effettuare voli soggetti al tasso ridotto. In tale contesto lo Stato non godeva di alcun potere discrezionale. Le autorità irlandesi affermano che, se avessero avuto un vantaggio nell’operare i voli soggetti al tasso ridotto, gli operatori stranieri (non irlandesi) avrebbero deciso di effettuarli, ma l’assenza di compagnie straniere che effettuano tali voli suggerisce che il tasso ridotto non ha conferito alcun vantaggio.
4.1.4. Il tasso ridotto è stato introdotto per evitare di applicare un tasso di imposizione sproporzionato rispetto al prezzo del biglietto
(33)
Le autorità irlandesi sottolineano che lo scopo della differenziazione dei tassi era di introdurre nella tassa un elemento di proporzionalità in funzione della distanza, dal momento che i prezzi dei biglietti sono generalmente inferiori per le destinazioni più vicine. Pur ammettendo l’assenza di una correlazione perfetta tra distanza e prezzo, la correlazione esistente è stata comunque ritenuta sufficiente per giustificare la divisione della tassa in due livelli. Le autorità irlandesi ritengono che un eventuale meccanismo che consenta una differenziazione più precisa in funzione della distanza renderebbe il sistema estremamente complesso e oneroso dal punto di vista amministrativo.
4.1.5. Assenza di distorsione della concorrenza
(34)
Le autorità irlandesi sostengono che il tasso di imposizione più basso non ha generato alcuna distorsione della concorrenza e non ha avuto effetti sugli scambi. Innanzitutto, la tassa, dal momento che per sua natura era una tassa a carico del consumatore, non ha avuto effetti percepibili sugli operatori aerei. In secondo luogo, i tassi di imposizione diversi non distinguevano il mercato irlandese da quello degli altri Stati membri La stragrande maggioranza dei voli soggetti all’applicazione del tasso più basso era diretta all’estero (68 % contro il 32 % di voli nazionali). In terzo luogo, gli operatori aerei sono attivi in un mercato aperto alla concorrenza, il che significa che il mercato era aperto a nuovi soggetti cui sarebbe stato imposto il tasso più basso, alle stesse condizioni degli altri operatori aerei. Se il tasso più basso avesse conferito un vantaggio a determinati operatori, le compagnie non irlandesi avrebbero presumibilmente deciso di operare rotte soggette al tasso inferiore. Il fatto che nessun nuovo operatore sia entrato sul mercato indica che il tasso più basso non ha conferito un vantaggio a determinati vettori aerei.
4.1.6. L’eventuale aiuto sarebbe un aiuto de minimis o avrebbe un effetto trascurabile sugli operatori aerei interessati
(35)
Le autorità irlandesi affermano che, anche se dovesse essere considerato aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 2, del trattato, il tasso ridotto dovrebbe essere comunque ritenuto compatibile con il mercato interno in quanto aiuto de minimis o per i suoi effetti trascurabili sugli operatori aerei coinvolti.
4.2. Osservazioni dei terzi interessati
4.2.1. Ryanair
(36)
Per quanto attiene alla natura di aiuto di Stato del tasso più basso di imposizione, Ryanair concorda con l’opinione preliminare della Commissione contenuta nella decisione del 13 maggio 2011, ovvero che il tasso inferiore conferisce un vantaggio a determinati operatori aerei e si configura come un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato. Tuttavia, Ryanair non condivide la posizione della Commissione secondo cui i) il tasso di 10 euro deve essere considerato il tasso “normale” e ii) la misura ha conferito un vantaggio a Ryanair.
(37)
Per quanto concerne la definizione di tasso “normale” o “standard” nell’ambito del sistema fiscale, Ryanair afferma che la posizione della Commissione, secondo cui il tasso di 10 euro è normale e tutti gli operatori cui è stato applicato il tasso di 2 euro hanno ottenuto un vantaggio, è arbitraria. Per Ryanair non c’è motivo di ritenere “normale” il tasso più elevato, e non quello più basso. Inoltre, dal momento che il doppio tasso è stato sostituito da un tasso unico, quest’ultimo risulta probabilmente da una combinazione dei due tassi iniziali. Pertanto il nuovo tasso sarebbe il riferimento ragionevole per valutare ogni potenziale danno o agevolazione derivante dal doppio sistema.
(38)
Ryanair afferma inoltre di non aver tratto alcun un vantaggio dalla doppia tassa sui viaggi aerei. Nel valutare se una misura si configura come un aiuto di Stato, la Commissione deve tener conto degli effetti globali sul potenziale beneficiario e, in particolare, dedurre ogni spesa specifica che grava sull’agevolazione conferita dal presunto aiuto. Nel periodo di applicazione del sistema di doppia tassazione, Ryanair ha versato le imposte riprese nella tabella n. 2.
Tabella n. 2
passeggeri trasportati e tasse corrisposte nel periodo dal 30 marzo 2009 al 1o marzo 2011.
Categoria di destinazione rispetto all’aeroporto di Dublino
Passeggeri tassati
Tassa versata
Quota
Entro 300 km sul territorio nazionale (2 EUR)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,5-2,5] (*) %
Entro 300 km al di fuori del territorio nazionale (2 EUR)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[1,5-4,5] (*) %
Oltre 300 km all’interno dell’UE
[…] (*)
[…] (*) EUR
[93-98] (*) %
Oltre 300 km al di fuori dell’UE
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,3-2,5] (*) %
TOTALE
[…] (*)
[…] (*) EUR
100 %
(39)
Dal momento che ritiene che il nuovo tasso unico di 3 EUR debba essere considerato l’importo normale, nel periodo dal 30 marzo 2009 al 1o marzo 2011 Ryanair avrebbe dovuto versare a titolo dell’imposta sui viaggi aerei l’importo di […] (*) euro (12), ovvero […] (*) euro in meno rispetto alla somma effettivamente versata (vd. tabella n. 2). Ryanair sostiene pertanto di non aver tratto alcun beneficio dall’applicazione del tasso più basso, semmai di esserne stata danneggiata.
4.3. Osservazioni dell’Irlanda sui commenti delle parti interessate
(40)
Il 13 gennaio 2012 le autorità irlandesi hanno presentato le loro osservazioni sui commenti di Ryanair. In primo luogo le autorità irlandesi non concordano con la descrizione della tassa fatta da Ryanair, poiché, secondo loro, si tratta essenzialmente di una tassa a carico dei consumatori e il tasso inferiore non conferisce un vantaggio alle compagnie aeree. In secondo luogo, non è chiaro come Ryanair possa essere la parte più direttamente e negativamente lesa dal tasso ridotto, in particolare dal momento che ha trasportato circa il [56-63] (*) % dei passeggeri sui voli soggetti alla tassa inferiore. In terzo luogo non vi sono prove a dimostrazione del fatto che il tasso inferiore sia stato pensato per sostenere Aer Arann. Le autorità irlandesi non avevano in mente nessun operatore in particolare quando hanno stabilito la tassa in questione. In quarto luogo, l’argomentazione di Ryanair per cui il tasso più alto di 10 euro non deve essere considerato il tasso normale dell’imposta sui viaggi aerei è priva di logica. Nell’ambito del sistema di doppia imposizione, il tasso più elevato è stato applicato a una percentuale di voli in partenza compresa tra l’85 e il 90 %. Le autorità irlandesi hanno ribadito di aver concesso una deroga al tasso standard di 10 euro, al fine di introdurre nella tassa un elemento di proporzionalità legato alla distanza.
5. VALUTAZIONE
5.1. Esistenza di aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato
(41)
A norma dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato “sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza”.
(42)
Per rientrare nell’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, una misura deve essere selettiva (13). Per stabilire il carattere selettivo di una misura, la Commissione deve valutare se la misura favorisca “talune imprese o talune produzioni” rispetto ad altre che si trovano in una situazione di fatto e di diritto analoga alla luce dell’obiettivo perseguito dal provvedimento interessato (14). Secondo la giurisprudenza consolidata (15), una misura fiscale è selettiva a priori se costituisce una deroga alla normale applicazione del quadro fiscale generale.
(43)
Pertanto la Commissione deve innanzitutto identificare il pertinente sistema fiscale di riferimento. Per quanto concerne la tassazione, la Commissione osserva che, in linea di principio, la definizione del sistema fiscale è di competenza esclusiva degli Stati membri. Nell’elaborare il proprio sistema fiscale, le autorità irlandesi hanno deciso di definire come elemento imponibile della tassa sui viaggi aerei la partenza di un passeggero di un aereo da un aeroporto situato in Irlanda. Il sistema di riferimento è pertanto la tassazione dei passeggeri di voli in partenza da un aeroporto in Irlanda. L’obiettivo del sistema è di alimentare il bilancio statale. La conclusione che il sistema di riferimento sia la tassazione dei passeggeri di aerei in partenza da un aeroporto ubicato in Irlanda è stata confermata dalle autorità irlandesi nella loro risposta alle osservazioni della parte terza.
(44)
In secondo luogo, in linea con la giurisprudenza consolidata (16), la Commissione deve stabilire se la misura in questione costituisca una deroga al sistema di riferimento individuato.
(45)
Ryanair sostiene che il tasso ridotto di 2 euro (oppure il tasso unico di 3 euro introdotto il 1o marzo 2011) deve essere considerato il tasso normale nel quadro del sistema di imposizione dei viaggi aerei. Tuttavia, dal momento che il tasso ridotto si applicava esclusivamente alle destinazioni nazionali, ad eccezione di alcune destinazioni nella parte occidentale del Regno Unito e, secondo le autorità irlandesi, solo al 10-15 % di tutti i voli interessati, esso non può essere considerato “normale”. Per quanto concerne il tasso di 3 euro, questa tariffa non era in vigore all’epoca cui la presente decisione fa riferimento e non può pertanto essere considerata come il tasso normale del sistema di imposizione dei viaggi aerei di quel momento. La Commissione conclude perciò che il tasso più elevato di 10 euro è il tasso normale del sistema di riferimento, mentre il tasso ridotto di 2 euro, applicato a una categoria ben determinata di voli, costituisce un’eccezione.
(46)
In terzo luogo la Commissione deve esaminare se tali eccezioni sono giustificate dalla “natura o dalla struttura generale del sistema” (17) nello Stato membro. Se così fosse, la misura non è considerata tale da conferire un vantaggio selettivo e non costituisce pertanto aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato. In tale contesto è opportuno osservare che, stando alla giurisprudenza (18), prevalgono i principi informatori o basilari del sistema di riferimento e non quelli della particolare misura in questione.
(47)
Secondo le autorità irlandesi il tasso più basso è stato introdotto per aggiungere nella tassa un elemento di proporzionalità in funzione della distanza del volo. Per la Commissione il ragionamento non è legato ai principi informatori o basilari del sistema tributario stesso, ma piuttosto a quelli della deroga. La struttura e la natura oggettiva della tassa non erano legate alla distanza del volo, bensì al fatto che il luogo di partenza fosse un aeroporto irlandese. Il rapporto con l’autorità fiscale, il fatto imponibile (ovvero la partenza da un aeroporto irlandese) e le ripercussioni negative per la società irlandese causate dalla partenza dei passeggeri da un aeroporto irlandese (per esempio, inquinamento acustico e atmosferico) erano esattamente le stesse indipendentemente dalla destinazione del volo e della distanza. Gli operatori aerei interessati si trovavano pertanto in una situazione fattuale e giuridica analoga rispetto all’obiettivo perseguito.
(48)
In aggiunta, il sistema fiscale non presentava una differenziazione articolata tra i livelli di tassazione in funzione della distanza effettiva dei voli. Innanzitutto, il tasso di imposizione non si applicava in base all’effettiva lunghezza del volo ma in funzione della distanza tra l’aeroporto di Dublino e quello di destinazione, a prescindere dal luogo di partenza. In secondo luogo, il sistema fiscale prevedeva solo due tassi: uno per i voli a distanza molto ridotta dall’aeroporto di Dublino e l’altro per tutti gli altri voli.
(49)
Inoltre, anche se il motivo della deroga risiede nella natura e nella logica dei principi del sistema di tassazione dei viaggi aerei, la Corte ha stabilito che una data agevolazione deve essere coerente non solamente con le caratteristiche inerenti al sistema tributario di cui trattasi, ma anche relativamente all’attuazione di detto sistema (19). Come accennato al punto 47, il sistema fiscale di fatto non assicurava tassi proporzionati in funzione della lunghezza effettiva dei voli, giacché il tasso applicabile era fissato in base alla distanza tra l’aeroporto di Dublino e quello di destinazione, a prescindere dal luogo effettivo di partenza, e prevedeva solo due tassi: uno per i voli a distanza molto ridotta dall’aeroporto di Dublino e l’altro per tutti gli altri voli. Il prezzo dei biglietti per i voli nazionali non è necessariamente inferiore a quello dei voli verso altre destinazioni dell’UE. La misura non era pertanto in grado di conseguire il suo obiettivo, ovvero garantire la proporzionalità della tassa in funzione della distanza del volo. Nel caso di specie, né le autorità irlandesi né nessun’altra parte terza ha rilevato che l’effetto della deroga è stato proprio quello di rendere la tassa effettivamente proporzionale alla distanza. Al contrario, le autorità irlandesi riconoscono l’assenza di una correlazione perfetta tra la distanza e il tasso di imposizione.
(50)
La Commissione ritiene pertanto che non vi sia motivo di modificare la sua opinione preliminare, ovvero che il tasso più basso non rientra nella logica e nella struttura generale del sistema di imposizione dei viaggi aerei. Di conseguenza, la Commissione ritiene che la misura sia selettiva e non giustificata dalla natura e dalla logica del sistema.
(51)
La spesa per le tasse costituisce un costo generalmente sostenuto dall’impresa.
(52)
L’applicazione della tassa sui viaggi aerei può incidere sulle entrate della compagnia aerea soggetta al pagamento dell’imposta, causando un aumento dei prezzi dei biglietti per i clienti, oppure riducendo il margine di profitto per ogni biglietto venduto, nel caso in cui la compagnia decida di non trasferire la tassa al consumatore. A tal proposito la Corte ha stabilito che: “dato che l’importo delle tasse aeroportuali incide direttamente e automaticamente sul prezzo del tragitto, il fatto di stabilire differenze tra gli importi delle tasse gravanti sui passeggeri si ripercuote automaticamente sul costo del trasporto, che privilegia […], l’accesso ai voli nazionali o regionali rispetto all’accesso ai voli intracomunitari” (20).
(53)
Rispetto al tasso normale quindi, il tasso ridotto per un determinato tipo di voli ha un minore effetto sugli operatori aerei che li offrono, i quali sono sollevati da un costo che di norma dovrebbero sostenere e hanno una spesa inferiore da trasferire ai loro passeggeri o di cui farsi carico.
(54)
Di conseguenza, la Commissione conclude che il tasso più basso di imposizione fiscale ha fornito un vantaggio agli operatori aerei che hanno effettuato le rotte soggette a questo tasso. Grazie al costo inferiore che hanno trasferito ai clienti o sostenuto direttamente, questi operatori aerei hanno risparmiato, migliorando così la loro situazione finanziaria rispetto ad altri vettori aerei concorrenti nel mercato del trasporto aereo. Il vantaggio corrisponde alla differenza tra il tasso più basso di 2 euro e il tasso normale di 10 euro nel periodo compreso tra il 30 marzo 2009 e il 1o marzo 2011. La Commissione osserva che i voli soggetti al tasso ridotto sono stati per la maggior parte effettuati da operatori aerei con un forte legame con l’Irlanda (Aer Lingus, Aer Arann e Ryanair sono state fondate in Irlanda dove hanno tuttora le loro sedi centrali). Pertanto, il tasso ridotto ha conferito un vantaggio reale agli operatori aerei irlandesi rispetto agli altri operatori dell’Unione.
(55)
La Commissione non può accettare l’argomentazione di Ryanair, secondo cui il vantaggio era limitato alla differenza tra il tasso più basso e quello di 3 euro, introdotto solo il 1o marzo 2011. Questo importo non era in vigore nello stesso periodo di applicazione del tasso ridotto e, se all’interno di un sistema che prevede due tassi, uno più basso e uno più alto, è prevista un’agevolazione, adottare un termine di riferimento fissandolo all’incirca a metà tra i due tassi non tiene conto di tutto l’aiuto che è stato concesso.
(56)
Ryanair sostiene inoltre di aver tratto meno benefici dal tasso più basso rispetto, per esempio, a Aer Arann, dal momento che le destinazioni della maggioranza dei suoi voli sono interessate dall’applicazione del tasso più alto. Tuttavia, il vantaggio derivante dall’applicazione del tasso più basso di 2 euro è la differenza tra tale tasso e quello standard di 10 euro. Nell’applicare il tasso ridotto ad alcuni voli, Ryanair, come tutte le altre compagnie che hanno effettuato voli soggetti a tale tasso, ha beneficiato di un vantaggio corrispondente alla differenza tra i due tassi.
(57)
Secondo le intenzioni delle autorità irlandesi, la tassa doveva essere trasferita ai passeggeri, non comportando quindi alcun vantaggio per gli operatori aerei. In tale contesto la Commissione osserva che la riduzione del tasso normale di una data imposta può conferire un vantaggio selettivo all’operatore aereo soggetto al pagamento del tasso ridotto anche nella situazione in cui questi sia obbligato per legge a trasferire tale imposta al consumatore (21). La Commissione rileva inoltre che, nel caso di specie, la misura non prevedeva un meccanismo che assicurasse l’effettivo trasferimento della tassa ai passeggeri, bensì lasciava liberi gli operatori di decidere se e come trasferire l’imposta. Di fatto, nella sua denuncia, il denunciante affermava il contrario, ovvero che non poteva trasferire il costo dell’imposta sui passeggeri onde evitare un effetto sproporzionato sui prezzi dei biglietti. La Commissione non concorda quindi con le autorità irlandesi sul fatto che non vi fosse un vantaggio per gli operatori aerei: i vettori soggetti al tasso ridotto per alcuni voli trasferivano un costo inferiore ai loro passeggeri rispetto agli altri vettori. Questa posizione è in linea con la pratica della Commissione in materia di misure di aiuto derivanti da un diritto di accisa (22), secondo cui le esenzioni da tali diritti conferiscono un vantaggio all’operatore aereo soggetto al pagamento dell’imposta, a prescindere dal fatto che decida di trasferire il costo ai suoi clienti.
(58)
Di conseguenza, la Commissione conclude che il tasso più basso ha conferito un vantaggio a determinati operatori aerei. Il vantaggio corrisponde alla differenza tra il tasso più basso di 2 euro e il tasso normale di 10 euro nel periodo compreso tra il 30 marzo 2009 e il 1o marzo 2011. I voli soggetti al tasso ridotto sono stati effettuati per la maggior parte da operatori con un forte legame con l’Irlanda (Aer Lingus, Aer Arann e Ryanair). Pertanto, il tasso ridotto ha conferito un vantaggio reale agli operatori aerei irlandesi rispetto agli altri operatori dell’Unione.
(59)
Il fatto che le autorità irlandesi abbiano autorizzato un tasso d’imposta più basso rispetto al tasso normalmente applicato ha provocato una perdita di gettito per lo Stato, implicando perciò il ricorso a risorse statali. Dal momento che l’applicazione del tasso ridotto è stata decisa dalle autorità nazionali, la misura è imputabile allo Stato.
(60)
Gli operatori aerei che hanno beneficiato del tasso ridotto sono stati esonerati da costi che altrimenti avrebbero dovuto sostenere o trasferire ai passeggeri e hanno migliorato la loro situazione finanziaria rispetto ai loro concorrenti sul mercato del trasporto aereo, falsando o minacciando di falsare la concorrenza.
(61)
Allorché un aiuto concesso da uno Stato membro rafforza la posizione di un’impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi all’interno dell’Unione, questi sono da considerarsi influenzati dall’aiuto (23). È sufficiente che il destinatario dell’aiuto sia in concorrenza con altre imprese su mercati aperti alla concorrenza (24). Il settore del trasporto aereo è caratterizzato da un’intensa concorrenza tra operatori di diversi Stati membri, in particolare a partire dall’entrata in vigore, il 1o gennaio 1993, della terza fase di liberalizzazione dei trasporto aerei (“terzo pacchetto”), ovvero del regolamento (CEE) n. 2407/92 del Consiglio, del 23 luglio 1992, sul rilascio delle licenze ai vettori aerei (25), del regolamento (CEE) n. 2408/92 del Consiglio, del 23 luglio 1992, sull’accesso dei vettori aerei della Comunità alle rotte intracomunitarie (26) e del regolamento (CEE) n. 2409/92 del Consiglio, del 23 luglio 1992, sulle tariffe aeree per il trasporto di passeggeri e di merci (27). Il tasso ridotto ha pertanto influito sugli scambi tra Stati membri poiché ha rafforzato la posizione di alcuni operatori aerei concorrenti in un mercato interamente liberalizzato a livello dell’Unione.
(62)
Giacché tutti gli altri criteri di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del trattato sono soddisfatti, la misura si configura come un aiuto di Stato a vantaggio di tutti i vettori aerei che hanno effettuato voli soggetti all’applicazione del tasso ridotto.
5.2. Legittimità
(63)
Venendo meno all’obbligo di notifica della misura prima di darvi esecuzione, le autorità irlandesi non hanno rispettato le disposizioni di cui all’articolo 108, paragrafo 3, del trattato. Di conseguenza, la misura costituisce un aiuto di Stato illegittimo.
5.3. Compatibilità dell’aiuto con il TFUE
(64)
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del trattato, possono considerarsi compatibili con il mercato interno gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse. Dal momento che l’aiuto ha costituito un aiuto al funzionamento che riduceva le spese correnti di alcuni operatori aerei, secondo la giurisprudenza della Corte la misura è in linea di principio incompatibile con il mercato interno (28). L’aiuto non rientra nell’ambito d’applicazione di nessun orientamento della Commissione che stabilisce la compatibilità degli aiuti di Stato in quest’ambito e, in particolare, non rientra negli orientamenti comunitari concernenti il finanziamento degli aeroporti e gli aiuti pubblici di avviamento concessi alle compagnie aeree operanti su aeroporti regionali (29), dal momento che non è legato all’apertura di determinate rotte. Le autorità irlandesi non hanno presentato argomenti né fornito informazioni per dimostrare che l’aiuto poteva essere ritenuto compatibile ai sensi della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale (30), ma, al contrario, hanno precisato che l’obiettivo della misura è l’aumento del reddito e non la tutela dell’ambiente. Il fatto che la tassa in questione non sia affatto legata in modo chiaro o proporzionale alla riduzione, per esempio, del consumo energetico, dell’inquinamento, delle emissioni di gas a effetto serra o dell’inquinamento acustico, avalla tale ragionamento. La Commissione pertanto ritiene che l’aiuto non sia compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del trattato.
(65)
L’aiuto non rientra in nessuna delle altre esenzioni di cui all’articolo 107, paragrafo 2 o paragrafo 3, del trattato.
(66)
Inoltre, anche se l’aiuto fosse compatibile con una delle eccezioni di cui all’articolo 107, paragrafo 2 o 3, del trattato, ma ciò non è il caso, la Corte ha stabilito che la procedura prevista dagli articoli 107 e 108 del trattato non deve portare a un risultato contrario alle disposizioni specifiche del trattato. La Corte ha inoltre affermato che quegli aspetti dell’aiuto che contravvengono a norme specifiche del trattato, diverse dagli articoli 107 e 108, possono essere così indissolubilmente connessi all’oggetto dell’aiuto da rendere impossibile una loro valutazione separata (31). Nel caso di specie, come illustrato al punto 10, la differenziazione dei tassi è stata oggetto di un’indagine della Commissione, a seguito della quale è stata giudicata non conforme al regolamento (CE) n. 1008/2008 e all’articolo 56 del trattato sulla libera prestazione dei servizi, poiché ha imposto condizioni più onerose per la prestazione dei servizi di trasporto aereo all’interno dell’Unione rispetto a quelle previste per gli stessi servizi entro i confini nazionali. Nelle cause in materia di tasse aeroportuali, la Corte ha esplicitamente stabilito che le disposizioni in materia di libera prestazione dei servizi contenute nel trattato si applicano anche al settore dei trasporti (32). Nel caso di specie l’aiuto di Stato deriva proprio dalla differenziazione dei tassi di imposizione. Dal momento che la tassa e l’aiuto costituiscono due elementi della stessa misura fiscale, essi sono inseparabili (33) e l’aiuto di Stato non può quindi essere concesso senza violare il principio della libera prestazione dei servizi. Di conseguenza, in nessun caso l’aiuto può essere dichiarato compatibile con il trattato, poiché violerebbe inevitabilmente le disposizioni del regolamento (CE) n. 1008/2008 e l’articolo 56 del trattato.
(67)
La Commissione conclude pertanto che l’aiuto non può essere considerato compatibile con il trattato.
6. CONCLUSIONI
(68)
La Commissione ritiene che il tasso ridotto della tassa sui viaggi aerei per i voli la cui destinazione si trova entro un raggio di 300 chilometri dall’aeroporto di Dublino, previsto dalla sezione 55 del Finance (No. 2) Act 2008, in particolare l’articolo 2, lettera b), per il periodo dal 30 marzo 2009 al 1o marzo 2011, costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato. L’Irlanda ha dato illegalmente esecuzione all’aiuto di Stato in questione in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato.
(69)
L’aiuto di Stato non è conforme a nessuna deroga prevista dall’articolo 107, paragrafi 2 e 3 del trattato. Dal momento che non è riscontrabile nessun altro elemento attestante la compatibilità della misura in questione, questa è incompatibile con il mercato interno.
(70)
L’aiuto di Stato corrisponde alla differenza tra il tasso più basso dell’imposta sui viaggi aerei, prelevata da ciascun passeggero, e il tasso normale di 10 euro (ovvero 8 euro per passeggero). Sono interessati tutti i voli effettuati da aeromobili di capacità superiore a 20 passeggeri e non utilizzati per svolgere funzioni di Stato o a scopi militari, in partenza da un aeroporto con oltre 10 000 passeggeri l’anno verso una destinazione situata entro un raggio di 300 chilometri dall’aeroporto di Dublino. I beneficiari sono Ryanair, Aer Lingus, Aer Arann e altri vettori aerei che l’Irlanda deve indicare.
(71)
Conformemente all’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999, in caso di decisione negativa relativa a casi di aiuti illegali, la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto dai beneficiari. Si invita pertanto l’Irlanda a procedere al recupero dell’aiuto ritenuto incompatibile,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L’aiuto di Stato consistente in un tasso d’imposizione ridotto della tassa sui viaggi aerei applicabile a tutti i voli con un aeromobile di capacità superiore a 20 passeggeri e non utilizzato per espletare funzioni di Stato o a scopi militari, in partenza, nel periodo compreso tra il 30 marzo 2009 e il 1o marzo 2011, da un aeroporto con oltre 10 000 passeggeri l’anno verso una destinazione situata entro un raggio di 300 chilometri dall’aeroporto di Dublino, attuato illegalmente dall’Irlanda in applicazione della sezione 55 del Finance (No. 2) Act 2008, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato, è incompatibile con il mercato interno.
Articolo 2
L’aiuto individuale concesso a norma del regime di cui all’articolo 1 non costituisce aiuto di Stato se soddisfa le condizioni previste da un regolamento adottato conformemente all’articolo 2 del regolamento (CE) n. 994/98 (34).
Articolo 3
L’aiuto individuale concesso nel quadro del regime di cui all’articolo 1, che, al momento della concessione, soddisfa le condizioni di un regolamento adottato a norma dell’articolo 1 del regolamento (CE) n. 994/98 o di una decisione della Commissione che approva un regime di aiuti, è compatibile con il mercato interno, fino alle intensità massime di aiuto applicabili a quel tipo di aiuto.
Articolo 4
1. L’Irlanda procede al recupero dell’aiuto incompatibile concesso nel quadro del regime di cui all’articolo 1 presso i beneficiari.
2. Gli importi da recuperare comprendono gli interessi che decorrono dalla data in cui sono state posti a disposizione dei beneficiari fino alla data del loro effettivo recupero.
3. Gli interessi devono essere calcolati secondo il regime dell’interesse composto conformemente al capitolo V del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione (35).
Articolo 5
1. Il recupero degli aiuti concessi dal regime di cui all’articolo 1 è immediato ed effettivo.
2. L’Irlanda garantisce l’attuazione della presente decisione entro un termine di quattro mesi a decorrere dalla data della sua notifica.
Articolo 6
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, l’Irlanda trasmette le seguenti informazioni:
a)
l’elenco dei beneficiari che hanno ricevuto un aiuto nell’ambito del regime di cui all’articolo 1 e l’importo complessivo dell’aiuto ricevuto da ciascuno di loro a norma del suddetto regime;
b)
l’importo totale, in capitale e interessi, da recuperare presso ogni beneficiario;
c)
la descrizione dettagliata delle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione e
d)
i documenti attestanti che ai beneficiari è stato ordinato di rimborsare l’aiuto.
2. L’Irlanda informa la Commissione dei progressi delle misure nazionali adottate per l’attuazione della presente decisione fino al completo recupero dell’aiuto concesso nel quadro del regime di cui all’articolo 1, e trasmette immediatamente, su semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e a quelle previste per conformarsi alla presente decisione. L’Irlanda provvede inoltre a fornire inoltre informazioni dettagliate circa l’importo degli aiuti e degli interessi già recuperati presso i beneficiari.
Articolo 7
L’Irlanda è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 25 luglio 2012