РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 януари 2012 година
относно мярка C 36/07 (ex NN 25/07), приведена в действие от Германия в полза на Deutsche Post AG
(нотифицирано под номер C(2012) 184)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/636/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
I.1. Процедури за държавна помощ
I.1.1. Решението за откриване от 1999 г. и отрицателното решение от 2002 г.
(1)
През 1994 г. United Parcel Service (наричано по-нататък „UPS“) подаде жалба относно предоставянето на неправомерна помощ на Deutsche Bundespost Postdienst (наричано по-нататък „Postdienst“).
(2)
След откриването на процедурата на 23 октомври 1999 г. (наричано по-нататък „решението за откриване от 1999 г.“) Германия представи мнение на 16 септември 1999 г. След публикуването на решението за откриване Комисията получи мнения от 14 заинтересовани страни, които са надлежно предадени на германското правителство с писмо от 15 декември 1999 г., с което на Германия беше дадена възможност да представи своите съображения по тези мнения. Германия отговори с писмо от 1 февруари 2000 г., регистрирано като получено на 2 февруари 2000 г.
(3)
Комисията взе окончателно отрицателно решение (3) на 19 юни 2002 г. (наричано по-нататък „решението от 2002 г.“), като констатира, че Postdienst и неговият приемник Deutsche Post AG (наричано по-нататък „DPAG“; Postdienst и DPAG заедно ще бъдат наричани Deutsche Post) са определяли цени за услугите за колетни пратки от врата до врата под присъщите разходи за себестойност и че тази агресивна ценова политика не е част от задължението за универсална услуга на Deutsche Post. Произтичащите от това загуби в размер на 572 млн. EUR в крайна сметка са финансирани, в нарушение на членове 106 и 107 от ДФЕС, с държавните ресурси, които са били предоставени на Deutsche Post под различни форми (например държавни компенсационни плащания от друго дъщерно предприятие, Deutsche Bundespost Telekom (наричано по-нататък „Telekom“), държавни гаранции по заеми и държавни субсидии за финансиране на пенсиите на държавните служители в пощенските служби).
(4)
Вследствие на искането на Комисията Германия възстанови от DPAG несъвместимата държавна помощ в размер на 572 млн. EUR. Deutsche Post оспори решението пред съдилищата на Съюза.
(5)
В решението си от 2008 г. (4) Общият съд (наричан по-нататък „Съдът“) анулира отрицателното решение на Комисията от 2002 г., тъй като Комисията не е направила изчерпателен анализ на всички приходи и разходи, свързани с универсални услуги, за да определи дали Deutsche Post е получило недостатъчна компенсация или свръхкомпенсация.
(6)
Впоследствие Германия изплати възстановената държавна помощ в размер на 572 млн. EUR заедно с натрупаните лихви на Deutsche Post.
(7)
На 2 септември 2010 г. Съдът на Европейските общности отхвърли жалбата на Комисията срещу решението на Общия съд (5).
I.1.2. Други жалби след отрицателното решение от 2002 г.
(8)
На 13 май 2004 г. UPS подаде нова жалба относно неправомерна държавна помощ, предоставена на Deutsche Post след отрицателното решение от 2002 г. UPS твърди, че в решението от 2002 г. не са разгледани всички мерки, изброени в първоначалната жалба от 1994 г., и че Deutsche Post се е ползвало от финансови облаги, които са значително по-големи от несъвместимата помощ в размер на 572 млн. EUR. UPS също така е на мнение, че Deutsche Post е използвало държавни ресурси за разширяване на своята дейност по доставка на колетни пратки (например за придобиване на други дружества) и за продажба на услуги на неоправдано ниски трансферни цени на своите дъщерни предприятия Postbank AG и Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (наричани по-нататък „DPEED“), които развиват дейност съответно в областта на банковите услуги и разпространението на служебни колетни пратки под марката DHL.
(9)
На 9 ноември 2004 г. и на 1 април 2005 г. Комисията изпрати до Германия искания за информация. Германия представи отговори съответно на 2 декември 2004 г. и на 3 юни 2005 г.
(10)
На 16 юли 2004 г. TNT Post AG & Co KG (наричано по-нататък „TNT“) подаде жалба, в която също се твърди, че Deutsche Post е продавало услуги на неоправдано ниски трансферни цени на Postbank AG. Дружеството твърди, че докато Postbank AG е платило единствено променливите разходи за предоставените услуги, Deutsche Post е финансирало общите постоянни разходи на разпространителската мрежа изцяло от приходите от своя монопол в областта на писмовните пратки.
(11)
На 11 ноември 2004 г. и на 25 април 2005 г. Комисията изпрати до Германия искания за информация. Германия представи отговори съответно на 17 декември 2004 г. и на 23 юни 2005 г.
I.1.3. Решение за разширяване на обхвата от 2007 г.
(12)
След новите жалби Комисията с писмо от 12 септември 2007 г. (6) информира Германия за решението си да разшири обхвата на процедурата (наричано по-нататък „решението за разширяване от 2007 г.“), която първоначално е била открита през 1999 г. Целта на решението за разширяване от 2007 г. е да бъде включена новата представена информация и да бъдат подробно разгледани всички потенциални нарушения на конкуренцията, произтичащи от предоставените на Deutsche Post публични мерки (за повече подробности относно държавните компенсационни плащания, държавните гаранции, пенсионните субсидии и изключителната лицензия за предоставяне на пощенски услуги, свързани с писма, вж. раздел I.1.14).
(13)
Комисията счете за необходимо да възстанови в подробности счетоводните отчети на Deutsche Post за периода 1990-2007 г., за да получи яснота относно въздействието на държавната помощ върху приходите и разходите, свързани с различните услуги, предоставяни от Deutsche Post.
I.1.4. Мнение на Германия относно решението за разширяване от 2007 г.
(14)
Германия изпрати мнението си на 14 декември 2007 г. и Deutsche Post оспори решението за разширяване от 2007 г. (вж. също раздел I.3.1).
I.1.5. Мнения на трети страни относно решението за разширяване от 2007 г. и забележки на Германия по мненията на трети страни
(15)
На 16 ноември 2007 г. UPS и TNT представиха своите мнения.
(16)
След искане за удължаване на срока от 20 декември 2007 г. Германия представи своите забележки по мненията на TNT и UPS на 12 март 2008 г.
I.1.6. Избор на външен експерт
(17)
На 23 януари 2008 г. Комисията публикува покана за участие в търг за експертно проучване, за да се подпомогне Комисията при установяването дали Deutsche Post е получило свръхкомпенсация за задълженията си за универсална услуга за периода 1990-2007 г. (7).
(18)
На 18 юни 2008 г. Комисията сключи договор с WIK Consult GmbH, което е специализирано в областта на аналитичното счетоводство в пощенския сектор.
I.1.7. Мнение на Германия относно достатъчната продължителност на обхванатия от разследването период
(19)
С писма от 10 и 18 юни 2008 г. Германия обяви своето несъгласие с предвидената продължителност на обхванатия от разследването период (1990-2007 г.) и заяви, че е достатъчно разследването да се ограничи в периода от 1990 до 1994 г., когато са били предоставени държавните компенсационни плащания, тъй като загубите през този период са били по-големи от държавните компенсационни плащания, поради което Deutsche Post не се е ползвало от свръхкомпенсация. Съгласно Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (наричана по-нататък „Рамката от 2005 г.“) (8), в която периодът за изчисляване на свръхкомпенсация е ограничен до четири години, предоставянето на счетоводна информация за периода след 1994 г. би било непропорционално.
(20)
На 27 юни 2008 г. Германия представи експертно становище относно задължението на Комисията да проучи поотделно държавните компенсационни плащания, държавните гаранции и пенсионната субсидия (9). Освен това Германия изрази мнение, че за оценката на държавната гаранция и на пенсионната субсидия не е необходимо проучване на счетоводните данни.
(21)
Германските органи потвърдиха същата позиция на срещите с отделите на Европейската комисия на 29 май и на 15 юли 2008 г.
I.1.8. Искане за информация от 17 юли 2008 г.
(22)
На 17 юли 2008 г. Комисията изпрати до Германия искане за информация относно всички мерки за държавна помощ, които са предмет на разследването, като приложи въпросник относно приходите и разходите на Deutsche Post в периода между 1990 и 2007 г. Искането за информация беше изготвено съвместно с WIK Consult. На 5 август 2008 г. Германия отправи искане за удължаване на срока без определяне на крайна дата, тъй като най-напред било необходимо да се установи наличието на някои данни.
I.1.9. Последващи действия във връзка с искането за информация от 12 и 22 август 2008 г.
(23)
На 12 август 2008 г. Комисията разясни защо проучването на разходите и приходите на Deutsche Post следва да се отнася за периода 1990-2007 г. и настоя поисканата информация да бъде предоставена.
(24)
В съобщението си от 14 август 2008 г. Германия заяви, че няма основания за разглеждане на приходите и загубите на Deutsche Post за периода след 1994 г. На 22 август 2008 г. Комисията си запази правото да издаде разпореждане за информация в съответствие с член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (10), ако Германия не представи исканата информация.
(25)
В съобщението си от 29 септември 2008 г. Германия представи резултатите от допълнително експертно становище, което е внесено на 2 октомври 2008 г., за да подкрепи позицията си, че счетоводен анализ след 1994 г. не е необходим и че подходящият период на разследване е от 1990 до 1994 г. (11).
(26)
На 28 октомври 2008 г. Германия предостави информация относно държавната гаранция и пенсионната субсидия.
I.1.10. Разпореждане за информация от 30 октомври 2008 г.
(27)
Комисията не прие аргументите на Германия и настоя, че за пълното оценяване на въздействието върху конкуренцията на предоставените мерки за държавна помощ е необходим анализ до 2007 г. След двете напомняния за представяне на информация от 12 и от 22 август 2008 г., на 30 октомври 2008 г. Комисията издаде разпореждане за информация, с което нареди на Германия да предостави цялата необходима счетоводна информация за целия период от 1990 до 2007 г.
(28)
Германия и Deutsche Post оспориха валидността на разпореждането за информация (вж. раздел I.3.2).
(29)
На 27 ноември 2008 г. Германия представи поисканата счетоводна информация за периода 1990-1994 г. На 5 и 16 декември 2008 г. Германия актуализира счетоводната информация, предоставена на 27 ноември 2008 г.
I.1.11. Предоставяне на счетоводна информация за периода от 1990 до 2007 г.
(30)
След проведена на 6 февруари 2009 г. среща между държавния секретар на Германия г-н Pfaffenbach, изпълнителния директор на DPAG г-н Appel и комисаря, който отговаря за политиката на конкуренция, Германия и Deutsche Post се съгласиха да предоставят счетоводна информация за периода след 1994 г.
(31)
На 3 март 2009 г. Германия предостави първия набор счетоводна информация за целия период, обхванат от разследването - от 1990 до 2007 г.
(32)
Срещите между Deutsche Post и отделите на Комисията се състояха на 3 март 2009 г. в Брюксел и на 12 март, 2 април, 28 май, 23 юни и 18 септември 2009 г. в Бон. Германия предостави съответните презентации от Deutsche Post на 26 март, 7 май и 22 юни 2009 г.
(33)
След тези срещи и предаването от страна на Комисията на два списъка с въпроси на Deutsche Post на 4 юни и на 30 юли 2009 г. Германия предостави актуализирана счетоводна информация и допълнителни разяснения на 9 юли, 31 юли, 17 август, 8 септември, 10 септември и 15 октомври 2009 г.
(34)
На 16 и 24 септември 2009 г. службите на Комисията изпратиха допълнителни въпроси, на които Германия предостави отговори на 14 октомври 2009 г.
I.1.12. Предоставяне на проучването на WIK
(35)
В резултат на закъснението при предоставянето на счетоводните данни се е наложило договорът с WIK Consult да бъде удължаван неколкократно. В края на краищата WIK Consult предостави експертното си проучване (наричано по-нататък „проучването на WIK“) на 9 ноември 2009 г.
(36)
На 14 и на 21 януари 2010 г. Германия предостави мнението си по проучването на WIK. На 11 февруари 2010 г. Германия предостави експертно проучване от KPMG (наричано по-нататък „проучването на KPMG“) относно правния характер на прехвърлените плащания (12) (Ablieferungen), които Deutsche Post е трябвало да извърши към националния бюджет до 1995 г., както и експертно проучване на Deloitte (13) (наричано по-нататък „проучването на Deloitte-I“) относно референтната печалба, използвана в проучването на WIK.
(37)
На 23 април 2010 г. Германия предостави ново проучване на Deloitte (наричано по-нататък „проучването Deloitte-II“) относно нивото на разумна печалба, което следва да бъде прието по отношение на универсалните услуги на Deutsche Post.
(38)
На 9 август 2010 г. Германия предостави допълнително мнение по изчисляването на свръхкомпенсацията и прилагането на принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика към оценката на държавните компенсационни плащания.
I.1.13. Мнение след анулирането на отрицателното решение от 2002 г.
(39)
На 5 ноември 2010 г. Германия предостави допълнително експертно становище, в което се разглежда значението на решението по дело C-399/08 Комисията срещу Deutsche Post (вж. раздел I.3.5) за настоящото разследване (14).
I.1.14. Решение за разширяване на обхвата от 2011 г.
(40)
С писмо от 10 май 2011 г. Комисията информира Германия за решението си да разшири обхвата на процедурата съгласно член 108, параграф 2 от ДФЕС, която първоначално е открита през 1999 г. и обхватът ѝ е разширен през 2007 г., с оглед да се извърши задълбочен анализ на пенсионната субсидия, която Deutsche Post получава от 1995 г. насам (наричано по-нататък „решението за разширяване от 2011 г.“).
(41)
След първоначално искане за удължаване на срока от 23 май 2011 г. Германия предостави мнението си на 29 юли 2011 г. заедно с допълнителни експертни проучвания относно необходимостта от изчисляване на свръхкомпенсацията за доказване на предполагаемо кръстосано субсидиране (15), относно съпоставянето на плащаните от Deutsche Post разходи за социално осигуряване със средните разходи за социално осигуряване на пазара (16), както и относно размера на плащаните от Deutsche Post допълнителни разходи за социално осигуряване (17).
(42)
UPS предостави мнението си на 4 октомври 2011 г. Те бяха последвани от мнението, предоставено от „Free and Fair Postal Initiative“ (наричана по-нататък „FFIP“) на 5 октомври 2011 г., и от мнението, предоставено от Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (наричано по-нататък „BIEK“) на 7 октомври 2011 г. На 13 октомври 2011 г. Комисията предаде мненията на заинтересованите страни на Германия.
(43)
На 14 ноември 2011 г. Германия предостави забележките си по мненията на третите страни.
(44)
На 18 ноември 2011 г. Комисията изпрати искане за допълнителна информация, свързана с подробни данни за финансирането на пенсиите за периода след 2007 г. Германия предостави отговори на 2 и 19 януари 2012 г. На 16 декември 2011 г. Комисията предостави на Германия експертно проучване от Charles River Associates относно определянето на референтната печалба (18) (наричано по-нататък „проучването CRA“) за мнение, на което Германия отговори на 16 януари 2012 г.
I.2. Процедури по прилагане на член 102 от ДФЕС
(45)
Въз основа на жалбата на UPS от 1994 г. Комисията установи, че Deutsche Post е нарушило член 102 от ДФЕС чрез агресивно ценообразуване по отношение на пратките от страна на търговци към потребители в периода 1990-1995 г. На Deutsche Post беше наложена глоба в размер на 24 млн. EUR (19).
(46)
На 22 април 2004 г. UPS подаде нова жалба относно злоупотреба на Deutsche Post с господстващо положение по смисъла на член 102 от ДФЕС. UPS твърди, че Deutsche Post е определило прекомерно високи цени на марките за своите регулирани пощенски услуги, свързани с писма.
(47)
В хода на разследването на 5 ноември 2004 г. Комисията получи документи, свързани с решението, от германската Агенция за регулиране на пощенските услуги (наричана по-нататък „регулаторният орган в пощенския сектор“) относно праговете на цените за регулирани пощенски услуги, свързани с писма, на Deutsche Post за периода, започващ от 1 януари 2003 г. (наричано по-нататък „решението за прагове на цените от 2002 г.“). С писмо от 13 юни 2007 г. Германия изрази съгласие, че тези документи също биха могли да се използват в процедурата за държавна помощ.
(48)
На 25 март 2008 г. Комисията реши да закрие антитръстовото разследване поради малката вероятност за установяване на такова нарушение по член 102 от ДФЕС (20).
I.3. Съдебни дела
I.3.1. Дело T-421/07 Deutsche Post AG/Комисията
(49)
Deutsche Post оспори валидността на решението за разширяване от 2007 г., като твърдеше, че отрицателното решение от 2002 г. е породило оправдано очакване Комисията да не възобнови своето разследване.
(50)
На 8 декември 2011 г. Общият съд отхвърли тази жалба като недопустима (21).
I.3.2. Дело Т-570/08 Deutsche Post AG/Комисията и дело Т-571/08 Германия/Комисията
(51)
Германия и Deutsche Post оспориха валидността на разпореждането за информация на Комисията от 30 октомври 2008 г., тъй като считат, че с разпореждането се изисква нецелесъобразна информация и на Deutsche Post се налага непропорционална тежест.
(52)
На 16 юли 2010 г. Общият съд обяви и двете жалби за недопустими, тъй като с издаването на разпореждането за информация не са нарушени процесуални права нито на Deutsche Post, нито на Германия.
I.3.3. Дело C-463/10 P Deutsche Post AG/Комисията и дело C-475/10 P Германия/Комисията
(53)
На 27 септември 2010 г. Deutsche Post и Германия обжалваха решението на Общия съд и заявиха, че разпореждането за информация нарушава техните права. На 13 октомври 2011 г. Съдът на Европейския съюз отмени решението на Общия съд от 16 юли 2010 г. (22). Вследствие на това делото беше върнато на Общия съд и все още е висящо.
I.3.4. Дело T-344/10 UPS/Комисията
(54)
На 20 август 2010 г. UPS подаде в Общия съд жалба, твърдейки, че по отношение на разследването за държавна помощ от 2007 г. е налице неправомерно бездействие от страна на Комисията. Предвид факта, че от решението за разширяване от 2007 г. са изтекли почти три години, UPS счита, че Комисията е имала достатъчна възможност да разследва въпросните мерки и да прецени фактологическите и юридическите обстоятелства, за да вземе окончателно решение и да закрие процедурата по разследване. Делото все още е висящо.
I.3.5. Дело T-388/11 Deutsche Post AG/Комисията
(55)
На 22 юли 2011 г. Deutsche Post оспори валидността на решението за разширяване от 2011 г., тъй като счита, че Комисията е допуснала явна грешка в предварителната оценка на пенсионната субсидия като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС и като нова помощ по смисъла на член 108, параграф 1 от ДФЕС. Делото все още е висящо.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ПУБЛИЧНИТЕ МЕРКИ
(56)
От 1989 г. нататък Deutsche Post е получила държавна помощ под формата на няколко различни мерки:
-
пенсионна субсидия въз основа на:
-
Закона за служителите на бившето Deutsche Bundespost (Postpersonalrechtsgesetz от 1994 г.) (23) (наричан по-нататък „PostPersRG от 1994 г.“)
-
Плащания на държавни компенсационни плащания и гаранции въз основа на:
-
Закона за организацията на пощенските услуги (Postverfassungsgesetz от 1989 г.) (24) (наричан по-нататък „PostVerfG от 1989 г.“)
-
Закона за реорганизацията на пощенските услуги (Postumwandlungsgesetz от 1994 г.) (25) (наричан по-нататък „PostUmwG от 1994 г.“)
-
наредба за изключителни права и цени въз основа на:
-
Закона за пощенската система (Gesetz über das Postwesen 1989) (26) (наричан по-нататък „PostG от 1989 г.“)
-
Закона за пощите (Postgesetz от 1997 г.) (наричан по-нататък „PostG от 1997 г.“)
II.1. Пенсионната субсидия в контекста на социалните придобивки и схемите за социалноосигурителните вноски за държавни и частни служители
(57)
От 1995 г. нататък с пенсионната субсидия е финансирана голяма част от пенсиите за пенсионирани държавни служители на Deutsche Post. С оглед при оценката на пенсионната субсидия въздействието ѝ да бъде разбрано в пълнота, в следващия раздел ще бъдат описани по-подробно социалните придобивки и социалноосигурителните вноски на държавните служители в сравнение със схемите за задължително социално осигуряване за служители по договори с частноправен характер (наричани по-нататък „частните служители“).
II.1.1. Социални придобивки за държавните служители
(58)
Държавните служители имат право на пенсия за старост, на здравни и медико-социални грижи. Придобивките за държавните служители на Deutsche Post са същите като тези, предоставяни на всички останали държавни служители:
-
Нивото на пенсията е предварително установено съгласно член 14 от BeamtVG (27) като определен процент от последната заплата на държавния служител. Например държавен служител, който се е пенсионирал през 2010 г. и е изработил необходимия брой години, ще получава пенсия, равняваща се на 71,75 % от неговата последна заплата.
-
Държавните служители имат право на възстановяване на 50-70 % от разходите за здравни и медико-социални грижи, докато останалите разходи трябва да заплатят сами. Точната разбивка на разходите за здравни грижи зависи от различни критерии, като например от броя на децата. Държавният служител може да избере или да участва в допълнително доброволно осигуряване, или да плаща своята част от разходите за здравни грижи с налични средства.
II.1.2. Финансиране на социалните придобивки за държавните служители на Postdienst в периода 1989-1994 г.
(59)
След първата реформа на пощите от 1989 г., съгласно член 54, параграф 2 от PostVerfG от 1989 г., Postdienst, Telekom и Postbank са задължени да финансират изцяло пенсионните плащания и здравните разходи на пенсионираните държавни служители, които са разпределени в съответните категории въз основа на дейностите си в миналото. Независимо от това, че исковете на държавните служители продължават да се предявяват към държавата, по силата на тази разпоредба държавата има право да предяви иск за цялата сума съответно към Postdienst, Telekom и Postbank.
II.1.3. Финансиране на социалните придобивки за държавните служители на DPAG от 1995 г. нататък
(60)
С втората реформа на пощите от 1994 г. държавните служители, които са работили за Postdienst, са прехвърлени към DPAG съгласно член 2, параграф 1 от PostPersRG от 1994 г. Съгласно член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г.държавните служители запазват своя съществуващ правен статут. Съгласно член 1, параграф 1 от PostPersRG от 1994 г. DPAG поема всички права и задължения на работодателя от федералното управление и в съответствие с член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г., поема всички парични вземания на държавните служители.
(61)
Съгласно член 15 от PostPersRG от 1994 г. плащането на пенсиите и разходите за здравни грижи на пенсионираните държавни служители се поема от новосъздаден пенсионен фонд за държавните служители на Deutsche Post. На 1 юли 2001 г. пенсионните фондове за Deutsche Post, Deutsche Telekom AG и Postbank AG се сливат в пенсионния фонд за държавните служители на пощенските служби (Postbeamtenversorgungskasse) (наричани заедно по-нататък „пенсионния фонд“ за целия период от 1 януари 1995 г. нататък).
(62)
Съгласно член 16, параграф 1 от PostPersRG от 1994 г. Deutsche Post е трябвало да плаща на пенсионния фонд годишна вноска от 2,045 млрд. ЕUR за периода 1995-1999, обща сума в размер на 10,225 млрд. ЕUR. От 2000 г. нататък въз основа на член 16, параграф 2 от PostPersRG от 1994 г. Deutsche Post е трябвало да плаща на пенсионния фонд годишна вноска от 33 % от общата сума на заплатите на държавните служители (т.е. от 735 млн. EUR през 2000 г. до 540 млн. EUR през 2010 г.).
(63)
Съгласно член 16, параграф 2 от PostPersRG от 1994 г. пенсионната субсидия покрива оставащия дефицит (т.е. разликата между пенсиите за пенсионираните държавни служители и вноската на Deutsche Post в пенсионния фонд). Пенсионната субсидия се увеличава от 151 млн. EUR през 1995 г. на 3,203 млрд. EUR през 2010 г. и достига общ размер 37,121 млрд. EUR през периода 1995-2010 г.
Фигура 1
Финансиране на пенсионния фонд (в млн. EUR)
II.1.4. Схеми за задължително социално осигуряване за частни служители и допълнително пенсионно осигуряване за частни служители на Deutsche Post
(64)
Частните служители трябва да участват в четири схеми за социално осигуряване: пенсионно осигуряване, осигуряване за безработица, за здравни грижи и осигуровка за медико-социални грижи (28). В сравнение със схемата за държавните служители, схемите за задължително социално осигуряване предлагат различно ниво на покритие по отношение на схемите за пенсионно и здравно осигуряване:
-
Нивото на пенсията се изчислява не като процент от последната месечна заплата, а като процент от усредненото възнаграждение през целия професионален живот.
-
Разходите за здравни и медико-социални грижи се покриват изцяло.
(65)
Налице са също важни различия във финансирането на социалните придобивки в сравнение с тези на държавните служители. Схемите за задължително социално осигуряване за частни служители се финансират със съвместни вноски от служителя и работодателя през целия професионален живот на служителя (наричани по-нататък „вноски за задължително социално осигуряване“). Общата ставка на социалноосигурителната вноска формално се разделя на дял на служителя и дял на работодателя, като всеки от двата дяла включва приблизително половината от цялата вноска. Работодателят обаче има формалното задължение да плати цялата ставка на вноската по схемите за социално осигуряване.
Фигура 2
Ставки на вноските за задължително социално осигуряване като процент от брутното възнаграждение на частните служители (вж. също приложението)
(66)
Фигура 2 показва, че ставките на вноските за задължително социално осигуряване от 1995 г. нататък са били в порядъка от 38 % до 42 % от брутното възнаграждение (= нетното възнаграждение + дела на служителя). Дяловете на работодателя и на служителя от ставката на социалноосигурителната вноска са варирали в порядъка от 19 % до 21 % от брутното възнаграждение (за повече подробности относно динамичния ред вж. приложението).
(67)
Частните служители на Deutsche Post са се ползвали не само от задължителни схеми за социално осигуряване, но и от допълнително пенсионно осигуряване. На частните служители, започнали работа преди 1997 г., е било предложено покритие на допълнително пенсионно осигуряване, което би им позволило да получават пенсии, близки до тези на държавните служители. Допълнителното пенсионно осигуряване е покривало разликата между пенсията на частните служители от задължителното социално осигуряване - която се равнява на определен процент от усредненото възнаграждение през целия професионален живот - и пенсията на държавните служители, която е определен процент от последната заплата. Подробните правила са определени в Хартата на пенсионния институт на германските пощи (Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost - VAP) (29).
(68)
До 1997 г. Deutsche Post е финансирало плащанията за допълнителна пенсия за пенсионираните частни служители с вноска от приблизително [5-10 %] (30) от брутното възнаграждение на действащите частни служители. От 1997 г. нататък Deutsche Post е формирало провизия за неизплатените задължения на VAP (вж. също описанието на тежест № 4 в раздел II.3.1.3).
(69)
От 1997 г. нататък на новоназначените частни служители е предлагано значително намалено допълнително пенсионно осигуряване, за което Deutsche Post плаща вноска в размер между [0 и 5 %] от брутното възнаграждение от 1997 до 2007 г.
II.2. Държавни компенсационни плащания и гаранции в контекста на изключителното право на Deutsche Post и задължението за универсална пощенска услуга
II.2.1. Изключително право до 2007 г.
(70)
Преди 1998 г. член 2 от PostG от 1989 г. предоставя на Deutsche Post изключителното право за изграждане и поддържане на съоръжения за пренос на писмовни пратки. Други пощенски услуги - пренос на колетни пратки, вестници или периодични издания - не са резервирани за Deutsche Post, а са открити за конкуренция. Съгласно член 37 от PostVerfG от 1989 г. печалбите от резервираните услуги за писмовни пратки трябва да се използват за финансиране на загубите от универсалните услуги, които се предлагат на отворените за конкуренция пазари. Съгласно член 4 от Закона за регламентиране на далекосъобщенията и системата на пощите - PTRegG 1994 (31) - федералният министър на пощите и далекосъобщенията отговаря за одобряване на цените за резервираните услуги за писмовни пратки.
(71)
С влизането в сила на PostG от 1997 г. през 1998 г. обхватът на резервираните за Deutsche Post услуги постепенно се стеснява. Съгласно член 51 от PostG от 1997 г. изключителното право през 1997 г. обхваща доставката на писма и адресирани каталози с тегло под 200 g, но таванът за тегло постепенно бива снижаван, като през 2006 г. достига 50 g. Впоследствие действието на изключителното право изтича на 31 декември 2007 г.
II.2.2. Задължение за предоставяне на универсална пощенска услуга до 2007 г.
(72)
Задължението за универсална пощенска услуга на Deutsche Post е установено в два официални акта за възлагане:
-
Наредбата за задължителните пощенски услуги (32) (наричана по-нататък „Наредбата за задължителни услуги“) определя Deutsche Post като доставчика на универсална пощенска услуга за доставка на писма и колети с тегло до 20 kg, като възлага на дружеството предоставянето на тези услуги на цялата територия на Германия по единни тарифи.
-
С PostG от 1997 г. и придружаващите го правила по прилагане от 1999 г. (33) (наричана по-нататък „Наредбата за универсална услуга от 1999 г.“) услугата продължава да е възложена на DPAG.
(73)
В член 11 от PostG от 1997 г. универсалната услуга се определя като основен пакет от пощенски услуги, които се предоставят в национален мащаб на достъпни цени. Тези услуги включват доставката на писма, адресирани колетни пратки с тегло до 20 kg, книги, каталози, вестници и списания (наричани по-нататък „универсалните услуги“).
(74)
Наредбата за универсална услуга от 1999 г. определя минималните изисквания за качество на универсалната услуга:
-
На територията на Германия трябва да са разположени най-малко 12 000 пощенски клона.
-
Средногодишно 80 процента от писмата и колетните пратки трябва да се доставят в определени срокове (един работен ден за писма и два работни дни за колети) и през делничните дни трябва да има най-малко една доставка дневно.
-
Основното изискване за цените на универсалните услуги е достъпност, като същевременно DPAG е трябвало да определя единни цени за услугите за писмовни пратки, извършвани в рамките на изключителното право, чието действие се изчерпва през 2007 г. DPAG обаче е разполагало с известна гъвкавост при определянето на цените за резервираните услуги, тъй като е можело да сключва отделни ценови споразумения с клиенти, които изпращат най-малко 50 пратки на транзакция.
(75)
С член 52 от PostG от 1997 г. възлагането на доставката на универсални услуги на DPAG се запазва до 31 декември 2007 г., т.e. датата, на която изтича изключителното право на дружеството за осъществяване на услуги за писмовни пратки. След изчерпването на изключителното право задължението за универсална услуга не е възложено на пощенски оператор в Германия, което означава, че от всички доставчици на пощенски услуги се очаква да предоставят универсални пощенски услуги („пазарни сили“). Когато се установи или има основания да се счита, че дадена универсална услуга не е предоставяна по целесъобразен или подходящ начин, в PostG от 1997 г. Се предвиждат законови механизми за обезпечаване на предоставянето на такива услуги.
(76)
Както се вижда от проучването WIK (вж. Фигура 3), универсалните услуги формират около 88 % от общите приходи през периода 1990-2007 г. В голямата си част универсалните услуги за писмовни пратки подлежат на ценово регулиране поради господстващото положение на Deutsche Post на тези пазари (вж. раздел II.2.1). Освен услугите с регулирани цени, които формират около 62 % от общите приходи, Deutsche Post е предоставяло универсални услуги за колетни пратки (около 15 % от общите приходи) и допълнително универсални услуги за писмовни пратки с нерегулирани цени (около 11 % от общите приходи) в конкуренция с други оператори.
(77)
Освен това Deutsche Post е предлагало и търговски услуги (например банкиране на дребно на Postbank, услуги по продажба на Telekom, доставка на неадресирани пощенски пратки и др.). Като цяло търговските услуги формират 12 % от приходите на Deutsche Post за периода 1990-2007 г.
II.2.3. Държавни компенсационни плащания
(78)
От създаването му през 1950 г. Deutsche Bundespost представлява специален актив на федералното правителство (наричан по-нататък „Sondervermögen“). Съгласно германското административно право Sondervermögen няма юридическа правосубектност, която е независима от държавата, но разполага със собствен бюджет и не носи отговорност за общите задължения на държавата.
(79)
Първата реформа на пощите от 1989 г. определя Sondervermögen да има три различни подразделения - Postdienst, Postbank и Telekom - които се категоризират като „публични предприятия“, но при все това нямат независима от държавата юридическа правосубектност.
(80)
Съгласно член 37, параграфи 2 и 3 от PostVerfG от 1989 г., въпреки че се очаква всяка услуга на трите подразделения да се самофинансира, кръстосаното финансиране между трите подразделения е било допустимо до размера на загубите в резултат на задълженията за универсална услуга. На тази основа в периода между 1990 и 1993 г. Postdienst е получило трансфери в размер на 2,844 млрд. EUR от Telekom, за да покрива загубите си.
(81)
В хода на втората реформа на пощите, която влиза в сила от 1 януари 1995 г., трите подразделения на Sondervermögen са преобразувани в публични акционерни дружества: Postdienst е преобразувано в DPAG, Postbank в Postbank AG, а Telekom - в Telekom AG. Съгласно член 2, параграф 2 от PostUmwG от 1994 г. Telekom AG поема всички задължения, произтичащи от заеми, които са относими към Sondervermögen като цяло, но си запазва правото да си възстанови средства от DPAG и Postbank AG до размера на задълженията по заеми, които могат да бъдат приписани на техните правни предшественици.
(82)
Съгласно член 7 от PostUmwG от 1994 г. обаче правото на Telekom AG (произтичащо от член 2, параграф 2 от PostUmwG от 1994 г.) да предявява претенции спрямо DPAG до размера на загубите, реализирани от Postdienst, се изчерпва на 31 декември 1994 г. Това довежда до прехвърлянето на активи на стойност 2,822 млрд. EUR от Telekom AG към DPAG. Според Германия това прехвърляне от Telekom AG, както и предходните прехвърляния въз основа на член 37, параграф 3 от PostVerfG от 1989 г., е било крайно необходимо за DPAG, за да изпълни задълженията си за универсална услуга.
(83)
През периода 1990-1995 г. Postdienst е получило общо 5,666 млрд. EUR като компенсация за своето задължение за универсална услуга.
II.2.4. Държавна гаранция по дългови инструменти, емитирани преди 1995 г.
(84)
От 1953 г. нататък в член 22, параграф 4 от PostVwG от 1953 г. (34) се предвижда емитираните от Deutsche Bundespost дългови инструменти, да имат същата правна стойност като дълговите инструменти, емитирани от Федерална република Германия. Когато PostVwG от 1953 г. е отменен от PostVerfG от 1989 г., същата разпоредба е включена в член 40 от PostVerfG от 1989 г.
(85)
След създаването на трите подразделения през 1989 г. самото дружество Postdienst не емитира дългови облигации; Postbank управлява тези сделки за всички подразделения на Deutsche Bundespost. След това дълговите инструменти са разпределени между Postdienst, Telekom и Postbank според финансовите им нужди.
(86)
Съгласно член 2, параграф 4 от PostUmwG от 1994 г. след 1995 г. Германия остава задължена по всички сделки с дългови облигации, сключени преди 1995 г. от Deutsche Bundespost и впоследствие разпределени между Postdienst, Telekom и Postbank. Германия обаче няма задължения по дълговите инструменти, емитирани по-късно от DPAG.
II.3. Приходите от регулирани цени като допълнителна компенсация за разходите за пенсии и разходите за мрежа за универсалната услуга
(87)
С PostG от 1997 г. се създава също Bundesnetzagentur (наричан по-нататък „регулаторният орган в пощенския сектор“) за надзор на резервираните и либерализираните пазари на писмовни пратки. Съгласно член 19 от PostG от 1997 г. регулаторният орган в пощенския сектор разполага с компетенции да регулира ценообразуването на Deutsche Post на пазарите за писмовни пратки, на които дружеството се ползва от господстващо положение. Deutsche Post е заемало господстващо положение не само по отношение на резервираните услуги - съгласно член 51 от PostG от 1997 г. - но също така по отношение на всички останали услуги за писмовни пратки, които вече са били отворени за конкуренция. Регулирането на цените може да бъде или под формата на предварително определен ценови праг, или под формата на последващ ценови контрол.
(88)
Според проведените от регулаторния орган в пощенския сектор пазарни проучвания Deutsche Post е държало среден пазарен дял от 90-97 % на пазарите за писмовни пратки с регулирани цени. В последния си доклад регулаторния орган в пощенския сектор изразява неодобрение от факта, че постепенното отваряне на пазара от 1997 г. нататък не е довело до ефективна конкуренция на пазара за писмовни пратки в Германия (35).
(89)
Услугите за писмовни пратки с регулирани цени формират основната част от общите приходи на Deutsche Post (например около 62 % от общите приходи на Deutsche Post за периода 1990-2007 г. (вж. Фигура 3) и около 56 % за периода 2008-2010 г.).
(90)
Всички останали универсални и търговски услуги, които не подлежат на ценово регулиране съгласно членове 19-27 от PostG от 1997 г. (36), ще бъдат наричани услуги с нерегулирани цени.
(91)
По отношение на услугите за писмовни пратки с регулирани цени в член 20, параграфи 1 и 2 от PostG от 1997 г. се предвижда, че цените трябва да отразяват разходите за ефективно предоставяне на услугата. Когато обаче това е обективно обосновано, регулаторния орган в пощенския сектор следва надлежно да отчита inter alia:
-
разходите за универсално предоставяне на пощенски услуги и
-
разходите за финансиране на пенсионни и здравни плащания за служителите, които са били прехвърлени от Postdienst.
(92)
С член 57 от PostG от 1997 г. и министерски указ от 27 март 2000 г. на федералния министър на икономическите въпроси и технологиите регулираните цени се запазват на нивото им от 1997 г. до 31 декември 2002 г.
II.3.1. Решение за прагове на цените от 2002 г.
(93)
Едва през 2002 г. регулаторния орган в пощенския сектор издава първото си решение относно прага на цените за услугите за писмовни пратки с регулирани цени за периода от 1 януари 2003 г. до 31 декември 2007 г. (наричано по-нататък „решението за прагове на цените от 2002 г.“). Регулирането чрез ценови прагове представлява система за регулиране на цените на пакет услуги, посредством която не се контролира отделната цена за всяка услуга, а съществува таван за претеглената средна стойност на всички цени в пакета. Съгласно член 19 от PostG от 1997 г. регулирането чрез предварително определен ценови праг включва всички пощенски услуги, по отношение на които Deutsche Post се е намирало в господстващо положение.
(94)
За целите на решението за прагове на цените от 2002 г. Deutsche Post за първи път представя на регулаторния орган в пощенския сектор предназначени за регулаторите счетоводни данни за приходите и разходите (по-нататък наричани „счетоводни данни за регулаторите от 2002 г.“), които обхващат периода 1998-2006 г. Счетоводните данни за регулаторите се основават на резултатите до 2001 г. и на прогнози за следващите години.
(95)
През 2002 г. Deutsche Post декларира „финансови тежести“ по отношение на предоставянето на универсалната услуга и във връзка с назначаването на държавни и частни служители, които са били прехвърлени от Postdienst. Според твърдението от Deutsche Post тези тежести представляват разходите, които не биха възникнали без задължението за универсална пощенска услуга и без прехвърлянето на персонал и инфраструктура от Postdienst (за подробен списък вж. таблица 1).
Таблица 1
Тежести, одобрени с решението за определяне на прагове на цените от 2002 г. (в млн. EUR, номинални стойности)
№
Тежести от решението за определяне на прагове на цените от 2002 г.
Среден размер на тежестта (1998-2006 г.) в млн. EUR
%
1
Допълнителни разходи за заплати
[…]
[…]
2
Допълнителни разходи за социално осигуряване
[…]
[…]
3
Инфраструктурна тежест на пощенските клонове
[…]
[…]
4
Допълнително пенсионно осигуряване на служителите (VAP)
[…]
[…]
5
Тежест на транспортната инфраструктура
[…]
[…]
6
Социални и здравни разходи (BAnstPT)
[…]
[…]
7
Преструктуриране на персонала
[…]
[…]
8
Покриване на дефицита по здравното осигуряване на държавните служители
[…]
[…]
Общ среден размер на тежестта
[…]
100 %
(96)
В крайна сметка регулаторният орган в пощенския сектор приема аргумента на Deutsche Post, че дружеството не би понесло тези тежести, ако не е било натоварено със задължението за универсална услуга (за тежести № 3 и № 5 по разходи за универсална услуга) и със задължението за приемане на държавните и частните служители от Postdienst (тежести с номера 1, 2, 4, 6, 7 и 8). Ето защо регулаторният орган в пощенския сектор одобрява увеличени регулирани цени за писмовни пратки с оглед финансирането на декларираните средногодишни тежести в размер на […] млрд. EUR за периода 2002-2006 г. от приходите от услуги за писмовни пратки с регулирани цени. Съгласно решението за прагове на цените от 2002 г. 100 % от тежестите се разпределят към цените, които подлежат на предварително определен ценови праг.
II.3.1.1. Допълнителни възнаграждения (тежест № 1)
(97)
Тежест № 1 показва декларираните допълнителни разходи за възнаграждения на пощенски служители над средната стойност за отрасъла. Deutsche Post използва като „конкурентно“ референтно възнаграждение възнаграждението на новонаетия след 2002 г. персонал, което е определено в колективен трудов договор (Entgelttarifvertrag) с профсъюзите (наричано по-нататък „ETV възнаграждение“). За изчисляването на тежест № 1 обаче този референтен показател се прилага към целия персонал. Той също така се прилага с обратно действие до 1998 г. в предоставените счетоводни данни.
II.3.1.2. Допълнителни социалноосигурителни вноски (тежест № 2)
(98)
Регулаторният орган в пощенския сектор също така приема аргумента на Deutsche Post, че е трябвало да плаща по-високи социалноосигурителни вноски за своите частни и държавни служители, отколкото частните конкуренти обикновено трябва да плащат за своите частни служители.
(99)
Deutsche Post основава изчисленията си на ставката на социалноосигурителната вноска, която определя като „конкурентна“ (наричана по-нататък „нормативно определена ставка на вноската“) едновременно за държавните и за частните служители. Тази нормативно определена ставка се определя като сумата от:
-
дела на работодателя от социалноосигурителни вноски за частен служител (приблизително 19-21 %, което е около половината от общата ставка на социалноосигурителната вноска, както е посочено във Фигура 2),
-
вноската по схема за осигуряване за злополука (в диапазона [0-5 %]; Deutsche Post е добавило тази вноска към нормативно определената ставка на вноската от 2001 г. нататък),
-
вноската по схема за допълнително пенсионно осигуряване (в диапазона [0-5 %]; Deutsche Post е добавило тази вноска към нормативно определената ставка на вноската от 1997 г. нататък, тъй като вноска по схема за допълнително пенсионно осигуряване с такава величина се счита за „конкурентна“. Ставката се основава на допълнителното пенсионно осигуряване, което Deutsche Post е предлагало от 1997 г. нататък на новоназначените частни служители).
(100)
С приходите от услуги с регулирани цени се финансират всички социалноосигурителни вноски, които надхвърлят нормативно определената ставка на вноската (наричани по-нататък „допълнителни вноски“). Като се използват за пример изчисленията на допълнителните социалноосигурителни вноски за държавните служители през 2001 г., в таблица 2 е показано, че действителните социалноосигурителни вноски за държавните служители са с почти двоен размер в сравнение с „конкурентните“ социалноосигурителни вноски, основани на нормативно определената ставка на вноската.
Таблица 2
Изчисляване на допълнителните разходи за социално осигуряване за държавните служители през 2001 г. въз основа на счетоводни данни, предназначени за регулаторите, за 2002 г. (в млн. EUR)
% от действителните възнаграждения
(1)
Ставка на вноската в пенсионен фонд
33 %
(2)
Общ размер на възнагражденията на държавните служители
[…]
(3)
=(1)*(2)
Ставка на вноската в пенсионен фонд
[…]
(4)
Разходи за здравно осигуряване
[…]
(5)
=(3)+(4)
Действителни социалноосигурителни вноски
[…]
[40-45 %]
(6)
Дял на работодателя от социалноосигурителните вноски
20,43 %
(7)
Осигуряване за злополука
[…]
(8)
Допълнително пенсионно осигуряване
[…]
(9)
=(6)+(7)+(8)
Нормативно определена ставка на вноската
[…]
(10)
=(2)*(9)
Референтни разходи на регулаторите за социално осигуряване
[…]
[20-25 %]
(11)
=(5)-(10)
Допълнителни социалноосигурителни вноски
[…]
[15-20 %]
(101)
Действителните социалноосигурителнш вноски включват плащането от Deutsche Post на 33 % от действителните възнаграждения на държавните служители в пенсионния фонд (годишно еднократно плащане в размер на 2,045 млрд. EUR в периода 1995-1999 г.), както и вноски за разходите за здравно осигуряване на държавните служители. Сумата на действителните социалноосигурителнш вноски достига [40-45 %] от действителните възнаграждения на държавните служители през 2001 г.
(102)
Въпреки че ставката на социалноосигурителната вноска се определя като процент от брутното възнаграждение на частните служители (нетно възнаграждение + дела на служителя от социалноосигурителната вноска), за да изчисли референтния показател за регулаторите Deutsche Post умножава нормативно определената ставка на вноската от [20-25 %] по действителното възнаграждение на държавните служители.
II.3.1.3. Допълнително пенсионно осигуряване за частните служители (тежест № 4)
(103)
Предназначението на тежест № 4 е да компенсира формирането на провизия за задълженията отпреди 1997 г. от схемата за допълнително пенсионно осигуряване VAP за частните служители на Deutsche Post.
(104)
Както е обяснено в раздел II.1.4, на частните служители на Deutsche Post, наети преди 1997 г., е било предложено допълнително пенсионно осигуряване, за да им се гарантира пенсия, близка до тази на държавните служители. Postdienst обаче не е формирало съответната провизия за бъдещи пенсионни плащания. Едва след учредяването на DPAG в счетоводния баланс са включени провизии в размер на 8,153 млрд. EUR.
II.3.1.4. Разни допълнителни разходи за социално осигуряване (тежести № 6, 7 и 8)
(105)
Тежест № 6 включва вноската на Deutsche Post във Федералния институт за пощите и далекосъобщенията (Bundesanstalt für Post und Telekommunikation - BanstPT), който осигурява някои социални придобивки (например социални жилища) за държавни и частни служители, които са били прехвърлени от Postdienst. Тежест № 7 включва вноските от Deutsche Post за покриване на дефицита по схемата за здравно осигуряване на държавни служители. Тежест № 8 за преструктуриране на персонала се отнася както за държавни, така и за частни служители.
II.3.1.5. Тежести на универсалната услуга (№ 3 и № 5)
(106)
Тези тежести показват икономиите на разходи, които Deutsche Post би могло да постигне, ако можеше да планира пощенските си клонове и мрежата за колетни пратки въз основа единствено на търговски съображения. Икономиите на разходи се изчисляват въз основа например на хипотетичния брой пощенски клонове, които Deutsche Post би използвало без задължението за универсална услуга.
II.3.2. Решения за прагове на цените от 2007 и 2011 г.
(107)
На 7 ноември 2007 г. регулаторният орган в пощенския сектор одобрява прага на цените за периода от 1 януари 2008 г. до 31 декември 2011 г. (наричано по-нататък „решението за прагове на цените от 2007 г.“). На 14 ноември 2011 г. регулаторният орган в пощенския сектор одобрява прага на цените за периода от 1 януари 2012 г. до 31 декември 2013 г. (наричано по-нататък „решението за прагове на цените от 2011 г.“).
(108)
След решението за прагове на цените от 2007 г. цените за изпращане на над 50 писмовни пратки вече не се контролират предварително, а подлежат на последващ ценови контрол съгласно член 25 от PostG от 1997 г. (37). Цените за всички останали пощенски услуги, по отношение на които Deutsche Post заема господстващо положение, продължават да подлежат на предварителен контрол съгласно член 19 от PostG от 1997 г.
(109)
Навсякъде в настоящото решение с понятието „услуги с регулирани цени“ Комисията ще обозначава онези услуги, по отношение на които Deutsche Post заема господстващо положение и които подлежат на предварителен ценови контрол съгласно член 19 от PostG от 1997 г. или на последващ ценови контрол съгласно член 25 от PostG от 1997 г. Всички останали услуги, по отношение на които Deutsche Post не заема господстващо положение и които не подлежат на ценови контрол, ще бъдат наричани „услуги с нерегулирани цени“.
(110)
Deutsche Post продължава да декларира тежестите за допълнителни възнаграждения и разходите за социално осигуряване от прехвърлянето на персонал от Postdienst (например усреднения размер на тежест № 2 за допълнителни разходи за социално осигуряване на стойност […] млн. EUR от 2008 г. нататък), както и тежестите от задължението за универсална услуга. Както в случая с решението за прагове на цените от 2002 г., регулаторният орган в пощенския сектор одобрява финансирането на тези тежести от приходите от услуги с регулирани цени и определя прагове на цените на съответно завишено ниво. Следователно по отношение на услугите с нерегулирани цени признаването на тези тежести от страна на регулаторният орган в пощенския сектор в решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2009 г. се запазва непроменено.
II.4. Финансови резултати на DPAG
(111)
Финансовите резултати на DPAG за периода 1995-2006 г. са представени на фигура 2 от решението за разширяване от 2007 г. Резултатите от 1995 до 1999 г. са разнородни (през някои години са отчетени загуби, а през други - печалби), докато в периода 2000-2006 г. DPAG постоянно реализира печалба преди данъчно облагане в размер на 1-2 млрд. EUR.
(112)
Между 2007 и 2010 г. DPAG е реализирало следните нетни печалби: 1,8 млрд. EUR (2007 г.); - 2,0 млрд EUR (2008 г.); 0,7 млрд. EUR (2009 г.); 2,6 млрд. EUR (2010 г.).
(113)
Публикуваните счетоводни отчети на DPAG не дават възможност печалбите да бъдат разпределени към различните услуги. Ето защо не е възможно с помощта на публикуваните счетоводни отчети да се установи дали универсалните услуги с регулирани цени като цяло са били на загуба или на печалба.
III. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(114)
Както потвърждава Общият съд в решението си по дело T-421/07 (38), от решението за откриване от 1999 г. нататък всички мерки, предмет на разследването, са били част от процедурата, която е продължена с решението за разширяване от 2007 г.
III.1. Пенсионна субсидия
(115)
В решението за разширяване от 2011 г. се установява, че пенсионната субсидия представлява нова мярка за помощ, тъй като преди пенсионната реформа от 1995 г. Deutsche Post е било задължено да финансира в пълна степен разходите за пенсии от собствени ресурси. Освен това в решението за разширяване от 2011 г. се отхвърля твърдението на Германия, основано на решението по делото Combus (39), че пенсионната субсидия не представлява помощ.
(116)
За целите на оценката за съвместимост на пенсионната субсидия като компенсация за „предшестващи“ разходи за пенсии (например в съответствие с решението на Комисията относно френското дружество La Poste (наричано по-нататък „решението относно La Poste“) (40), в решението за разширяване от 2011 г. е бил отчетен фактът, че декларираните допълнителни разходи за социално осигуряване са били компенсирани не само с пенсионната субсидия, а също и с приходите от услуги с регулирани цени (например тежест № 2 за допълнителни социалноосигурителни вноски).
(117)
Изчисленията в решението за разширяване от 2011 г., които отчитат и двата източника на компенсации, показват, че Deutsche Post е имало ефективната възможност да приложи ставка на вноските за задължително социално осигуряване с 10-14 процентни пункта под общата ставка на вноските за задължително социално осигуряване (делът на работодателя и на служителя), който е трябвало да плащат частните конкуренти.
(118)
Ето защо в решението за разширяване от 2011 г. са изразени съмнения по отношение на съвместимостта на пенсионната субсидия като компенсация за „предшестващи“ разходи за пенсии съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
III.2. Компенсация за предоставяне на универсални услуги
(119)
Германия се позовава на член 106, параграф 2 от ДФЕС в подкрепа на съвместимостта на държавните компенсационни плащания и на държавната гаранция като компенсация за задължението за универсална услуга.
(120)
Въз основа на решението по делото Altmark (41) в решението за разширяване от 2007 г. Комисията застъпва становището, че държавните компенсационни плащания и държавната гаранция представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(121)
В решението за разширяване от 2007 г. Комисията е изразила съмнения относно това дали държавните компенсационни плащания и гаранцията са били необходими за изпълнението на задълженията за универсална услуга и пропорционални за тази цел. По-специално Комисията е счела за необходимо да прегледа разпределението на разходите между универсалните и търговските услуги в съответствие с принципите, заложени в рамката от 2005 г. Комисията е изразила съмнения и относно определянето на разумната печалба, при което е трябвало да се отчете средната рентабилност за сектора и позицията на Deutsche Post по отношение на риска.
IV. ПРОУЧВАНЕ НА WIK
(122)
Проучването на WIK е възложено с цел Комисията да бъде подпомогната при прегледа на счетоводните отчети на Deutsche Post за периода 1990-2007 г. с оглед да се установи дали Deutsche Post е получило свръхкомпенсация за задълженията си за универсална услуга. По-конкретно на WIK Consult GmbH са възложени следните задачи:
-
сравнително проучване на разумната печалба;
-
преглед на вътрешното разпределение на разходите и организацията на цените на прехвърляне; и
-
изчисляване на свръхкомпенсацията за нетните разходи по задължението за универсална услуга.
IV.1. Описание на предназначените за регулаторите счетоводни данни за приходите и разходите за 2009 г.
(123)
След приемането от Комисията на разпореждането за информация на 30 октомври 2008 г., през 2009 г. Германия в крайна сметка предоставя пълен комплект счетоводни данни, предназначени за регулаторите, за периода 1990-2007 г. (наричани по-нататък „счетоводни данни за регулаторите за 2009 г.“).
IV.1.1. Приходи
(124)
Приходите на Deutsche Post могат да се разпределени в три големи категории:
-
Универсални услуги за писмовни пратки с регулирани цени (62 % от общите приходи през периода 1990-2007 г.)
Услугите за писмовни пратки с регулирани цени включват всички универсални услуги, предоставяни на пазари, на които Deutsche Post е заемало господстващо положение, включително онези услуги, по отношение на които Deutsche Post е имало изключителни права. Тези услуги са формирали 62 % от общите приходи на Deutsche Post през периода 1990-2007 г. (42).
-
Универсални услуги с нерегулирани цени (26 % от общите приходи през периода 1990-2007 г.)
Универсалните услуги за колетни пратки винаги са били предоставяни на отворени за конкуренция пазари, на които Deutsche Post е държало среден пазарен дял от 30 %. През периода 1990-2007 г. универсалните услуги за колетни пратки са генерирали 15 % от общите приходи на Deutsche Post.
Универсалните услуги за писмовни пратки с нерегулирани цени (например каталози, трансгранична поща) са формирали приблизително 11 % от общите приходи на Deutsche Post.
-
Търговски услуги с нерегулирани цени (12 % от общите приходи през периода 1990-2007 г.)
Deutsche Post е използвало своята мрежа от пощенски клонове не само за разпространението на пощенски услуги, а и за продажба на продукти и услуги на Postbank AG и, в по-малка степен, на Deutsche Telekom. Тези търговски услуги по продажби са формирали около 6 % от общите приходи на Deutsche Post.
Търговските услуги за колетни и писмовни пратки (например адресирани пратки в големи количества) формират около 4 % от общите приходи на Deutsche Post.
На последно място, Deutsche Post предоставя редица разнородни услуги, например в качеството си на холдингова компания - за международните дъщерни предприятия, активни в други стопански сегменти (например Danzas, DHL). Тези други търговски услуги са формирали около 2 % от общите приходи на Deutsche Post.
Фигура 3
Средни дялове на приходите за периода 1990-2007 г. (въз основа на номинална стойност)
(125)
Проучването на WIK обхваща само търговски услуги, които са били предоставяни заедно с универсални услуги от юридическото лице DPAG и неговия предшественик Postdienst. Търговските услуги (например експресните операции на DHL в световен мащаб), които се предоставят от различни юридически лица в рамките на Deutsche Post World Net (наричано по-нататък „DPWN“), не са обхванати в разследването.
IV.1.2. Изчисляване на тежестите в счетоводни данни за регулаторите за 2009 г.
(126)
За разлика от счетоводните данни за регулаторите, които Deutsche Post е представило на регулаторния орган в пощенския сектор във връзка с решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2011 г., счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. - които никога не са били предоставени на регулаторния орган в пощенския сектор - съдържат значително увеличение на тежестите, които Deutsche Post разпределя към услугите с регулирани цени.
(127)
Въз основа на данните за регулаторите за 2009 г. Deutsche Post декларира тежести със средна стойност […] млрд. EUR за периода 1990-2006 г., в сравнение с […] млрд. EUR въз основа на счетоводните данни за регулаторите за 2002 г.
Фигура 4
Съпоставка между заявените тежести от универсални услуги въз основа на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. и одобрените тежести въз основа на решението за прагове на цените от 2002 г. (средногодишен размер, номинална стойност в EUR)
[…]
(128)
Докато тежест № 2 (допълнителни разходи за социално осигуряване) и тежест № 4 (допълнително пенсионно осигуряване) не се различават съществено в счетоводните данни за регулаторите за периода 2002-2009 г., тежест № 1 (допълнителни възнаграждения) достига почти […]. За разлика от счетоводните данни за регулаторите за 2002 г., към момента Deutsche Post вече не използва ETV възнаграждението като „конкурентно“ референтно възнаграждение. Вместо това дружеството използва минималното възнаграждение за пощенския сектор въз основа на наредба, издадена от Федералното министерство на труда през 2007 г. (наричано по-нататък „минималното възнаграждение за 2007 г.“). Следва обаче да се отбележи, че в крайна сметка наредбата е обявена за незаконосъобразна от федералния административен съд и никога не придобива правна ефективност.
(129)
Освен това в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. Deutsche Post декларира нова тежест - „пощенска инфраструктура“ - която покрива вътрешно присъщите разходи за шестия ден на доставка (средно […] млн. EUR годишно). Изчислението се основава на хипотетичен сценарий, според който без задължението за универсална услуга Deutsche Post би доставяло пощенските пратки само за пет, вместо за шест дни.
(130)
Инфраструктурната тежест № 3 (мрежата от пощенски клонове) се изчислява по различен начин в сравнение със счетоводните данни за регулаторите за 2002 г. Сега тежестта включва предполагаемите икономии на разходи, които е можело да бъдат постигнати, ако всички пощенски клонове са били управлявани като агенции от 1990 г. нататък. Тежестта е изчислена въз основа на възнаграждението, което Deutsche Post е платило на трети страни за услуги по продажби през 2007 г.
IV.1.3. Маржове на печалбата в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г.
(131)
Разпределянето на тежестите към универсалните услуги за писмовни пратки с регулирани цени предвижда значително облекчение за услугите с нерегулирани цени от разходи като възнаграждения и разходи за социално осигуряване. Това преразпределяне води до осезаеми положителни маржове на печалбата в размер на [15-25 %] от продажби на търговски услуги и загуби в размер на почти [0-10 %] от продажбите на услуги за писмовни пратки с регулирани цени.
(132)
Въпреки че в годишните си счетоводни отчети Deutsche Post посочва много големи печалби на подразделението за писмовни пратки (вж. също раздел V.3), тези печалби са погълнати и надвишени от тежестите, прехвърлени от услугите с нерегулирани цени към тези с регулирани цени.
Фигура 5
Средна възвращаемост на продажбите въз основа на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г.
[…]
IV.2. Определяне на референтната печалба
IV.2.1. Верига на стойността на Deutsche Post: нискотехнологични операции и ниско ниво на търговски риск
(133)
За подготовка за определянето на референтната печалба и оценката на разпределението на разходите е належащо да се извърши анализ на веригата на стойността и на свързаните търговски рискове. Търсенето на набор от „сравними“ предприятия и изчисляването на референтен показател за разумната печалба, която е вероятно да генерира Deutsche Post, е възможно единствено ако са известни функционалните и рисковите характеристики.
IV.2.1.1. Веригата на стойността на нискотехнологична стопанска дейност
(134)
Веригата на стойността на Deutsche Post може да се раздели на две основни функции:
-
мрежа за доставки в национален мащаб за разпространение на писмовни и колетни пратки,
-
национална мрежа от пощенски клонове.
(135)
Логистиката на мрежа за колетни и писмовни пратки е нискотехнологична стопанска дейност, която не изисква значителни усилия за научни изследвания и развитие. Поради това всички останали оператори в отрасъла работят по подобен и стандартизиран начин. Следователно тези дейности често се обозначават като „рутинни“ задачи. Големият дял на дейностите, които Deutsche Post възлага на трети страни, също е доказателство за техния рутинен характер. Същото се отнася и за услугите по продажби, които се осъществяват чрез националната мрежа от пощенски клонове, като все по-голяма част от тези услуги също се възлага на външни изпълнители.
(136)
Освен рутинните задачи, основните нематериални активи на Deutsche Post са неговата база от клиенти, марката и стабилните пазарни позиции, по-специално на пазарите за писмовни пратки. В проучването на WIK обаче се изразява мнението, че на практика тези нематериални активи не са резултат от собствените усилия или инвестиции на Deutsche Post, а по-скоро от традиционните изключителни права. На Deutsche Post не се е налагало да инвестира мащабно във функции по предлагане на пазара. Вместо това до 2007 г. то е можело да разчита на гарантираната от закона пазарна позиция. Поради това на Deutsche Post не следва да бъде разрешено възнаграждение за тези нематериални активи.
IV.2.1.2. Нисък риск благодарение на държавните мерки
(137)
Deutsche Post е било изложено на по-нисък риск от своите конкуренти по отношение както на регулираните, така и на нерегулираните услуги, поради няколко причини.
(138)
На първо място, до 2007 г. Deutsche Post е било защитено със законен монопол върху неговите услуги в областта на писмовните пратки. Освен това в обхвата на услугите за писмовни пратки с регулирани цени Deutsche Post се е възползвало от 90-процентен пазарен дял и несъществуваща или слаба конкуренция. Услугите с регулирани цени са формирали почти две трети от приходите на Deutsche Post.
(139)
На второ място, регулаторният орган в пощенския сектор е одобрил прагове на цените на услугите за писмовни пратки с регулирани цени. Определеният праг надвишава разходите за ефективно предприятие, за да позволи inter alia компенсирането на предполагаеми допълнителни разходи, свързани с услугите с нерегулирани цени. Нито един от конкурентите на DPAG не се е ползвал от изключително право или господстващо положение, които биха им позволили кръстосано финансиране на техните разходи за социално осигуряване. Ето защо изключителното право и господстващото положение са довели до значително намаляване на търговските рискове по отношение не само на услугите с регулирани цени, но също и на универсалните и търговските услуги с нерегулирани цени.
(140)
На трето място, други държавни мерки също значително са намалили риска за универсалните и търговските услуги. Държавните компенсационни плащания са погълнали загубите от началото на деветдесетте години, а държавната гаранция е позволила на Deutsche Post да сключва заеми на независим лихвен процент до 1995 г. въпреки затрудненото му финансово положение в началото на 90-те години на миналия век.
(141)
Като цяло Deutsche Post е било изправено пред значително по-малки пазарни и свързани с разходите рискове от своите конкуренти, тъй като не му се е налагало да изгражда база от клиенти и е можело да прехвърля увеличенията на разходите чрез повишени регулирани цени. Въз основа на тази логика в проучването на WIK се заключава, че най-подходящите сравними конкуренти са пощенските предприятия, които изпълняват само рутинни задачи (например не инвестират мащабно в предлагане на пазара и марки) и не са изложени на високи нива на риск (например могат да разчитат на дългосрочни договори).
IV.2.2. Количествено определяне на референтната печалба
(142)
Въз основа на резултатите от анализа на задачите и риска в проучването на WIK се прави анализ въз основа на финансови данни (като се използва например базата данни ORBIS, която обхваща около 10 милиона дружества в целия свят) за търсене на сравними пощенски предприятия. Чрез мерки за контролиран количествен и качествен подбор е определена група от сравними предприятия, които предлагат пощенски услуги на конкурентни пазари.
(143)
В проучването на WIK е подбрана група за сравнение от 26 пощенски предприятия, които предлагат основно услуги за колетни пратки и изпълняват типичните рутинни дейности на пощенските оператори. Всички сравними конкуренти са от стопанския сектор „Пощенски и куриерски дейности“ (код по NACE (43) 641).
(144)
Важно е да се отбележи, че броят на сравнимите конкуренти е ограничен, тъй като досега частните дружества са предлагали услуги за писмовни пратки в по-голям мащаб в редки случаи поради изключителното право на заварените дружества в пощенския сектор, които покриват значителен дял от услугите за писмовни пратки. Освен това в проучването на WIK се изключват като база за сравнение заварените дружества в пощенския сектор от други държави, тъй като те, както Deutsche Post, са били защитени от изключителни права и не извършват дейност предимно на конкурентни пазари.
(145)
За измерване на „разумната“ печалба в проучването на WIK се използва маржът на възвращаемостта на продажбите (ROS), който е счетоводната печалба (получените резултати преди лихви и данъци (EBIT)), разделена на приходите. Освен това в проучването на WIK като референтна печалба, базирана на капитала, се изчислява маржът на възвращаемостта на активите (ROA), т.е. EBIT като процент от общия капитал.
Таблица 3
Референтните показатели ROS и ROA от проучването на WIK
Възвращаемост на продажбите
(ROS)
Възвращаемост на активите
(ROA)
Медиана
3,48 %
7,33 %
Горна граница (75-ти процентил)
6,77 %
13,41 %
(146)
От избраната извадка за периода 1998-2007 г. средната възвращаемост на печалбата (ROS) в конкурентната част на пощенския сектор е 3,48 %. В проучването на WIK обаче се представя не само средната възвращаемост, а и горната граница за разумната печалба, т.e. третия квартил от печалбата на сравнимите конкуренти, която се равнява на 6,77 % възвращаемост на печалбата. С други думи, 75 % от сравнимите конкуренти генерират печалба, която е под 6,77 % ROS (44).
(147)
Що се отнася до възвращаемостта на активите, проучването на WIK показва средна ROA от 7,33 % и горна граница от 13,41 %.
(148)
Тъй като Deutsche Post е изложено на значително по-малък риск от пазарните си аналози, които извършват дейност на висококонкурентни пазари (например пазара на експресни колетни пратки), в проучването на WIK се твърди, че за Deutsche Post средната ROS от 3,48 % е умерена и консервативна референтна печалба. В него не се препоръчва използването на по-висок процент в диапазона до третия квартил на ROS в размер на 6,77 %. Възможно е да е оправдан дори по-нисък референтен показател, тъй като средната ROS от 3,48 % съответства на ROA от 7,33 %, която все още би надхвърляла значително безрисковия лихвен процент.
IV.3. Преглед на разпределението на разходите
(149)
В проучването на WIK разпределението на тежестите в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. е подложено на критика, тъй като маржовете на ROS за търговски услуги от [15-25 %] надвишават значително средните стойности за отрасъла (45). Тъй като частните конкуренти са на печалба въпреки значително по-ниските маржове на печалбата, в проучването на WIK се заключава, че към търговските услуги на Deutsche Post следва да бъде разпределен по-голям дял от разходите и намалява съответно тежестите за услугите с регулирани цени.
(150)
Изводът от проучването на WIK е, че всички търговски услуги, независимо от дела им от разходите, все пак показват печалба предвид средната ROS на конкурентите от 3,48 %. По този начин докладът формулира основата за намаляване на средногодишната тежест на услугите с регулирани цени с […] млн. EUR за целия период 1990-2007 г.
(151)
Тъй като голяма част от търговските услуги по продажби е била предоставена на свързаните предприятия Postbank и Telekom, в проучването на WIK също така се анализира дали платените от тях окончателни цени могат да се разглеждат като сделки между несвързани лица и следователно като подходящ референтен показател за разходите, с които могат да бъдат натоварени търговските услуги по продажби. Въз основа на наличните данни в проучването на WIK се изразява мнението, че договорите между Deutsche Post и тези свързани предприятия отразяват условията, с които биха се съгласили и независими трети страни. Тъй като в началото на 90-те години на миналия век нито Postbank, нито Telekom са разполагали с реални възможности за използване на външни разпространителски мрежи, те са се съгласили да споделят произтичащите разходи. Впоследствие обаче, тъй като Postbank и Telekom имат възможност да намират по-лесно други разпространителски мрежи и разходите за мрежата за универсална услуга намаляват, договорът е променен на основана на приходите комисионна такса, което съответства в по-голяма степен на типичния договор за услуги по продажби. (46)
IV.4. Коригиране на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г.
(152)
В проучването на WIK се правят няколко корекции в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. въз основа на следния метод:
Таблица 4
Метод на изчисляване на допълнителния годишен резултат въз основа на счетоводните данни за регулаторите за 2009.г и проучването на WIK
Приходи от универсални услуги
-
Разходи за универсални услуги
-
Разумна печалба
+
Държавни компенсационни плащания
Допълнителен резултат
IV.4.1. Коригиране на приходите от универсални услуги
(153)
Deutsche Post продава голяма част от своите недвижими имоти (например недвижими имоти, които са станали излишни поради преструктуриране на пощенските дейности). Тези приходи следва да бъдат разпределени към универсалната услуга, за която активите са използвани първоначално и от която са дадени под наем на търговските услуги.
(154)
Съответните корекции водят до средно годишно увеличение от […] млн. EUR на приходите от универсални услуги за целия период от 1990 до 2007 г.
IV.4.2. Коригиране на разходите за универсални услуги
IV.4.2.1. Разбивка на счетоводните отчети за разходите
(155)
Счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. не предлагат коректна разбивка на цените за прехвърляне на вътрешно ниво. Общата печалба от универсалните услуги не е представена, тъй като печалбите, формирани от определени функции (например пощенските клонове), не са разделени между универсалните и търговските услуги (например разходи за индивидуални услуги), а са обединени и отчетени като търговски печалби. Следователно Deutsche Post не е било в състояние да предостави отделни сметки, както се изисква от Директива 2006/111/ЕО на Комисията от 16 ноември 2006 година относно прозрачността на финансовите отношения между държавите членки и публичните предприятия, както и относно финансовата прозрачност в рамките на някои предприятия (47).
(156)
Въпреки че Deutsche Post е предоставило приблизителна разбивка на вътрешните разходи за годините до 1997 г., в проучването на WIK е трябвало да се коригират сметките за годините след 1997 г. Неправилно разпределените разходи ‘е трябвало да бъдат пренесени от сметките за универсалните услуги в сметките за търговските услуги.
(157)
Съответните корекции водят до намаление на годишните разходи за универсални услуги със средно […] млн. EUR за периода 1998-2007 г.
IV.4.2.2. Коригиране на разпределението на тежестите между услугите с регулирани и тези с нерегулирани цени
(158)
Както бе обяснено по-горе, в проучването на WIK не се коригира всяка тежест поотделно. Вместо това преизчисленията в него са основани на окончателните цени на търговските услуги, които се смятат за надеждни референтни средни разходи за отрасъла. Следователно всички допълнителни печалби от търговските услуги (48) се използват за финансиране на първоначално предявените тежести. Средното годишно намаление на тежестите възлиза на […] млн. EUR за целия период от 1990 до 2007 г.
IV.4.2.3. Извънбалансови разходи във връзка с допълнителното пенсионно осигуряване (тежест № 4)
(159)
С тежест № 4 (допълнително пенсионно осигуряване) Deutsche Post добавя разходи, които не са представени в годишните счетоводни отчети. Тъй като референтната ROS се изчислява въз основа на законоустановените счетоводни отчети на сравнимите конкуренти, могат да бъдат включвани само разходи, които също така се разрешават съгласно националните счетоводни стандарти или международните счетоводни стандарти (МСС). Следователно всички допълнителни разходи, които обикновено не се включват в отчетите по МСС, не могат да бъдат приети като елементи от разходите, а трябва да се финансират от (референтния) марж на печалбата.
(160)
Съответните корекции водят до средно годишно намаление от […] млн. EUR на тежест № 4 (допълнително пенсионно осигуряване) за целия период от 1990 до 2007 г.
IV.4.3. Коригиране на капиталовите разходи спрямо разумната печалба
(161)
В счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. Deutsche Post приписва капиталови разходи, които първоначално не са били включени в законоустановените отчети: например […] разходи и […] разходи. В проучването на WIK се изключват както […] разходи, така и […], и се заменят с референтната стойност за разумна печалба.
IV.4.3.1. Период 1996-2007 г.
(162)
Разумната печалба се изчислява въз основа на коригираните приходи от универсални услуги и референтната ROS от 3,48 %, което води до средна годишна разумна печалба в размер на […] млн. EUR. Средните годишни капиталови разходи от […] млн. EUR (разходи за лихви от […] млн. EUR и увеличена нормативно определена амортизация от […] млн. EUR) са изключени от счетоводните данни за регулаторите за 2009 г.
(163)
Важно е да се отбележи, че в сравнение със счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. референтната ROS от 3,48 % дава разумна печалба, която в абсолютно изражение надвишава предявените от Deutsche Post капиталови разходи (например разходи за лихви, изчислени на базата на процент на възвращаемост на капитала (IRR) от около […] върху вложения капитал и увеличена амортизация на базата на пазарната стойност).
IV.4.3.2. Период 1990-1995 г.
(164)
Съгласно член 63, параграф 1 от PostVerfG до 1995 г. Deutsche Post е трябвало да осъществи прехвърлени плащания (49) за федералното правителство, които възлизат на 5,838 млрд. EUR, или на приблизително 8 % от продажбите. В замяна на това обаче член 63, параграф 4 от PostVerfG освобождава Deutsche Post от задължението да изплати дивиденти за сумата над прехвърлените плащания.
(165)
Следователно в проучването на WIK не се изразява съгласие с добавянето на „разумна печалба“ за периода до 1995 г., тъй като прехвърлените плащания вече са покрили изцяло разходите на Deutsche Post за собствен капитал. Поради това средните годишни капиталови разходи на Deutsche Post от […] млн. EUR (разходи за лихви от […] млн. EUR и увеличена нормативно определена амортизация от […] млн. EUR) се изключват от счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. и разходите за универсална услуга съответно се намаляват.
IV.4.4. Заключения
(166)
Счетоводните данни за регулаторите за 2009 г., както и проучването на WIK, показват, че до 1996 г. приходите от универсални услуги са били недостатъчни за покриване на разходите по тях. При все това, въпреки че Deutsche Post остава с натрупан дефицит дори след отчитането в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. на държавните компенсационни плащания, в проучването на WIK се стига до заключението, че компенсационните плащания са били достатъчни, за да позволят на Deutsche Post през 1997 г. да достигне прага на печалба.
(167)
Счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. показват твърде незначително подобрение в рентабилността на универсалните услуги до 1999 г. Едва от 2000 г. нататък средните приходи от универсални услуги покриват разходите. Напротив, въпреки факта, че универсалните услуги за колетни пратки показват по-ниска от средната възвращаемост на продажбите в размер на […], проучването на WIK показва значителни печалби за универсалните услуги над средната ROS от 3,48 % от 2000 г. нататък (вж. Фигура 6)
Фигура 6
Сравнение на допълнителния годишен резултат от универсални услуги за периода 1990-2007 г. (в млн. EUR, номинални годишни стойности)
V. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(168)
Заинтересованите страни предоставиха мнения относно решението за откриване от 1999 г., решението за разширяване от 2007 г. и решението за разширяване от 2011 г. Най-важните мнения относно трите решения са обобщени в настоящия раздел.
V.1. Изключително право за използване на пощенски марки, издадени от Федералното министерство на финансите
(169)
TNT поставя въпроса дали Deutsche Post е платило такса за изключителното право да използва пощенски марки, издадени от Федералното министерство на финансите. Съгласно член 43 от PostG от 1997 г. правото за издаване на марки с надписа „Германия“ е запазено за Федералното министерство на финансите. Пощенски оператор, който подава заявление за използване на тези марки, е длъжен да заплати такса и да възстанови непредвидените разходи. Съгласно член 54 от PostG до 31 декември 2007 г. Deutsche Post е притежавало изключителното право за използване на пощенски марки, издадени от Федералното министерство на финансите.
(170)
Ако Deutsche Post в действителност е използвало безплатно марките, издадени от Федералното министерство на финансите, TNT твърди, че това би представлявало неправомерна държавна помощ.
(171)
Комисията отбелязва, че тази мярка не е разгледана в решението за откриване от 1999 г., решението за разширяване от 2007 г. или решението за разширяване от 2011 г. Следователно тя попада извън обхвата на настоящото решение.
V.2. Пенсионна субсидия
(172)
Според UPS на Deutsche Post е било предоставено предимство, тъй като е било частично освободено от задължението за плащане, което е трябвало да изпълнява преди 1995 г. Тъй като обикновените оператори трябва да поемат своите собствени разходи за пенсии, Deutsche Post е било поставено в по-добра позиция спрямо неговите конкуренти. Освен това UPS е съгласно с логиката на Комисията, че помощта не може да се разглежда като съществуваща помощ предвид съществената промяна в позицията на Deutsche Post и въвеждането на ново законодателство за премахване на част от задълженията на Deutsche Post за плащане на разходите за пенсии на своите държавни служители. Според UPS такива основни промени в дадена система не могат да се определят като обикновени изменения с чисто формален или административен характер.
(173)
UPS подкрепя предварителното заключение на Комисията, че пенсионната субсидия не може да се счита за съвместима по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Предвид нивото на поддържаната рентабилност, както и изключителното право на Deutsche Post, е обосновано да се постави под въпрос необходимостта от облекчения за предявените предшестващи разходи. Също така отпуснатата субсидия не е пропорционална на целта от общ интерес, както е представено от Германия, още повече че предшестващите разходи са компенсирани от увеличените цени на писмовните пратки и от пенсионната субсидия. UPS изтъква, че тежестта на доказване на пропорционалността на мярката пада върху Германия. До този момент обаче Германия не е предоставила точни доказателства за пропорционалността на ползите, които Deutsche Post е получило от тази мярка.
(174)
UPS счита, че получената помощ е дала възможност на Deutsche Post да придобие облагодетелствано положение не само в Германия, но също така и на други европейски пазари, където то се конкурира с други пощенски оператори като UPS. Тъй като пенсионните субсидии са дали възможност на Deutsche Post да укрепи позицията си в търговския сектор за сметка на другите оператори, неговите конкуренти са претърпели вреди от нарушаването на конкуренцията.
(175)
UPS изисква от Комисията да оцени допълнително необходимостта от пенсионните субсидии, определени в решението за разширяване от 2011 г. по отношение на периода 2007-2011 г. и тяхната пропорционалност, както и да разгледа дали Deutsche Post все още се ползва от неправомерна държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(176)
Накрая UPS изисква от Комисията да предостави повече информация как е достигнала до заключението, че Deutsche Post се е ползвало от несъвместима помощ. По-специално UPS иска копие от проучването на WIK, за да получи разяснение доколко констатациите от проучването на WIK са били използвани за оценката на пенсионната субсидия в решението за разширяване от 2011 г.
V.3. Компенсация за предоставяне на универсални услуги
(177)
UPS напълно подкрепя разследването на Комисията и напълно приема съдържанието на решението за разширяване от 2007 г. по отношение на оценката на компенсацията за универсалната услуга. Също така UPS е предоставило актуализирано издание (50) на проучването на NERA от октомври 2006 г. (51), на което Комисията се позовава в съображение 58 от решението за разширяване от 2007 г.
(178)
Изследването на NERA от 2006 г. показва, че средната възвращаемост на вложения капитал е над 20 % за подразделението за писмовни пратки на DPWN за периода след 1999 г. (52), а в актуализираното издание се подчертава, че възвращаемостта на вложения капитал от 2000 г. до 2005 г. би могла да се запази дори на ниво над 50 %. От 2003 г. до 2005 г. възвращаемостта на вложения капитал е оценена на над 100 %. UPS заключава, че печалбите от изключително рентабилните регулирани услуги с писмовни пратки биха били повече от достатъчни за покриване на загубите от универсалната услуга.
(179)
Също така UPS твърди, че собствените данни на Deutsche Post за осчетоводяване на разходите не са добра основа за анализ и разбиране на рентабилността и тежестите в запазения сектор. Поради тази причина е необходимо да се направи обстоен анализ на разпределянето на разходите между регулираните, универсалните и търговските услуги. Всички помощи, които Deutsche Post е получило за покриване на своите предшестващи тежести, като например капиталови инжекции, предоставени на Deutsche Post от Германия през 1995 г., както и активи под формата на недвижими имоти и инфраструктура, следва да бъдат включени при определянето на размера на помощта и на свръхкомпенсацията.
(180)
По отношение на договореностите за ценообразуване при вътрешно прехвърляне UPS твърди, че следва да се спазва принципът на сделката между несвързани лица в съответствие с решението по делото Chronopost (53). Поради това Комисията следва да преразгледа условията на договора, уреждащ отношенията между Deutsche Post и DPEED, и по-специално договореностите между страните относно ценообразуването.
V.4. Прекомерно високи цени за писма
(181)
FFPI напълно подкрепя решението за разширяване от 2011 г. FFPI заявява, че законодателните и административните промени, които водят до по-високи разходи за пенсии, представляват обичаен икономически риск, който може да окаже въздействие върху рентабилността на дейностите. Тъй като предприятията, които осъществяват дейност при обичайни пазарни условия, трябва да поемат такива допълнителни разходи със собствени ресурси, Deutsche Post не е следвало да получи пенсионни субсидии от Германия.
(182)
Също така FFPI посочва, че в годишния си доклад от 2000 г. Deutsche Post е подчертало значението на пенсионната реформа, като е твърдяло, че по-ниските вноски в пенсионния фонд за държавните служители са основната причина за увеличаване на печалбата преди лихви, данъци и амортизации (EBITA) с 98,6 % в корпоративното подразделение за пощенски пратки. Поради тази причина пенсионната реформа не би следвало да се счита за маловажна или с предимно административен характер.
(183)
Според проучване, проведено от FFPI от 2001 г. до 2008 г., цените на марките в Германия през 2009 г. за стандартни писма с тегло до 20 g, изпратени чрез пощенската услуга за писма първи клас с марка, са били сред най-високите. За разлика от тях, цената за изпращане на колетна пратка с тегло до 500 g първи клас е била относително ниска, което посочва наличието на кръстосано субсидиране.
(184)
FFPI е убедено, че отпуснатата на Deutsche Post помощ не е била предназначена да стимулира растежа на немския пощенски пазар или на определени пощенски услуги. През разглеждания период Deutsche Post е било рентабилно дружество, което е успяло да укрепи водещата си позиция на немския пазар, да подобри ефективността си и да разшири своята дейност. Следователно пенсионните субсидии не би следвало да се считат за съвместими с вътрешния пазар в съответствие с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
V.5. Маржове на печалбата
(185)
BIEK счита, че другите пощенски оператори са претърпели загуби поради това, че Deutsche Post се е възползвало от своето господстващо положение на определени пазари за писмовни пратки за прилагане на кръстосано финансиране на разходите за услугите за писмовни и колетни пратки, които се предоставят на по-конкурентни пазари. По-специално, тъй като Deutsche Post може да повиши своите цени на пазари, където то е имало изключително право и все още притежава пазарен дял над 90 %, то е в състояние да финансира кръстосано разходите за услуги на по-конкурентни пазари.
(186)
Също така BIEK твърди, че въпреки предполагаемите предшестващи разходи Deutsche Post е значително по-рентабилно от подобни дружества в други европейски държави, за което свидетелства маржът на възвращаемостта на печалбите (ROS) в размер на 10-20 % за неговото вътрешно подразделение за пощенски пратки. Този марж на печалбата може дори да бъде занижен, тъй като вътрешното подразделение за пощенски пратки включва също вътрешните услуги за колетни пратки, които средно имат по-ниски маржове от услугите за писмовни пратки.
(187)
Относно предявената от Deutsche Post тежест от увеличените разходи за заплати BIEK посочва, че Deutsche Post е използвало средни заплати в транспортния сектор като референтна стойност за изчисляване на разликите в разходите за заплати на Deutsche Post и неговите конкуренти. Макар че Комисията прие тези данни в решението за разширяване от 2011 г. като референтни стойности за своите изчисления, BIEK твърди, че разходите за заплати на конкурентите на Deutsche Post превишават с най-малко 15 % тези средни заплати. Следователно предполагаемите прекомерни заплати на Deutsche Post са значително по-ниски отколкото то твърди. BIEK твърди, че оставащата разлика в разходите за заплати не е резултат от предшестващите разходи, а произтича от размера на Deutsche Post и господстващото му положение на пазара.
(188)
На последно място, BIEK счита, че предшестващите разходи на Deutsche Post, включително разходите за пенсии, са повече от компенсирани от увеличените регулирани цени на писмовните пратки. Тази мярка за помощ, която Комисията оценява, е довела до липса на конкуренция по отношение на услугите за писмовни пратки и сериозно е нарушила конкуренцията по отношение на услугите за колетни пратки.
VI. МНЕНИЕ НА ГЕРМАНИЯ
VI.1. Мнение относно пенсионната субсидия
VI.1.1. Отсъствие на финансово предимство от компенсацията за допълнителни разходи за социално осигуряване
(189)
Предвид решението по делото Combus (54) Германия счита, че в хода на приватизацията на доставчици на универсална услуга, които преди това са били държавна собственост, публичната компенсация за разходите за пенсии - които надхвърлят обичайно приеманото от частните конкуренти ниво - не представлява помощ.
(190)
Германия е съгласна с Комисията, че следва да се направи сравнение между разходите за социално осигуряване, заплатени от Deutsche Post, и тези на неговите конкуренти. Такова сравнение обаче следва да е вече направено в съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС, а не да се прави впоследствие на етапа на оценяване на съвместимостта съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
VI.1.2. Отсъствие на финансово предимство в сравнение с положението преди 1995 г.
(191)
Германия счита, че пенсионната субсидия не е освободила Deutsche Post от разходите, които обикновено то би трябвало да заплати със свои собствени ресурси. Следователно Deutsche Post не се е възползвало от предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Според Германия Deutsche Post не е имало законово задължение, нито икономическата мощ да плати пенсиите на държавните служители преди и след 1995 г.
(192)
На първо място, Германия твърди, че съгласно член 46 от PostVerfG от 1989 г. държавните служители, които са прехвърлени в Deutsche Post през 1989 г., са останали на служба към федералното правителство. След втората реформа на пощите през 1995 г. съгласно член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г. и нововъведения член 143б от Конституцията държавните служители на Deutsche Post също са продължили да бъдат на служба към федералното правителство.
(193)
Следователно, тъй като федералното правителство винаги е било единственият длъжник по отношение на пенсионните задължения на държавните служители, Deutsche Post никога не имало законово задължение да използва собствените си ресурси.
(194)
Въпреки че съгласно член 54, параграф 2 от PostVerfG от 1989 г. Deutsche Post е било задължено да финансира разходите за пенсии на държавните служители, Германия твърди, че тази разпоредба е била вътрешна договореност за набиране на средства за държавния бюджет (подобно на задължението за изплащане на прехвърлените плащания съгласно член 63 от PostVerfG от 1989 г.). Тя не налага някаква отговорност на Deutsche Post към държавните служители.
(195)
След втората реформа на пощите през 1995 г., съгласно член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г. и членове 14 и 16 от PostPersRG от 1994 г., федералното правителство отново остава единственият длъжник към държавните служители, които имат право на пенсия. Следователно, подобно на задълженията съгласно член 54, параграф 2 от PostVerfG от 1989 г., задълженията съгласно член 16, параграф 1 от PostPersRG за Deutsche Post да участва в пенсионния фонд просто намаляват тежестта върху държавния бюджет. Те не променят единствената отговорност на федералното правителство във връзка с пенсиите на държавните служители.
(196)
Също така съгласно частното право не би било възможно федералното правителство да прехвърли своето задължение във връзка с пенсионните права на държавните служители на новосъздаденото през 1995 г. DPAG. Съгласно принципа на частното право, ако съществуващи пенсионни задължения бъдат прехвърлени на юридически независимо дъщерно дружество, въпреки това дружеството майка остава отговорно за плащането на паричните вземания на трети страни.
(197)
На второ място, Германия твърди, че Deutsche Post никога не е разполагало с достатъчно собствени ресурси, за да финансира разходите за пенсии. Преди 1995 г. Postdienst винаги е търпяло загуби, които е трябвало да бъдат финансирани чрез прехвърляне на публични средства в размер на 5,6 млрд. EUR. Когато Postdienst става DPAG през 1995 г., натрупаните задължения във връзка с пенсиите на държавните служители са възлизали на […] млрд. EUR. Не би било възможно DPAG да бъде създадено като частноправно дружество с тези задължения, вписани в неговия балансов отчет, тъй като федералното правителство не е предоставило достатъчен капитал, за да направи от DPAG икономически жизнеспособно предприятие.
VI.1.3. Пенсионната субсидия като съществуваща помощ съгласно член 108, параграф 1 от ДФЕС
(198)
Германия счита, че ако пенсионната субсидия трябва да се класифицира като държавна помощ, тя би трябвало да се разглежда като съществуваща помощ съгласно член 1, буква б), точка i) от Регламент (ЕО) № 659/1999, тъй като държавата е единственият длъжник и страната, длъжна да финансира пенсиите на държавните служители от влизането в сила на съответната разпоредба в германската конституция през 1953 г. Германия твърди, че нито първата реформа на пощите през 1989 г., нито втората реформа на пощите през 1995 г. са променили задължението на държавата за финансиране на пенсиите. Според Германия Deutsche Post не е бил правно задължено, нито е имало икономическата мощ да плати пенсиите на държавните служители преди и след 1995 г.
(199)
Освен това Германия се позовава на становище на Комисията пред Общия съд по дело T-266/02. Според Германия от точка 54 от решението става ясно, че Комисията „е приела в рамките на обжалваното решение, че единствено трансферите, извършени от DВ-Telekom, са му предоставили предимство“ (55).
(200)
От това становище Германия заключава, че Комисията вече е обявила, че пенсионната субсидия не предоставя каквото и да било финансово предимство на Deutsche Post. Следователно тя е взела ефективно „решение да не повдига възражения“ по смисъла на член 4 от Регламент (ЕО) № 659/1999. Също така съгласно член 1, буква б), точка ii) от Регламент (ЕО) № 659/1999 такова положително решение би означавало, че пенсионната субсидия е класифицирана като съществуваща помощ.
VI.1.4. Пенсионната субсидия като съвместима компенсация за предшестващите разходи съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС
(201)
В съответствие с мотивите на Комисията в решението относно La Poste Германия счита, че пенсионната субсидия е съвместима помощ в съответствие с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС по следните причини:
-
Германия посочва, че Deutsche Post редовно е плащало по-високо ниво на разходи за социално осигуряване отколкото вноската на работодателя за пенсионно осигуряване и за осигуряване за здравни и медико-социални грижи.
-
Германия оспорва направеното от Комисията изчисление на сравнителното предимство, тъй като то е основано на предположението, че услугите с регулирани цени покриват заявената тежест № 2 (допълнителни социалноосигурителни вноски). La Poste, подобно на всеки друг заварен пощенски оператор, също е рефинансирало своите разходи за социално осигуряване чрез повишените регулирани цени на писмовните пратки, но Комисията не е взела това под внимание в решението си относно La Poste.
-
Въпреки че Германия принципно е съгласна, че приходите от услуги с регулирани цени следва да покриват заявените тежести, Комисията не е доказала нито че регулаторният орган в пощенския сектор е одобрил искането на Deutsche Post да финансира допълнителните разходи за социално осигуряване чрез регулираните приходи, нито че регулираните приходи действително са били достатъчно високи за финансирането на тези допълнителни разходи за социално осигуряване.
(202)
Освен това Германия посочва, че в решението си за откриване от 2007 г. относно Royal Mail (56) Комисията е подчертала значението на оценяването на разходите за пенсии на бивши публични предприятия посредством последователни критерии в интерес на практиката за вземане на последователни решения. Поради това Комисията следва да се съобрази с решението си относно La Poste и предварителната оценка във връзка с Royal Mail. В последния случай Комисията не е повдигнала възражения срещу компенсацията за пенсионните дефицити, макар че от доклада на Hooper от 2008 г. става ясно, че разходите за пенсии на Royal Mail са били частично покрити чрез увеличените регулирани цени на писмовните пратки.
VI.1.4.1. Референтен показател, основан на конкурентните разходи за социално осигуряване
(203)
Въз основа на експертното проучване на професор Ehlermann от 19 юли 2011 г. (57) Германия твърди, че Комисията е допуснала две грешки при изчисляването на референтния показател за разходите на Deutsche Post за социално осигуряване.
(204)
Делът на служителя следва да не се включва в референтния показател, тъй като работодател от частния сектор няма правна отговорност за плащане на дела на служителя. Единствено поради административни причини работодателят извършва плащането на общата социалноосигурителна вноска, но това не поражда правна отговорност за него. Освен това включването на дела на служителя в референтния показател противоречи на предходната практика за вземане на решения по дело C 265/02 (вж. решението относно La Poste).
(205)
Изчисляването на референтните разходи за социално осигуряване следва да се базира на „конкурентно“ референтно възнаграждение (58), тъй като заплатите на държавните служители са значително по-високи от средните на пазара.
VI.1.4.2. Приходите от услуги с регулирани цени са недостатъчни за покриване на допълнителните разходи за социално осигуряване
(206)
На първо място Германия подчертава, че допускането за пълно покриване на тежест № 2 от приходи от услуги с регулирани цени е напълно хипотетично, тъй като не е възможно да се установи дали в действителност регулираните цени са били повишени, за да се компенсират допълнителните разходи за социално осигуряване. От решението за прагове на цените от 2002 г. не става ясно дали и в каква степен регулаторният орган в пощенския сектор е взел под внимание заявените тежести за допълнителни разходи за социално осигуряване. До 2002 г. цените са поддържани на одобреното ниво за 1997 г. и не е възможно да се установи дали тези цени са включвали компенсация за допълнителните разходи за социално осигуряване, свързани с нерегулираните услуги.
(207)
Според Германия не би било достатъчно само да се покаже, че услугите с нерегулирани цени са се облагодетелствали от по-ниските социалноосигурителни вноски спрямо тези на конкурентите. Трябва също така да се проучи дали услугите с регулирани цени всъщност са били в състояние да финансират чрез своите приходи предявените тежести, произтичащи от допълнителните разходи за социално осигуряване.
(208)
Финансово предимство за Deutsche Post от компенсацията за неговите допълнителни разходи за социално осигуряване би съществувало само ако предоставената компенсация е била по-висока от общите допълнителни разходи на Deutsche Post за социално осигуряване на неговите държавни служители.
(209)
Следователно Германия изразява неодобрение от липсата на цялостно изчисление, с което да се установи дали Deutsche Post е било като цяло свръхкомпенсирано или недостатъчно компенсирано за допълнителните разходи за социално осигуряване на държавните служители. Тя подчертава необходимостта от такова изчисление, за да се установи съществуването на финансово предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
а) Недостатъчна компенсация за допълнителните разходи за социално осигуряване въз основа на експертно проучване
(210)
За да се отстрани този дефект, Германия изпрати експертното проучване на професор Weber (59) с цел определяне на финансовия недостатък на Deutsche Post във връзка с разходите за социално осигуряване, произтичащи от назначаването на държавни служители. Първо, в експертното проучване се определя с колко разходите на Deutsche Post за социално осигуряване на държавните служители надвишават тези на частен конкурент за частни служители (определени в експертното проучване като „допълнителни разходи на DPAG за социално осигуряване“ или „структурен недостатък“). Второ, в експертното проучване се сравняват тези допълнителни разходи за социално осигуряване с компенсацията за тежест № 2.
(211)
Както е показано в таблица 5, в експертното проучване се включва следното в разходите за социално осигуряване, възникнали поради назначаването на държавни служители: вноската на Deutsche Post в пенсионния фонд и други разходи за социално осигуряване, като например вноската на Deutsche Post за здравни разходи, осигуряване за злополука и други осигурителни плащания.
(212)
В експертното проучване се определят разходите за социално осигуряване, произтичащи от назначаването на частни служители, като: делът на работодателя в ставката на вноската за задължително пенсионно осигуряване, за безработица, здравни и медико-социални грижи, умножен по „конкурентните“ възнаграждения (например минималното възнаграждение за 2007 г. за по-голямата част от държавните служители).
(213)
Допълнителните разходи за социално осигуряване са надвишаващият размер на разходите на Deutsche Post за социално осигуряване на държавните служители над определените референтни разходи за социално осигуряване, основани на дела на работодателя в социалноосигурителните вноски за частни служители.
Таблица 5
Изчисляване на нетния резултат съгласно представеното от Германия експертно проучване
-
Вноска в пенсионния фонд
-
Други разходи за социално осигуряване
+
„Конкурентни“ референтни разходи за социално осигуряване (основани на дела на работодателя в ставката на социалноосигурителната вноска и „конкурентните“ възнаграждения (например минималното възнаграждение за 2007 г.))
Допълнителни разходи за социално осигуряване
+
Компенсация от регулирани приходи (тежест № 2 - допълнителни социалноосигурителни вноски)
Нетен резултат (недостатъчна компенсация или свръхкомпенсация)
(214)
За периода 1995-2007 г. изчисленията показват, че тежест № 2 е била недостатъчна, за да покрие допълнителните разходи за социално осигуряване. Всъщност експертът твърди, че Deutsche Post е било недостатъчно компенсирано с […] млрд. EUR. Експертът стига до заключението, че дори ако приходите от услуги с регулирани цени включват тежест № 2, Deutsche Post ще остане недостатъчно компенсирано за разходите му за социално осигуряване.
б) Счетоводните данни за регулаторите от 2009 г. потвърждават, че приходите от услуги с регулирани цени са били недостатъчни, за да покрият допълнителните разходи за социално осигуряване
(215)
Германия твърди, че докато услугите с регулирани цени претърпяват загуби, които са по-високи от допълнителните разходи за социално осигуряване, не може да се установи дали регулираните приходи ефективно са компенсирали допълнителните разходи за социално осигуряване. Във връзка с това Германия изпрати експертно проучване, основано на счетоводните данни за регулаторите от 2009 г. (60), за да докаже, че загубите от услугите с регулирани цени са били систематично по-високи от допълнителните разходи за социално осигуряване.
(216)
Изчисленията са основани на счетоводните данни за регулаторите от 2009 г. и в тях се приема, че услугите с регулирани цени следва да постигнат разумна печалба от възвращаемост на продажбите в размер на 7 % (въз основа на проучването Deloitte-II, което е разгледано по-подробно в раздел VI.3.2). След приспадане на разумната печалба услугите с регулирани цени показват загуба от […] млрд. EUR, която е по-висока от заявените допълнителни разходи за социално осигуряване за периода 1995-2007 г. Приходите от услуги с регулирани цени следователно са били недостатъчни, за да покрият заявените допълнителни разходи за социално осигуряване.
VI.2. Мнение относно компенсацията за универсалната услуга
VI.2.1. Държавни компенсационни плащания
(217)
Германия твърди, че държавните компенсационни плащания не предоставят финансово предимство на Deutsche Post, тъй като държавните компенсационни плащания в размер на 5 666 млрд. EUR са компенсирали само прехвърлените плащания в размер на 5,838 млрд. EUR, които Deutsche Post е трябвало да плати до 1995 г.
(218)
Както е обяснено в решението за разширяване от 2007 г., прехвърлените плащания произхождат от предишната пощенска администрация, която е била задължена да прехвърля около 10 % от годишните си оперативни приходи в държавния бюджет. От 1989 г. до 1995 г. прехвърлените плащания са премахвани поетапно съгласно член 63, параграф 1 от PostVerfG от 1989 г. До 1993 г. Deutsche Post е трябвало да плаща 10 % от оперативните си приходи. От 1993 г. прехвърлените плащания са намалени постепенно, например до 10 % от оперативните приходи минус 153 млн. EUR през 1993 г. За 1994 г. прехвърлените плащания възлизат на до 70 % от прехвърлените плащания за 1993 г. През 1995 г. Deutsche Post е платило 50 % от сумата за 1993 г. От 1990 г. до 1995 г. Deutsche Post е платило общо 5,838 млрд. EUR.
(219)
В член 63, параграф 4 от PostVerfG от 1989 г. Се предвижда, че всички изплатени дивиденти трябва да бъдат приспаднати от прехвърлените плащания. Въз основа на тази разпоредба и освобождаването от всички преки и косвени данъци, в решението за разширяване от 2007 г. Комисията твърди, че прехвърлените плащания трябва да се разглеждат като заместител на освобождаването от косвени и преки данъци, както и като възнаграждение за държавата за капитала, който е предоставила като акционер.
(220)
В отговор на този аргумент Германия е изпратила проучването на KPMG, в което се стига до заключението, че прехвърлените плащания не могат да се разглеждат като заместител на данъци или дивиденти по редица причини.
(221)
Според проучването на KPMG прехвърлените плащания не могат да бъдат класифицирани като корпоративен данък, тъй като са били изчислявани като процент от оперативните приходи от 1931 г. нататък. В резултат на това е трябвало те да бъдат плащани дори през години, когато Deutsche Post е отчело загуба. В противовес на това корпоративният данък се базира на действителната годишна печалба. Класифицирането на прехвърлените плащания като корпоративен данък би било в противоречие с конституционното изискване корпоративният данък да бъде основан на платежоспособността.
(222)
Освен това в проучването се установява, че прехвърлените плащания не могат да бъдат сравнени с данък добавена стойност. Тъй като не е било възможно да се приспадне данък добавена стойност, платен върху постъпления от прехвърлените плащания, изчислението на прехвърлените плащания се различава значително от обичайните задължения на дадено предприятие, свързани с данък добавена стойност.
(223)
Второ, Германия твърди, че прехвърлените плащания не могат да бъдат категоризирани като дивиденти. Разпределението на дивиденти е свързано с печалбата, постигната през предходната финансова година или през по-ранни години. Между 1990 г. и 1995 г. Deutsche Post обаче не е отчело никакви печалби, но въпреки това е изплатило прехвърлените плащания. Поради тази причина прехвърлените плащания не могат да бъдат класифицирани като дивиденти.
(224)
В проучването на KPMG се заключава, че прехвърлените плащания не могат да бъдат класифицирани като данък или дивиденти, но следва да се разглеждат като налог sui generis, който единствено Deutsche Bundespost и неговите правоприемници са били задължени да плащат.
(225)
Въз основа на проучването на KPMG Германия отхвърля допускането на Комисията, че прехвърлените плащания следва да се считат за заместител на плащанията на данъци и дивиденти. Германия счита, че прехвърлените плащания са представлявали тежест за Deutsche Post, която не би могла да бъде обоснована от обективна или икономическа гледна точка. Тъй като държавните компенсационни плащания са освободили Deutsche Post само от прехвърлените плащания, те не са предоставили някакво икономическо предимство и поради това не представляват държавна помощ.
(226)
Като алтернатива Германия предлага два допълнителни довода защо държавните компенсационни плащания не представляват държавна помощ. Първо, те ще изпълняват принципа на инвеститор в условия на пазарна икономика предвид значителната възвращаемост на инвестицията през последните години и високите приходи от котирането на фондовата борда на Deutsche Post. Второ, те не представляват помощ, тъй като счетоводните данни за регулаторите от 2009 г. и проучването на WIK показват, че натрупаните загуби от универсалната услуга през периода 1990-1994 г. са били по-високи от държавните компенсационни плащания. Следователно Deutsche Post не е било компенсирано достатъчно за задължението си във връзка с универсалната услуга.
VI.2.2. Държавна гаранция
(227)
Германия твърди, че удължената държавна гаранция съгласно член 2, параграф 4 от PostUmwG от 1994 г. по дълговите инструменти, емитирани преди 1995 г., не предоставят избирателно предимство на Deutsche Post по няколко причини.
(228)
Първо, всяко частно дружество, което създава дъщерно дружество, ще продължи да носи отговорност за задълженията, поети от това дъщерно дружество. Частното дружество продължава да носи отговорност за неизплатените си задължения дори след продажбата им на трета страна. Също така следва да се отбележи, че първоначалната държавна гаранция по дълговите инструменти се е изисквала единствено защото Postdienst не е имало отделна юридическа правосубектност. В член 40 от PostVerfG от 1989 г. е предвидено, че емитираните от Deutsche Bundespost дългови инструменти имат същата правна стойност като дълговите инструменти, емитирани от Федерална република Германия, и поради това имат само декларативен ефект.
(229)
Второ, DPAG не би могло да извлече полза от поемането на дълговите инструменти на Postdienst, тъй като през 1995 г. DPAG би могло да се рефинансира при по-ниски лихвени проценти. Към 1 януари 1995 г. дълговите инструменти на Postdienst са възлизали на 931 млн. EUR при среден лихвен процент от 7,17 % и 8,8 години до падежа. Тъй като краткосрочният лихвен процент на 1 януари 1995 г. е бил 5,0-5,5 %, DPAG е понесло недостатък по отношение на разходите от 1,7 %, който е довел до по-високи годишни разходи за лихви в размер на 15,3 млн. EUR.
(230)
Трето, сравнявайки средните пазарни лихвени проценти за дългови инструменти, емитирани от частни дружества, с лихвените проценти за дълговите инструменти на Postdienst към датата на първоначалното емитиране на инструментите, Германия счита, че Postdienst е получило кредит при лихвени проценти над средните за пазара. Германия не е извършила обстойно проучване, а само е сравнила лихвените проценти на някои дългови инструменти на Postdienst с общата средна пазарна стойност.
(231)
От друга страна Германия твърди, че държавните гаранции представляват съществуваща помощ по смисъла на член 1, буква б), точка i) от Регламент (ЕО) № 659/1999. Тъй като Deutsche Bundespost е било част от публичната администрация до края на 1994 г., дълговите инструменти са били равностойни на държавен дълг от момента на създаването на Deutsche Post през 1950 г. Ако държавните гаранции са осигурили някакви предимства на Deutsche Post по отношение на лихвените проценти, те би трябвало да се класифицират като съществуваща помощ. Германия също така се позовава на решението на Комисията относно EDF (61), в което подобна гаранция е оценена като съществуваща помощ.
VI.2.3. Изключително право
(232)
Германия твърди, че в съответствие с решението по делото Preussen Elektra (62) регулираните приходи от писмовни пратки не представляват държавни ресурси.
(233)
Следователно, след като регулираните приходи от писмовни пратки не представляват държавни ресурси, всички твърдения за прекомерно ценообразуване могат да подлежат единствено на процедурите съгласно член 102 от ДФЕС.
VI.3. Мнение на Германия относно проучването на WIK
VI.3.1. В проучването на WIK се потвърждава необходимостта от държавни компенсационни плащания като компенсация за нетните разходи за задълженията, свързани с универсалната услуга, до 1995 г.
(234)
Независимо от всички методологически възражения Германия счита, че проучването на WIK потвърждава нейното становище, че държавните компенсационни плащания са били необходими като компенсация за загубите на Deutsche Post от универсалните услуги през периода 1990-1995 г.
(235)
Всички допълнителни печалби след 1995 г. не трябва да се вземат под внимание, тъй като държавните компенсационни плащания са били погълнати от нетните разходи за задълженията, свързани с универсалните услуги, които Deutsche Post е направило до 1995 г. Анулирането от Съда на отрицателното решение от 2002 г. също потвърждава, че това, което е погълнато веднъж, не може да бъде погълнато повторно. Предвид факта, че държавните компенсационни плащания са били обосновани със загубите от универсалните услуги до 1995 г., не би било възможно държавните компенсационни плащания да финансират на по-късен етап постигнатата допълнителна печалба.
VI.3.2. Неправилно определяне на референтната печалба
(236)
Въз основа на проучванията на Deloitte основното възражение на Германия е, че референтната рамка в проучването на WIK включва твърде голям брой малки дружества. Извадката от сравними дружества следва да включва много повече големи дружества от сектора на колетните пратки и логистиката, чиито мрежи са сравними по размер и сложност с тази на Deutsche Post (63).
(237)
В проучването на Deloitte-II се изхожда от предположението, че дружествата от сектора на колетните пратки и пощенския сектор, които използват сложни и огромни мрежи за събиране и доставка, логично могат да се сравняват с Deutsche Post. Предвид значението на икономиите от мащаба и обхвата и гъстотата, които преобладават в пощенските мрежи, големите предприятия биха били много по-подходящи за сравнение отколкото малките предприятия. Макар и в по-малка степен, дружества за транспортиране на стоки и логистика също са подходящи за сравнение, тъй като те използват подобни активи.
(238)
Проучването на Deloitte-II обхваща само пощенски оператори с годишни приходи над 100 млн. EUR. В резултат на това извадката за сравнение е съставена от шест сравними дружества, включително големите многонационални оператори за експресни колетни пратки (UPS, FedEx и TNT Express), както и няколко пощенски оператори (главно от САЩ и Обединеното кралство).
(239)
Тази група от сравними дружества има средна възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 % за периода 1998-2007 г. и трети квартил на възвращаемост на продажбите в размер на 12 % като горна граница за разумна печалба. В резултат на една по-голяма извадка за сравнение, която включва 18 дружества от сектора на логистиката и 19 дружества за транспортиране на стоки, се получава средна възвращаемост на продажбите между 4,6 % и 5,7 %, въпреки че в проучването Deloitte-II се изразяват опасения относно тяхната съпоставимост с Deutsche Post.
(240)
Въз основа на данните за двете извадки със сравними дружества в проучването Deloitte-II се препоръчва обхват на възвращаемостта на продажбите от 6,1 % до 11,7 % като референтен показател за разумна печалба.
(241)
По отношение на определянето на подходящия марж на печалбата от извадката за сравнение, в проучването Deloitte-II се отбелязва, че използването на обичайна многогодишна възвращаемост на продажбите като референтен показател за разумната печалба подценява разумната печалба, тъй като i) ще се наблюдава значително и систематично отклонение от година на година и ii) също така може да има значителна разлика между рентабилността на дружествата в същия сектор. При използването на неподходящо ниска референтна разумна печалба съществува опасност от възпрепятстване на ефективните инвестиции.
(242)
Освен това, както бе подчертано от проучването Deloitte-I, при използването на средната печалба на сравнимите дружества като референтен показател от проучването на WIK въобще не се отчита повишението на ефективността, която Deutsche Post е постигнало предимно от 1990 г. нататък. В съответствие с параграфи 14 и 18 от Рамката от 2005 г. разумната печалба следва обаче да въведе „стимулиращи критерии, свързани например с качеството на предоставяната услуга или повишаването на производствената ефективност“.
(243)
Следователно подходящата референтна печалба следва да бъде основана на годишен диапазон. Печалбите в горния край или дори тези, които надвишават диапазона на разумната печалба, могат да отразяват подобрена ефективност поради по-добри оперативни или търговски резултати. Такива печалби следва да бъдат позволени от регулаторните органи, за да се запазят стимулите за ефективността.
(244)
Накрая, Германия посочва, че нивото на разумна печалба следва да бъде в съответствие с предишните решения на Комисията, в които бе одобрена възвращаемост на продажбите между 7 % и 8 % за железопътни и автобусни дружества (64).
VI.3.3. Неправилно разпределение на разходите и определяне и отчитане на разходите
(245)
Германия подчертава, че всяко преразпределение на тежестите от универсалната услуга към търговските услуги е неоправдано от обективна и правна гледна точка. Съгласно член 7 от Директива 97/67/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 1997 година относно общите правила за развитието на вътрешния пазар на пощенските услуги в Общността и за подобряването на качеството на услугата (65) всички допълнителни нетни разходи в резултат на задължението, свързано с универсалната услуга, трябва да бъдат финансирани от приходите от монопола в областта на писмовните пратки, а не от търговските услуги.
(246)
На второ място, Германия счита, че в проучването на WIK се подценяват определени разходи на Deutsche Post:
-
Прехвърлените плащания, които Deutsche Post е трябвало да плаща до 1995 г., е следвало да се приспаднат като разходи, а не да бъдат използвани като заместител на капиталовите разходи или разумната печалба. Въз основа на проучването на KPMG, Германия отхвърля твърдението, изложено в проучването на WIK, че прехвърлените плащания следва да се считат за заместител на плащания на данъци и дивиденти. Тя счита, че прехвърлените плащания са представлявали тежест за Deutsche Post, която не би могла да бъде обоснована от обективна или икономическа гледна точка. Следователно прехвърлените плащания е следвало да бъдат приспаднати като разходи за универсалната услуга, в допълнение към разумна печалба, като възнаграждение за вложения капитал.
-
Амортизационните разходи е следвало да се основават на действителните пазарни стойности на дълготрайните активи, използвани в данъчните отчети, а не на по-ниските счетоводни стойности, използвани в годишните счетоводни отчети.
-
Разходите за допълнително пенсионно осигуряване на частните служители е следвало да се вземат изцяло под внимание.
VI.4. Мнение относно становищата на заинтересованите страни
VI.4.1. Пенсионна субсидия
(247)
Германия припомня, че Deutsche Post не имала нито правната отговорност, нито икономическата мощ да поеме пенсионните задължения на държавните служители през 1995 г. Следователно разходите за пенсии представляват държавен дълг в съответствие с решението на Комисията във връзка с Poste Italiane (66). Пенсионните субсидии не са предоставили финансово предимство за Deutsche Post.
(248)
Въпреки че UPS изтъква, че всеки типичен оператор трябва да поеме собствените си разходи за пенсии, Германия твърди, че разходите за пенсии на държавните служители са необичайни разходи, които не могат да се сравняват със социалноосигурителните вноски, плащани от конкурентите на Deutsche Post за техните частни служители. Последните плащат само дела на работодателя от социалноосигурителната вноска без да поемат предшестващите разходи, свързани с пенсионни права.
(249)
Германия изтъква необходимостта от изчисляване на свръхкомпенсацията, тъй като представените от UPS и FFIP мнения са основани на предположението, че Комисията е направила такова изчисление, за да докаже, че Deutsche Post е получило свръхкомпенсация.
VI.4.2. Компенсация за универсалната услуга
(250)
Като се позовава се на проучването на NERA от 2006 г., Германия подчертава, че самата Комисия в дело COMP/37.821 е приела, че възвращаемостта на вложения капитал, изчислена в проучването на NERA от 2006 г. за подразделението за пощенски пратки на DPWN, е била недостатъчна, за да се докаже съществуването на прекомерно високо ценообразуване за целите на член 102 от ДФЕС.
(251)
На по-общо ниво Германия счита, че възвращаемостта на вложения капитал не е подходящата мярка за определяне на прекомерните печалби. Тя обяснява, че при по-ниска капиталоемкост една висока възвращаемост на вложения капитал може да бъде свързана с ниска възвращаемост на продажбите. Тъй като повечето рискове са свързани с приходите и разходите, възвращаемостта на продажбите е подходящата мярка за определяне на прекомерните печалби, особено за дружества с ниска капиталоемкост. Доколкото в проучванията на NERA се използват като алтернатива възвращаемостта на продажбите като референтна печалба, те показват, че Deutsche Post е имало по-висока възвращаемост на продажбите от Royal Mail, но значително по-ниска възвращаемост на продажбите от TNT. Възвращаемостта на продажбите за подразделението за пощенски пратки на DPWN, оценена от проучванията на NERA, следователно остава значително под референтното ниво за прекомерни печалби.
(252)
Поради това Германия счита, че нито проучването на NERA от 2006 г., нито неговото актуализирано издание имат отношение към разследването за държавна помощ и те не предоставят достатъчно доказателства за прекомерни печалби.
(253)
По отношение на твърдението на UPS, че собствените данни на Deutsche Post за осчетоводяване на разходите не са добра основа за анализиране на приходите и тежестите във връзка с универсалната услуга, Германия отговаря, че отчетите за разходите са проверени и одобрени от одитори и от регулаторния орган в пощенския сектор. Тя добавя, че те съответстват на разпоредбите на Директива 97/67/ЕО.
(254)
По отношение на договореностите между Deutsche Post и DPEED за ценообразуване при вътрешно прехвърляне Германия подчертава, че тези договореностите изпълняват изискванията на антитръстовото решение от 2001 г. Deutsche Post е докладвало редовно на Комисията за тяхното изпълнение. Досега Комисията не е направила никакви възражения.
(255)
Накрая, Германия възразява срещу включването на капиталовите инжекции, предоставени на Deutsche Post от Германия през 1995 г. (например активи под формата на недвижимо имущество и инфраструктура) в изчисляването на свръхкомпенсацията. Германия твърди, че вече е предоставила съответната информация заедно с мнението си относно решението за откриване от 1999 г. Тъй като Комисията не е възразила срещу тези мерки в решението относно държавната помощ от 2002 г., нито се е позовала на тях в решението за откриване от 2007 г., капиталовите инжекции не могат да бъдат предмет на настоящото разследване.
VI.4.3. Ниво на възнаграждението
(256)
Германия е съгласна, че средните възнаграждения на пазара следва да се използват като референтен показател за изчисляване на ставките на социалноосигурителните вноски, платени от конкурентите на Deutsche Post. Според Германия такъв един референтен показател обаче е в противоречие с решението за разширяване от 2011 г., тъй като Комисията използва коригираните брутни възнаграждения на държавните служители вместо средните възнаграждения на пазара, за да изчисли размера на платените от конкурентите на Deutsche Post социалноосигурителни вноски. Според експертното проучване на проф. Weber, средните възнаграждения на пазара възлизат само на приблизително […] % от брутното възнаграждение на държавните служители. Поради това не е логично коригираното брутно възнаграждение на държавните служители да се използва като референтен показател за изчисляване на ставките на социалноосигурителните вноски.
(257)
Според Германия предположението на BIEK, че Deutsche Post използва договорени възнаграждения в транспортния сектор като референтен показател за изчисляване на разликите в разходите за заплати на Deutsche Post и на неговите конкуренти, е неоснователно. Експертното проучване на проф. Weber показва, че Deutsche Post изчислява средните възнаграждения на пазара въз основа на действителните възнаграждения, платени от неговите конкуренти.
VII. ОЦЕНКА НА ПЕНСИОННАТА СУБСИДИЯ КАТО ПОМОЩ
VII.1. Съществуване на помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(258)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи че „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“. Когато определя дали дадена мярка представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията трябва да прилага следните критерии: мярката трябва да бъде приписана на държавата и да се използват държавни ресурси, тя трябва да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или сектори, с което се нарушава конкуренцията, и трябва да засяга търговията между държавите членки.
(259)
Тъй като пенсионната субсидия е основана на член 16 от PostPersG от 1994 г. и е финансирана от държавния бюджет, тя може да се припише на държавата, и е предоставена чрез държавни ресурси по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Също така, тъй като пенсионната субсидия е отпусната само на пенсионния фонд с цел Deutsche Post да бъде освободено от разходите за пенсии на държавните служители и следователно в крайна сметка подпомага Deutsche Post, тя има избирателен характер.
VII.1.1. Финансово предимство вследствие на пенсионната реформа от 1995 г.
(260)
Въз основа на решението по делото Combus Германия твърди, че пенсионната субсидия не предоставя никакво финансово предимство, тъй като тя е освободила Deutsche Post от допълнителните разходи за социално осигуряване.
(261)
За да се установи дали пенсионната субсидия е предоставила избирателно финансово предимство, трябва да се изследва дали тя е позволила на Deutsche Post да избегне разходи, които обикновено трябва да бъдат поети от едно дружество и по този начин биха попречили на пазарните сили да проявят обичайното си въздействие (67).
(262)
Комисията не може да приема твърдението на Германия, основано на съдебната практика в делото Combus. Трябва да се има предвид, че решението по делото Combus не е потвърдено от Съда. Някои елементи от практиката на Съда противоречат на хипотезата, според която мерките за компенсиране на структурен недостатък не трябва да се определят като помощ. В тази връзка, съгласно постоянната съдебна практика на Съда наличието на помощ трябва да се оценява според резултатите, а не според причините за или целите на държавната намеса (68). Съдът също така се е произнесъл, че понятието за помощ обхваща предоставените от държавните органи предимства, които по различни начини облекчават тежестите, обичайно включени в бюджета на едно предприятие (69). Също така Съдът ясно е показал, че разходите, свързани с възнаграждението на служителите, поради самия си характер натоварват бюджета на предприятията независимо от това дали тези разходи произтичат от законови задължения или от колективни трудови договори (70). В този контекст Съдът отчете факта, че държавните мерки целят да компенсират допълнителни разходи, които не могат да представляват основания за това мерките да не бъдат категоризирани като помощ (71).
(263)
Комисията е на мнение, че разходите, които дружествата понасят от финансовите задължения съгласно трудовото законодателство или колективни договори, като например разходите за пенсии, са част от обичайните разходи на дадено предприятие, които предприятието трябва да покрие със собствени ресурси (72). Тези разходи са присъщи на икономическата дейност на предприятието (73). В тази връзка няма значение дали предприятието покрива разходите за пенсии чрез пряко финансиране на пенсиите на свои бивши служители (какъвто е случаят с държавните служители на Deutsche Post) или чрез плащане на вноски в пенсионния фонд на частните служители, който на свой ред използва събраните вноски, за да изплаща пенсиите на всички частни служители. Ключовият елемент е, че по един или друг начин предприятията поемат пълните разходи за пенсиите.
(264)
Освен това Комисията отбелязва, че от създаването на Deutsche Bundespost през 1950 г. правната форма на Deutsche Bundespost е Sondervermögen. Sondervermögen означава, че макар предприятието да няма независима юридическа правоспособност, то трябва да има свой собствен бюджет и своя собствена счетоводна система (член 3 от PostVwG от 1953 г. и член 48 от HGrG (74)). Съгласно законодателството, приложимо за публични субекти, бюджетът трябва да обхваща разходите за персонал, които включват разходите за пенсии на пенсионираните държавни служители, които преди са били на служба в публичния субект (член 10 от HGrG). Поради това от 1950 г. нататък Deutsche Post финансира тези разходи от своите приходи. В член 15 от PostVwG от 1953 г. изрично се забранява всякакво субсидиране на Deutsche Bundespost от федералния бюджет. Това правило е включено в член 37, параграф 1 от PostVerfG от 1989 г.
(265)
PostVerfG от 1989 г. потвърждава това задължение в своята глава относно разходите за персонал и социално осигуряване. Съгласно член 54, параграф 2 от PostVerfG от 1989 г. Deutsche Post е било длъжно да финансира всички разходи, включително пенсиите на своите държавни служители, със свои собствени ресурси.
(266)
След втората реформа на пощите през 1995 г. Deutsche Post продължава да носи отговорността за финансиране на всички парични вземания на държавните служители в съответствие с член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г., но е частично освободено от плащането на разходите за пенсии на държавните служители. Съгласно член 16, параграф 1 от PostPersRG от 1994 г.Deutsche Post е изплатило еднократна годишна сума в размер на 2,045 млрд. EUR на пенсионния фонд за периода 1995-1999 г. Съгласно член 16, параграф 2 от PostPersRG от 1994 г., считано от 2000 г. годишните еднократни плащания са заменени с вноска, която се изчислява като 33 % от общите заплати на държавните служители. Също така в член 16, параграф 2 от PostPersRG 1994 се постановява, че останалите разходите за пенсии трябва да бъдат поети от федералния бюджет от 1995 г. нататък. Фигура 1 показва годишните плащания от федералния бюджет за всяка година от 1995 г. нататък, като плащането за тази година е 151 млн. EUR.
(267)
Следователно представените от Германия аргументи с цел да докаже, че DPAG е трябвало да понесе разходи за пенсии, по-високи от тези на неговите частни конкуренти, не са от значение за целта да се установи дали пенсионната субсидия представлява държавна помощ, но ще бъдат оценени в контекста на анализа на съвместимостта на тази мярка.
(268)
Германия твърди, че за да се оцени дали Deutsche Post е получило предимство вследствие на пенсионната субсидия, платената от Deutsche Post вноска в пенсионния фонд следва да се сравни с дела на частните работодатели в пенсионните вноски, без дела на служителите. Аргументите имат отношение към съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, но за целите на пълнотата следва да се отбележи, че, от една страна, работодателят няма задължението да плаща общия размер на вноската в схемата за социално осигуряване в полза на служителя и извън брутната заплата на служителя. От друга страна, и което е по-важно, когато държавите членки освобождават служителите на определено предприятие от тежест, която трябва да се плати, това се превръща в предимство за работодателя, тъй като тази мярка намалява разликата между брутната и нетната заплата. Това позволява на работодателя да назначи или да запази служители, като плаща по-ниска брутна заплата. Следователно, предимствата по отношение на дела на служителя в социалноосигурителните вноски също представляват предимство за работодателя.
(269)
Германия също така твърди, че финансово предимство за Deutsche Post от компенсацията за неговите допълнителни разходи за социално осигуряване би съществувало единствено ако предоставената компенсация е по-висока от общите допълнителни разходи за социално осигуряване, които Deutsche Post е трябвало да направи за своите държавни служители, които работят в сектора на услугите с регулирани цени и услугите с нерегулирани цени. Комисията посочва, че компенсаторният характер на дадена мярка не изключва категоризирането ѝ като държавна помощ, като се позовава на съображение 260.
(270)
Освен това Германия счита, че пенсионните права на държавните служители всъщност винаги са били финансово задължение на федералното правителство. Следователно, тъй като пенсионната реформа от 1995 г. не е променила задължението на федералното правителство към държавните служители, пенсионната субсидия не предоставя финансово предимство на Deutsche Post.
(271)
Не се оспорва фактът, че федералното правителство е било крайният гарант на пенсиите на държавните служители преди и след 1995 г., макар че Комисията подчертава, че в член 3 от PostVwG от 1953 г. и в член 2 от PostVerfG от 1989 г. ясно се посочва, че за задълженията на Sondervermögen е отговорно само Sondervermögen, а не федералната държава. До 1995 г. обаче съгласно приложимото законодателство в пощенския сектор и общото законодателство пенсионните плащания са били включени в бюджета на Deutsche Bundespost, което е било Sondervermögen. Тези плащания е трябвало да бъдат покрити изцяло от приходите на Sondervermögen. За оценката на държавната помощ определящият фактор не е кой е крайният гарант на пенсиите на държавните служители. Ключовият въпрос е кой е имал задължението да финансира пенсиите в обичайния случай съгласно приложимото законодателство. В PostVwG от 1953 г., HGrG и PostVerfG от 1989 г. ясно се определя, че задължението е изцяло на Deutsche Post.
(272)
Освен това финансирането на разходите за пенсии е обичаен оперативен разход за всяко предприятие, публично или частно, със или без независима юридическа правосубектност. Между държавите членки и в самите тях съществува голямо разнообразие от механизми за финансиране на пенсиите. Често се прилагат различни системи, в зависимост от това кога е назначен служителят. Следователно Deutsche Post трябва да поеме разходите за пенсии на служителите, които назначава, включително на своите държавни служители, по същия начин като всяко друго предприятие. Фактът, че методът на финансиране на пенсиите на държавните служители е различен от метода на финансиране на пенсиите на частните служители не засяга задължението на Deutsche Post да включи финансирането на разходите за техните за пенсии в своите обичайни оперативни разходи. Ако аргументът на Германия бъде приет, това би означавало, че държавата може да освободи публично предприятие от важен елемент от разходите, свързан с неговите обичайни дейности.
(273)
Накрая, когато Германия твърди, че Deutsche Post никога не е разполагало с достатъчно собствени ресурси, за да финансира пенсионните задължения на държавните служители, с този аргумент се пренебрегва фактът, че оценката на финансово предимство не зависи от икономическия капацитет на дадено предприятие.
(274)
Тъй като пенсионната реформа частично е освободила Deutsche Post от задължението за финансиране на разходите за пенсии на нейните държавни служители, пенсионната субсидия е предоставила финансово предимство на Deutsche Post.
VII.1.2. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията
(275)
Когато помощ, предоставена от държава членка, засилва позицията на дадено предприятие в сравнение с другите предприятия, конкуриращи се в търговията в рамките на Съюза, трябва да се счита, че последните са засегнати от тази помощ. В съответствие с установената съдебна практика (75), за да бъде счетено, че дадена мярка нарушава конкуренцията и засяга търговията между държавите членки, е достатъчно получателят на помощта да се конкурира с други предприятия на отворени за конкуренция пазари.
(276)
В Германия пазарите за колетни пратки, вестници и периодични издания винаги са били отворени за конкуренция. На тези пазари Postdienst винаги се е конкурирало с други дружества, включително предприятия от други държави членки (UPS, FedEx, TNT Express, GLS или DPD). От 1998 г. до 2007 г. DPAG постепенно губи своето изключително право по отношение на писмовните пратки. С отварянето на пазара за конкуренция в него навлизат нови предприятия. Поради това помощта засяга търговията между държавите членки и може да наруши конкуренцията.
(277)
Във връзка с това Комисията отбелязва също, че през 1997 г. Deutsche Post и неговото холдингово дружество DPWN са започнали да придобиват оператори на колетни пратки на европейския и международния пазар. През 1999 г. DPWN вече е водещо дружество на европейските пазари за експресни и колетни пратки с годишни приходи в размер на около 4,6 млрд. EUR. С придобиването на DHL през 1998 г. DPWN навлезе на азиатския и северноамериканския пазар. Придобиването на други дружества от сектора на логистиката (например Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) превърна DPWN в един от световните водещи доставчици на услуги за въздушни и морски товари и глобална логистика. DPWN действа и на пазари за пощенски пратки извън Германия (например придобиването на Unipost в Испания и Williams Lee в Обединеното кралство). Между 1998 г. и 2007 г. DPWN е придобило дружества на обща стойност от около 21 млрд. EUR (76).
(278)
Поради това Комисията счита, че пенсионната субсидия представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
VII.2. Оценка на съществуващата помощ съгласно член 108, параграф 1 от ДФЕС.
(279)
Германия е на мнение, че ако пенсионната субсидия трябва да се разглежда като държавна помощ, тя би трябвало да се категоризира като съществуваща помощ съгласно член 1, буква б), точка i) от Регламент (ЕО) № 659/1999. Германия твърди, че държавата е крайният платец и страната, която е длъжна да финансира пенсиите на държавните служители след влизането в сила на съответните разпоредби в германската конституция през 1953 г. Германия твърди, че създаването на пенсионния фонд не е променило това задължение.
(280)
Съгласно член 1, буква б), точка i) от Регламент (ЕО) № 659/1999 понятието за съществуваща помощ обхваща всяка помощ, която е съществувала преди влизането в сила на Договора в съответните държави членки, т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които са били въведени в действие преди и продължават да се прилагат след влизането в сила на Договора.
(281)
Съгласно приложимото законодателство за пощите и общото законодателство до 1995 г. пенсионните плащания са били включени в бюджета на Sondervermögen Deutsche Bundespost и е трябвало да бъдат покрити в тяхната цялост от приходите на Sondervermögen (вж. подробната оценка на това законодателство по-горе в съображения 262 и 263). Поради тази причина преди втората реформа на пощите през 1995 г. Deutsche Post е било длъжно да финансира пенсиите на своите държавни служители със свои собствени ресурси и не е получило никаква помощ, с която да бъде освободено от разходите за пенсии.
(282)
Създаването на DPAG и пенсионния фонд в пощенския сектор през 1995 г. довежда до пълна промяна във финансирането на пенсиите на държавните служители. След втората реформа на пощите през 1995 г. Deutsche Post поема основното задължение за плащане и финансиране на всички парични вземания на държавните служители в съответствие с член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г., но е частично освободено от плащането на разходите за пенсии на държавните служители. Съгласно член 16, параграфи 1 и 2 от PostPersRG от 1994 г. Deutsche Post вече не задължено да финансира разходите за пенсии над еднократните плащания (през периода 1995-1999 г.) или определените вноски (от 2000 г.). Оставащият дефицит впоследствие е покрит от пенсионната субсидия.
(283)
Следователно пенсионната субсидия представлява помощ, тъй като е въведена през 1995 г.
(284)
Във връзка с позоваването на Германия на изявлението на Комисията по дело T-266/02, Комисията би искала на-напред да посочи, че в параграф 54 от решението на Общия съд е изложена позицията на Германия (а не на Комисията, както твърди Германия). Точка 54 от решението показва, дори и според мнението на Германия, че в отрицателното решение от 2002 г. не е направена оценка на пенсионните субсидии. Точка 61 от решението представя позицията на Комисията:
„На първо място Комисията отговаря, доколкото е приела в рамките на обжалваното решение за единствено релевантни трансферите, извършени от DB-Telekom …“.
(285)
Следователно решението не подкрепя становището на Германия, че декларацията на представителя на Комисията имплицитно е одобрила пенсионната субсидия. Във всеки случай е очевидно, че тази декларация не би могла да има такова действие.
(286)
Освен това в дело T-421/07 (77) Общият съд установи, че решението за откриване от 1999 г. има отношение към пенсионната субсидия, както и че процедурата относно тази мярка не е била закрита с отрицателното решение от 2002 г.
(287)
В заключение, тъй като Комисията не е вземала решение, с което да обявява, че пенсионната субсидия не представлява помощ или е съвместима помощ, Комисията заключава, че пенсионната субсидия представлява нова мярка за помощ.
VII.3. Оценка на съвместимостта с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС
(288)
Дерогациите, предвидени в член 107, параграф 2 от ДФЕС и в член 107, параграф 3, букви а) и б) от ДФЕС, очевидно не се прилагат.
(289)
В решението за разширяване от 2007 г. Комисията е предвидила възможност пенсионната субсидия да бъде поне отчасти съвместима с вътрешния пазар като компенсация за обществена услуга съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС. В отговора си във връзка с решението за разширяване от 2007 г. Германия настоява, че ако е представлявала помощ, пенсионната субсидия е трябвало да бъде оценявана въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, а не въз основа на член 106, параграф 2 от ДФЕС. В решението за разширяване от 2011 г. Комисията допълнително е описала метод за оценяване на съвместимостта на пенсионната субсидия въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, а Германия е предоставила мнение относно този метод.
(290)
Съгласно съдебната практика на Съда (78) държавите членки са тези, които трябва да се позоват на възможни основания за съвместимост и да докажат, че условията за такава съвместимост са изпълнени. От тази съдебна практика a fortiori следва, че в този случай Комисията не е задължена да оценява съвместимостта на пенсионната субсидия съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, при положение че държавата членка и получателят изрично отхвърлят възможността за оценка на съвместимостта на тази основа.
(291)
Поради това Комисията ще оцени дали пенсионната субсидия е съвместима помощ съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Според тази разпоредба помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, могат да се приемат за съвместими с вътрешния пазар, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(292)
В съответствие със съдебната практика Комисията може да обяви държавна помощ за съвместима с вътрешния пазар, ако помощта допринася за постигането на цел от общ интерес (79), ако е необходима за постигането на тази цел (80) и ако не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес (пропорционалност).
VII.3.1. Отварянето на пазара в пощенския сектор като цел от общ интерес
(293)
Пощенските услуги допринасят за социалното, икономическото и териториалното сближаване в Съюза. Постепенното отваряне на пощенските услуги за конкуренция, което започна през 1998 г. на равнището на Съюза, доведе до повишаване на качеството и на ефикасността и до подобряване на обслужването на клиентите (81). Отварянето на пазара даде възможност за създаване на вътрешен пазар на пощенските услуги. По този начин то допринася за целта за изграждане на вътрешния пазар, определена в член 3, параграф 3 от ДЕС.
(294)
След преобразуването си в публичноправно акционерно дружество през 1995 г. Deutsche Post не е назначавало нови държавни служители. Следователно задълженията за социални придобивки за държавните служители са формирани в периода, предхождащ отварянето на пощенския пазар за конкуренция. Те са сравними с невъзвръщаеми разходи. Такива разходи произтичат от ангажименти, поети преди да започне отварянето на пазара, които вече не могат да се изпълняват при същите условия в ситуацията на конкурентен пазар, тъй като завареният оператор вече не може да прехвърля съответните разходи на клиентите. Ако Deutsche Post не е било облекчено поне отчасти от тези „предшестващи“ разходи, то би трябвало да напусне пазара.
(295)
Комисията е признала, че постепенният преход от ситуация на сериозно ограничена конкуренция към ситуация на действителна конкуренция на равнището на Съюза трябва да се осъществява при приемливи икономически условия (82). Поради това в редица решения тя изразява съгласие държавите членки да предоставят държавна помощ за освобождаване на заварените оператори от част от „предшестващите“ пенсионни задължения (83).
VII.3.2. Необходимост от и пропорционалност на пенсионната субсидия
(296)
В практиката си за вземане на решения Комисията е изразила становището, че освобождаването от пенсионното бреме трябва да се ограничи до необходимото за уеднаквяване на ставката на социалноосигурителните вноски, които завареният оператор плаща като разход, със ставката на социалноосигурителните вноски, които плащат неговите конкуренти (84).
(297)
В настоящия случай Комисията признава, че при отсъствие на каквато и да било държавна намеса за облекчаване на Deutsche Post от част от пенсионното задължение по отношение на неговите държавни служители, дружеството не би могло да устои срещи своите конкуренти. Наследените от миналото плащания за социално осигуряване, с каквито не са натоварени неговите конкуренти, биха го изтласкали от конкурентните части на пазара на пощенски услуги.
(298)
В решението относно La Poste Комисията за пръв път оценява необходимостта от и пропорционалността на мярка за помощ, която е предоставила облекчения за разходите за пенсии за държавните служители, назначени преди отварянето на пазара. В това решение Комисията оценява дали пенсионната субсидия изравнява нивата на вноските за задължително социално осигуряване между заварения оператор и останалите предприятия в сектора на писмовните/колетните пратки (85).
(299)
Комисията ще приложи същия подход в настоящото решение. Комисията ще извърши анализа на три етапа:
1)
първо, Комисията установява нивото на социалноосигурителните вноски, основаващи се на заплатите, на други предприятия в сектора на писмовните/колетните пратки.
2)
След това тя трябва да установи нивото на социалноосигурителните вноски, основаващи се на заплатите, които Deutsche Post плаща за своите държавни служители.
3)
Накрая тя трябва да провери дали двете нива са еднакви или не.
VII.3.2.1. Ниво на социалноосигурителните вноски, основаващи се на заплатите, на други предприятия в сектора на писмовните/колетните пратки
(300)
Нивото на социалноосигурителните вноски, основаващи се на заплатите, се определя от два фактора: ставката на вноската и базовото възнаграждение, към което се прилага тази ставка.
а) Изчисляване на референтната ставка
(301)
Частните конкуренти трябва да финансират от своите приходи както дела на работодателя, така и дела на служителя. Както е показано на Фигура 2, общата ставка на вноската от 1995 г. нататък се движи между 38 % и 42 % от брутното възнаграждение на частните служители (= нетното възнаграждение + дела на служителя). Дяловете на работодателя и на служителя от ставката на социалноосигурителната вноска са били в диапазона 19-21 % от брутното възнаграждение (вж. приложението за повече подробности относно динамичния ред).
(302)
За разлика от дела от социалноосигурителната вноска на частните служители, делът на държавните служители включва само 30-50 % от техните разходи за здравно осигуряване, но не включва допълнителни вноски към техните разходи за пенсия, здравни и медико-социални грижи. Следователно вноската на Deutsche Post надхвърля дела на частния работодател и включва всички разходи за пенсии, както и оставащите разходи за здравни и медико-социални грижи.
(303)
Следователно за определянето на равностойна референтна ставка за Deutsche Post трябва да се отчете фактът, че вноската на държавните служители е по-ниска от тази на частните служители.
(304)
Може да се приеме, че вноската на държавните служители в размер на 30-50 % от техните разходи за здравни и медико-социални грижи по своя икономически ефект съответства в голяма степен на вноската на частните служители в задължителните осигурителни схеми за здравни и медико-социални грижи (през 2006 г. например тя е била 8,50 % от брутното възнаграждение на частните служители).
(305)
Тъй като държавните служители не плащат никакви вноски по задължителни схеми за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица, Deutsche Post трябва да се ангажира с равностойна сума, за да може ефективно да плаща социалноосигурителни вноски на ниво, еднакво с вноските за задължително социално осигуряване, които частно предприятие трябва да финансира от своите приходи.
(306)
Следователно референтната ставка на вноските на Deutsche Post за социално осигуряване, основаващи се на заплатите (наричана по-нататък „референтната ставка“) трябва да включва общата ставка на вноската (= дела на работодателя + дела на работника) по схеми за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица и дела на работодателя по осигурителни схеми за здравни и медико-социални грижи, както е показано в таблицата:
Фигура 7
Определяне на референтната ставка на социалноосигурителната вноската на Deutsche Post
(307)
Както е показано на Фигура 8, в периода 2003-2010 г., референтната ставка е била между 30 % и 34,1 % от брутното възнаграждение на частните служители (86).
(308)
Германия възразява, че всеки референтен показател, надвишаващ дела на работодателя от социалноосигурителната вноска, би поставил Deutsche Post в неблагоприятно положение спрямо конкурентите, които са задължени да плащат само дела на работодателя. Както обаче показва следващият опростен пример (въз основа на вноските за 2006 г.), Deutsche Post би спечелило безспорно предимство спрямо частните конкуренти, ако референтната ставка се равнява само на дела на работодателя от социалноосигурителните вноски:
1)
Deutsche Post и частният конкурент плащат еднакво нетно възнаграждение в размер на 79,5 EUR съответно на държавен и на частен служител.
2)
Делът от социалноосигурителната вноска на работодателя, както и на служителя, възлиза за всеки от тях на 20,5 % от брутното възнаграждение на частния служител. Когато към дела на служителя от 20,5 EUR се добави нетното възнаграждение от 79,5 EUR, се получава брутното възнаграждение от 100 EUR. Следователно общият размер на социалноосигурителните вноските се равнява на 41 EUR (= 41 % от брутното възнаграждение на частния служител).
3)
Германия твърди, че в допълнение към вноската на държавния служител за разходи за здравно осигуряване (която се приема за равна на вноската на частния служител от 7,5 EUR по осигурителни схеми за здравни и медико-социални грижи), Deutsche Post следва да плаща само дела на работодателя от социалноосигурителните вноски.
4)
Германия изчислява дела на работодателя на базата на действителното възнаграждение на държавния служител от 87 EUR (сбора на нетното възнаграждение от 79,5 EUR и вноската на държавния служител за разходи за здравно осигуряване от 7,5 EUR). Следователно разходите за социално осигуряване възлизат общо на 17,8 EUR (дела на работодателя в размер на 20,5 % от действителното възнаграждение на държавния служител от 87 EUR) и на вноската на държавния служител за разходи за здравно осигуряване от 7,5 EUR.
5)
Въз основа на изчисленията на Германия разходите за социално осигуряване на държавния служител ще достигат едва 25,3 EUR спрямо 41 EUR за частния служител.
(309)
Въпреки че Deutsche Post и частният конкурент плащат еднакво нетно възнаграждение, ако в референтния показател бъде включен делът на служителя от социалноосигурителните вноски, Deutsche Post ще трябва да плаща разходи за социално осигуряване, които са едва около 62 % от вноските за задължително социално осигуряване за частен служител.
(310)
В допълнение трябва да се отбележи, че делът на работодателя от социалноосигурителната вноска (който от 1995 нататък се е движил между 19 % и 21 %) също е бил значително под ставката на вноската от 33 % от действителното възнаграждение на държавните служители, която Законът за пенсиите от 1995 г. определя като референтен показател за вноската на Deutsche Post в пенсионния фонд. Следователно германският законодател не е предвиждал Deutsche Post да финансира само дела на работодателя, а е изисквал от предприятието да плаща значително по-голяма вноска в разходите за пенсии на държавните служители, а също така да поеме и всички останали разходи за социално осигуряване (например принос към разходите за здравно осигуряване на държавните служители).
(311)
Поради това Комисията отхвърля използването на дела на работодателя от социалноосигурителната вноска като референтна ставка, тъй като държавните служители - за разлика от частните - не са задължени да плащат вноски по схемите за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица. Следователно тези вноски трябва да бъдат включени в референтната ставка, за да се гарантира, че Deutsche Post и частните конкуренти плащат пряко или косвено вноски на еднакви нива.
б) Изчисляване на основното възнаграждение
(312)
Щом нивото на социалноосигурителните вноски, които Deutsche Post трябва да плаща за своите държавни служители, следва да бъде съгласувано с нивото на вноските за задължително социално осигуряване, които трябва да плащат частните конкуренти, е важно Deutsche Post не само да бъде обложено със същата ставка, но и ставката да се прилага към едно и също базово възнаграждение. Както е показано в горния пример, изчисляването на дела на работодателя от 20,5 % на базата на действителното възнаграждение на държавните служители води до вноска от 17,8 EUR, докато частният конкурент трябва да плаща 20,5 EUR (например на база 100 EUR това са 20,5 %).
(313)
Поради това е необходимо да се определи брутно възнаграждение за държавните служители (наричано по-нататък „брутното възнаграждение за държавните служители“), което предвижда базово възнаграждение, равно на брутното възнаграждение за частните служители. Приема се, че вноската за здравно осигуряване на държавните служители се равнява на вноската на частните служители по осигурителните схеми за здравни и медико-социални грижи. Следователно оставащата разлика между брутното възнаграждение и действителното възнаграждение е равна на дела на служителя от вноските по схемите за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица. Следващата формула преобразува действителното възнаграждение в брутно възнаграждение, което е равно на брутното възнаграждение на частните служители:
Таблица 6
Изчисляване на брутното възнаграждение на държавните служители (въз основа на вноските за 2006 г.)
Брутно възнаграждение за държавните служители =
(314)
Ако вземем например вноските за 2006 г., брутното възнаграждение за държавните служители надвишава с 15 % действителното възнаграждение на държавните служители. Следователно този процент дава количествено изражение на грешката, която би била допусната, ако като база за изчисление на социалноосигурителните вноски на Deutsche Post, сравнени с вноските за задължително социално осигуряване на частните конкуренти, се използва действителното вместо брутното възнаграждение. Даденият в съображение 308 пример онагледява тази позиция, тъй като делът на работодателя в размер на 20,5 EUR, който правилно се основава на брутното възнаграждение, надвишава с 15 % дела на работодателя в размер на 17,8 EUR, който би се формирал от неточната база на действителното възнаграждение.
(315)
Поради това Комисията констатира, че референтната ставка на социалноосигурителните вноски на Deutsche Post трябва да се основава на вноската на работодателя и на служителя за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица и вноската на работодателя по осигурителните схеми за здравни и медико-социални грижи. Референтната ставка трябва да се приложи към брутното възнаграждение на държавните служители (както е определено в Таблица 6).
VII.3.2.2. Основани на заплатите социалноосигурителни вноски, плащани от Deutsche Post за неговите държавни служители
(316)
Съгласно член 16, параграф 1 от PostPersRG от 1994 г. Deutsche Post е трябвало да плаща годишна вноска в размер на 2,045 млрд. ЕUR в пенсионния фонд за периода 1995-1999, с общ размер 10,225 млрд. ЕUR. Съгласно член 16, параграф 2 от PostPersRG от 1994 г. от 2000 г. нататък Deutsche Post плаща ставка от 33 %. Тази ставка се прилага към действителното възнаграждение на държавните служители.
(317)
При оценката на необходимостта от и пропорционалността на помощта обаче трябва да се вземе предвид и фактът, че от икономическа гледна точка Deutsche Post не трябва да поема цялата вноска за пенсионния фонд в размер на 2,045 млрд. EUR, съответстваща на 33 % от действителните възнаграждения. В това отношение Комисията е на мнение, че трябва да се прави разграничение между периода 1995-2002 г. и периода от 2003 г. до днес.
а) Вноска на Deutsche Post за периода 1995-2002 г.
(318)
Германия твърди, че Deutsche Post е плащало социалноосигурителни вноски, надвишаващи вноските за задължително социално осигуряване, които е трябвало да плащат конкурентите, особено предвид годишните еднократни плащания за пенсионния фонд в размер на 2,045 млрд. EUR от 1995 г. до 1999 г. Следователно за периода до 1999 г., но също така през целия обхванат от разследването период, Deutsche Post е плащало най-малко равностойни, ако не и по-високи вноски от частните дружества. Съответно, не е възможно да бъда установено, че пенсионната субсидия е поставила Deutsche Post в по-благоприятно положение спрямо неговите конкуренти. Комисията трябва да отхвърли този аргумент, тъй като той не отчита специфичните регулаторни мерки, които германските власти са определили с оглед покриването на разходите за услугите с нерегулирани цени.
(319)
В настоящото решение Комисията констатира, че Deutsche Post е било в по-благоприятно положение спрямо своите конкуренти на пазарите с нерегулирани цени, тъй като част от действителните разходи за социално осигуряване на държавните служители, работещи за тези услуги, не се покриват от въпросните услуги. Вместо това тази част от действителните разходи за социално осигуряване е била прибавена към услугите с регулирани цени, приходите от които се запазват на достатъчно високо ниво, за да позволят финансирането на разходи в допълнение към разходите, произтичащи от услугите с регулирани цени.
(320)
Отчетите за управлението на Deutsche Post от 1995 г. нататък показват, че предприятието е заделило за услугите с нерегулирани цени само сума за социалноосигурителни вноски, която се основава на нормативно определената ставка на вноската. В допълнение, счетоводните данни за регулаторите за 2002 г. и следващите години потвърждават тази практика. Така че икономическото предимство за услугите с нерегулирани цени е съществувало преди и след 1999 г., тъй като тези услуги безспорно са били освободени от произтичащите разходи.
(321)
Твърдението на Германия, че Deutsche Post е претърпяло вреди от сравнително неблагоприятно положение на пазарите с регулирани цени, тъй като е трябвало да финансира по-високи разходи за социално осигуряване поради годишните еднократни плащания от 1995 г. до 1999 г., не се подкрепя от фактите. Първо, Deutsche Post все още се е ползвало от изключително право за повечето от услугите с регулирани цени. Второ, и което е особено важно, цените за услугите, предмет на изключително право, са определени на достатъчно високо ниво, за да покриват тези разходи за сметка на базата от потребители.
(322)
За периода до 1995 г. регулирането на цените се основава на Наредбата за пощите (Postdienstverordnung) (87) от 24 юни 1991 г., която постановява, че цените за монопола трябва да са балансирани. В административната практика това включва разходите за пенсии. За периода 1995-1997 г. регулирането на цените се основава на Закона за регламентиране на далекосъобщенията и системата на пощите от 14 септември 1994 г. (Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens, BGBl. I, стр. 2325, 2371). Член 4 във връзка с членове 2 и 7 от него разрешават приходите от услуги с регулирани цени да покриват не само разходите, произтичащи от регулираните услуги, включително вноските в пенсионния фонд, но също така да финансират разходите за услугите с нерегулирани цени.
(323)
Както показват годишните счетоводни отчети на Deutsche Post, по времето на пенсионната реформа от 1995 г. регулираните цени са се запазили на същото ниво като цените, приложими когато Deutsche Post все още е трябвало да плаща всички разходи за пенсии. Въпреки че по-късно разходите за пенсии са били ограничени до нивото на еднократната сума (от 1995 г. до 1999 г.) или са били фиксирани на 33 % от общия размер на заплатите на държавните служители (считано от 2000 г. нататък), които са намалявали всяка година, регулираните цени не са били съответно намалени, за да покриват само социалноосигурителните вноски в съответствие със задължителните социалноосигурителни вноски, плащани от конкурентите. Тъй като определените вноски в пенсионния фонд до 1999 г. (2,045 млрд. ЕUR годишно) остават приблизително равни на разходите за пенсии през 1994 г., за Deutsche Post икономическата ситуация по отношение на покриването на разходите за пенсии от услугите с регулирани цени не се променя. Нивото на приходите на Deutsche Post, както и неговата вноска в пенсионния фонд, остават в равновесие.
(324)
В PostG от 1997 г. ясно се постановява, че регулираните цени следва да покриват не само разходите за ефективно предоставяне на услугите, но също така тежестите, например разходите за социално осигуряване на държавните служители. Следователно в The PostG от 1997 г. изрично се признава, че приходите от услуги с регулирани цени трябва да се определят така, че да гарантират покриване на всички еднократни плащания. Тъй като изглежда германският законодател е сметнал, че тогавашното ниво на регулираните цени е отговаряло на изискванията на PostG от 1997 г., той е решил цените да бъдат запазени на нивото от 1997 г. до 1999 г. Впоследствие на 27 март 2000 г. министърът на икономиката и технологиите е взел решение одобрените на 1 септември 1997 г. цени да останат в сила до 31 декември 2002 г.
(325)
Следователно регулираните цени са били запазени на исторически високо ниво и не са били понижени до ниво, при което Deutsche Post би трябвало да понесе вреди от сравнително неблагоприятно положение.
(326)
От 2000 г. Deutsche Post е дори в още по-добро положение спрямо своите конкуренти, тъй като определените вноски в пенсионния фонд са понижени на 33 % от действителното възнаграждение на държавните служители. В абсолютно изражение това ниво води до намаление на разходите от 2,045 млрд. EUR на 735 млн. EUR (дори и по-ниско през следващите години, тъй като броят на държавните служители намалява и тази тенденция се компенсира само частично от повишението на заплатите). Тъй като регулираните цени са се запазили на исторически високо ниво, от 2000 г. нататък Deutsche Post е можело да генерира значителни печалби от услугите с регулирани цени.
(327)
Като прави преглед на рентабилността на Deutsche Post от услуги с регулирани цени за целия период от 1995 г. до 2002 г., проучването на WIK стига до заключението, че Deutsche Post не е претърпяло загуби от услугите с регулирани цени, например в периода до 1999 г., въпреки еднократните плащания за пенсионния фонд. Проучването на WIK даже показва значителна положителна възвращаемост от 2000 г. нататък.
(328)
Поради това Комисията трябва да отхвърли твърдението на Германия, че Deutsche Post е било поставено в по-лоша позиция от конкурентите по отношение на покриването на социалноосигурителните вноски при услугите с регулирани цени и че преди 2002 г. пенсионната субсидия е била необходима и пропорционална.
(329)
Независимо от гореизложеното, Комисията приема, че в този случай съществуват достатъчно данни за определяне на точното ниво на основаните на заплатите социалноосигурителни вноски, които Deutsche Post е платило в периода 1995-2002 г. Комисията е на мнение, че такова количествено определяне не може основателно да се базира на последващи констатации, че известна част от разходите за социално осигуряване от услуги с нерегулирани цени е била прехвърлена, за да се финансира от приходи от услуги с регулирани цени, и че като цяло Deutsche Post не е било ощетено от схемата за пенсионен фонд, тъй като приходите от регулирани услуги фактически са били определени на ниво, достатъчно да покрие вноските на предприятието в пенсионния фонд, в това число и прехвърлените тежести. Също така е невъзможно да се разработи метод, по който държавата членка да изчисли ставката на вноските за този период. Комисията счита, след оценка на правните основания за действащите регулирани цени от 1995 г. до 2002 г., че методът, по който компетентните органи са определили на ex-ante основа състава на регулираните цени, не може да бъде изведен със сигурност от законовите разпоредби. По-конкретно, в този случай не може със сигурност да се докаже, че когато компетентните органи са определили регулираните цени на ниво, което в крайна сметка фактически е покрило прехвърлените разходи, в своето решение те безпогрешно са определили част от регулираната цена, която да покрие размера на заявените тежести от услугите с нерегулирани цени.
(330)
За разлика от решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2011 г., в които тези тежести са изрично признати и одобрени от регулаторния орган в пощенския сектор, това предварително фактическо покриване може да се е дължало на съображения на компетентните органи по определяне на цените, свързани с развитието на други разходни компоненти или с тенденциите при други икономически променливи. Следователно в този случай това предварително фактическо покриване не е достатъчно за точното и несъмнено количествено измерване на това доколко компетентните органи са увеличили регулираните цени, за да ги съобразят със заявените тежести по отношение на услугите с нерегулирани цени.
(331)
Напротив, от решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2011 г. може безспорно да се установи как регулаторният орган в пощенския сектор е формирал състава на регулираните цени за периода от 1 януари 2003 г. Сигурно е, че те недвусмислено са определени на по-високо ниво с оглед да покрият тежестите от услугите с нерегулирани цени с приходите от услугите с регулирани цени.
б) Вноската на Deutsche Post от 2003 г.
(332)
PostG 1997 позволява на Deutsche Post да поиска от регулатора при определянето на допустимото ниво на приходите от изключителното право и регулираните услуги да включи в разходите, които да бъдат възстановени за сметка на потребителите, наред с останалото и „допълнителната социална тежест“, както и разходите за ефективно предоставяне на универсалната услуга. Този метод се прилага от регулаторният орган в пощенския сектор за първи път в решението за прагове на цените от 2002 г. Регулаторният орган в пощенския сектор одобрява тежестта от допълнителните социалноосигурителни вноски също така в решенията за прагове на цените от 2007 и 2011 г. Фактът, че само част от услугите с регулирани цени подлежат на предварителен ценови контрол, не променя оценката на Комисията. Независимо от това Deutsche Post е имало право да възстанови цялата тежест, като се възползва от господстващото си положение. В този смисъл няма значение дали регулаторът е упражнявал предварителен или последващ ценови контрол.
(333)
Регулаторният орган в пощенския сектор последователно одобрява искането на Deutsche Post за рефинансиране на тежест № 2 (действителните разходи за социално осигуряване, надвишаващи нормативно определената ставка на вноската) от приходите от услуги с регулирани цени. С оглед определяне на допълнителните разходи за социално осигуряване (тежест № 2) за 2001 г., действителните социалноосигурителни вноски на Deutsche Post за неговите държавни служители в размер на [40-45 %] от действителните възнаграждения (88) са съпоставени с нормативно определената вноска. Тази референтна вноска се формира от дела на работодателя от вноските за социално осигуряване, осигуряването за злополука и допълнителното пенсионно осигуряване, които заедно достигат общо [20-25 %] от действителното възнаграждение.
(334)
Разликата между двете ставки от [15-20 %] от действителното възнаграждение на държавните служители е включена в тежест № 2 и е покрита с приходите от услуги с регулирани цени (вж. таблица 2).
(335)
Следователно от икономическа гледна точка Deutsche Post не плаща ставка в размер на 33 % от действителното възнаграждение като основани на заплатите социалноосигурителни вноски, а само [20-25 %]. От 2003 г. нататък разликата се поема от базата от потребители, която плаща цени, изчислени така че да покриват разходите за социално осигуряване на Deutsche Post за услугите, за които предприятието има изключително право до 2007 г., както и за универсалните услуги, по отношение на които Deutsche Post заема господстващо положение.
(336)
С цел да се съпостави приложената към действителното възнаграждение ставка с нивото на социалноосигурителните вноски на конкурентите, действителното възнаграждение трябва да бъде преобразувано в брутното възнаграждение на държавните служители.
(337)
Действителното възнаграждение отговаря на [85-90 %] от брутното възнаграждение на държавните служители (89). Въз основа на това [20-25 %] от действителното възнаграждение отговарят на [17,5-22,5 %] от брутното възнаграждение.
(338)
В резултат на ограничаването на 33 % на вноската на Deutsche Post в пенсионния фонд и одобряването на тежест № 2 от регулаторният орган в пощенския сектор, нивото на плащаните от Deutsche Post социалноосигурителни вноски, основани на заплатата, е [17,5-22,5 %] от брутното възнаграждение на държавните служители.
VII.3.2.3. Съпоставка
а) Периодът между 1995 и 2002.г
(339)
През периода между 1995 г. и 2002 г. приходите от цените, прилагани от Deutsche Post в запазения сектор, значително намаляват действителната икономическа тежест от вноската на предприятието за покриване на неговите разходи за социално осигуряване. При все това, при липсата на заделен за тази цел елемент на цените, Комисията може да установи единствено, че нивото на вноската на Deutsche Post остава под референтната ставка. Комисията не може да изчисли точната разлика между тези две нива или да разработи метод, който би позволил на държавата членка да направи това.
б) Периодът от 2003 г. насам
(340)
С оглед да се сравни нормативно определената ставка на вноската с референтната ставка, трябва да се отбележи, че нормативно определената ставка на вноската се основава на действителното възнаграждение на държавните служители, което е твърде ниско базово възнаграждение в сравнение с брутното възнаграждение на частните служители. Ето защо нормативно определената ставка на вноската трябва да се преизчисли като процент от брутното възнаграждение на държавните служители.
(341)
Съпоставката за 2006 г. показва, че услугите с нерегулирани цени са били ефективно натоварени със социалноосигурителни вноски в размер на [17,5-22,5 %] от брутното възнаграждение на държавните служители ([20-25 %] от действителното възнаграждение на държавните служители) в сравнение с референтната ставка от 33,5 %. Следователно по отношение на ставките на социалноосигурителните вноски през 2006 г. Deutsche Post се е ползвало от сравнително предимство в размер на [10-15 %] от брутното възнаграждение на държавните служители.
Таблица 7
Съпоставка на нормативно определената ставка на вноската с референтната ставка на вноската на Deutsche Post за социално осигуряване през 2006.г
Ставка на социалноосигурителната вноска
Нормативно определена ставка на вноската
Референтна ставка на поетата от Deutsche Post социалноосигурителна вноска
като процент от
Брутно възнаграждение на частните служители
Брутно възнаграждение на държавните служители
Брутно възнаграждение на държавните служители
Дял на работодателя
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Здравно осигуряване
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Осигуряване за медико-социални грижи
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Осигуряване за безработица
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Пенсионно осигуряване
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Дял на служителя
20,50 %
Здравно осигуряване
6,65 %
Осигуряване за медико-социални грижи
0,85 %
Осигуряване за безработица
3,25 %
3,25 %
Пенсионно осигуряване
9,75 %
9,75 %
Допълнително пенсионно осигуряване
[0-5 %]
Осигуряване за злополука
[0-5 %]
Ставка на вноската
[17,5-22,5 %]
33,50 %
(342)
Таблица 7 показва, че референтното ниво за Deutsche Post възлиза на 33,5 % от брутното възнаграждение на държавните служители и е с [10-15] процентни пункта по-високо от нивото, което Deutsche Post е плащало в действителност.
(343)
Разликата от [10-15] процентни пункта за 2006 г. надвишава номиналната разлика от [8-13] % между референтната ставка от 33,5 % и нормативно определената ставка на вноската от [20-25] %. Разликата включва горница от [2-3] процентни пункта, която отразява факта, че номиналната нормативно определена ставка на вноската от [20-25] % неправилно се основава на действителното възнаграждение на държавните служители, а не на брутното им възнаграждение, което се равнява на брутното възнаграждение на частните служители.
VII.3.2.4. Предварителни заключения относно необходимостта и пропорционалността
(344)
Пенсионната субсидия, която покрива нуждите от финансиране на пенсионния фонд над вноската от 33 % от действителното възнаграждение на държавните служители на Deutsche Post, не е необходима, нито пропорционална, по следните причини:
1)
Между 1995 г. и 2002 г. Deutsche Post в действителност е платило разходи под референтното ниво, но точната разлика не може да се определи.
2)
От 2003 г. нататък Deutsche Post е платило разходи със среден размер около [17,5-22,5] % от брутното възнаграждение на своите държавни служители в сравнение със средната референтна ставка от 32 % от брутното възнаграждение на държавните служители; оставащите разходи са се поемали от потребителя, тъй като приходите, разрешени съгласно прага на цените, включват тежестта от допълнителните разходи за социално осигуряване, които покриват оставащите [10-15 %] от брутното възнаграждение на държавните служители.
(345)
Разликата в ставката от 2003 г. нататък се дължи на два фактора:
1)
Нивото на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски, плащани от предприятията в сектора на писмовните/колетните пратки, е 41 % от брутното възнаграждение. За да бъде съпоставено с със социалноосигурителната вноска, която Deutsche Post плаща за своите държавни служители, трябва да се направи корекция, която да отчита факта, че държавните служители поемат 30-50 % от своите разходи за здравни и медико-социални грижи. Тази вноска на държавните служители се равнява на дела на служителя от разходите за здравни и медико-социални грижи, който възлиза на 7,5 % от брутното възнаграждение.
2)
Вноската на Deutsche Post се изчислява въз основа на действителното, а не на брутното възнаграждение на държавните служители. Следователно референтната ставка за държавните служители на Deutsche Post е 33,5 % от брутното възнаграждение. Облекчение, което надхвърля това ниво, по правило нито е необходимо, нито е пропорционално.
(346)
За периода 1995-2002 г. не е възможно да се определи точната част от облекчението, надхвърляща размера, който може да се приеме за необходим и пропорционален. От 2003 г. нататък тази част съответства на [10-15 %] от брутното възнаграждение.
VII.3.2.5. Въздействие на конкретната конкурентна и регулаторна среда върху необходимостта и пропорционалността
(347)
Оценката на необходимостта и пропорционалността на пенсионната субсидия трябва обаче да вземе предвид конкретната конкурентна и регулаторна среда.
(348)
Както е обяснено в раздел II.2.1, до 31 декември 2007 г. Deutsche Post се е ползвало от изключителни права по отношение на някои услуги за писмовни пратки. Те са му предоставени до тази дата по силата на член 52 от PostG от 1997 г. със задължението за универсална услуга, предвидено в раздел 2 от Директива 97/67/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (90) и в член 11 от PostG от 1997 г. От 1 януари 2008 г. нататък предприятието предоставя универсални услуги на доброволни начала.
(349)
Докато Deutsche Post е разполагало с изключителни права по отношение на някои услуги за писмовни пратки, неговите конкуренти не са можели да предлагат своите услуги на тази част от пощенския пазар. Фактът, че регулаторният орган в пощенския сектор е разрешил на Deutsche Post изцяло да рефинансира частта от разходите за социално осигуряване на държавните служители, произтичащи от предоставянето на запазени услуги, която превишава нивото на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски на неговите конкуренти, чрез увеличени регулирани цени, показва, че е съществувала малка вероятност това да повлияе на търговията в степен, противоречаща на общия интерес.
(350)
Според обосновката за задължението за универсална услуга на конкурентен пазар пощенските оператори не биха предлагали определени услуги в селски и отдалечени райони, или поне не на достъпни цени. Ето защо в член 4 от Директива 97/67/ЕО всяка държава членка се задължава да гарантира, че потребителите ще се ползват от правото на универсална услуга, което включва непрекъснатото осигуряване на пощенски услуги с определено качество във всички части на тяхната територия на цени, достъпни за всички потребители.
(351)
В този смисъл германското национално законодателство вменява конкретно задължение на всеки пощенски оператор с господстващо положение на даден пазар, което попада в обхвата на задължението за универсална услуга. Съгласно член 2 от PDLV (91) такива оператори трябва да предлагат услуги на този пазар при равни условия за всички потребители. Досега само Deutsche Post се е ползвало с такова господстващо положение и е било обект на това задължение.
(352)
След приватизацията Deutsche Post не е получавало държавна помощ като компенсация за предоставянето на универсални услуги. То обаче получава компенсация за разходите, произтичащи от гарантираната универсална услуга, от приходите от услуги с регулирани цени, по отношение на които заема господстващо положение. Комисията смята за целесъобразно да вземе предвид този факт при оценката на необходимостта и пропорционалността на пенсионната субсидия.
(353)
Поради това Комисията заключава, че що се отнася до разходите за социално осигуряване на държавните служители, направени за предоставянето на услуги с регулирани цени, които попадат в обхвата на задължението за универсална услуга и по отношение на които Deutsche Post заема господстващо положение, фактът, че регулаторният орган в пощенския сектор е одобрил пълното финансиране на тези разходи за социално осигуряване чрез увеличени регулирани цени - дори ако тези разходи за социално осигуряване превишават нивото, което обичайно се плаща от конкурентите - не влияе на търговията в степен, противоречаща на общия интерес. Това заключение се основава на конкретната конкурентна и регулаторна среда, в която се предоставят услугите. Следователно неговото приложно поле не може да бъде разширено до други сектори.
VII.3.3. Заключение
(354)
Следователно може да се заключи, че от 2003 г. нататък Deutsche Post е платило за държавните служители, работещи в областта на услугите с нерегулирани цени, ниво на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски, което е с 11-14 процентни пункта под ставките на вноските на неговите конкуренти.
Фигура 8
Сравнително предимство по отношение на ставката на социалноосигурителните вноски спрямо услугите с нерегулирани цени (ставки на вноските като процент от брутното възнаграждение на държавните служители)
[…]
(355)
За постигането на целта за постепенно отваряне на пазара за пощенски услуги ниските социалноосигурителни вноски не са нито необходими, нито пропорционални. На разглежданите пазари Deutsche Post е в жестока конкуренция с останалите предприятия. Ето защо Комисията счита, че по-ниско ниво на вноските влияе на търговията в степен, противоречаща на общия интерес, и не може да се приеме за съвместимо с вътрешния пазар.
(356)
Несъвместимата част от пенсионната субсидия за периода след 1 януари 2003 г. се изчислява като разликата между референтната ставка и нормативно определената ставка на вноските, умножена по общия размер на брутното възнаграждение на държавните служители, работещи в областта на услугите с нерегулирани цени, по следната формула:
Таблица 8
Формула за изчисляване на несъвместимата помощ за периода след 1 януари 2003 г.
Несъвместима помощ =
=
(референтна ставка - нормативно определена ставка на вноската)
×
Общ размер на брутното възнаграждение на държавните служители в областта на услугите с нерегулирани цени
(357)
Въз основа на наличните данни полученото сравнително предимство за периода 2003-2010 г. възлиза на [500-1 000] млн. EUR (вж. приложението). През този период годишният размер на несъвместимата помощ спада от […] млн. EUR през 2003 г. на […] млн. EUR през 2010 г. поради намаляващия брой на държавните служители.
VII.3.4. Отговор на аргументите, представени от Германия
(358)
В решението за разширяване от 2011 г. са изразени съмнения относно необходимостта и пропорционалността на пенсионната субсидия, тъй като социалноосигурителните вноски, плащани за услугите с нерегулирани цени, са с 11-14 % по-ниски от тези на частните конкуренти. В решението за разширяване от 2011 г. полученото предимство се определя в количествено отношение в диапазона 100-200 млн. EUR годишно.
(359)
Германия представя две основни възражения в отговор на решението за разширяване от 2011 г.:
1)
Германия настоява, че референтната ставка може да се основава само на дела на работодателя от социалноосигурителните вноски, тъй като частните предприятия не са законово задължени да плащат вноската на служителите. Нещо повече, референтната ставка трябва да отчита факта, че Deutsche Post винаги е плащало възнаграждения, които са по-високи от „конкурентните“.
2)
Германия твърди, че Комисията не е успяла да докаже, че приходите от универсални услуги с регулирани цени са достатъчни за финансиране на заявените тежести от допълнителни разходи за социално осигуряване.
VII.3.4.1. Комисията с право включва вноската на служителите в референтната ставка и не коригира нивото на възнаграждението спрямо дадено „конкурентно възнаграждение“.
(360)
Германия твърди, че всеки референтен показател, надвишаващ дела на работодателя от социалноосигурителната вноска, би поставил Deutsche Post в неблагоприятно положение спрямо конкурентите, които са задължени да плащат само дела на работодателя.
(361)
По първия аргумент Комисията отбелязва, че държавните служители - за разлика от частните - не са задължени да плащат вноски по схемите за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица. Следователно тези вноски трябва непременно да бъдат включени в референтната ставка, за да се гарантира, че Deutsche Post и частните конкуренти плащат преки и косвени вноски с еднакъв размер.
(362)
Германия освен това твърди, че референтната ставка не се прилага за брутното или действителното възнаграждение на държавните служители, а само за „конкурентното възнаграждение“. В счетоводните данни за регулаторите за 2002, 2007 и 2011 г. Deutsche Post счита, че „конкурентното възнаграждение“ следва да се основава на ETV възнаграждението или на определените в колективните трудови договори възнаграждения в пощенския сектор от 2003 нататък.
(363)
В счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. „конкурентното“ възнаграждение се определя като минималното възнаграждение за 2007 г., което е по-ниско дори от ETV възнаграждението.
(364)
Германия твърди, че е необходимо изчислението да се основава на тези „конкурентни“ възнаграждения с оглед поставяне на разходите за социално осигуряване на Deutsche Post на същото ниво като тези на неговите конкуренти.
(365)
Комисията не може да приеме този аргумент, тъй като помощта трябва да е ограничена до необходимия минимум, за да се гарантира, че постепенният преход от ситуация на сериозно ограничена конкуренция към ситуация на действителна конкуренция на нивото на Съюза се осъществява при приемливи икономически условия.
(366)
Би било непропорционално помощта да се увеличи до такава степен, че от 1995 г. нататък Deutsche Post да трябва да финансира само социалноосигурителни вноски, основани на „конкурентни“ възнаграждения, които не отразяват условията на пазара на труда в предишните години. Разликите в нивата на възнагражденията за персонал, назначен на различни етапи във времето от заварени и нови участници на пазара, са обичайно явление в икономическия живот.
(367)
В решението по делото за държавна помощ France Telecom (92) Комисията също отхвърля представените от Франция аргументи, че нивото на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски следва да отразяват факта, че държавните служители получават по-високи възнаграждения от служителите на конкурентите. В този контекст Комисията е отбелязала, че благодарение на държавните служители в момента на отваряне на пазара завареният оператор е разполагал с добре квалифициран и компетентен персонал, без който не би могъл да запази позицията си на пазара. При всички случаи би било напълно неестествено да се изтъкнат конкретни слабости на заварения пощенски оператор и да се пренебрегнат неговите важни предимства по отношение например на пазарен дял, разпознаваемостта на марката и базата от клиенти.
(368)
И накрая, изчисленията на Deutsche Post не могат убедително да докажат, че без задължението за назначаване на държавни служители предприятието би постигнало изчислените икономии от разходите за възнаграждения. Дори ако приемем, че през 1995 г. държавните служители биха преминали ефективно към статут на частни служители, не е установено нито колко държавни служители са щели да бъдат заменени от частни служители през 1995 г., нито какви са щели да бъдат нивата на възнагражденията. Дори само общият брой на държавните служители на Deutsche Post през 1995 г. (93) прави неправдоподобно предположението, че би било законово и икономически възможно от 1995 г. нататък всички държавни служители да бъдат заменени с частни служители на по-ниски заплати и със същата производителност.
(369)
Поради това Комисията отхвърля възраженията на Германия във връзка с референтната ставка и възнагражденията.
VII.3.4.2. Относно твърдението на Германия, че приходите от услуги с регулирани цени са недостатъчни за финансиране на предявените тежести
(370)
Германия твърди, че Комисията е оценила само нивото на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски за услугите с нерегулирани цени, но не е проверила дали печалбата от универсалните услуги с регулирани цени е достатъчна за финансиране на заявените тежести.
(371)
Германия предлага обосновка в две направления. На първо място тя твърди, че Комисията не е доказала, че националният регулаторен орган в пощенския сектор действително е одобрил заявените от Deutsche Post тежести. На второ място Германия твърди, че дори ако регулаторът е одобрил тези тежести, печалбите от универсалните услуги с регулирани цени не са били достатъчни за финансирането им. Германия е представила две експертни проучвания - от професор Weber и от CTcon - за да покаже, че услугите с регулирани цени са били недостатъчни за покриването на заявените тежести от допълнителни разходи за социално осигуряване и, следователно Deutsche Post е получило недостатъчни компенсации за допълнителните си разходи за социално осигуряване.
а) Решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2011 г. се основават на счетоводните данни за регулаторите, представени от Deutsche Post, и утвърждават всички заявени тежести.
(372)
Налице са документални доказателства, че след решението за прагове на цените от 2002 г. Регулаторният орган в пощенския сектор е одобрил тежестите на Deutsche Post и е определил регулираните цени така, че да ги покриват. Решенията за прагове на цените от 2007 и 2011 г. също потвърждават, че регулаторният орган в пощенския сектор е приел претенциите на Deutsche Post и е одобрил финансирането на заявените допълнителни разходи за социално осигуряване от приходите от услуги с регулирани цени.
б) Проучването на професор Weber не подкрепя твърдението, че приходите от универсални услуги с регулирани цени са недостатъчни за покриване на заявените от Deutsche Post тежести.
(373)
Проучването на професор Weber обхваща периода от 1995 г. до 2010 г. и в него се подчертава, че Deutsche Post се е ползвало не само от пенсионната субсидия, но също и от пълно покритие на тежест № 2 от приходите от услуги с регулирани цени (вж. раздел 0 за подробно описание на проучването).
(374)
За да се оцени експертното проучване, е полезно най-напред да се припомни накратко правилото за определяне на цените съгласно член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г. В него се изисква прагът на цените да отчита надлежно разходите за ефективно предоставяне на услугите, тежестта на разходите за предоставяне на универсална услуга, както и разходите, които произтичат от прехвърлянето на пенсионноосигурителните тежести за служителите, които произтичат от правоприемника за Deutsche Bundespost.
Таблица 9
Правило за определяне на цените съгласно член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г.
Праг на цените за регулирани услуги =
=
Разходи за ефективно предоставяне на регулирани услуги + тежести =
=
Общи разходи за регулирани услуги + тежести от нерегулираните услуги
(375)
Регулаторният орган в пощенския сектор трябва да определи регулираните цени така, че приходите да покриват разходите за „ефективно предоставяне“ на услуги с регулирани цени и одобрените тежести. С други думи, регулираните цени финансират изцяло не само общите разходи за регулираните услуги - независимо дали те са обозначени като „тежести“ или като „разходи за ефективно предоставяне на услугите“ - но също и частта от тежестта от услугите с нерегулирани цени. Ето защо в член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г. се гарантира, че одобрените тежести ще бъдат изцяло покрити от приходите от услуги с регулирани цени. Оттук следва, че противно на твърдението на Германия законът изисква услугите с регулирани цени да не бъдат недостатъчно компенсирани поради прехвърлянето на допълнителните разходи за социално осигуряване на служителите в областта на услугите с нерегулирани цени.
(376)
Като първа стъпка в експертното проучване се определят допълнителните разходи за социално осигуряване на държавните служители като разликата между всички разходи за социално осигуряване, направени от Deutsche Post за неговите държавни служители (вноска в пенсионния фонд, здравни разходи, осигуряване за злополука, разни осигурителни плащания) и вноските на работодателите по схеми за пенсионно осигуряване и осигуряване за здравни и медико-социални грижи, основани на минималното възнаграждение за 2007 г. Като втора стъпка тази разлика се сравнява с тежест № 2.
(377)
Експертното проучване на професор Weber страда от два основни недостатъка. Първо, в него се преувеличава нивото на допълнителните разходи за социално осигуряване. Второ, в него се пропуска фактът, че в резултат на това преувеличение допълнителните разходи за социално осигуряване включват и елементи от разходите, за които Deutsche Post е получило компенсации, които не са разпределени към тежест № 2, а към други разходни пера. Комисията би искала подробно да подчертае следните недостатъци.
(378)
На първо място, в експертното проучване допълнителните разходи за социално осигуряване се изчисляват с помощта на дела на работодателя от социалноосигурителните вноски. Тежест № 2 обаче се изчислява въз основа на нормативно определената ставка на вноската. Тъй като последната надвишава дела на работодателя от социалноосигурителните вноски, допълнителните разходи за социално осигуряване, изчислени в експертното проучване, са по-големи от тежест № 2. Следователно в експертното проучване са включени допълнителни разходи за социално осигуряване, които регулаторният орган в пощенския сектор счита за разходи за „ефективно предоставяне“.
(379)
На второ място, в експертното проучване се отчита фактът, че тежест № 1 (допълнителни възнаграждения) покрива и част от допълнителните разходи за социално осигуряване (например поради разликата между действителното възнаграждение и „конкурентното“ референтно възнаграждение) и следователно тези разходи се финансират чрез тежест № 1. Други разходи за социално осигуряване, отчетени в експертното проучване, се покриват от отделни тежести (например плащанията за BAnstPT се покриват от тежест № 6) и така се компенсират. Въпреки че общата сума на действителните разходи за социално осигуряване на държавните служители е представена, не се посочва фактът, че допълнителни разходи за социално осигуряване се покриват и от други тежести освен от тежест № 2.
(380)
На трето място, не бива да се забравя, че тежест № 2 съдържа допълнителни разходи за социално осигуряване и на държавни, и на частни служители. Социалноосигурителните вноски на частните служители преди 2003 г. са били по-високи от нормативно определената референтна ставка, тъй като в тези разходи са включени също разходи за лихви в размер на […] млн. EUR за допълнителното пенсионно осигуряване на частните служители. От 2003 г. тези разходи за лихви се разпределят към финансовите разходи и разходите за социално осигуряване на частните служители са под нормативно определената референтна ставка.
(381)
Тъй като в експертното проучване е включен пълният размер на тежест № 2 като компенсация за допълнителните разходи за социално осигуряване на държавните служители, облекчението за разходите за социално осигуряване на държавните служители е прекомерно преди 2003 г. и недостатъчно след 2003 г. С оглед изчисляване на съответната компенсация, която тежест № 2 е осигурила за допълнителните разходи за социално осигуряване на държавните служители, тежест № 2 трябва да бъде разделена между държавните и частните служители.
(382)
Оттук следва, че установената в проучването недостатъчна компенсация е подвеждаща, тъй като в проучването се пропуска фактът, че заявените допълнителни разходи за социално осигуряване се покриват не само от тежест № 2 и че регулаторният орган в пощенския сектор разглежда като разходи за „ефективно предоставяне“ завишена част от разходите за социално осигуряване. Съответно коригиране на грешките в експертното проучване, свързани с компенсирането, изравнява тежестите и допълнителните разходи за социално осигуряване съгласно изискванията на член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г.
(383)
Възражението на Германия, че Комисията е допуснала грешка в решението за разширяване от 2011 г., като е изчислила сравнителното предимство само за услугите с нерегулирани цени, следователно трябва да бъде отхвърлено, тъй като съгласно член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г. регулаторният орган в пощенския сектор трябва да определя прага на цените по такъв начин, че приходите от услуги с регулирани цени да покриват разходите за ефективно предоставяне на услуги с регулирани цени и одобрените тежести.
в) Отсъствие на доказателства за недостатъчна компенсация за допълнителните разходи за социално осигуряване според проучването на WIK
(384)
Като се позовава на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г., Германия твърди, че Deutsche Post е претърпяло значителни загуби от своите услуги с регулирани цени от 1990 г. нататък, тъй като приходите от услуги с регулирани цени са били погълнати от разходите за услугите с регулирани цени, както и от нетните разходи за изпълнение на задължението за универсална услуга (94). Поради това Германия отхвърля аргумента на Комисията, че печалбата от услуги с регулирани цени би била достатъчна за финансиране на всички допълнителни разходи за социално осигуряване от услугите с нерегулирани цени.
(385)
На първо място, Комисията отбелязва, че от решенията на регулаторния орган в пощенския сектор от 2003 г. нататък е видно, че регулаторът е определил дял от приходите от услуги с регулирани цени като компенсация за тежест № 2. Следователно наличието на принос от приходите от услуги с регулирани цени е установено по безспорен начин от решенията на регулаторния орган в пощенския сектор.
(386)
На второ място, проучването на WIK показва, противно на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г., че от 2000 г. услугите с регулирани цени са постигнали значителни положителни маржове на печалбите от продажбите в размер над [6,5--8,5] %.
Фигура 9
Изчисляване на възвращаемостта на продажбите при услугите с регулирани цени въз основа на проучването на WIK Study
[…]
Забележка:
Изчисленията се основават на корекциите на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. в проучването на WIK. Освен това се приема, че услугите с регулирани цени покриват всички загуби от универсалните услуги с нерегулирани цени. Занижената печалба през 2007 г. се дължи най-вече на извънредните амортизационни разходи за портфейла на недвижимите имоти.
(387)
Увеличените печалби от 2000 г. нататък са пряко свързани с намаляването на определените пенсионни вноски съгласно Закона за пенсиите от 1995 г. Докато през 1999 г. Deutsche Post е осъществило годишно еднократно плащане в размер на 2,045 млрд. EUR, съответната сума през 2000 г. е била едва 735 млн. EUR (33 % от действителното възнаграждение на държавните служители). Тъй като през 2000 г. регулаторният орган в пощенския сектор не е коригирал към намаление регулираните цени в съответствие с намалените пенсионни вноски, печалбата на Deutsche Post значително се е увеличила. Дори след решението за прагове на цените от 2002 г. реализираната печалба пак остава на високо ниво, тъй като регулираните цени не са били достатъчно намалени, за да отговорят на разходите за услугите с регулирани цени.
(388)
Що се отнася до критиките на Германия по отношение на проучването на WIK, Комисията смята, че проучването предоставя по-подходящо описание на икономическото положение на Deutsche Post като цяло и на печалбата от услуги с регулирани цени в частност, отколкото счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. Причините са следните:
i) по-подходящо разпределяне на разходите към търговските услуги
(389)
Съгласно решението по делото Chronopost търговските услуги трябва да поемат собствените си преки разходи и да осигуряват достатъчен принос в общите разходи. Подходящото разпределяне на разходите между различните услуги може да се докаже или чрез външни референтни показатели (например пазарни цени), или чрез вътрешни данни за разходите (95).
(390)
Счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. се основават на принципа, заложен в член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г., в който се предвижда, че към услугите с нерегулирани цени следва да се разпределят само разходите за ефективно предоставяне на услугата, докато всички тежести (например допълнителните разходи за назначаване на персонала на Postdienst и нетните разходи за задължението за универсална услуга) трябва да се финансират от приходите от услуги с регулирани цени. При все това в прегледа му на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г., сравнени с рентабилността на частните конкуренти, в проучването на WIK се установява, че Deutsche Post разпределя твърде голям дял от тежестите към услугите с регулирани цени и твърде малко разходи към търговските услуги.
(391)
Констатациите на проучването на WIK се потвърждават от оценката на твърдяните „конкурентни“ референтни показатели, които Deutsche Post е използвало при изчисляването на отделните тежести. Както беше показано по-горе, нормативно определената ставка на вноската за изчисляване на тежест № 2 (допълнителни разходи за социално осигуряване) е твърде нисък референтен показател в сравнение с вноските за задължително социално осигуряване, които трябва да плащат частните конкуренти. Нещо повече, като се има предвид например инфраструктурната тежест на мрежата от пощенски клонове, това е един напълно хипотетичен референтен показател, тъй като не може да се потвърди, че Deutsche Post не би поддържало собствени пощенски клонове след 1990 г. без универсалното задължение. По същия начин не може да се докаже, че след 1990 г. Deutsche Post би работило изключително с персонал, на който да трябва да плаща възнаграждения на нивото на минималната заплата за 2007 г.
(392)
Поради това Комисията заключава, че проучването на WIK предлага по-подходяща основа за установяване на разходите, които да бъдат разпределени към търговските услуги.
(393)
В допълнение, определянето на разходите следва да се извършва при спазване на общите счетоводни принципи съгласно Директива 97/67/ЕО и Директива 2006/111/ЕО. Нито увеличените амортизационни разходи, нито увеличените разходи за допълнително пенсионно осигуряване са включени в годишните счетоводни отчети на Deutsche Post. Такива разходи обичайно се покриват от нетната печалба на предприятието и това важи за Deutsche Post, както и за неговите конкуренти. Следователно едно коригиране на разходите към увеличение би поставило Deutsche Post в облагодетелствано положение спрямо неговите конкуренти.
ii) Определяне на референтната печалба с оглед позицията на Deutsche Post по отношение на риска
(394)
Реализираните печалби на Deutsche Post от 2000 г. нататък превишават значително средната възвращаемост на продажбите (ROS) от 3,48 % в проучването на WIK, както и долната граница на ROS от 6,1 % в проучването Deloitte-II. Следователно не може да се приеме твърдението на Германия, че Deutsche Post е претърпяло толкова тежки загуби, че не е било в състояние да покрие тежестите с приходите от услугите с регулирани цени.
(395)
Освен това проучването Deloitte-II, което се основава на малка извадка за сравнение основно от многонационални оператори за експресни колетни пратки (като UPS, FedEx, TNT Express), трябва да бъде цялостно преразгледано. Препоръката на проучването Deloitte-II за диапазон на разумната печалба, който започва от възвращаемост на продажбите от 6,1 % и достига средна възвращаемост на продажбите от 7,4 %, пренебрегва факта, че Deutsche Post развива стопанска дейност със значително по-ниска капиталоемкост и по-малко рискове:
1)
Самото Deutsche Post не извършва услуги за международни експресни колетни пратки, които се извършват само от неговите дъщерни предприятия на DHL.
2)
Операциите по писмовни пратки, които формират 75 % от приходите на Deutsche Post, изискват значително по-малко капиталови инвестиции в сравнение с многонационалните оператори за колетни пратки, тъй като основните разходи за доставката на писмовни пратки са възнагражденията на пощенските раздавачи. Операторите на експресни колетни пратки трябва да инвестират много по-големи суми в капиталоемко оборудване (96).
3)
Господстващото положение на Deutsche Post на пазара за писмовни пратки се създава и затвърждава чрез изключителното право, което предоставя на Deutsche Post база от потребители, без да му се налага да осъществява големи инвестиции в предлагане на пазара и в търговски марки. Обратно, многонационалните оператори за колетни пратки е трябвало да изградят своите позиции на всеки национален пазар от нула и са създали някои от най-известните марки (97) на собствен риск и със собствени разходи.
4)
Накрая, Deutsche Post е било защитено от пазарни и свързани с разходите рискове чрез държавни мерки (98). В частност ценовото регулиране е осигурявало покритие за всички тежести от услугите с нерегулирани цени (99).
(396)
Следователно в проучването на WIK правилно се прилага референтна печалба под диапазона на Deloitte-II, за да вземе надлежно предвид по-ниската капиталоемкост и по-малките търговски рискове на Deutsche Post в сравнение с многонационалните оператори за експресни колетни пратки. Не е необходимо обаче нивото на референтната печалба да се определя с точност, тъй като достигнатите средни маржове на възвращаемостта на продажбите от 8,3 % така или иначе са по-високи от изчислената долна граница за възвращаемост на продажбите от 6,1 % в проучването Deloitte-II. Дори ако се използва собственото експертно проучване на Германия, не би могло да се установи недостатъчно компенсиране на Deutsche Post от 2000 г. нататък.
(397)
Във всички случаи критиките на Германия по проучването на WIK трудно могат да бъдат разбрани, тъй като средната възвращаемост на продажбите от 3,48 % не надвишава нивото на печалбата, което регулаторният орган в пощенския сектор и самото Deutsche Post считат за разумно. От една страна, както е обяснено в раздел IV.4.3, в абсолютно изражение референтната възвращаемост на продажбите от 3,48 % дава по-висока печалба от капиталовите разходи (например […] и […]), декларирани от Deutsche Post в счетоводните данни и одобрени от регулатора. От друга страна, средната възвращаемост на продажбите от 7,66 % в проучването на WIK е подобна на възвращаемостта на капитала, която Deutsche Post […].
(398)
Заключенията относно определянето на референтната печалба не са повлияни от цитираните от Германия разумни ставки на печалбата от 7-8 % от продажбите в секторите на железопътния и автобусния транспорт. Тези сектори са по-капиталоемки и следователно изискват по-висока възвращаемост на продажбите за покриване на капиталовите разходи. Обратно, тези цифри потвърждават, че референтната печалба според проучването Deloitte-II съответства в по-голяма степен на средната възвращаемост на продажбите в капиталоемък, отколкото в трудоемък отрасъл.
г) Заключения
(399)
Комисията трябва да отхвърли твърдението на Германия, че приходите от услуги с регулирани цени не са били достатъчни за покриване на тежестите за допълнителни разходи за социално осигуряване. Твърдението на Германия не се подкрепя нито от представеното експертно проучване, нито от счетоводните данни за регулаторите за 2009 г.
(400)
Напротив, с решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2011 г. е ясно документирано, че регулаторният орган в пощенския сектор последователно одобрява компенсирането на заявените тежести от приходите от услуги с регулирани цени.
VII.3.5. Преустановяване на несъвместимата помощ от 1 януари 2003 г.
(401)
Съгласно установената съдебна практика на Съда, Комисията е компетентна да реши дали съответната държава членка трябва да отмени или да измени помощта (100), когато се установи, че тази помощ е несъвместима с вътрешния пазар. Както Съдът многократно е постановявал, целта на това задължение е да бъде възстановена съществувалата преди това ситуация (101). В този контекст Съдът е постановил, че целта е постигната, когато получателят е изплатил сумите, предоставени чрез неправомерна помощ, като по този начин се е отказал от предимството, което е имал спрямо конкурентите си на пазара, и ситуацията отпреди плащането на помощта е възстановена (102).
(402)
В съответствие с тази съдебна практика член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 постановява, че „Когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя …. Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Общността.“
(403)
Комисията отбелязва още, че решенията за разширяване от 2007 г. и 2011 г. се отнасят за периода 1990-2007 г. Пенсионната субсидия обаче представлява постоянна схема за помощ, която не е преустановена през 2007 г. Следователно компенсацията за тежестите от приходите от услуги с регулирани цени не е прекратена през 2007 г. Всъщност в писмените си изявления от 2 януари 2012 г. Германия предоставя данни за пенсионната субсидия и приходите от услуги с регулирани цени, които включват 2010 г. Ето защо Комисията заключава, че възстановяването на несъвместимата част от пенсионната субсидия не трябва да се ограничи до 2007 г., а трябва да продължи до датата на уведомяването за настоящото решение.
(404)
За изчисляването на елемента на помощта, която вече е предоставена на разположение на Deutsche Post, следва да се отбележи, че в съответствие със съдебна практика на Съда нито една разпоредба от законодателството на Съюза не изисква от Комисията да определя точния размер на помощта, която да бъде възстановена, когато нарежда възстановяване на държавна помощ, несъвместима с вътрешния пазар. Достатъчно е решението на Комисията да включва информация, която дава възможност на получателя сам да определи размера без излишни затруднения (103).
(405)
Несъвместимата помощ трябва да бъде изчислена по формулата в Таблица 8 въз основа на нормативно определената ставка на вноската и референтната ставка, както е определено в приложението и е показано в Таблица 7, и въз основа на брутното възнаграждение на държавните служители, определено в Таблица 6. Върху сумата на неправомерната помощ, предоставяна всяка година, се дължи лихва до датата на нейното възстановяване. Размерът на лихвата се определя съгласно глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 г. за прилагането от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (104).
(406)
Изчисленията в приложението, с които се оценява неправомерната помощ за периода 2003-2010 г., без лихвите, се основават на предположението, че държавни служители работят в еднакво съотношение за услугите с регулирани цени и за услугите с нерегулирани цени. Наличните данни не дават информация относно точния брой държавни служители, които са работили за услугите с регулирани цени и за тези с нерегулирани цени. Поради това се приема, че частите от приходите от услуги с регулирани цени и от услуги с нерегулирани цени дават най-близкия надежден приблизителен резултат за разпределението на разходите за възнаграждения.
(407)
Следователно с по-подробни данни може да се получи по-точно изчисление и резултатите да се променят. Наскоро Германия е предоставила нова информация относно общия размер на възнаграждението на държавните служители в областта на услугите с нерегулирани цени за периода 1995-2007 г. В информацията се предполага, че общият размер на възнаграждението на държавните служители следва да се изчислява чрез разделяне на базата на разходите за персонал на Deutsche Post в счетоводните отчети. Такъв подход може да доведе до общ размер на възнаграждението на държавните служители, по-нисък от оценката му чрез разделяне на базата на частите от приходите. Германия е предоставила мнения на 2 и 19 януари 2012 г., които показват, че поне по отношение на решението за прагове на цените от 2011 г. относителната част на тежестите в рамките на услугите с регулирани цени, а също и между услугите с регулирани цени и тези с нерегулирани цени, се е изменила. Тази информация изглежда показва, че от 2008 г. нататък част от тежестите са разпределени към услугите с нерегулирани цени. При прилагането на настоящото решение точният размер на неправомерната помощ ще бъде изчислен съвместно с Германия, като се вземат под внимание тези съображения.
(408)
Въпреки всички усилия, положени от Комисията, тя не успя да получи надеждни цифри за размера на неправомерната помощ, предоставена между 1995 г. и 2002 г. Също така не е възможно в настоящото решение да бъдат изчислени достатъчно точни параметри, които да позволят на държавата членка (самостоятелно или съвместно с Комисията) да направи окончателното изчисление през фазата на изпълнение на решението. При тези конкретни обстоятелства зачитането на правото на държавата членка на защита и принципът на правна сигурност представляват пречки за възстановяването съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999, който гласи, че „Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Общността.“
(409)
Поради това възстановяването следва да започне от 1 януари 2003 г. и да продължи, докато сравнителното предимство за услугите с нерегулирани цени престане да съществува.
(410)
За периода след датата на уведомяването за настоящото решение трябва да се гарантира, че нивото на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски, които Deutsche Post плаща за своите държавни служители, не е по-ниско от плащаното от неговите конкуренти за частните служители. При съпоставката трябва да се вземе под внимание всяка компенсация, която Deutsche Post получава въз основа на ценовото регулиране съгласно член 20 от PostG.
VIII. ОЦЕНКА НА ДЪРЖАВНИТЕ КОМПЕНСАЦИОННИ ПЛАЩАНИЯ КАТО ПОМОЩ
VIII.1. Наличие на помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС
(411)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи че „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“. Когато определя дали дадена мярка представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията трябва да прилага следните критерии: мярката трябва да бъде вменена на държавата и да се използват държавни ресурси, тя трябва да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или сектори, с което се нарушава конкуренцията, и трябва да засяга търговията между държавите членки.
(412)
Държавните компенсационни плащания представляват държавни ресурси, тъй като са се основавали на членове 37 и 40 от PostVerfG от 1989 г. и на член 2 от PostUmwG от 1994 г. и са били финансирани от ресурсите на притежаваното от държавата предприятие Telekom.
VIII.1.1. Финансово предимство, предоставено чрез държавните компенсационни плащания
VIII.1.1.1. Твърдение на Германия, че прехвърлените плащания представляват специално задължение
(413)
Германия твърди, че държавните компенсационни плащания е трябвало да компенсират само прехвърлените плащания, представляващи разходи, които частните конкуренти обикновено не трябва да финансират. Тя разглежда прехвърлените плащания като налог sui generis, който не може да се класифицира като данък или дивидент.
(414)
Deutsche Post е трябвало да извърши прехвърлените плащания, които варират между 6,6 % и 10 % от получените приходи, в периода 1924-1995 г. Според доклада на KPMG в решението си от 22 март 1984 г. Федералният конституционен съд (Bundesverfassungsgericht) не е определил точния правен характер на прехвърлените плащания, а ги е окачествил като приход за държавния бюджет (Erwerbseinkünfte). Освен това прехвърлените плащания са определени като разходи (Kosten der Leistung), които Deutsche Post е трябвало да плати за предоставянето на своите услуги.
(415)
Въпреки че Федералният конституционен съд не е определил с точност до каква степен прехвърлените плащания следва да се разглеждат като заместител на данъци или дивиденти, е ясно, че прехвърлените плащания са генерирали приходи в държавния бюджет.
(416)
На първо място, в миналото държавите членки са използвали приходите от монополите в сектора на пощите и далекосъобщенията като източник на приходи за държавния бюджет. Тъй като Bundespost и неговите предшественици са били освободени от общи данъци до 1995 г. поради техния публичноправен статут, определянето на налог sui generis се е използвало за генериране на приходи от тези сектори в държавния бюджет. Освен това облагането на тези монополи с налози е било икономически обосновано. Потребителите са били готови да приемат увеличения на цените без значително да ограничават потреблението на услугите, така че е било възможно генерирането на значителни приходи за държавния бюджет.
(417)
На второ място, за разлика от частните предприятия Deutsche Post не е било задължено да плаща преки или косвени данъци, нито дивиденти върху предоставения капитал. В резултат на това прехвърлените плащания са били единственото средство за федералното правителство - в качеството му на данъчен орган, както и в качеството му на акционер - да получава приходи от Deutsche Post. В този смисъл няма значение дали прехвърлените плащания отговарят изцяло на определението за даден данъчен режим или режим за плащане на дивиденти. Във всеки случай прехвърлените плащания са вноски, които Deutsche Post е трябвало да извършва от 1924 г. нататък и които са генерирали приходи за държавния бюджет.
(418)
На последно място, налагането на прехвърлените плащания е било в съответствие с публичната цел за генериране на приходи за държавния бюджет - независимо дали под формата на данъци или на дивиденти - от държавен монопол. Следователно прехвърлените плащания представляват обичаен разход, който Deutsche Post е било задължено да финансира от собствените си ресурси.
VIII.1.1.2. Твърдение на Германия, че държавните компенсационни плащания са в съответствие с поведението на частен инвеститор
(419)
Германия твърди, че при предоставянето на държавните компенсационни плащания отчасти е действала като частен инвеститор, тъй като с прехвърлянето на публични средства са финансирани печеливши инвестиции в мрежата на Deutsche Post.
(420)
Тъй като обаче държавните компенсационни плащания са предоставени въз основа на натрупаните загуби - в противовес на инвестиционните планове - е очевидно, че никой частен инвеститор не би възприел такава инвестиционна стратегия.
(421)
Следователно държавните компенсационни плащания са предоставили финансово предимство на Deutsche Post.
VIII.1.1.3. Твърдение на Германия, че държавните компенсационни плащания са представлявали компенсация за нетните разходи по задължението за универсална услуга
(422)
Германия твърди, че държавните компенсационни плащания не представляват помощ, тъй като са компенсирали нетните разходи по задължението за универсална услуга.
(423)
В решението по делото Altmark (105) Съдът постановява, че компенсацията за обществена услуга не представлява държавна помощ за целите на член 107 от ДФЕС, при условие че са спазени четири кумулативни критерия. Първо, предприятието получател трябва да бъде действително натоварено с изпълнението на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени. Второ, параметрите, въз основа на които е изчислена компенсацията, трябва да бъдат предварително установени по обективен и прозрачен начин. Трето, компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо да покрие всички или част от разходите, понесени при изпълнение на задължението за обществени услуги, като се отчитат съответните постъпления и една разумна печалба. Четвърто, когато изборът на предприятие, на което в конкретен случай да се възложи изпълнението на задълженията за обществена услуга, не е извършен в рамките на процедура за обществена поръчка, която създава условия за избор на кандидата, способен да предостави тези услуги при най-ниски разходи за съответната общност, необходимото ниво на компенсация трябва да бъде определено въз основа на анализ на разходите, които едно средно предприятие, добре ръководено и оборудвано с необходимите средства, би направило.
(424)
Тъй като Deutsche Post не е избрано чрез процедура за възлагане на обществена поръчка и Германия не е доказала, че Deutsche Post е добре ръководено предприятие, четвъртото условие от решението Altmark не е изпълнено.
VIII.1.2. Заключения относно наличието на помощ
(425)
Държавните компенсационни плащания са предоставени с държавни ресурси и са освободили Deutsche Post от разходи, които частните предприятия обичайно трябва да поемат. Германия не успява да докаже, че държавните компенсационни плащания изпълняват критериите на решението Altmark, което би ги поставило извън обхвата на класификацията за помощ.
(426)
Поради причините, изложени в раздел VII.1.2, съществува вероятност държавните компенсационни плащания да нарушат конкуренцията и да засегнат търговията.
(427)
Поради това Комисията счита, че държавните компенсационни плащания представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
VIII.2. Оценка на съществуващата помощ съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(428)
Държавните компенсационни плащания са въведени с член 37, параграфи 2 и 3 от PostVerfG от 1989 г. и следователно представляват нова мярка за помощ.
VIII.3. Оценка на съвместимостта с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС
(429)
Член 106, параграф 2 от ДФЕС гласи, че предприятията, които са натоварени с изпълнението на услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и по-специално на правилата относно конкуренцията. В него обаче се предвижда изключение от правилата, съдържащи се в Договора, при условие че са изпълнени няколко критерия. Първо, трябва да е налице акт на възлагане, чрез който държавата да предоставя отговорността за изпълнението на определена задача на дадено предприятие. Второ, възлагането трябва да засяга услуга от общ икономически интерес. Трето, изключението трябва да е необходимо за изпълнението на възложените задачи и да е пропорционално на тази цел. На последно място, развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.
(430)
В съобщенията от 1996 г. и 2001 г. (106), (107) и в Рамката за услугите от общ икономически интерес от 2005 г. Комисията обяснява прилагането на изискванията за необходимост и пропорционалност по отношение на изключението по член 106, параграф 2 от ДФЕС. Раздел 2.4 от Рамката от 2005 г. съдържа последната кодификация на смисъла и обхвата на тези изисквания, които Съдът на ЕО, Общият съд и Комисията последователно са прилагали в миналото.
(431)
Съгласно раздел 2.4 от Рамката от 2005 г. Необходимостта от и пропорционалността на предоставената компенсация трябва е в съответствие със следните принципи:
1)
Размерът на компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване на разходите, понесени при изпълнение на задълженията за обществени услуги, като се отчитат съответните постъпления и една разумна печалба за изпълнение на тези задължения.
2)
Размерът на компенсацията включва всички предимства, предоставени от държавата или чрез държавни ресурси, независимо под каква форма, без оглед на класификацията им за целите на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
3)
Размерът на компенсацията трябва действително да се използва за извършването на съответната услуга от общ икономически интерес. Компенсациите за обществени услуги, предназначени за дадена услуга от общ икономически интерес, но в действителност използвани за дейности в други пазарни сектори, са неоправдани и следователно представляват несъвместима държавна помощ.
(432)
В практиката на Комисията по вземане на решения държавните компенсационни плащания за разходи за универсална услуга се разглеждат като съвместима помощ (или не се считат за помощ), доколкото плащанията са по-ниски от действителните нетни разходи за универсалната услуга (108).
VIII.3.1. Възлагане на услуга от общ икономически интерес
(433)
Последващите директиви за пощенските услуги и съдебната практика на Съда (109) винаги са признавали универсалното предоставяне на пощенски услуги като услуга от общ икономически интерес.
(434)
Предоставянето на универсални пощенски услуги е възложено на Deutsche Post до 31 декември 2007 г. с последователно приети закони за пощенските услуги.
VIII.3.2. Необходимост от и пропорционалност на държавните компенсационни плащания
(435)
Германия твърди, че държавните компенсационни плащания са пропорционална компенсационна мярка, тъй като съгласно счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. размерът им е значително по-нисък от действителните нетни разходи за задължението за универсална услуга от 1990 г. до 1995 г. Счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. показват, че през 1995 г. въпреки държавните компенсационни плащания Deutsche Post е получило недостатъчна компенсация в размер на […] млрд. EUR (настояща стойност за 1995 г.) за натрупаните нетни разходи за задължението за универсална услуга за периода 1990-1995 г.
(436)
След корекциите на разпределението на разходите и определянето им в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г., в проучването на WIK се достига до заключението, че държавните компенсационни плащания са компенсирали натрупаните нетни разходи за задължението за универсална услуга за периода 1990-1995 г.
(437)
Изчисленията на WIK показват, че през 1995 г. компенсацията е превишила натрупаните нетни разходи с [0-20] млн. EUR. Комисията обаче признава, че качеството на данните за осчетоводяване на разходите за тези години е лошо. Нещо повече, WIK признава като капиталов разход само прехвърлените плащания и не допуска каквато и да било допълнителна разумна печалба.
(438)
Поради тези две причини Комисията счита, че проучването на WIK не може да се използва като основа за оборване на твърдението на Германия, че държавните компенсационни плащания представляват съответна компенсация за разходите на Deutsche Post за универсалната услуга.
Таблица 10
Изчисляване на натрупаните нетни разходи за задължението за универсална услуга и държавни компенсационни плащания (настояща стойност за 1995 г.)
счетоводни данни за регулаторите за 2009 г.
Проучване на WIK
Натрупани нетни разходи
- […] млн. EUR
- […] млн. EUR
Държавни компенсационни плащания
+6 707 млн. EUR
+6 707 млн. EUR
Свръх-/недостатъчна компенсация
- […] млн. EUR
+ [0-20] млн. EUR
(439)
Следователно държавните компенсационни плащания представляват съвместима помощ съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, тъй като те не превишават нетните разходи, които Deutsche Post е направило за изпълнение на задълженията си за универсална услуга.
IX. ДЪРЖАВНАТА ГАРАНЦИЯ ПО ДЪЛГОВИ ИНСТРУМЕНТИ, ЕМИТИРАНИ ПРЕДИ 1995 Г., ПРЕДСТАВЛЯВА СЪЩЕСТВУВАЩА ПОМОЩ СЪГЛАСНО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 3 ОТ ДФЕС
(440)
Комисията отбелязва, че правилата за държавната гаранция по дългови инструменти са въведени през 1953 г. с член 22, параграф 4 от PostVwG от 1953 г. Когато PostVwG 1953 е отменен с PostVerfG от 1989 г., същата разпоредба е включена в член 40 от PostVerfG от 1989 г. без изменение.
(441)
Тъй като държавната гаранция по дългови инструменти е въведена през 1953 г., и следователно преди влизането в сила на Договора за ЕИО през 1958 г., тя представлява съществуваща помощ съгласно член 1, буква б), точка i) от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(442)
Член 2, параграф 4 от PostUmwG от 1995 г. отменя тази съществуваща помощ. Фактът, че държавата е останала гарант по дългови инструменти, емитирани преди приватизацията на Deutsche Post, не представлява нова помощ, тъй като предимството за Deutsche Post е предоставено към момента на емитиране на дълговите инструменти.
X. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(443)
Комисията счита, че пенсионната субсидия и държавните компенсационни плащания представляват мерки за помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като те са освободили Deutsche Post AG от разходи, които предприятията обичайно трябва да поемат.
(444)
Освен това Комисията счита, че Германия е приложила неправомерно пенсионната субсидия и държавните компенсационни плащания в нарушение на член 108, параграф 2 от ДФЕС. Държавната гаранция по дългови инструменти, емитирани от Deutsche Post преди приватизирането му, представлява съществуваща помощ, която е преустановена през 1995 г.
(445)
Пенсионната субсидия е несъвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, тъй като е предоставила сравнително предимство за услугите с нерегулирани цени, при положение че финансирането на тежести от приходите от услуги с регулирани цени е било одобрено от регулаторния орган в пощенския сектор. Германия е освободила по непропорционален начин Deutsche Post AG от социалноосигурителни вноски, тъй като в рамките на мерките за освобождаване от пенсионно бреме тя не само е отпуснала пенсионната субсидия, но също така е разрешила на Deutsche Post AG да прехвърли на потребителите на услугите с регулирани цени част от разходите за социално осигуряване по услугите с нерегулирани цени, които Deutsche Post AG е следвало да поеме самó, както частните му конкуренти.
(446)
Като резултат, мерките за освобождаване от пенсионно бреме са поставили Deutsche Post AG в по-благоприятно положение спрямо частните конкуренти, тъй като за своите услуги с нерегулирани цени Deutsche Post AG е трябвало да плати тежест по социалноосигурителни вноски, по-ниска от законоустановените разходи, които по необходимост произтичат за частните конкуренти.
(447)
Следователно несъвместимата помощ следва да се изчисли като разликата между референтната ставка, която приравнява социалноосигурителните вноски по услугите с нерегулирани цени на Deutsche Post AG към тези на конкурентите, и нормативно определената ставка на вноската, която Deutsche Post AG в действителност плаща за своите услуги с нерегулирани цени, умножена по общия размер на брутното възнаграждение на държавните служители в услугите с нерегулирани цени. По-конкретно несъвместимата помощ следва да се изчисли по формулата в Таблица 8 въз основа на определенията за нормативно определена ставка на вноската и нормативно определена референтна ставка, посочени в Таблица 7 и в приложението, и брутното възнаграждение на държавните служители, определено в Таблица 6.
(448)
Несъвместимата помощ, която е била предоставена на Deutsche Post от 1 януари 2003 г., следва да бъде възстановена считано от тази дата до момента, в който сравнителното предимство е престанало да съществува. Освен това Германия следва да вземе всички необходими мерки за коригиране на освобождаването от разходи за пенсии, основано на пенсионната субсидия и ценовото регулиране, с оглед премахване на сравнителното предимство.
(449)
Комисията счита, че държавните компенсационни плащания са съвместима мярка за помощ съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, тъй като те са компенсирали натрупаните нетни разходи на Deutsche Post във връзка със задължението за универсална услуга,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Пенсионната субсидия за Deutsche Post AG представлява държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС и е отпусната неправомерно от Германия в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС.
2. Пенсионната субсидия е несъвместима с вътрешния пазар, тъй като Германия е допринесла непропорционално за финансирането на пенсиите на пенсионираните държавни служители на Deutsche Post AG.
Член 2
Държавните компенсационни плащания, които представляват помощ за Deutsche Post AG съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС и са отпуснати неправомерно от Германия в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС, са съвместими с вътрешния пазар.
Член 3
Държавната гаранция представлява съществуваща помощ за Deutsche Post AG съгласно член 107, параграф 1 и член 108, параграф 3 от ДФЕС.
Член 4
1. Германия възстановява от Deutsche Post AG несъвместимата помощ, посочена в член 1, която е предоставена на Deutsche Post AG за периода от 1 януари 2003 г. до момента, в който сравнителното предимство е премахнато.
2. Върху подлежащата на връщане помощ съгласно параграф 1 се дължат лихви от датата, на която тя е била на разположение на получателя, до датата на нейното възстановяване.
3. Лихвите се изчисляват с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 и Регламент (ЕО) № 271/2008 на Комисията (110) за изменение на Регламент (ЕО) № 794/2004.
4. Считано от датата на уведомяването за настоящото решение Германия прави необходимото Deutsche Post AG да не се ползва повече от сравнително предимство за услугите с нерегулирани цени от гледна точка на финансирането на тежестите с приходи от услугите с регулирани цени, одобрено от регулаторния орган в пощенския сектор.
Член 5
1. Посочената в член 1 помощ, съгласно предвиденото в член 4, се възстановява незабавно и ефективно.
2. Германия прави необходимото за изпълнение на настоящото решение в срок от четири месеца след датата, на която е уведомена за него.
Член 6
1. В срок от два месеца от датата на уведомяването за настоящото решение Германия представя следната информация на Комисията:
а)
общия размер (главница и лихва), който трябва да се възстанови от Deutsche Post AG;
б)
подробно описание на вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение;
в)
документални доказателства, че на Deutsche Post AG е наредено да възстанови несъвместимата помощ.
2. Германия информира редовно Комисията напредъка по предприетите на национално равнище мерки за изпълнение на настоящото решение до пълното възстановяване на несъвместимата държавна помощ, посочена в член 1. Тя предоставя незабавно, при поискване от страна на Комисията, информация относно вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя и подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от Deutsche Post AG.
Член 7
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 25 януари 2012 година.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 25 gennaio 2012
relativa alla misura C 36/07 (ex N 25/07) cui la Germania ha dato esecuzione a favore di Deutsche Post AG
[notificata con il numero C(2012) 184]
(Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/636/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma (1),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente a detti articoli (2) e viste le osservazioni trasmesse,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
I.1. Il procedimento in materia di aiuti di Stato
I.1.1. La decisione di avvio del 1999 e la decisione negativa del 2002
(1)
Nel 1994 United Parcel Service (in appresso: «UPS») ha presentato una denuncia sostenendo che erano stati concessi aiuti illegali a favore di Deutsche Bundespost POSTDIENST (in appresso: «POSTDIENST»).
(2)
In seguito all’apertura di un procedimento in materia di aiuti di Stato, avvenuta il 23 ottobre 1999, (in appresso: la «decisione di avvio del 1999»), la Germania ha trasmesso le proprie osservazioni in data 16 settembre 1999. Dopo la pubblicazione della decisione di avvio del 1999, la Commissione ha ricevuto le osservazioni di quattordici interessati, inoltrate al governo tedesco con lettera del 15 dicembre 1999, affinché questo potesse prendere posizione al riguardo. La Germania ha risposto con lettera del 1o febbraio 2000, protocollata al suo arrivo il 2 febbraio 2000.
(3)
Il 19 giugno 2002, la Commissione ha adottato una decisione negativa (3) (in appresso: la «decisione negativa del 2002»), con la quale ha accertato che i prezzi applicati da POSTDIENST e dal suo successore Deutsche Post AG (in appresso: «DPAG»; mentre POSTDIENST e DPAG, insieme, sono indicati in seguito come «Deutsche Post») per i loro servizi di ritiro e recapito a domicilio di pacchi erano inferiori ai costi supplementari specifici della prestazione e che questa politica aggressiva dei prezzi esulava dal compito di servizio pubblico di Deutsche Post. Le conseguenti perdite pari a 572 milioni di EUR erano state ripianate, in violazione degli articoli 106 e 107 TFUE, mediante risorse statali pervenute a Deutsche Post sotto forme diverse [ad esempio, come compensazioni statali a favore della controllata di Deutsche Bundespost TELEKOM (in appresso: «TELEKOM»), garanzie di credito statali e sostegno pubblico al finanziamento delle pensioni dei dipendenti postali (in appresso: la «sovvenzione del sistema pensionistico»)].
(4)
Su richiesta della Commissione, la Germania ha chiesto a DPAG la restituzione di aiuti di Stato incompatibili con il mercato interno per un totale di 572 milioni di EUR. Deutsche Post ha impugnato la decisione dinanzi ai giudici dell’Unione europea.
(5)
Con sentenza del 2008 (4), il Tribunale dell’Unione europea (in appresso: il «Tribunale») ha annullato la decisione negativa del 2002 poiché, nell’accertare se Deutsche Post avesse ricevuto una compensazione eccessiva o troppo ridotta, la Commissione non aveva condotto un’analisi complessiva di tutti i ricavi e tutti i costi determinati dai servizi universali.
(6)
Pertanto, la Germania ha rimborsato a Deutsche Post gli aiuti di Stato chiesti in restituzione per un importo di 572 milioni di EUR, oltre agli interessi.
(7)
Il 2 settembre 2010 la Corte di giustizia ha respinto il ricorso proposto dalla Commissione avverso la sentenza del Tribunale (5).
I.1.2. Altre denunce successive alla decisione negativa del 2002
(8)
Il 13 maggio 2004 UPS ha presentato un’altra denuncia, affermando che dopo la decisione negativa del 2002 erano stati accordati a Deutsche Post aiuti illegali. UPS sosteneva che la suddetta decisione non aveva esaminato tutte le misure indicate nella denuncia iniziale del 1994 e che i vantaggi finanziari accordati a Deutsche Post erano di gran lunga superiori rispetto all’aiuto incompatibile di 572 milioni di EUR. Secondo UPS, Deutsche Post aveva utilizzato risorse statali per ampliare il suo servizio di consegna pacchi (acquisendo, ad esempio, altre imprese) e per vendere servizi a prezzi di trasferimento troppo bassi alle sue controllate Postbank AG e Deutsche Post euro Express GmbH & Co OHG (in appresso: «DPEED»), che operavano nel settore dei servizi bancari e, con il marchio DHL, nel settore dei servizi di consegna pacchi per clienti imprese.
(9)
Il 9 novembre 2004 e il 1o aprile 2005 la Commissione ha trasmesso alla Germania una richiesta di informazioni. La Germania ha inviato le proprie risposte il 2 dicembre 2004 e il 3 giugno 2005.
(10)
Il 16 luglio 2004 TNT Post AG & Co KG (in appresso: «TNT») ha presentato una denuncia, sostenendo tra l’altro che Deutsche Post aveva venduto a Postbank AG servizi a prezzi di trasferimento troppo bassi. Secondo TNT, Postbank AG aveva pagato soltanto i costi variabili dei servizi forniti, mentre Deutsche Post aveva interamente finanziato i costi fissi complessivi della rete commerciale con i ricavi derivanti dalle sue attività di monopolio nel settore dei servizi di recapito corrispondenza.
(11)
L’11 novembre 2004 e il 25 aprile 2005 la Commissione ha trasmesso alla Germania delle richieste di informazioni. La Germania ha inviato le proprie risposte il 17 dicembre 2004 e il 23 giugno 2005.
I.1.3. La decisione di estensione del 2007
(12)
Dopo aver ricevuto ulteriori denunce, con comunicazione del 12 settembre 2007 (6) (in appresso: la «decisione di estensione del 2007») la Commissione ha informato la Germania dell’estensione del procedimento aperto nel 1999. La decisione di estensione del 2007 mirava ad inserire nel procedimento tutte le nuove informazioni pervenute, nonché ad esaminare in dettaglio tutte le distorsioni della concorrenza potenzialmente determinate dalle misure adottate dallo Stato a favore di Deutsche Post (maggiori dettagli in merito ai pagamenti statali compensativi, alle garanzie statali, alle sovvenzioni del sistema pensionistico e alla licenza in esclusiva per i servizi di recapito della corrispondenza sono contenuti nella sezione I.1.14).
(13)
Secondo la Commissione, era necessario ricostruire in dettaglio la contabilità di Deutsche Post nel periodo compreso tra il 1990 e il 2007 allo scopo di chiarire gli effetti delle misure adottate dallo Stato sui ricavi e sui costi dei diversi servizi forniti da Deutsche Post.
I.1.4. Osservazioni della Germania sulla decisione di estensione del 2007
(14)
La Germania ha presentato le proprie osservazioni il 14 dicembre 2007 e Deutsche Post ha impugnato la decisione di estensione del 2007 (cfr. anche sezione I.3.1).
I.1.5. Osservazioni degli interessati sulla decisione di estensione del 2007 e presa di posizione della Germania in merito ad esse
(15)
Il 16 novembre 2007 UPS e TNT hanno inviato le loro osservazioni.
(16)
Dopo aver richiesto la proroga dei termini in data 20 dicembre 2007, la Germania ha presentato i propri commenti in merito alle osservazioni di TNT e UPS il 12 marzo 2008.
I.1.6. Scelta di un perito esterno
(17)
Il 23 gennaio 2008 la Commissione ha pubblicato un bando per una perizia di cui intendeva fare uso per determinare se Deutsche Post, nel periodo 1990-2007, fosse stata sovracompensata per il suo obbligo di servizio universale di distribuzione (7).
(18)
Il 18 giugno 2008 la Commissione ha stipulato un contratto con WIK Consult GmbH, società specializzata nella determinazione dei costi nel settore dei servizi postali.
I.1.7. Osservazioni della Germania in merito alla durata adeguata del periodo oggetto d’esame
(19)
Con comunicazioni del 10 giugno 2008 e del 18 giugno 2008 la Germania ha contestato l’individuazione della durata, da parte della Commissione, del periodo oggetto d’esame (1990-2007), sostenendo che fosse sufficiente circoscrivere l’esame al periodo compreso tra il 1990 e il 1994, durante il quale erano state accordate le compensazioni statali; nell’arco di tale periodo, le perdite sarebbero state maggiori rispetto ai finanziamenti statali, cosicché Deutsche Post non avrebbe beneficiato di alcuna compensazione eccessiva. Secondo la Germania, la messa a disposizione dei dati contabili per il periodo successivo al 1994 era sproporzionata conformemente alla disciplina comunitaria degli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico (8) (in appresso: la «disciplina comunitaria del 2005»), che limita a quattro anni il periodo per il calcolo delle sovracompensazioni.
(20)
Il 27 giugno 2008 la Germania ha trasmesso una perizia legale relativa all’obbligo della Commissione di analizzare separatamente le compensazioni, le garanzie statali e la sovvenzione del sistema pensionistico (9). La Germania sosteneva inoltre che la valutazione delle garanzie statali e della sovvenzione del sistema pensionistico non richiedeva un esame della documentazione contabile.
(21)
La Germania ha ribadito detta posizione anche di fronte ai servizi della Commissione in occasione degli incontri del 29 maggio 2008 e del 15 luglio 2008.
I.1.8. Richiesta di informazioni del 17 luglio 2008
(22)
Il 17 luglio 2008 la Commissione ha inviato alla Germania una richiesta di informazioni relativa a tutte le misure statali oggetto di esame e un questionario sui ricavi e i costi di Deutsche Post nel periodo 1990-2007. La richiesta di informazioni era stata elaborata in collaborazione con WIK Consult. Il 5 agosto 2008, dovendo previamente verificare la disponibilità di determinati dati, la Germania ha chiesto una proroga a tempo indeterminato.
I.1.9. Solleciti del 12 e del 22 agosto 2008
(23)
Il 12 agosto 2008 la Commissione ha spiegato le ragioni che giustificavano l’esame dei ricavi e dei costi di Deutsche Post per il periodo 1990-2007 e ha insistito sulla necessità di trasmettere le informazioni richieste.
(24)
Con comunicazione del 14 agosto 2008, la Germania ha ribadito che non vi era alcun motivo per esaminare i ricavi e i costi di Deutsche Post per il periodo successivo al 1994. Il 22 agosto 2008 la Commissione si è riservata il diritto di inviare un’ingiunzione di fornire informazioni ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (10) qualora la Germania non avesse trasmesso le informazioni richieste.
(25)
Con comunicazione del 29 settembre 2008, la Germania ha trasmesso i risultati di un’altra perizia legale (infine inviata il 2 ottobre 2008) intesa a supportare quanto da essa affermato, vale a dire che un esame della contabilità dopo il 1994 non era necessario e che il periodo appropriato da sottoporre a verifica era quello compreso tra il 1990 e il 1994 (11).
(26)
Il 28 ottobre 2008 la Germania ha inviato informazioni in merito alle garanzie statali e alle sovvenzioni del sistema pensionistico.
I.1.10. Ingiunzione di fornire informazioni del 30 ottobre 2008
(27)
La Commissione non ha accolto le argomentazioni della Germania e ha ribadito che era necessario estendere l’analisi fino al 2007 per valutare, nella loro integralità, gli effetti sulla concorrenza delle misure accordate dallo Stato. A seguito dei solleciti del 12 agosto 2008 e del 22 agosto 2008, il 30 ottobre 2008 la Commissione ha emesso un’ingiunzione di fornire informazioni, con la quale richiedeva formalmente alla Germania di produrre tutti i dati di bilancio necessari in relazione all’intero periodo 1990-2007.
(28)
La Germania e Deutsche Post hanno contestato la validità dell’ingiunzione di fornire informazioni (cfr. sezione I.3.2).
(29)
Il 27 novembre 2008 la Germania ha inviato i dati contabili richiesti in relazione al periodo 1990-1994. Il 5 e il 16 dicembre 2008 la Germania ha aggiornato i dati contabili inviati il 27 novembre 2008.
I.1.11. Invio dei dati contabili relativi al periodo 1990-2007
(30)
A seguito di un incontro, tenutosi il 6 febbraio 2009, tra il segretario di Stato tedesco, il signor Pfaffenbach, il presidente del consiglio di amministrazione di DPAG, il signor Appel, e il membro della Commissione responsabile della politica della concorrenza, la Germania e Deutsche Post si sono dette d’accordo a fornire i dati contabili per il periodo successivo al 1994.
(31)
Il 3 marzo 2009 la Germania ha inviato una prima parte dei dati contabili relativi all’intero periodo oggetto di esame compreso tra il 1990 e il 2007.
(32)
Incontri tra Deutsche Post e i servizi della Commissione si sono tenuti il 3 marzo 2009 a Bruxelles, nonché il 12 marzo 2009, il 2 aprile 2009, il 28 maggio 2009, il 23 giugno 2009 e il 18 settembre 2009 a Bonn. La Germania ha inoltrato le relative osservazioni di Deutsche Post il 26 marzo 2009, il 7 maggio 2009 e il 22 giugno 2009.
(33)
A seguito di detti incontri e di una serie di domande sottoposte dai servizi della Commissione a Deutsche Post in data 4 giugno 2009 e 30 luglio 2009, la Germania ha trasmesso dati contabili aggiornati e ulteriori chiarimenti il 9 e il 31 luglio 2009, il 17 agosto 2009, l’8 e il 10 settembre 2009 e il 15 ottobre 2009.
(34)
Il 16 e il 24 settembre 2009, i servizi della Commissione hanno inoltrato ulteriori domande, a cui la Germania ha risposto il 14 ottobre 2009.
I.1.12. Deposito della perizia WIK
(35)
A causa dei ritardi nella messa a disposizione dei dati contabili, il contratto con WIK Consult è stato prorogato più volte. Il 9 novembre 2009 WIK Consult ha depositato infine la sua perizia (in appresso: la «perizia WIK»).
(36)
Il 14 e il 21 gennaio 2010 la Germania ha trasmesso alcune osservazioni sulla perizia WIK. L’11 febbraio 2010 le autorità tedesche hanno inviato una perizia redatta da KPMG (in appresso: la «perizia KPMG») relativa alla natura giuridica delle retrocessioni (12) che Deutsche Post era tenuta a effettuare a favore dello Stato sino al 1995, nonché una perizia redatta da Deloitte (13) (in appresso: la «prima perizia Deloitte») in merito al parametro di riferimento utilizzato nella perizia WIK per valutare il margine di utile «ragionevole».
(37)
Il 23 aprile 2010 la Germania ha presentato un altro studio di Deloitte (in appresso: la «seconda perizia Deloitte») sull’entità del margine di utile ragionevole da applicare ai servizi universali di Deutsche Post.
(38)
Il 9 agosto 2010 la Germania ha trasmesso ulteriori osservazioni sul calcolo della sovracompensazione e sull’applicazione del principio dell’investitore in un’economia di mercato nel valutare le compensazioni statali.
I.1.13. Osservazioni a seguito dell’annullamento della decisione negativa del 2002
(39)
Il 5 novembre 2010 la Germania ha inviato un’ulteriore perizia legale inerente al significato della sentenza pronunciata nella causa C-399/08, Commissione/Deutsche Post (cfr. sezione I.3.5) per il procedimento d’indagine pendente (14).
I.1.14. La decisione di estensione del 2011
(40)
Con comunicazione del 10 maggio 2011, la Commissione ha informato la Germania della sua decisione di estendere ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, il procedimento avviato nel 1999 ed esteso nel 2007, per esaminare nel dettaglio la sovvenzione del sistema pensionistico, di cui Deutsche Post beneficia dal 1995 (in appresso: la «decisione di estensione del 2011»).
(41)
Dopo aver prima richiesto, il 23 maggio 2011, una proroga dei termini, la Germania ha trasmesso il 29 luglio 2011 le sue osservazioni e ulteriori perizie aventi ad oggetto la necessità di quantificare le compensazioni eccessive per provare le presunte sovvenzioni trasversali (15), un confronto tra i costi sociali effettivamente sostenuti da Deutsche Post e i costi sociali di mercato (16) e l’entità dei maggiori costi sociali sostenuti da Deutsche Post rispetto ai livelli di mercato (17).
(42)
Il 4 ottobre 2011 UPS ha inviato le proprie osservazioni. Free and Fair Postal Postal Initiative (in appresso: «FFPI») ha trasmesso le proprie osservazioni il 5 ottobre 2011, seguite da quelle del Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (in appresso: «BIEK») il 7 ottobre 2011. La Commissione ha inoltrato alla Germania le osservazioni degli interessati il 13 ottobre 2011.
(43)
Il 14 novembre 2011 la Germania ha preso posizione in merito alle osservazioni degli interessati.
(44)
Il 18 novembre 2011 la Commissione ha trasmesso un’ulteriore richiesta di informazioni in merito ai dettagli del finanziamento delle pensioni dopo il 2007. La Germania ha risposto con comunicazioni del 2 e del 19 gennaio 2012. Il 16 dicembre 2011 la Commissione ha inoltrato alla Germania una perizia di Charles River Associates sul tema della comparazione degli utili (18) (in appresso: la «perizia CRA»), su cui la Germania ha preso posizione il 16 gennaio 2012.
I.2. Procedimento ai sensi dell’articolo 102 TFUE
(45)
Sulla base della denuncia presentata da UPS nel 1994, la Commissione ha accertato che nel periodo 1990-1995, con la sua politica di prezzi aggressiva per i servizi di consegna pacchi nel segmento business to consumer, Deutsche Post aveva violato l’articolo 102 TFUE. Deutsche Post è stata condannata al pagamento di un’ammenda pari a 24 milioni di EUR (19).
(46)
Il 22 aprile 2004 UPS ha presentato un’altra denuncia sulla base dell’articolo 102 TFUE per abuso di posizione dominante da parte di Deutsche Post. Secondo UPS, Deutsche Post le aveva addebitato costi di spedizione eccessivi per i suoi servizi regolamentati di recapito della corrispondenza.
(47)
Il 5 novembre 2004, ai fini della decisione, la Commissione, nel corso del suo esame, ha ricevuto alcuni documenti da parte dell’autorità di regolamentazione del settore postale (in appresso: l’«autorità di regolamentazione del settore postale») relativi ai massimali delle tariffe dei servizi regolamentati di recapito della corrispondenza di Deutsche Post per il periodo successivo al 1o gennaio 2003 (in appresso: la «decisione sugli indici di prezzo del 2002»). Con lettera del 13 giugno 2007 la Germania si è detta d’accordo con l’impiego di detti documenti nel procedimento in materia di aiuti.
(48)
Il 25 marzo 2008 la Commissione ha deciso di archiviare il procedimento in materia di intese, poiché, a suo avviso, la possibilità di provare una violazione dell’articolo 102 TFUE (20) era scarsa.
I.3. Procedimenti dinanzi al Tribunale e alla Corte di giustizia
I.3.1. Causa T-421/07 Deutsche Post AG/Commissione
(49)
Deutsche Post ha impugnato la decisione di estensione del 2007, sostenendo che la decisione negativa del 2002 aveva suscitato il legittimo affidamento che la Commissione non avrebbe effettuato ulteriori verifiche.
(50)
L’8 dicembre 2011 il Tribunale ha respinto l’impugnazione in quanto irricevibile (21).
I.3.2. Causa T-570/08 Deutsche Post AG/Commissione e T-571/08 Germania/Commissione
(51)
La Germania e Deutsche Post hanno impugnato l’ingiunzione di fornire informazioni emessa dalla Commissione il 30 ottobre 2008 poiché, a loro parere, con detta ingiunzione sarebbero state richieste informazioni irrilevanti e l’ingiunzione avrebbe comportato per Deutsche Post un carico di lavoro sproporzionato.
(52)
Il 14 luglio 2010 il Tribunale respingeva entrambi i ricorsi in quanto irricevibili, dato che la pronuncia dell’ingiunzione di fornire informazioni non aveva violato né i diritti processuali di Deutsche Post né quelli della Germania.
I.3.3. Causa C-463/10 P Deutsche Post AG/Commissione e C-475/10 P Germania/Commissione
(53)
Il 27 settembre 2010 Deutsche Post e la Germania hanno impugnato la sentenza del Tribunale, ribadendo che l’ingiunzione di fornire informazioni violava i loro diritti. Il 13 ottobre 2011 la Corte di giustizia ha annullato la sentenza del Tribunale del 14 luglio 2010 (22). La causa è stata quindi rinviata dinanzi alla Corte di giustizia e il procedimento è ancora pendente.
I.3.4. Causa T-344/10 UPS/Commissione
(54)
Il 20 agosto 2010 UPS ha presentato un ricorso dinanzi al Tribunale sostenendo che la Commissione si sarebbe illegittimamente astenuta in relazione alla valutazione del 2007 in materia di aiuti di Stato. Essendo trascorsi quasi tre anni dalla decisione di estensione del 2007, la Commissione aveva avuto sufficiente occasioni di verificare le misure in esame e di giudicare di fatto e di diritto l’accaduto al fine di emettere una decisione definitiva e chiudere il procedimento di indagine. Il procedimento è ancora pendente.
I.3.5. Causa T-388/11 Deutsche Post AG/Commissione
(55)
Il 22 luglio 2011 Deutsche Post ha impugnato la decisione di estensione del 2011, sostenendo che la Commissione, nella sua valutazione preliminare, aveva commesso un errore manifesto nel qualificare la sovvenzione del sistema pensionistico come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e come nuovo aiuto ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, TFUE. Il procedimento è ancora pendente.
II. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DEI PROVVEDIMENTI STATALI
(56)
A partire dal 1989, Deutsche Post ha beneficiato del sostegno statale sotto forma di diverse misure.
1)
Finanziamento statale delle pensioni fondato su:
-
Personalrechtsgesetz 1994 (23) (legge relativa al personale del 1994, in appresso: il «PostPersRG 1994»).
2)
Compensazioni e garanzie statali conformemente a:
-
Postverfassungsgesetz 1989 (24) (legge sull’organizzazione postale del 1989, in appresso: il «PostVerfG 1989») e
-
Postumwandlungsgesetz 1994 (25) (legge sulla riorganizzazione della posta, in appresso: il «PostUmwG 1994»).
3)
Licenza in esclusiva e regolamentazione dei prezzi ai sensi di:
-
Gesetz über das Postwesen 1989 (26) (legge sul settore postale del 1989, in appresso: il «PostG 1989»)
-
Postgesetz 1997 (legge sulla posta del 1997, in appresso: il «PostG 1997»).
II.1. Sovvenzione del sistema pensionistico nel quadro delle prestazioni sociali e dei regolamenti in materia di contributi sociali per funzionari e dipendenti privati
(57)
Dal 1995 la sovvenzione del sistema pensionistico copre gran parte delle prestazioni pensionistiche a favore dei funzionari di Deutsche Post in stato di quiescenza. Per poter valutare nel loro complesso gli effetti della sovvenzione del sistema pensionistico, nelle sezioni che seguono le prestazioni sociali e i contributi sociali previsti per i funzionari verranno descritti in modo più dettagliato e confrontati con le assicurazioni sociali obbligatorie previste per i dipendenti di diritto privato (in appresso: i «dipendenti privati»).
II.1.1. Prestazioni sociali per i funzionari
(58)
I funzionari hanno diritto alla pensione e ad un sostegno in caso di malattia o di non autosufficienza. Le prestazioni riconosciute ai funzionari di Deutsche Post corrispondono alle prestazioni riconosciute a tutti gli altri funzionari:
1)
l’entità della pensione viene stabilita a norma dell’articolo 14 del BeamtVG (27) in anticipo sulla base di una determinata percentuale dell’ultima retribuzione del funzionario. Così, ad esempio, i funzionari che sono andati in pensione nel 2010 e che avevano maturato la necessaria anzianità di servizio, ricevono una pensione che corrisponde al 71,75 % della loro ultima retribuzione;
2)
i funzionari hanno diritto al rimborso di una quota compresa tra il 50 % e il 70 % dei costi sostenuti per malattia o assistenza e devono sostenere in proprio soltanto la parte eccedente. La suddivisione esatta delle spese sanitarie dipende da diversi criteri, tra cui, ad esempio, il numero di figli. I funzionari possono stipulare un’assicurazione volontaria integrativa o pagare in proprio la quota di spese sanitarie a loro carico.
II.1.2. Finanziamento delle prestazioni sociali a favore dei funzionari di POSTDIENST nel periodo 1989-1994
(59)
Dopo la prima riforma del settore postale del 1989, a norma dell’articolo 54, paragrafo 2, del PostVerfG 1989, POSTDIENST, TELEKOM e POSTBANK dovevano finanziare integralmente le prestazioni pensionistiche e le spese sanitarie per i funzionari in stato di quiescenza, che erano stati trasferiti in capo alle succitate imprese sulla base delle attività svolte in precedenza dal singolo funzionario. Tale disposizione stabilisce che il funzionario continua a vantare un diritto nei confronti dello Stato che, tuttavia, può esigere l’intero importo da POSTDIENST, TELEKOM o POSTBANK.
II.1.3. Finanziamento delle prestazioni sociali a favore dei funzionari di DPAG a partire dal 1995
(60)
Nel quadro della seconda riforma della Posta del 1994, i funzionari che avevano lavorato per POSTDIENST sono stati trasferiti a DPAG ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, del PostPersRG 1994. In forza dell’articolo 2, paragrafo 3, del PostPersRG 1994, i funzionari hanno mantenuto il loro status giuridico. In base all’articolo 1, paragrafo 1, del PostPersRG 1994, DPAG è subentrato allo Stato federale in tutti i diritti e in tutti gli obblighi del datore di lavoro e, in base all’articolo 2, paragrafo 3, del PostPersRG 1994, si è fatto carico di tutti i crediti pecuniari dei funzionari.
(61)
In base all’articolo 15 del PostPersRG 1994, un neo costituito fondo pensione per i funzionari di Deutsche Post si è fatto carico dell’erogazione delle pensioni e delle prestazioni sanitarie a favore dei funzionari. Il 1o luglio 2001 i fondi pensione di Deutsche Post, Deutsche Telekom AG e Postbank AG sono stati unificati nella Postbeamtenversorgungskasse (fondo pensione per i funzionari della posta, in appresso, per l’intero periodo a decorrere dal 1o gennaio 1995, indicati insieme come: il «fondo pensione»).
(62)
In base all’articolo 16, paragrafo 1, del PostPersRG 1994, nel periodo 1995-1999 Deutsche Post ha dovuto versare al fondo pensione un importo annuale di 2,045 miliardi di EUR corrispondente un importo complessivo di 10,225 miliardi di EUR. In conformità dell’articolo 16, paragrafo 2, del PostPersRG 1994, a partire dal 2000, Deutsche Post deve versare al fondo pensione un importo annuale pari al 33 % delle retribuzioni maturate dai funzionari (importi questi che sono passati da 735 milioni di EUR nel 2000 a 540 milioni di EUR nel 2010).
(63)
La sovvenzione del sistema pensionistico copre, in base all’articolo 16, paragrafo 2, del PostPersRG 1994, il disavanzo residuo (vale a dire, la differenza tra le prestazioni pensionistiche erogate ai funzionari in stato di quiescenza e il contributo di Deutsche Post al fondo pensione). La sovvenzione del sistema pensionistico è passata da 151 milioni di EUR (1995) a 3,203 miliardi di EUR (2010), per un importo complessivo di 37,121 miliardi di EUR nel periodo 1995-2010.
Grafico 1
Finanziamento del fondo pensione (in Mio EUR)
II.1.4. Assicurazioni sociali obbligatorie per i dipendenti privati e assicurazione pensionistica complementare per i dipendenti privati di Deutsche Post
(64)
I dipendenti privati sono soggetti al regime di previdenza obbligatorio e devono stipulare le quattro assicurazioni seguenti: pensionistica, contro la disoccupazione, sanitaria e contro il rischio di non autosufficienza (28). I regimi di assicurazione sociale obbligatoria per i dipendenti privati prevedono una copertura assicurativa diversa in materia pensionistica e sanitaria rispetto al regime vigente per i funzionari:
1)
l’importo della pensione di un dipendente privato non viene calcolato sulla base di una percentuale dell’ultima retribuzione mensile, bensì sulla base della media della retribuzione percepita nel corso della vita lavorativa;
2)
le spese per l’assicurazione sanitaria e l’assicurazione contro il rischio di non autosufficienza sono interamente coperte.
(65)
Profonde differenze rispetto alle regole vigenti per i funzionari esistono anche in relazione al finanziamento delle prestazioni sociali: le assicurazioni sociali obbligatorie per i dipendenti privati vengono finanziate mediante contributi a carico del datore di lavoro e del lavoratore che vengono versati nell’arco della vita lavorativa (in appresso: i «contributi sociali obbligatori»). La percentuale complessiva dei contributi viene formalmente suddivisa in una quota a carico del lavoratore e una quota a carico del datore di lavoro, pari ciascuna a circa la metà del contributo complessivo. Tuttavia, dal punto di vista formale, il datore di lavoro è obbligato a versare l’intero importo delle assicurazioni sociali.
Grafico 2
Aliquote contributive per le assicurazioni sociali obbligatorie in percentuale sulla retribuzione lorda dei dipendenti privati (cfr.. anche l’allegato)
(66)
Il grafico 2 mostra che, a partire dal 1995, le aliquote contributive per l’assicurazione sociale obbligatoria hanno oscillato tra il 38 % e il 42 % della retribuzione lorda (= retribuzione netta + quota a carico del dipendente), con una quota rispettiva di contributi sociali a carico dei datori di lavoro e dei lavoratori attestantesi tra il 19 % e il 21 % della retribuzione lorda (la serie dettagliata suddivisa per anni figura in allegato).
(67)
I dipendenti privati di Deutsche Post hanno beneficiato non solo delle assicurazioni sociali obbligatorie, ma anche di un’assicurazione pensionistica complementare. Prima del 1997 è stata proposta ai dipendenti privati un’assicurazione pensionistica complementare grazie alla quale essi avrebbero beneficiato di una pensione equiparabile a quella dei funzionari. L’assicurazione pensionistica complementare copriva così la differenza tra la pensione riconosciuta ai dipendenti privati in forza dell’assicurazione pensionistica obbligatoria, che corrisponde ad una determinata percentuale della retribuzione media percepita nell’arco della vita, e la pensione da funzionario, che corrisponde ad una determinata percentuale dell’ultima retribuzione. Le norme precise sono contenute nello statuto del Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost (ente pensionistico di Deutsche Bundespost, in appresso: il «VAP») (29).
(68)
Fino al 1997 Deutsche Post ha finanziato la pensione complementare per i dipendenti privati in stato di quiescenza mediante un contributo compreso tra il [5 % e il 10 %] (30) della retribuzione lorda dei dipendenti privati attivi. Dal 1997 Deutsche Post ha previsto alcuni accantonamenti per gli obblighi pendenti del VAP (cfr. anche la descrizione dell’onere # 4 alla sezione II.3.1.3).
(69)
A partire dal 1997 è stata proposta ai dipendenti privati neo assunti un’assicurazione pensionistica complementare decisamente inferiore, in relazione alla quale nel periodo 1997-2007 Deutsche Post ha versato un importo compreso tra lo [0 % e il 5 %] della retribuzione lorda.
II.2. Compensazioni e garanzie statali nel contesto della licenza in esclusiva e degli obblighi di servizio postale universale di Deutsche Post
II.2.1. Licenza in esclusiva fino al 2007
(70)
Prima del 1998 la creazione e la gestione di strutture per il recapito a titolo oneroso della corrispondenza erano riservate, in base all’articolo 2 del PostG 1989, solo a Deutsche Post. Altri servizi postali, invece, come il recapito di pacchi, giornali o riviste, non erano riservati a Deutsche Post ed erano esercitati in regime di concorrenza. In base all’articolo 37 del PostVerfG 1989, gli utili derivanti dai servizi di recapito della corrispondenza oggetto di riserva devono essere impiegati per coprire le perdite derivanti dal servizio universale svolto in regime di concorrenza. Ai sensi dell’articolo 4 del PTRegG 1994 (31), il Bundesminister für Post und Telekommunikation (ministro federale delle Poste e telecomunicazioni) era competente ad autorizzare le tariffe per i servizi di recapito della corrispondenza oggetto di riserva.
(71)
Con l’entrata un vigore del PostG 1997, nel 1998, l’entità dei servizi riservati a Deutsche Post è stata gradualmente ridotta. Nel 1997, in base all’articolo 51 del PostG 1997, la licenza in esclusiva di Deutsche Post comprendeva il recapito della corrispondenza e dei cataloghi indirizzati con un peso inferiore a 200 g, successivamente tuttavia il limite di peso è stato gradualmente ridotto fino ad arrivare a 50 g nel 2006. La licenza in esclusiva è scaduta il 31 dicembre 2007.
II.2.2. L’obbligo di servizio postale universale fino al 2007
(72)
L’obbligo di servizio postale universale è stato formalmente trasferito a Deutsche Post con due atti giuridici:
1)
con la Postdienst-Pflichtleistungsverordnung (32) (regolamento sulle prestazioni postali obbligatorie, in appresso: la «PPflLV») Deutsche Post è stata indicata quale fornitore di servizi postali universali per il recapito della corrispondenza e dei pacchi con peso fino a 20 kg ed è stata incaricata dell’esecuzione dei relativi servizi in tutta la Germania a tariffe unitarie;
2)
con il PostG 1997 e il relativo regolamento di applicazione del 1999 (33) (in appresso: il «regolamento in materia di servizi universali del 1999») è stato prolungato l’affidamento a DPAG della fornitura dei servizi postali universali.
(73)
All’articolo 11 del PostG 1997 i servizi postali universali vengono definiti come un’offerta di servizi postali di base uniformi da fornire in tutto il territorio e a prezzi accessibili. Questi servizi comprendono il recapito della corrispondenza e di pacchi indirizzati, il cui singolo peso non superi i 20 kg, oltre al recapito di libri, cataloghi, giornali e riviste (in appresso: i «servizi universali»).
(74)
Nel regolamento in materia di servizi universali del 1999 sono fissati i requisiti di qualità minimi per il servizio universale:
1)
in Germania devono essere presenti, su tutto il territorio federale, almeno 12 000 uffici postali stabili;
2)
in media, su base annua, l’80 % della corrispondenza e dei pacchi deve essere consegnato entro un termine stabilito (un giorno lavorativo per la corrispondenza e due giorni lavorativi per i pacchi); la consegna deve avvenire almeno una volta al giorno nei giorni lavorativi;
3)
in generale i prezzi per i servizi postali universali devono essere accessibili; tuttavia DPAG ha dovuto prevedere prezzi unitari per i servizi di recapito della corrispondenza che fornisce nel quadro della licenza in esclusiva scaduta nel 2007. Relativamente ai servizi riservati, DPAG beneficia però di una certa flessibilità nel determinare i prezzi, potendo concordare individualmente i prezzi con i clienti affinché, per ogni spedizione, questi inviino un quantitativo minimo di cinquanta pezzi.
(75)
Con l’articolo 52 del PostG 1997, l’affidamento a DPAG dei servizi universali è stato prorogato sino al 31 dicembre 2007 - vale a dire fino alla revoca della licenza in esclusiva per il recapito della corrispondenza. A seguito della scadenza della licenza in esclusiva, l’obbligo di servizio postale universale non è stato posto a carico di nessun operatore postale in Germania, il che significa che tutti i fornitori di servizi postali possono fornire servizi postali universali («forze presenti sul mercato»). Il PostG 1997 prevede i mezzi giuridici per assicurare la fornitura del servizio universale nel caso in cui si accerti o vi sia motivo di ritenere che detto servizio non venga garantito in modo sufficiente o adeguato.
(76)
Come si evince dalla perizia WIK (cfr. grafico 3), nel periodo 1990-2007 i servizi universali rappresentavano circa l’88 % dei ricavi complessivi. Data la posizione dominante sul mercato di Deutsche Post, gran parte dei servizi universali di recapito della corrispondenza era soggetta ad una regolamentazione delle tariffe (cfr. sezione II.2.1). Accanto a questi servizi regolamentati, che rappresentavano circa il 62 % dei ricavi complessivi, Deutsche Post offriva, in regime di concorrenza con altri operatori, i servizi universali di consegna pacchi (circa il 15 % dei ricavi complessivi) e altri servizi di recapito della corrispondenza non soggetti a regolamentazione delle tariffe (circa l’11 % dei ricavi complessivi).
(77)
Deutsche Post offriva inoltre anche servizi commerciali (ad esempio, servizi di banca retail per Postbank, servizi vendita per Telekom, distribuzione della posta non indirizzata). Nel periodo 1990-2007, Deutsche Post ha realizzato circa il 12 % dei suoi ricavi complessivi con i servizi commerciali.
II.2.3. Compensazioni statali
(78)
Dalla sua fondazione nel 1950, Deutsche Bundespost è un patrimonio separato dello Stato. Conformemente al diritto amministrativo tedesco, un patrimonio separato non ha personalità giuridica autonoma rispetto allo Stato, ma dispone di un proprio bilancio e non risponde delle esposizioni debitorie generali dello Stato.
(79)
La prima riforma della Posta del 1989 prevedeva la suddivisione del patrimonio separato in tre settori - POSTDIENST, POSTBANK e TELEKOM - qualificati come «imprese pubbliche» ancora prive, però, di una personalità giuridica autonoma.
(80)
Ai sensi dell’articolo 37, paragrafi 2 e 3, del PostVerfG 1989, le tre imprese dovevano di regola sostenere in proprio i costi dei singoli servizi, pur essendo ammessi dei finanziamenti incrociati in caso di perdite derivanti dagli obblighi di servizio universale. A tale titolo, nel periodo 1990-1993, POSTDIENST ha ricevuto da TELEKOM un importo complessivo di 2,844 miliardi di EUR a copertura delle sue perdite.
(81)
Nel quadro della seconda riforma della Posta, i tre settori del patrimonio separato sono stati trasformati in società di capitali con decorrenza dal 1o gennaio 1995: POSTDIENST è stata trasformata in DPAG, POSTBANK in Postbank AG e TELEKOM in Telekom AG. In forza dell’articolo 2, paragrafo 2, del PostUmwG 1994, Telekom AG ha assunto tutte le posizioni debitorie relative al patrimonio separato nel suo insieme a fronte del riconoscimento di un diritto di rivalsa nei confronti di DPAG e Postbank AG nella misura in cui le esposizioni debitorie erano imputabili ai loro danti causa.
(82)
In base all’articolo 7 del PostUmwG 1994 i diritti di rivalsa (derivanti dall’articolo 2, paragrafo 2, del PostUmwG 1994) di Telekom AG nei confronti di DPAG, nella misura delle perdite accumulate da POSTDIENST, si sono estinti il 31 dicembre 1994. Ciò ha comportato un trasferimento patrimoniale da Telekom AG a DPAG per un valore di 2,822 miliardi di EUR. Secondo la Germania, questi trasferimenti da parte di Telekom AG - così come i precedenti pagamenti compensativi effettuati sulla base dell’articolo 37, paragrafo 3, del PostVerfG 1989 - erano indispensabili per DPAG ai fini dell’adempimento del proprio obbligo di servizio universale.
(83)
Nel periodo 1990-1995 POSTDIENST ha ricevuto complessivamente 5,666 miliardi di EUR a titolo di compensazione per l’obbligo di servizio universale.
II.2.4. Garanzie statali per i titoli di debito emessi prima del 1995
(84)
Dal 1953, in base all’articolo 22, paragrafo 4, del PostVwG 1953 (34), i titoli di debito di Deutsche Bundespost sono equiparati ai titoli di debito dello Stato. All’atto dell’abrogazione del PostVwG 1953 mediante il PostVerfG 1989, questa disposizione è stata recepita nell’articolo 40 del PostVerfG 1989.
(85)
A seguito della costituzione dei tre settori nel 1989, i titoli di debito non sono stati più emessi da POSTDIENST, ma da POSTBANK che amministrava in autonomia le transazioni corrispondenti per tutte le imprese di Deutsche Bundespost. I titoli di debito sono stati poi suddivisi tra POSTDIENST, TELEKOM e POSTBANK in base alle rispettive esigenze finanziarie.
(86)
Dopo il 1995, in forza dell’articolo 2, paragrafo 4, del PostUmwG 1994, la Germania ha continuato a garantire l’adempimento di tutte le obbligazioni assunte da Deutsche Bundespost prima del 1995 e poi trasferite a POSTDIENST, TELEKOM e POSTBANK. La Germania, invece, non ha assunto alcuna garanzia per i titoli di debito successivamente emessi da DPAG.
II.3. Ricavi dai servizi regolamentati quale compensazione aggiuntiva per gli oneri pensionistici e i costi netti dei servizi universali
(87)
Il PostG 1997 affida, inoltre, alla Bundesnetzagentur (in appresso: l’«autorità di regolamentazione del settore postale») il controllo dei mercati postali oggetto di riserva e liberalizzati. A norma dell’articolo 19 del PostG 1997, all’autorità di regolamentazione spetta disciplinare le tariffe applicate da Deutsche Post sui mercati postali in cui detiene una posizione dominante. Deutsche Post deteneva una posizione dominante non soltanto nel settore dei servizi riservati (ai sensi dell’articolo 51 del PostG 1997), ma anche in relazione a quasi tutti i servizi di recapito della corrispondenza già in regime di concorrenza. La regolamentazione delle tariffe può avvenire ex ante, stabilendo degli indici di prezzo, oppure ex post, nel quadro dei controlli delle tariffe.
(88)
Dalle analisi di mercato compiute dall’autorità di regolamentazione del settore postale emerge che Deutsche Post deteneva, sui mercati dei servizi regolamentati di recapito della corrispondenza, una quota media pari a una percentuale compresa tra il 90 % e il 97 %. Nella sua ultima relazione l’autorità di regolamentazione del settore postale lamentava che l’apertura dei mercati, prevista con gradualità a partire dal 1997, non è riuscita a creare sul mercato postale tedesco una concorrenza effettiva (35).
(89)
Attraverso i servizi di recapito della corrispondenza, Deutsche Post ha realizzato gran parte dei ricavi complessivi [ad esempio, circa il 62 % dei suoi ricavi complessivi nel periodo 1990-2007 (cfr. grafico 3) e circa il 56 % nel periodo 2008-2010].
(90)
Tutti gli altri servizi universali e commerciali che non rientrano negli articoli 19-27 del PostG 1997 (36) sulla regolamentazione delle tariffe verranno in appresso indicati come «servizi non soggetti a regolamentazione dei prezzi».
(91)
Per i servizi di recapito della corrispondenza soggetti a regolamentazione dei prezzi, l’articolo 20, paragrafi 1 e 2, del PostG 1997 stabilisce che le tariffe devono essere parametrate ai costi per la messa a disposizione di un servizio efficiente. Quando oggettivamente giustificato, l’autorità di regolamentazione del settore postale deve tener adeguatamente conto, in particolare, dei seguenti elementi:
-
costi della fornitura di servizi postali su tutto il territorio e
-
costi per le prestazioni pensionistiche e sanitarie per i dipendenti trasferiti a POSTDIENST.
(92)
Con l’articolo 57 del PostG 1997 e con l’Allgemeine Weisung des Bundesministers für Wirtschaft und Technologie (linee direttive generali del ministro federale dell’Economia e della tecnologia) del 27 marzo 2000, i prezzi regolamentati sono stati bloccati al livello del 1997 fino al 31 dicembre 2002.
II.3.1. Decisione del 2002 sugli indici di prezzo
(93)
Nel 2002 l’autorità di regolamentazione del settore postale ha adottato la sua prima decisione in materia di massimali per le tariffe regolamentate per il recapito della corrispondenza in relazione al periodo compreso tra il 1o gennaio 2003 e il 31 dicembre 2007 (in appresso: la «decisione sugli indici di prezzo del 2002»). La cosiddetta «regolamentazione del massimale tariffario» è un procedimento volto a regolamentare il costo di un insieme di prestazioni di servizi, per le quali, invece di controllare il singolo prezzo di ogni prestazione, viene fissato, come tetto, la media ponderata di tutti i prezzi. In base all’articolo 19 del PostG 1997, tutti i servizi postali per i quali Deutsche Post deteneva una posizione dominante sul mercato erano soggetti alla fissazione ex ante degli indici di prezzo.
(94)
Ai fini della decisione del 2002 sugli indici di prezzo, Deutsche Post ha dapprima trasmesso all’autorità di regolamentazione del settore postale un calcolo regolamentare di ricavi e costi (in appresso: il «REK 2002»), che copriva il periodo 1998-2006. Il REK si basava, fino al 2001, sui risultati conseguiti e, per gli anni successivi, su previsioni.
(95)
Nel 2002 Deutsche Post ha fatto valere i cosiddetti oneri per l’obbligo di servizio universale e per l’impiego di funzionari e dipendenti privati provenienti da POSTDIENST. Detti oneri consistono in costi che, secondo Deutsche Post, non sarebbero insorti in assenza dell’obbligo di servizio universale e senza l’accollo dei dipendenti e delle infrastrutture di POSTDIENST (cfr. la lista dettagliata alla tabella 1).
Tabella 1
Oneri autorizzati nel quadro della decisione sugli indici di prezzo del 2002 (in Mio EUR, valori nominali)
#
Oneri in base alla decisione sugli indici di prezzo del 2002
Onere medio (1998-2006) in milioni di euro
%
1
Costi per retribuzioni non di mercato
[…]
[…]
2
Costi sociali non di mercato
[…]
[…]
3
Oneri da infrastrutture - filiali
[…]
[…]
4
Assicurazione pensionistica complementare per i dipendenti (VAP)
[…]
[…]
5
Oneri da infrastrutture - spedizione
[…]
[…]
6
Costi sociali e spese sanitarie (BAnstPT)
[…]
[…]
7
Riorganizzazione del personale
[…]
[…]
8
Copertura del disavanzo legato all’assicurazione sanitaria dei funzionari
[…]
[…]
Onere complessivo medio
[…]
100 %
(96)
L’autorità di regolamentazione dei servizi postali ha infine accettato l’argomentazione di Deutsche Post, secondo cui quest’ultima non avrebbe dovuto farsi carico di detti oneri in assenza dell’obbligo di servizio universale (oneri # 3 e 5, costi del servizio universale) e in assenza dell’obbligo di rilevare i funzionari e i dipendenti privati di POSTDIENST (oneri # 1, 2, 4, 6, 7 e 8). L’autorità di regolamentazione ha quindi autorizzato l’applicazione di tariffe regolamentate più elevate per il recapito della corrispondenza, così da poter finanziare gli oneri annuali medi di […] miliardi di EUR, fatti valere per il periodo 2002-2006, con i proventi dei servizi di corrispondenza regolamentati. In base alla decisione del 2002 sugli indici di prezzo, il 100 % degli oneri viene assorbito dalle tariffe per le quali viene fissato ex ante un indice di prezzo.
II.3.1.1. Retribuzioni di base anomali (onere # 1)
(97)
L’onere # 1 corrisponde alla parte delle retribuzioni di base dei collaboratori delle poste che eccede la media del settore. Deutsche Post ha adottato, come parametro di retribuzione «in economia di mercato», le retribuzioni concordate con i sindacati nel quadro di un contratto collettivo (in appresso: l’«ETV») per i collaboratori assunti dopo il 2002. Nel calcolare l’onere # 1 il parametro viene tuttavia applicato a tutti i collaboratori. Esso è inoltre impiegato retroattivamente sino al 1998 a tutti calcoli costi-prestazioni trasmessi.
II.3.1.2. Costi sociali anomali (onere # 2)
(98)
L’autorità di regolamentazione ha accolto anche l’argomentazione di Deutsche Post secondo cui quest’ultima ha dovuto sostenere per i dipendenti privati e per i funzionari contributi sociali superiori a quelli sostenuti di regola da concorrenti privati.
(99)
Nei suoi calcoli, Deutsche Post si riferisce a un’aliquota dei contributi sociali che considera «normale in economia di mercato» sia per i funzionari che per i dipendenti privati (l’«aliquota contributiva REK»). Tale aliquota si compone della somma degli elementi seguenti:
1)
la quota a carico del datore di lavoro dei contributi sociali per un dipendente privato (all’incirca, tra il 19 % e il 21 %, la quale corrisponde a circa la metà dell’aliquota complessiva dei contributi sociali, come si evince dalla relativa tabella).
2)
il contributo relativo all’assicurazione infortuni ([tra lo 0 % e il 5 %]; dal 2001 Deutsche Post inserisce questo contributo nell’aliquota contributiva REK; e
3)
il contributo previsto per l’assicurazione pensionistica complementare ([tra lo 0 % e il 5 %]; dal 1997 Deutsche Post inserisce questo contributo nell’aliquota contributiva REK, dato che un contributo per l’assicurazione pensionistica complementare di questa entità è considerato «normale in economia di mercato». L’aliquota di cui sopra si basa sull’assicurazione pensionistica complementare che Deutsche Post offre ai nuovi dipendenti privati dal 1997).
(100)
Tutti i contributi sociali che eccedono l’aliquota contributiva REK (in appresso: i «contributi sociali non di mercato») vengono finanziati con i ricavi regolamentati. La tabella 2 mostra, sulla base di un esempio di calcolo dei contributi sociali non di mercato per i funzionari nell’anno 2001, come i contributi sociali effettivi per i funzionari fossero quasi il doppio rispetto ai contributi sociali calcolati sulla base dell’aliquota contributiva REK e qualificati come «di mercato».
Tabella 2
Calcolo dei costi sociali non di mercato per i funzionari nell’anno 2001 in base al REK 2002 (in Mio EUR)
% delle retribuzioni maturate
(1)
Aliquota contributiva per il fondo pensione
33 %
(2)
Somma delle retribuzioni dei funzionari
[…]
(3)
= (1)*(2)
Contributo al fondo pensione
[…]
(4)
Spese sanitarie
[…]
(5)
= (3)+(4)
Costi sociali
[…]
[dal 40 % al 45 %]
(6)
Quota di contributi sociali a carico del datore di lavoro
20,43 %
(7)
Assicurazione infortuni
[…]
(8)
Assicurazione pensionistica complementare
[…]
(9)
= (6)+(7)+(8)
Aliquota contributiva REK
[…]
(10)
= (2)*(9)
Riferimento REK per i costi sociali
[…]
[dal 20 % al 25 %]
(11)
= (5)-(10)
Costi sociali non di mercato
[…]
[dal 15 % al 20 %]
(101)
I contributi sociali dovuti comprendono il contributo versato da Deutsche Post al fondo pensione, pari al 33 % delle retribuzioni maturate dai funzionari attivi (o pagamenti forfettari annuali di 2,045 miliardi di EUR nel periodo 1995-1999), e i contributi alle spese sanitarie dei funzionari. Nel 2001 tali contributi sociali ammontavano a una percentuale compresa tra il [40 % e il 45 %] delle retribuzioni maturate dai funzionari.
(102)
Benché l’aliquota dei contributi sociali venga definita quale percentuale della retribuzione lorda del dipendente privato (retribuzione netta + quota del contributo sociale a carico del lavoratore), Deutsche Post calcola il parametro REK moltiplicando l’aliquota contributiva REK compresa tra il [20 % e il 25 %] per le retribuzioni maturate dei funzionari.
II.3.1.3. Assicurazione pensionistica complementare per i dipendenti privati (onere # 4)
(103)
L’onere # 4 è volto a compensare la creazione di accantonamenti per gli obblighi insorti prima del 1997 in relazione all’assicurazione pensionistica complementare VAP per i dipendenti privati di Deutsche Post.
(104)
Come illustrato alla sezione II.1.4, ai dipendenti privati di Deutsche Post assunti prima del 1997 venivano offerte assicurazioni pensionistiche complementari per fare in modo che la loro pensione equivalesse alla pensione dei funzionari. Tuttavia, POSTDIENST non ha effettuato gli accantonamenti corrispondenti per il futuro pagamento delle pensioni. Solo dopo la costituzione di DPAG sono stati previsti in bilancio accantonamenti per un totale di 8,153 miliardi di EUR.
II.3.1.4. Ulteriori costi sociali non di mercato (oneri # 6, 7 e 8)
(105)
L’onere # 6 comprende il contributo di Deutsche Post al Bundesanstalt für Post und Telekommunikation (Ufficio federale per le poste e le telecomunicazioni, BanstPT), che offre determinate prestazioni sociali (ad esempio, edilizia popolare) ai funzionari e ai dipendenti privati trasferiti a POSTDIENST. L’onere # 7 si riferisce ai contributi di Deutsche Post a copertura del disavanzo derivante dall’assicurazione sanitaria per i funzionari. L’onere # 8 (Ristrutturazione del personale) riguarda sia i funzionari che i dipendenti privati.
II.3.1.5. Oneri collegati al servizio universale (# 3 e 5)
(106)
Questi oneri riflettono la riduzione dei costi che Deutsche Post avrebbe potuto attuare orientando la sua rete di filiali e distribuzione pacchi a criteri commerciali. I tagli ai costi sono stati quantificati a titolo indicativo in base al numero teorico di filiali che Deutsche Post gestirebbe senza l’obbligo di servizio universale.
II.3.2. Decisioni del 2007 e del 2011 sugli indici di prezzo
(107)
Il 7 novembre 2007 l’autorità di regolamentazione del settore postale ha autorizzato gli indici di prezzo per il periodo compreso tra il 1o gennaio 2008 e il 31 dicembre 2011 (in appresso: la «decisione sugli indici di prezzo del 2007»). Il 14 novembre 2011 essa ha autorizzato gli indici di prezzo per il periodo dal 1o gennaio 2012 al 31 dicembre 2013 (in appresso: la «decisione sugli indici di prezzo del 2011»).
(108)
A partire dalla decisione sugli indici di prezzo del 2007, i prezzi per la spedizione di un quantitativo di oltre cinquanta lettere non vengono più controllati ex ante, ma sono oggetto di un controllo ex post ai sensi dell’articolo 25 del PostG 1997 (37). I prezzi per tutti gli altri servizi postali per i quali Deutsche Post detiene una posizione dominante sul mercato continuano a essere autorizzati ex ante ai sensi dell’articolo 19 del PostG 1997.
(109)
Nel quadro della presente decisione, la Commissione si riferisce ai servizi in relazione ai quali Deutsche Post detiene una posizione dominante sul mercato e che sono soggetti a un controllo delle tariffe ex ante ai sensi dell’articolo 19 del PostG 1997 o ex post ai sensi dell’articolo 25 del PostG 1997, come «servizi a tariffa regolamentata». Tutti gli altri servizi, in relazione ai quali Deutsche Post non detiene una posizione dominante e che non sono soggetti a un controllo delle tariffe, vengono indicati come «servizi a tariffa non regolamentata».
(110)
Deutsche Post ha continuato a far valere gli oneri che ha dovuto assumere per retribuzioni e costi sociali non di mercato a seguito dell’accollo dei collaboratori di POSTDIENST (ad esempio, in media […] milioni di EUR dal 2008 per l’onere # 2 - Costi sociali non di mercato), oltre agli oneri derivanti dall’obbligo di servizio universale. Come già accaduto con la decisione del 2002 sugli indici di prezzo, l’autorità di regolamentazione dei servizi postali ha autorizzato nuovamente il finanziamento di detti oneri mediante i ricavi regolamentati, fissando di conseguenza un massimale tariffario più elevato. Il riconoscimento di questi oneri da parte dell’autorità di regolamentazione dei servizi postali nelle decisioni relative al massimale tariffario del 2002, del 2007 e del 2009 resta quindi invariato per i servizi non soggetti a regolamentazione delle tariffe.
II.4. Risultati finanziari di DPAG
(111)
I risultati finanziari di DPAG relativi agli anni 1995-2006 sono illustrati nella tabella 2 della decisione di estensione del 2007. Mentre nel periodo 1995-1999 si sono alternati risultati negativi e positivi (alcuni esercizi hanno chiuso in perdita, altri in utile), nel periodo 2000-2006 DPAG ha registrato costantemente utili tra 1 e 2 miliardi di EUR ante imposte.
(112)
Negli anni 2007-2010 DPAG ha conseguito il seguente utile netto: 1,8 miliardi di EUR (2007), -2,0 miliardi di EUR (2008), 0,7 miliardi di EUR (2009) e 2,6 miliardi di EUR (2010).
(113)
I bilanci di DPAG pubblicati non permettono di suddividere gli utili tra i diversi servizi. Sulla base di questi documenti non è quindi possibile stabilire se i servizi universali soggetti a regolamentazione dei prezzi nel loro complesso fossero in perdita o in utile.
III. MOTIVI PER L’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(114)
Come confermato dal Tribunale nella sua sentenza nella causa T-421/07 (38), tutte le misure esaminate dopo la decisione di avvio del procedimento del 1999 fanno parte del procedimento che è stato proseguito con la decisione di estensione del 2007.
III.1. Sovvenzione del sistema pensionistico
(115)
La decisione di estensione del 2011 ha stabilito che la sovvenzione del sistema pensionistico costituisce un nuovo aiuto poiché, prima della riforma delle pensioni del 1995, Deutsche Post doveva finanziare integralmente con mezzi propri gli oneri legati alle pensioni. Con la decisione di estensione del 2011, inoltre, sono state rigettate le argomentazioni svolte dalla Germania sulla base della sentenza Combus (39), secondo cui la sovvenzione del sistema pensionistico non costituirebbe un aiuto.
(116)
La decisione di estensione del 2011, nell’esaminare se la sovvenzione del sistema pensionistico quale compensazione per gli oneri pensionistici pregressi sia compatibile con il mercato interno (ad esempio, in linea con la decisione della Commissione sulla francese La Poste (40) (in appresso: la «decisione La Poste»)], tiene conto del fatto che i costi sociali non di mercato addotti non vengono compensati solo mediante la sovvenzione del sistema pensionistico, ma anche attraverso i ricavi oggetto di regolamentazione (ad esempio, onere # 2 - contributi sociali non di mercato).
(117)
Dai calcoli esposti nella decisione di estensione del 2011, che tengono conto di entrambi gli elementi di compensazione, si evince che Deutsche Post ha potuto effettivamente applicare aliquote di contributi sociali inferiori di 10-14 punti percentuali rispetto alle aliquote complessive dei contributi sociali obbligatori (quota a carico del datore di lavoro + quota a carico del lavoratore) che devono essere sostenuti dai concorrenti privati.
(118)
Nella decisione di estensione del 2011 sono state quindi espresse riserve in merito alla compatibilità con il mercato interno, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE delle sovvenzioni per le pensioni a titolo di compensazione per oneri pensionistici pregressi.
III.2. Compensazione per la fornitura di servizi universali
(119)
La Germania si richiama all’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, per motivare la compatibilità dei pagamenti statali compensativi e delle garanzie statali quali compensazioni per l’obbligo di servizio universale.
(120)
Nella decisione di avvio del procedimento del 2007, la Commissione ha sostenuto, sulla base della sentenza Altmark (41), che le compensazioni e le garanzie statali costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
(121)
Nella decisione di estensione del 2007 la Commissione ha espresso dubbi circa la necessità e la proporzionalità delle compensazioni e delle garanzie statali ai fini dell’adempimento degli obblighi di servizio universale. In particolare, secondo la Commissione occorreva verificare il trasferimento dei costi sui servizi universali o commerciali alla luce dei principi fondamentali sanciti nella disciplina comunitaria del 2005. La Commissione aveva inoltre manifestato riserve in merito alla determinazione di un margine di utile ragionevole che tenesse conto della redditività media del settore e delle posizioni di rischio di Deutsche Post.
IV. PERIZIA WIK
(122)
La perizia WIK era stata commissionata dalla Commissione, nel quadro della valutazione della contabilità di Deutsche Post per il periodo 1990-2007, per stabilire se Deutsche Post fosse stata sovracompensata per i suoi obblighi di servizio universale. Nello specifico, i compiti assegnati a WIK Consult GmbH erano i seguente:
1)
stabilire un parametro per il margine di utile ragionevole;
2)
verificare il trasferimento interno dei costi e gli accordi sui prezzi di trasferimento, e
3)
calcolare la sovracompensazione per i costi netti derivanti dall’obbligo di servizio universale.
IV.1. Descrizione del calcolo regolamentare di ricavi e costi del 2009
(123)
A seguito dell’ingiunzione di fornire informazioni emessa dalla Commissione il 30 ottobre 2008, la Germania ha infine trasmesso nel 2009 un fascicolo completo sul calcolo regolamentare di ricavi e costi per il periodo 1990-2007 (in appresso: il «REK 2009»).
IV.1.1. I ricavi
(124)
I ricavi di Deutsche Post possono essere suddivisi nelle tre seguenti macro-categorie:
1)
Servizi universali regolamentati di recapito della corrispondenza (62 % dei ricavi complessivi nel periodo 1990-2007)
I servizi di corrispondenza a tariffa regolamentata comprendono tutti i servizi universali forniti sui mercati in cui Deutsche Post deteneva una posizione dominante, compresi i servizi per i quali essa beneficiava di una licenza in esclusiva. Il 62 % dei ricavi complessivi di Deutsche Post nel periodo 1990-2007 è riconducibile a detti servizi (42).
2)
Servizi universali non regolamentati (26 % dei ricavi complessivi nel periodo 1990-2007)
I servizi universali di consegna pacchi sono sempre stati forniti su mercati in regime di concorrenza, sui quali Deutsche Post deteneva una quota di mercato media pari solo al 30 %. Nel periodo 1990-2007, il servizio universale di consegna pacchi ha generato il 15 % dei ricavi complessivi di Deutsche Post.
Il servizio universale non regolamentato di recapito della corrispondenza (ad esempio, cataloghi, posta transfrontaliera) ha generato circa l’11 % circa dei ricavi complessivi di Deutsche Post.
3)
Servizi commerciali non regolamentati (12 % dei ricavi complessivi nel periodo 1990-2007)
Deutsche Post ha utilizzato la propria rete di filiali non soltanto per la distribuzione di servizi postali, ma anche per la vendita di prodotti e servizi di Postbank AG e, in misura più ridotta, di Deutsche Telekom. Questi servizi commerciali di distribuzione hanno prodotto circa il 6 % dei ricavi complessivi di Deutsche Post.
I servizi commerciali di consegna corrispondenza e pacchi (ad esempio la spedizione di pubblicità indirizzata) incidono nella misura del 4 % circa sui ricavi complessivi di Deutsche Post.
Deutsche Post ha inoltre fornito una serie di servizi diversi, ad esempio, nel suo ruolo di holding, per le controllate internazionali attive in altri settori di attività (ad esempio DANZAS, DHL). Questi altri servizi commerciali di distribuzione hanno fruttato circa il 2 % dei ricavi complessivi di Deutsche Post.
Grafico 3
Quota media dei ricavi nel periodo 1990-2007 (sulla base dei valori nominali)
(125)
Oggetto della perizia WIK sono soltanto i servizi commerciali forniti in collegamento con il servizio universale dal soggetto giuridico DPAG e dal suo predecessore POSTDIENST. Servizi commerciali (ad esempio i servizi espresso forniti da DHL in tutto il mondo) prestati da altre persone giuridiche nell’ambito di Deutsche Post World NET (in appresso: «DPWN») non sono stati esaminati.
IV.1.2. Il calcolo degli oneri nel REK 2009
(126)
Diversamente dai REK presentati da Deutsche Post all’autorità di regolamentazione dei servizi postali nell’ambito delle decisioni sugli indici di prezzo del 2002, 2007 e 2011, il REK 2009, che non è mai stato trasmesso a detta autorità di regolamentazione, presenta un importo sensibilmente maggiore per gli oneri che Deutsche Post imputa ai servizi regolamentati.
(127)
Sulla base del REK 2009, Deutsche Post fa valere un onere medio di […] miliardi di EUR per il periodo 1990-2006; nel REK 2002 tale onere era di […] miliardi di EUR.
Grafico 4
Confronto tra gli oneri determinati dal servizio universale in base al REK 2009 e quelli autorizzati nel quadro della decisione sugli indici di prezzo del 2002 (media annuale, valore nominale in Mio EUR)
[…]
(128)
Mentre non sussistono differenze sostanziali tra il REK 2002 e il REK 2009 per quanto riguarda l’onere # 2 (costi sociali non di mercato) e l’onere # 4 (assicurazione pensionistica complementare), l’onere # 1 (retribuzioni di base non di mercato) è di quasi […]. Diversamente al REK 2002, Deutsche Post non considera più le retribuzioni ETV come parametro per le retribuzioni «di mercato», ricorrendo invece al salario minimo per il settore postale determinato sulla base di un regolamento del Bundesministerium für Arbeit (Ministero federale del lavoro) del 2007 (in appresso: il «salario minimo 2007»). Detto regolamento è stato però dichiarato illegittimo dal Bundesverwaltungsgericht (Tribunale amministrativo federale) e pertanto non ha mai prodotto effetti giuridici.
(129)
Nel REK 2009, inoltre, Deutsche Post ha indicato come nuovo onere la voce «Infrastrutture - corrispondenza», che comprende i costi aggiuntivi determinati dal sesto giorno di consegna (in media […] milioni di EUR all’anno). Il calcolo si basa sull’ipotesi che Deutsche Post, in assenza dell’obbligo di servizio universale, si limiti a recapitare la corrispondenza cinque giorni invece di sei giorni su sette.
(130)
L’onere # 3 - Oneri da infrastrutture - filiali - viene quantificato in modo diverso rispetto al REK 2002. Esso comprende i presunti tagli ai costi che si sarebbero potuti operare se tutti gli uffici postali fossero stati gestiti come agenzie a partire dal 1990. L’onere # 3 viene calcolato sulla base di quanto corrisposto da Deutsche Post a soggetti terzi nell’anno 2007 per i servizi di vendita.
IV.1.3. I margini di utile nel REK 2009
(131)
Il trasferimento degli oneri a carico dei servizi universali di recapito della corrispondenza a tariffa regolamentata sgrava i servizi non regolamentati di costi notevoli, quali i costi per stipendi e costi sociali. Questa ridistribuzione genera margini di utile nettamente positivi tra il [15 % e il 25 %] per i servizi commerciali e perdite tra lo [0 % e il 10 %] circa per i servizi di recapito della corrispondenza a tariffa regolamentata.
(132)
I bilanci annuali di Deutsche Post presentano utili molto consistenti per il settore recapito corrispondenza (cfr. anche sezione V.3); questi utili sono tuttavia più che assorbiti dagli oneri che sono stati trasferiti dai servizi non regolamentati ai servizi regolamentati.
Grafico 5
Ricavi medi sulle vendite in base al REK 2009
[…]
IV.2. Comparazione finalizzata all’individuazione del margine di utile ragionevole
IV.2.1. Catena dei valori di Deutsche Post: attività a basso contenuto tecnologico e ridotto rischio d’impresa
(133)
Per elaborare un confronto volto a individuare il margine di utile «ragionevole» e valutare il trasferimento dei costi, è necessario analizzare la catena del valore e i rischi d’impresa assunti. Solo se sono note le caratteristiche delle funzioni e dei rischi è possibile cercare un gruppo di imprese «comparabili» e determinare un parametro per il margine di utile ragionevole imputato a Deutsche Post.
IV.2.1.1. La catena dei valori di un settore di attività a basso contenuto tecnologico
(134)
La catena dei valori di Deutsche Post può essere suddivisa in due funzioni principali:
-
una rete di distribuzione su tutto il territorio federale per la consegna di corrispondenza e pacchi,
-
una rete di uffici postali su tutto il territorio federale.
(135)
La logistica di una rete di recapito corrispondenza e pacchi è un settore di attività a basso contenuto tecnologico che non richiede un’estesa attività di ricerca o sviluppo. Ne consegue che tutte le altre imprese nel settore operano secondo modalità analoghe e standardizzate. Queste tipologie di attività sono spesso denominate «funzioni ripetitive». Il carattere ripetitivo di queste attività emerge anche dal fatto che Deutsche Post le ha in larga parte esternalizzate. Ciò vale anche per i servizi vendita forniti attraverso la rete di uffici postali su tutto il territorio federale, anch’essi affidati in misura crescente a terzi.
(136)
Accanto a tali funzioni ripetitive, gli elementi immateriali più importanti di Deutsche Post sono la clientela, il marchio e la posizione di forza sul mercato, specialmente sui mercati del settore postale. La perizia WIK stima tuttavia che questi elementi immateriali non siano frutto degli sforzi o degli investimenti di Deutsche Post, quanto piuttosto il risultato della licenza in esclusiva di cui questa beneficiava in precedenza. Così, Deutsche Post non ha avuto bisogno di investire in maniera massiccia in campagne di marketing, ma fino al 2007 ha potuto fare affidamento sulla sua posizione giuridicamente garantita sul mercato. Ne consegue che non andrebbe riconosciuto a Deutsche Post alcun compenso per questi valori immateriali.
IV.2.1.2. Rischio ridotto grazie alle misure statali
(137)
Deutsche Post era per vari motivi meno esposta a rischi rispetto ai suoi concorrenti, sia nel settore dei servizi regolamentati sia in quello dei servizi non regolamentati.
(138)
In primis, fino al 2007 Deutsche Post era tutelata da un monopolio legale dei servizi di recapito corrispondenza. Essa, inoltre, beneficiava di una quota di mercato del 90 % per tutti i servizi di recapito corrispondenza regolamentati e di una concorrenza assente o molto limitata. Con i servizi soggetti a regolamentazione delle tariffe, Deutsche Post conseguiva quasi i due terzi dei ricavi.
(139)
In secondo luogo, l’autorità di regolamentazione dei servizi postali aveva autorizzato un massimale per le tariffe dei servizi regolamentati di recapito della corrispondenza. Questo massimale è stato fissato al di sopra dei costi di un’impresa gestita in modo efficiente, anche per compensare i presunti costi anomali nel settore dei servizi non regolamentati. Nessun concorrente di DPAG beneficiava di una licenza in esclusiva o di una posizione dominante sul mercato che gli permettesse un finanziamento incrociato dei costi sociali. Pertanto, la licenza in esclusiva e la posizione dominante sul mercato hanno comportato una sensibile contrazione dei rischi d’impresa, non solo nel settore dei servizi universali regolamentati, ma anche nel settore dei servizi universali non regolamentati e dei servizi commerciali.
(140)
In terzo luogo, altre misure statali hanno determinato una notevole contrazione dei rischi d’impresa sia nel settore dei servizi universali che in quello dei servizi commerciali: così, all’inizio degli anni ’90, le compensazioni statali sono andate a ripianare le perdite e la garanzia statale ha permesso a Deutsche Post di contrarre prestiti allo stesso tasso dello Stato, malgrado la difficile situazione finanziaria in cui versava tra l’inizio degli anni ’90 e il 1995.
(141)
Complessivamente, Deutsche Post era molto meno esposta rispetto ai suoi concorrenti ai rischi e alle fluttuazioni del mercato, dal momento che non aveva dovuto crearsi da sola la propria clientela e poteva addebitare sull’utenza gli incrementi dei costi aumentando le tariffe regolamentate. Sulla base di queste argomentazioni, la perizia WIK conclude che i concorrenti che si prestano al meglio per un confronto sono le società attive nel settore postale che esercitano solo funzioni ripetitive (ossia che non investono in modo importante nel marketing e nel marchio) e che non sono esposte a un elevato rischio d’impresa (avendo stipulato, ad esempio, contratti a lungo termine).
IV.2.2. Quantificazione di parametri per il margine di utile ragionevole
(142)
A partire dai risultati ottenuti dall’analisi delle funzioni e dei rischi, la perizia WIK ha ricercato operatori postali comparabili nelle banche dati finanziarie (tra queste, ad esempio, anche la banca dati ORBIS che raccoglie circa dieci milioni di imprese in tutto il mondo). Sulla base di una selezione quantitativa e qualitativa sono state individuate imprese comparabili che offrono servizi postali su mercati aperti alla concorrenza.
(143)
La perizia WIK ha selezionato un gruppo di ventisei imprese comparabili, attive principalmente nel settore dei servizi di consegna pacchi e che svolgono le attività ripetitive tipiche per la prestazione di servizi postali. Tutti i concorrenti provengono dal settore economico «Servizi postali e corriere» (codice NACE (43) 641).
(144)
A tal proposito si osserva che il numero dei concorrenti comparabili è ridotto perché, a causa della licenza in esclusiva per una parte considerevole dei servizi di corrispondenza di cui usufruiva l’operatore storico, le imprese private hanno offerto raramente importanti servizi di recapito della corrispondenza. La perizia WIK aveva inoltre escluso ogni confronto con gli operatori storici di altri paesi, in quanto, come Deutsche Post, erano anch’essi tutelati da licenze in esclusiva e non esercitavano la loro attività su mercati aperti alla concorrenza.
(145)
Per individuare il margine di utile «ragionevole», nella perizia viene fatto ricorso all’utile sulle vendite (return-on-sales, in appresso: «ROS»), che corrisponde al risultato operativo [risultato ante interessi e imposte (EBIT)] diviso per il fatturato. La perizia WIK calcola inoltre il rendimento del capitale investito (return-on-asset, in appresso: il «ROA») (esprimendo l’EBIT come percentuale del capitale totale), onde disporre di un parametro basato sul capitale per calcolare il margine di utile.
Tabella 3
Parametri ROS e ROA in base alla perizia WIK
Utile sulle vendite
(ROS)
Rendimento del capitale investito
(ROA)
Valore mediano
3,48 %
7,33 %
Valore massimo (75opercentile)
6,77 %
13,41 %
(146)
Dalla verifica a campione è emerso che il valore mediano del ROS nel settore postale aperto alla concorrenza era del 3,48 % nel periodo 1998-2007. La perizia WIK non indica tuttavia solo il valore mediano del rendimento, ma anche il massimale per il margine di utile ragionevole, ossia il terzo quartile dell’utile dei concorrenti comparabili, che corrisponde a un ROS del 6,77 %. In altre parole, questo significa che il 75 % dei concorrenti comparabili conseguono un utile inferiore a un ROS del 6,77 % (44).
(147)
Riguardo agli utili sulle vendite, la perizia WIK indica un valore mediano del ROA pari al 7,33 % e un massimale del 13,41 %.
(148)
Dato che Deutsche Post è esposta a un rischio notevolmente inferiore rispetto alle imprese comparabili attive su mercati altamente concorrenziali (come il mercato dei colli espressi), secondo la perizia WIK un valore mediano del ROS pari al 3,48 % costituisce un parametro prudente e conservativo per il margine di utile ragionevole di Deutsche Post. Di conseguenza, l’impiego di un valore più alto nella fascia compresa fino al terzo quartile del ROS pari al 6,77 % non è consigliabile. Al contrario, stando alla perizia WIK, si potrebbe ricorrere addirittura a un parametro inferiore, dato che un valore mediano del ROS del 3,48 % corrisponde a un ROA del 7,33 %, che è sempre nettamente superiore al tasso d’interesse privo di rischio.
IV.3. Esame del trasferimento dei costi
(149)
La perizia WIK critica i trasferimenti degli oneri operati nel REK 2009, poiché i margini ROS dei servizi commerciali compresi tra il [15 % e il 25 %] circa si collocano ampiamente al di sopra della media del settore (45). Dato che concorrenti privati operano in modo redditizio, malgrado margini di utile decisamente più contenuti, la perizia WIK giunge alla conclusione che occorrerebbe imputare ai servizi commerciali di Deutsche Post una quota maggiore di costi e ridurre di conseguenza gli oneri per i servizi regolamentati.
(150)
La perizia WIK giunge così alla conclusione che tutti i servizi commerciali, malgrado i costi che sono tenuti a sostenere, conseguono ancora un utile corrispondente alla mediana ROS del 3,48 % dei concorrenti. Di conseguenza, per il periodo 1990-2007 la perizia ha preso a riferimento un onere che è inferiore di […] milioni di EUR all’onere annuo medio.
(151)
Dato che gran parte dei servizi commerciali sono stati forniti per conto delle imprese collegate, Postbank e Telekom, la perizia WIK esamina anche se i prezzi finali fatturati a queste due imprese siano conformi al mercato e possano essere considerati parametri atti a definire i costi che dovrebbero gravare sui servizi commerciali. Sulla base degli elementi di prova disponibili, la perizia WIK evidenzia che i contratti tra Deutsche Post ed entrambe le imprese collegate rispecchiano le condizioni che anche terzi indipendenti avrebbero accettato. Dato che all’inizio degli anni ’90 POSTBANK e TELEKOM non avevano sostanzialmente la possibilità di utilizzare reti di distribuzione esterne, esse si erano messe d’accordo per suddividere i relativi costi. Negli anni a seguire però, data la possibilità per Postbank e Telekom di trovare con maggiore facilità altre reti di distribuzione e a fronte del calo dei costi delle reti dei servizi universali, il contratto è stato modificato ed è stata concordata una commissione parametrata ai ricavi, che corrispondeva meglio a un tipico contratto relativo alla prestazione di servizi di distribuzione (46).
IV.4. Adeguamento del REK 2009
(152)
La perizia WIK procede a diverse rettifiche del REK 2009 applicando il seguente metodo:
Tabella 4
Metodo impiegato nella perizia WIK per il calcolo degli utili annuali eccessivi sulla base del REK 2009
Ricavi derivanti dai servizi universali
-
Costi dei servizi universali
-
Margine di utile ragionevole
+
Compensazioni statali
Utile eccessivo
IV.4.1. Adeguamento dei ricavi derivanti dal servizio universale
(153)
Deutsche Post ha venduto gran parte del suo patrimonio immobiliare (ad esempio, gli immobili che, a seguito della ristrutturazione del servizio postale, non erano più necessari). Questi ricavi dovrebbero essere imputati al servizio universale, dato che questo servizio era il principale utilizzatore di detti beni e li aveva concessi in locazione ai servizi commerciali.
(154)
Questo adeguamento porta in media a un aumento dei ricavi derivanti dal servizio universale di […] milioni di EUR l’anno per il periodo 1990-2007.
IV.4.2. Adeguamento dei costi per la prestazione dei servizi universali
IV.4.2.1. Spiegazione del calcolo dei costi
(155)
Il REK 2009 non fornisce una corretta ripartizione dei calcoli interni delle prestazioni: con riguardo al servizio universale non viene indicato l’utile complessivo conseguito, in quanto gli utili derivanti da determinate funzioni (ad esempio, le filiali) non sono suddivisi tra servizi universali e servizi commerciali (ad esempio, costi per i singoli servizi), bensì riuniti e indicati come utile commerciale. Deutsche Post non è stata quindi in grado di produrre una contabilità separata, come previsto dalla direttiva 2006/111/CE della Commissione, del 16 novembre 2006, relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie tra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche e alla trasparenza finanziaria all’interno di talune imprese (47).
(156)
Mentre Deutsche Post per gli anni precedenti al 1997 ha presentato una suddivisione approssimativa del calcolo dei costi interni, nella perizia WIK si è reso necessario correggere il calcolo dei costi per gli anni successivi al 1997; i costi imputati in modo non corretto ai servizi universali sono stati trasferiti ai servizi commerciali.
(157)
A seguito della rettifica, i costi del servizio universale sono calati nel periodo 1998-2007 mediamente di […] milioni di EUR l’anno.
IV.4.2.2. Adeguamento della suddivisione degli oneri tra servizi a tariffa regolamentata e servizi a tariffa non regolamentata
(158)
Come già osservato, la perizia WIK non corregge singolarmente ogni onere, ma basa il ricalcolo sulle tariffe finali dei servizi commerciali ritenute un parametro affidabile per i costi medi del relativo settore. Tutti gli utili eccessivi derivanti dai servizi commerciali (48) sono così utilizzati per finanziare gli oneri originariamente azionati. Ciò si traduce in una riduzione media annua di detti oneri pari a […] milioni di EUR nel periodo 1990-2007.
IV.4.2.3. Costi per l’assicurazione pensionistica complementare non iscritti a bilancio (onere # 4)
(159)
L’onere # 4, relativo all’assicurazione pensionistica complementare, corrisponde a oneri di cui Deutsche Post si è fatta carico ma che non figurano nei suoi bilanci. Poiché il parametro ROS viene determinato sulla base del REK di «concorrenti comparabili», ai fini del calcolo dei costi di Deutsche Post possono essere presi in considerazione solo i costi ritenuti ammissibili anche in base ai principi contabili nazionali o internazionali (IAS). Di conseguenza, i costi aggiuntivi, di norma non inseriti nelle dichiarazioni IAS, non possono essere accettati come voci di costo e devono essere finanziati con il margine di utile stabilito (parametro).
(160)
A seguito del corrispondente adeguamento, per tutto il periodo 1990-2007 i costi per l’onere # 4 (Assicurazione pensionistica complementare) si riducono mediamente di […] milioni di EUR l’anno.
IV.4.3. Correzione dei costi del capitale in margine di utile ragionevole
(161)
Deutsche Post ha inserito nel REK 2009 i costi del capitale originariamente non contenuti nel REK, ad esempio costi per […] e […]. Nella perizia WIK vengono eliminati sia i costi per […] sia quelli per […] e sostituiti con il parametro per il margine di utile ragionevole.
IV.4.3.1. Periodo dal 1996 al 2007
(162)
Il margine di utile ragionevole è determinato sulla base dei ricavi rettificati generati dai servizi universali e del parametro ROS del 3,48 %, il che si traduce in un margine di utile annuo ragionevole pari in media a […] milioni di EUR. I costi del capitale medi annui di […] milioni di EUR (interessi per […] milioni di EUR e maggiori detrazioni di legge per […] milioni di EUR) sono eliminati dal REK 2009.
(163)
Particolarmente degno di nota è il fatto che il margine di utile ragionevole quantificato sulla base del parametro ROS del 3,48 % è, rispetto al REK 2009, in valore assoluto superiore al costo del capitale fatto valere da Deutsche Post (ad esempio, costi per interessi quantificati sulla base di un ROS interno di circa […] del capitale proprio investito e maggiori costi di ammortamento basati sul valore di mercato).
IV.4.3.2. Periodo dal 1990 al 1995
(164)
Conformemente all’articolo 63, paragrafo 1, del PostVerfG, Deutsche Post era tenuta, fino al 1995, a versare cosiddette retrocessioni (49) al governo tedesco per circa 5,838 miliardi di EUR, corrispondenti all’8 % del fatturato. In contropartita, ai sensi dell’articolo 63, paragrafo 4, del PostVerfG, Deutsche Post era esonerata dall’obbligo di versare dividendi per gli importi che eccedevano le retrocessioni.
(165)
La perizia WIK rinuncia pertanto espressamente a tener conto anche di un «margine di utile ragionevole» per il periodo fino al 1995, dal momento che le retrocessioni coprivano già integralmente i costi del capitale propri di Deutsche Post. Pertanto, i costi del capitale medi annui di Deutsche Post per […] milioni di EUR (interessi per […] milioni di EUR e ammortamenti regolamentari aggiuntivi per […] milioni. EUR) sono depennati dal REK 2009 il che porta a ridurre i costi del servizio universale corrispondi.
IV.4.4. Conclusioni
(166)
Il REK 2009 e la perizia WIK mostrano entrambi che, fino al 1996, i ricavi provenienti dai servizi universali non erano sufficienti a coprire i costi dei servizi universali. Mentre in base al REK 2009 Deutsche Post, anche considerando le compensazioni, presentava un disavanzo netto cumulato per tutto il periodo fino al 2007, la perizia WIK giunge invece alla conclusione che le compensazioni erano tali da permettere a Deutsche Post di raggiungere la soglia di redditività nel 1997.
(167)
In base al REK 2009, la redditività dei servizi universali non è praticamente aumentata fino al 1999 e solo a partire dall’anno 2000 i ricavi provenienti dai servizi universali hanno coperto in media i costi. A partire dall’anno 2000, invece, per i servizi universali, la perizia WIK mostra margini consistenti di utile che si posizionano nettamente al di sopra della mediana ROS del 3,48 %, malgrado l’utile sulle vendite conseguito con i servizi universali di consegna pacchi si sia collocato al di sotto della media e sia pari a […] (cfr. grafico 6).
Grafico 6
Confronto tra i margini di utile eccessivo annuali per i servizi universali nel periodo 1990-2007 (in Mio EUR, valore nominale)
V. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
(168)
Gli interessati hanno trasmesso osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento del 1999, sulla decisione di estensione del 2007 e sulla decisione di estensione del 2011. In questa sezione vengono riassunte le principali considerazioni svolte in merito a tutti i succitati provvedimenti.
V.1. Licenza di utilizzo in esclusiva dei francobolli emessi dal ministero federale delle Finanze
(169)
TNT mette in dubbio che Deutsche Post abbia versato un corrispettivo per la licenza di utilizzo in esclusiva dei francobolli emessi dal ministero delle Finanze. A norma dell’articolo 43 del PostG 1997, il potere di emettere francobolli con la dicitura «Deutschland» è riservato al ministero federale delle Finanze. Un operatore postale, che richieda di poter utilizzare detti francobolli, è tenuto a versare un corrispettivo e a farsi carico dei costi. In conformità dell’articolo 54 del PostG 1997, Deutsche Post ha beneficiato fino al 31 dicembre 2007 di una licenza di utilizzo in esclusiva dei francobolli emessi dal ministero federale delle Finanze.
(170)
Nel caso in cui Deutsche Post avesse effettivamente utilizzato i francobolli emessi dal ministero federale delle Finanze a titolo gratuito, secondo TNT ciò costituirebbe un aiuto di Stato illegale.
(171)
La Commissione osserva che la decisione di avvio del procedimento del 1999, la decisione di estensione del 2007 e la decisione di estensione del 2011 non si riferiscono a questa misura. Pertanto, essa non è oggetto della presente decisione.
V.2. Sovvenzione del sistema pensionistico
(172)
UPS sostiene che Deutsche Post abbia beneficiato di un vantaggio essendo stata in parte esonerata dagli obblighi di pagamento preesistenti al 1995. Poiché i normali gestori dovevano sostenere in proprio gli oneri pensionistici, Deutsche Post si sarebbe venuta a trovare in una posizione migliore rispetto ai suoi concorrenti. UPS condivide poi l’argomentazione della Commissione, secondo cui l’aiuto in esame non può essere qualificato come un aiuto di Stato esistente, in quanto la posizione di Deutsche Post sarebbe radicalmente mutata e sarebbero state introdotte nuove norme, in base alle quali Deutsche Post viene in parte sgravata dal suo obbligo di sostenere i costi per le pensioni dei suoi funzionari. UPS ritiene che tali radicali modifiche di un sistema non possano essere qualificate come modifiche meramente formali o di carattere tecnico amministrativo.
(173)
UPS valuta positivamente la conclusione preliminare della Commissione, secondo cui la sovvenzione del sistema pensionistico non può essere considerata come compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE. In considerazione del livello stabile di redditività e della licenza in esclusiva di Deutsche Post ci si potrebbe legittimamente chiedere se uno sgravio dagli oneri pregressi fatti valere fosse veramente necessario. Il contributo accordato non sarebbe inoltre proporzionato all’obiettivo di interesse generale addotto dalla Germania, in particolare dal momento che gli oneri pregressi sono stati compensati sia mediante tariffe maggiorate per il recapito della corrispondenza, sia mediante la sovvenzione del sistema pensionistico. UPS evidenzia che l’onere di dimostrare la proporzionalità della misura graverebbe sul governo tedesco. Ad oggi la Germania non avrebbe dato prova precisa della proporzionalità dei vantaggi derivanti a Deutsche Post dalla misura in questione.
(174)
Secondo UPS, l’aiuto di Stato concesso a Deutsche Post le ha consentito di acquisire una posizione di vantaggio non solo in Germania, ma anche in altri mercati europei sui quali è in concorrenza con altri operatori postali, come la stessa UPS. Poiché le sovvenzioni a favore del sistema pensionistico hanno permesso a Deutsche Post di rafforzare la propria posizione nel settore commerciale a svantaggio di altri operatori, si è verificata una distorsione della concorrenza a danno dei concorrenti di Deutsche Post.
(175)
UPS sollecita inoltre la Commissione a verificare la necessità e la proporzionalità di tutti i contributi per il finanziamento delle pensioni, come indicati nella decisione del 2011 sull’estensione del procedimento d’indagine formale relativo al periodo 2007-2011, e a esaminare altresì se Deutsche Post benefici tuttora di aiuti di Stato illegali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
(176)
UPS chiede infine alla Commissione di spiegare in modo più dettagliato come sia giunta alla conclusione che gli aiuti accordati a Deutsche Post non sono compatibili con il mercato interno. In particolare, UPS chiede che le sia trasmessa una copia della perizia WIK, al fine di poter comprendere quanto i risultati della stessa siano stati presi in considerazione in sede di valutazione della sovvenzione del sistema pensionistico nella decisione di estensione del 2011.
V.3. Compensazione per la fornitura del servizio universale
(177)
UPS sostiene in toto l’inchiesta della Commissione e concorda pienamente con la valutazione della compensazione per la fornitura del servizio universale, effettuata nella decisione di estensione del 2007. UPS ha inoltre trasmesso una versione aggiornata (50) della perizia NERA dell’ottobre 2006 (51), cui la Commissione ha fatto riferimento al punto 58 della decisione di estensione del 2007.
(178)
Mentre la perizia NERA del 2006 stima l’utile sul capitale medio per il settore recapito corrispondenza di DPWN a più del 20 % (52) per il periodo successivo al 1999, secondo la versione rivista della perizia l’utile sul capitale nel periodo 2000-2005 avrebbe addirittura superato il 50 %. Per il periodo tra il 2003 e il 2005 l’utile sul capitale stimato avrebbe persino superato il 100 %. UPS perviene alla conclusione che gli utili conseguiti dal settore estremamente remunerativo del recapito della corrispondenza regolamentata, sarebbero stati più che sufficienti a coprire le perdite del servizio universale.
(179)
Secondo UPS, inoltre, il calcolo dei costi effettuato da Deutsche Post non costituisce una base adeguata per l’analisi e la valutazione della redditività e degli oneri del settore riservato. Occorrerebbe pertanto analizzare nel dettaglio l’allocazione dei costi in base ai servizi regolamentati, ai servizi universali e ai servizi commerciali. Tutti i vantaggi che sono stati accordati a Deutsche Post a copertura degli oneri pregressi, quali gli apporti di capitale effettuati dalla Germania a favore di Deutsche Post nel 1995 e il trasferimento di attivi sotto forma di immobili e infrastrutture, dovrebbero essere presi in considerazione nel determinare l’importo dell’aiuto e l’entità della sovracompensazione.
(180)
Quanto agli accordi raggiunti con le imprese collegate sui prezzi interni di trasferimento, secondo UPS dovrebbe continuare a valere il principio delle condizioni di mercato (arm’s length principle), conformemente alla sentenza Chronopost (53). La Commissione dovrebbe pertanto esaminare il contratto tra Deutsche Post e DPEED, in particolare per quanto riguarda gli accordi sui prezzi ivi contenuti.
V.4. Tariffe eccessive per il recapito della corrispondenza
(181)
FFPI condivide in toto la decisione di estensione del 2011. Secondo FFPI le modifiche legislative e amministrative che comportano un incremento degli oneri pensionistici rientrano nei normali rischi che possono incidere sulla redditività di un’impresa. Dato che le imprese che operano a normali condizioni di mercato devono finanziare tali costi aggiuntivi con risorse proprie, anche Deutsche Post non avrebbe dovuto percepire sovvenzioni del sistema pensionistico da parte della Germania.
(182)
FFPI osserva inoltre che nella sua relazione di bilancio del 2000, Deutsche Post ha espressamente sottolineato l’importanza della riforma del suo sistema pensionistico, dichiarando in tale contesto che l’aumento del 98,6 % dell’EBITA (utili prima degli interessi, delle imposte e degli ammortamenti dei beni immateriali), registrato nel settore dei servizi postali per i clienti impresa, è dovuto soprattutto alla riduzione dell’importo destinato ai contributi per il fondo pensione dei funzionari. Pertanto, la riforma delle pensioni non dovrebbe essere considerata un elemento di secondo piano o di carattere prevalentemente amministrativo.
(183)
Uno studio condotto da FFPI tra il 2001 e il 2008 rileva che la tariffa in vigore in Germania nel 2009 per le lettere standard di peso fino a 20 grammi era molto elevata. Di contro, i costi per la spedizione di pacchi fino a 500 grammi si situavano nella fascia tariffaria più bassa, il che lascia presumere l’esistenza di una sovvenzione incrociata.
(184)
FFPI è convinta che il sostegno a Deutsche Post non mirasse a promuovere la crescita del mercato postale tedesco o a rafforzare determinati servizi postali. Nel periodo oggetto di esame, Deutsche Post è rimasta un’impresa redditizia, che ha potenziato la propria posizione di leader sul mercato tedesco oltre alle proprie capacità e attività. Le sovvenzioni del sistema pensionistico non dovrebbero pertanto essere considerate compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.
V.5. Margini di utile
(185)
BIEK ritiene che altri operatori postali si siano trovati in una posizione svantaggiata a causa della prassi di Deutsche Post di utilizzare la sua posizione dominante su determinati mercati postali per effettuare finanziamenti incrociati dei costi relativi ai servizi di recapito corrispondenza e consegna pacchi forniti su mercati fortemente concorrenziali. Potendo aumentare i prezzi praticati sui mercati nei quali beneficiava della licenza in esclusiva, e nei quali ancora oggi detiene una quota di mercato del 90 %, Deutsche Post è in grado di effettuare finanziamenti incrociati dei costi relativi a mercati maggiormente concorrenziali.
(186)
BIEK osserva inoltre che Deutsche Post, malgrado gli oneri pregressi fatti valere, avrebbe conseguito utili nettamente maggiori rispetto a imprese comparabili in altri paesi europei; in tal senso deporrebbero, in particolare, i margini ROS tra il 10 % e il 20 % sulle spedizioni interne. Questo margine di utile potrebbe essere addirittura errato per difetto, dal momento che esso comprende anche il servizio nazionale di consegna pacchi il cui margine di utile in media sarebbe più basso rispetto a quello relativo al recapito della corrispondenza.
(187)
Per quanto riguarda i maggiori oneri salariali addotti da Deutsche Post, BIEK osserva che Deutsche Post ha impiegato gli stipendi medi dell’industria dei trasporti come parametro per calcolare la differenza tra gli oneri salariali di Deutsche Post e quelli dei suoi concorrenti. BIEK afferma che, pur avendo la Commissione utilizzato tali valori come parametro di calcolo nella sua decisione di estensione del 2011, occorrerebbe nondimeno considerare che i concorrenti di Deutsche Post versano retribuzioni superiori di almeno il 15 % rispetto alle retribuzioni medie di cui sopra. I maggiori oneri salariali addotti da Deutsche Post sono pertanto sensibilmente inferiori rispetto a quanto affermato. Secondo BIEK, la differenza residua tra gli oneri salariali non va imputata agli oneri pregressi, ma piuttosto alla dimensione e alla posizione dominante detenuta da Deutsche Post sul mercato.
(188)
BIEK ritiene inoltre che l’aumento delle tariffe regolamentate abbia compensato in maniera più che sufficiente gli oneri pregressi di Deutsche Post, compresi quelli pensionistici. Secondo BIEL, le misure di aiuto all’esame della Commissione hanno impedito finora la concorrenza nel settore del recapito della corrispondenza e falsato gravemente la concorrenza nel settore dei servizi di consegna pacchi.
VI. OSSERVAZIONI DELLA GERMANIA
VI.1. Osservazioni sulla sovvenzione del sistema pensionistico
VI.1.1. Nessun vantaggio economico derivante dalla compensazione dei costi sociali anomali
(189)
Richiamandosi alla sentenza Combus (54), la Germania sostiene che, nell’ambito della privatizzazione di un prestatore di servizio universale che era già impresa pubblica, non costituiscono aiuti di Stato i finanziamenti accordati dallo Stato per compensare oneri pensionistici superiori a quelli sostenuti di norma dai concorrenti privati.
(190)
La Germania concorda con la Commissione nel ritenere che i costi sociali di Deutsche Post andrebbero comparati con i costi sociali dei concorrenti. Tuttavia, questo confronto doveva essere compiuto già sulla base dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e non solo in un secondo momento in sede di valutazione della compatibilità a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.
VI.1.2. Nessun vantaggio finanziario rispetto alla situazione prima del 1995
(191)
Secondo la Germania, le sovvenzioni relative alle pensioni non hanno alleggerito Deutsche Post da costi che essa avrebbe dovuto normalmente sostenere mediante risorse proprie. Pertanto, Deutsche Post non ha beneficiato di nessun aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. A detta della Germania, sia prima che dopo il 1995, Deutsche Post non era né giuridicamente obbligata né economicamente in grado di pagare le pensioni dei funzionari.
(192)
La Germania sostiene in primis che, a norma dell’articolo 46 del PostVerfG 1989, i funzionari trasferiti a Deutsche Post nel 1989 sono rimasti funzionari dell’amministrazione federale dello Stato. Anche dopo la seconda riforma della Posta del 1995, i funzionari di Deutsche Post sono rimasti funzionari statali a norma dell’articolo 2, paragrafo 3, del PostPersRG 1994 e dell’articolo 143b, introdotto ex novo nel Grundgesetz, la legge costituzionale tedesca.
(193)
Poiché il governo federale è sempre rimasto il soggetto debitore esclusivo delle prestazioni pensionistiche dei funzionari, secondo la Germania, Deutsche Post non ha mai avuto l’obbligo giuridico di utilizzare risorse proprie in questo contesto.
(194)
Anche se, a norma dell’articolo 54, paragrafo 2, del PostVerfG 1989 Deutsche Post era tenuta a finanziare le prestazioni pensionistiche dei funzionari, la Germania ribadisce che tale norma (così come l’obbligo di pagamento di retrocessioni ai sensi dell’articolo 63 del PostVerfG 1989) era una misura «interna» volta a generare entrate per il bilancio dello Stato. Essa non fonda alcun obbligo di Deutsche Post nei confronti dei funzionari.
(195)
Anche dopo la seconda riforma della Posta del 1995, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 3, del PostPersRG 1994 e degli articoli 14 e 16 del PostPersRG 1994, lo Stato federale è rimasto il debitore esclusivo nei confronti dei funzionari titolari di un trattamento pensionistico. Come l’obbligo ai sensi dell’articolo 54, paragrafo 2, del PostVerfG 1989, anche l’obbligo previsto all’articolo 16, paragrafo 1, del PostPersRG, secondo il quale Deutsche Post deve versare contributi al fondo pensione per i funzionari postali, mirava solo ad alleggerire il bilancio dello Stato. Dette disposizioni non hanno minimamente modificato l’obbligo previdenziale che incombe esclusivamente allo Stato federale.
(196)
Del resto, dal punto di vista del diritto civile, non sarebbe stato possibile per il governo federale trasferire l’obbligo di finanziare le prestazioni pensionistiche dei funzionari alla società DPAG costituita nel 1995. Secondo le norme civilistiche, una società madre che trasferisca i propri obblighi previdenziali a una controllata giuridicamente indipendente, continua a rispondere dei suoi obblighi di pagamento di carattere patrimoniale verso dei terzi.
(197)
La Germania afferma poi che Deutsche Post non ha mai disposto di mezzi propri sufficienti per finanziare gli oneri pensionistici. Da un lato, prima del 1995, POSTDIENST avrebbe sempre chiuso con perdite che lo Stato ha dovuto ripianare con trasferimenti di 5,6 miliardi di EUR. Dall’altro, all’atto della trasformazione di POSTDIENST 1995 in DPAG, i debiti pensionistici accumulati ammontavano a circa […] miliardi di EUR. Con tali debiti iscritti nel passivo di bilancio, era impossibile costituire DPAG come impresa di diritto privato, vista la mancanza di un apporto di capitale sufficiente da parte del governo tedesco per conferire a DPAG la capacità economica necessaria.
VI.1.3. La sovvenzione del sistema pensionistico è un aiuto di Stato esistente ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, TFUE
(198)
La Germania ritiene che, qualora la sovvenzione del sistema pensionistico dovesse essere qualificata come aiuto di Stato, essa andrebbe considerata un aiuto di Stato esistente ai sensi dell’articolo 1, lettera b), punto i), del regolamento (CE) n. 659/1999, dal momento che a partire dal 1953, vale a dire dall’entrata in vigore della pertinente disposizione nella Costituzione tedesca, lo Stato è il solo soggetto debitore e l’unico responsabile del finanziamento delle pensioni dei funzionari. La Germania ribadisce che né la prima riforma della Posta del 1989, né la seconda del 1995 hanno minimamente modificato tale obbligo. Deutsche Post, continua la Germania, non sarebbe stata né prima, né dopo il 1995, giuridicamente obbligata o economicamente in grado di pagare le pensioni dei funzionari.
(199)
La Germania richiama poi una dichiarazione resa dalla Commissione dinanzi al Tribunale nella causa T-266/02. La Germania ritiene che dal punto 54 della sentenza si evinca chiaramente che la Commissione «ha ritenuto, nel contesto della decisione impugnata, che solo i trasferimenti operati dalla DB-Telekom le avessero conferito un vantaggio» (55).
(200)
La Germania desume dalla suddetta dichiarazione che la Commissione ha negato l’esistenza di un vantaggio economico anche riguardo alla sovvenzione del sistema pensionistico. Secondo la Germania, la Commissione ha quindi deciso, ai sensi dell’articolo 4 del regolamento (CE) n. 659/1999, di «non sollevare obiezioni». A norma dell’articolo 1, lettera b), punto ii), del regolamento (CE) n. 659/1999, una simile decisione positiva significa che la sovvenzione del sistema pensionistico costituisce un aiuto di Stato esistente.
VI.1.4. La sovvenzione del sistema pensionistico è una compensazione per oneri pregressi compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE
(201)
In considerazione delle argomentazioni della Commissione nella decisione La Poste, la Germania sostiene che le sovvenzioni a favore del sistema pensionistico sono compatibili con l’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE e, al riguardo, fornisce le seguenti motivazioni:
1)
Deutsche Post ha versato contributi sociali generalmente superiori rispetto alla quota di contributi sociali e di contributi per l’assicurazione sanitaria e per l’assicurazione sociale contro il rischio di non autosufficienza gravanti sul datore di lavoro.
2)
Il vantaggio comparativo individuato dalla Commissione non è corretto nella misura in cui il calcolo si basa sulla presunzione che i servizi soggetti a regolamentazione delle tariffe coprano i costi addotti relativi all’onere # 2 (contributi sociali non di mercato). Come altre imprese attive nel settore postale, la Poste ha rifinanziato i costi sociali anche mediante tariffe più alte per il recapito della corrispondenza, circostanza di cui la Commissione non ha tuttavia tenuto conto nella decisione La Poste.
3)
Benché la Germania riconosca in linea di principio che i ricavi derivanti dai servizi a tariffa regolamentata debbano coprire i costi addotti, la Commissione non ha provato, da un lato, che l’autorità di regolamentazione ha accolto la richiesta di Deutsche Post di finanziare i costi sociali non di mercato con i ricavi da attività regolamentate, né, dall’altro, che i ricavi da attività regolamentate erano effettivamente sufficienti a coprire i costi sociali non di mercato.
(202)
La Germania osserva inoltre che, nella decisione di avviare il procedimento relativo a Royal Mail (56), la Commissione ha sottolineato l’importanza di valutare in base a criteri coerenti gli oneri pensionistici ereditati da ex imprese pubbliche, onde garantire una prassi decisionale coerente. Di conseguenza, la Commissione dovrebbe tener conto anche della sua decisione relativa a La Poste e della valutazione preliminare effettuata nel caso Royal Mail. In quest’ultimo caso, la Commissione non ha sollevato eccezioni in merito alla compensazione dei deficit pensionistici, benché dalla perizia Hooper 2008 emerga che gli oneri pensionistici di Royal Mail sono stati in parte coperti dalla maggiorazione delle tariffe postali regolamentate.
VI.1.4.1. Il parametro dovrebbe basarsi sui costi sociali di mercato
(203)
Con riferimento alla perizia del professor Ehlermann del 19 luglio 2011 (57), la Germania sostiene che la Commissione ha commesso due errori nel determinare il parametro per i costi sociali di Deutsche Post.
(204)
Secondo la Germania, la quota a carico del lavoratore non deve rientrare nel parametro, in quanto nel settore privato un datore di lavoro non è tenuto per legge a versare questa quota. Il datore di lavoro si fa carico del pagamento di tutti i contributi sociali solo per ragioni amministrative, senza obblighi di legge. Tener conto della quota a carico del lavoratore nel determinare il parametro contrasta anche con la prassi decisionale della Commissione (cfr. decisione La Poste).
(205)
Secondo la Germania, il calcolo del parametro per i costi sociali deve basarsi sulle retribuzioni di mercato (58), dal momento che le retribuzioni dei funzionari erano decisamente superiori alla media di mercato.
VI.1.4.2. I ricavi generati dai servizi regolamentati non sono sufficienti a coprire i costi sociali non di mercato
(206)
La Germania sottolinea, in primo luogo, che una copertura totale dell’onere # 2 grazie ai ricavi generati dai servizi soggetti a tariffa regolamentata è meramente ipotetica, dal momento che non è possibile accertare se i prezzi non regolamentati siano stati aumentati per compensare proprio i costi non di mercato. Da un lato, la decisione sulle dimensioni del mercato del 2002 non precisa se e in che misura l’autorità di regolamentazione del settore postale tenga conto degli oneri addotti per costi non di mercato. Dall’altro, le tariffe sono state mantenute sino al 2002 sui livelli autorizzati nel 1997; di conseguenza non è possibile accertare se dette tariffe comprendano una compensazione per i costi sociali non di mercato dei servizi non regolamentati.
(207)
La Germania afferma che non è sufficiente dichiarare che per il settore non soggetto a regolamentazione dei prezzi erano previsti contributi sociali più bassi rispetto ai concorrenti. Bisogna anche verificare se i servizi a tariffa regolamentata erano effettivamente in grado di finanziare con i loro ricavi gli oneri sociali non di mercato.
(208)
Pertanto, a giudizio delle autorità tedesche, la compensazione dei costi sociali non di mercato apporta un vantaggio a Deutsche Bank solo qualora le compensazioni ricevute siano superiori ai costi sociali complessivamente sostenuti da Deutsche Post per i suoi funzionari.
(209)
La Germania deplora la mancanza di un calcolo dettagliato che consenta di evincere se, nel complesso, Deutsche Post sia stata sovracompensata o sottocompensata per i costi sociali non di mercato da essa sostenuti per i funzionari. Essa sottolinea la necessità di un calcolo del genere se si vuole accertare l’esistenza di un vantaggio finanziario ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
a) In base alla perizia di un esperto, i costi sociali non di mercato sono sottocompensati
(210)
Per porre rimedio a questa situazione, la Germania ha trasmesso alla Commissione la perizia del professor Weber (59), volta a comprovare che i costi sociali collegati all’impiego di funzionari hanno comportato uno svantaggio finanziario per Deutsche Post. In primo luogo, la perizia stabilisce di quanto i costi sociali effettivamente sostenuti da Deutsche Post per i funzionari superano i costi sociali dei concorrenti privati per i dipendenti (nella perizia indicati come «i costi sociali di DPAG superiori al livello di mercato» o come «svantaggio strutturale»). La perizia Weber confronta poi i costi sociali che eccedono il livello di mercato con la compensazione accordata per l’onere # 2.
(211)
Come emerge dalla tabella 5, tra i sovracosti sociali derivanti dall’impiego di funzionari, la perizia comprende i pagamenti effettuati da Deutsche Post ai fondi pensione dei funzionari e gli altri costi sociali, quali i contributi per spese mediche, assicurazione infortuni e altre assicurazioni.
(212)
Nella perizia gli oneri sociali collegati all’occupazione di dipendenti vengono definiti come segue: quota di contributi sociali a carico del datore di lavoro per le assicurazioni obbligatorie, vale a dire l’assicurazione pensionistica, l’assicurazione contro il rischio disoccupazione, l’assicurazione sanitaria e l’assicurazione contro il rischio di non autosufficienza, moltiplicata per le retribuzioni «di mercato» (ad esempio il salario minimo 2007 per la maggioranza dei funzionari).
(213)
I costi sociali non di mercato sono quei costi sociali che Deutsche Post ha sostenuto per i funzionari e che eccedono i costi sociali di riferimento calcolati in base alla quota a carico del datore di lavoro per i contributi sociali di dipendenti nel settore privato.
Tabella 5
Calcolo del risultato netto in base alla perizia tedesca
-
Pagamenti al fondo pensione
-
Altri costi sociali
+
Costi sociali «non di mercato» quali parametro [sulla base della quota a carico del datore di lavoro dell’assicurazione sociale e delle retribuzioni «di mercato» (ad esempio, il salario minimo 2007)]
Costi sociali non di mercato
+
Compensazione da ricavi di servizi regolamentati (Onere # 2 - oneri sociali non di mercato)
Risultato netto (sottocompensazione o sovracompensazione)
(214)
Dai calcoli effettuati emerge che, per il periodo 1995-2007, l’onere # 2 non era sufficiente a coprire i costi sociali non di mercato. La perizia riscontra addirittura una sottocompensazione di Deutsche Post pari a […] miliardi di EUR. L’esperto giunge alla conclusione che, anche nel caso in cui i ricavi da servizi a tariffa regolamentata coprissero l’onere # 2, Deutsche Post non avrebbe beneficiato di una compensazione sufficiente per i suoi costi sociali non di mercato.
b) In base al REK 2009, i ricavi derivanti dal settore a tariffa regolamentata non sono sufficienti a coprire i costi sociali non di mercato
(215)
La Germania sostiene che fintantoché le perdite da servizi a tariffa regolamentata superano i costi sociali non di mercato, non è possibile affermare che i ricavi regolamentati coprano effettivamente detti costi sociali. Per tale ragione, la Germania ha trasmesso un parere basato sul REK 2009 (60), al fine di dimostrare che le perdite derivanti dai servizi regolamentati erano rimaste costantemente superiori ai costi sociali non di mercato.
(216)
I calcoli si basano sul REK 2009 e considerano come margine di utile ragionevole per i servizi a tariffa regolamentata, un ROS del 7 % (con riferimento alla seconda perizia Deloitte, che verrà analizzata più nel dettaglio alla sezione VI.3.2). Detratto il margine di utile ragionevole, i servizi soggetti a tariffa regolamentata registrano una perdita pari a […] miliardi di EUR, che è quindi superiore ai costi sociali non di mercato addotti per il periodo 1995-2007. I ricavi dai servizi regolamentati non erano quindi sufficienti a coprire i costi sociali non di mercato in questione.
VI.2. Osservazioni sulla compensazione per la fornitura dei servizi universali
VI.2.1. Compensazioni statali
(217)
La Germania sostiene che le compensazioni statali non comportino un vantaggio finanziario per Deutsche Post, dal momento che i pagamenti effettuati, pari a 5,666 miliardi di EUR, corrispondono unicamente a una compensazione per le retrocessioni di 5,838 miliardi di EUR che Deutsche Post ha dovuto effettuare fino al 1995.
(218)
Come osservato nella decisione di estensione del 2007, dette retrocessioni avevano origine nella precedente amministrazione delle poste la quale doveva versare annualmente circa il 10 % delle sue entrate di esercizio allo Stato federale. Nel periodo 1989-1995 le retrocessioni sono state gradualmente eliminate in forza dell’articolo 63, paragrafo 1, del PostVerfG. Fino al 1993 Deutsche Post ha dovuto versare il 10 % delle sue entrate d’esercizio. A partire dal 1993 le retrocessioni sono gradualmente diminuite, e nel 1993, ad esempio, ammontavano al 10 % delle entrate d’esercizio meno 153 milioni di EUR. Nel 1994 esse erano il 70 % rispetto al volume del 1993 e nel 1995 il 50 % del volume del 1993. Tra il 1990 e il 1995 Deutsche Post ha effettuato complessivamente retrocessioni per 5,838 miliardi di EUR.
(219)
In forza dell’articolo 63, paragrafo 4, del PostVerfG, i dividendi dovevano essere detratti dalle retrocessioni. In considerazione di detta disposizione e dell’esenzione da imposte dirette e indirette, nella decisione di estensione del 2007 la Commissione ha affermato che le retrocessioni erano da considerarsi come un indennizzo per l’esenzione da imposte dirette e indirette e come compenso per il finanziamento accordato dallo Stato federale quale azionista.
(220)
In risposta a questa constatazione la Germania ha trasmesso la perizia KPMG, secondo la quale le retrocessioni non potevano essere considerate come un sostituto delle imposte o dei dividendi per varie ragioni.
(221)
Secondo la perizia KPMG, le retrocessioni non possono essere qualificate come imposte perché dal 1931 sono calcolate sulla base delle entrate di esercizio. Pertanto, esse avrebbero dovuto essere versate anche in anni in cui Deutsche Post ha chiuso in perdita. Di contro, le imposte sui redditi da impresa vengono calcolate sulla base dell’utile di esercizio effettivamente conseguito. Una qualificazione delle retrocessioni come imposta violerebbe il principio costituzionale dell’imposizione in funzione del risultato economico.
(222)
Secondo la perizia, anche il confronto tra le retrocessioni e l’imposta sul valore aggiunto non è pertinente. Nel caso dell’imposta sul valore aggiunto, l’obbligo di imposta si accompagna alla detrazione dell’imposta versata a monte per determinati servizi, cosa che non si verifica con le retrocessioni, con l’effetto che il calcolo della retrocessione diverge in modo considerevole dal calcolo dell’effettiva imposta sul valore aggiunto dovuta dall’impresa.
(223)
La Germania sostiene inoltre che le retrocessioni non possono essere qualificate come dividendi. La distribuzione di dividendi si riferisce ai risultati dell’esercizio precedente o degli anni precedenti. Tra il 1990 e il 1995, Deutsche Post non ha conseguito alcun utile ma ha comunque effettuato le retrocessioni. Di conseguenza le retrocessioni non costituiscono dividendi.
(224)
La perizia KPMG giunge alla conclusione che le retrocessioni non possono essere qualificate come imposte o dividendi, trattandosi piuttosto di un’imposta «sui generis» che graverebbe solo su Deutsche Bundespost e sull’impresa sua avente causa.
(225)
Richiamandosi alla perizia KPMG, la Germania contesta l’affermazione della Commissione, secondo cui le retrocessioni possono essere considerate un sostituto dei pagamenti a titolo di imposta sui redditi e dividendi. La Germania ribadisce che le retrocessioni hanno costituito per Deutsche Post un onere non giustificabile né sotto il profilo oggettivo, né sotto quello economico. Dato che le compensazioni statali hanno sgravato Deutsche Post delle sole retrocessioni, non le hanno apportato alcun vantaggio economico e quindi non costituiscono aiuto di Stato.
(226)
In subordine, la Germania adduce altre due ragioni per cui le compensazioni statali non costituirebbero aiuti di Stato: innanzitutto, tenuto conto della considerevole redditività del capitale investito (ROI) negli anni successivi e dei notevoli ricavi conseguiti da Deutsche Post a seguito della quotazione in Borsa, le compensazioni sono in linea con il principio dell’investitore in un’economia di mercato. In secondo luogo, le compensazioni non costituiscono aiuti di Stato in quanto sia dal REK 2009 che dalla perizia WIK emerge che le perdite cumulate del servizio universale tra il 1990 e il 1994 erano maggiori rispetto alle compensazioni. Pertanto, Deutsche Post non ha ricevuto una compensazione sufficiente per la fornitura dei servizi nel quadro del suo obbligo di servizio universale.
VI.2.2. Garanzia statale
(227)
La Germania afferma che, per varie ragioni, l’ulteriore garanzia accordata dallo Stato ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 4, del PostUmwG 1994 per i titoli di debito emessi prima del 1995, non comporta alcun vantaggio selettivo a favore di Deutsche Post dopo il 1995.
(228)
Ogni impresa di diritto privato continua a rispondere, anche dopo la scissione di una società controllata, delle obbligazioni assunte da questa controllata. Persino dopo la cessione di dette obbligazioni a un terzo, un’impresa di diritto privato resta responsabile per i suoi debiti esistenti. Occorre poi considerare che l’originaria garanzia statale si era resa necessaria per i titoli di debito solo in quanto POSTDIENST non aveva personalità giuridica autonoma. L’articolo 40 del PostVerfG 1989, che precisa che i titoli di debito di Deutsche Bundespost sono equiparati ai titoli di debito dello Stato, ha mero carattere declaratorio.
(229)
In secondo luogo, DPAG non ha ottenuto alcun vantaggio dall’acquisizione dei titoli di debito di POSTDIENST, dal momento che DPAG nel 1995 avrebbe potuto rifinanziarsi a tassi inferiori. Al 1o gennaio 1995 i titoli di debito di POSTDIENST ammontavano a complessivi 931 milioni di EUR con un tasso medio del 7,17 % e una durata residua di 8,8 anni. Poiché a questa data il tasso di interesse a breve termine si collocava tra il 5 % e il 5,5 %, DPAG ha subito uno svantaggio finanziario dell’1,7 %, che si è tradotto in costi d’interesse più elevati pari a circa 15,3 milioni di EUR l’anno.
(230)
In terzo luogo, confrontando i tassi di interessi medi di mercato per i titoli di debito emessi da imprese private e i tassi di interesse dei titoli di debito di POSTDIENST nel giorno in cui sono stati originariamente emessi, la Germania sostiene che POSTDIENST ha preso in prestito capitale a tassi in media superiori rispetto ai tassi medi di mercato. La Germania non ha effettuato un esame complessivo, ma ha solo confrontato i tassi di interesse per determinati titoli di debito di POSTDIENST con la media aggregata di mercato.
(231)
In via subordinata, la Germania afferma che le garanzie statali costituiscono un aiuto di Stato esistente ai sensi dell’articolo 1, lettera b), punto i), del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio. Dato che fino al 1994 Deutsche Bundespost faceva parte dell’amministrazione pubblica, i debiti da essa contratti a partire dalla sua fondazione nel 1950 sono debiti dello Stato. Ove la garanzia statale abbia conferito a Deutsche Post vantaggi sui tassi di interesse, tali vantaggi vanno considerati come un aiuto di Stato esistente. La Germania richiama anche la decisione della Commissione nel caso EDF (61), nel quale una garanzia analoga è stata valutata come aiuto di Stato esistente.
VI.2.3. La licenza in esclusiva
(232)
La Germania afferma che, in base alla sentenza PreussenElektra (62), i ricavi derivanti dal settore recapito corrispondenza regolamentato non costituiscono aiuti di Stato.
(233)
Dal momento che i ricavi dal settore recapito corrispondenza regolamentato non costituiscono risorse statali, le tariffe per il recapito della corrispondenza ritenute eccessive possono formare oggetto di un procedimento solo ai sensi dell’articolo 102 TFUE.
VI.3. Osservazioni del governo tedesco sulla perizia WIK
VI.3.1. La perizia WIK conferma la necessità delle compensazioni statali quale compensazione per i costi netti dell’obbligo di servizio universale fino al 1995
(234)
Malgrado tutte le eccezioni di carattere metodologico, la Germania afferma che la perizia WIK conferma la posizione della Germania relativa al fatto che le compensazioni statali erano necessarie per ripianare per le perdite subite da Deutsche Post nel periodo 1990-1995 a causa della prestazione di servizi universali.
(235)
Secondo la Germania, gli utili eccessivi posteriori al 1995 non possono essere presi in considerazione e, in quanto le compensazioni statali sono state assorbite dai costi netti degli obblighi di servizio universale che Deutsche Post ha dovuto sostenere fino al 1995. L’annullamento della decisione negativa del 2002 da parte del Tribunale ha confermato che qualcosa che è stato «consumato» una volta, non può essere consumato una seconda volta. Dato che le compensazioni statali sono state esaurite per coprire le perdite accumulate fino al 1995, esse non hanno potuto essere impiegate in un secondo momento per finanziare utili eccessivi.
VI.3.2. Errata analisi del margine di utile ragionevole
(236)
Richiamandosi alla perizia Deloitte, la Germania contesta innanzitutto il fatto che la perizia WIK utilizza come parametro un numero eccessivo di imprese troppo piccole. Secondo la Germania, le imprese comparabili dovrebbero essere soprattutto le grandi imprese del settore consegna pacchi e logistica con reti di dimensioni e complessità paragonabili a quelle di Deutsche Post (63).
(237)
La seconda perizia Deloitte parte dal presupposto che le imprese del settore consegna pacchi e servizi postali, con una rete di ritiro e consegna ampia e complessa, siano comparabili a Deutsche Post. Tenuto conto dell’importanza che le economie di scala, la portata e la densità hanno per le reti di servizi postali, le grandi imprese si prestano meglio a un confronto che non le piccole imprese. In misura minore, anche le imprese di spedizione e logistica potrebbero essere paragonabili, poiché impiegano immobilizzazioni equivalenti.
(238)
La seconda perizia Deloitte considera imprese comparabili solo le società attive nel settore postale con un fatturato annuo superiore a 100 milioni di EUR. In questo modo si individua un piccolo gruppo di solo sei imprese comparabili, composto dalle grandi multinazionali attive nel settore servizi pacchi espressi (UPS, FedEx e TNT Express) e altri operatori postali (prevalentemente degli Stati Uniti o del Regno Unito).
(239)
Questo gruppo di imprese comparabili registra per il periodo 1998-2007 una mediana ROS del 7,4 % e un terzo quartile ROS del 12 % come limite superiore per il margine di utile ragionevole. Un gruppo di confronto più ampio, composto da 18 imprese di logistica e 19 imprese di spedizione, porta a una mediana ROS compresa tra il 4,6 % e il 5,7 %; nella seconda perizia Deloitte vengono però espresse alcune riserve circa la compatibilità di tali imprese con Deutsche Post.
(240)
Sulla base dei dati disponibili per entrambi i gruppi di confronto, la seconda perizia Deloitte raccomanda un ROS compreso tra il 6,1 % e l’11,7 % come parametro per il margine di utile ragionevole.
(241)
In merito alla definizione di un margine di utile ragionevole a partire dal gruppo di confronto, la seconda perizia Deloitte evidenzia che un semplice ROS relativo a più anni quale parametro per l’utile ragionevole sottostima l’utile ragionevole sia perché possono verificarsi notevoli e sistematiche imprecisioni da un anno all’altro sia perché possono sussistere notevoli differenze riguardo alla redditività di imprese dello stesso settore. L’impiego di un paramento per il margine di utile ragionevole troppo basso rischia di inibire l’attuazione di progetti d’investimento efficienti.
(242)
Come già sottolineato nella prima perizia Deloitte, il parametro per il margine di utile ragionevole adottato nella perizia WIK sulla base della mediana delle imprese comparabili non tiene minimamente conto dei miglioramenti in termini di efficienza che Deutsche Post ha conseguito soprattutto a partire dal 1990. Tuttavia, ai sensi dei punti 14 e 18 della disciplina del 2005, nel determinare il margine di utile ragionevole occorre tener conto anche dei criteri «di incentivazione, in funzione, fra l’altro, della qualità del servizio reso e dell’accresciuta efficienza produttiva».
(243)
È pertanto opportuno basare il parametro per il margine di utile ragionevole su un intervallo di valori annuo. Gli utili che si collocano nella parte alta o addirittura al di sopra di detto intervallo potrebbero indicare che l’impresa media ha superato il parametro grazie a prestazioni migliori dal punto di vista operativo o commerciale. L’autorità di regolamentazione dovrebbe continuare ad ammettere simili utili per incentivare un incremento dell’efficienza.
(244)
La Germania osserva inoltre che l’entità del margine di utile ragionevole deve restare in linea con le decisioni precedenti in cui è stato autorizzato un ROS compreso tra il 7 % e l’8 % per le società ferroviarie o di autobus (64).
VI.3.3. Ripartizione dei costi e valutazione dei costi non adeguate
(245)
La Germania ribadisce che qualsivoglia trasferimento degli oneri dal servizio universale ai servizi commerciali non è possibile né di fatto né di diritto. Ai sensi dell’articolo 7 della direttiva 97/67/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 dicembre 1998, concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio (65), tutti i costi aggiuntivi netti derivanti dall’obbligo di servizio universale devono essere finanziati mediante i ricavi del monopolio dei servizi di recapito corrispondenza e non mediante i ricavi dei servizi commerciali.
(246)
La Germania sostiene altresì che la perizia WIK contiene stime troppo basse per determinati costi sostenuti da Deutsche Post:
1)
le retrocessioni, che Deutsche Post ha dovuto versare fino al 1995, avrebbero dovuto essere detratte come costi e non essere impiegate come riferimento approssimativo per i costi del capitale o per il margine di utile ragionevole. Richiamandosi alla perizia KPMG, la Germania contesta la valutazione contenuta nella perizia WIK, secondo la quale le retrocessioni possono essere considerate come una misura che sostituisce il pagamento dell’imposta sugli utili e il versamento di dividendi. La Germania ribadisce che le retrocessioni hanno costituito per Deutsche Post un onere che non poteva essere giustificato né obiettivamente ne economicamente. Pertanto le retrocessioni avrebbero dovuto essere considerate come costi del servizio universale nel calcolo dell’utile ragionevole;
2)
per i costi di ammortamento avrebbero dovuto essere impiegati i valori di mercato reali delle immobilizzazioni indicati nel bilancio fiscale ufficiale e non i valori contabili minori figuranti nel bilancio di esercizio;
3)
i costi dei contributi per la pensione complementare dei dipendenti privati avrebbero dovuto essere considerati integralmente.
VI.4. Risposta alle osservazioni di terzi
VI.4.1. Sovvenzione del sistema pensionistico
(247)
La Germania ricorda che Deutsche Post non era né giuridicamente tenuta né economicamente in grado di farsi carico, nel 1995, degli obblighi relativi alle pensioni. Di conseguenza, gli oneri pensionistici costituivano debiti dello Stato ai sensi della decisione della Commissione nel caso Poste Italiane (66). Le sovvenzioni del sistema pensionistico non hanno conferito alcun vantaggio finanziario a Deutsche Post.
(248)
Mentre UPS sottolinea che un normale operatore dovrebbe sostenere in proprio gli oneri pensionistici, la Germania argomenta che gli oneri pensionistici per le pensioni dei funzionari rappresentano costi non di mercato che non possono essere confrontati con i contributi sociali versati dai concorrenti di Deutsche Post per i loro dipendenti. Questi ultimi versano alle assicurazioni sociali solo la quota a carico del datore di lavoro e non devono sostenere oneri pregressi sulla base di diritti alla pensione già maturati.
(249)
La Germania sottolinea l’esigenza di un calcolo della sovracompensazione, dal momento che le osservazioni di UPS e FFPI partono dal presupposto che la Commissione abbia effettuato un simile calcolo per dimostrare che Deutsche Post è stata sovracompensata.
VI.4.2. Compensazione per la fornitura di servizi universali
(250)
Richiamandosi alla perizia NERA del 2006, la Germania rileva che la Commissione stessa nel caso COMP/37.821 ha ritenuto che l’utile sul capitale stimato in detta perizia per il settore recapito corrispondenza di DPWN non era sufficiente a dimostrare l’esistenza di tariffe eccessive per la consegna della corrispondenza ai fini dell’articolo 102 TFUE.
(251)
In generale, la Germania sostiene che l’utile sul capitale non rappresenti un criterio adatto per determinare l’utile eccessivo. In presenza di una minore intensità di capitale, un utile sul capitale alto può essere accompagnato da un utile sulle vendite ridotto. Poiché la maggior parte dei rischi deriva da ricavi e costi, l’utile sulle vendite sarebbe la misura adatta per l’accertamento di utili eccessivi, in particolare per le imprese con ridotta intensità di capitale. Se, come nella perizia NERA, si ricorre in via subordinata all’utile sulle vendite come misura per l’utile, ne risulta che Deutsche Post ha ottenuto un utile sulle vendite maggiore rispetto a quello di Royal Mail, ma molto inferiore rispetto all’utile sulle vendite di TNT. Gli utili sulle vendite del settore recapito corrispondenza di DPWN, calcolato nella perizia NERA, si collocano così ben al di sotto del parametro fissato per stabilire gli utili eccessivi.
(252)
La Germania afferma quindi che né la perizia NERA del 2006 né la sua versione aggiornata sono rilevanti ai fini dell’indagine in materia di aiuti di Stato e non costituiscono una prova sufficiente dell’esistenza di utili eccessivi.
(253)
A fronte dell’affermazione di UPS, secondo cui il calcolo dei costi di Deutsche Post non sarebbe una base adatta per l’analisi dei ricavi e degli oneri del servizio universale, la Germania replica che il calcolo dei costi è stato controllato e approvato sia dai revisori fiscali sia dall’autorità di regolamentazione del settore postale. Esso, inoltre, è conforme alle disposizioni della direttiva 97/67/CE.
(254)
Per riguarda gli accordi sul prezzo di trasferimento tra Deutsche Post e DPEED, la Germania sottolinea che detti accordi soddisfano le condizioni poste dalla decisione sull’intesa del 2001. Deutsche Post invia regolarmente alla Commissione una relazione sul loro rispetto. Ad oggi la Commissione non ha sollevato eccezioni.
(255)
La Germania si oppone inoltre all’inclusione nel calcolo della sovracompensazione dei beni trasferiti dalla Germania a Deutsche Post nel 1995 (ad esempio, in forma di immobili e infrastrutture). La Germania ha già trasmesso informazioni al riguardo nelle sue osservazioni alla decisione di avvio del procedimento del 1999. A parere della Germania, i trasferimenti di beni non possono essere oggetto dell’attuale esame dal momento che la Commissione non ha sollevato alcuna eccezione contro tale misura nella decisione negativa del 2002 e non l’ha neppure citata nella sua decisione di avvio del procedimento del 2007.
VI.4.3. Livello delle retribuzioni
(256)
La Germania concorda che le retribuzioni di mercato debbano essere utilizzate come parametro per il calcolo dei contributi sociali pagati dai concorrenti di Deutsche Post. Un simile parametro contrasta però con la decisione di estensione del 2011, dal momento che la Commissione ricorre alle retribuzioni lorde rettificate dei funzionari e non alle retribuzioni di mercato per calcolare i contributi sociali versati dai concorrenti di Deutsche Post. Stando alla perizia del prof. Weber, la retribuzione di mercato corrisponde circa al […] % dello stipendio lordo dei funzionari. Non è pertanto corretto utilizzare le retribuzioni lorde dei funzionari come parametro per il calcolo dei contributi sociali.
(257)
A detta della Germania, è priva di fondamento l’ipotesi di BIEK, secondo cui Deutsche Post avrebbe utilizzato le retribuzioni concordate nel settore dell’industria dei trasporti come parametro per il calcolo delle retribuzioni da essa riconosciute rispetto a quelle dei concorrenti. Dalla perizia del prof. Weber emergere che Deutsche Post ha calcolato le retribuzioni di mercato sulla base delle retribuzioni effettivamente versate dai suoi concorrenti.
VII. VALUTAZIONE DELLA SOVVENZIONE DEL SISTEMA PENSIONISTICO
VII.1. Sussistenza di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE
(258)
A norma dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, «[…] sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza». Per poter valutare se una misura costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la Commissione deve verificare se sono soddisfatti i seguenti criteri: la misura è imputabile allo Stato e sono state impiegate risorse statali; viene accordato un vantaggio a talune imprese o talune produzioni che falsi la concorrenza; la misura falsa gli scambi tra gli Stati membri.
(259)
La sovvenzione del sistema pensionistico si fonda sull’articolo 16 del PostPersG 1994 e viene finanziata con risorse del bilancio dello Stato, quindi imputabili allo Stato, e concesse mediante risorse statali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Inoltre la misura è selettiva, poiché è stata accordata solo in relazione al fondo pensione per sgravare Deutsche Post dei costi per le pensioni dei funzionari e, quindi, in definitiva avvantaggia Deutsche Post.
VII.1.1. Vantaggio finanziario in base alla riforma delle pensioni del 1995
(260)
Richiamandosi alla sentenza Combus, la Germania sostiene che la sovvenzione del sistema pensionistico non ha conferito alcun vantaggio finanziario, in quanto la sovvenzione ha sgravato Deutsche Post di costi sociali non di mercato.
(261)
Al fine di accertare se la sovvenzione del sistema pensionistico abbia comportato un vantaggio finanziario selettivo, occorre accertare se Deutsche Post sia stata sgravata di determinati costi che, di norma, un’impresa avrebbe dovuto sostenere, impedendo così alle forze presenti sul mercato di produrre i loro normali effetti (67).
(262)
La Commissione non può accettare le argomentazioni svolte dalla Germania sulla base della sentenza Combus: essa osserva che detta sentenza non è stata confermata dalla Corte. Diverse decisioni della Corte contraddicono la teoria secondo cui le misure volte a compensare uno svantaggio strutturale non devono essere considerate aiuti. Secondo una giurisprudenza costante della Corte in materia, la sussistenza di un aiuto deve essere valutata in base agli effetti e non alla causa o allo scopo della misura statale (68). Secondo la giurisprudenza della Corte, la nozione di aiuti comprende anche i vantaggi accordati dallo Stato che, in varie forme, alleviano gli oneri normalmente gravanti sul bilancio di un’impresa (69). La Corte ritiene inoltre che i costi legati alla retribuzione dei dipendenti gravano, per loro natura, sul bilancio delle imprese, indipendentemente dal fatto che detti costi derivino o meno da obblighi di legge, da accordi o contratti collettivi (70). A tal proposito, la Corte ha sentenziato che il fatto che gli aiuti di Stato vadano a compensare costi aggiuntivi, non è sufficiente per escludere a priori la sussistenza di un aiuto (71).
(263)
La Commissione ritiene che i pagamenti che un’impresa è tenuta ad assumersi in forza della legislazione sul lavoro o dei contratti collettivi conclusi con i sindacati, ad esempio i costi per le pensioni, rientrino nei normali costi dell’attività imprenditoriale, che l’impresa deve sostenere con le proprie risorse (72). Questi costi sono da considerarsi parte costitutiva dell’attività economica dell’impresa (73). A tal fine, è irrilevante se l’impresa sostenga gli oneri pensionistici mediante finanziamento diretto delle pensioni dei suoi vecchi dipendenti (come nel caso dei funzionari impiegati presso Deutsche Post) o, invece, tramite versamento di un contributo per l’assicurazione pensionistica dei dipendenti privati che, a sua volta, impiega i contributi riscossi per finanziare le pensioni di tutti i dipendenti privati. Determinante è piuttosto se l’impresa, in un modo o nell’altro, si accolli integralmente gli oneri pensionistici.
(264)
La Commissione osserva inoltre che Deutsche Bundespost, dalla sua costituzione nel 1950, ha la forma giuridica di un patrimonio separato. Un patrimonio separato non ha personalità giuridica distinta, ma dispone di una propria gestione finanziaria e di bilancio [articolo 3 del PostVwG 1953 e articolo 48 del HGrG (74)]. In base alle disposizioni amministrative vigenti per gli enti pubblici, il loro bilancio preventivo deve contenere i costi del personale, tra i quali rientrano anche i costi per le pensioni per i funzionari degli enti pubblici in stato di quiescenza (articolo 10 del HGrG). Ne consegue che dal 1950 Deutsche Post deve finanziare questi costi con ricavi propri. L’articolo 15 del PostVwG 1953 vieta espressamente la concessione di sovvenzioni a favore di Deutsche Post mediante risorse provenienti dalle casse dello Stato. Questa norma è stata ripresa nell’articolo 37, paragrafo 1, del PostVerfG 1989.
(265)
Il PostVerfG 1989 ribadisce questo obbligo nella sezione dedicata al personale e all’assistenza sociale. Ai sensi dell’articolo 54, paragrafo 2, del PostVerfG 1989, Deutsche Post era tenuta a finanziare con mezzi propri tutti i costi, compresi quelli per le pensioni dei suoi funzionari.
(266)
A seguito della seconda riforma del settore postale del 1995, l’obbligo di sostenere pagamenti e costi per i diritti patrimoniali dei funzionari ha continuato a incombere su Deutsche Post in base all’articolo 2, paragrafo 3, del PostPersRG 1994; tuttavia, Deutsche Post è stata in parte sgravata dai costi del pagamento delle pensioni dei funzionari. A norma dell’articolo 16, paragrafo 1, del PostPersRG 1994, per il periodo 1995-1999, Deutsche Post ha versato al fondo pensione un importo annuo forfettario di 2,045 miliardi di EUR. In base all’articolo 16, paragrafo 2, del PostPersRG 1994, a partire dal 2000 gli importi forfettari annuali sono stati sostituiti da un importo che corrisponde al 33 % della massa salariale dei funzionari. L’articolo 16, paragrafo 2, del Post PersRG 1994 stabilisce poi che dal 1995 lo Stato federale si assume gli oneri pensionistici residui. Il grafico 1 mostra i pagamenti annuali dello Stato federale per i singoli anni dal 1995, a partire dai 151 milioni di EUR del 1995.
(267)
Ne consegue che le argomentazioni addotte dalla Germania, secondo cui DPAG avrebbe dovuto farsi carico di costi pensionistici più alti rispetto ai suoi concorrenti privati, sono irrilevanti per valutare se la sovvenzione del sistema pensionistico costituisca aiuto di Stato. Tali argomentazioni vanno tuttavia considerate nel valutare la compatibilità dell’aiuto.
(268)
In particolare la Germania ha sostenuto che per determinare se Deutsche Post abbia conseguito un vantaggio dalla sovvenzione del sistema pensionistico, il contributo versato da Deutsche Post al fondo pensione deve essere confrontato con la quota dei contributi previdenziali a carico di un datore di lavoro privato, detratta la quota a carico del lavoratore. Questa argomentazione riguarda la compatibilità della misura con il mercato interno, ma per completezza la Commissione osserva in questa sede che spetta al datore di lavoro versare all’assicurazione sociale la quota a carico del lavoratore compresa nella retribuzione complessiva, trattenendola dalla retribuzione lorda. Inoltre, aspetto ancora più importante, quando uno Stato esonera i lavoratori di una determinata impresa da un onere che altrimenti detta impresa sarebbe chiamata a sostenere, ne deriva un vantaggio per il relativo datore di lavoro, dal momento che una misura simile va a ridurre la forbice tra retribuzione lorda e retribuzione netta. Così per il datore di lavoro diventa possibile impiegare o mantenere dipendenti con retribuzioni lorde più basse. I vantaggi relativi alla quota di contributi sociali a carico del lavoratore comportano così anche un vantaggio per il datore di lavoro.
(269)
Inoltre, secondo la Germania, Deutsche Post ha beneficiato di un vantaggio finanziario dalla compensazione dei costi sociali non di mercato, solo nei casi in cui le compensazioni accordate a Deutsche Post erano superiori ai costi sociali complessivi non di mercato di cui Deutsche Post si è dovuta far carico per i suoi funzionari nel settore regolamento e non regolamentato. La Commissione ricorda che la natura compensatoria di una misura non esclude a priori che questa costituisca un aiuto di Stato e rimanda al punto 260.
(270)
La Germania ribadisce che il soggetto effettivamente tenuto al finanziamento delle pensioni dei funzionari continuava ad essere lo Stato federale. Poiché la riforma delle pensioni del 1995 non ha inciso in alcun modo sulla responsabilità dello Stato federale nei confronti dei funzionari, la sovvenzione del sistema pensionistico non ha conferito alcun vantaggio finanziario a Deutsche Post.
(271)
Non viene contestato che prima e dopo il 1995 lo Stato federale fosse in definitiva il garante del finanziamento delle pensioni dei funzionari, anche se, come intende osservare la Commissione, dall’articolo 3 del PostVwG 1953 e dall’articolo 2 del PostVerfG 1989 si evince chiaramente che solo il patrimonio separato, e non lo Stato, risponde per i debiti del patrimonio separato. Tuttavia, conformemente alla legislazione applicabile al settore postale nonché a norma delle disposizioni generali vigenti, fino al 1995 le prestazioni pensionistiche figuravano nel bilancio del patrimonio separato di Deutsche Bundespost. Detti pagamenti dovevano essere integralmente coperti con i ricavi realizzati dal patrimonio separato. Ai fini della valutazione non è decisivo determinare chi in fin dei conti si renda garante del finanziamento delle pensioni dei funzionari. Per contro è fondamentale sapere chi, in base alla normativa vigente, fosse di norma tenuto a finanziarle. In base al VwG 1953, al HGrG e al PostVerfG 1989, detto obbligo grava chiaramente e integralmente su Deutsche Post.
(272)
Per ogni impresa, inoltre, gli oneri pensionistici rappresentano normali costi di gestione, a prescindere che si tratti di un’impresa pubblica o privata, dotata o priva di personalità giuridica. I meccanismi di finanziamento delle pensioni variano enormemente da uno Stato membro all’altro nonché all’interno di uno stesso Stato membro. Spesso trovano applicazione sistemi diversi a seconda del momento in cui è avvenuta l’assunzione. Ne consegue che Deutsche Post è chiamata a farsi carico degli oneri pensionistici per i suoi dipendenti, ivi compresi i funzionari, come qualsiasi altra impresa. Il fatto che le modalità di finanziamento delle pensioni dei funzionari differiscano da quelle attuate per i dipendenti privati non influisce sull’obbligo di Deutsche Post di includere il finanziamento degli oneri pensionistici tra i costi di gestione ordinari. Accettare le considerazioni della Germania significherebbe ammettere che lo Stato possa sgravare le imprese pubbliche da un importante fattore di costo collegato alla loro gestione ordinaria.
(273)
Da ultimo, affermando che Deutsche Post non ha mai disposto di risorse proprie sufficienti a finanziare le pensioni dei suoi funzionari, la Germania perde di vista il fatto che la valutazione dell’esistenza di un vantaggio finanziario non dipende dalla capacità economica di un’impresa.
(274)
Poiché la riforma delle pensioni del 1995 ha in parte esonerato Deutsche Post dall’obbligo di finanziare le pensioni dei funzionari, la sovvenzione del sistema pensionistico ha comportato per Deutsche Post un vantaggio finanziario.
VII.1.2. Distorsione della concorrenza ed effetti sugli scambi
(275)
Un aiuto accordato da uno Stato membro incide sugli scambi all’interno dell’Unione se rafforza la posizione di un’impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi intraunionale. Secondo una giurisprudenza costante (75), affinché una misura falsi la concorrenza e incida sugli scambi tra gli Stati membri è sufficiente che il destinatario dell’aiuto sia in concorrenza con altre imprese su mercati aperti alla concorrenza.
(276)
In Germania i mercati nel settore del recapito di pacchi, giornali e riviste sono sempre stati liberalizzati. Su tali mercati POSTDIENST ha operato sempre in concorrenza con altre imprese, provenienti anche da altri Stati membri (come, ad esempio, UPS, FedEx, TNT Express, GLS o DPD). Tra il 1998 e il 2007 DPAG ha gradualmente perso la sua licenza in esclusiva per il servizio di recapito della corrispondenza. Con l’apertura del mercato alla concorrenza, nuove imprese vi hanno fatto il loro ingresso. L’aiuto incide pertanto sugli scambi tra gli Stati membri e può falsare la concorrenza.
(277)
Al riguardo la Commissione osserva inoltre che Deutsche Post e la sua holding DPWN hanno iniziato nel 1997 ad offrire servizi di consegna pacchi sui mercati europei e internazionali: nel 1999 DPWN era già leader sui mercati europei dei servizi recapito pacchi e servizi espresso con ricavi annui di circa 4,6 miliardi di EUR. Con l’acquisizione di DHL nel 1998, DPWN ha esteso il proprio settore di attività all’Asia e all’America settentrionale. Grazie ad altre acquisizioni di società di logistica (ad esempio Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) DPWN è diventata uno dei principali operatori nel settore dei servizi aerei e navali di trasporto merci, nonché di servizi di logistica globale. Nel frattempo, DPWN è rappresentata anche sui mercati postali al di fuori della Germania (ad esempio, con l’acquisizione di Unipost in Spagna e di Williams Lee nel Regno Unito). Tra il 1998 e il 2007 DPWN ha effettuato acquisizioni di società per un valore di circa 21 miliardi di EUR (76).
(278)
La Commissione è giunta pertanto alla conclusione che la sovvenzione del sistema pensionistico costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
VII.2. Valutazione degli aiuti esistenti ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, TFUE
(279)
Secondo la Germania, se mai la sovvenzione del sistema pensionistico costituisse un aiuto di Stato, essa dovrebbe essere considerata un aiuto di Stato esistente ai sensi dell’articolo 1, lettera b), punto i, del regolamento (CE) n. 659/1999. La Germania afferma che lo Stato, a partire dall’entrata in vigore della disposizione in materia nella Costituzione tedesca, nel 1953, è il debitore ultimo nonché il soggetto responsabile del finanziamento delle pensioni dei funzionari. La Germania sostiene che la creazione di un fondo pensione non ha affatto inciso su questo obbligo.
(280)
Ai sensi dell’articolo 1, lettera b), punto i, del regolamento (CE) n. 659/1999, la nozione di aiuti esistenti comprende tutte le misure di aiuto esistenti in uno Stato membro prima dell’entrata in vigore del trattato, ossia tutti i regimi di aiuti e gli aiuti individuali ai quali è stata data esecuzione prima dell’entrata in vigore del trattato e che sono ancora applicabili dopo tale entrata in vigore.
(281)
Fino al 1995, conformemente alla normativa applicabile al settore postale e alle disposizioni generali di legge, le prestazioni pensionistiche rientravano nel bilancio del patrimonio separato di Deutsche Bundespost e dovevano essere integralmente coperte con i ricavi conseguiti con il patrimonio separato (una valutazione dettagliata di tali disposizioni è contenuta ai punti 262 e 263). Prima della seconda riforma del sistema postale del 1995, Deutsche Post era quindi tenuta a finanziare con risorse proprie le spese pensionistiche per i suoi funzionari e non riceveva alcun aiuto volto a sgravarla da tali oneri.
(282)
La costituzione di DPAG e la creazione di un fondo pensione nel 1995 hanno portato a una ristrutturazione completa del regime di finanziamento delle pensioni dei funzionari. A seguito della seconda riforma del settore postale del 1995, Deutsche Post si è fatta carico degli obblighi essenziali di pagamento e di sostegno dei costi per i diritti patrimoniali dei funzionari in base all’articolo 2, paragrafo 3, del PostPersRG 1994, ma è stata in parte liberata dagli oneri pensionistici dovuti per i funzionari. A norma dell’articolo 16, paragrafi 1 e 2, del PostPersRG 1994, Deutsche Post non era più tenuta a finanziare gli oneri pensionistici nella parte eccedente i pagamenti forfettari (periodo 1995-1999) o gli importi fissi stabiliti (dal 2000). Il disavanzo è stato successivamente coperto dalla sovvenzione del sistema pensionistico.
(283)
La sovvenzione del sistema pensionistico costituisce pertanto un nuovo aiuto di Stato, introdotto nel 1995.
(284)
Per quanto riguarda il richiamo della Germania alla dichiarazione della Commissione nella causa T-266/02, la Commissione osserva innanzitutto che il punto di vista riportato dal Tribunale al punto 54 della sentenza rappresenta il punto di vista della Germania (e non, come sostenuto dalla Germania, quello della Commissione). Anche la Germania concorda nel ritenere che dal punto 54 della sentenza si evince che la sovvenzione del sistema pensionistico non è stata oggetto di valutazione nella decisione negativa del 2002. Il punto 61 della sentenza riporta il punto di vista della Commissione:
«In primo luogo, la Commissione replica che, in quanto ha ritenuto, nel contesto della decisione impugnata, che fossero pertinenti solo i trasferimenti operati dalla DB-Telekom […]».
(285)
Di conseguenza, la sentenza non conferma il parere della Germania, secondo cui la dichiarazione dell’agente della Commissione avrebbero implicitamente autorizzato la sovvenzione del sistema pensionistico. In ogni caso è evidente che una tale dichiarazione non può produrre un simile effetto.
(286)
Nella causa T-421/07 (77) il Tribunale ha inoltre accertato che la decisione di avvio del procedimento del 1999 riguardava anche la sovvenzione del sistema pensionistico e che il procedimento relativo a tale misura non si è concluso con la decisione negativa del 2002.
(287)
Poiché la Commissione non ha mai emesso una decisione che valuti se la sovvenzione del sistema pensionistico costituisca o meno un aiuto di Stato compatibile con il mercato interno, essa giunge alla conclusione che la sovvenzione del sistema pensionistico costituisce una nuova misura d’aiuto.
VII.3. Valutazione della compatibilità con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE
(288)
Le deroghe di cui all’articolo 107, paragrafo 2, e paragrafo 3, lettere a) e b), TFUE, sono manifestamente inapplicabili.
(289)
Nella decisione di estensione del 2007 la Commissione ha fatto riferimento alla possibilità che la sovvenzione del sistema pensionistico, in quanto compensazione per gli obblighi di servizio pubblico, potesse essere almeno in parte compatibile con il mercato interno, ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE. Nella sua risposta alla decisione di estensione del 2007, la Germania ha ribadito che la sovvenzione del sistema pensionistico, qualora avesse costituito un aiuto pubblico, doveva essere valutata sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE e non dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE. Nella decisione di estensione del 2011 la Commissione ha descritto inoltre un metodo atto a valutare la compatibilità della sovvenzione del sistema pensionistico a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE e la Germania ha preso posizione al riguardo.
(290)
Stando alla giurisprudenza della Corte (78), spetta allo Stato membro indicare i possibili motivi che giustificano la compatibilità con il mercato interno e dimostrare che sussistono le condizioni per una tale compatibilità. Da tale sentenza consegue innanzitutto che, nel caso di specie, la Commissione non è tenuta a verificare la compatibilità della sovvenzione del sistema pensionistico con il mercato interno sulla base dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, se lo Stato membro e il destinatario della sovvenzione rifiutano espressamente un possibile esame della compatibilità su detta base.
(291)
Pertanto, la Commissione procederà ad esaminare se la sovvenzione del sistema pensionistico costituisca un aiuto di Stato compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE. In virtù dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, possono considerarsi compatibili con il mercato interno gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.
(292)
In base alla giurisprudenza, la Commissione può dichiarare gli aiuti di Stato compatibili con il mercato interno se essi contribuiscono al conseguimento di un obiettivo di comune interesse (79), sono necessari per il conseguimento di detto obiettivo (80) e non alterano le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse (proporzionalità).
VII.3.1. Apertura alla concorrenza del mercato dei servizi postali come obiettivo di interesse comune
(293)
I servizi postali contribuiscono alla coesione sociale, economica e territoriale all’interno dell’Unione. L’apertura alla concorrenza dei servizi postali, avviata a livello di UE nel 1998, ha determinato un miglioramento della qualità, un grado più elevato di efficienza e una maggiore attenzione per gli utenti (81). L’apertura del mercato ha reso possibile la creazione di un mercato interno per i servizi postali. Pertanto, essa contribuisce all’obiettivo dell’istituzione del mercato interno sancito all’articolo 3, paragrafo 3, TFUE.
(294)
A partire dalla trasformazione in società per azioni avvenuta nel 1995, Deutsche Post non ha più assunto funzionari. Le obbligazioni relative alle prestazioni sociali per i funzionari si riferiscono così al periodo precedente all’apertura del mercato postale alla concorrenza. Esse sono equiparabili ai cosiddetti «costi non recuperabili (stranded cost)», che si basano su obbligazioni assunte prima dell’apertura del mercato e che in un contesto di mercato concorrenziale non possono più essere soddisfatte alle stesse condizioni, dal momento che l’operatore storico non è più nella posizione di poter addebitare i relativi costi a carico dell’utente. Se non fosse stata sgravata almeno in parte di detti «oneri pregressi», Deutsche Post avrebbe dovuto ritirarsi dal mercato.
(295)
La Commissione ha riconosciuto che la transizione progressiva da una situazione in cui la concorrenza era alquanto ristretta a una situazione di concorrenza aperta a livello di Unione deve compiersi a condizioni economiche accettabili (82). Per questo motivo, in una serie di decisioni ha autorizzato gli Stati membri a concedere aiuti di Stato per liberare gli operatori storici da parte dei loro oneri pregressi nel settore delle obbligazioni pensionistiche (83).
VII.3.2. Necessità e proporzionalità della sovvenzione del sistema pensionistico
(296)
Nella sua prassi decisionale la Commissione ha sostenuto che lo sgravio degli oneri pensionistici deve essere limitato al minimo necessario per allineare l’aliquota dei contributi sociali gravante come costo sull’operatore storico a quella applicata ai suoi concorrenti (84).
(297)
Nel caso di specie, la Commissione riconosce che Deutsche Post, senza un intervento statale volto a liberarla di parte delle obbligazioni pensionistiche nei confronti dei suoi funzionari, non sarebbe in grado di affermare la propria posizione rispetto ai concorrenti. A causa degli oneri sociali derivanti dal passato, cui i concorrenti non sottostanno, essa si troverebbe esclusa dai settori concorrenziali del mercato dei servizi postali.
(298)
Nella decisione relativa a La Poste, la Commissione ha valutato per la prima volta il requisito di necessità e proporzionalità in relazione ad una misura di aiuto accordante uno sgravio dagli oneri pensionistici per funzionari assunti prima dell’apertura del mercato. In questa decisione, la Commissione ha verificato se le sovvenzioni accordate per il sistema pensionistico allineavano il livello dei contributi sociali obbligatori dell’operatore storico a quello delle altre imprese del settore «recapito corrispondenza e pacchi» (85).
(299)
Nella presente decisione la Commissione intende adottare il medesimo approccio. Il suo esame sarà effettuato in tre fasi:
1)
in primo luogo la Commissione verificherà l’entità dei contributi sociali a carico delle altre imprese del settore «recapito corrispondenza e pacchi»;
2)
successivamente determinerà l’entità dei contributi sociali sostenuti da Deutsche Post per i suoi funzionari;
3)
infine esaminerà se i contributi così quantificati si equivalgono.
VII.3.2.1. Entità dei contributi sociali di altre imprese del settore «recapito corrispondenza e pacchi»
(300)
L’entità dei contributi sociali viene determinata da due fattori: l’aliquota contributiva e la base retributiva, cui detta aliquota viene applicata.
a) Calcolo dell’aliquota di riferimento
(301)
I concorrenti privati devono finanziare con i loro ricavi sia la quota a carico del datore di lavoro, sia la quota a carico del lavoratore. Come si evince dal grafico 2, a partire dal 1995, l’aliquota contributiva complessiva si collocava tra il 38 % e il 42 % della retribuzione lorda di un dipendente privato (retribuzione lorda = retribuzione netta + quota a carico del lavoratore). La quota di contributi sociali a carico del datore di lavoro e del lavoratore si collocavano rispettivamente tra il 19 % e il 21 % della retribuzione lorda (un elenco dettagliato suddiviso per anni figura in allegato).
(302)
Diversamente da quanto accade per la quota di contributi sociali dei dipendenti privati, la quota a carico dei funzionari copre solo una percentuale compresa tra il 30 % e il 50 % delle loro spese sanitarie, ma non copre nessun altro contributo per i costi per le pensioni, l’assistenza medica, l’assistenza in caso di non autosufficienza. Pertanto, il contributo di Deutsche Post è superiore alla quota dei datori di lavoro privati, inglobando tutti gli oneri pensionistici e la parte residua delle spese mediche ed assistenziali.
(303)
Nel determinare un tasso di riferimento equivalente per Deutsche Post, occorre quindi tener conto del fatto che il contributo dei funzionari è più ridotto rispetto a quello dei dipendenti privati.
(304)
Si può ritenere che, quanto ai suoi effetti economici, il contributo compreso tra il 30 % e il 50 % delle spese sanitarie e assistenziali a carico dei funzionari corrisponda in larga misura al contributo versato dai dipendenti privati all’assicurazione sanitaria e all’assicurazione contro il rischio di non autosufficienza obbligatorie (che nel 2006, ad esempio, ammontava a circa l’8,50 % della retribuzione lorda dei dipendenti privati).
(305)
Dal momento che i funzionari non versano contributi obbligatori per la pensione e per l’assicurazione contro il rischio disoccupazione, Deutsche Post deve farsi carico di un importo corrispondente, per sostenere così i contributi sociali effettivi in misura pari ai contributi sociali obbligatori che un’impresa privata è tenuta a finanziare con i propri ricavi.
(306)
L’aliquota di riferimento per i contributi sociali di Deutsche Post (in appresso: l’ «aliquota di riferimento») deve quindi comprendere, come esposto nella tabella, l’aliquota contributiva complessiva (= quota a carico del datore di lavoro + quota a carico del lavoratore) prevista per le pensioni e l’assicurazione contro il rischio disoccupazione, oltre alla quota a carico del datore di lavoro dell’assicurazione sanitaria e dell’assicurazione contro il rischio di non autosufficienza.
Grafico 7
Calcolo dell’aliquota di riferimento per i contributi sociali di Deutsche Post
(307)
Come si evince dal grafico 8, nel periodo 2003-2010, l’aliquota di riferimento si collocava tra il 30 % e il 34,1 % della retribuzione lorda dei dipendenti privati (86).
(308)
La Germania obietta che un parametro posto al di sopra dell’aliquota dei contributi sociali a carico del datore di lavoro metterebbe Deutsche Post in posizione di svantaggio rispetto ai concorrenti che sono tenuti solo a versare i contributi a carico del datore di lavoro. Come mostra l’esempio semplificato che segue (basato sulle aliquote contributive del 2006), se il tasso di riferimento corrisponde soltanto alla quota dei contributi sociali a carico del datore di lavoro, ne deriva tuttavia un chiaro vantaggio a favore di Deutsche Post rispetto ai concorrenti privati.
1)
Deutsche Post e un concorrente privato riconoscono a un funzionario o a un dipendente privato la stessa retribuzione netta di 79,5 EUR.
2)
La quota di contributi sociali a carico del datore di lavoro e del lavoratore ammonta, rispettivamente, al 20,5 % della retribuzione lorda di un dipendente privato. Sommando la retribuzione netta di 79,5 EUR e la quota a carico del lavoratore di 20,5 EUR si giunge a una retribuzione lorda di 100 EUR. I contributi sociali complessivi ammontano così a 41 EUR (= 41 % della retribuzione lorda di un dipendente privato).
3)
La Germania sostiene invece che Deutsche Post dovrebbe farsi carico unicamente della quota dei contributi sociali a carico del datore di lavoro, che va ad aggiungersi al contributo del funzionario alle spese sanitarie (quantificato in 7,5 EUR, risultando, così, parificato al contributo all’assicurazione sanitaria e all’assicurazione contro il rischio di non autosufficienza a carico del dipendente privato).
4)
La Germania calcola la quota a carico del datore di lavoro sulla base della retribuzione maturata dal funzionario pari a di 87 EUR (somma della retribuzione netta di 79,5 EUR e del contributo del funzionario alle spese sanitarie di 7,5 EUR). I costi sociali sono così la somma di 17,8 EUR (quota a carico del datore di lavoro, pari al 20,5 % della retribuzione maturata del funzionario di 87 EUR) e del contributo del funzionario alle spese sanitarie pari a 7,5 EUR.
5)
Sulla base dei calcoli effettuati dalla Germania, i costi sociali del funzionario ammonterebbero solo a 25,3 EUR a fronte dei 41 EUR dei dipendenti privati.
(309)
Quand’anche Deutsche Post e il concorrente privato corrispondessero la medesima retribuzione netta, Deutsche Post si troverebbe a dover sostenere costi sociali che rappresentano solo il 62 % dei contributi sociali obbligatori previsti per il dipendente privato, qualora la quota di contributi sociali a carico del lavoratore fosse compresa nel parametro.
(310)
In aggiunta, occorre considerare che la quota di contributi sociali a carico del datore di lavoro (a partire dal 1995 compresa tra il 19 % e il 21 %) si colloca anche nettamente al di sotto dell’aliquota del 33 % delle retribuzioni maturate dai funzionari, fissata nel Pensionsgesetz del 1995 quale parametro per il contributo di Deutsche Post al fondo pensione. Il legislatore tedesco non intendeva, quindi, far sì che Deutsche Post finanziasse solo la quota a carico del datore di lavoro, ma ha posto a carico di Deutsche Post un contributo agli oneri pensionistici dei funzionari nettamente più alto, oltre all’accollo di tutti i costi sociali residui (ad esempio il contributo alle spese sanitarie dei funzionari).
(311)
Pertanto, la Commissione nega che si possa ricorrere all’aliquota dei contributi sociali a carico del datore di lavoro come aliquota di riferimento, dal momento che per i funzionari, diversamente dai dipendenti privati, non sono previsti contributi pensionistici obbligatori né contributi per l’assicurazione obbligatoria contro il rischio di disoccupazione. In ogni caso, questi contributi devono essere presi in considerazione nel determinare l’aliquota di riferimento per garantire che sia Deutsche Post che i concorrenti privati si facciano carico di contributi diretti e indiretti in egual misura.
b) Calcolo della base retributiva
(312)
Poiché l’entità dei contributi sociali a carico di Deutsche Post per i propri funzionari deve essere equiparata a quella dei contributi sociali obbligatori a carico dei concorrenti privati, non solo è importante che Deutsche Post sia assoggettata ad una stessa aliquota contributiva, ma anche che detta aliquota sia applicata a una stessa base retributiva. Come mostrato nell’esempio precedente, il calcolo della quota a carico del datore di lavoro del 20,5 % basato sulla retribuzione maturata del funzionario determina un contributo di 17,8 EUR, mentre il concorrente privato deve sostenere un costo pari a 20,5 EUR (20,5 % calcolato sulla base della retribuzione lorda di 100 EUR).
(313)
Occorre quindi definire una retribuzione lorda dei funzionari (in appresso: la «retribuzione lorda dei funzionari») che rappresenti una base retributiva corrispondente alla retribuzione lorda dei dipendenti privati. Si ipotizza che il contributo dei funzionari alle spese mediche corrisponda al contributo versato dai dipendenti privati per l’assicurazione sanitaria e l’assicurazione contro il rischio di non autosufficienza. La differenza residua tra la retribuzione lorda e la retribuzione maturata corrisponde pertanto alla quota dei contributi pensionistici e dei contributi dovuti per l’assicurazione contro il rischio disoccupazione a carico del lavoratore. La formula di seguito indicata permette di convertire la retribuzione maturata in una retribuzione lorda corrispondente alla retribuzione lorda del dipendente privato.
Tabella 6
Calcolo della retribuzione lorda dei funzionari (sulla base delle aliquote contributive del 2006)
Retribuzione lorda dei funzionari =
(314)
Se si considerano ad esempio le aliquote contributive del 2006, la retribuzione lorda dei funzionari è del 15 % più alta rispetto alla retribuzione maturata. Questa percentuale individua quindi il margine di errore cui si perviene se si calcolano i contributi sociali di Deutsche Post rispetto ai contributi obbligatori a carico del concorrente privato sulla base della retribuzione maturata invece che sulla base della retribuzione lorda. Ciò appare evidente alla luce dell’esempio riportato al punto 308, dal momento che la quota a carico del datore di lavoro di 20,5 EUR, calcolata correttamente sulla base della retribuzione lorda, supera del 15 % una quota del datore di lavoro pari a 17,8 EUR, che risulta utilizzando erroneamente quale base di calcolo la retribuzione maturata.
(315)
La Commissione sostiene inoltre che l’aliquota di riferimento per i contributi sociali di Deutsche Post deve essere calcolata sulla base dei contributi sociali e sui contributi per l’assicurazione contro il rischio disoccupazione a carico del datore di lavoro e del lavoratore nonché sul contributo per l’assicurazione sanitaria e per l’assicurazione contro il rischio di non autosufficienza a carico del datore di lavoro. L’aliquota di riferimento deve essere applicata alla retribuzione lorda dei funzionari (come stabilito alla tabella 6).
VII.3.2.2. Contributi sociali a carico di Deutsche Post per i suoi funzionari
(316)
Ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, del PostPersRG 1994, nel periodo 1995-1999 Deutsche Post ha dovuto versare al fondo pensione un contributo annuale di 2,045 miliardi di EUR, vale a dire, complessivamente 10,225 miliardi di EUR. A norma dell’articolo 16, paragrafo 2, del PostPersRG 1994, dal 2000 Deutsche Post versa un’aliquota del 33 %, applicata alla retribuzione maturata dai funzionari.
(317)
Tuttavia, l’esame della necessità e proporzionalità dell’aiuto di Stato deve tener conto anche del fatto che Deutsche Post, dal punto di vista economico, non è tenuta a sostenere integralmente il contributo di 2,045 miliardi dovuto al fondo pensione, che corrisponde al 33 % delle retribuzioni maturate. A tal proposito, la Commissione ritiene che occorra distinguere tra il periodo compreso tra il 1995 e il 2002 e il periodo che va dal 2003 ad oggi.
a) Il contributo di Deutsche Post nel periodo 1995-2002
(318)
La Germania sostiene che Deutsche Post, in particolare per quanto concerne i pagamenti forfettari annuali effettuati nel periodo 1995-1999 a favore del fondo pensione per un importo complessivo di 2,045 miliardi di EUR, ha versato contributi sociali che superavano i contributi sociali obbligatori dovuti dai concorrenti privati. Pertanto, fino al 1999, ma anche durante tutto il periodo di verifica, Deutsche Post ha versato contributi in misura pari, se non superiore rispetto alle imprese private. Non si può dunque sostenere, grazie alla sovvenzione del sistema pensionistico, che Deutsche Post si sia trovata in una posizione più vantaggiosa rispetto ai suoi concorrenti. La Commissione deve respingere questa argomentazione, dal momento che non tiene conto delle norme regolamentari in materia emanate dalle autorità tedesche in relazione alla copertura dei costi dei servizi non soggetti a regolamentazione dei prezzi.
(319)
Nella presente decisione la Commissione constata che sui mercati non regolamentati Deutsche Post si è trovata in una posizione più vantaggiosa rispetto ai suoi concorrenti, poiché una parte dei costi sociali inerenti ai funzionari attivi in quei servizi non è stata sostenuta dai servizi stessi. Detta parte dei costi sociali è stata invece imputata ai servizi a tariffa regolamentata i cui ricavi sono stati mantenuti a un livello sufficientemente elevato in modo da assicurare che, oltre ai costi di questo settore, essi potessero finanziare anche altri costi.
(320)
Di fatto, la contabilità interna di Deutsche Post mostra che a partire dal 1995 Deutsche Post ha limitato la quota dei contributi sociali per i servizi non regolamentati all’aliquota contributiva REK. Il REK 2002 e i REK successivi confermano questa prassi. Il vantaggio economico per i servizi non regolamentati esisteva sia prima che dopo il 1999, dato che detti servizi sono stati chiaramente esentati da costi loro imputabili.
(321)
L’argomentazione della Germania secondo cui Deutsche Post avrebbe subíto uno svantaggio comparativo sui mercati a tariffa regolamentata in quanto avrebbe dovuto finanziare costi sociali superiori a causa dei pagamenti forfettari effettuati tra il 1995 e il 1999 non corrisponde al vero. In primo luogo Deutsche Post ha continuato a beneficiare per la maggior parte dei suoi servizi regolamentati di una licenza in esclusiva. In secondo luogo, aspetto questo ancora più importante, le tariffe per i servizi oggetto di licenza in esclusiva erano sufficientemente alte e hanno consentito di addebitare i costi sociali su un’utenza costretta a ricorrere ai servizi offerti.
(322)
Per il periodo fino al 1995, la regolamentazione delle tariffe si basava sulla Postdienstverordnung (87) del 24 giugno 1991, in base alla quale le tariffe per il monopolio dovevano essere equilibrate. Nella prassi amministrativa, ciò includeva anche gli oneri legati alle pensioni. Nel periodo 1995-1997 la regolamentazione delle tariffe si basava sul Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens (legge sulla regolamentazione del settore delle telecomunicazioni e del settore postale) del 14 settembre 1994 (BGBl. I pag. 2325, in particolare, pag. 2371). Ai sensi dell’articolo 4, in combinato disposto con gli articoli 2 e 7, di detta legge, i ricavi derivanti dal settore a tariffa regolamentata potevano essere impiegati per coprire non solo i costi relativi ai servizi soggetti a regolamentazione delle tariffe, compresi i contributi al fondo pensione, ma anche i costi di servizi non regolarizzati.
(323)
Come emerge dai bilanci di esercizio di Deutsche Post, con la riforma delle pensioni del 1995 le tariffe regolamentate sono rimaste sullo stesso livello vigente in precedenza, quando Deutsche Post doveva farsi carico di tutti gli oneri pensionistici. Mentre gli oneri pensionistici sono stati successivamente limitati (per il periodo 1995-1999) all’importo forfettario o fissati (dal 2000) al 33 % della massa salariale dei funzionari, di anno in anno sempre più ridotta, le tariffe regolamentate non sono state proporzionalmente ridotte così da coprire soltanto i contributi sociali corrispondenti ai contributi sociali obbligatori versati dai concorrenti. Poiché i contributi al fondo pensione fissati fino al 1999 (2,045 miliardi di EUR l’anno) sono rimasti su un livello analogo a quello degli oneri pensionistici del 1994, dal punto di vista economico nulla è cambiato per Deutsche Post quanto alla copertura degli oneri pensionistici inerenti ai servizi regolamentati. Sia l’entità dei ricavi di Deutsche Post, sia il contributo al fondo pensione sono rimasti stabili.
(324)
Nel PostG 1997 si afferma chiaramente che le tariffe regolamentate dovevano coprire non soltanto i costi «efficienti» di svolgimento del servizio, ma anche oneri, quali i costi sociali dei funzionari. Nel PostG 1997 viene pertanto espressamente riconosciuto che i ricavi derivanti dal settore soggetto a regolamentazione delle tariffe dovevano essere stabiliti in modo tale da garantire anche la copertura di tutti i pagamenti forfettari. Poiché il legislatore tedesco sembrava riconoscere che la misura allora prevista delle tariffe regolamentate soddisfacesse i criteri del PostG 1997, egli ha deciso di mantenere i prezzi del 1997 fino al 1999. Di conseguenza, il 27 marzo 2000, l’allora ministro dell’Economia e della tecnologia ha deciso che le tariffe autorizzate il 1o settembre 1997 dovevano restare in vigore fino al 31 dicembre 2002.
(325)
Così, le tariffe regolamentate sono state mantenute sul livello tradizionalmente alto e non sono state ridotte a un livello che avrebbe comportato uno svantaggio comparato per Deutsche Post.
(326)
A partire dal 2000 Deutsche Post è venuta a trovarsi in una situazione ancor più vantaggiosa rispetto ai suoi concorrenti, dal momento che i contributi al fondo pensione erano stati fissati al 33 % delle retribuzioni maturate dai funzionari. In termini assoluti, questo importo corrisponde a una contrazione dei costi da 2,045 miliardi di EUR a 735 milioni di EUR (e a un importo ancora minore negli anni successivi, data la contrazione del numero di funzionari, tendenza controbilanciata solo in parte dall’aumento delle retribuzioni). Dal momento che le tariffe regolamentate sono state mantenute a un livello storicamente alto, dal 2000 Deutsche Post ha potuto conseguire utili importanti con i servizi a tariffa regolamentata.
(327)
Nel verificare la redditività di Deutsche Post nel settore dei servizi a tariffa regolamentata in tutto il periodo 1995-2002, la perizia WIK giunge alla conclusione che fino al 1999, ad esempio, Deutsche Post non ha registrato perdite in relazione ai servizi regolamentati malgrado i pagamenti forfettari al fondo pensione. Per il periodo successivo al 2000 la perizia WIK indica persino risultati chiaramente positivi.
(328)
Ne consegue che la Commissione deve respingere le affermazioni della Germania secondo cui, per quanto riguarda la copertura dei contributi sociali per i servizi a tariffa regolamentata, Deutsche Post sarebbe stata svantaggiata rispetto ai concorrenti e la sovvenzione del sistema pensionistico sarebbe stata necessaria e proporzionata nel periodo antecedente al 2002.
(329)
Ciononostante, la Commissione deve ammettere di non disporre di elementi di prova sufficienti atti a determinare l’esatta entità dei contributi sociali versati da Deutsche Post negli anni 1995-2002. A suo avviso, una simile quantificazione non può correttamente fondarsi sulla constatazione a posteriori che una determinata parte dei costi sociali relativi ai servizi non regolamentati è stata trasferita e finanziata mediante i ricavi del settore a tariffa regolamentata e che Deutsche Post, nel quadro della normativa sui fondi pensioni, non è stata nell’insieme svantaggiata dal momento che, di fatto, i ricavi derivanti dal settore regolamentato erano fissati a un livello tale da coprire i suoi contributi al fondo pensione, compresi gli oneri trasferiti. Analogamente, non è possibile individuare un metodo in base al quale lo Stato membro possa calcolare l’entità dei contributi per questo periodo. Dopo aver esaminato il quadro giuridico per le tariffe regolamentate valide nel periodo 1995-2002, la Commissione ha dichiarato che dalle norme di legge non è possibile evincere con certezza come le autorità competenti abbiano preventivamente deciso la composizione delle tariffe regolamentate. In questo caso, in particolare, non è possibile provare senza ombra di dubbio che le autorità competenti, al momento di definire le tariffe regolamentate in modo tale da coprire di fatto e in definitiva i costi trasferiti, abbiano destinato una quota determinata delle tariffe regolamentate a copertura dell’importo degli oneri addotti determinati dai servizi a tariffa non regolamentata.
(330)
Diversamente da quanto accaduto per le decisioni sugli indici di prezzo del 2002, 2007 e 2011, nelle quali detti oneri erano stati espressamente confermati e autorizzati dall’autorità di regolamentazione del settore postale, è possibile che la copertura di fatto accordata in precedenza sia il frutto di considerazioni delle autorità competenti relative allo sviluppo di altre componenti dei costi o di altre variabili d’impresa. Pertanto, in questo caso, tale precedente copertura di fatto non è sufficiente per stabilire con certezza e precisione in che misura le autorità competenti abbiano incrementato la tariffa regolamentata per coprire gli oneri relativi ai servizi a tariffa non regolamentata.
(331)
Per il periodo successivo al 1o gennaio 2003 le decisioni sugli indici di prezzo del 2002, 2007 e 2011 permettono invece di ricostruire con chiarezza come l’autorità di regolamentazione del settore postale abbia stabilito la composizione delle tariffe regolamentate, chiaramente fissate a un livello più alto per coprire i costi dei servizi non regolamentati con i ricavi provenienti dal settore dei servizi regolamentati.
b) Il contributo di Deutsche Post dal 2003
(332)
Conformemente al PostG 1997, Deutsche Post può esigere che, nel determinare il livello lecito dei ricavi derivanti dalla licenza in esclusiva e dai servizi a tariffa regolamentata, l’autorità di regolamentazione includa nei costi da addebitare all’utenza anche gli «oneri sociali non di mercato» oltre ai costi per la fornitura efficiente del servizio universale. Questo metodo è stato impiegato dall’autorità di regolamentazione del settore postale per la prima volta con la decisione sugli indici di prezzo del 2002. Anche nelle decisioni sugli indici di prezzo del 2007 e del 2011 l’autorità di regolamentazione ha autorizzato gli oneri collegati a un contributo sociale non di mercato. Il fatto che solo una parte dei servizi a tariffa regolamentata soggiaccia a un controllo preventivo dei prezzi non incide in alcun modo sulla valutazione della Commissione. Deutsche Post era autorizzata a recuperare l’onere nella sua interezza grazie alla sua posizione dominante sul mercato. In tal senso, non fa alcuna differenza se l’autorità di regolamentazione eserciti il suo controllo ex ante o ex post.
(333)
L’autorità di regolamentazione del settore postale ha sempre autorizzato la richiesta di Deutsche Post di rifinanziare l’onere # 2 (i costi sociali superiori sostenuti rispetto all’aliquota contributiva REK) mediante ricavi derivanti dal settore a tariffa regolamentata. Per determinare i costi sociali non di mercato (onere # 2) per l’esercizio 2001, l’autorità ha confrontato i contributi sociali a carico di Deutsche Post per i suoi funzionari, compresi tra il [40 % e il 45 %] delle retribuzioni maturate (88), con il parametro REK; tale parametro è composto dalla quota a carico del datore di lavoro per i contributi sociali, l’assicurazione infortuni e l’assicurazione pensionistica complementare, che insieme si attestano tra il [20 % e il 25 %] delle retribuzioni maturate.
(334)
La differenza tra le aliquote rimanenti, compresa tra il [15 % e il 20 %] della retribuzione maturata dai funzionari, è stata inserita nell’onere # 2 e coperta con i ricavi derivanti dal settore a tariffa regolamentata (cfr. tabella 2).
(335)
Dal punto di vista economico, l’aliquota dei contributi sociali a carico di Deutsche Post non equivale al 33 % delle retribuzioni maturate, ma solo a una percentuale compresa tra il [20 % e il 25 %]. A partire dal 2003 la parte rimanente grava su consumatori indipendenti tenuti a pagare tariffe che coprano i costi sociali di Deutsche Post per i servizi per i quali Deutsche Post, fino al 2007, aveva una licenza in esclusiva, o per i servizi universali in relazione ai quali Deutsche Post detiene una posizione dominante.
(336)
Al fine di confrontare l’aliquota contributiva gravante sulle retribuzioni maturate con l’entità dei contributi sociali versati da un concorrente, la retribuzione maturata deve essere convertita nella retribuzione lorda dei funzionari.
(337)
La retribuzione maturata corrisponde a un tasso compreso tra l’[85 % e il 90 %] della retribuzione lorda dei funzionari (89). Su tale base la percentuale il [20 % e il 25 %] della retribuzione maturata corrisponde a una percentuale compresa tra il [17,5 % e il 22,5 %] della retribuzione lorda.
(338)
A seguito della limitazione al 33 % del contributo dovuto da Deutsche Post al fondo pensione e dell’autorizzazione dell’onere # 2 da parte dell’autorità di regolamentazione del settore postale, Deutsche Post versa così contributi sociali compresi tra il [17,5 % e il 22,5 %] della retribuzione lorda dei funzionari.
VII.3.2.3. Confronto
a) Il periodo 1995-2002
(339)
Nel periodo 1995-2002 i ricavi dalle tariffe applicate da Deutsche Post nel settore riservato hanno notevolmente ridotto l’effettivo peso economico del suo contributo a copertura dei costi sociali. In assenza di una voce espressamente indicata nelle tariffe, la Commissione può tuttavia solo accertare che l’entità del contributo di Deutsche Post era al di sotto del parametro. La Commissione però non è in grado di calcolare l’esatta differenza tra questi due livelli e nemmeno di elaborare un metodo che permetta allo Stato membro di agire in tal senso.
b) Il periodo a partire dal 2003
(340)
Per quanto riguarda il confronto tra l’aliquota contributiva REK e l’aliquota di riferimento, occorre osservare che l’aliquota contributiva REK si riferisce alle retribuzioni maturate dai funzionari, le quali costituiscono una base retributiva troppo bassa rispetto alla retribuzione lorda dei dipendenti privati. Pertanto, l’aliquota contributiva REK deve essere ricalcolata quale percentuale delle retribuzioni lorde dei funzionari.
(341)
Dal confronto effettuato per l’anno 2006 emerge che i servizi a tariffa non regolamentata hanno determinato contributi sociali reali compresi tra il [17,5 e il 22,5] % delle retribuzioni lorde dei funzionari (ovvero tra il [20 e il 25] % delle retribuzioni maturate dai funzionari) rispetto a un’aliquota di riferimento del 33,5 %. In tal modo, relativamente alle aliquote dei contributi sociali, nel 2006 Deutsche Post ha beneficiato di un vantaggio competitivo compreso tra il [10 e il 15] % delle retribuzioni lorde dei funzionari.
Tabella 7
Confronto tra l’aliquota contributiva REK e l’aliquota di riferimento per i contributi sociali obbligatori a carico di Deutsche Post per l’anno 2006
Aliquota dei contributi sociali obbligatori
Aliquota contributiva REK
Aliquota di riferimento per gli oneri contributivi a carico di Deutsche Post
calcolata in percentuale su
Retribuzione lorda dei dipendenti privati
Retribuzione lorda dei funzionari
Retribuzione lorda dei funzionari
Quota a carico del datore di lavoro
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Assicurazione sanitaria
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Assicurazione contro il rischio di non autosufficienza
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Assicurazione contro il rischio disoccupazione
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Assicurazione pensionistica
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Quota a carico del lavoratore
20,50 %
Assicurazione sanitaria
6,65 %
Assicurazione contro il rischio di non autosufficienza
0,85 %
Assicurazione contro il rischio disoccupazione
3,25 %
3,25 %
Assicurazione pensionistica
9,75 %
9,75 %
Assicurazione pensionistica complementare
[dallo 0 % al 5 %]
Assicurazione infortuni
[dallo 0 % al 5 %]
Aliquota
[dal 17,5 % al 22,5 %]
33,50 %
(342)
In base alla tabella 7, l’aliquota di riferimento per Deutsche Post è pari al 33,5 % della retribuzione lorda dei funzionari, attestandosi tra i [10 e i 15] punti percentuali al di sopra dell’aliquota effettivamente sostenuta su Deutsche Post.
(343)
Per il 2006 la differenza compresa tra [10 e 15] punti percentuali si colloca al di sopra della differenza nominale, posta tra l’[8 e il 13] %, tra l’aliquota di riferimento del 33,5 % e l’aliquota contributiva REK, compresa tra il [20 e il 25] %. La differenza include un pagamento aggiuntivo tra i [2 e 3] punti percentuali, che tiene conto del fatto che l’aliquota contributiva REK tra il [20 e il 25] % si basa erroneamente sulla retribuzione maturata dai funzionari e non sulla retribuzione lorda di questi ultimi, che corrisponde alla retribuzione lorda dei dipendenti privati.
VII.3.2.4. Conclusione provvisoria sulla necessità e proporzionalità
(344)
Per i motivi illustrati di seguito la sovvenzione del sistema pensionistico, con cui viene coperto il fabbisogno finanziario del fondo pensione eccedente il contributo per l’assicurazione sociale pari al 33 % delle retribuzioni maturate dai funzionari di Deutsche Post, non è né necessaria, né proporzionata.
1)
Tra il 1995 e il 2002 Deutsche Post ha sostenuto effettivamente costi inferiori rispetto al parametro stabilito; tuttavia, la differenza esatta non può essere determinata.
2)
Dal 2003 Deutsche Post ha sostenuto, in media, costi compresi circa tra il [17,5 e il 22,5] % della retribuzione lorda dei suoi funzionari, mentre il parametro medio si colloca sul 32 % della retribuzione lorda dei funzionari; i costi residui sono stati sostenuti dagli utenti, poiché i ricavi autorizzati in base alla regolamentazione price-cap comprendevano gli oneri per i costi sociali non di mercato che coprono la quota residua del [10-15] % della retribuzione lorda dei funzionari.
(345)
Relativamente alle diverse aliquote a partire dal 2003, esistono due spiegazioni.
1)
I contributi sociali obbligatori pagati dalle imprese operanti nel settore del recapito della corrispondenza e della consegna pacchi ammontano circa al 41 % delle retribuzioni lorde. Rispetto ai contributi sociali versati da Deutsche Post per i suoi funzionari occorre effettuare una rettifica che tenga conto del fatto che i funzionari si fanno carico in proprio di una quota compresa tra il 30 % e il 50 % delle spese sanitarie ed assistenziali. Questa quota a carico dei funzionari è paragonabile alla quota per l’assicurazione sanitaria e per l’assicurazione contro il rischio di non autosufficienza posta a carico dei lavoratori per una percentuale pari al 7,5 % delle retribuzioni lorde.
2)
Il contributo di Deutsche Post viene calcolato sulla base della retribuzione maturata e non della retribuzione lorda dei funzionari. Il parametro applicabile ai funzionari di Deutsche Post ammonta pertanto al 33,5 % della retribuzione lorda. In linea di principio, lo sgravio eccedente non è né necessario, né proporzionato.
(346)
Per il periodo 1995-2002 non è possibile quantificare esattamente la quota di sgravio che eccede la misura ritenuta necessaria e proporzionata. A partire dal 2003 detta quota corrisponde al [10-15] % della retribuzione lorda.
VII.3.2.5. Effetti del particolare contesto concorrenziale e regolamentare sui criteri di necessità e proporzionalità
(347)
Nel valutare la necessità e la proporzionalità della sovvenzione del sistema pensionistico occorre tuttavia tener conto del particolare contesto concorrenziale e regolamentare in questione.
(348)
Come illustrato alla sezione II.2.1, fino al 31 dicembre 2007 Deutsche Post ha beneficiato di una licenza in esclusiva per lo svolgimento di determinati servizi postali. A norma dell’articolo 52 del PostG 1997, fino a tale data, essa era destinataria di un obbligo di servizio postale universale ai sensi del capo 2 della direttiva 97/67/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (90) e dell’articolo 11 del PostG 1997. Dal 1o gennaio 2008 Deutsche Post fornisce servizi postali universali su base volontaria.
(349)
Finché Deutsche Post ha detenuto la licenza in esclusiva per determinati servizi di consegna della corrispondenza, i suoi concorrenti non hanno potuto prestare i loro servizi in quello stesso segmento del mercato. È quindi probabile che non abbia alterato gli scambi in misura contraria all’interesse comune il fatto che l’autorità di regolamentazione del settore postale abbia autorizzato Deutsche Post a rifinanziare - integralmente e per importi superiori ai contributi sociali dei suoi concorrenti - mediante un aumento delle tariffe per i servizi a tariffa regolamentata la parte dei costi sociali per i suoi funzionari relativa alla fornitura dei servizi per cui deteneva la licenza in esclusiva.
(350)
L’obbligo di servizio universale si fonda sul fatto che gli operatori postali, nel quadro di un mercato concorrenziale, non offrono determinati servizi nelle zone rurali o isolate o li offrono a tariffe troppo elevate. Per questo motivo, conformemente all’articolo 4 della direttiva 97/67/CE, gli Stati membri garantiscono che gli utilizzatori godano del diritto a un servizio universale corrispondente ad un’offerta di servizi postali di qualità determinata, fornito permanentemente in tutti i punti del territorio a prezzi accessibili a tutti gli utenti.
(351)
A tal proposito, la normativa tedesca prevede uno specifico obbligo per tutti gli operatori postali che detengono una posizione dominante su un mercato che sottostà all’obbligo di servizio universale. In base all’articolo 2 della PDLV (91), tali prestatori di servizi postali devono fornire i servizi universali a tutti gli utenti in questo mercato a pari condizioni. Deutsche Post, che è il solo operatore che fino ad oggi detiene una posizione dominante su questo mercato, sottostava a tale obbligo.
(352)
Dopo la privatizzazione, Deutsche Post non ha più ricevuto aiuti di Stato quale compensazione per la fornitura del servizio universale. Dai ricavi dei servizi a tariffa regolamentata, relativi a settori in cui detiene una posizione dominante, Deutsche Post riceve tuttavia una compensazione per i costi sostenuti per garantire un servizio universale. La Commissione ritiene opportuno tener conto di tale circostanza nel valutare la proporzionalità e la necessità delle sovvenzioni per il sistema pensionistico.
(353)
Per quanto riguarda i costi sociali dei funzionari determinati dalla fornitura di servizi a tariffa regolamentata rientranti nell’obbligo di servizio universale e in relazione ai quali Deutsche Post detiene una posizione dominante, la Commissione giunge pertanto alla conclusione che il fatto che l’autorità di regolamentazione del settore postale abbia autorizzato il finanziamento integrale di tali costi sociali mediante tariffe maggiorate - anche laddove tali costi superino quelli generalmente sostenuti dai concorrenti - non ha alterato gli scambi in misura contraria al comune interesse. Questa conclusione si fonda sul particolare contesto concorrenziale e regolamentare in cui detti servizi vengono forniti. Pertanto, essa non può essere estesa ad altri settori.
VII.3.3. Conclusione
(354)
Si può pertanto concludere che a partire dal 2003 Deutsche Post ha versato per i funzionari impiegati nei servizi a tariffa non regolamentata contributi sociali in base ad un’aliquota che era tra gli 11 e i 14 punti percentuali inferiore rispetto alle aliquote contributive dei suoi concorrenti.
Grafico 8
Vantaggio comparativo riguardo all’aliquota dei contributi sociali rispetto ai servizi non regolamentati (aliquote contributive in percentuale rispetto alle retribuzioni lorde dei funzionari)
[…]
(355)
I contributi sociali ridotti non sono né necessari né proporzionati al fine di raggiungere l’obiettivo dell’apertura graduale del mercato dei servizi postali. Sui mercati interessati, Deutsche Post è in diretta concorrenza con altri operatori. Secondo la Commissione il ridotto volume dei contributi sociali ha alterato pertanto le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse e non può essere dichiarato compatibile con il mercato interno.
(356)
La parte della sovvenzione del sistema pensionistico non compatibile con il mercato interno per il periodo successivo al 1o gennaio 2003 viene calcolata in base alla seguente formula: differenza tra l’aliquota di riferimento e l’aliquota contributiva REK moltiplicata per la somma delle retribuzioni lorde dei funzionari impiegati nei servizi a tariffa non regolamentata.
Tabella 8
Formula per la quantificazione degli aiuti di Stato non compatibili con il mercato interno a partire dal 1o gennaio 2003
Aiuti di Stato non compatibili con il mercato interno =
=
(Aliquota di riferimento - aliquota contributiva REK)
×
Somma delle retribuzioni lorde dei funzionari impiegati nei servizi non regolamentati
(357)
Alla luce dei dati disponibili, per il periodo 2003-2010 si perviene complessivamente a un vantaggio comparativo tra [500 e 1 000] milioni di EUR (cfr. allegato). Durante questo periodo l’importo annuo degli aiuti di Stato non compatibili con il mercato interno è diminuito, a causa della riduzione del numero di funzionari impiegati, da […] milioni di EUR (2003) a […] milioni di EUR (2010).
VII.3.4. Repliche alle osservazioni della Germania
(358)
Nella decisione di estensione del 2011 la Commissione ha manifestato alcune riserve circa la necessità e la proporzionalità delle sovvenzioni per il sistema pensionistico, dato che per i servizi non regolamentati sono state applicate aliquote dei contributi sociali inferiori dell’11-14 % rispetto a quelle dei concorrenti privati. Nella decisione di estensione del 2011 il conseguente vantaggio annuo è stato quantificato tra i 100 milioni di EUR e i 200 milioni di EUR.
(359)
Nelle sue osservazioni sulla decisione di estensione del 2011, la Germania ha sollevato principalmente due obiezioni:
1)
la Germania afferma che l’aliquota di riferimento può basarsi unicamente sulla quota di contributi sociali a carico del datore di lavoro, dal momento che le imprese private non sono tenute per legge a pagare la quota a carico del lavoratore. Nel parametro, inoltre, si deve considerare che il livello delle retribuzioni riconosciute da Deutsche Post è sempre stato superiore rispetto al livello «di mercato»;
2)
secondo la Germania la Commissione non ha dimostrato che i ricavi ottenuti dai servizi universali a tariffa regolamentata erano sufficienti a finanziare gli oneri addotti per i costi sociali non di mercato.
VII.3.4.1. L’inclusione da parte della Commissione dei contributi a carico dei lavoratori nell’aliquota di riferimento e la rinuncia a rettificare il livello delle retribuzioni sulla base della «retribuzione di mercato» sono corrette
(360)
La Germania sostiene che un parametro superiore dell’aliquota dei contributi sociali a carico del datore di lavoro danneggerebbe Deutsche Post rispetto ai concorrenti tenuti a versare solo la quota a carico del datore di lavoro.
(361)
Con riferimento a questa prima argomentazione, la Commissione ribadisce che i funzionari, diversamente dai dipendenti privati, non sono obbligati a versare i contributi per l’assicurazione pensionistica e per l’assicurazione contro il rischio disoccupazione. Pertanto, detti contributi devono essere necessariamente inclusi nell’aliquota di riferimento al fine di garantire che Deutsche Post e i concorrenti privati si facciano carico, in modo diretto o indiretto, di contributi equivalenti.
(362)
La Germania sostiene altresì che l’aliquota di riferimento non deve essere applicata né alla retribuzione lorda dei funzionari, né alle retribuzioni maturate dai funzionari, ma solo alle retribuzioni «di mercato». Nei REK 2002, 2007 e 2011, secondo Deutsche Post, la «retribuzione di mercato» deve essere individuata sulla base della retribuzione stabilita nell’ETV o nei contratti collettivi del settore postale per l’anno 2003.
(363)
Il REK 2009 utilizza, quale retribuzione «di mercato», il salario minimo 2007 che è addirittura inferiore rispetto alla retribuzione stabilita nell’ETV.
(364)
Secondo la Germania, è necessario basare i calcoli su siffatte retribuzioni «di mercato» per mantenere i contributi sociali di Deutsche Post allo stesso livello di quelli dei suoi concorrenti.
(365)
La Commissione non può condividere questa argomentazione, poiché l’aiuto deve essere limitato al minimo necessario per garantire che la transizione progressiva da una situazione in cui la concorrenza è alquanto ristretta a una situazione di concorrenza aperta a livello di Unione avvenga a condizioni economiche accettabili.
(366)
Non è pertanto proporzionato aumentare l’aiuto in modo tale che Deutsche Post, a partire dal 1995, debba finanziare soltanto i contributi sociali calcolati sulla base di retribuzioni «di mercato» che non tengono conto delle condizioni del mercato del lavoro negli anni precedenti. Nel mondo economico è normale che le retribuzioni dei dipendenti assunti in momenti diversi da imprese storiche o da nuovi soggetti attivi sul mercato differiscano tra loro.
(367)
Analogamente, nel caso France Telecom (92), la Commissione ha rigettato le argomentazioni della Francia, secondo cui le aliquote dei contributi sociali dovrebbero tener conto del fatto che i funzionari percepivano retribuzioni superiori rispetto al personale impiegato dai concorrenti. In tale occasione la Commissione ha sottolineato che l’operatore storico, al momento dell’apertura dei mercati, grazie ai funzionari, disponeva di collaboratori qualificati e competenti senza i quali non avrebbe potuto affermare la propria posizione sul mercato. Si tratta di una forzatura voler in ogni caso mettere in luce i singoli svantaggi a carico dell’impresa storicamente attiva nel settore postale, senza considerarne i vantaggi in relazione a quota di mercato, grado di riconoscibilità e clientela.
(368)
I calcoli presentati da Deutsche Post non permettono inoltre di affermare in modo convincente che questa, se non fosse stata obbligata ad impiegare funzionari, avrebbe ridotto gli oneri salariali come indicato. Pur ammettendo che i funzionari sarebbero effettivamente passati nel 1995 a un rapporto di lavoro da dipendente privato, non viene determinato né in che misura i funzionari nel 1995 sarebbero stati sostituiti con dipendenti privati, né a quale livello di retribuzione ciò sarebbe avvenuto. Il numero elevato di funzionari impiegati da Deutsche Post nel 1995 (93) fa apparire improbabile che a partire dal 1995 sarebbe stato giuridicamente ed economicamente possibile sostituire tutti i funzionari con dipendenti privati con retribuzioni minori, ma altrettanto produttivi.
(369)
Pertanto, la Commissione respinge entrambe le obiezioni sollevate dalla Germania in relazione all’aliquota di riferimento e alle retribuzioni.
VII.3.4.2. Sulle considerazioni della Germania circa l’insufficienza dei ricavi ottenuti dai servizi a tariffa regolamentata per finanziare gli oneri addotti.
(370)
La Germania afferma che la Commissione ha valutato solo l’entità dei contributi sociali per i servizi a tariffa non regolamentata senza esaminare se gli utili derivanti dai servizi universali regolamentati fossero sufficienti a finanziare gli oneri addotti.
(371)
La Germania si avvale di due argomentazioni: in primo luogo, la Commissione non ha dimostrato se l’autorità di regolamentazione tedesca abbia effettivamente autorizzato gli oneri addotti da Deutsche Post; in secondo luogo, quand’anche l’autorità di regolamentazione avesse autorizzato detti oneri, gli utili derivanti dai servizi universali regolamentati non erano sufficienti a finanziare detti oneri. La Germania ha trasmesso due perizie, una del prof. Weber e l’altra di CTcon, volte a comprovare che i ricavi derivanti dai servizi regolamentati non erano sufficienti a coprire i costi sociali non di mercato addotti e che quindi tali costi sostenuti da Deutsche Post erano stati sottocompensati.
a) Le decisioni sugli indici di prezzo del 2002, 2007 e 2011 si basano sul REK presentato da Deutsche Post e autorizzano tutti gli oneri addotti
(372)
Diversi documenti dimostrano che, a partire dalla decisione sugli indici di prezzo del 2002, l’autorità di regolamentazione del settore postale ha riconosciuto gli oneri di Deutsche Post e ha fissato le tariffe regolamentate ad un livello tale da coprire detti oneri. Le decisioni sugli indici di prezzo del 2007 e del 2011 confermano inoltre che l’autorità di regolamentazione ha accolto la richiesta di Deutsche Post e ha autorizzato il finanziamento dei costi sociali non di mercato da essa sostenuti mediante i ricavi dei servizi a tariffa regolamentata.
b) La perizia del professor Weber non comprova l’affermazione secondo cui i ricavi ottenuti da servizi universali a tariffa regolamentata non erano sufficienti a coprire gli oneri addotti da Deutsche Post
(373)
La perizia del professor Weber si riferisce al periodo 1995-2010 e afferma non solo che Deutsche Post ha beneficiato di sovvenzioni per il sistema pensionistico, ma anche che l’onere # 2 è stato integralmente finanziato da ricavi derivanti da servizi a tariffa regolamentata [una descrizione dettagliata della perizia è contenuta nella sezione VI.1.4.2(a)].
(374)
Nel valutare la perizia occorre innanzitutto richiamare i criteri di autorizzazione delle tariffe di cui all’articolo 20, paragrafo 2, del PostG 1997. In base a questi criteri, gli indici di prezzo devono tener adeguatamente conto dei costi di una prestazione efficiente dei servizi, oltre che degli oneri dovuti ai costi per la prestazione di servizi postali su tutto il territorio e dei costi relativi all’accollo degli oneri sociali dei dipendenti derivanti dal subentro nella posizione giuridica di Deutsche Bundespost.
Tabella 9
Determinazione delle tariffe ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 2, del PostG 1997
Indici di prezzo per i servizi regolamentati =
=
Costi della prestazione efficiente di servizi regolamentati + oneri
=
Costi complessivi dei servizi regolamentati + oneri derivanti da servizi non regolamentati
(375)
L’autorità di regolamentazione del settore postale deve fissare le tariffe regolamentate in modo tale che esse coprano i costi della «prestazione efficiente» dei servizi a tariffa regolamentata e gli oneri autorizzati. In altri termini, le tariffe regolamentate devono coprire integralmente non solo i costi complessivi dei servizi a tariffa regolamentata - a prescindere che questi siano calcolati come «oneri» o come «costi dell’efficiente prestazione di servizi»- bensì anche la parte degli oneri determinati dai servizi a tariffa non regolamentata. L’articolo 20, paragrafo 2, del PostG 1997 prevede che i costi autorizzati siano integralmente coperti con i ricavi derivanti dai servizi a tariffa regolamentata. Contrariamente a quanto affermato dalla Germania, è quindi escluso per legge che i servizi a tariffa regolamentata possano essere sottocompensati in seguito al trasferimento di costi sociali non di mercato relativi al personale operante nei servizi a tariffa non regolamentata.
(376)
Innanzitutto, nella perizia suddetta i costi sociali non di mercato per i funzionari vengono definiti come la differenza tra tutti i costi sociali di Deutsche Post per i propri funzionari (pagamenti al fondo pensione, oltre a spese sanitarie, assicurazione infortuni e altre prestazioni assicurative) e i contributi per l’assicurazione pensionistica, l’assicurazione sanitaria e l’assicurazione sociale contro il rischio di non autosufficienza a carico del datore di lavoro e calcolati sulla base del salario minimo 2007. In un passaggio successivo questa differenza viene confrontata con l’onere # 2.
(377)
La perizia del professor Weber può essere contestata sotto due punti di vista: in primo luogo, sono stati indicati costi non di mercato troppo alti; in secondo luogo, si ignora che, per tale motivo, i costi non di mercato contengono anche costi per i quali Deutsche Post ha ricevuto compensazioni, che non sono indicate in relazione all’onere # 2, ma sotto altre posizioni. Nel dettaglio, si evidenziano i seguenti punti deboli.
(378)
In primo luogo, nella perizia i costi sociali non di mercato vengono determinati sulla base della quota dei contributi sociali a carico del datore di lavoro, mentre l’onere # 2 viene stabilito sulla base dell’aliquota contributiva REK. Poiché l’aliquota contributiva REK è più alta della quota dei contributi sociali a carico del datore di lavoro, i costi sociali non di mercato determinati nella perizia sono superiori rispetto all’onere # 2. La perizia tiene quindi conto di costi sociali non di mercato che secondo l’autorità di regolamentazione del settore postale sono costi della «prestazione efficiente».
(379)
In secondo luogo, la perizia non tiene conto del fatto che l’onere # 1 (oneri retributivi di mercato) comprende anche una parte dei costi sociali non di mercato (a causa, ad esempio, delle differenze esistenti tra le retribuzioni maturate e il parametro per i livelli retributivi «di mercato») e che questi in tal modo vengono finanziati attraverso l’onere # 1. Ulteriori costi sociali, considerati nella perizia, vengono coperti mediante altri oneri (i pagamenti a favore della BAnstPT rientrano, ad esempio, nell’onere # 6) e vengono pertanto compensati. Mentre viene dedotta la somma di tutti i costi sociali inerenti ai funzionari, non viene indicato che i costi non di mercato sono coperti anche attraverso oneri diversi dall’onere # 2.
(380)
In terzo luogo, occorre considerare che nell’onere # 2 sono contenuti i costi sociali non di mercato per i funzionari e anche per i dipendenti privati. Prima del 2003 i contributi sociali per i dipendenti privati erano superiori rispetto al parametro REK, dal momento che detti costi comprendevano anche interessi per circa […] milioni di EUR per l’assicurazione pensionistica complementare dei dipendenti privati. A partire dal 2003 questi costi per interessi sono imputati ai costi finanziari e i costi sociali maturati per i dipendenti privati scendono al di sotto del parametro REK.
(381)
Poiché nella perizia l’intero onere # 2 viene impiegato come compensazione per i costi sociali non di mercato, per il periodo anteriore al 2003 ne deriva uno sgravio eccessivo e, per il periodo successivo al 2003, uno sgravio insufficiente dei costi sociali dei funzionari. Per poter determinare la corretta compensazione dovuta all’onere # 2 per i costi sociali non di mercato per i funzionari, nel valutare detto onere, occorre di conseguenza considerare separatamente funzionari e dipendenti privati.
(382)
Pertanto, la sottocompensazione individuata nella perizia è fuorviante, poiché non si è tenuto conto del fatto che i costi sociali non di mercato non sono coperti solo mediante l’onere # 2 e del fatto che l’autorità di regolamentazione del settore postale ha considerato come costi della «prestazione efficiente» una parte maggiore dei costi sociali. Correggendo opportunamente gli errori compiuti nella perizia in relazione alla compensazione, gli oneri e i costi sociali non di mercato si equivalgono esattamente, come previsto dall’articolo 20, paragrafo 2, del PostG 1997.
(383)
L’obiezione sollevata dalla Germania, secondo cui la Commissione nella sua decisione di estensione del 2011 avrebbe commesso l’errore di verificare soltanto il vantaggio comparativo per il settore non regolamentato deve pertanto essere respinta, dato che a norma dell’articolo 20, paragrafo 2, del PostG 1997, l’autorità di regolamentazione del settore postale deve stabilire gli indici di prezzo in modo tale che i ricavi ottenuti dai servizi regolamentati coprano i costi della prestazione efficiente dei servizi regolamentati e degli oneri autorizzati.
c) Assenza di prove sulla sottocompensazione dei costi non di mercato sulla base della perizia WIK
(384)
Richiamandosi al REK 2009, la Germania afferma che Deutsche Post, a partire dal 1990, ha subito perdite importanti per i suoi servizi a tariffa regolamentata, in quanto i ricavi derivanti da tali servizi venivano completamente assorbiti dai costi relativi a questo settore e dai costi netti per l’adempimento dell’obbligo di servizio universale (94). Anche per questo motivo la Germania ha respinto l’argomentazione della Commissione secondo cui gli utili derivanti dai servizi a tariffa regolamenta erano stati sufficienti a finanziare i costi sociali non di mercato per i servizi non soggetti a regolamentazione delle tariffe.
(385)
A tal riguardo la Commissione ribadisce, in primo luogo, che dalle decisioni dell’autorità di regolamentazione del settore postale a partire dal 2003 si evince chiaramente che essa ha indicato parte dei ricavi derivanti dai servizi soggetti a regolamentazione delle tariffe come compensazione per l’onere # 2. L’esistenza di detto contributo tratto dai ricavi ottenuti da servizi regolamentati consegue quindi chiaramente dalle decisioni dell’autorità di regolamentazione del settore postale.
(386)
In secondo luogo, contrariamente al REK 2009, la perizia WIK indica che a partire dal 2000 i servizi a tariffa regolamentata hanno conseguito margini di utile considerevoli, superiori al [6,5-8,5] % del fatturato.
Grafico 9
Calcolo del ROS per i servizi a tariffa regolamentata sulla base della perizia WIK
[…]
Spiegazione:
i calcoli si basano sugli adeguamenti apportati con la perizia WIK al REK 2009. Si presume inoltre che i servizi a tariffa regolamentata coprano tutte le perdite derivanti dai servizi universali a tariffa non regolamentata. L’utile più ridotto nell’anno 2007 si spiega in gran parte alla luce degli ammortamenti eccezionalmente alti in relazione al portafoglio immobiliare.
(387)
I maggiori utili a partire dal 2000 sono direttamente collegati alla riduzione dei contributi per l’assicurazione pensionistica stabiliti in base al Pensionsgesetz del 1995: mentre Deutsche Post nel 1999 effettuava un pagamento forfettario annuo per 2,045 miliardi di EUR, il contributo corrispondente si attestava nel 2000 solo a 735 milioni di EUR (33 % delle retribuzioni maturate dai funzionari). Poiché nel 2000 l’autorità di regolamentazione del settore postale non ha rivisto verso il basso le tariffe regolamentate, in linea con i ridotti contributi pensionistici, gli utili di Deutsche Post sono aumentati considerevolmente. L’utile conseguito si è mantenuto su livelli alti anche dopo la decisione sugli indici di prezzo del 2002, in quanto le tariffe regolamentate non sono state sufficientemente ridotte in modo da corrispondere ai costi dei servizi a tariffa regolamentata.
(388)
Relativamente alla critica mossa dalla Germania alla perizia WIK, la Commissione sostiene che la perizia rispecchia la situazione economica di Deutsche Post, in generale, e gli utili conseguiti con i servizi a tariffa regolamentata, in particolare, in maniera più corretta rispetto al REK 2009. Questa valutazione può essere motivata come segue.
i) Imputazione più corretta dei costi a carico dei servizi commerciali
(389)
In base alla sentenza Chronopost i servizi commerciali devono sostenere in proprio i loro costi diretti e contribuire in maniera adeguata ai costi generali. La corretta imputazione dei costi ai vari servizi può essere provata o sulla base di parametri esterni (ad esempio, i prezzi di mercato) o dei costi interni (95).
(390)
Il REK 2009 si basa sul principio sancito all’articolo 20, paragrafo 2, del PostG 1997, in base al quale ai servizi non regolamentati possono essere imputati unicamente i costi di una prestazione efficiente del servizio, mentre tutti gli oneri (ad esempio, i costi aggiuntivi determinati dal trasferimento degli oneri sociali per i dipendenti di POSTDIENST e i costi netti derivanti dall’obbligo di servizio universale) devono essere finanziati mediante i ricavi ottenuti dai servizi a tariffa regolamentata. Tuttavia, dopo aver esaminato il REK 2009 rispetto alla redditività di un concorrente privato, nella perizia WIK, viene accertato che Deutsche Post imputa ai servizi a tariffa regolamentata una quota troppo alta degli oneri, mentre non carica costi sufficienti sui servizi commerciali.
(391)
Un esame dei parametri «di mercato» applicati, di cui si è avvalsa Deutsche Post per calcolare i singoli oneri, conferma i risultati della perizia WIK: come già osservato, l’aliquota contributiva REK per il calcolo dell’onere # 2 (costi sociali non di mercato) è un parametro troppo basso rispetto ai contributi sociali che i concorrenti privati sono tenuti a versare. L’onere da infrastrutture, in riferimento alle filiali ad esempio, è poi un parametro puramente ipotetico, dal momento che non può essere provato che Deutsche Post, in assenza dell’obbligo di servizio universale, non avrebbe più gestito filiali proprie a partire dal 1990. Allo stesso modo, non è possibile provare che Deutsche Post a partire dal 1990 sarebbe stata nelle condizioni di lavorare solo con collaboratori retribuiti unicamente in base al salario minimo 2007.
(392)
La Commissione giunge quindi alla conclusione che la perizia WIK è uno strumento più adeguato come base per il calcolo dei costi da imputare ai servizi commerciali.
(393)
A norma delle direttive 97/67/CE e 2006/111/CE, la valutazione dei costi deve inoltre conformarsi ai principi contabili generali. Né gli ammortamenti incrementati, né gli oneri pensionistici maggiorati sono indicati nei bilanci di Deutsche Post. Normalmente detti costi - e questo vale sia per Deutsche Post che per i suoi concorrenti - vengono finanziati mediante l’utile di esercizio di un’impresa. Pertanto, una valutazione nuova e più alta avvantaggerebbe Deutsche Post rispetto ai suoi concorrenti.
ii) Comparazione al fine di individuare il margine di utile ragionevole tenuto conto della posizione di rischio di Deutsche Post
(394)
Gli utili conseguiti da Deutsche Post a partire dal 2000 si collocano nettamente al di sopra della mediana del ROS del 3,48 % indicata nella perizia WIK e del valore minimo del ROS del 6,1 % indicato nella seconda perizia Deloitte. L’affermazione della Germania, secondo cui Deutsche Post ha subito perdite tanto alte da non poter sostenere i costi degli oneri derivanti dai servizi a tariffa regolamentata, non può pertanto essere condivisa.
(395)
La seconda perizia Deloitte, basata su un gruppo di confronto limitato composto prevalentemente da multinazionali attive nel settore della consegna internazione di pacchi espressi (tra le altre, UPS, FedEx, TNT Express), deve inoltre essere valutata in modo critico. L’indicazione contenuta nella seconda perizia Deloitte di impiegare, ai fini della determinazione di un margine di utile ragionevole, un valore minimo del ROS del 6,1 % e una mediana del ROS del 7,4 % non tengono conto del fatto che l’attività di Deutsche Post, non soltanto richiede un impiego molto più ridotto di capitale, ma è anche esposta a rischi molto più contenuti.
1)
I servizi internazionali di consegna pacchi espressi non vengono effettuati dalla stessa Deutsche Post, ma dalla sua controllata DHL.
2)
I servizi di recapito della corrispondenza, grazie ai quali Deutsche Post realizza il 75 % dei suoi ricavi, necessitano di investimenti di capitale molto più contenuti rispetto ai servizi di consegna pacchi internazionali, dato che la voce di spesa principale è costituita dalle retribuzioni dei portalettere. I servizi di consegna pacchi espressi devono sostenere investimenti molto maggiori in attrezzature costose (96).
3)
Deutsche Post ha acquisito e consolidato la sua posizione dominante sul mercato del recapito della corrispondenza grazie alla licenza in esclusiva che le ha permesso di contare su una clientela sicura senza dover compiere grandi investimenti nel marketing o nel marchio. Le società operanti nel settore consegna pacchi internazionali, invece, hanno dovuto conquistare la propria posizione su ciascun mercato nazionale partendo da zero e, sostenendo rischi e costi, sono riuscite a creare alcuni dei marchi più conosciuti (97).
4)
I rischi per Deutsche Post legati al mercato e ai costi sono stati garantiti mediante misure di Stato (98). La regolamentazione dei prezzi, in particolare, ha fatto in modo che tutti gli oneri determinati dai servizi a tariffa non regolamentata (99) fossero coperti.
(396)
Così, le perizia WIK impiega correttamente un parametro per la determinazione del margine di utile inferiore rispetto alla forbice indicata nella seconda perizia Deloitte, per tener adeguatamente conto della minore intensità di capitale e dei rischi più contenuti legati all’attività di Deutsche Post rispetto ai servizi espressi internazionali. Tuttavia, l’individuazione dell’esatto livello del parametro per la determinazione dell’utile non risulta più necessaria, dato che i margini ROS medi conseguiti, pari all’8,3 %, sono comunque superiori rispetto al valore minimo del ROS stimato nella seconda perizia Deloitte al 6,1 %. Anche basandosi sulla perizia presentata dalla stessa Germania non si è potuto accertare che Deutsche Post abbia ricevuto dal 2000 una compensazione troppo contenuta.
(397)
In ogni caso la critica mossa dalla Germania alla perizia WIK risulta poco comprensibile dal momento che la mediana del ROS del 3,48 % non si colloca al di sopra del livello di utile che l’autorità di regolamentazione del settore postale e la stessa Deutsche Post hanno qualificato come adeguato. Da un lato, dal parametro ROS del 3,48 % risulta in termini assoluti un utile superiore rispetto al costo del capitale fatto valere da Deutsche Post nel suo REK e autorizzato dall’autorità di regolamentazione (ad esempio, costi per […] e […]) (cfr. sezione IV.4.3). Dall’altro, nella perizia WIK la citata mediana del ROA del 7,66 % si posiziona in una fascia analoga all’utile sul capitale, che Deutsche Post […].
(398)
Il rimando della Germania ai margini di utile considerati adeguati nel settore del trasporto ferroviario o mediante autobus (utile sulle vendite pari al 7 %-8 %) non ha alcun rilievo ai fini delle conclusioni sulla comparazione volta alla determinazione del margine di utile ragionevole. Detti settori economici presentano un’intensità di capitale superiore e pertanto, al fine di coprire i costi di capitale, necessitano di utili sulle vendite superiori. Alla luce di questi dati risulta invece chiaro che il parametro per l’utile ragionevole indicato nella seconda perizia Deloitte corrisponde più al ROS medio di un settore ad alta intensità di capitale che a quello di un settore economico ad alta intensità di lavoro.
d) Conclusioni
(399)
La Commissione deve respingere le argomentazioni della Germania, secondo cui i ricavi derivanti dal settore a tariffa regolamentata non erano sufficienti a coprire i costi sociali non di mercato addotti. Le argomentazioni della Germania non vengono avvalorate né dalla perizia inviata dalla Germania né dal REK 2009.
(400)
Di contro, le decisioni sugli indici di prezzo del 2002, 2007 e 2011 documentano in modo inequivocabile che l’autorità di regolamentazione del settore postale ha sempre autorizzato la compensazione degli oneri addotti mediante i ricavi derivanti dai servizi a tariffa regolamentata.
VII.3.5. Abolizione degli aiuti non compatibili con il mercato interno a partire dal 1o gennaio 2003
(401)
Secondo una giurisprudenza costante, la Commissione, se accerta l’incompatibilità di un aiuto con il mercato interno, dispone delle competenze per adottare una decisione con la quale impone allo Stato interessato di sopprimere o modificare detto aiuto (100). Secondo detta giurisprudenza, tale obbligo mira a ripristinare lo status quo ante (101). A tale riguardo, la Corte ha dichiarato che questo obiettivo viene raggiunto quando il destinatario ha rimborsato gli aiuti illeciti perdendo così il vantaggio di cui beneficiava sul mercato rispetto ai suoi concorrenti, ripristinando la situazione precedente all’autorizzazione dell’aiuto.
(402)
Ai sensi di detta giurisprudenza, l’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999 stabilisce quanto segue: «Nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto dal beneficiario […]. La Commissione non impone il recupero dell’aiuto qualora ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto comunitario».
(403)
La Commissione osserva altresì che la decisione di estensione del 2007 e quella del 2011 si riferiscono al periodo 1990-2007. La sovvenzione del sistema pensionistico costituisce tuttavia una misura continuativa, successiva anche al 2007, in quanto la compensazione per gli oneri derivanti dai ricavi dei servizi a tariffa regolamentata non è cessata nel 2007. Conformemente, la comunicazione della Germania del 2 gennaio 2012 contiene informazioni relative alla sovvenzione del sistema pensionistico e ai ricavi a tariffa non regolamentata conseguiti anche nel 2010. Pertanto, la Commissione giunge alla conclusione che la restituzione delle sovvenzioni a favore del sistema pensionistico non compatibili con il mercato interno non debba interrompersi nel 2007, ma debba estendersi fino alla data della pubblicazione della presente decisione.
(404)
Riguardo alla determinazione dell’elemento di aiuto a favore di Deutsche Post, occorre evidenziare che, in base alla giurisprudenza della Corte, nessuna norma di diritto dell’Unione impone che la Commissione, all’atto di ordinare la restituzione di un aiuto dichiarato incompatibile con il mercato interno, determini l’importo esatto dell’aiuto da restituire. È sufficiente che la decisione della Commissione contenga elementi che permettano al suo destinatario di determinare senza difficoltà eccessive tale importo (102).
(405)
Gli aiuti di Stato non compatibili con il mercato interno devono essere quantificati mediante la formula indicata alla tabella 8 sulla base dell’aliquota contributiva REK e dell’aliquota di riferimento (cfr. definizione in allegato e alla tabella 7), nonché sulla base della retribuzione lorda dei funzionari (cfr. definizione alla tabella 6). Sugli aiuti illegali accordati ogni singolo anno devono essere riscossi interessi sino alla data della restituzione. Gli interessi vanno calcolati a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante disposizioni di esecuzione del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (103).
(406)
I calcoli contenuti in allegato, con i quali sono stati quantificati gli aiuti illeciti per gli anni compresi tra il 2003 e il 2010 (al netto di interessi), si basano sull’ipotesi che il settore dei servizi a tariffa regolamentata e quello dei servizi a tariffa non regolamentata impiegassero lo stesso numero di funzionari. I dati a disposizione non offrono alcuna indicazione circa il numero preciso di funzionari impiegati nell’uno o nell’altro settore. Si ipotizza pertanto che le quote dei ricavi imputabili a ciascun dei due settori suddetti rappresentino un primo indice approssimativo affidabile della suddivisione degli oneri salariali.
(407)
Dati più esatti potrebbero portare a calcoli più precisi e quindi a modificare i risultati attuali. Recentemente la Germania ha messo a disposizione nuovi dati sulla somma delle retribuzioni dei funzionari impiegati nei servizi a tariffa non regolamentata tra il 1995 e il 2007. Tali dati indicano che la somma delle retribuzioni dei funzionari andrebbe stimata attraverso una suddivisione basata sui costi di personale di Deutsche Post contenuti nei REK. Un simile approccio potrebbe portare, rispetto alla stime effettuate sulla base della suddivisione dei ricavi, a una somma inferiore per le retribuzioni dei funzionari. Il 2 gennaio e il 19 gennaio 2012 la Germania ha trasmesso osservazioni indicanti che la ripartizione relativa degli oneri all’interno dei servizi a tariffa regolamentata, nonché quella tra i servizi regolamentati e quelli non regolamentati è cambiata, almeno per quanto riguarda la decisione sugli indici di prezzo del 2011. Secondo tali indicazioni, a partire dal 2008, una parte degli oneri deve essere imputata ai servizi a tariffa non regolamentata. In sede di esecuzione della presente decisione, l’importo esatto degli aiuti illeciti sarà determinato insieme alla Germania tenendo conto delle considerazioni che precedono.
(408)
Malgrado gli sforzi compiuti, la Commissione non ha potuto determinare importi attendibili in relazione agli aiuti di Stato accordati tra il 1995 e il 2002. Non sembra neppure possibile, con la presente decisione, indicare parametri di calcolo tanto esatti da permettere allo Stato membro, in fase di esecuzione della decisione (da solo o in collaborazione con la Commissione) di effettuare i calcoli definitivi. In tali circostanze particolari, a norma dell’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999, i diritti alla difesa dello Stato membro e il principio della certezza del diritto, ostano a un recupero, dal momento che, in base a tale disposizione, «la Commissione non impone il recupero dell’aiuto qualora ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto comunitario».
(409)
Per tale motivo il recupero si applicherà al periodo a partire dal 1o gennaio 2003 fino alla data alla quale cesserà il vantaggio comparativo di cui beneficiano i servizi a tariffa non regolamentata.
(410)
Per il periodo a decorrere dalla notifica della presente decisione occorre garantire che il livello dei contributi sociali collegati alle retribuzioni che Deutsche Post versa per i suoi funzionari non sia inferiore al livello contributivo vigente per i suoi concorrenti riguardo ai dipendenti privati. Nell’effettuare tale confronto occorre tener conto di ogni compensazione di cui Deutsche Post beneficia ai sensi dell’articolo 20 del PostG.
VIII. VALUTAZIONE DELLE COMPENSAZIONI
VIII.1. Esistenza di un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo, 1 TFUE
(411)
In virtù dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, «sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza». Per valutare se una misura costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la Commissione deve verificare se sono soddisfatti i seguenti requisiti: la misura è imputabile allo Stato e sono state impiegate risorse statali; viene accordato un vantaggio a talune imprese o talune produzioni che falsa la concorrenza; la misura incide sugli scambi tra gli Stati membri.
(412)
Le compensazioni statali sono risorse dello Stato, essendo accordate a norma degli articoli 37 e 40 del PostVerfG 1989 e dell’articolo 2 del PostUmwG 1994 e finanziate con mezzi della società pubblica TELEKOM.
VIII.1.1. Vantaggio finanziario derivante dalle compensazioni statali
VIII.1.1.1. Argomentazione della Germania secondo cui le retrocessioni devono essere considerate oneri speciali
(413)
La Germania sostiene che le compensazioni statali hanno costituito unicamente una compensazione per le retrocessioni, che rappresentavano costi che i concorrenti privati non erano normalmente tenuti a sostenere. A suo avviso, le retrocessioni sono un contributo «sui generis», che non può essere qualificato né come imposta, né come dividendo.
(414)
Dal 1924 e fino al 1995, Deutsche Post ha dovuto versare retrocessioni comprese tra il 6,6 % e il 10 %. In base alla perizia KPMG, nella sua decisione del 22 marzo 1984, il Bundesverfassungsgericht (Corte costituzionale federale) non si è pronunciato in modo definitivo sulla natura giuridica delle retrocessioni, annoverandole comunque tra le «fonti di entrata del Bund». Le retrocessioni sono state inoltre qualificate come «costi della prestazione», che Deutsche Post doveva sostenere per lo svolgimento delle sue prestazioni.
(415)
Benché il Bundesverfassungsgericht non abbia stabilito esattamente in che misura le retrocessioni vadano considerate come un sostituto di imposte o di dividendi, è chiaro che le retrocessioni hanno generato entrate per il bilancio del Bund.
(416)
In primo luogo, in passato numerosi Stati membri hanno utilizzato i ricavi del monopolio postale e delle telecomunicazioni - come fonte di entrata per il bilancio statale. Poiché BUNDESPOST e le imprese che l’avevano preceduta fino al 1995, in quanto imprese pubbliche, non erano soggette alla fiscalità generale, è stata prevista un contributo «sui generis» per garantire al Bund entrate anche da tali settori. Da un punto di vista economico, inoltre, era ragionevole prevedere una tassa a carico di tali monopoli. Dal momento che gli utenti erano disponibili ad accettare tariffe più alte, senza limitare fortemente il loro ricorso alle prestazioni, il Bund ha potuto conseguire maggiori entrate di bilancio.
(417)
In secondo luogo, Deutsche Post, diversamente dalle imprese private, non era né direttamente né indirettamente soggetta a imposizione fiscale e non doveva distribuire dividendi a fronte del capitale proprio messo a disposizione. Pertanto per il Bund le retrocessioni costituivano l’unica possibilità, nel suo ruolo di autorità fiscale o in quello di azionista, di beneficiare di entrate provenienti da Deutsche Post. A tale proposito, il fatto che le retrocessioni corrispondano esattamente alle definizioni in uso per determinati regimi fiscali o di dividendi, appare del tutto irrilevante. In ogni caso, le retrocessioni costituiscono pagamenti che Deutsche Post era tenuta ad effettuare a partire dal 1924 e che hanno generato entrate per il Bund.
(418)
In conclusione si può riconoscere che l’obbligo di effettuare le retrocessioni era conforme alla finalità pubblica di garantire entrate per il Bund da un monopolio statale sotto forma di imposte o di dividendi. Pertanto le retrocessioni rappresentavano normali costi che Deutsche Post doveva finanziare mediante risorse proprie.
VIII.1.1.2. Argomentazione della Germania secondo cui le compensazioni statali sono compatibili con il comportamento di un investitore privato
(419)
Nel concedere le compensazioni, la Germania sostiene di aver agito come un investitore privato nella misura in cui le compensazioni hanno finanziato investimenti redditizi nella rete di Deutsche Post.
(420)
Tuttavia, poiché il motivo delle compensazioni non erano i piani di investimento, ma le perdite cumulate, è evidente che una simile strategia di investimento non sarebbe stata perseguita da nessun investitore privato.
(421)
Di conseguenza, grazie alle compensazioni, Deutsche Post ha beneficiato di un vantaggio finanziario.
VIII.1.1.3. Argomentazione della Germania secondo cui le compensazioni statali sono una compensazione per i costi netti dell’obbligo di servizio universale
(422)
La Germania sostiene che le compensazioni non costituiscono un aiuto di Stato in quanto compensano i costi netti determinati dall’obbligo di servizio universale.
(423)
Con la sentenza Altmark (104), la Corte ha stabilito che le compensazioni, quale contropartita di obblighi di servizio pubblico, non costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107 TFUE se sono soddisfatte le quattro condizioni indicate di seguito. In primo luogo, l’impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in modo chiaro. In secondo luogo, i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente. In terzo luogo, la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento. In quarto luogo, quando la scelta dell’impresa da incaricare dell’adempimento di determinati obblighi di servizio pubblico non venga effettuata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico che consenta di selezionare il candidato in grado di fornire tali servizi al costo minore per la collettività, il livello della necessaria compensazione deve essere determinato sulla base di un’analisi dei costi di un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto.
(424)
Dato che Deutsche Post non è stata selezionata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico e la Germania non ha dimostrato che Deutsche Post era un’impresa gestita in modo efficiente, non viene soddisfatta la quarta delle sopraindicate condizioni della sentenza Altmark.
VIII.1.2. Conclusioni circa la presenza di aiuto
(425)
Le compensazioni sono state accordate con mezzi statali e sollevano Deutsche Post da costi che un’impresa privata deve normalmente sostenere. La Germania non è stata in grado di provare che le compensazioni soddisfino i criteri della sentenza Altmark e che, di conseguenza, non costituiscano aiuti di Stato.
(426)
Alla luce dei motivi illustrati alla sezione VII.1.2, le compensazioni possono falsare la concorrenza e incidere sugli scambi.
(427)
Pertanto, la Commissione perviene alla conclusione che le compensazioni costituiscono un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
VIII.2. Valutazione dell’esistenza di aiuti ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE
(428)
Le compensazioni sono state introdotte con l’articolo 37, paragrafi 2 e 3, del PostVerfG 1989 e costituiscono pertanto una nuova misura d’aiuto.
VIII.3. Valutazione della compatibilità con il mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE
(429)
Per le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale, vigono, in forza dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, le norme del trattato, in particolare le regole relative alla concorrenza. Tuttavia, il trattato prevede una deroga alle sue stesse disposizioni purché sia soddisfatta una serie di criteri: in primo luogo, deve esservi un atto d’incarico mediante il quale lo Stato conferisce ad un’impresa la responsabilità dell’esecuzione di un determinato compito. In secondo luogo, il conferimento dell’incarico deve essere relativo ad un servizio d’interesse economico generale. In terzo luogo, la deroga deve essere necessaria per l’esecuzione dei compiti assegnati e proporzionale a tale scopo. Lo sviluppo degli scambi, infine, non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi dell’Unione.
(430)
Nella comunicazione del 1996 (105) e del 2001 (106) nonché nella disciplina comunitaria del 2005, la Commissione ha chiarito come vanno applicati i criteri della necessità e della proporzionalità in relazione a una deroga, a norma dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE. Infine, nella sezione 2.4 della disciplina comunitaria del 2005 sono state codificate norme sul significato e la portata di questi criteri che, in passato, erano stati coerentemente applicati dalla Corte, dal Tribunale e dalla Commissione.
(431)
Conformemente alla sezione 2.4 della disciplina comunitaria del 2005, in relazione alla necessità e alla proporzionalità della compensazione accordata, occorre tener conto dei seguenti principi:
1)
l’importo della compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire i costi determinati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto degli introiti relativi agli stessi, nonché di un margine di utile ragionevole per l’adempimento di detti obblighi;
2)
tale importo comprende tutti i vantaggi accordati dallo Stato o mediante risorse statali sotto qualsiasi forma, a prescindere dalla loro qualificazione ai fini dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE;
3)
la compensazione deve essere effettivamente utilizzata solo per garantire il funzionamento del servizio di interesse economico generale. La compensazione degli obblighi di servizio pubblico concessa per il funzionamento di un servizio di interesse economico generale, ma utilizzata per operare su altri mercati, non è giustificata e costituisce dunque un aiuto di Stato incompatibile con il mercato interno.
(432)
Nella sua prassi decisionale, la Commissione ha ritenuto che le compensazioni statali sono compatibili con il mercato interno (e non costituivano aiuto di Stato) nella misura in cui sono inferiori ai costi netti derivanti dal servizio universale (107).
VIII.3.1. Conferimento di un servizio d’interesse economico generale
(433)
Nelle direttive sulle poste che si sono susseguite, così come nella giurisprudenza della Corte (108), la fornitura di servizi postali su tutto il territorio è sempre stata riconosciuta come servizio di interesse economico generale.
(434)
Con leggi successivamente adottate in materia di servizi postali, Deutsche Post è stata incaricata, fino al 31 dicembre 2007, di fornire i servizi postali universali.
VIII.3.2. Necessità e proporzionalità delle compensazioni
(435)
La Germania sostiene che le compensazioni statali rappresentino una compensazione adeguata, dal momento che, in base al REK 2009, nel periodo compreso tra il 1990 e il 1995 esse si collocavano ampiamente al di sotto dei costi netti determinati dagli obblighi di servizio universale. Malgrado le compensazioni, nel 1995 il REK 2009 mostra una sottocompensazione di Deutsche Post per un importo di […] miliardi di EUR (valore attuale capitalizzato) dei costi netti cumulati determinati dagli obblighi di servizio universale per il periodo 1990-1995.
(436)
Dopo aver rettificato la ripartizione e il calcolo dei costi effettuati nel REK 2009, la perizia WIK perviene alla conclusione che le compensazioni hanno compensato i costi netti determinati dagli obblighi di servizio universale nel periodo 1990-1995.
(437)
I calcoli WIK mostrano che nel 1995 la compensazione eccedeva i costi netti cumulati per un importo ricompreso tra [0 e 20] milioni di EUR. Tuttavia, la Commissione riconosce che i dati per la determinazione dei costi per tali anni sono insufficienti. Nella perizia WIK inoltre sono state considerate solo le retrocessioni come costi del capitale senza tener conto di un ulteriore margine di utile ragionevole.
(438)
Per queste ragioni la Commissione osserva che, sulla base della perizia WIK, non è possibile respingere l’argomentazione della Germania, secondo cui le compensazioni statali hanno costituito un’adeguata compensazione dei costi del servizio universale di Deutsche Post.
Tabella 10
Calcolo dei costi netti cumulati determinati dall’obbligo di servizio universale e dei pagamenti statali compensativi (valore attuale capitalizzato 1995)
REK 2009
Perizia WIK
Costi netti cumulati
- […] Mrd EUR
- […] Mrd EUR
Pagamenti statali compensativi
+6,707 Mrd EUR
+6,707 Mrd EUR
Sovra- o sottocompensazione
- […] Mrd EUR
+ [0 fino a 20] milioni di EUR
(439)
Pertanto, le compensazioni statali sono compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, dal momento che essi non superano i costi netti sostenuti da Deutsche Post per l’adempimento dei propri obblighi di servizio universale.
IX. LA GARANZIA DI STATO PER I TITOLI DI DEBITO EMESSI PRIMA DEL 1995 COSTITUISCE UN AIUTO DI STATO ESISTENTE AI SENSI DELL’ARTICOLO 108, PARAGRAFO 3, TFUE
(440)
La Commissione osserva che le norme sulla garanzia di Stato per i titoli di debito sono state introdotte nel 1953 con l’articolo 22, paragrafo 4, del PostVwG 1953. Al momento dell’abrogazione del PostVwG 1953 mediante il PostVerfG 1989, detta norma è stata recepita senza modifiche nell’articolo 40 del PostVerfG 1989.
(441)
Poiché la garanzia di Stato per i titoli di debito è stata introdotta nel 1953 e quindi prima dell’entrata in vigore del trattato CEE nel 1958, essa costituisce un aiuto di Stato esistente ai sensi dell’articolo 1, lettera b, punto i), del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio.
(442)
L’articolo 2, paragrafo 4, del PostUmwG 1995 ha messo fine a questo aiuto esistente. Il fatto che il Bund abbia continuato a garantire i titoli di debito emessi prima della privatizzazione non costituisce un nuovo aiuto, in quanto il vantaggio è stato accordato a Deutsche Post all’atto dell’emissione dei titoli di debito.
X. CONCLUSIONI
(443)
La Commissione constata che le sovvenzioni relative al sistema pensionistico e le compensazioni statali sono misure di aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, poiché hanno sollevato Deutsche Post da determinati costi che gravano normalmente sul bilancio delle imprese.
(444)
La Commissione constata inoltre che la Germania ha illegalmente concesso le sovvenzioni relative al sistema pensionistico e le compensazioni statali, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE. La garanzia di Stato per i titoli di debito emessi da Deutsche Post prima della sua privatizzazione costituiscono un aiuto esistente, soppresso nel 1995.
(445)
Pertanto, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, le sovvenzioni relative al sistema pensionistico non sono compatibili con il mercato interno, avendo comportato un vantaggio comparativo per i servizi a tariffa non regolamentata, in considerazione dell’autorizzazione, concessa dall’autorità di regolamentazione del settore postale, di finanziare gli oneri di tali servizi con i ricavi derivanti dai servizi a tariffa regolamentata. La Germania ha sollevato eccessivamente Deutsche Post AG dai contributi sociali poiché, nel quadro delle misure di sgravio previste per le pensioni dei funzionari, essa ha non solo accordato sovvenzioni al sistema pensionistico, ma ha anche autorizzato Deutsche Post AG ad addebitare a carico degli utenti dei servizi a tariffa regolamentata una parte dei costi sociali relativi ai servizi non regolamentati che Deutsche Post AG avrebbe dovuto sostenere in proprio alla stregua di un concorrente privato.
(446)
In conclusione, grazie alle misure di sgravio relative alle pensioni, Deutsche Post AG viene a trovarsi in una posizione più vantaggiosa rispetto ai concorrenti privati, in quanto gli oneri sociali, che Deutsche Post AG ha dovuto sostenere per i suoi servizi a tariffa non regolamentata sono inferiori ai costi stabiliti per legge, necessariamente a carico dei concorrenti privati.
(447)
Di conseguenza, l’aiuto non compatibile con il mercato interno deve essere individuato nella differenza esistente tra l’aliquota di riferimento, che equipara i contributi sociali di Deutsche Post AG per i servizi a tariffa non regolamentata a quelli dei concorrenti, e l’aliquota contributiva REK, di cui Deutsche Post AG doveva effettivamente farsi carico per i propri servizi non soggetti a regolamentazione delle tariffe, moltiplicata per le retribuzioni lorde dei funzionari impiegati nei servizi a non tariffa regolamentata. In particolare, l’aiuto non compatibile con il mercato interno deve essere calcolato sulla base delle definizioni dell’aliquota contributiva REK e dell’aliquota di riferimento REK contenuta alla tabella 7 e nell’allegato nonché sulla base della retribuzione lorda dei funzionari di cui alla tabella 6 secondo la formula indicata alla tabella 8.
(448)
Il recupero dell’aiuto non compatibile con il mercato interno, accordato a Deutsche Post dal 1o gennaio 2003 deve esser chiesto a partire da tale data e sino al venir meno di qualsiasi vantaggio comparativo. La Germania deve inoltre adottare tutte le misure necessarie per modificare gli sgravi dei costi pensionistici derivanti dalle sovvenzione accordate e dalla disciplina tariffaria, al fine di eliminare qualsiasi vantaggio comparativo.
(449)
La Commissione constata che le compensazioni statali costituiscono un aiuto compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, dal momento che sono state impiegate per compensare i costi netti cumulati sostenuti da Deutsche Post per espletare l’obbligo di servizio universale,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. Le sovvenzioni relative al sistema pensionistico a favore di Deutsche Post AG costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e sono state accordate illegalmente dalla Germania in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE.
2. Le sovvenzioni relative al sistema pensionistico non sono compatibili con il mercato interno, nella misura in cui la Germania ha contribuito al finanziamento delle pensioni dei funzionari in quiescenza di Deutsche Post AG in misura sproporzionata.
Articolo 2
Le compensazioni statali che costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE accordato illegalmente dalla Germania a favore di Deutsche Post in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, sono compatibili con il mercato interno.
Articolo 3
La garanzia di Stato a favore di Deutsche Post AG costituisce un aiuto di Stato esistente ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, e dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE.
Articolo 4
1. La Germania procede al recupero presso Deutsche Post degli aiuti non compatibili con il mercato interno di cui all’articolo 1, accordati a Deutsche Post AG dal 1o gennaio 2003, fino al momento in cui sarà completamente eliminato il vantaggio comparativo.
2. L’importo da recuperare in base al paragrafo 1 comprende gli interessi calcolati a decorrere dal momento in cui l’aiuto è stato accordato al beneficiario fino al momento della sua effettiva restituzione.
3. Gli interessi vengono calcolati su base composta a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 e a norma del regolamento (CE) n. 271/2008 della Commissione (109) che modifica il regolamento (CE) n. 794/2004.
4. La Germania garantisce che, dalla data della notifica della presente decisione, Deutsche Post AG, tenuto conto del finanziamento degli oneri mediante ricavi dai servizi postali a tariffa regolamentata autorizzato dall’autorità di regolamentazione del settore postale, non beneficerà più di vantaggi comparativi per i servizi non soggetti a regolamentazione delle tariffe.
Articolo 5
1. Il recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1, come previsto all’articolo 4, è immediato ed effettivo.
2. La Germania attua la decisione entro quattro mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 6
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, la Germania trasmette alla Commissione le seguenti informazioni:
a)
l’importo complessivo (capitale e interessi) che deve essere recuperato presso Deutsche Post AG;
b)
una descrizione dettagliata delle misure già adottate e di quelle previste per conformarsi alla presente decisione;
c)
documenti attestanti che a Deutsche Post AG è stato imposto di rimborsare l’aiuto non compatibile con il mercato interno.
2. La Germania informa regolarmente la Commissione sui progressi delle misure nazionali adottate per l’esecuzione della presente decisione fino al completo recupero dell’aiuto non compatibile con il mercato interno di cui all’articolo 1. Su richiesta della Commissione, lo Stato membro trasmette immediatamente le informazioni relative alle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione, oltre a fornire dettagli sull’importo dell’aiuto e degli interessi già recuperati presso Deutsche Post AG.
Articolo 7
La Repubblica federale tedesca è destinataria della presente decisione.
Bruxelles, il 25 gennaio 2012