РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 3 август 2011 година
относно помощ SA. 26980 (C 34/09 (ex N 588/08), която Португалия планира да предостави на Petrogal
(нотифицирано под номер C(2011) 5546)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/466/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 19 ноември 2009 г. Комисията уведоми Португалия за своето решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора, по отношение на регионална ad hoc помощ в полза на инвестиционен проект на Petroleos de Portugal, Petrogal S.A. („Petrogal“), свързан с нефтопреработвателните му дейности в Sines и Matosinhos („инвестиционният проект“). С писмо от 9 декември 2009 г. Португалия предостави за публикуване неповерителната версия на решението за откриване на процедурата.
(2)
С писмо от 17 декември 2009 г. Португалия поиска удължаване на срока за представяне на мнение с един месец. Комисията одобри това искане на 22 декември 2009 г. Португалия представи своето мнение с писмо от 21 януари 2010 г.
(3)
Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си.
(4)
Комисията получи мнения от Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), от Confederação da Indústria Portuguesa (4), от Associação para a eficiência energética (5), от конкурент № 2 (6) - предприятие, конкуриращо се с Petrogal (7), от конкурент № 1 (8) (9), от União Geral de trabalhadores (10), от община Sines (11), от Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) и от Associação Industrial Portuguesa (13).
(5)
С писма от 9 март, 10 март, 17 март и 19 март 2010 г. Комисията препрати тези мнения на Португалия, която получи възможност да изрази своята позиция; нейните забележки бяха получени с писмо от 8 април 2010 г.
(6)
С писма от 15 и 28 юли 2010 г. (14) Комисията поиска допълнителна информация, която бе предоставена от Португалия с писма съответно от 16 и 23 август 2010 г.
(7)
С писма от 4 и 5 август 2010 г. Комисията поиска разяснения от конкуренти № 1 и № 2, които бяха предоставени с писма от 10 и 15 септември 2010 г. С писмо от 20 септември 2010 г. тези разяснения бяха представени на Португалия за мнение.
(8)
Комисията поиска допълнителна информация от Португалия с писма от 17 септември и 1 октомври 2010 г. Португалия отговори на 18 и 29 октомври 2010 г.
(9)
С писма от 13 октомври 2010 г. от конкуренти № 1 и № 2 беше поискано да предоставят конкретни подробности във връзка с техните отговори съответно от 10 и 15 септември 2010 г.
(10)
С писма от 21 и 28 октомври 2010 г. Комисията поиска допълнителна информация от Португалия. Португалия отговори с писмо от 12 ноември.
(11)
С писмо от 10 ноември 2010 г. конкурент № 1 представи разяснения към своето писмо от 15 септември 2010 г. Тези разяснения бяха предоставени на Португалия за мнение на 12 ноември 2010 г. и тя отговори на 19 ноември 2010 г.
(12)
С писмо от 30 ноември 2010 г. Комисията поиска допълнителна информация от Португалия. Португалия представи своя отговор с писмо от 20 декември 2010 г.
(13)
С писмо от 11 ноември 2010 г. Комисията поиска от Португалия да представи анализ на разходите и ползите от инвестиционния проект. Португалия представи поисканата информация на 1 декември 2010 г.
(14)
С писмо от 6 януари 2011 г. Португалия представи информация относно акционерите на Petrogal.
(15)
На 12 януари 2011 г. бе проведена среща между португалските органи, представители на Petrogal и Комисията. С писмо от 25 януари 2011 г. Португалия представи информация относно някои от въпросите, повдигнати по време на срещата (например пазарна оценка, стимулиращ ефект на помощта).
(16)
С писма от 24 януари, 16 март и 12 април 2011 г. Комисията поиска допълнителна информация относно потенциалния съпоставителен сценарий за инвестиционния проект, на които Португалия отговори с писма съответно от 7 февруари, 4 април и 29 април 2011 г. С електронно писмо от 7 юни 2011 г. Комисията поиска информация, която не бе представена от Португалия в предишни писма. Португалия предостави информация относно някои от тези въпроси с електронно писмо от 9 юни 2011 г. и писма от 11 и 17 юни 2011 г.
(17)
С писмо от 24 юни 2011 г. Комисията поиска от Португалия да представи разяснения за липсващата информация по отношение на пазара на дизелово гориво. Португалия представи тази информация с писма от 30 юни и 14 юли 2011 г. С писмо от 20 юли 2011 г. португалските органи представиха своето съгласие Комисията да приеме това решение на английски език.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ДЪРЖАВНАТА ПОМОЩ
2.1. Получател
(18)
Получателят на държавната помощ Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A. (наричан по-долу „Petrogal“) е дъщерно дружество, притежавано изцяло от Galp Energia, SGPS, S.A. („Galp Energia“). Главните акционери в Galp Energia са ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV („Amorim Energia“) (16) (33,34 %), Parpública Participações Públicas („Parpública“) (SGPS) (17) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos SA („CGD“) (18) (1 %) и други (23,31 %). Galp Energia е холдинговата компания на Galp Energia Group („Galp“). Galp Energia извършва дейност на пазара на петролни продукти (който включва дейности по рафиниране и маркетинг, например продажби на едро и дребно) и на пазара на газ.
(19)
Холдинговата компания първоначално беше учредена на 22 април 1999 г. под името GALP - Petróleos e Gás de Portugal SGPS, S.A., главно с цел търговия с нефт и природен газ, като обедини две съществуващи по онова време дружества, притежавани от португалското правителство, които бяха поставени под контрола на Galp Energia, а именно Petrogal, с дейност насочена към петролни продукти, и GDP - Gas de Portugal, SGPS, S.A., с дейност насочена към природен газ (19).
(20)
Дейността на Galp Energia също така обхваща маркетинг на едро и дребно на рафинирани петролни продукти на Иберийския полуостров. Дружеството е лидер на пазара в Португалия (20) и се отчита ръст на присъствието му в Испания.
(21)
Petrogal притежава единствените две рафинерии в Португалия. Рафинериите са разположени в Sines и Matosinhos. Рафинирането обхваща всички дейности по рафиниране, доставки и логистични услуги. Petrogal е най-големият продавач на петролни продукти в Португалия, както и един от най-големите на Иберийския полуостров. На практика дружеството обслужва целия внос на суров нефт и част от вноса на рафинирани продукти в Португалия; освен това то обслужва 80 % от капацитета за съхранение на суров нефт и рафинирани продукти (21) и заема важна позиция в логистичната инфраструктура за нефтопродукти в Португалия.
(22)
Petrogal разполага с обширна продуктова гама, която включва бензин, дизелово гориво, гориво за реактивни двигатели, течно гориво, нафта, ВНГ (втечнен нефтен газ), битум и някои ароматни продукти. В резултат на дейността по рафиниране се извършват доставки на нефтопродукти за отделите на Petrogal, свързани с продажби на дребно, продажби на едро и маркетинг на ВНГ за конкуренти и чуждестранни клиенти, както и за обслужването на техните активи по рафинирането и логистични инструменти. Petrogal съхранява и транспортира своите продукти, като използва или притежавани изцяло от него складове, или свързани с него логистични компании.
(23)
На фигура 1 са представени правата на собственост и контрол по отношение на Petrogal:
(24)
На 29 декември 2005 г. беше подписано споразумение между акционерите Amorim Energia, ENI и Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN), а CGD се присъедини към споразумението на 28 март 2006 г. („споразумението между акционерите“). Споразумението между акционерите влезе в сила на 29 март 2006 г. за срок от осем години. В съответствие с член 20, първи параграф, буква в) от португалския кодекс за ценните книжа, правата на глас, свързани с акциите в Galp Energia, които са притежавани от страните по споразумението между акционерите, реципрочно се прехвърлят на другите страни. В съответствие с това се счита, че Galp Energia се контролира съвместно от акционерите, които са страни по споразумението между акционерите.
(25)
Според Португалия в резултат на споразумението между акционерите те, и по-специално ENI, не могат да контролират и самостоятелно да определят стратегии във връзка със своите собствени дейности по рафиниране и дейностите по рафиниране на Petrogal.
2.2. Инвестиционен проект на Petrogal
(26)
Целта на инвестиционния проект е реорганизация и разширяване на съществуващите нефтопреработвателни съоръжения в Sines и Matosinhos, единствените две съществуващи рафинерии в Португалия. В допълнение към това инвестиционният проект цели подобряване на интеграцията и ефектите на синергия между двете рафинерии. Чрез него се създава възможност за използване на по-тежки фракции на суров нефт.
(27)
Целта на инвестиционния проект е най-вече да се увеличи производството на дизелово гориво за сметка на бензина. Заключението в инвестиционния проект е, че повишеното използване на тежък суров нефт ще намали разходите за суровини и ще позволи гъвкавост по отношение на произхода на преработвания суров нефт.
(28)
Инвестиционният проект за преобразуването на рафинерията в Matosinhos се състои по-точно в построяване на цех за вакуумна дестилация, в който да се получава вакуумен газьол (ВГ), и построяване на нов нисковискозен цех (цех за висбрекинг) за лек термичен крекинг на получения вакуумен остатък.
(29)
Инвестиционният проект за преобразуването на рафинерията в Sines цели построяване на нов цех за хидрокрекинг, по-специално цех за хидрокрекинг на вакуумен газьол, в който да се произвежда дизелово гориво и гориво за реактивни двигатели. Съгласно инвестиционния проект цехът за хидрокрекинг ще използва като изходна суровина вакуумен газьол и газьол, получен чрез висбрекинг, произведени в рафинериите в Matosinhos и Sines, като по този начин напълно се оползотворява капацитетът за преработване на държавното оборудване по рафиниране. Ще се преработват около [] барела на ден и ще се използва около [] хил. тона/годишно остатък от атмосферна дестилация като първична изходна суровина.
(30)
Продуктите, получен чрез хидрокрекинг (ВНГ, тежка нафта (22) и дизелово гориво) са […] хидрогенирани, което им придава по-високо качество. В резултат на инвестиционния проект се очаква увеличаване единствено на производството на дизелово гориво и тежка нафта.
(31)
В съответствие с инвестиционния проект част от тежката нафта, произвеждана в рафинерията в Sines ще бъде транспортирана до Matosinhos като суровина за инсталацията на Petrogal за ароматни продукти (23), което ще представлява следваща стъпка към увеличената интеграция на двете рафинерии. Увеличеното производство на тежка нафта е неизбежна техническа последица от проекта за преобразуване на рафинерията в Sines.
(32)
Работите по инвестиционния проект започнаха през 2008 г. (първата поръчка беше сключена на 14 март 2008 г. в резултат на решението, взето от съвета на директорите на 5 март 2008 г.) и трябваше да приключат до 31 декември 2010 г. Очаква се пълният производствен капацитет да бъде достигнат през 2011 г.
2.3. Единен инвестиционен проект
(33)
Португалия заявява, че въпреки географското разстояние между двете рафинерии (около 450 km с морски транспорт) инвестиционният проект следва да се разглежда като единен инвестиционен проект по смисъла на точка 60 от Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (24) (наричани по-долу „ННРП“). Португалските власти потвърждават, че дружеството Petrogal не е получавало държавна помощ през трите години преди началото на инвестиционния проект, за който е изпратено уведомление.
2.4. Разходи за инвестиционния проект
(34)
Инвестицията в Sines представлява инвестиционни разходи в размер на [] EUR в номинална стойност. Рафинерията в Sines следва да получи помощ в размер на [] EUR (номинална стойност), което ще доведе до интензитет на помощта от 16 %. Що се отнася до рафинерията в Matosinhos, инвестицията е в размер на [] EUR (номинална стойност) и рафинерията ще се възползва от помощ в размер на [] EUR (номинална стойност), което отговаря на интензитет на помощта от 13 %.
(35)
Допустимите разходи за инвестиционния проект са 974 064 894 EUR в сегашна стойност (1 058 934 146 EUR в номинална стойност) и представляват изключително разходи за оборудване (не за земя или сгради). Размерът на помощта за двете рафинерии възлиза на 121 091 314 EUR в сегашна стойност (160 484 007 EUR в номинална стойност), което отговаря на интензитет на помощта от 12,43 %. В таблица 1 е представена разбивка на допустимите разходи по години:
Таблица 1
Допустими разходи (в EUR)
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
Общо
Дълготрайни материални активи
[ ] (25)
[ ]
[ ]
[ ]
1 058 934 146
2.5. Финансиране на инвестиционния проект
(36)
Petrogal планира да финансира този инвестиционен проект със собствени ресурси в допълнение към държавната помощ, за която дружеството е кандидатствало (160 484 007 EUR в номинална стойност). Не се предвиждат други източници на финансиране с държавна помощ. Инвестиционният проект също така се ползва от заеми от Европейската инвестиционна банка на стойност от общо 500 млн. EUR, одобрени през 2009 г. Собственият принос на получателя към допустимите разходи възлиза на 36 %.
2.6. Таван на регионалната помощ
(37)
В съответствие с картата за регионална помощ на Португалия за периода 2007-2013 г. (26) регионите Alentejo и Norte, в които са разположени рафинериите съответно в Sines и Matosinhos, отговарят на критериите за регионална помощ съгласно дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от Договора, с тавани за регионална инвестиционна помощ за големи предприятия в размер на съответно 40 % и 30 % брутен еквивалент на помощта (БЕП).
2.7. Принос към регионалното развитие
(38)
Очаква се инвестиционният проект да доведе до разкриване на приблизително 150 преки работни места и 450 непреки работни места в двата региона. Освен това в съответствие с информацията, представена от Португалия, по време на строителните работи ще бъдат разкрити приблизително 3 000 временни работни места.
2.8. Форма на помощта
(39)
Държавната помощ ще бъде предоставена като ad hoc помощ, при чието проектиране бяха следвани разпоредбите на схема за помощ с изтекла давност (N 97/1999), основана на Наредба-закон № 409/99 от 15 октомври 1999 г.
(40)
След като Министерският съвет на Португалия прие резолюцията на 6 март 2008 г., на 10 март 2008 г. бяха подписани два договора между португалското правителство, Petrogal и Galp Energia с цел предоставяне на държавна помощ. Двата договора бяха „договор за предоставяне на данъчни облекчения“ и „инвестиционен договор“ („договорите за помощта“).
(41)
В подписаните договори за помощта се предвижда концесия на данъчния кредит, свързан с осъществяването на инвестиционния проект. Помощта представлява данъчен кредит, който ще се приспада от бъдещи плащания на корпоративен подоходен данък. Размерът на данъчния кредит ще бъде изчислен от португалските власти като процент от допустимата инвестиция. Данъчният кредит ще се използва само за данъци, генерирани от инвестиционния проект. В случай че данъчният кредит не бъде изцяло приспаднат, оставащата част от данъчния кредит пак може да бъде приспадната до изтичането на договора (а именно 31 декември 2016 г.).
2.9. Размер на помощта
(42)
Португалия възнамерява да предостави регионална помощ в размер на 160 484 007 EUR в номинална стойност, която ще се предоставя от 2011 г. нататък. В таблица 2 по-долу, предоставена от португалските власти, се дават подробности за графика за предоставяне на помощта:
Таблица 2
Година
Изчислен облагаем приход
Данъци
Използване на данъчния кредит (27)
2008
2009
2010
2011
[ ]
[ ]
2012
[ ]
[ ]
[ ]
2013
[ ]
[ ]
[ ]
2014
[ ]
[ ]
[ ]
2015
[ ]
[ ]
[ ]
2016
[ ]
[ ]
160 484 007
(43)
Португалия потвърди, че помощта за инвестиционния проект няма да се кумулира с помощ, получена за същите допустими разходи, от други местни, регионални, национални или европейски източници.
(44)
Освен това помощта се предоставя при условието, че Petrogal ще запази инвестициите в подпомаганите райони минимум пет години след осъществяването на инвестиционния проект.
(45)
Португалия потвърди, че Комисията трябва да разреши предоставянето на помощта.
(46)
Petrogal кандидатства за държавна помощ във връзка с инвестиционния проект на 22 януари 2007 г. На 23 януари 2007 г. португалските власти потвърдиха писмено пред Petrogal, че като си запазват правото на обстойна проверка, те считат, че инвестиционният проект отговаря на условията за допустимост, заложени в „данъчната схема“, преди започване на работа по проекта.
(47)
Португалия се ангажира да не превишава максималния размер на помощта и максималния интензитет на помощта, определени в настоящото решение, дори в случай на по-ниски или по-високи допустими разходи.
2.10. Общи разпоредби
(48)
Португалия се ангажира да представи следните документи:
-
в срок от два месеца след предоставяне на помощта: копие от документа, изпратен на Petrogal, с който дружеството се уведомява, че договорите за помощта са влезли в сила;
-
на всеки пет години с начало датата, на която Комисията одобри помощта: междинен доклад (който включва информация за изплатения размер на помощта, за изпълнението на договора за помощта и за всякакви други инвестиционни проекти, стартирани в рамките на същия обект/цех);
-
в срок от шест месеца след предоставянето на последния транш от помощта въз основа на съобщения график за предоставяне на помощта: подробен окончателен доклад.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(49)
В своето решение за откриване на официалната процедура по разследване съгласно член 108, параграф 2 от Договора („решението за откриване на процедурата“) Комисията изрази съмнения относно съвместимостта на помощта с разпоредбите на ННРП. В тази връзка Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на въпросите, посочени в съображения 50-64.
3.1. Съвместимост с общите разпоредби на ННРП
(50)
В точка 34 от ННРП се описват стандартните категории на първоначална инвестиция „в материални и нематериални активи“, свързани със:
-
създаването на нов обект;
-
разширяването на съществуващ обект;
-
диверсификация на производствената гама на обекта с нови, допълнителни продукти;
-
основна промяна на цялостния производствен процес в съществуващ обект.
Заместващите инвестиции, които не отговарят на някое от посочените по-горе условия, са изключени от обхвата на определението на първоначална инвестиция.
(51)
В тази връзка Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата дали инвестиционният проект, чиято цел е модернизиране и по-добро интегриране на двете рафинерии за увеличаване на производството на дизелово гориво (и успоредно с това и на нафта) при същевременно намаляване на производството на бензин, би могъл да се счита за първоначална инвестиция. Комисията заяви, че инвестиционният проект не представлява инвестиция в нов обект, нито диверсификация на производствената гама на съществуващ обект с нови, допълнителни продукти. При все това би могло да се заключи, че проектът включва някои аспекти, свързани с „разширяване“ и „основна промяна на производствения процес“.
(52)
В решението за откриване на процедурата Комисията изтъкна, че тъй като мярката за помощ трябва да се оцени като ad hoc помощ, Португалия трябва да демонстрира, че инвестиционният проект способства за изпълнението на една последователна стратегия за регионално развитие по смисъла на точка 10 от ННРП.
(53)
По-специално Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата дали очакваният принос към регионалното развитие действително ще компенсира ефектите в отрасъла в резултат на помощта (160 млн. EUR помощ, с която се създават само 150 преки работни места).
(54)
В този контекст Комисията изтъкна, че са налице основания за съмнение дали помощта е необходима, тъй като, както е видно от финансовите отчети на Petrogal за 2008 г., инвестиционният проект е част от индустриалната стратегия на дружеството и вероятно ще бъде осъществен и при съпоставителен сценарий без държавна помощ. Комисията посочи, че помощта не изглежда необходима за реализирането на инвестицията (дейностите по която започнаха през 2008 г.) и че Португалия е могла да проучи и други места за инвестицията. Ненужната помощ вероятно няма да допринесе за регионалното развитие и може да доведе до неприемливо нарушаване на конкуренцията.
(55)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали са спазени официалните изисквания за стимулиращ ефект, предвидени в точка 38 от ННРП. В случай на ad hoc помощ компетентният орган следва да издаде писмо за намерение да предостави помощта, което зависи от одобрението на Комисията, преди да започне работата по проекта.
(56)
В тази връзка Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата дали писменото потвърждение от страна на Португалия, че, като си запазва правото на обстойна проверка, тя счита, че инвестиционният проект отговаря на условията за държавна помощ, действително отговаря на изискванията на точка 38 от ННРП.
3.2. Оценка на помощта съгласно разпоредбите за помощ за големи инвестиционни проекти
(57)
Португалия отправи уведомление за инвестиционния проект в двете рафинерии като за единен инвестиционен проект. В съответствие с точка 60 от ННРП дадена първоначална инвестиция се счита за единен инвестиционен проект, когато представлява едно икономически неделимо цяло, като се вземат предвид техническите, функционалните и стратегическите връзки и непосредствената близост.
(58)
В тази връзка Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на разстоянието между двете рафинерии. Освен това класифицирането на инвестиционния проект като единен инвестиционен проект би означавало прилагане на коригиран таван за регионална помощ въз основа на процента на редуциране в съответствие с точка 67 от ННРП.
(59)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения относно оценката на помощта съгласно разпоредбите на тези две точки от ННРП.
(60)
По-специално Комисията не бе в състояние да достигне до заключение кои съответни продукти са обхванати от инвестиционния проект. Не е ясно дали продуктите са единствено дизелово гориво и нафта, както твърди Португалия, или следва да се вземат под внимание и други продукти от нефтопреработвателните дейности. Трябва да се отчете потенциалната взаимозаменяемост на продуктите от рафиниране от гледна точка на доставките, както и фактът, че нафтата може да бъде счетена за междинен продукт по смисъла на точка 69 от ННРП.
(61)
Комисията изрази съмнения относно съответния продуктов пазар и дали следва да се счита, че той е на ниво „след рафиниране“ за дизеловото гориво и нафтата, както твърди Португалия.
(62)
Комисията изрази съмнения дали съответните географски пазари за съответните продукти следва да бъдат определени на национално равнище, на регионално равнище (Иберийски полуостров) или на равнището на Европейското икономическо пространство (ЕИП).
(63)
Освен това Комисията изрази съмнения дали Petrogal и групите Galp Energia и ENI, към които Petrogal принадлежи, са с пазарен дял под 25 % на съответния пазар, както се изисква съгласно точка 68, буква а) от ННРП.
(64)
На последно място, в съответствие с точка 68, буква б) от ННРП Комисията изрази съмнения по отношение на всички съответни продукти за това дали производственият капацитет, създаден с инвестиционния проект, надхвърля 5 % на всеки съответен пазар, измерен на база данни за видимото потребление, и в този случай дали средният годишен ръст на видимото потребление на този продукт през последните пет години е над средния годишен ръст на БВП в Европейското икономическо пространство.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
4.1. Мнение на Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (AIPQR)
(65)
AIPQR счита, че инвестиционният проект е от огромно значение за стимулиране на португалската икономика и за подсилване на европейската конкурентоспособност в нефтохимическия и нефтопреработвателния сектор. Ако инвестиционният проект не може да се финализира или ако не бъде осигурена необходимата подкрепа за неговото осъществяване, това може да окаже сериозни последици по отношение на автономността и подпомагането на нефтохимическата верига.
(66)
Новият производствен цех за PTA (пречистена терефталова киселина), планиран от Artensa (Artenius - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, S.A., което е дъщерно дружество на La Seda de Barcelona S.A в Испания) в Sines ще увеличи значително нуждите от нафта на La Seda. На свой ред повишеното производство на нафта от цеха за хидрокрекинг на Petrogal е от решаващо значение за осъществяването на инвестицията на La Seda, която се изчислява на около 400 млн. EUR.
(67)
Според AIPQR инвестиционният проект ще намали дефицита на дизелово гориво на европейско равнище.
(68)
AIPQR счита, че приносът на Petrogal е от огромно значение за осъществимостта и насърчаването на развитието на Центъра за конкурентоспособност и технологии в нефтохимическия, нефтопреработвателния и промишления отрасъл като част от португалската стратегия за насърчаване на ключови отрасли за националната и регионалната икономика.
(69)
Според AIPQR дизеловото гориво, получено чрез хидрокрекинг, е с по-високо качество, което гарантира по-ефикасно изгаряне и свеждане до минимум на замърсителите в емисиите на отработени газове. Качеството на дизеловите продукти и също така енергийната ефективност, която следва да бъде достигната с инвестиционния проект, ще позволят да бъде изпълнен плана на Petrogal за енергийна ефективност за периода 2008-2011 г.
(70)
Освен това AIPQR счита, че инвестиционният проект ще допринесе за социалната и икономическата устойчивост на регионите Matosinhos и Sines, както и за националната социална и икономическа устойчивост като цяло.
4.2. Мнение на Associação para a eficiência energética (COGEN)
(71)
Инвестиционният проект е уместен: повишена гъвкавост на доставките и увеличена автономност при дизеловото гориво.
(72)
Според COGEN с инвестиционния проект ще се създадат големи възможности от гледна точка на технологичните иновации и ще бъдат разкрити около 150 преки работни места и около 500 непреки работни места на средно ниво, като всички те ще бъдат постоянни.
(73)
От гледна точка на енергетиката COGEN счита, че проектите за преобразуване на двете рафинерии ще доведат до икономия на енергия в размер на 14 %. Освен това COGEN подчертава, че инвестиционният проект също така ще допринесе за осъществимостта на друг вид инвестиция, която не е обхваната от инвестиционния проект - разкриването на две инсталации за комбинирано производство на топло- и електроенергия с мощност 82 MW, по една в двете рафинерии - което ще доведе до увеличаване с около 12 % на капацитета на тази технология в Португалия.
4.3. Мнение на Confederação da Indústria Portuguesa (CIP)
(74)
CIP счита, че инвестиционният проект цели подобряване на положението в Португалия, което се характеризира със:
i)
несъответствие между потреблението на дизелово гориво за моторни превозни средства и сегашния преработвателен капацитет на Португалия, в резултат на което се получава хронична необходимост от внос на големи количества дизелово гориво и продажба на излишъка от бензин в чужбина;
ii)
очакван излишък на течно гориво в бъдеще, породен от факта, че течното гориво вече не се използва за производство на електроенергия и че се обезкуражава използването на течно гориво в промишлеността като цяло, както е заложено в португалската национална програма за справяне с промяната на климата;
iii)
тенденции на международните пазари, свързани с увеличаване на покупките на по-тежки фракции на суров нефт с по-висока киселинност, което ще увеличи гъвкавостта при избора на суров нефт;
iv)
осъществяване на принос към сигурността на доставките.
(75)
CIP счита, че инвестиционният проект ще доведе до значително увеличаване на енергийната ефективност на двете рафинерии в съответствие с ангажиментите, които Португалия пое пред ЕС във връзка с увеличаване на европейската енергийна ефективност с 10 %.
(76)
CIP счита, че предвиденото разкриване на около 150 работни места за висококвалифицирани специалисти и 450 непреки постоянни работни места ще допринесе в значителна степен за икономическото развитие на Португалия. То ще стимулира местната икономика в засегнатите региони, където БВП на глава от населението е по-нисък от средния БВП за страната, и ще доведе до разкриването на около 5 000 временни работни места по време на строителните работи.
4.4. Мнение на União Geral de Trabalhadores (UGT)
(77)
UGT счита, че инвестиционният проект ще насърчи регионалното развитие и ще окаже положително въздействие върху икономическото развитие и социалното и териториалното сближаване на съответните региони. Засегнатите региони се характеризират с високи нива на безработица, стопанска структура с ниска степен на диверсификация и БВП на глава от населението под средното равнище за страната. Инвестиционният проект ще окаже значително въздействие върху промишлеността в двата региона и в Португалия като цяло, тъй като ще бъдат развити дейности както нагоре, така и надолу по веригата, по-специално в области като машиностроене и гражданско строителство, електропроизводство или дори търговия и кетъринг.
(78)
UGT счита, че инвестиционният проект ще доведе до разкриване на повече и по-добри работни места, и то в момент, когато безработицата се увеличава с бързи темпове поради икономическата и социалната криза. Инвестиционният проект е изготвен така, че да бъдат разкрити 150 преки работни места в двете рафинерии, много от тях за висококвалифицирани специалисти. Очаква се да бъдат разкрити 450 допълнителни непреки работни места, а по време на строителните работи ще бъдат разкрити 5 000 временни работни места. Инвестиционният проект ще допринесе за запазване на някои от сега съществуващите 2 050 работни места, които могат да бъдат застрашени без инвестиционния проект.
(79)
Освен това UGT счита, че инвестиционният проект ще спомогне за изпълнение на строги стандарти за опазване на околната среда и безопасност, тъй като рафинериите ще бъдат оборудвани с технологии, които щадят околната среда в по-голяма степен.
(80)
Според UGT инвестиционният проект е много важен за подобряването на недостатъчния капацитет на Португалия за рафиниране и производство на дизелово гориво. Съществуващият капацитет за рафиниране очевидно е твърде ограничен, за да покрие нуждите на страната, поради което Португалия зависи от внос на дизелово гориво от други държави (което увеличава стратегическите рискове). Понижаването на вноса на дизелово гориво също така би намалило настоящия търговски дефицит, който до голяма степен се дължи на енергийните сметки.
(81)
На последно място, UGT отбелязва, че инвестиционният проект е важен не само от национална гледна точка, но и за ЕС, тъй като той е изготвен така, че да спомогне за развитието на по-екологосъобразна и по-устойчива икономика.
4.5. Мнение на община Matosinhos (CMM)
(82)
CMM счита, че разкриването на работни места оказва значително влияние върху областта. Благодарение на разкриването на работни места за висококвалифицирани специалисти със заплати над средното ниво за региона рафинерията в Matosinhos ще допринесе за увеличаването на покупателната сила в областта и региона. Проектът ще окаже значително въздействие върху регионалната брутна добавена стойност в резултат на функционирането на рафинерията и дейността на стотици търговски и промишлени малки и средни предприятия, по-специално с оглед на факта, че безработицата в региона е около 13 % (над средното равнище за страната). CMM счита, че инвестиционният проект е от решаващо значение за региона от икономическа и социална гледна точка.
4.6. Мнение на община Sines (CMS)
(83)
CMS е убедена във важността на новите производствени цехове на рафинерията в Sines за развитието на местната и регионалната икономика. Проектът ще окаже положително въздействие върху социалното развитие в региона поради разкриването на работни места за висококвалифицирани специалисти и създаването на повече и по-добри малки и средни предприятия.
4.7. Мнение на Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (CGTP)
(84)
CGTP счита, че инвестиционният проект води до изключително положителни ефекти за околната среда и е важен за регионалното развитие на Португалия, тъй като:
i)
ще създаде възможност да се предложи по-голяма диверсификация на продукти с по-високо качество на националния отрасъл за органична химия, както и за износа. Поради това инвестиционният проект ще допринесе положително за повишаването на стойността на профила на специализация в промишлеността;
ii)
ще доведе до разкриването на стотици постоянни работни места и няколко хиляди временни работни места по време на строителните работи, и то основно в региони с някои от най-високите равнища на безработица в Португалия;
iii)
ще допринесе за развитието на местната икономика на равнището на жилищното настаняване, търговията и хотелиерството, наред с други икономически дейности.
4.8. Мнение на Associação Industrial Portuguesa (AIP)
(85)
AIP изтъква, че инвестиционният проект ще окаже решаващ принос за повишаване на благосъстоянието в регионите Norte и Alentejo.
(86)
Регионът Norte, в който се отчита 11,6 % безработица при средно равнище на безработица в страната от 9,8 % (данни от третото тримесечие на 2009 г.), понастоящем е регионът с най-високо равнище на безработица в Португалия и с особено високо равнище на дългосрочна безработица (половината от безработните лица търсят работа в продължение на година или повече). В сегашния контекст на социална криза разкриването на 500 преки работни места и 200 постоянни непреки работни места, както и около 2 000 временни работни места по време на строителните работи, представлява огромен принос за региона.
(87)
Регионът Alentejo е сред регионите с най-висока безработица в Португалия - 10,2 % при средно равнище на безработица в страната от 9,8 % (данни от третото тримесечие на 2009 г.) - и с особено високо равнище на дългосрочна безработица (половината от безработните лица търсят работа в продължение на година или повече). В този контекст разкриването на 100 преки работни места и 250 постоянни непреки работни места, както и около 3 000 временни работни места по време на строителните работи, представлява огромен принос за региона.
4.9. Мнение на конкурент № 1
4.9.1. Мнение относно решението за откриване на процедурата
(88)
Според конкурент № 1 инвестиционният проект може да се счита за просто „разширяване на съществуващ обект“ по смисъла на точка 34 от ННРП. Инвестиционният проект не може да бъде счетен за единен инвестиционен проект, защото дълготрайните активи от инвестицията ще бъдат „икономически делими“ по смисъла на точка 60 от ННРП. Рафинериите в Sines и Matosinhos действително са физически отдалечени една от друга. В инвестиционния проект ясно се определят отделни инвестиции за всяка рафинерия. Рафинериите могат да избират между цехове за вакуумна дестилация и висбрекинг без цех за хидрокрекинг или обратното. Поради това инвестициите за рафинериите не са непременно пряко свързани. Във всеки случай рафинериите биха могли да функционират самостоятелно, без да е необходима никаква интеграция. Освен това рафинерията в Matosinhos би могла да продава своята продукция от вакуумен газьол на международните пазари, а цехът за хидрокрекинг, разположен в Sines, би могъл да се захранва с вносен вакуумен газьол.
(89)
Португалия посочва единствено разкриването на преки и непреки работни места като принос на инвестиционния проект към регионалното развитие. Поради това не може да се демонстрира, че инвестиционният проект допринася за по-последователна стратегия за регионално развитие и че спомага за постигане на целта за икономическо сближаване (28). Трудно е да се приеме, че изразходването на над един милион евро за разкриването на едно пряко работно място може да се счита за изключителен принос към регионалното развитие. В тази връзка съотношението между размера на помощта и преките работни места за инвестиционния проект се сравнява с предишни решения на Комисията (представени в таблица, в която се прави преглед на това съотношение в предишни решения на Комисията). Освен това конкурент № 1 счита, че инвестиционният проект не е свързан с никаква предполагаема пазарна неефективност.
(90)
Що се отнася до официалното изискване за стимулиращ ефект, дружеството Petrogal не е получило писмо за намерение от страна на Португалия преди започване на работа по проекта. Поради това конкурент № 1 заключава, че помощта не е в съответствие с точка 38 от ННРП.
(91)
От гледна точка на икономическата оценка конкурент № 1 счита, че помощта не отговаря на критерия за необходимост и не води до стимулиращ ефект. Инвестиционният проект представлява производствена инвестиция, икономически мотивирана от дисбаланс между търсенето и предлагането и възможността за достъп до по-тежки и по-евтини фракции на суров нефт. Това е инвестиция в отговор на естественото развитие на търсенето на дизелово гориво. Всички други оператори в Европа осъществяват подобни инвестиции в рафинериите без наличие на държавна помощ. Поради това фактите сочат, че инвестиционният проект така или иначе би бил осъществен, което е в разрез с точка 22 от съобщението на Комисията от 24 юни 2009 г. (29) („съобщението за задълбочена оценка“).
(92)
Конкурент № 1 счита, че съответните продукти са:
-
дизелово гориво (което е краен продукт),
-
нафта (което е междинен продукт по смисъла на точка 69 от ННРП), поради което нефтохимическите продукти, получени от нафта, също трябва да се считат за съответни продукти,
-
остатъци от хидрокрекинг (когато цехът за хидрокрекинг не е оборудван със съоръжение за рециклиране).
- Дизелово гориво
(93)
Според конкурент № 1 Petrogal е единственият пазарен оператор, който разполага с капацитет за рафиниране на суров нефт в Португалия. Petrogal извършва доставки на своите конкуренти на този пазар. Petrogal контролира най-големите съоръжения за внос и съхранение на бензин и дизелово гориво. Petrogal разполага с най-голямата мрежа от бензиностанции в Португалия. Petrogal има доминираща позиция или поне притежава значителна пазарна сила на голям брой пазари на петролни продукти в Португалия. Конкурент № 1 счита, че оценката на съответния пазар не трябва да е насочена единствено към нивото „след рафиниране“, а че трябва да се оцени и конкурентното положение на нивото на пазара за търговия на едро и дребно на дизелово гориво.
- Нафта
(94)
По отношение на нафтата конкурент № 1 също така заявява, че съответният продуктов пазар, който следва да бъде оценен, не трябва да е ограничен до продажбите „след рафиниране“, а да обхване и дейностите надолу по веригата.
(95)
Що се отнася до съответния географски пазар, съотношението на общия внос и износ на дизелово гориво спрямо общите продажби на дизелово гориво в Португалия е твърде ниско, за да оправдае избора на регионалния пазар като съответен пазар. Конкурент № 1 счита, че съответният географски пазар е пазарът на Португалия.
(96)
Конкурент № 1 счита, че дейностите на ENI на засегнатите продуктови пазари следва да се вземат под внимание, тъй като ако дадено дружество има решаващо влияние върху политиката по продажбите на друго дружество, трябва да се проучи комбинираният пазарен дял на двете дружества на съответните пазари.
(97)
Конкурент № 1 заключава, че пазарният праг от 25 % за дизелово гориво, определен в точка 68 от ННРП, е превишен в значителна степен. Поради това той счита, че помощта, предоставена за инвестиционния проект, е проектирана да субсидира доминиращия оператор на пазара и да му позволи да запази и увеличи своята пазарна сила. Конкуренцията ще бъде засегната в значителна степен и помощта ще доведе до значително нарушаване на съответните пазари.
(98)
В заключение конкурент № 1 счита, че помощта представлява оперативна помощ, която подсилва пазарната позиция на доминиращ оператор на съответните пазари. Помощта не допринася за получаването на какъвто и да било стимулиращ ефект. Във всеки случай отрицателните ефекти от помощта компенсират всички положителни ефекти, до които води.
4.9.2. Мнения, представени с писма от 15 септември и 10 ноември 2010 г. (в отговор на въпросите на Комисията от 5 август и 13 октомври 2010 г.)
(99)
Подобни инвестиционни проекти са били реализирани в четири рафинерии (La Rabida, Castellón, Cartagena и Bilbao) със същата цел - увеличаване на доходността от активите чрез изграждане на нови преработвателни цехове, които позволяват да се увеличи до максимум добивът на междинни дестилати, да се намали производството на течно гориво и да се преработва по-тежък суров нефт. Конкурент № 1 се позовава и на подобни инвестиционни проекти в Италия (рафинериите в Sannazzaro и Taranto, от ENI), в Германия (Bayernoil), в Литва (Mazeikiu Nafta) и в Беларус (Slavneft).
(100)
Що се отнася до потенциалната референтна норма на възвръщаемост за такива инвестиции в отрасъла, конкурент № 1 заявява, че не му е известно да съществува референтен показател: доходността от даден инвестиционен проект обикновено зависи от капиталовите разходи на всяко дружество и от други аспекти. Конкурент № 1 счита, че за периода, в който е било взето решението за инвестиционния проект, нормата на възвръщаемост в отрасъла на рафинирането следва да бъде поне 10 %.
(101)
Конкурент № 1 се позовава в общ смисъл на съществуването на пречки за вноса във връзка със съответния географски пазар. Той счита, че основният проблем в Португалия е доминиращата позиция на Petrogal на пазара, като дружеството контролира 100 % от капацитета на рафиниране в Португалия, а оттам и най-важните терминали за внос и износ. Освен това той заявява, че Petrogal има доминираща позиция от гледна точка на капацитета за съхранение на продуктите, като съгласно някои независими източници (30) дружеството контролира 90 % от пазара. Това води до дял на Petrogal от продажбите на дребно в размер на около 45 % и дял от продажбите на едро в размер на 80 % на пазара на Португалия.
(102)
Що се отнася до въпроса на Комисията относно наличието на отказ да се даде достъп до складовете на Petrogal, конкурент № 1 не бе в състояние да опише такава ситуация.
(103)
Конкурент № 1 счита, че в Португалия съществуват ограничения на капацитета за съхранение и че разходите за съхранение са по-високи в Португалия в сравнение с други държави, например Испания и Италия, за подобни съоръжения или операции (приблизително 25 % по-високи).
(104)
Конкурент № 1 отчита, че няма съществени разлики между цените на вносното дизелово гориво и цената на дизеловото гориво, закупено от Petrogal, тъй като цените се индексират спрямо международните цени плюс разходи за логистика.
4.10. Мнение на конкурент № 2
4.10.1. Мнение относно решението за откриване на процедурата
(105)
Конкурент № 2 счита, че инвестиционният проект ще увеличи капацитета на Petrogal за производство на дизелово гориво с около 2,5 млн. тона, което ще превърне Португалия от малък вносител в значителен износител на дизелово гориво.
(106)
Конкурент № 2 изразява съмнения по отношение на необходимостта от помощта, тъй като Petrogal е част от голямо дружество и се притежава и контролира от ENI. Petrogal е доходно дружество, което осъществи значителни инвестиции както нагоре по веригата за рафиниране в Бразилия и Ангола, така и надолу по веригата за разширяване на своята разпределителна мрежа в Испания. Дружеството се ползва с привилегирована позиция в Португалия, тъй като е собственик на единствените две рафинерии.
(107)
Petrogal е вертикално интегрирано и е най-голямото дружество, което предлага петролни продукти в Португалия, както и третият по големина конкурент на Иберийския полуостров.
(108)
Конкурент № 2 счита, че държавната помощ не отговаря на официалните изисквания за стимулиращ ефект на помощта, определени в точка 38 от ННРП. Инвестиционният проект сам по себе си е доходна сделка и отговаря на стратегическите цели на Petrogal в средносрочен план, така че би бил реализиран при всички положения.
(109)
Според конкурент № 2 инвестиционният проект ще допринесе за задоволяване на увеличаващите се национални нужди от дизелово гориво, ще позволи на Petrogal да се превърне в нетен износител на други пазари (например Франция и Испания) и ще увеличи маржа на Petrogal за рафиниране.
(110)
Конкурент № 2 счита, че необходимостта от помощта следва да се оцени въз основа на разпоредбите на раздел 2.3 от съобщението за задълбочена оценка.
(111)
Конкурент № 2 се позовава на доклада на PFC Energy, посочен в бележка под линия 29, в който се заявява, че през 2006 г. инвестиционният проект на Petrogal вече е бил стартиран. Инвестиционният проект може да бъде осъществен единствено в регионите Matosinhos и Sines (не защото са подпомагани райони, а защото рафинериите са разположени там).
(112)
На последно място, конкурент № 2 заявява, че по принцип не може да има друго място, в което да се инвестира за преобразуването на съществуващите рафинерии.
(113)
Конкурент № 2 представи мнение само по отношение на дизеловото гориво.
- Ниво „след рафиниране“
(114)
Конкурент № 2 обясни, че макар да няма правни пречки за вноса, той подлежи на (дори може да се твърди, че е ограничен от) множество условия, свързани с редица физически фактори (липса на места за съхранение на вноса, тяхното разположение и собственост, ограниченията на вторичната логистична мрежа), и фактори, свързани с пазарната структура (възможност да се определят цените на ниво „след рафиниране“).
- Ниво на едро
(115)
Другите участници на пазара в Португалия внасят 90 % от общия внос на дизелово гориво, при което срещат сериозни трудности, както беше посочено в доклада на португалския орган по защита на конкуренцията, озаглавен „Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal“ (31) („докладът на органа“). Конкурент № 2 счита, че всички тези фактори правят португалския пазар по-затворен от съпоставими пазари в други държави.
(116)
Конкурент № 2 счита, че оценката на съответния пазар не трябва да е ограничена до нивото „след рафиниране“, а трябва да обхване и каналите за дистрибуция и продажби (на едро и дребно). Инвестиционният проект ще увеличи производството с 2,5 млн. тона годишно, което ще превърне Португалия в държава с годишен излишък от 1,6 млн. тона дизелово гориво плюс 0,5 млн. тона биодизел годишно от рафинерията в Sines.
- Продажби на едро и дребно
(117)
В съответствие с доклада на органа това ниво на продажби се счита за второ ниво в структурата за дистрибуция на дизелово гориво. Цената на дизеловото гориво ще зависи от покупната цена на рафинерията или при внос, към която ще бъдат добавени разходите за транспорт и съхранение, както и маржа от продажбата.
(118)
Конкурент № 2 счита, че Petrogal се конкурира и на нивото на дистрибуцията, като разполага с ясно конкурентно предимство: всяка помощ, предоставена за намаляване на разходите на Petrogal при производството на дизелово гориво, би подсилила настоящата доминираща позиция на дружеството на пазара на Португалия (51 % на пазара на едро и 37 % на пазара на дребно).
(119)
Конкурент № 2 счита, че съответният географски пазар следва да бъде не по-голям от пазара на Иберийския полуостров. Съответният географски пазар би могъл да бъде на равнището на ЕИП само ако вносът на дизелово гориво ефективно се конкурира с количеството рафинирано дизелово гориво в Португалия (а именно, ако се приеме, че няма правни или икономически пречки за навлизане).
(120)
Помощта за инвестицията ще засегне конкурентите на Petrogal на пазара на Иберийския полуостров, тъй като в рафинериите, разположени в Испания, са реализирани подобни инвестиции (с много сходни стратегически цели) без наличието на държавна помощ.
(121)
Ако продажбите на едро и дребно бъдат счетени за част от съответния продуктов пазар, пазарният дял на Petrogal на националния и местните пазари далеч надхвърля прага от 25 %, определен в точка 68 от ННРП, и помощта не трябва да се предоставя.
(122)
Конкурент № 2 счита, че от гледна точка на предлагането пазарите за търговия на едро с бензин и дизелово гориво са силно концентрирани (водещите четири участници на пазара притежават общо над 95 % пазарен дял), както бе посочено от португалския орган по защита на конкуренцията в неговия доклад.
(123)
Приблизителният дял на Petrogal на пазара за търговия на едро с дизелово гориво в Португалия от гледна точка на обема е между 35 % и 45 %. Конкурент № 2 счита, че инвестиционният проект ще доведе до допълнителен производствен капацитет от 2,5 млн. тона, и ако този проект се разглежда заедно с другите проекти, предприети от Petrogal, дружеството ще може да задоволява националните нужди на пазара на дизелово гориво в Португалия и също така да изнася близо 2 млн. тона дизелово гориво към съседни държави (Испания и Франция).
4.10.2. Мнение, представено с писмо от 10 септември 2010 г., в отговор на искането за информация от страна на Комисията от 4 август 2010 г.
(124)
Конкурент № 2 посочва, че няма установена референтна норма на възвръщаемост на секторно равнище, тъй като дружествата имат свои целеви проценти и те могат да се различават в зависимост от характеристиките на всеки инвестиционен проект. Конкурент № 2 представя списък с пет рафинерии, които са предприели подобни инвестиционни проекти на обща стойност от над 6 млрд. EUR без наличието на държавна помощ.
(125)
Конкурент № 2 изтъква, че капацитетът за съхранение и пристанищните съоръжения са ограничени. Поради това пратките до Португалия се извършват в по-малки количества, което води до по-големи разходи за дистрибуция, а те на свой ред засягат крайните маржове при продажбите на едро и дребно.
(126)
Що се отнася до съоръженията за съхранение, конкурент № 2 посочва, че инсталациите обикновено се използват от собственика (например Petrogal) за негови цели. Съоръженията за съхранение, принадлежащи на трети страни, предлагат малък обем за складиране поради съществуващи дългосрочни договори, сключени с други оператори.
(127)
Конкурент № 2 счита, че Petrogal разполага с предимство по отношение на своята продажна цена на дизелово гориво спрямо конкурентите си, която се изчислява на около 3-5 USD/тон поради неговата доминираща позиция при съоръженията за съхранение.
5. МНЕНИЕ НА ПОРТУГАЛИЯ
5.1. Мнение относно решението за откриване на процедурата
(128)
Португалия внася поправка, като посочва, че срещата между португалските органи и службите на Комисията е била проведена на 11 март 2009 г. Португалия посочва, че инвестиционният проект не е проект за замяна или усъвършенстване на оборудване; това е проект за преобразуване, който предполага ефективна промяна на процеса на рафиниране с оглед по-добре да се задоволят увеличаващите се нужди от дизелово гориво. Португалия добавя, че ЕИБ ще осигури финансиране и че помощта под формата на данъчен кредит ще бъде предоставяна от 2011 г. нататък. Португалия също така счита, че оценката на инвестиционния проект като ad hoc помощ не трябва да води до затягане на правилата за оценка. В действителност договорът за инвестиционния проект и договорът за помощта, сключени между Португалия и получателя, зависят от положителното решение на Комисията. Тъй като договорите за инвестиционния проект и помощта вече бяха предоставени на Комисията по време на уведомителния етап, Португалия предлага да представи административно писмо - с договорите за инвестиционния проект и помощта, посочени на страница 8 от решението за откриване на процедурата, в приложение към това административно писмо - в което да се посочи влизането в сила на тези договори.
5.1.1. Мнение относно инвестиционния проект
(129)
Португалия счита, че инвестиционният проект представлява първоначална инвестиция, която попада в следните категории: разширяване на съществуващ обект или основна промяна на производствения процес.
(130)
Според Португалия новият цех за вакуумна дестилация и новият цех за хидрокрекинг ще позволят производството на по-големи количества дизелово гориво и следователно съгласуване на производството на дизелово гориво с нуждите на пазара. Такова съгласуване е невъзможно при сегашната конфигурация на системата за рафиниране, която предлага много ограничена гъвкавост за промяна на производството от бензин на дизелово гориво.
(131)
Новият цех за вакуумна дестилация и за висбрекинг в Matosinhos, новият цех за хидрокрекинг в Sines и първоначалните цехове за рафиниране, които вече съществуват, ще функционират едновременно. Поради това Португалия счита, че инвестиционният проект представлява разширяване на производствената система с основна промяна на производствения процес.
(132)
Португалските органи обясняват, че новата производствена конфигурация ще подсили допълващите се оперативни и функционални връзки между двете рафинерии: от Matosinhos до Sines ще се превозва вакуумен газьол [], а от Sines до Matosinhos ще се превозва тежка нафта []. Инвестиционният проект се извършва в интегрирана система за рафиниране: рафинериите в Sines и Matosinhos са неделими, по-специално с цел оптимизиране на производството на дизелово гориво. Не е спазен единствено географският критерий („непосредствената географска близост“). При все това разделянето на инвестиционния проект на две части би било изкуствено, защото той е технически, функционално и стратегически неделим (32).
5.1.2. Мнение относно характеризирането на пазара и съответните продукти
(133)
Португалия счита, че съответните продукти са дизелово гориво и тежка нафта, като дизеловото гориво е икономическата причина за инвестицията, а тежката нафта е технически неизбежен страничен продукт от производството в Sines.
(134)
Що се отнася до тежката нафта, произвеждана от модернизираните рафинерии, тя ще се използва в рамките на страната в производството на ароматни продукти в рафинерията на Petrogal в Matosinhos и ще замести вноса (92 % от който е с произход извън ЕС). Инвестиционният проект ще увеличи единствено производството на тежка нафта в Sines (с [200-250] хил. тона годишно) (33). Увеличеното производство на тежка нафта в Sines ще замени количествата, които понастоящем се внасят за Matosinhos, и няма да се продава на трети страни.
(135)
Португалия поясни, че от инвестицията за рафинерията в Matosinhos няма предвидена част специално за цеховете за реформинг на тежка нафта в междинен продукт за производството на ароматни продукти (а именно нафтени деривати) и впоследствие преработването на продукта от реформинг в нафтени деривати в цеха на Petrogal за ароматни продукти в Matosinhos (които се продават на пазара по пазарни цени на вторичния нефтохимически отрасъл). Цената за продукта от реформинг, която плаща цехът за ароматни продукти, ще остане непроменена, тъй като тя се индексира на [10-20] % от равностойността на вноса на нафта и [80-90] % от равностойността на износа на бензин.
(136)
Португалия счита, че нейният съответен национален пазар е отворен и конкурентен без пречки за търговията. Цените на дизеловото гориво се основават на цената за суровия нефт и разходите за рафиниране. Рафинериите трябва да се конкурират с вносителите. Португалия счита, че съответният географски пазар е Северозападна Европа.
(137)
В предишни решения на Комисията се посочва, че нафтата е продукт, който се търгува в международен план, и съответният продуктов пазар е поне Западна Европа.
(138)
На нивото на групата (без да се включват стойностите на ENI, тъй като дружеството не извършва дейности по рафиниране или търговия на дребно на Иберийския пазар и индексът на Херфиндал-Хиршман (HHI) показва ниско ниво на концентрация на европейско равнище) пазарният дял е под 25 % на регионално равнище.
5.1.3. Мнение относно проекта в рамките на европейска, национална и регионална стратегия
(139)
Португалия подчертава, че инвестиционният проект е в съответствие със стратегически цели, предприети на национално или европейско равнище. Увеличаването до максимум на производството на дизелово гориво - което се изчислява на [1-3] млн. тона годишно от 2011 г. нататък - ще позволи по-оптимално използване на производствения капацитет на националната система за рафиниране. То ще позволи по-добро съгласуване на търсенето и предлагането, както и преодоляване на сериозния дефицит на дизелово гориво и намаляване на излишъка на произвеждания бензин.
(140)
Според Португалия инвестиционният проект ще намали зависимостта от вноса на руско дизелово гориво - цел, приета от Комисията (в нейния Втори стратегически енергиен преглед: план за действие на ЕС за енергийна сигурност и солидарност от 2008 г. (34) и държавите членки.
(141)
Нуждите от дизелово гориво са се увеличили и ще продължат да се увеличават между 2000 и 2025 г., но с настоящите си конфигурации рафинериите могат да се адаптират само маргинално към развитието на нуждите без осъществяването на сериозни инвестиции за модернизиране. Инвестицията на Petrogal е насочена към увеличеното търсене и намалява зависимостта от вноса и свързаните с него рискове на доставките.
(142)
Инвестиционният проект ще насърчи намаляването на емисиите в атмосферата, а енергийната ефективност на инсталациите ще бъде оптимизирана. Предвидените мерки за рационализиране на енергията позволяват намаляване на сегашното потребление на енергия в рафинериите с [] %.
(143)
Когато производството в модернизираните рафинерии започне, ще се обработва същият обем, но при значително по-висок капацитет за преработка, с по-малко потребление на енергия и с намалени емисии.
(144)
Според Португалия въздействието върху замърсяването на въздуха има съществено значение, тъй като инвестиционният проект ще намали емисиите на рафинериите от стационарни източници и така ще допринесе за постигането на регионалните и националните цели за качество на въздуха.
(145)
На регионално равнище значението на инвестиционния проект се признава, доколкото той също така способства за включването на природен газ в портфейла от горива на рафинериите и замяната на настоящата парогенерираща инсталация с инсталация за комбинирано производство на топло- и електроенергия.
(146)
На национално равнище ползите за околната среда могат да бъдат оценени от гледна точка на приноса за постигане на целите, определени в националната програма за намаляване на емисиите на замърсителите серен диоксид и азотни оксиди (35).
(147)
Инвестиционният проект ще подобри качеството на дизеловото гориво и съответно ще намали емисиите на замърсители от превозните средства. Инвестиционният проект също така ще окаже положително въздействие върху биологичните фактори (флора и фауна) и ландшафта.
5.1.4. Мнение относно приноса към регионалното развитие
(148)
Португалия подчертава важния принос на инвестиционния проект към регионалното развитие предвид неговото разполагане в два региона в неравностойно положение, като и в двата се наблюдава висока безработица. И двата региона представляват допустими региони по член 107, параграф 3, буква а) от Договора, като съгласно картата на регионалната помощ на Португалия се прилага стандартен таван на регионалната помощ за големи предприятия от 40 % (за Sines в региона Alentejo) и 30 % (за Matosinhos в региона Norte). И двата региона попадат в целите за сближаване (определени в регионалната политика на ЕС), с БВП на глава от населението под 75 % от средната европейска стойност.
(149)
Португалия счита, че рафинериите в Sines и Matosinhos представляват основни стълбове на икономиката в тези региони. Португалия очаква, че инвестиционният проект ще доведе до изключително положителни ефекти за заетостта и в по-общ смисъл за икономическата ситуация в регионите Norte и Alentejo.
i) Sines
(150)
Рафинерията в Sines е разположена в Alentejo, регион с БВП с 6 % по-нисък от средния за страната. Регионът се характеризира с намалена гъстота на предприятията и недостиг на модерни услуги за подпомагане на развитието и за иновации. През третото тримесечие на 2009 г. процентът на безработица е бил 10,2 %, което е с 0,4 % над средния за страната, и оттогава насам се е увеличил до 11,6 % в третото тримесечие на 2010 г. (0,7 % над средния за страната).
ii) Matosinhos
(151)
Рафинерията в Matosinhos е разположена в областта Oporto в региона Norte. Регионът Norte понастоящем е най-бедният регион в Португалия съгласно NUTS II (класификация на териториалните единици за статистически цели), с БВП на глава от населението около 20 % по-нисък от средния за страната през 2008 г. Регионът е с процент на икономически растеж под средния за ЕС и за Португалия и се наблюдава ниско равнище на квалифицирани човешки ресурси. Процентът на безработица е нараснал от 11,6 % през третото тримесечие на 2009 г. до 13,2 % през същото тримесечие на 2010 г., което е далеч над средния процент на страната (съответно 9,8 % през 2009 г. и 10,9 % през 2010 г.).
5.1.5. Работни места и обучение
(152)
Според Португалия на оперативен етап инвестиционният проект ще доведе до разкриването на прогнозни 150 нови места, пряко свързани с обслужването на преработващите цехове в двете рафинерии.
(153)
Съотношението между разходите за инвестицията и броя на разкритите преки работни места показва, че отрасълът на рафинирането е много капиталоемък. Освен това в отрасъла се изисква специфично и квалифицирано обучение.
(154)
Инвестиционният проект притежава значителен потенциал за разкриване на непреки работни места, тъй като новите цехове ще увеличат технологичната сложност на рафинериите и ще изискват повече операции по поддръжка. В резултат на политиката на рафинериите за сключване на договори с подизпълнители ще се увеличи търсенето на услуги на специализирани работници. Португалия счита, че „модернизирането на цеховете за рафиниране ще окаже съществено въздействие върху националната промишленост, по-специално върху машиностроителния, енергийния и строителния отрасъл. Изчисленията сочат, че по време на най-натоварения период на строителни работи в строежа на двете рафинерии ще участват около 3 000 работници“ и че „се очаква да бъдат разкрити около 450 непреки постоянни работни места“. Тези работни места ще изискват квалифициран персонал, обикновено със заплата над средната на пазара, и се очаква да окажат социално и икономическо въздействие върху обкръжаващата общност, особено в областта Sines.
(155)
Що се отнася до това дали съотношението от три непреки работни места за всяко пряко работно място, представено в инвестиционния проект - и прилаганата методология - са обосновани, Португалия отговори, че това съотношение следва да се сравни със съотношението в други инвестиционни проекти в същия отрасъл. Като се позовава на други две мерки за държавна помощ, одобрени от Комисията (решения на Комисията относно дела N 898/06 и N 899/06 съответно за нефтохимическите проекти на Repsol Polimeros и Artensa) (36), Португалия счита, че съотношението преки/непреки работни места за инвестиционния проект е по-консервативно и реалистично от съотношението на Repsol Polimeros (15 непреки работни места за всяко пряко работно място), макар че и двата проекта представляват проекти за вторично застрояване. Португалия също така отбеляза, че сумите за инвестиционния проект са близки до тези за проекта на Artensa, който е първичен строителен проект (застрояване на нов терен). Освен това Португалия взема под внимание референтния показател, установен от HSB Solomon Associates LLC относно петролната промишленост: PEI (индекс за ефективност на персонала). Този показател показва броя изработени часове по EDC (еквивалентен капацитет на дестилация), тоест общо казано - броя генерирани работни места за всеки преработен барел суров нефт. В последния наличен доклад (стойности за 2008 г.) получателят представи световен индекс от [50-70], който бе съпоставен със 113,7 като средна стойност в проучването и 206,8 като средна стойност за Южна и Централна Европа. Индексът отразява броя работници, които са заети в самата рафинерия, []; и наличието на група от спомагателни дейности въз основа на външни услуги, които се предоставят постоянно. Португалия счита, че това възползване от външни услуги гарантира създаването на непреки работни места и оправдава очакването за разкриване на повече непреки работни места спрямо преки работни места в сравнение със съотношението в проекта на Artensa. Поради това при сравнението с решенията на Комисията, описани в настоящото съображение, Португалия заключава, че тази стратегия е доведена до крайност в проекта на Repsol Polimeros (минимално използване на вътрешни ресурси и максимално използване на външни ресурси). Случаят с Artensa демонстрира обратното, а именно баланс на използването на вътрешни и външни ресурси. Португалия счита, че предложеното съотношение от 3:1 е в съответствие със съотношението в нефтопреработвателния отрасъл и че то правилно отразява степента на възлагане на част от дейностите на Petrogal на външни изпълнители (например в областта на поддръжката).
(156)
В представено на по-късен етап мнение Португалия аргументира това твърдение, като цитира по-скорошен документ (37), публикуван от Комисията, в който според мнението на Португалия се посочва съотношение между 4:1 и 6:1: „следователно, макар в този отрасъл да са заети пряко само 100 000 души в ЕС, може да се счита, че между 400 000 и 600 000 работни места пряко зависят от промишлеността на рафинирането в ЕС“. В бележка 41 от същия документ се посочват „допълнителни 600 000 работни места в логистиката и маркетинга“, което би позволило дори съотношение от 12:1.
(157)
По време на етапа на официалното разследване в допълнителен документ (анализ на разходите и ползите), предоставен на Комисията, Португалия представя в количествено изражение броя съществуващи работни места, които ще бъдат запазени от инвестиционния проект, тъй като беше ясно, че при съпоставителен сценарий без инвестиции Petrogal ще трябва да предприеме някои мерки за преструктуриране, включително намаляване на работната сила. Ако инвестиционният проект не бъде реализиран, ще се наблюдава „загуба на общо 1 240 работни места - 150 преки работни места + 450 непреки работни места (директен резултат от проекта) в допълнение към прогнозираната загуба на 160 преки работни места + 480 непреки работни места поради мерките за намаляване на разходите, които ще бъдат предприети за справяне с намалените маржове за рафиниране на рафинериите в сегашната им конфигурация“.
(158)
Португалия подчертава, че във връзка с инвестиционния проект ще бъдат наети предимно квалифицирани работници със заплата [] над средната на съответния местен пазар. Социално-икономическото въздействие върху обкръжаващата общност в резултат на това ще допринесе за развитието на други предприятия и дейности. Поради това инвестиционният проект ще бъде от полза за създаването и обновяването на инфраструктури и съоръжения в регионите Oporto и Sines и ще осигури необходимите условия за развитието на тези региони до нов етап от гледна точка на качество на живота и конкурентоспособност.
(159)
В своя отговор Португалия също така подчертава, че „по време на строителния етап проектът ще окаже значително въздействие върху националната промишленост, тъй като ще насърчи създаването и развитието на местни предприятия. Когато бъде реализиран, проектът ще насърчи развитието на нови предприятия, свързани с поддръжка, и така ще продължи да консолидира регионалната динамика“. Поради това „с тази инициатива Petrogal ще спомогне да се балансира конкурентоспособността на по-слабо развитите региони спрямо средното равнище за страната. На последно място, проектът ще окаже положително въздействие върху бизнеса в региона Alentejo и върху неговото присъствие на чуждестранните пазари“.
(160)
Освен това чрез увеличаването на потока от суровини и произведени продукти между двете рафинерии инвестиционният проект следва да доведе до изключително положителен ефект върху пристанищните инфраструктури на Sines и Leixões (38), като значително ще увеличи техните дейности и използване, а оттам и оперативните им резултати.
(161)
Накрая, според Португалия Petrogal предвижда, че периодът на експлоатация на инвестиционния проект ще бъде не по-малко от 30 години, което показва дългосрочния ангажимент към регионалните, националните и европейските цели.
(162)
Инвестиционният проект също така ще допринесе за увеличаване на потенциала на регионалните човешки ресурси. За обучението на персонала, участващ в инвестиционния проект, бил той новоназначен или текущ персонал, ще бъдат създадени структури за професионална квалификация и обучение в сътрудничество с техническия колеж Alentejo Litoral (39) в стопанския център на индустриалната и логистична област на Sines (40) (ZILS).
(163)
По отношение на връзките с проекти за научноизследователска и развойна дейност и сътрудничество с университети Португалия посочва, че двете рафинерии представляват центрове за регионално развитие от гледна точка на научни изследвания и обучение. Според Португалия инвестиционният проект следва да окаже положително въздействие и притежава потенциала да доведе до сключване на нови споразумения между Petrogal и образователни центрове в научната и инженерната област.
(164)
Португалия коментира съотношението между инвестицията и броя разкрити работни места с цел да демонстрира неговата разумност, по-специално с оглед на факта, че нефтопреработвателният сектор е много капиталоемък и изисква висококвалифицирана работна сила и големи инвестиции за обучение на квалифицирани служители. По подобен начин Комисията одобри голям размер на помощта спрямо броя разкрити работни места в нефтохимическите проекти на Repsol Polimeros и Artensa (41).
(165)
След искане на Комисията да представи анализ на разходите и ползите и оценка на проекта, съпоставими с тези за големи проекти, съвместно финансирани от структурните фондове (42), Португалия представи документ, насочен най-вече към количествено изразяване на социалните и икономическите ползи, произтичащи от инвестиционния проект. В документа се посочва икономическото въздействие от положителния принос в резултат на инвестицията, например: платим данък за проекта; пряка заетост (данъци); непряка заетост (данъци); избегнати помощи за безработица; данък върху потреблението (ДДС); избегнати емисии на CO2 в транспортния и промишления отрасъл; избегнати лихви във връзка с лихвите по външния дълг на португалското правителство; товари и демюрейдж (данъци); допълнителни приходи за пристанище Leixões; и подкрепа за развитието на местната общност.
(166)
Местните ползи от инвестиционния проект се състоят от следното: данък върху потреблението (ДДС); допълнителни приходи за пристанище Leixões; и подкрепа за развитието на местната общност (като всички заедно възлизат на 49 млн. EUR в нетна сегашна стойност), докато останалите ползи следва да се считат за национална придобивка (като всички заедно възлизат на 454 млн. EUR в нетна сегашна стойност) от полза за цялата национална икономика и поради това могат да се разпределят само отчасти към засегнатите региони. Ако приемем, че тази национална придобивка е пропорционално разпределена между португалските региони съгласно тяхната относителна икономическа тежест, като регионите Norte и Alentejo представляват 34,8 % от португалския БВП през 2007 г., общите регионални ползи (възлизащи на 195 млн. EUR в нетна сегашна стойност) далеч надхвърлят разходите за предоставената помощ за инвестиционния проект (които възлизат на 121 млн. EUR в нетна сегашна стойност).
5.1.6. Мнение относно необходимостта от помощта
(167)
Португалия подчерта, че помощта ефективно и решително е допринесла за решението на Petrogal да осъществи инвестицията, тъй като е трябвало да се гарантира нейната доходност. Съветът на директорите на Galp одобри инвестиционния проект на 5 март 2008 г., след като получи писмото за допустимост от националните органи, издадено на 23 януари 2007 г. Първият ангажимент за поръчване на оборудване е от 14 март 2008 г., тоест след сключването на договорите за помощта с португалското правителство на 10 март 2008 г.
(168)
Без помощта инвестиционният проект не би бил осъществен, тъй като неговата доходност не би била обоснована.
(169)
През 2001 г. съветът на директорите на Galp отхвърли по-ранен план за усъвършенстване на рафинерията в Matosinhos, тъй като възвръщаемостта на вложения капитал (ROCE) в проекта беше под претеглената средна цена на капитала (weighted average cost of capital - WACC) на Galp Energia за неговите дейности по рафиниране.
(170)
През 2005 г. съветът на директорите на Galp преразгледа стратегическата възможност да се предприеме проект за преобразуване на двете рафинерии. След вътрешно проучване на алтернативните инвестиционни проекти през март 2008 г. на съвета на директорите бе представен проект за преобразуване на рафинериите в Sines и Matosinhos. Вътрешният процент на възвръщаемост, свързан с преразгледаната инвестиция в размер на [] млн. EUR, беше изчислен на [8-10] % без никакъв стимул, което е с [] процентни пункта над WACC на Galp Energia за дейностите по рафиниране (определена на [7-9] %).
(171)
Решението на съвета на директорите на Galp от март 2008 г. беше основано на следния анализ на чувствителността на вътрешната норма на възвръщаемост (internal return rate - IRR) на инвестиционния проект:
Таблица 3
С помощта
Нетна сегашна стойност
[100-150] млн. EUR
Норма на възвръщаемост/IRR
[9-11] %
Без помощта
Нетна сегашна стойност
[10-50] млн. EUR
Норма на възвръщаемост/IRR
[8-10] %
Източник: GALP
(172)
Съгласно съображенията на изпълнителния комитет на Galp от 10 януари 2008 г. WACC и вътрешният „най-нисък процент на възвръщаемост“ (hurdle rate) (рискова премия, добавена към цената на капитала (43) на дружеството за сферата на доставките, рафинирането и логистиката са били съответно [7-9] % и [10-12] %.
(173)
Португалия посочи, че WACC и вътрешният най-нисък процент на възвръщаемост, определени от Galp Energia, са били в съответствие със стандартната практика в отрасъла на рафинирането и че използването на тези икономически критерии се приема широко от всички големи компании в отрасъла. В подкрепа на тези твърдения Португалия предостави на Комисията таблица, изготвена от Citigroup, Bloomberg и Broker Research през 2010 г., в която се прави сравнение на WACC на големи компании, извършващи дейност в отрасъла.
(174)
Португалия изразява становището, че решението за инвестицията е било и продължава да е в съответствие с практиката и обичайните изисквания за доходност, към която получателят се стреми във всички свои проекти. За оценка на доходността освен WACC като допълнителен критерий се използва и най-ниският процент на възвръщаемост. Прогнозите на бъдещите парични потоци по принцип не са безгрешни. Винаги има известна несигурност (риск), свързана с прогнозите за паричните потоци; за колкото по-далечно бъдеще се отнася, толкова по-голям е шансът прогнозата да е неточна и да съдържа грешки. Най-често използваният начин за справяне с несигурността е да се добави рискова премия към цената на капитала (WACC) и да се използва нейният процент като минимален процент на печалба, която трябва да се получи от инвестицията (най-нисък процент на възвръщаемост). Поради това разликата между стойността на най-ниския процент на възвръщаемост и стойността на WACC е допълнителната очаквана печалба, когато се взема решение дали да се инвестира, защото с нея се приема допълнителният риск, присъщ на прогнозните бъдещи парични потоци. Португалия заяви, че най-ниският процент на възвръщаемост е включен в анализа и решението за инвестиционните проекти на Galp Energia от 2002 г. насам. През тази година е било решено, че най-ниският процент на възвръщаемост, приложим към проектите, ще представлява WACC, увеличена със спред от [1-5] процентни пункта. През 2006 г. Galp Energia взе решение да изчислява най-ниския процент на възвръщаемост по малко по-различен начин, а именно вместо да добавя [1-5] процентни пункта към WACC, дружеството предпочете да увеличи WACC с [10-50] % (WACC2006 + най-нисък процент на възвръщаемост2006 = [1,1-1,5] x WACC2006). Този нов критерий е резултат от вътрешната преценка, че, предвид различните равнища на WACC за всеки стопански отрасъл, използването на процент върху основата изглежда по-подходящо и последователно в сравнение с използването на абсолютна стойност. Като допълнително обяснение Португалия предостави на Комисията различните WACC и най-ниски проценти на възвръщаемост, прилагани от Galp Energia между 2002 и 2006 г. за всеки стопански отрасъл: доставка и рафиниране, маркетинг на петролни продукти, проучване и производство, газ и енергия.
(175)
Португалия заяви, че в съответствие с международно признатите стандарти за проекти от този вид, тъй като разликите в инвестицията все още са значителни на този етап на инженерната разработка (първоначален технически проект), съветът на директорите на Galp е счел, че проект с такова значение и норма на възвръщаемост, толкова близка до WACC, не е жизнеспособен, тъй като в крайна сметка възвръщаемостта лесно би могла да се окаже по-малка от референтната стойност.
(176)
При все това, ако в инвестиционния проект се вземе предвид предоставянето на данъчния стимул, възвръщаемостта от инвестиционния проект би била [9-11] %, което в контекста на стратегическото естество на инвестиционния проект беше счетено за приемлив минимум за стартиране и одобряване на поемането на ангажименти с доставчиците на оборудване.
(177)
Португалия представи списък с алтернативни инвестиционни проекти, които дружеството Petrogal е могло да предприеме към момента, в който беше взето решението за инвестиционния проект. Поради ограничените достъпни финансови ресурси за нови инвестиции е налице конкуренция между няколко бизнес сфери на Galp Energia за тези ограничени ресурси и е въведена строга политика на подбор.
(178)
При все това, ако не беше сключен договорът за помощта с португалската държава и инвестиционният проект бе изоставен, конкурентоспособността на двете рафинерии неминуемо щеше да се влоши. Според Португалия, ако инвестиционният проект не беше предприет, използването на капацитета на рафинериите щеше да намалее до [80-90] % в отговор на пазарната тенденция за намаляване на търсенето на бензин и течно гориво (тъй като в проучванията се предвижда значително понижение на търсенето между 2008 и 2020 г., като то ще намалее между [20-30] % и [40-50] %). Рафинериите щяха да поддържат само много ограничен марж от рафинирането. За преодоляване на тази ситуация щеше да бъде предприета радикална програма за преструктуриране със съкращения на работни места.
(179)
Тъй като Комисията изрази съмнение, че в своето решение съветът на директорите на Galp не е взел предвид промени в икономическата обстановка, тя поиска от Португалия да предостави подробен анализ на съпоставителния сценарий без инвестиционния проект. За тази цел Комисията поиска от Португалия да представи IRR на инвестиционния проект, като се отчете потенциалната доходност на рафинериите, ако инвестиционният проект не беше реализиран и като се вземе предвид понижаването на маржовете от рафинирането.
(180)
Съпоставителният сценарий на Португалия е обобщен в таблица 4:
Таблица 4
Печалба
Нова окончателна стойност на инвестицията
С помощта
Нетна сегашна стойност
[200-250] млн. EUR
[150-200] млн. EUR
Норма на възвръщаемост/IRR
[10-12] %
[10-12] %
Без помощта
Нетна сегашна стойност
[100-150] млн. EUR
[100-150] млн. EUR
Норма на възвръщаемост/IRR
[9-11] %
[9-11] %
(181)
Според Португалия „фактът, че даден проект може да е от голямо, дори стратегическо значение за дадено дружество не означава, че това е единственият или неоспорим проект, ако IRR не се увеличи, така че да отговори на минималните допустими изисквания“ (какъвто е бил случаят през 2001 г.).
5.2. Мнение на Португалия относно мненията на трети страни
(182)
Португалия подчертава високото равнище на участие на различни субекти (общини, съюзи и отраслови и промишлени асоциации) и изброява всички мнения, които подкрепят стойността на инвестиционния проект от гледна точка на регионалното развитие и енергийната ефективност.
5.2.1. Констатации относно мненията на конкуренти № 1 и № 2
(183)
В допълнение към своето писмо от 21 януари 2010 г. Португалия обяснява, че пазарът на суровини за вакуумна дестилация е много нестабилен и не предлага необходимите стабилни доставки на вакуумен газьол за захранване на цех за хидрокрекинг с размерите на цеха в Sines. Що се отнася до производството на остатъци от хидрокрекинг, Португалия потвърждава, че те са на практика незначителни, тъй като цехът за хидрокрекинг ще използва технология за изокрекинг.
(184)
Португалия повтаря, че инвестиционният проект ще стимулира регионалното развитие в необлагодетелствани региони (разкриване и запазване на работни места, обучение на работници, икономии от мащаба, трансфер на технологии, странични ефекти и др.) дори ако бъде осъществен в предварително съществуващи рафинерии и това се потвърждава от всички получени положителни мнения. Освен това в тези мнения се подчертава стратегическото значение и стойността на инвестиционния проект за околната среда за разлика от мненията, според които заетостта е единствената регионална полза.
(185)
По отношение на таблицата, изготвена от конкурент № 1, в която се сравнява съотношението „помощ спрямо разкрити работни места“ в други проекти с регионална ad hoc помощ (вж. съображение 89), Португалия подчерта, че в таблицата не се включват други проекти в рафинирането или в друга капиталоемка промишленост. Поради тази причина инвестиционният проект не трябва да се сравнява с представените в таблицата проекти, а вместо това с помощи за големи инвестиционни проекти в същия икономически отрасъл (вж. решенията на Комисията от 10 юли 2007 г. относно дело за държавна помощ N 898/06 - Repsol Polimeros и от 10 юли 2007 г. относно дело за държавна помощ N 899/06 - Artensa (Artenius) - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, в които съотношението „помощ/разкрити работни места“ би било в съпоставим диапазон в сравнение с проекта на Petrogal).
(186)
По подобен начин се получават еквивалентни стойности, ако се сравнява съотношението „непреки работни места/преки работни места“ със съпоставими проекти (например проектите, посочени в съображение 185).
(187)
Португалия изтъква повторно, че съветът на директорите на Galp е одобрил инвестиционния проект през март 2008 г. след като през януари 2007 г. е получил писмено потвърждение от португалските органи, че инвестиционният проект отговаря на критериите за държавна помощ. Поради това помощта беше предоставена при известни условия (по-специално беше необходимо одобрението на Комисията) преди започване на работа по проекта. Първата стабилна поръчка бе осъществена през март 2008 г., след като Petrogal подписа договорите за помощта.
(188)
Португалия отхвърля мненията на трети страни, че дружеството Petrogal е взело решение за стартиране на инвестиционния проект още през 2006 г.
(189)
Португалия признава, че са били извършени проучвания на осъществимостта преди окончателното решение. Тази информация е абсолютно необходима на съвета на директорите на Galp, за да вземе решение, но тя не означава, че съветът на директорите на Galp вече е бил взел решение.
(190)
Португалия продължава да твърди, че инвестиционният проект не би бил реализиран без помощта.
(191)
Португалия обяснява, че IRR на инвестиционния проект е бил недостатъчен в сравнение с равнището на поетия риск и привлекателността на други проекти ([]), които са от решаващо значение за развитието на Galp Energia. От това следва, че инвестиционният проект не би бил осъществен без помощта.
(192)
От получените мнения на трети страни Португалия заключава, че съответният географски пазар не е пазарът на Португалия, а най-малко пазарът на Иберийския полуостров.
(193)
Португалия уточнява, че пазарните дялове на Petrogal за дизелово гориво (на ниво „след рафиниране“, на едро и на дребно) никога не биха надхвърлили 25 %, ако съответният географски пазар обхваща Иберийския полуостров или по-голям регион.
(194)
Португалия потвърждава повторно, че във всеки случай инвестиционният проект няма да окаже въздействие върху пазарите за търговия на дизелово гориво на едро и дребно, тъй като цената на ниво „след рафиниране“ се определя от пазарните условия: поведението на Petrogal е като на получател на цената. Ако случаят не беше такъв, клиентите на Petrogal лесно биха преминали към внос, тъй като според Португалия няма пречки (технически, тарифни, логистични (44) и др.) за вноса на дизелово гориво от други държави членки. Изискванията за внос в Португалия са в съответствие с изискванията на ЕС.
(195)
Португалия представи агрегирани данни за вноса на дизелово гориво (по море и по суша) в Португалия.
Таблица 5
Внос и износ на дизел
Година
2006
2007
2008
2009
ВНОС
Общо (хил. тонове)
638
776
1 011
1 478
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Други
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
ИЗНОС
Общо (хил. тонове)
314
192
164
95
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Други
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Източник: данни на DGEG (курсив) и Petrogal
(196)
Освен това Португалия разполага с достатъчен капацитет за съхранение: Португалия предостави данни, които показват, че отделните оператори са предпочели различни стратегически варианти (инвестиране в капацитет за съхранение или съоръжения на лизинг), както и че и двете алтернативи са възможни и приемливи. Основните оператори не са увеличили своя капацитет за съхранение въпреки възможностите, които са възникнали на пазара, което е знак, че техните ресурси за съхранение са достатъчни, за да поддържат на маркетинговите им дейности. Португалия посочва, че се наблюдава постоянен растеж на общия внос на дизел, както и леко понижение на износа. Това е резултат от постоянния растеж на пазара и увеличаващия се дефицит на местния производствен капацитет. При все това стойностите за 2009 г. отразяват въздействието на инцидент в рафинерията в Sines, който ограничи функционирането на рафинерията и производството за срок от няколко седмици. Операторите са били принудени да увеличат вноса през тази година, което показва наличието на алтернативни варианти за доставки.
(197)
Вносът на дизелово гориво в Португалия през 2009 г. представлява 27,2 % от общото потребление на дизелово гориво през тази година. През предходните години средният внос на дизелово гориво е представлявал около 14 % от годишното потребление на дизелово гориво в Португалия (около 5,4 млн. тона).
(198)
Поради това Португалия счита, че нейният пазар на дизелово гориво е отворен и конкурентен пазар с улеснена търговия и цени, базирани на цената на суровия нефт и разходите за рафиниране и дефинирани от алтернативите за внос по цени на Platts.
(199)
Що се отнася до тежката нафта, Португалия счита, че пазарът представлява поне пазара на ЕИП, тъй като нафтата е продукт, който се търгува в международен план.
6. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ
6.1. Наличие на държавна помощ
(200)
В съответствие с член 107, параграф 1 от Договора, освен когато е предвидено друго в Договора, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(201)
Помощта на Португалия за Petrogal ще бъде под формата на данъчен кредит. Следователно може да се счита, че помощта е предоставена от държава членка и чрез ресурси на държава членка по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(202)
Помощта се предоставя само на едно дружество, Petrogal, и поради това е избирателна.
(203)
Помощта се предоставя за инвестиция, която ще доведе до увеличено производство на дизелово гориво и тежка нафта. Тъй като тези продукти се търгуват между държавите-членки, има вероятност мярката да засегне търговията между държавите-членки. Помощта, предоставена на Petrogal, ще облекчи дружеството от разходи, които то по принцип би трябвало да поеме. В съответствие с това Petrogal ще се възползва от икономическо предимство в сравнение със своите конкуренти. Следователно чрез облагодетелстването на Petrogal и неговото производство по този начин помощта нарушава или заплашва да наруши конкуренцията.
(204)
В съответствие с това Комисията счита, че помощта представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(205)
След като бе установено, че помощта представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, трябва да се прецени дали мярката може да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар.
6.2. Законност на мярката за помощ
(206)
Португалия спази задължението за уведомление, произтичащо от член 108, параграф 3 от Договора, като уведоми за помощта, преди да я приведе в действие.
6.3. Правно основание за оценката
(207)
Тъй като целта на помощта е стимулиране на регионалното развитие, основата за оценяване на съвместимостта на помощта с вътрешния пазар са ННРП, и по-специално разпоредбите на раздел 4.3 от ННРП, свързани с големи инвестиционни проекти, и критериите за задълбочена оценка на регионална помощ за големи инвестиционни проекти, определени в съобщението за задълбочена оценка, освен ако официалното разследване доведе до заключението, че праговете, определени в точка 68, буква а) („тест за пазарния дял“) и буква б) („тестове за увеличението на капацитета и пазарните показатели“) от ННРП не са надхвърлени.
(208)
Комисията трябва да извърши своята оценка в три стъпки:
-
на първо място, тя трябва да оцени съвместимостта на мярката с общите разпоредби на ННРП;
-
на второ място, тя трябва да провери дали тестът за пазарния дял и тестовете за увеличението на капацитета и пазарните показатели съгласно точка 68, букви а) и б) („тестовете съгласно точка 68, букви а) и б)“) със сигурност не са спазени;
-
на трето място, в зависимост от резултата от оценката във втората стъпка, тя може да предприеме задълбочена оценка.
6.4. Съвместимост с общите разпоредби на ННРП - проверка на съмненията, изразени в решението за откриване на процедурата
(209)
Комисията провери дали предоставената помощ е в съответствие с общите разпоредби на ННРП. Тази оценка доведе до следните констатации:
(210)
В решението за откриване на помощта Комисията изрази съмнения дали инвестиционният проект представлява първоначална инвестиция или може да бъде разглеждан като заместваща инвестиция.
(211)
Комисията взе под внимание мнението на Португалия, представено в съображения 130 и 131, че инвестициите водят до разширяване на съществуващ обект и основна промяна на цялостния производствен процес в съществуващ обект и че поради това инвестицията може да се счита за първоначална инвестиция съгласно определението в точка 34 от ННРП.
(212)
В действителност новият цех за вакуумна дестилация и цехът за висбрекинг в Matosinhos, както и новият цех за хидрокрекинг в Sines ще функционират едновременно с първоначалните цехове за рафиниране, които вече съществуват; поради това инвестиционният проект не представлява заместване, а разширяване на производствената система. Освен това инвестиционният проект ще доведе до преобразуване на рафинериите, при което те ще бъдат оборудвани с нови технологични инфраструктури за преобразуване на по-тежки фракции на суров нефт в бензин и дизелово гориво.
(213)
Конкурент № 1 не възразява срещу разглеждането на инвестицията като първоначална инвестиция, но счита, че инвестицията представлява просто разширяване на съществуващ обект.
(214)
В съответствие с това Комисията счита, че инвестиционният проект представлява първоначална инвестиция по смисъла на точка 34 от ННРП и следователно съмненията дали инвестиционният проект представлява първоначална инвестиция са разсеяни.
(215)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнение дали са спазени официалните изисквания за стимулиращ ефект, приложими по отношение на ad hoc помощ, съгласно определението в точка 38 от ННРП. По-специално Комисията изрази съмнения дали писменото потвърждение на Португалия, че, като си запазва правото на обстойна проверка, тя счита, че инвестиционният проект отговаря на условията за допустимост, определени в схемата (45), би могло да замени изискваното писмо за намерение.
(216)
Точка 38 от ННРП гласи следното: „Важно е да се гарантира, че регионалната помощ реално стимулира направата на инвестиции, които без нея не биха се реализирали в подпомаганите региони. Следователно подпомагане по схеми за помощ се допуска само при условие че бенефициерът е подал молба за отпускане на помощ и след това органът, отговарящ за администрирането на помощта, е потвърдил писмено, че запазвайки си правото на обстойна проверка, по принцип счита проекта за отговарящ на изискванията по схемата преди започване на работа по проекта (…). Що се отнася до ad hoc помощи, преди започване на работа по проекта компетентният орган издава писмо, с което обявява намерението си да предостави помощта, при условие че мярката бъде одобрена от Комисията. Ако работата започне, преди да са изпълнени условията, установени в настоящия параграф, проектът става изцяло неприемлив за подпомагане.“
(217)
Терминът „започване на работи“ е определен в бележка под линия 40 от ННРП като започване на строителните работи или поемане на първия твърд ангажимент за поръчване на оборудване.
(218)
Комисията взе под внимание следната фактологична информация, представена от Португалия:
-
Petrogal кандидатства за помощта на 22 януари 2007 г.;
-
на 23 януари 2007 г. Португалия потвърди, че по принцип проектът за помощ отговаря на условията;
-
помощта бе одобрена от Министерския съвет на Португалия на 6 март 2008 г., но предоставянето на помощта подлежи на одобрението на Комисията и Petrogal няма да се възползва от помощта преди 2011 г. (след като инвестицията бъде реализирана);
-
на 8 март 2008 г. съветът на директорите на Petrogal разреши поемането на ангажимент за поръчване на оборудване;
-
първата стабилна поръчка бе осъществена на 14 март 2008 г. Строителните работи по инвестицията започнаха по същество през ноември 2008 г. в Sines и през януари 2009 г. в Matosinhos.
(219)
Комисията счита, че договорите за помощта, подписани на 10 март 2008 г. между Португалия и Petrogal, и публикуването на резолюциите на Министерския съвет, приети на 6 март 2008 г. в португалския официален вестник (46), са поне еквивалентни на писмо за намерение и следва да се считат за по-строго доказателство за официален стимулиращ ефект от писмото за намерение, което се изисква съгласно точка 38 от ННРП. Тези договори за помощ бяха подписани преди започването на работите по инвестиционния проект.
(220)
Поради това Комисията счита, че съмненията относно официалния стимулиращ ефект са разсеяни.
(221)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения относно приноса на инвестицията към регионалното развитие. В този контекст Комисията също така изрази съмнения относно необходимостта от помощта и подчерта, че „ненужната помощ вероятно няма да допринесе за регионалното развитие и може да доведе до неприемливо нарушаване на конкуренцията“ (47).
(222)
Конкуренти № 1 и № 2 изтъкнаха, че дружеството Petrogal би осъществило инвестиционния проект и без помощта. Според тях то представлява производствена инвестиция, икономически мотивирана от дисбаланса между търсенето и предлагането на дизелово гориво и възможността за достъп до по-тежки и по-евтини фракции на суров нефт. Всички оператори в Европа извършват подобни инвестиции в своите рафинерии без държавна помощ.
(223)
Поради това трябва да се оцени дали помощта е необходима, за да се създаде реален стимулиращ ефект за реализирането на инвестиция, която в противен случай не би била осъществена в тези два подпомагани региона, или инвестицията би била осъществена при всички положения. В тази връзка Комисията трябва да установи дали помощта е променила поведението на Petrogal, така че то да предприеме допълнителни инвестиции в засегнатите региони.
(224)
Изглежда стратегическото решение за инвестиране е било взето пред 2006 г. Това е отразено в документ, публикуван от Galp Energia през октомври 2006 г. (48) Както се посочва в годишния доклад на Galp Energia за 2006 г., съветът на директорите е взел изпълнителното решение относно инвестиционния проект на 23 януари 2007 г. (49) и на 5 март 2008 г. (тоест след като е получил писмото за допустимост от националните органи от 23 януари 2007 г.). Съветът на директорите взе оперативно решение да поръча първото оборудване, свързано с инвестиционния проект, на 14 март 2008 г.
(225)
Португалия заяви, че Petrogal не е предприело инвестицията до 2008 г. поради нейната недостатъчна финансова жизнеспособност и че в крайна сметка съветът на директорите на Galp е взел решение да поръча оборудване и да предприеме строителните работи едва след като португалското правителство е приело съответната резолюция на Министерския съвет.
(226)
Португалия твърди, че наличието на държавна помощ е било решаващо за решението на Petrogal да инвестира. Без помощта инвестиционният проект е щял да бъде изоставен. Дружеството Petrogal е щяло да осъществи алтернативен план за преструктуриране, така че да приспособи своите дейности по рафиниране към промените на пазара и условията за доставки на суров нефт. Освен това наличните финансови средства са щели да бъдат използвани за инвестиране в алтернативни проекти извън сферата на дейностите по рафиниране.
(227)
Португалия представи документи, принадлежащи на Petrogal, които съдържат анализ на очаквания IRR на инвестиционния проект, цената на капитала (WACC), както и списък с евентуални алтернативни инвестиции, които дружеството Galp Energia е могло да предприеме с наличния капитал.
(228)
Комисията счита, че документите, представени на съвета на директорите на Galp на 23 януари 2007 г. и 5 март 2008 г., са били решаващи за оценката на необходимостта от помощта, тъй като решението на съвета е било основано на тези документи.
(229)
Според Португалия изчисленията, предоставени на съвета на директорите на Galp през 2008 г., показват IRR на инвестиционния проект от [8-10] % без държавна помощ. Този IRR далеч надхвърля WACC на Petrogal от [7-9] %.
(230)
Португалия обаче обясни, че решенията на съвета на директорите на Galp са били базирани на подхода за най-нисък процент на възвръщаемост, който е бил въведен още през 2002 г. Най-ниският процент на възвръщаемост или минималният приемлив процент на възвръщаемост (minimum acceptable rate of return - MARR) е минималният процент на възвръщаемост от даден проект, който вземащите решения са съгласни да приемат преди започване на проекта, като се отчита рискът и пропуснатите ползи от изоставянето на други проекти. Други използвани изрази за „най-нисък процент на възвръщаемост“ са „коефициент на възвръщаемост“ или „референтен процент“.
(231)
Считано от 2006 г. вътрешният най-нисък процент на възвръщаемост за дейностите по рафиниране беше определен на [110-150] % от WACC, а именно [10-12] %. По принцип не се взема решение за инвестиране, ако изчисленият IRR не надхвърля този праг. В този случай помощта увеличава IRR с [1-3] процентни пункта - от [8-10] % на [9-11] %, както е показано в таблица 3 в съображение 171, съдържаща изчисленията, предоставени на съвета на директорите през 2008 г. Макар че коригираният с помощта IRR остава значително под вътрешния най-нисък процент на възвръщаемост, допълнителният предпазен марж, създаден с помощта, беше счетен за достатъчен от съвета на директорите на Galp за окончателното одобрение на инвестиционния проект.
(232)
Най-ниският процент на възвръщаемост е инструмент, който се използва от дружествата в ситуации, когато трябва да се вземе решение със значителна степен на риск, и поради това може да варира в зависимост от риска, свързан със съответните проекти. Най-ниският процент на възвръщаемост може също така да се влияе от валутата, в която се изчислява: в области с високи равнища на инфлация най-ниският процент на възвръщаемост е по-висок в сравнение с области с ценова стабилност.
(233)
Досега в решенията за държавна помощ в областта на регионалната помощ не бе използвана концепцията за „най-нисък процент на възвръщаемост“ с цел вземане на решение по въпросите, свързани с необходимостта от помощта и стимулиращия ѝ ефект. Концепцията за „най-нисък процент на възвръщаемост“ не се споменава и в съобщението за задълбочена оценка. При все това концепцията за „най-нисък процент на възвръщаемост“ вече бе използвана в ограничен брой решения за държавна помощ (например в решението на Комисията от 23 февруари 2011 г. относно дело за държавна помощ N 204/2010 - Швеция - Помощ за научноизследователска и развойна дейност, предоставена на Volvo Aero за Trent XWB ICC, все още непубликувано в ОВ), предимно в решения за проекти с високи равнища на риск, приети съгласно рамката на Общността за държавна помощ за научни изследвания, развитие и иновации (50).
(234)
Португалия подчертава, че инвестиционният проект се характеризира с множество рискове, които оправдават използването на подхода с най-ниския процент на възвръщаемост. Инвестиционният проект представлява най-голямата производствена инвестиция, осъществявана в Португалия. Реализирането на инвестиционния проект ще отнеме няколко години. Изчисленията на разходите за инвестиционния проект са изключително трудни: всъщност Португалия представи стойности, които показват, че първоначалните изчисления на разходите на практика са били значително надвишени. Тъй като инвестиционният проект е ориентиран в дългосрочен план, прогнозите за маржовете на рафинериите в дългосрочен план са изключително трудни, особено в ситуации, в които в дългосрочен план традиционните коли с вътрешно горене могат да бъдат заместени с електрически и други автомобили.
(235)
В емпирично проучване (51) от 2006 г. за анализ на над 100 самостоятелно докладвани най-ниски проценти на възвръщаемост (основно за дружества в Северна Америка) се отчита среден най-нисък процент на възвръщаемост от 14,1 % и разлика в абсолютно изражение между WACC и най-ниския процент на възвръщаемост от 5 процентни пункта, а именно около 155 % от WACC. Предвид тази информация най-ниският процент на възвръщаемост, прилаган от Petrogal и Galp Energia за нефтопреработвателния отрасъл, prima facie не изглежда прекомерен.
(236)
С оглед на тези елементи, и по-специално с оглед на специфичните характеристики на отрасъла и делото (а именно значението на присъщите рискове предвид размера на инвестиционния проект и неговия дългосрочен експлоатационен период), Комисията счита, че най-ниският процент на възвръщаемост може да се вземе предвид при решението дали помощта е била необходима като стимул за реализиране на инвестиционния проект или не.
(237)
Конкуренти № 1 и № 2 потвърдиха, че не съществува референтен показател в отрасъла на дейностите по рафиниране. При все това конкурент № 1 посочи, че би счел референтен показател (а именно норма на възвръщаемост) в размер на 10 % за достатъчен за осъществяването на инвестиционния проект. Комисията отбелязва, че този референтен показател от 10 % е много сходен с IRR в размер на [9-11] % след предоставянето на помощта, която IRR е изпратена през 2008 г. на съвета на директорите на Galp. Поради това Комисията счита, че помощта не надхвърля сумата, която би била счетена за необходима от конкурент за постигане на приемлива IRR.
(238)
Следователно изглежда, че мярката за помощ приближава изчислената IRR до най-ниския процент на възвръщаемост на Petrogal и посочения от конкурент № 1 референтен показател. След добавяне на помощта IRR не превишава нито най-ниския процент на възвръщаемост на Petrogal, нито референтния процент на конкурента, което предполага, че помощта не е прекомерна. Фактът, че инвестиционното решение е било взето през 2008 г. в ситуация, в която коригираната с помощта IRR все още е продължавала да бъде далеч под декларирания най-нисък процент на възвръщаемост сам по себе си не е достатъчен, за да доведе до съмнения относно значението на най-ниския процент на възвръщаемост. От по-ранните изявления на съвета на директорите на Galp е очевидно, че съветът е бил наясно със стратегическото значение на инвестиционния проект за обръщане на тенденцията за намаляване на маржовете от рафиниране. Въпреки че най-ниският процент на възвръщаемост не е бил напълно достигнат, този стратегически елемент изглежда е бил достатъчен, за да обоснове известно отклонение от най-ниския процент на възвръщаемост.
(239)
В резултат на това Комисията счита, че помощта е била необходима като стимул за инвестиране и че не е превишила необходимия размер за тази цел. В тази връзка не е съвсем правилно да се твърди, че всички оператори в Европа са осъществили подобни инвестиции в своите рафинерии без държавна помощ. Комисията е анализирала и други мерки за помощ за подобни инвестиции. Такъв бе случаят например в решение на Комисията N 283/2004 (52) относно цех за хидрокрекинг на дестилат.
(240)
Като се позова на точка 10 от ННРП в решението за откриване на процедурата, Комисията изрази съмнения относно приноса на помощта и инвестиционния проект към регионалното развитие предвид ограничения брой (150) разкрити работни места в сравнение с размера на помощта (160 млн. EUR), както и дали очакваният принос към регионалното развитие наистина компенсира ефектите в отрасъла в резултат на помощта.
(241)
Комисията отбелязва, че, както бе подчертано и от конкурент № 1, размерът на помощта спрямо броя разкрити работни места наистина значително надхвърля нивото на помощ спрямо броя разкрити работни места в предишни скорошни дела за ad hoc помощ (вж. съображение 89). В няколко отрицателни решения за държавна помощ (53) бе заключено, че регионалният принос е недостатъчен въз основа на броя разкрити работни места.
(242)
Португалия приема твърдението, че размерът на помощта спрямо броя разкрити преки работни места е много голям; това обаче се обяснява с капиталоемкия характер на инвестиционния проект, който е присъщ за инвестициите в този отрасъл: в миналото Комисията е одобрявала заявления за схеми за помощ в този отрасъл, подлежащи на индивидуално уведомление, с още по-голям размер на помощта спрямо броя разкрити работни места (54). Португалия счита, че трябва да се вземат под внимание други фактори вместо размера на помощта спрямо броя разкрити преки работни места, например значението на разкриването на непреки работни места, разкриването на временни работи места и други свързани аспекти.
(243)
В предишни решения Комисията винаги е вземала под внимание разкриването на преки работни места. Освен това в редица решения беше взето предвид разкриването на непреки работни места (55).
(244)
Първоначално Португалия заяви, че всяко разкрито (или загубено) пряко работно място ще доведе до три непреки работни места. Съотношението 3:1 беше обосновано с позоваване на други дела в същия отрасъл в Португалия (56), за които Комисията е приела подобни или по-високи съотношения в миналото. Потенциалът за разкриване на непреки работни места произтича от дейности по поддръжка, което е пазарната ниша, която вероятно ще извлече най-голяма полза от проекта. Такъв ще бъде ефектът от увеличената технологична сложност на рафинериите, която ще доведе до сключване на договори с подизпълнители за услуги, които изискват все по-висококвалифицирани служители и техници.
(245)
Португалия подкрепи своя аргумент, като се позова на скорошен работен документ на Комисията относно нефтохимическия отрасъл (57), в който се посочва, че макар в тази промишленост да са заети пряко само 100 000 души в ЕС, може да се счита, че 400 000-600 000 работни места зависят пряко от промишлеността на рафинирането в ЕС. В бележка под линия 41 от същия документ се посочват допълнителни 600 000 работни места в логистиката и маркетинга. Въз основа на тези аргументи би могло да се обоснове по-високо съотношение от 3:1, по-специално 4:1-6:1, а ако се вземе под внимание и разкриването на работни места в логистиката и маркетинга, дори 12:1.
(246)
Португалия също така посочи, че в съпоставителен сценарий „без помощ и без проект“ Petrogal би преструктурирало своите рафинерии и би намалило своята работна сила със 160 преки работни места. Поради това в своята оценка на приноса на помощта към регионалното развитие Комисията следва да вземе под внимание 310 разкрити или запазени преки работни места (58) и приблизително 930 (59)-3 720 непреки работни места, които евентуално произтичат от инвестиционния проект, което би смекчило огромния размер на помощта спрямо броя разкрити преки работни места.
(247)
В допълнение към това Португалия подчерта, че инвестиционният проект представлява най-голямата единична инвестиция, осъществявана някога в Португалия, и ще доведе до разкриването на 3 000 временни работни места в засегнатите региони по време на строителните работи.
(248)
Освен това в предишни съобщения (60), с които беше одобрена регионална ad hoc помощ, Комисията се позова на важността на следните фактори:
-
увеличаване на доходите на служителите (създаване на по-добре платени преки и непреки работни места),
-
социалното благосъстояние в региона (чрез подобрена околна среда и условия на живот, спонсориране на местни мероприятия),
-
подобряване на потенциала на човешките ресурси (чрез обучение, образование, докторски програми),
-
принос към научноизследователската и развойната дейност, трансфера на технологии и ноу-хау (като резултат от инвестицията за усъвършенстване),
-
повече дейности за подизпълнители в засегнатите райони,
-
подобрено използване на съществуващите пристанищни съоръжения.
Тези фактори определено са положителни елементи, които могат да се вземат под внимание в оценката на приноса на помощта и инвестиционния проект към регионалното развитие в Португалия.
(249)
Следователно мненията на Португалия и няколко заинтересовани страни се позовават на други примери за важен принос към регионалното развитие от гледна точка на социално и екологично въздействие, повишено обучение и протоколи с висши учебни заведения.
(250)
Португалия също така се позова на развитието на веригата на доставки и въздействието от изграждането на новите цехове върху националната промишленост, като ще бъде оказано въздействие върху гражданското инженерство, строителството и машиностроенето. Това определено е положително въздействие, но то е или само временно, или е от общо естество (вж. съображение 154).
(251)
Комисията взема под внимание дългосрочните положителни странични ефекти от инвестиционния проект в засегнатите региони, както са представени от Португалия. По-специално, очакваният дълъг експлоатационен период на рафинериите (които се очаква да функционират поне 30 години), положителното въздействие върху отраслите с подизпълнители, значителният обем на обучението и броят на сключените протоколи с училища и университети показват значението на рафинериите в засегнатите региони. Макар че голяма част от тези положителни странични ефекти вече съществуват като последица от дългосрочното съществуване на рафинериите, може да се приеме, че инвестициите определено засилват значението на присъствието на Petrogal в районите на Sines и Oporto.
(252)
Освен това Португалия представи анализ на разходите и ползите от проекта за помощта. Целта на анализа на разходите и ползите е инвеститорът да надхвърли анализа на жизнеспособността на проекта и да вземе под внимание всички (дисконтирани) социални разходи и ползи, произтичащи от проекта. В този контекст в анализа на разходите и ползите се изразяват количествено очакваните ползи, включително размерът на данъците от пряка и непряка заетост, приносът за избягване на безработица (чрез запазване на съществуващи работни места), размерът на данъците върху потреблението, допълнителните приходи за пристанището в Leixões, прякото подпомагане на местните общности и др.
(253)
В анализа на разходите и ползите се заключава, че помощта е от голяма полза за Португалия. Разбира се, географският обхват на анализа на разходите и ползите надхвърля регионите Norte и Alentejo, пряко засегнати от инвестиционния проект. При все това, ако националните ползи се разпределят пропорционално към засегнатите региони в съответствие с тяхната относителна икономическа тежест, регионите Norte и Alentejo ще се възползват от 34,8 % от тези национални ползи.
(254)
Освен това Португалия подчерта, че помощта и произтичащата инвестиция оказват положителни ефекти и в други области на политиката, а не само в областта на регионалното развитие. Португалия подчерта стратегическото значение на инвестиционния проект на национално равнище и от гледна точка на значението му за сигурността на европейските енергийни доставки. Тези положителни ефекти включват намалена зависимост от внос, отговор на увеличаващите се нужди от дизел, подобряване на енергийната ефективност на двете рафинерии и положително въздействие върху околната среда. Тези аргументи не могат да бъдат взети предвид за оценката на приноса на помощта към регионалното развитие.
(255)
Въпреки очевидно непропорционалния prima facie размер на помощта спрямо броя на разкритите работни места, положителните непреки ефекти (непреки работни места, странични ефекти, разкриване на добре платени работни места, подобряване на качеството на човешките ресурси, подобряване на социалното благосъстояние) показват регионален принос за Alentejo и Norte, който не може да се счита за пренебрежим. Поради това Комисията счита, че първоначалните ѝ съмнения относно приноса на помощта към регионалното развитие са разсеяни.
(256)
В допълнение към това следващите раздели относно прилагането на точка 68, букви а) и б) показват, че отрицателните ефекти от помощта в отрасъла са ограничени, тъй като засегнатите от инвестиционния проект пазари се представят задоволително, тоест на тези пазари не се наблюдава абсолютен или относителен спад. Освен това Petrogal не разполага с голям пазарен дял на съответния пазар „след рафиниране“, с който да може да злоупотребява чрез антиконкурентно поведение. Заместването на вноса на тежка нафта за отрасъла за ароматни продукти оказва ограничено въздействие върху доставчиците от ЕИП. Поради това Комисията счита, че първоначалните ѝ съмнения, че отрицателните ефекти от помощта в отрасъла не се компенсират от очаквания принос към регионалното развитие, са разсеяни.
(257)
В съответствие с точка 9 от ННРП Petrogal не е дружество в затруднено положение по смисъла на съобщението на Комисията относно Насоки на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (61).
(258)
В съответствие с точка 39 от ННРП собственото участие на Petrogal към допустимите разходи е над 25 % (вж. съображение 36 по-горе).
(259)
В съответствие с точка 50 от ННРП допустимите разходи за инвестиционния проект се изчисляват въз основа на допустимите инвестиционни разходи (вж. съображение 35 по-горе).
(260)
В съответствие с точки 71-75 от ННРП правилата за кумулиране на помощта са спазени (вж. съображение 43 по-горе).
(261)
В съответствие с точка 40 от ННРП помощта се предоставя при условието, че Petrogal ще запази инвестиционния проект в съответните региони минимум пет години след осъществяването му.
(262)
Поради това Комисията счита, че помощта е в съответствие с общите разпоредби на ННРП.
6.5. Съвместимост с критериите за големи инвестиционни проекти - проверка на съмненията, изразени в решението за откриване на процедурата
(263)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали инвестиционният проект може да се счита за единен инвестиционен проект по смисъла на точка 60 от ННРП, въпреки че рафинериите не са разположени в непосредствена географска близост.
(264)
Макар че двете рафинерии не се намират в непосредствена близост, Португалия счита, че са налице силни икономически, функционални и стратегически връзки между тях. Без инвестицията в цеха за вакуумна дестилация в Matosinhos, свързаната с това инвестиция в цеха за хидрокрекинг в Sines не би била възможна поради риска от чест недостиг на пазара за вакуумен газьол (суровина за цеха за хидрокрекинг). Поради това Португалия счита, че силните функционални връзки правят двете рафинерии икономически неделимо цяло.
(265)
Конкурент № 1 възразява срещу този подход, тъй като счита, че дълготрайните активи на инвестиционния проект могат да се разделят от икономическа гледна точка.
(266)
В едно от мненията на трети страни, получени в отговор на решението за откриване на процедурата, се посочва, че увеличението на производството на тежка нафта е ключово за реализирането на инвестиция от групата La Seda в Sines. Комисията проучи дали инвестицията от La Seda би могла да се счита за единен инвестиционен проект заедно с инвестицията в Matosinhos. Португалия потвърди, че допълнителното количество на произведената тежка нафта ще се използва изключително от Petrogal за вътрешни цели и че тежката нафта няма да се продава на трети страни. Поради това Комисията заключава, че инвестиционният проект не представлява единен инвестиционен проект с инвестиционния проект на La Seda.
(267)
Точка 60 от ННРП се отнася до инвестиционни проекти, които са изкуствено разделени на подпроекти с цел заобикаляне на механизма за коригиране, предвиден да намали максималния интензитет на помощта, който може да се прилага по отношение на инвестиционни проекти над 50 млн. EUR. В този конкретен случай Комисията констатира, че прилаганият интензитет на помощта (12,43 % НСС) е под максималния интензитет на помощта, който следва да се прилага, ако инвестиционният проект бъде счетен за единен инвестиционен проект (14,28 % НСС), и поради това е по-нисък от максималния интензитет на помощта, от който двата проекта биха могли да се възползват поотделно. Поради това максималният интензитет на помощта е бил спазен дори в случай на единен инвестиционен проект и Комисията заключава, че не е необходимо да се проучва дали двата проекта в Sines и Matosinhos представляват единен инвестиционен проект въпреки своята географска отдалеченост, тъй като въпросът не е от значение за оценката на съвместимостта на помощта съгласно ННРП.
(268)
Изчисляването на интензитета на помощта съгласно точка 67 от ННРП зависи от това дали инвестиционният проект се счита за единен инвестиционен проект или за два отделни инвестиционни проекта. Във втория случай, ако инвестициите в двете области бъдат взети поотделно, при изчисляването на интензитета на помощта ще бъдат взети предвид два различни стандартни тавана на интензитет на регионалната помощ, приложими за Sines (40 %) и за Matosinhos (30 %).
(269)
Както бе съобщено от Португалия, общите планирани допустими разходи за инвестиционния проект възлизат на 1 058 934 146 EUR ([] EUR за инвестицията в Sines и [] EUR за Matosinhos) в номинална стойност.
(270)
Нетната сегашна стойност на инвестицията в Sines възлиза на [] EUR за планирана помощ в размер на [] EUR в нетна сегашна стойност, което отговаря на интензитет на помощта за тази рафинерия от 13,12 % брутен еквивалент на помощта (БЕП), което е под коригирания максимален интензитет на помощта от 15,94 %.
(271)
Нетната сегашна стойност на инвестицията в Matosinhos възлиза на [] EUR за планирана помощ в размер на [] EUR в нетна сегашна стойност, което отговаря на интензитет на помощта за тази рафинерия от 10,66 % брутен еквивалент на помощта (БЕП), което е под коригирания максимален интензитет на помощта от 14,68 %.
(272)
В решението за откриване на процедурата Комисията провери различния интензитет на помощта в двата региона - 40 % в Sines и 30 % в Matosinhos - и преизчисли максималния интензитет на помощта чрез претегляне на интензитетите на помощта, като пропорционално се взема предвид инвестицията (в нетна сегашна стойност) в съответния регион спрямо цялата инвестиция. Резултатът е интензитет на помощта от 37,18 %, което отговаря на коригиран максимален интензитет на помощта от 14,21 %.
(273)
Дори ако инвестиционният проект беше счетен за единен инвестиционен проект, нетната сегашна стойност на общите инвестиционни разходи би била в размер на 974 064 894 EUR. Общата планирана помощ би била в размер на 121 091 314 EUR в нетна сегашна стойност, което отговаря на интензитет на помощта от 12,43 % БЕП, а това е под изчисления преди това коригиран максимален интензитет на помощта от 14,21 %.
(274)
Поради това, тъй като интензитетът на помощта в БЕП би довел до резултат под коригирания максимален интензитет на помощ с оглед на разпоредбите за коригиране, Комисията счита, че предложеният интензитет на помощта за инвестиционния проект е в съответствие с точка 67 от ННРП.
(275)
Португалия увери, че максималният размер на помощта и максималният интензитет на помощта, определени в настоящото решение, няма да бъдат превишени дори в случай на по-ниски или увеличени допустими разходи.
(276)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения относно някои въпроси, свързани с оценката на помощта в съответствие с правилата, определени в точка 68, букви а) и б) от ННРП. Тези въпроси са както следва:
-
дали продуктите, засегнати от инвестиционния проект, са единствено дизелово гориво и тежка нафта, както твърди Португалия, или се включват и други продукти, свързани с рафиниране, предвид потенциалната взаимозаменяемост на нефтопреработвателните продукти от гледна точка на предлагането и факта, че тежката нафта може да се счита за междинен продукти по смисъла на точка 69 от ННРП;
-
дали съответният продуктов пазар е на ниво „след рафиниране“ за дизелово гориво и за тежка нафта, както твърди Португалия;
-
дали съответният географски пазар за съответните продукти трябва да се определи на национално равнище, регионално равнище (Иберийски полуостров) или на равнище ЕИП;
-
дали получателят Petrogal и групите Galp Energia и ENI, към които принадлежи Petrogal, са с пазарен дял над 25 % на който и да е от съответните пазари (точка 68, буква а) от ННРП);
-
по отношение на всички съответни продукти: дали производственият капацитет, създаден с инвестиционния проект, е над 5 % на който и да е съответен пазар, измерено на база данни за видимото потребление, и ако това е така, дали средният годишен ръст на видимото потребление на съответния продукт за последните пет години е под средния годишен ръст на БВП в ЕИП.
(277)
В съображения 278-311 Комисията прави повторна оценка дали са превишени праговете на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) с оглед да прецени дали е необходима задълбочена оценка на инвестиционния проект. Първо, проучват се съответните и считаните за съответни продукти във връзка с инвестиционния проект. Второ, идентифицират се произтичащите от това съответни продуктови пазари. Трето прави се анализ дали оценката следва да бъде на пазара на ниво „след рафиниране“, на пазара на едро или на пазара на дребно. В съображения 312-344 се установяват продуктовият пазар и съответният географски пазар, след което съответният продуктов пазар се оценява по отношение на съответния пазарен дял на Petrogal. На последно място, анализът се насочва към въпроса дали увеличението на производствения капацитет надхвърля 5 % от съответното видимо потребление в ЕИП на пазар, на който ръстът на видимото потребление на съответния продукт в ЕИП е незадоволителен.
(278)
Точка 69 от ННРП гласи следното: „съответният продукт по принцип е продуктът, предмет на инвестиционния проект. Ако съответният проект засяга междинен продукт или ако значителна част от производството не се реализира на пазара, съответен продукт може да бъде продуктът надолу по веригата…“. В бележка под линия 64 към тази точка се уточнява, че „когато инвестиционният проект е свързан с производството на няколко различни продукта, необходимо е да се разгледа всеки един от тези продукти.“
(279)
В решението за откриване на процедурата Комисията идентифицира дизеловото гориво и тежката нафта като продуктите, които са пряко засегнати от инвестиционния проект. Тъй като явно цялото произведено количество тежка нафта се използва за производството на нафтени деривати от Petrogal, нафтените деривати също се считат за съответен продукт. Комисията също така прие твърдението на Portugal, че другите хоризонтално свързани продукти, произвеждани в рафинериите (бензин, ВНГ, течно гориво, гориво за реактивни двигатели и битум) не са засегнати от инвестиционния проект.
(280)
Комисията отчита обяснението на Португалия, че функционирането на рафинериите следва принципа за производство на множество продукти, при което вложената суровина - суров нефт - се преобразува в множество междинни продукти (например тежка нафта, вакуумен газьол) и крайни продукти (например бензин, дизел). Много от междинните продукти незабавно се използват в рамките на различни стъпки от процеса на рафиниране като суровини („суровинни продукти“), докато други се продават на пазара или се използват като суровина за първичната нефтохимическа промишленост, например тежката нафта се използва за производството на ароматни продукти. Техническата производствена функция зависи по-специално от използвания вид суров нефт (не всички видове суров нефт могат да се преработват от дадена инсталация) и от конкретната техническа конфигурация на рафинерията. Рафинерия, която се стреми към увеличаване на печалбите до максимум, се опитва да оптимизира своите печалби от цялата гама продукти, така наречения „марж от рафиниране“, като коригира производството на различните продукти и като се вземат предвид техническите ограничения, произтичащи от производствената функция (и използвания вид суров нефт) и цените на суровините и произведените продукти. При все това възможностите за коригиране на конфигурацията на съществуваща рафинерия без допълнителни инвестиции са изключително ограничени.
(281)
Отрасълът на рафинирането бе изправен пред структурни промени през последното десетилетие. По-леките видове суров нефт стават все по-редки и се заменят все повече с по-тежки видове суров нефт. Същевременно пазарните нужди от дизелово гориво (все по-широко използван заместител на бензина като гориво) бързо нараснаха. Обратно, нуждите от течно гориво, което се използва за производство на електроенергия и в морския транспорт, намаляват и се очаква допълнително да се понижат (поради заместването му в тези случаи с технологии, които щадят околната среда в по-голяма степен). ЕС е нетен вносител на дизелово гориво и износител на бензин (най-вече към пазара на САЩ, който се очаква да се свие).
(282)
Както бе обяснено от Португалия и потвърдено от конкуренти № 1 и № 2, икономическата причина за инвестиционния проект, от една страна, е да се позволи на рафинериите да обработват по-тежки видове суров нефт, а от друга страна, да се промени тяхната конфигурация по начин, който позволява на рафинериите да произвеждат повече дизелово гориво и по-малко течно гориво.
(283)
Както бе описано в раздел 2.2, дизеловото гориво и тежката нафта са пряко засегнатите от инвестиционния проект продукти. Всъщност чрез инвестиционния проект ще се увеличи производството на дизелово гориво (за сметка на течното гориво) и производството на тежка нафта, което според Португалия е неизбежен страничен ефект, дължащ се на технически причини. Комисията отбелязва твърдението на Португалия, че другите хоризонтално свързани продукти, произвеждани от рафинериите (бензин, ВНГ, течно гориво, гориво за реактивни двигатели и битум), не са засегнати от инвестиционния проект.
(284)
При все това в официалното разследване Комисията установи, че инвестицията в Matosinhos за новите цехове за вакуумна дестилация и висбрекинг също така ще доведе до производството на вакуумен газьол. Увеличеното производство на дизелово гориво ще се осъществява в Sines, където новият цех за хидрокрекинг ще използва като суровина вакуумния газьол, произведен в рафинериите в Matosinhos и Sines. Като последствие от това вакуумният газьол също трябва да се счита за пряко засегнат от инвестицията продукт, тъй като инвестиционният проект ще доведе до значително увеличение на неговото производство в рафинерията в Matosinhos.
(285)
Португалия заяви, че вакуумният газьол ще бъде използван единствено като суровина за цеха за хидрокрекинг в Sines. Поради това той трябва да бъде счетен за междинен продукт за увеличеното производство на дизелово гориво и да не се оценява отделно. Португалия също така заяви, че необходимите стабилни и сигурни доставки на суровини за цех за хидрокрекинг с размерите на този в Sines не биха могли да се гарантират чрез закупуване на необходимите количества на пазара. Това се дължи на изключително ограничения размер и значителната нестабилност на отворения пазар за суровини за вакуумна дестилация, който е спот пазар. Като последствие от това с доставките на вакуумен газьол от Matosinhos до Sines не се изключват потенциални доставки от трети страни.
(286)
Комисията приема, че вакуумният газьол се счита за междинен продукт и че значителна част от произведения вакуумен газьол не се продава на пазара (като същевременно не се изключват доставки от трети страни). В този случай, както е определено в точка 69 от ННРП, може да се заключи, че по отношение на новия цех за вакуумна дестилация и новия цех за висбрекинг в Matosinhos съответният продукт е продуктът надолу по веригата, а именно дизеловото гориво.
(287)
Комисията също така отбелязва, че конкурент № 1 счита, че остатъците от хидрокрекинг могат да се считат за засегнат от инвестиционния проект продукт (вж. съображение 92). Тъй като Португалия обясни, че поради използването на технология за изокрекинг производството на такива остатъци е на практика пренебрежимо малко (вж. съображение 183), Комисията не счита остатъците от хидрокрекинг за съответен продукт.
(288)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнение дали дизеловото гориво и нафтата са единствените съответни продукти, като изтъкна факта, че нафтата може да се счита за междинен продукт по смисъла на точка 69 от ННРП, както и че нафтените деривати биха могли да се считат за съответни продукти, за които може би трябва да се проведат тестовете съгласно точка 68, букви а) и б).
(289)
Португалия представи следните обяснения:
-
Терминът нафта обхваща както тежката, така и леката нафта; тежката и леката нафта не са взаимозаменяеми, нито в производството им, нито в тяхното използване.
-
Тежката нафта е продукт, който се използва като суровина в процесите по рафиниране и в производството на широка гама химически продукти, не само в производството на ароматни продукти.
-
Инвестиционният проект води до допълнително производство на тежка нафта в Sines: производството на тежка нафта в рафинерията в Sines е увеличено с [200-250] хил. тона годишно.
-
По-голямата част от тежката нафта, произведена в рафинерията в Sines, се превозва до рафинерията на Petrogal в Matosinhos, където се преработва заедно с внесената тежка нафта от други държави и произведената тежка нафта в самата рафинерия в Matosinhos (средно [650-700] хил. тона през периода 2007-2009 г.) в продукт от реформинг (62). Общият обем тежка нафта, който се подлага на реформинг в рафинерията в Matosinhos, е [1 000-1 050] тона (средно през периода 2007-2009 г.).
-
От целия допълнително произведен обем от [200-250] хил. тона тежка нафта в Sines, [100-150] хил. тона се превозват до Matosinhos (остатъкът се използва като суровина за хидрокрекинг в Sines) и заменят [100-150] хил. тона вносна тежка нафта; обемът на вноса в размер на [250-300] хил. тона преди инвестицията се понижава на [100-150] хил. тона, тоест с [50-60] %.
-
92 % от внесената тежка нафта през 2009 г. е с произход извън ЕИП, 8 % -от ЕИП (63).
-
Собственият производствен капацитет за тежка нафта в рафинерията в Matosinhos (средно производство за периода 2007-2009 г.: [650-700] хил. тона) не се променя от инвестиционния проект.
-
Продуктът от реформинг е междинен продукт, който се използва за производство на ароматни продукти.
-
Производственият капацитет за продукт от реформинг не се променя от инвестицията.
-
Произведеният от реформинг продукт в Matosinhos се използва като суровина за цеха на Petrogal за ароматни продукти в Matosinhos.
-
В цеха за ароматни продукти се произвежда широка гама първични ароматни продукти или нафтени деривати, по-специално бензен, толуен, ортоксилен, параксилен и разтвори.
-
Производственият капацитет на цеха за ароматни продукти (средно количество на продажбите през периода 2007-2009 г.: [400-450] хил. тона) не се променя от инвестиционния проект и не се планира разширяване.
-
Цехът за ароматни продукти е самостоятелно стопанско звено; вътрешната цена за тежката нафта е вносната цена на тежката нафта и това положение ще се запази след осъществяване на инвестицията. Продажната цена на продукта от реформинг, заплащана от цеха за ароматни продукти, се изчислява и ще продължи да се изчислява след осъществяване на инвестицията на [10-20] % от равностойността на вноса на нафтата (CIF NEW) и [80-90] % от равностойността на износа на бензина (RBOB USA), както и транспортните разходи от Sines до Porto.
-
Разходите за суровини (тежка нафта) представляват около [90-100] % от общите производствени разходи за производството на ароматни продукти. Допълнителното производство на тежка нафта в Sines представлява около 14 % от общото количество тежка нафта, което се подлага на реформинг.
-
Първичните ароматни продукти се продават на пазара на нефтохимическата промишленост по пазарни цени; със своя пазарен дял под [0-5] % Petrogal е получател на цената на пазара за ароматни продукти на ЕИП. Общият оборот на цеха на Petrogal за ароматни продукти беше около [] млн. EUR през 2009 г. След реализирането на инвестицията [] % от оборота (около [] млн. EUR въз основа на оборота за 2009 г.) ще бъдат резултат от допълнителното производство на тежка нафта в Sines.
(290)
Комисията отбелязва, че конкурент № 1 счита, че тежката нафта е междинен продукт и че оценката трябва да включва нафтените деривати като съответни продукти.
(291)
С оглед да се вземе решение дали трябва да се извършат тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) за нафтените деривати, е необходимо да се даде тълкувание на текста в точка 69 от ННРП. В точка 69 се посочва, че съответният продукт може да бъде продуктът надолу по веригата, когато продуктът от инвестицията е междинен продукт и значителна част от произведените продукти не се продава на пазара. Този текст е насочен към ситуации, в които нарушаващият ефект от помощта върху конкурентите не се усеща или се усеща само отчасти на пазара на междинния продукт и вместо това се прехвърля на пазара на крайния продукт. Въз основа на информацията, представена от Португалия относно определението на съответните продукти, Комисията счита, че помощта не засяга нито производствения обем, нито производствените разходи, нито пък поведението при ценообразуването на цеха за ароматни продукти на Petrogal. Освен това количеството на допълнително произведената тежка нафта в Sines е маловажно в сравнение с общото количество тежка нафта, използвана за реформинг. Поради това Комисията счита, че пазарите на ароматни продукти не са засегнати или са засегнати само непряко и в малка степен (чрез непряко намаляване на вносната цена на нафтата, вж. следващия раздел) от помощта за инвестиционния проект.
(292)
Поради това Комисията счита, че не е необходимо да се извършват тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) за пазарите на ароматни продукти.
(293)
Същевременно Комисията счита, че помощта може да засегне пазара на нафта, доколкото инвестиционният проект позволява замяна на вноса и принуждава доставчиците да намерят други купувачи на пазара на тежка нафта. Поради това Комисията извърши тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) по отношение на тежката нафта като съответен продукт.
(294)
В точка 69 от ННРП се посочва, че съответният продуктов пазар включва съответния продукт и неговите заместители, считани за такива от потребителя (от гледна точка на характеристиките, цените и предвидената употреба на продукта) или от производителя (посредством гъвкавост на производствените инсталации).
(295)
В решението за откриване на процедурата Комисията не бе в състояние да достигне до заключение относно съответния пазар за съответния продукт или продукти поради трудности при категоричното идентифициране на списъка със съответните продукти.
(296)
В решението за откриване на процедурата Комисията заключи, че няма заместители на дизеловото гориво от гледна точка на потребителите. При все това имаше съмнения относно заменяемостта при производството на дизелово гориво от гледна точка на предлагането, тъй като гъвкавостта на производствените инсталации би могла да доведе до производството на други видове продукти (най-вече бензин) чрез промяна на конфигурациите на рафинериите.
(297)
За да разсее тези съмнения, Португалия заяви, че в решението на Комисията за сливане (64), цитирано от Комисията, се разглежда различен контекст, в който дисбалансът между търсенето и предлагането на пазарите на бензин и дизелово гориво е много по-маловажно от сега, и поради това нивото на гъвкавост при превключването между производството на тези два продукта е било достатъчно високо. При все това според Португалия с важното увеличение на нуждите от дизелово гориво от 2000 г. насам тези равнища на избор вече не са достъпни и понастоящем няма допълнителен капацитет, който да отговори на търсенето.
(298)
Макар че това обяснение не изключва изцяло възможността съоръженията за производство на дизелово гориво да се използват за производството на бензин, изглежда нереалистично да се приеме, че дадено предприятие може да изразходва над 1 млрд. EUR, за да увеличи своя капацитет за производство на бензин, при условие че в Европа съществува излишък на производството на този продукт. Различни проучвания (65) сочат спад на нуждите от бензин и остатъчно течно гориво и увеличение на нуждите от дизелово гориво на европейския пазар за моторни горива. Този преход в моделите на търсене означава, че рафинериите произвеждат прекомерни количества от продукти, чието търсене и стойност намаляват, и недостатъчни количества от продукти с нарастващо търсене и стойност (66). Прогнозите за потреблението на бензин в Европа показват значителен спад в периода 2010-2030 г. в резултат на преминаването от коли с бензиново гориво към коли с дизелово гориво и въвеждането на алтернативни източници на енергия. Наличните проучвания също така сочат, че нуждите от бензин ще намалеят поради използването на коли с по-висока енергийна ефективност в САЩ (основен пазар за износ на европейския излишък) и очакваната бъдеща роля на електрическите автомобили.
(299)
Поради това Комисията счита, че в този конкретен случай за този вид инвестиция и в контекста на средносрочната тенденция на продуктовия пазар за съответен продукт следва да се счита дизеловото гориво, включително от гледна точка на предлагането.
(300)
В съответствие с разглеждането на съответните продукти вторият съответен продуктов пазар, който трябва да се проучи, е пазарът на тежка нафта. В рафинерията в Sines производството на тежка нафта е страничен продукт от производството на дизел, а дизеловото гориво е основната причина за инвестицията. Тежката нафта се използва при производството на много широка гама химически продукти, не само при производството на ароматни продукти. В общата си употреба тя не може да се замени с никакви заместители. Поради това Комисията счита, че пазарът на тежка нафта е съответен пазар от гледна точка на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б).
(301)
Поради това Комисията счита, че съответните продуктови пазари от гледна точка на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) са продуктовите пазари за дизелово гориво и тежка нафта. За информация ще бъдат представени и данни за нафтените деривати.
(302)
В решението за откриване на процедурата Комисията не бе в състояние да достигне до заключение по въпроса дали тези пазари следва да се оценят на ниво „след рафиниране“, търговия на едро или търговия на дребно.
(303)
Конкуренти № 1 и № 2 считат, че съответният продуктов пазар следва да бъде разширен до продажбите на дизелово гориво на едро и дребно (вж. съображения 93 и 116). Португалия счита, че при делата за държавна помощ подходящото равнище на оценка е нивото „след рафиниране“. В разпоредбите на ННРП не се уточнява на кое ниво следва да се извършат тестовете съгласно точка 68, букви а) и б), и по-специално теста съгласно точка 68, буква а) от ННРП.
(304)
В зависимост от проблема, който трябва да се анализира, и съответната хипотеза за вреда в политиката за защита на конкуренцията се оценява конкурентната ситуация на пазарите на различни равнища - производство, дистрибуция (на едро) и търговия на дребно. Пазарните участници, например в автомобилния сектор, са потребителите и продавачите на отделни коли на равнището на търговията на дребно, дилърите и дистрибуторите на коли на равнището на търговията на едро и дистрибуторите и производителите на производствено равнище. За продуктите, засегнати от настоящото решение, пазарните участници са например собствениците на автомобили и бензиностанциите на пазара на дребно, бензиностанциите и дистрибуторите на пазара на едро и рафинериите и дистрибуторите на пазара „след рафиниране“.
(305)
В настоящото решение производственото равнище отговаря на нивото „след рафиниране“. Португалия потвърди, че пазарът „след рафиниране“ е еквивалентен на общия пазар на дизелово гориво. Според Португалия понятието „продажби „след рафиниране“ включва всички реализирани продажби на големи партиди при договорени в момента условия (директно от рафинерията) на нефтени компании (включително собствените дружества на Galp Energia), търговци, прекупвачи или големи промишлени потребители, включително внос на дизелово гориво (67). Продажбите „след рафиниране“ в Португалия представляват всички продажби „след рафиниране“ на Petrogal минус износа плюс вноса в Португалия. Поради това предлагането на пазара „след рафиниране“ в Португалия включва Petrogal и рафинерии извън Португалия, които изнасят своите продукти към Португалия, а търсенето на пазара на дизелово гориво обхваща например различни вериги на дистрибутори на петрол като Petrogal, Repsol, CEPSA и BP, които купуват или получават доставки от Petrogal или пък внасят дизелово гориво от места извън Португалия.
(306)
Основната цел на контролирането на инвестиционната помощ не е да се предпазят потребителите (или търговците) от нежелателни последици от антиконкурентно поведение, например намаляване на потребителските такси чрез монополно ценообразуване от картели или пазарни участници, които злоупотребяват със своето господстващо положение на пазара. Всъщност инвестиционната помощ позволява увеличаване на продукцията на пазара и така води до намаляване на цените, което prima facie е от полза за потребителите, поне в краткосрочен и средносрочен план.
(307)
Преследваната цел на контролирането на инвестиционната помощ е по-скоро защита на други производители и икономиките на други държави членки от прекомерни нарушаващи ефекти на помощта върху конкуренцията и търговията (по-специално ефекти, които надхвърлят нивото на нарушаване, считано за съвместимо с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3 от Договора). Тази конкуренция между производителите се наблюдава на производственото равнище, а в този случай конкуренцията между рафинериите е на нивото на продажбите „след рафиниране“.
(308)
Макар че целта на стандартните тавани за регионална помощ, определени в картите за регионална помощ, и на коригирането на интензитета на помощта за големи инвестиционни проекти съгласно точка 60 от ННРП е да се наложи стандарт и (за големи проекти) постепенно повишаващо се ниво на защита срещу нарушаване на конкуренцията и ефекти върху търговията, тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) са проектирани така, че да филтрират за последваща задълбочена оценка ситуации, в които конкуренцията между производителите може да е засегната особено тежко. С теста съгласно точка 68, буква б) се проучва до каква степен инвестиционната помощ включва голямо увеличение на капацитета, което позволява на получателя на помощта да предлага големи количества от даден продукт на пазар, намиращ се в абсолютен или относителен спад, при по-благоприятни условия от условията на конкуренти, които не получават помощ. С теста съгласно точка 68, буква а) се проучва до каква степен инвестиционната помощ ще запази, подсили или създаде силна позиция на пазара за получателя на помощта, с която би могло да се злоупотреби от доминиращ пазарен участник, например чрез изтласкване на конкуренти от пазара. И в двата случая конкурентите могат да загубят пазарни дялове на пазара на производствено равнище, доходността им да се понижи или да бъдат изтласкани от пазара, а потенциалните конкуренти могат да бъдат възпрепятствани от навлизане на пазара.
(309)
Поради това Комисията счита, че тестовете трябва да се извършат на производствено равнище. Всъщност пазарната ситуация на производствено равнище е от решаващо значение, тъй като в решенията за държавна помощ за производствени съоръжения се оценяват ефектите от помощта върху конкуренцията между производителите и върху търговията между държавите членки. Освен това може да се предположи, че когато пазарният дял на получателя нагоре по веригата („след рафиниране“) е висок, това само по себе си създава достатъчно голяма вероятност от значително нарушаване на конкуренцията, независимо от пазарния дял надолу по веригата. Поради това макар че продажбите на дизелово гориво на нивото за търговия на едро и дребно бяха включени в определенията на съответните продуктови пазари в предишни дела на Комисията за сливане (68), няма нужда те да се вземат под внимание за целите на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б).
(310)
Тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) са прости филтри, чиято цел е да се идентифицират по механичен начин рискови ситуации за конкуренцията и търговията. Подробният анализ на тези рискове обаче е цел на последващата задълбочена оценка. Макар че обикновено задълбочената оценка е насочена към ситуацията на пазара на производствено равнище, може да е необходимо да се анализира въздействието от помощта на пазарите надолу по веригата, например в случай на изтласкване на конкуренти от пазара.
(311)
Поради това, като се взема под внимание практиката на Комисията при вземане на решения относно дела за държавна помощ в други икономически отрасли, и по-специално автомобилния отрасъл (69), както и фактът, че инвестиционният проект включва разходи единствено за нефтопреработвателните дейности на Petrogal, за целите на прилагане на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) нивото „след рафиниране“ е единственото релевантно ниво за настоящото решение.
(312)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали за съответен географски пазар на дизелово гориво следва да се счита пазарът на ЕИП, регионалният пазар (Иберийски полуостров) или националният пазар.
(313)
Португалия счита, че съответният пазар на дизелово гориво следва да бъде по-широкообхватен от националния пазар, за предпочитане пазара на Западна Европа или пазара на ЕИП. Конкуренти № 1 и № 2 не правят разлика между отделните равнища на пазара, които трябва да се оценят. Те твърдят, че съответният географски пазар следва да бъде пазарът на Португалия или в краен случай пазарът на Иберийския полуостров.
(314)
През 1997 г. Комисията прие известие относно определянето на съответния пазар по смисъла на общностното право на конкуренция („известието“) (70). В известието се посочва, че съответният географски пазар обхваща територия, в която съответните предприятия участват в доставката и търсенето на продукти или услуги, където условията на конкуренция са достатъчно хомогенни и която може да се разграничи от съседните пространства поради това, че условията на конкуренция се различават значително в това пространство.
(315)
Идеята на известието е да служи като инструмент за оценка на антитръстовата политика и политиката за контрол на сливанията. Известието се основава на правомощията за разследване, достъпни съгласно тези политики, и не се прилага пряко по отношение на държавната помощ. В известието изрично се признава, че „основното внимание при оценката на делата, свързани с държавна помощ, се отделя по-скоро на получателя на помощта и съответната индустрия/сектор, отколкото на идентифицирането на ограниченията на конкуренцията, с които се сблъсква получателят на помощ“. Независимо от това в известието се посочва, че елементите на подхода, разработен в него, „могат да се използват като основа за оценката на делата за държавна помощ“.
(316)
Към сегашния момент Комисията все още не е публикувала известие относно принципите и подхода за определяне на съответния продуктов и географски пазар при дела за държавна помощ. Самите ННРП не съдържат указания как да бъде определен съответният географски пазар. При все това в точка 70 от ННРП се включва текст, в който изглежда се отдава известно предпочитание за оценка на равнище ЕИП: „За целите на букви а) (…) продажбите (…) се определят за подходящо ниво (…), обикновено за цялото ЕИП или, ако такава информация липсва или не е релевантна, на базата на друга общоприета пазарна сегментация, за която има леснодостъпни статистически данни“.
(317)
Подходящото определение на географски пазар трябва да се разгледа в контекста на теорията за вредата, която стои в основата му. При все това изглежда разумно да се приеме, че целта на теста съгласно точка 68, буква а) от ННРП във връзка с пазарни дялове, надхвърлящи 25 %, е да се защитят конкурентите в ЕИП от изключване от пазара, на който извършват дейност, или от възпрепятстване да навлязат на този пазар, (изместени) от антиконкурентното поведение на получател на помощ с пазарна сила.
(318)
За целите на настоящото решение не е от значение да се определи точният географски обхват на пазара на производствено равнище, тъй като пазарният дял на Petrogal надхвърля прага от 25 % само на националния пазар. Достатъчно е да се провери дали националният пазар представлява съответния географски пазар. Бяха проучени аргументите, представени от конкурентите, по които Португалия изрази становище, по-специално относно пречките за вноса и ограничения капацитет за съхранение. Беше заключено, че определение на географския пазар, което се отклонява от обичайния подход за определяне на пазар за целите на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) като пазара на ЕИП и което определя националния пазар като съответния географски пазар, може да бъде основателно само ако има ясни признаци, че пазарът е затворен в по-голямата си част. Поради това е необходимо да се оцени дали има пречки за търговията, които биха попречили на предприятията, конкуриращи се с Petrogal на пазара на едро, да внасят дизелово гориво от рафинерии извън Португалия, ако цените на пазара „след рафиниране“ в Португалия надхвърлят цените на по-големия пазар.
(319)
В този контекст бе отбелязано следното:
-
Дизеловото гориво, продавано на пазара на Португалия, е със същите технически характеристики като дизеловото гориво, продавано в съседните държави.
-
Няма вносни мита за търговия в рамките на ЕИП.
-
Няма регулаторни или административни ограничения върху вноса в Португалия.
-
Статистическите данни, предоставени от Португалия (вж. съображение 195), показват наличието на търговски потоци както внос в Португалия, така и износ от Португалия към съседни държави. Износът е намалял поради увеличените нужди от дизелово гориво в Португалия.
-
Вносът се осъществява чрез морски и сухопътен транспорт; обемът на вноса през последните години в голяма степен бе реакция на външни събития и се увеличи значително за този период. Увеличението на вноса показва, че другите оператори разполагат с алтернативни варианти за доставки и имат възможност да заменят преките доставки от рафинериите на Petrogal с внос. От информацията, представена от Португалия (вж. съображение 195), става ясно, че това е особено валидно за 2009 г., когато производството беше спряно за няколко седмици след инцидент в рафинерията в Sines.
-
Португалия отхвърля твърденията, че Petrogal контролира над 90 % от съществуващия капацитет за съхранение и пояснява, че капацитетът за съхранение на трети страни представлява капацитет за доставки на 2,9 млн. тона годишно, което представлява над 50 % от националния пазар. Нито един конкурент не е изразил интерес да закупи допълнителен капацитет за съхранение, когато такъв е бил предложен за продажба.
-
Комисията прикани конкурентите да дадат конкретни примери, с които да потвърдят съществуването на тези пречки за търговията или описания на ситуации, в които са били изправени пред трудности при вноса на дизелово гориво, но те не представиха такава информация.
(320)
В отсъствието на конкретни примери и въз основа на информацията, предоставена от Португалия относно капацитета за съхранение и вноса, се заключава, че няма доказателства за съществуването de facto на ограничения по отношение на наличността на капацитет за съхранение и други пречки за вноса на дизелово гориво.
(321)
Що се отнася до цените на дизеловото гориво на Petrogal, закупено от трети страни, те изглеждат сходни с разходите за внос на дизелово гориво в Португалия. Както бе предложено от Португалия при уведомлението и както бе посочено в част 3.4.3 от решението за откриване на процедурата, цените на ниво „след рафиниране“ се определят по международните ценови котировки за продуктите, за продуктите от рафиниране в Португалия - по цените на Platts (Rotterdam) за региона на Северозападна Европа плюс спредове (транспорт, товари, застраховки, загуби и други). Това предполага по-голям пазар от националния (португалски) пазар. Конкурентите не представиха никакви аргументи относно цените „след рафиниране“, прилагани от Petrogal, а ограничиха своите коментари до пазарната сила и позицията на Petrogal. Конкурент № 1 отбеляза, че съотношението на общия внос и износ на дизелово гориво е твърде ниско, за да се оправдае проучването на регионален пазар, но не посочи недостиг на дизелово гориво или ситуация, в която контролирането на капацитета за съхранение би изправило конкурентите пред трудности.
(322)
Конкурент № 2 отбеляза (вж. съображение 109), че инвестиционният проект би превърнал Petrogal в нетен износител на други пазари и би подсилил неговата пазарна позиция на Иберийския полуостров.
(323)
Поради това не може да се заключи, че съответният географски пазар на дизелово гориво е националният пазар, тъй като изглежда няма ограничения за вноса на дизелово гориво в Португалия, нито за износа към съседни държави. Следователно съответният географски пазар е поне регионалният пазар, а именно пазарът на Иберийския полуостров.
(324)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали за съответен географски пазар на тежка нафта следва да се счита пазарът на ЕИП, регионалният пазар (Иберийски полуостров) или националният пазар.
(325)
Португалия счете, че съответният географски пазар на тежка нафта и нафтени деривати е поне пазарът на ЕИП, ако не и световният пазар. Конкурентните не възразиха срещу това определение на съответен географски пазар.
(326)
Мнението на Португалия не бе отхвърлено от заинтересованите страни и с оглед на факта, че тежката нафта е стока, която се пренася лесно на големи разстояния при ниски транспортни разходи, съответният географски пазар е поне пазарът на ЕИП (71).
(327)
Точка 68, буква а) от ННРП гласи, че Комисията предприема задълбочена оценка, ако „делът на бенефициера в продажбите на съответния продукт (съответните продукти) на съответния пазар (съответните пазари) преди инвестицията е над 25 % или ще бъде над 25 % след инвестицията“.
(328)
В решението за откриване на процедурата Комисията не бе в състояние да потвърди дали прагът, определен в точка 68, буква а) от ННРП, е бил превишен поради съмнения за подходящото определение на съответния продуктов и географски пазар и съответното ниво на оценка („след рафиниране“, търговия на едро, търговия на дребно). Освен това нямаше налични данни на равнище група (включително пазарни дялове на ENI). Липсваха данни и за нафтените деривати.
(329)
Данните, предоставени от Португалия, показват, че пазарният дял на Petrogal „след рафиниране“ би бил под 25 % на регионалния пазар (Иберийски полуостров), както вече бе посочено в решението за откриване на процедурата и потвърдено от Португалия по време на официалното разследване. Тази информация се отнася единствено до производствения капацитет на Petrogal с оглед на факта, че Португалия обяви, че ENI не присъства на ниво „след рафиниране“ на Иберийския полуостров. Делът на Petrogal на пазара на дизелово гориво „след рафиниране“ на равнище група (включително пазарните дялове на ENI) за Западна Европа и ЕИП също е под 25 %, както е видно от данните, предоставени от Португалия (вж. таблици 6 и 7 по-долу).
Таблица 6
Комбинирани пазарни дялове на Petrogal и ENI на пазара в Западна Европа (в млн. тонове годишно)
Съответен продукт
2007 г.
2012 г.
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на Западна Европа
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на Западна Европа
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Дизелово гориво
[ ]
243,6
[5-10] %
[ ]
252
[5-10] %
Таблица 7
Комбинирани пазарни дялове на Petrogal и ENI на пазара на ЕИП (в млн. тонове годишно)
Съответен продукт
2007 г.
2012 г.
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Дизелово гориво
[ ]
323,5
[5-10] %
[ ]
334,6
[5-10] %
(330)
Въз основа на стойностите в таблици 6 и 7 по-горе се заключава, че Petrogal не осъществява над 25 % от продажбите на съответния продукт на съответния пазар на регионално равнище (Иберийски полуостров), както и на равнище Западна Европа и ЕИП, включително дяловете на пазара „след рафиниране“ на нивото на група ENI. Поради това прагът, определен в точка 68, буква a) от ННРП, не е превишен по отношение на дизеловото гориво.
(331)
Тъй като комбинираният пазарен дял на ENI и Petrogal не превишава 25 %, не е нужно да се проучва дали пазарният дял на Petrogal се контролира от ENI до степен, която изисква да се вземе под внимание техният комбиниран пазарен дял.
(332)
В съответствие с информацията, предоставена от Португалия, повечето рафинерии, които произвеждат тежка нафта, я преработват вътрешно за собствено потребление. Данните относно пазарните дялове, предоставени от Португалия за целите на теста съгласно точка 68, буква а), са свързани с продажбите в ЕИП, а именно на търговския пазар, както се изисква от теста.
(333)
За да се провери дали инвестиционният проект е съвместим с точка 68, буква а) от ННРП, трябва да се анализира пазарният дял на Petrogal преди и след осъществяването на инвестиционния проект и да се провери дали той надхвърля 25 %.
Таблица 8
Пазарни дялове на Petrogal на пазара на ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
2007 г.
2012 г.
Продажби на Petrogal
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal
Продажби на Petrogal
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal
Тежка нафта
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Нафтени деривати:
[ ]
16 045
[0-5] %
[ ]
15 640
[0-5] %
-
Бензен
[ ]
10 093
[0-5] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Ортоксилен
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[5-10] %
-
Параксилен
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Толуен
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Разтвори
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[5-10] %
Таблица 9
Пазарни дялове на ENI на пазара на ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
2007 г.
2012 г.
Продажби на ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на ENI
Продажби на ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на ENI
Тежка нафта
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Нафтени деривати:
n.a.
16 045
n.a.
15 640
-
Бензен
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Ортоксилен
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Параксилен
[ ]
2 169
[0-5] %
[ ]
2 169
[0-5] %
-
Толуен
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Разтвори
n.a.
599
n.a.
599
Таблица 10
Комбинирани пазарни дялове на Petrogal и ENI на пазара на ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
2007 г.
2012 г.
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Тежка нафта
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Нафтени деривати:
n.a.
16 045
n.a.
15 640
-
Бензен
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[5-10] %
-
Ортоксилен
[ ]
681
[10-20] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Параксилен
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Толуен
[ ]
2 503
[10-20] %
[ ]
2 173
[10-20] %
-
Разтвори
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[0-5] %
(334)
Въз основа на стойностите в таблици 8-10 се заключава, че Petrogal, самостоятелно и в комбинация с ENI, разполага с пазарни дялове под 25 % за съответния продукт на съответния продуктов пазар на тежка нафта на равнище ЕИП. Пазарният дял на Petrogal не надхвърля 25 % и на пазарите на деривати.
(335)
Освен това общото вътрешно производство на тежка нафта, което се използва от Petrogal за собствено потребление и което не се отразява в горепосочените данни за пазарния дял в таблица 8, е по-малко от [ 5] % от размера на пазара на дребно в ЕИП. Допълнителното производство в рафинерията в Sines възлиза на около [ 5] %.
(336)
Въз основа на тези съображения се заключава, че прагът, определен в точка 68, буква a) от ННРП, не е превишен по отношение на тежката нафта.
(337)
Точка 68, буква б) от ННРП гласи, че Комисията извършва задълбочена оценка, ако „създаденият с проекта производствен капацитет е над 5 % от пазара на съответния продукт, измерен на база данни за видимото потребление, освен ако средният годишен ръст на видимото потребление през последните пет години е по-голям от средния годишен ръст на БВП в Европейското икономическо пространство“.
(338)
В точка 70 от ННРП се пояснява, че „…за целите на точка 68, букви а) и б) продажбите и видимото потребление се определят за подходящо ниво от класификацията Prodcom, обикновено за цялото ЕИП или, ако такава информация липсва или не е релевантна, на базата на друга общоприета пазарна сегментация, за която има леснодостъпни статистически данни“.
(339)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения по отношение на всички съответни продукти относно това дали производственият капацитет, създаден с инвестиционния проект, надхвърля 5 % на всеки пазар, измерен на база данни за видимото потребление, и ако това е така, дали средният годишен ръст на видимото потребление на продукта за последните пет години (преди започване на работа по проекта) е под средния годишен ръст на БВП в ЕИП.
(340)
Средният годишен растеж (compound annual growth rate - CAGR) на видимото потребление на дизелово гориво в ЕИП за периода 2001-2006 г. е около 2,12 % в количествено изражение или 15,38 % в стойностно изражение. Съответстващият CAGR на БВП в ЕИП за периода 2001-2006 г. достигна 2,06 % в реално изражение (да се отнесе към количествено изражение) и 4,12 % в номинално изражение (да се отнесе към стойностно изражение).
(341)
От това следва, че пазарът на дизелово гориво не може да се счита за незадоволително представящ се пазар, ако се вземе предвид CAGR, както в количествено, така и в стойностно изражение, и се сравни съответно с ръста на БВП в номинално и реално изражение. Поради това не е нужно да се проверява дали капацитетът, създаден с инвестиционния проект, надхвърля 5 % на съответния пазар.
(342)
За да се проучи дали инвестиционният проект отговаря на точка 68, буква б) от ННРП Комисията трябва да провери дали капацитетът, създаден с инвестиционния проект, е по-малък от 5 % от размера на пазара, измерен на база данни за видимото потребление на съответния продукт, освен ако средният годишен ръст на видимото му потребление през последните пет години е над средния годишен ръст на БВП в ЕИП.
(343)
Португалия предостави следните данни, представени в таблици 11-13 по-долу. Стойностите в колоната за пазара на ЕИП са идентични със стойностите за пазара на ЕИП (продажби) в таблиците за пазарния дял. Тъй като размерът на пазара за търговия на дребно (продажби) е по-малък от обема на видимото потребление, включително собственото потребление, в данните за увеличението на производствения капацитет се надценява важността на увеличението. Следователно може да се твърди, че това представлява най-неблагоприятният сценарий.
Таблица 11
Съотношение на увеличения производствен капацитет на рафинерията в Sines спрямо съответните продуктови пазари в ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
Производствен капацитет през 2007 г.
Производствен капацитет през 2012 г.
Увеличение на производствения капацитет
Пазар на ЕИП през 2007 г.
Дял на увеличението на капацитета на пазара на ЕИП
CAGR на видимото потребление
Тежка нафта
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Нафтени деривати:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Бензен
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ортоксилен
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Параксилен
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Толуен
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Разтвори
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Таблица 12
Съотношение на увеличения производствен капацитет на рафинерията в Matosinhos спрямо съответните продуктови пазари в ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
Производствен капацитет през 2007 г.
Производствен капацитет през 2012 г.
Увеличение на производствения капацитет
Пазар на ЕИП през 2007 г.
Дял на увеличението на капацитета на пазара на ЕИП
CAGR на видимото потребление
Тежка нафта
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Нафтени деривати:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Бензен
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ортоксилен
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Параксилен
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Толуен
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Разтвори
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Таблица 13
Съотношение на комбинираното увеличение на производствения капацитет (в рафинериите в Sines и Matosinhos) спрямо съответните продуктови пазари в ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
Производствен капацитет през 2007 г.
Производствен капацитет през 2012 г.
Увеличение на производствения капацитет
Пазар на ЕИП през 2007 г.
Дял на увеличението на капацитета на пазара на ЕИП
CAGR на видимото потребление
Тежка нафта
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Нафтени деривати:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Бензен
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ортоксилен
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Параксилен
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Толуен
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Разтвори
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
(344)
Във всички случаи увеличението на производствения капацитет за продуктите, изброени в таблици 11-13, е под 5 % на съответните продуктови пазари на равнище ЕИП. Следователно се счита, че инвестиционният проект не води до превишаване на прага, определен в първата част на точка 68, буква б) от ННРП.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(345)
Въз основа на данните, представени в съображения 278-344, инвестиционният проект не води до превишаване на праговете, определени в точка 68, букви а) и б) от ННРП, по отношение на съответните продукти. Поради това не е нужно да се извършва задълбочена оценка на помощта след откриването на процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора.
(346)
В заключение, предложената регионална инвестиционна помощ в полза на Petrogal отговаря на всички условия, заложени в ННРП, за да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 107, параграф 3, буква а) от Договора. Поради това не е нужно да се оценява дали помощта би могла да бъде одобрена въз основа на други дерогации, съдържащи се в Договора.
(347)
Португалия по изключение се съгласи настоящото решение да бъде прието на английски език като единствения език, чийто текст е автентичен,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Държавната помощ, която Португалия планира да предостави на Petrogal в размер на 160 484 007 EUR в номинална стойност (121 091 314 EUR в намалени цени), която представлява максимален интензитет на помощта от 12,43 % в намалени цени, е съвместима с вътрешния пазар в съответствие с член 107, параграф 3, буква а) от Договора.
2. Следователно привеждането в действие на държавната помощ, посочена в член 1, параграф 1, е разрешено. В случай на отклонение от планираните допустими разходи и от нотифицирания график за предоставяне на държавната помощ Португалия няма да превиши максималния размер на помощта от 121 091 314 EUR в намалени цени и максималния интензитет на помощта от 12,43 % в намалени цени.
Член 2
1. Португалия представя междинни доклади на Комисията на всеки пет години, считано от датата на настоящото решение. В междинните доклади се съдържа актуализирана информация относно размера на предоставената държавна помощ, изпълнението на договорите за помощта и всякакви други инвестиционни проекти, стартирани в рафинериите в Sines или Matosinhos.
2. Освен това в шестмесечен срок след предоставянето на последния транш от държавната помощ въз основа на нотифицирания график за предоставяне на помощта Португалия представя подробен окончателен доклад с включена информация относно платения размер на държавната помощ, изпълнението на договорите за помощта и всякакви други инвестиционни проекти, стартирани в рафинериите в Sines или Matosinhos.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Португалската република.
Съставено в Брюксел на 3 август 2011 година.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 3 agosto 2011
riguardante l’aiuto SA. 26980 [C 34/09 (ex N 588/08)] che il Portogallo intende concedere a Petrogal
[notificata con il numero C(2011) 5546]
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/466/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni conformemente a detti articoli (1) e tenuto conto di tali osservazioni,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Con lettera del 19 novembre 2009 la Commissione ha comunicato al Portogallo la decisione di avvio del procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato in relazione all’aiuto regionale ad hoc a favore di Petroleos de Portugal, Petrogal SA (in appresso «Petrogal») per un progetto d’investimento riguardante le sue attività di raffinazione a Sines e Matosinhos (in appresso «il progetto d’investimento»). Con lettera del 9 dicembre 2009, il Portogallo ha fornito la versione non riservata della decisione di avvio del procedimento per la sua pubblicazione.
(2)
Con lettera del 17 dicembre 2009 il Portogallo ha chiesto una proroga di un mese del termine per la presentazione delle sue osservazioni. Il 22 dicembre 2009 la Commissione ha accolto la richiesta. Con lettera del 21 gennaio 2010, il Portogallo ha presentato le sue osservazioni.
(3)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (2). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni.
(4)
La Commissione ha ricevuto le osservazioni dell’Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), della Confederação da Indústria Portuguesa (4), dell’Associação para a eficiência energética (5), del concorrente n. 2 (6), un’impresa concorrente di Petrogal (7), del concorrente n. 1 (8) (9), dell’União Geral de trabalhadores (10), del Comune di Sines (11), della Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) e dell’Associação Industrial Portuguesa (13).
(5)
Con lettere del 9 marzo, 10 marzo, 17 marzo e 19 marzo 2010, la Commissione ha trasmesso tali osservazioni al Portogallo, cui è stata data la possibilità di replicare; il Portogallo ha preso posizione con lettera dell’8 aprile 2010.
(6)
Con lettere del 15 e del 28 luglio 2010 (14), la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni, che sono state fornite dal Portogallo rispettivamente con lettere del 16 e del 23 agosto 2010.
(7)
Con lettere del 4 e del 5 agosto 2010, la Commissione ha richiesto ai concorrenti n. 1 e n. 2 chiarimenti, che sono stati forniti con lettere del 10 e del 15 settembre 2010. Con lettera del 20 settembre 2010, i chiarimenti sono stati trasmessi al Portogallo con l’invito a formulare osservazioni.
(8)
Con lettere del 17 settembre e del 1o ottobre 2010, la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni al Portogallo, che ha risposto il 18 e il 29 ottobre 2010.
(9)
Con lettere del 13 ottobre 2010, ai concorrenti n. 1 e n. 2 è stato chiesto di fornire alcune precisazioni riguardo alle loro risposte rispettivamente del 10 e del 15 settembre 2010.
(10)
Con lettere del 21 e del 28 ottobre 2010, la Commissione ha richiesto al Portogallo ulteriori informazioni. Il Portogallo ha risposto con lettera del 12 novembre.
(11)
Con lettera del 10 novembre 2010, il concorrente n. 1 ha fornito chiarimenti riguardo alla sua lettera del 15 settembre 2010. Il 12 novembre 2010, tali chiarimenti sono stati trasmessi al Portogallo con l’invito a formulare osservazioni. Il Portogallo ha risposto il 19 novembre 2010.
(12)
Con lettera del 30 novembre 2010, la Commissione ha richiesto al Portogallo ulteriori informazioni. Il Portogallo ha risposto con lettera del 20 dicembre 2010.
(13)
Con lettera dell’11 novembre 2010, la Commissione ha richiesto al Portogallo di presentare un’analisi del rapporto costi-benefici del progetto d’investimento. Il 1o dicembre 2010, il Portogallo ha trasmesso le informazioni richieste.
(14)
Con lettera del 6 gennaio 2011, il Portogallo ha inoltrato informazioni riguardo agli azionisti di Petrogal.
(15)
Il 12 gennaio 2011 si è svolta una riunione tra le autorità portoghesi, i rappresentanti di Petrogal e la Commissione. Con lettera del 25 gennaio 2011, il Portogallo ha presentato informazioni riguardo ad alcune questioni sollevate durante la riunione (per esempio, valutazione del mercato, effetto incentivante dell’aiuto).
(16)
Con lettere del 24 gennaio, 16 marzo e 12 aprile 2011, la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni sul possibile scenario controfattuale del progetto d’investimento. Il Portogallo ha risposto rispettivamente con lettere del 7 febbraio, 4 aprile e 29 aprile 2011. Con e-mail del 7 giugno 2011, la Commissione ha richiesto informazioni non fornite dal Portogallo nelle lettere precedenti. Con e-mail del 9 giugno 2011 e lettere dell’11 e del 17 giugno 2011, il Portogallo ha trasmesso informazioni riguardo ad alcune di tali questioni.
(17)
Con lettera del 24 giugno 2011, la Commissione ha richiesto al Portogallo di chiarire alcune informazioni mancanti relative al mercato del carburante diesel. Con lettere del 30 giugno e del 14 luglio 2011, il Portogallo ha trasmesso le informazioni di cui trattasi. Con lettera del 20 luglio 2011, le autorità portoghesi hanno comunicato il loro consenso all’adozione della presente decisione da parte della Commissione nella lingua inglese.
2. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELL’AIUTO DI STATO
2.1. Il beneficiario
(18)
Il beneficiario dell’aiuto di Stato, Petróleos de Portugal - Petrogal, SA (in appresso «Petrogal»), è una consociata al 100 % di Galp Energia, SGPS, SA («Galp Energia»). I principali azionisti di Galp Energia sono ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV («Amorim Energia») (16) (33,34 %), Parpública Participações Públicas («Parpública») (SGPS) (17) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos SA («CGD») (18) (1 %), e altri (23,31 %). Galp Energia è la holding del gruppo Galp Energia («Galp»). Galp Energia è attiva nel mercato dei prodotti petroliferi (che comprende le attività di raffinazione e di commercializzazione, come le vendite all’ingrosso e al dettaglio) e nel mercato del gas.
(19)
La holding è stata costituita in origine il 22 aprile 1999 con la denominazione GALP - Petróleos e Gás de Portugal SGPS, SA, principalmente ai fini della commercializzazione di petrolio e gas naturale, riunendo due imprese di proprietà del governo portoghese preesistenti poste sotto il controllo di Galp Energia, ossia Petrogal, per quanto riguarda i prodotti petroliferi, e GDP - Gas de Portugal, SGPS, SA, per quanto riguarda il gas naturale (19).
(20)
Le attività di Galp Energia comprendono inoltre la commercializzazione all’ingrosso e al dettaglio di prodotti petroliferi raffinati nella penisola iberica. L’azienda è leader del mercato in Portogallo (20) e ha una presenza crescente in Spagna.
(21)
Petrogal è proprietaria delle uniche due raffinerie esistenti in Portogallo. Le raffinerie sono situate a Sines a Matosinhos. Il comparto di raffinazione comprende tutte le attività di raffinazione, fornitura e logistica. Petrogal è la maggiore impresa di commercializzazione di prodotti petroliferi in Portogallo e una delle maggiori nella penisola iberica. Gestisce infatti tutte le importazioni di petrolio greggio e una parte delle importazioni di prodotti raffinati in Portogallo; gestisce inoltre l’80 % della capacità di stoccaggio di petrolio greggio e di prodotti raffinati (21) e ha un’importante posizione nelle infrastrutture logistiche del Portogallo per i prodotti petroliferi.
(22)
Petrogal ha un’ampia gamma di prodotti che comprende benzina, carburante diesel, carburante per aerei, olio combustibile, nafta, GPL, bitume e vari prodotti aromatici. Il comparto di raffinazione è responsabile dell’approvvigionamento di prodotti petroliferi alle divisioni di commercializzazione al dettaglio, all’ingrosso e di GPL di Petrogal, ai concorrenti e a clienti esteri, della gestione delle strutture di raffinazione e degli strumenti logistici. Petrogal immagazzina e trasporta i suoi prodotti avvalendosi di strutture di stoccaggio di cui è interamente proprietaria o di imprese di logistica consociate.
(23)
La figura 1 presenta la struttura azionaria e di controllo di Petrogal:
(24)
Il 29 dicembre 2005, è stato concluso un accordo tra gli azionisti Amorim Energia, ENI e Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN) e il 28 marzo 2006 CGD ha aderito all’accordo (in appresso «accordo tra gli azionisti»). L’accordo tra gli azionisti è entrato in vigore il 29 marzo 2006 per un periodo di otto anni. In base all’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), del codice portoghese dei valori mobiliari, i diritti di voto connessi alle azioni di Galp Energia detenute dalle parti dell’accordo tra gli azionisti sono reciprocamente assegnati alle altre parti. Ne consegue che Galp Energia è considerata congiuntamente controllata dagli azionisti partecipanti all’accordo tra gli azionisti.
(25)
Secondo il Portogallo, dall’accordo tra gli azionisti risulta che gli azionisti e, in particolare, ENI, non hanno potere di controllo e non possono definire da soli strategie tra le loro attività di raffinazione e quelle di Petrogal.
2.2. Il progetto d’investimento di Petrogal
(26)
Il progetto d’investimento serve a riconfigurare e ampliare gli impianti di raffinazione esistenti a Sines e Matosinhos, che sono le uniche due raffinerie esistenti in Portogallo. Ha inoltre lo scopo di migliorare l’integrazione e gli effetti sinergici tra le due raffinerie e apre la possibilità di utilizzare petroli greggi più pesanti.
(27)
L’obiettivo principale del progetto d’investimento è aumentare la produzione di carburante diesel, riducendo quella di benzina. Il progetto d’investimento conclude che l’aumento dell’utilizzo di petrolio greggio pesante consentirà di ridurre il costo delle materie prime e di ottenere una maggiore flessibilità riguardo all’origine dei petroli greggi da trasformare.
(28)
Il progetto d’investimento per la conversione della raffineria di Matosinhos riguarda nello specifico la costruzione di un nuovo impianto di distillazione sottovuoto per produrre gasolio sottovuoto (VGO) e di un impianto di riduzione della viscosità (visbreaker) per il cracking termico blando del residuo sottovuoto prodotto.
(29)
Il progetto d’investimento per la conversione della raffineria di Sines prevede la costruzione di un nuovo «idrocracker», cioè un impianto di idrocracking per il gasolio sottovuoto, per la produzione di carburante diesel e carburante per aerei. In base al progetto d’investimento, l’impianto di idrocracking utilizzerà come materie prime gasolio sottovuoto e gasolio ottenuto tramite visbreaking prodotti nelle raffinerie di Matosinhos e Sines, sfruttando quindi tutta la capacità di trattamento degli impianti di raffinazione nazionali. Saranno trattati circa [ ] barili al giorno, utilizzando circa [ ] chilotonnellate all’anno di residuo atmosferico come materia prima principale.
(30)
I prodotti ottenuti dall’idrocracking [GPL, nafta pesante (22) e carburante diesel] sono [ ] idrogenati, il che li rende di qualità superiore. Di conseguenza, il progetto d’investimento è volto a incrementare unicamente la produzione di carburante diesel e nafta pesante.
(31)
In base al progetto d’investimento, parte della nafta pesante prodotta nella raffineria di Sines sarà trasportata a Matosinhos come materia prima per l’impianto di produzione di aromatici di Petrogal (23), compiendo un ulteriore passo verso una maggiore integrazione delle due raffinerie. L’aumento della produzione di nafta pesante è una conseguenza tecnica inevitabile del progetto di conversione di Sines.
(32)
I lavori relativi al progetto d’investimento sono iniziati nel 2008 (il primo ordine è stato effettuato il 14 marzo 2008 in seguito alla decisione adottata dal consiglio di amministrazione il 5 marzo 2008) e il termine per la loro conclusione era il 31 dicembre 2010. Entro il 2011 avrebbe dovuto essere raggiunta la massima capacità di produzione.
2.3. Progetto unico d’investimento
(33)
Il Portogallo sostiene che, nonostante la distanza geografica tra le due raffinerie (circa 450 km da percorrere per via marittima), il progetto d’investimento deve essere considerato un progetto unico d’investimento ai sensi del punto 60 degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013 (24) (in appresso «gli orientamenti»). Le autorità portoghesi confermano che Petrogal non ha ricevuto aiuti di Stato nei tre anni precedenti l’inizio del progetto d’investimento notificato.
2.4. Costi del progetto d’investimento
(34)
L’investimento a Sines rappresenta costi d’investimento di [ ] EUR in valore nominale. La raffineria di Sines dovrebbe ricevere aiuti per un importo di [ ] EUR (valore nominale), con un’intensità di aiuto del 16 %. Riguardo alla raffineria di Matosinhos, l’investimento è pari a [ ] EUR (valore nominale) e la raffineria dovrebbe usufruire di aiuti per un importo di [ ] EUR (valore nominale), cosa che corrisponde a un’intensità di aiuto del 13 %.
(35)
Le spese ammissibili del progetto d’investimento ammontano a 974 064 894 EUR in valore attuale (1 058 934 146 EUR in valore nominale) e consistono esclusivamente in impianti (nessun terreno o edificio). L’importo dell’aiuto per entrambe le raffinerie è pari a 121 091 314 EUR in valore attuale (160 484 007 EUR in valore nominale), cosa che corrisponde a un’intensità di aiuto del 12,43 %. Nella tabella 1 è riportata la suddivisione per anno delle spese ammissibili:
Tabella 1
Costi ammissibili (in EUR)
2007
2008
2009
2010
Totale
Immobilizzi materiali
[ ] (25)
[ ]
[ ]
[ ]
1 058 934 146
2.5. Finanziamento del progetto d’investimento
(36)
Petrogal intende finanziare il progetto d’investimento facendo ricorso a risorse proprie, oltre all’aiuto di Stato richiesto (160 484 007 EUR in valore nominale). Non sono previste altre fonti di finanziamenti sotto forma di aiuti di Stato. Il progetto d’investimento usufruisce inoltre di prestiti della Banca europea per gli investimenti per un importo di 500 milioni di EUR approvati nel 2009. Il contributo del beneficiario alle spese ammissibili è pari al 36 %.
2.6. Massimale degli aiuti a finalità regionale
(37)
In base alla carta portoghese degli aiuti a finalità regionale per il periodo 2007-2013 (26), le regioni dell’Alentejo e del Norte, in cui sono situate rispettivamente le raffinerie di Sines e di Matosinhos, sono ammissibili agli aiuti a finalità regionale in virtù della deroga di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del trattato con massimali per gli aiuti a finalità regionale agli investimenti per le grandi imprese pari rispettivamente al 40 % e al 30 % dell’equivalente sovvenzione lordo.
2.7. Contributo allo sviluppo regionale
(38)
Il progetto d’investimento dovrebbe comportare la creazione di circa 150 posti di lavoro diretti e di 450 posti di lavoro indiretti in entrambe le regioni. Inoltre, secondo le informazioni fornite dal Portogallo, durante il periodo di costruzione saranno creati circa 3 000 posti di lavoro temporanei.
2.8. Forma di aiuto
(39)
L’aiuto di Stato dovrebbe essere concesso come aiuto ad hoc concepito in applicazione delle disposizioni di un regime di aiuto scaduto (N 97/1999) basato sul decreto legge n. 409/99 del 15 ottobre 1999.
(40)
In seguito alla risoluzione del Consiglio dei ministri portoghese del 6 marzo 2008, il 10 marzo 2008 sono stati conclusi due contratti tra il governo portoghese, Petrogal e Galp Energia, ai fini della concessione dell’aiuto di Stato. I due contratti erano: «contratto per la concessione di agevolazioni fiscali» e «contratto d’investimento» (in appresso i «contratti di aiuto»).
(41)
I contratti di aiuto conclusi prevedevano la concessione di un credito d’imposta legato al completamento del progetto d’investimento. L’aiuto sarebbe stato costituito da un credito d’imposta da dedurre da futuri pagamenti dell’imposta sul reddito delle imprese. L’importo del credito d’imposta sarebbe stato calcolato dalle autorità portoghesi come percentuale dell’investimento ammissibile. Il credito d’imposta sarebbe stato utilizzato soltanto per le imposte derivanti dal progetto d’investimento. Qualora non fosse stato possibile dedurre interamente il credito d’imposta, ogni eventuale residuo avrebbe potuto comunque essere dedotto fino alla data di scadenza del contratto, ossia il 31 dicembre 2016.
2.9. Importo dell’aiuto
(42)
Il Portogallo intende concedere un aiuto a finalità regionale per un importo di 160 484 007 EUR in valore nominale da assegnare a partire dal 2011. La tabella 2 che segue, fornita dalle autorità portoghesi, riporta in dettaglio il programma di concessione dell’aiuto:
Tabella 2
Anno
Reddito imponibile stimato
Imposte
Utilizzo del credito d’imposta (27)
2008
2009
2010
2011
[ ]
[ ]
2012
[ ]
[ ]
[ ]
2013
[ ]
[ ]
[ ]
2014
[ ]
[ ]
[ ]
2015
[ ]
[ ]
[ ]
2016
[ ]
[ ]
160 484 007
(43)
Il Portogallo ha confermato che l’aiuto per il progetto d’investimento non si sarebbe cumulato con l’aiuto ricevuto per gli stessi costi ammissibili da altre fonti locali, regionali, nazionali o dell’Unione europea.
(44)
Inoltre, l’aiuto viene concesso a condizione che Petrogal mantenga gli investimenti nelle regioni assistite per un periodo minimo di cinque anni dal completamento del progetto d’investimento.
(45)
Il Portogallo ha confermato che la concessione dell’aiuto era subordinata all’autorizzazione della Commissione.
(46)
Il 22 gennaio 2007, Petrogal ha richiesto un aiuto di Stato per quanto riguarda il progetto d’investimento. Il 23 gennaio 2007, le autorità portoghesi hanno confermato per iscritto a Petrogal che, con riserva di una verifica particolareggiata, il progetto d’investimento soddisfaceva le condizioni di ammissibilità stabilite dal «regime fiscale» prima dell’inizio dei lavori relativi al progetto.
(47)
Il Portogallo si è impegnato a non superare l’importo massimo dell’aiuto e l’intensità massima dell’aiuto stabiliti nella presente decisione, anche in caso di riduzione o di aumento delle spese ammissibili.
2.10. Disposizioni generali
(48)
Il Portogallo si è impegnato a presentare quanto segue:
-
entro due mesi dalla concessione dell’aiuto, una copia del documento inviato a Petrogal per notificare l’entrata in vigore dei contratti di aiuto,
-
ogni cinque anni, a iniziare dalla data di approvazione dell’aiuto da parte della Commissione, una relazione intermedia (comprendente informazioni sugli importi dell’aiuto pagati, sull’esecuzione del contratto di aiuto e su altri eventuali progetti d’investimento avviati nello stesso stabilimento/impianto),
-
entro sei mesi dalla concessione dell’ultima parte dell’aiuto, sulla base del programma di concessione notificato, una relazione finale dettagliata.
3. MOTIVI DELL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO DI INDAGINE FORMALE
(49)
Nella sua decisione di avvio del procedimento di indagine formale ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, del trattato («la decisione di avvio»), la Commissione ha espresso dubbi riguardo alla compatibilità dell’aiuto con le disposizioni degli orientamenti. A questo proposito, nella decisione di avvio la Commissione ha espresso dubbi riguardo alle questioni menzionate nei considerando da 50 a 64.
3.1. Compatibilità con le disposizioni generali degli orientamenti
(50)
Il punto 34 degli orientamenti descrive le categorie standard di un investimento iniziale inteso come «un investimento in attivi materiali e immateriali» riguardante:
-
la creazione di un nuovo stabilimento,
-
l’ampliamento di uno stabilimento esistente,
-
la diversificazione della produzione di uno stabilimento in nuovi prodotti aggiuntivi,
-
un cambiamento fondamentale del processo di produzione complessivo di uno stabilimento esistente.
Un investimento di sostituzione che non soddisfa nessuna di queste condizioni è esplicitamente escluso dalla definizione d’investimento iniziale.
(51)
A questo proposito, nella decisione di avvio la Commissione ha espresso dubbi riguardo al fatto che il progetto d’investimento, il cui scopo è modernizzare le due raffinerie e migliorarne l’integrazione, aumentando la produzione di carburante diesel (e quindi di nafta) e riducendo quella di benzina, potesse essere considerato un investimento iniziale. La Commissione ha ritenuto che il progetto d’investimento non costituisce un investimento in un nuovo stabilimento, né una diversificazione della produzione di uno stabilimento in nuovi prodotti aggiuntivi. Si poteva tuttavia ritenere che includesse alcuni aspetti di «ampliamento» e di «cambiamento fondamentale del processo di produzione».
(52)
Nella decisione di avvio la Commissione ha sottolineato che, poiché la misura di aiuto doveva essere valutata come un aiuto ad hoc, il Portogallo doveva dimostrare che il progetto d’investimento contribuisse a una strategia coerente di sviluppo regionale ai sensi del punto 10 degli orientamenti.
(53)
In particolare, nella decisione di avvio la Commissione ha espresso dubbi riguardo al fatto che il contributo previsto allo sviluppo regionale avrebbe potuto compensare gli effetti settoriali derivanti dall’aiuto (aiuto di 160 milioni di EUR, che avrebbe creato soltanto 150 posti di lavoro diretti).
(54)
In questo contesto, la Commissione ha sottolineato che vi era motivo di dubitare della necessità dell’aiuto, poiché dai conti finanziari del 2008 di Petrogal risultava evidente che il progetto d’investimento faceva parte della sua strategia industriale e, nell’analisi di uno scenario controfattuale, poteva essere realizzato senza aiuti. La Commissione ha affermato che l’aiuto non sembrava necessario per l’attuazione dell’investimento (per il quale i lavori sono iniziati nel 2008) e che Petrogal potrebbe aver considerato altre destinazioni per l’investimento. Un aiuto non necessario con tutta probabilità non contribuisce allo sviluppo regionale e potrebbe comportare inaccettabili distorsioni della concorrenza.
(55)
Nella decisione di avvio la Commissione ha sollevato dubbi riguardo al fatto che fossero stati soddisfatti i requisiti formali dell’effetto incentivante di cui al punto 38 degli orientamenti. In caso di aiuti ad hoc, l’autorità competente deve aver rilasciato una dichiarazione di intenti circa la concessione degli aiuti prima dell’avvio dei lavori relativi al progetto, fatta salva l’approvazione della misura da parte della Commissione.
(56)
A questo proposito, nella decisione di avvio la Commissione ha espresso dubbi riguardo al fatto che la conferma scritta del Portogallo - secondo cui, con riserva di una verifica particolareggiata, il progetto d’investimento era ammissibile agli aiuti di Stato - fosse conforme ai requisiti di cui al punto 38 degli orientamenti.
3.2. Valutazione dell’aiuto in base alle disposizioni relative agli aiuti a favore di grandi progetti d’investimento
(57)
Il Portogallo ha notificato il progetto d’investimento nelle due raffinerie come progetto unico d’investimento. In base al punto 60 degli orientamenti, un investimento iniziale viene considerato un progetto unico d’investimento quando è economicamente indivisibile, tenendo conto dei collegamenti tecnici, funzionali e strategici e dell’immediata prossimità.
(58)
A questo proposito, nella decisione di avvio la Commissione esprimeva dubbi riguardo alla distanza tra le due raffinerie. Inoltre, il fatto di considerare il progetto d’investimento un progetto unico d’investimento implicherebbe l’applicazione di un massimale regionale corretto sulla base della percentuale di riduzione ai sensi del punto 67 degli orientamenti.
(59)
Nella decisione di avvio la Commissione ha sollevato dubbi riguardo alla valutazione dell’aiuto in base alle disposizioni di questi due punti degli orientamenti.
(60)
Più specificamente, la Commissione non ha potuto stabilire quali siano i prodotti rilevanti interessati dal progetto d’investimento. Non è stato ancora chiarito se i prodotti siano esclusivamente il carburante diesel e la nafta, come affermato dal Portogallo, o se debbano essere presi in considerazione anche altri prodotti della raffinazione, tenendo conto della loro sostituibilità potenziale sul versante dell’offerta e del fatto che la nafta può essere considerata un prodotto intermedio ai sensi del punto 69 degli orientamenti.
(61)
La Commissione ha sollevato dubbi riguardo al mercato rilevante del prodotto e al fatto che fosse da considerare a livello delle raffinerie sia per il carburante diesel che per la nafta, come affermato dal Portogallo.
(62)
La Commissione ha formulato dubbi sul fatto che i mercati geografici rilevanti dei prodotti interessati dovessero essere definiti a livello nazionale, regionale (penisola iberica) o dello Spazio economico europeo (SEE).
(63)
Inoltre, la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che Petrogal, e i gruppi Galp Energia e ENI ai quali appartiene, non rappresentassero più del 25 % del mercato rilevante, conformemente al punto 68, lettera a), degli orientamenti.
(64)
Infine, in base al punto 68, lettera b), degli orientamenti, la Commissione ha sollevato dubbi, per quanto riguarda tutti i prodotti interessati, sul fatto che la capacità di produzione creata dal progetto d’investimento superasse il 5 % di ogni mercato rilevante, misurata mediante i dati relativi al consumo apparente, e in tal caso, che il tasso medio di crescita annua del consumo apparente dei prodotti negli ultimi cinque anni fosse superiore al tasso medio di crescita annua del PIL all’interno dello Spazio economico europeo.
4. OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE
4.1. Osservazioni della Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (AIPQR)
(65)
AIPQR ritiene il progetto d’investimento essenziale per promuovere l’economia portoghese e un modo per rafforzare la competitività europea nel settore petrolchimico e della raffinazione. Se il progetto d’investimento non potesse essere realizzato o se mancasse il sostegno necessario per il suo completamento, potrebbero esserci serie conseguenze in termini di autonomia e di sostegno della catena petrolchimica.
(66)
Il nuovo impianto di produzione di acido tereftalico purificato (PTA) previsto da Artensa (Artenius - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA che è una filiale spagnola di La Seda de Barcelona S.A) a Sines aumenterà in misura sostanziale il fabbisogno di nafta di La Seda. Ne consegue che l’aumento della produzione di nafta nell’impianto di idrocracking di Petrogal è determinante per la realizzazione dell’investimento di La Seda, che secondo le stime sarebbe pari a circa 400 milioni di EUR.
(67)
Secondo AIPQR, il progetto d’investimento ridurrà la carenza di carburante diesel a livello europeo.
(68)
AIPQR ritiene il contributo di Petrogal essenziale per rendere fattibile e promuovere lo sviluppo del Centro per la competitività e la tecnologia dei settori della raffinazione, petrolchimico e industriale, nell’ambito della strategia del Portogallo per la promozione delle principali industrie per l’economia nazionale e regionale.
(69)
Secondo AIPQR, il carburante diesel ottenuto mediante idrocracking è di qualità superiore, e garantisce una combustione più efficace e una riduzione al minimo dei contaminanti nelle emissioni di scarico. La qualità dei carburanti diesel e l’efficienza energetica che dovrebbe essere conseguita con il progetto d’investimento consentiranno di realizzare il piano per l’efficienza energetica per il periodo 2008-2011 di Petrogal.
(70)
Inoltre, AIPQR ritiene che il progetto d’investimento contribuirà alla sostenibilità economica e sociale delle regioni di Matosinhos e Sines e alla sostenibilità economica e sociale nazionale nel complesso.
4.2. Osservazioni della Associação para a eficiência energética (COGEN)
(71)
Il progetto d’investimento è pertinente: maggiore flessibilità della fornitura e maggiore autonomia per il gasolio.
(72)
Secondo COGEN, il progetto d’investimento offrirà una grande opportunità in termini di innovazione tecnologica e creerà circa 150 posti di lavoro diretti e circa 500 posti di lavoro indiretti di medio livello, tutti permanenti.
(73)
Da un punto di vista energetico, COGEN ritiene che i progetti di conversione per entrambe le raffinerie consentiranno di ottenere un risparmio energetico del 14 %. Inoltre, COGEN sottolinea che il progetto d’investimento renderà fattibile un altro tipo d’investimento non rientrante in tale progetto, ossia l’installazione di due impianti di cogenerazione di 82 MW, uno in ogni raffineria, con la conseguenza di un aumento della capacità di circa il 12 % per quanto riguarda questa tecnologia in Portogallo.
4.3. Osservazioni della Confederação da Indústria Portuguesa («CIP»)
(74)
CIP ritiene che il progetto d’investimento affronta la situazione portoghese caratterizzata da quanto segue:
i)
una discrepanza tra il consumo di carburante diesel per veicoli e la capacità di trasformazione esistente del Portogallo, il cui risultato è una necessità cronica di forti importazioni di carburante diesel e la vendita all’estero della benzina eccedente;
ii)
future eccedenze di gasolio derivanti dal fatto che il gasolio non viene più utilizzato nella produzione di energia e che in generale viene disincentivato l’uso del gasolio nell’industria, come previsto dal programma nazionale portoghese relativo ai cambiamenti climatici;
iii)
le tendenze dei mercati internazionali legate a un aumento degli acquisti delle frazioni più pesanti e più acide dei petroli greggi, cosa che consentirebbe di avere una maggiore flessibilità in termini di scelta di petroli greggi;
iv)
contributo alla sicurezza degli approvvigionamenti.
(75)
CIP ritiene che il progetto d’investimento comporterà un considerevole aumento dell’efficienza energetica di entrambe le raffinerie, in linea con gli impegni assunti dal Portogallo nei confronti dell’Unione europea per quanto riguarda l’aumento dell’efficienza energetica in Europa del 10 %.
(76)
CIP ritiene che la prevista creazione di circa 150 posti di lavoro altamente qualificati e di 450 posti di lavoro indiretti permanenti contribuirà in misura significativa allo sviluppo economico del Portogallo. Darà impulso all’economia locale nelle regioni interessate in cui il PIL pro capite è inferiore alla media nazionale e favorirà la creazione di circa 5 000 posti di lavoro temporanei durante il periodo di costruzione.
4.4. Osservazioni della União Geral de Trabalhadores («UGT»)
(77)
UGT ritiene che il progetto d’investimento promuoverà lo sviluppo regionale e avrà effetti positivi sullo sviluppo economico e sociale e sulla coesione territoriale delle regioni interessate. Queste ultime sono caratterizzate da elevati livelli di disoccupazione, da una struttura delle imprese poco diversificata e da un PIL pro capite inferiore alla media nazionale. Il progetto d’investimento avrà considerevoli ripercussioni sul tessuto industriale di entrambe le regioni e del Portogallo nel complesso, in quanto si svilupperanno attività sia a monte che a valle, in particolare in settori come l’ingegneria meccanica e civile, l’elettricità o addirittura il commercio e il catering.
(78)
UGT ritiene che il progetto d’investimento creerà posti di lavoro migliori e più numerosi, in particolare in un momento di rapida crescita della disoccupazione dovuta alla crisi economica e sociale. Il progetto d’investimento dovrebbe creare direttamente 150 posti di lavoro in entrambe le raffinerie, molti dei quali altamente qualificati. Si prevede che si creeranno indirettamente altri 450 posti di lavoro e, durante il periodo di costruzione, 5 000 posti di lavoro temporanei. Il progetto d’investimento contribuirà a mantenere alcuni dei 2 050 posti di lavoro esistenti che potrebbero essere a rischio senza il progetto d’investimento.
(79)
UGT ritiene inoltre che il progetto d’investimento consentirà di ottemperare alle rigorose norme in materia di ambiente e di sicurezza, in quanto le raffinerie saranno dotate di una tecnologia più rispettosa dell’ambiente.
(80)
Secondo UGT, il progetto d’investimento è molto importante per migliorare l’insufficiente capacità di raffinazione e di produzione di carburante diesel in Portogallo. La capacità di raffinazione esistente è chiaramente troppo limitata per soddisfare la domanda nazionale, cosa che il Portogallo più dipendente dalle importazioni di carburante diesel da altri paesi, con un aumento dei rischi strategici. Una diminuzione delle importazioni di carburante diesel consentirebbe inoltre di ridurre l’attuale disavanzo commerciale, che deriva in larga misura dai conti energetici.
(81)
UGT sottolinea infine che il progetto d’investimento è importante non solo in termini nazionali, ma anche per l’Unione europea, in quanto è inteso a contribuire allo sviluppo di un’economia più verde e più sostenibile.
4.5. Osservazioni del Comune di Matosinhos
(82)
Il Comune di Matosinhos ritiene che la creazione di posti di lavoro abbia considerevoli ricadute sull’area interessata. Grazie alla creazione di posti di lavoro qualificati con retribuzioni superiori alla media regionale, la raffineria di Matosinhos contribuirà ad accrescere il potere di acquisto dell’area e della regione. Continuerà ad avere considerevoli effetti sul valore aggiunto lordo regionale, derivante dall’attività della raffineria e dall’attività di centinaia di piccole e medie imprese commerciali e industriali, in particolare se si tiene conto del fatto che la regione ha un tasso di disoccupazione circa del 13 % (superiore alla media nazionale). Il Comune di Matosinhos ritiene che il progetto d’investimento sia fondamentale per la regione in termini economici e sociali.
4.6. Osservazioni del Comune di Sines
(83)
Il Comune di Sines è convinto dell’importanza dei nuovi impianti di produzione della raffineria di Sines per lo sviluppo dell’economia locale e regionale. Si avranno effetti positivi sullo sviluppo sociale della regione, grazie alla creazione di posti di lavoro qualificati e alla creazione di piccole e medie imprese migliori e più numerose.
4.7. Osservazioni della Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses («CGTP»)
(84)
La CGTP ritiene che il progetto d’investimento produca effetti ambientali molto positivi e che sia importante per lo sviluppo regionale del Portogallo per i seguenti motivi:
i)
renderà possibile offrire una più ampia diversificazione di prodotti di qualità migliore per l’industria chimica organica nazionale e per le esportazioni. Il progetto d’investimento contribuirà quindi in maniera positiva alla valorizzazione del profilo di specializzazione dell’industria manifatturiera;
ii)
consentirà di creare centinaia di posti di lavoro permanenti e alcune migliaia di posti di lavoro temporanei nella fase di costruzione, principalmente in regioni che hanno alcuni dei tassi di disoccupazione più alti in Portogallo;
iii)
contribuirà alla crescita dell’economia locale a livello di edilizia, commercio e alberghi, tra le altre attività economiche.
4.8. Osservazioni della Associação Industrial Portuguesa («AIP»)
(85)
AIP afferma che il progetto d’investimento contribuirà in maniera decisiva all’aumento della ricchezza della regione del Norte e della regione dell’Alentejo.
(86)
La regione del Norte, con un tasso di disoccupazione dell’11,6 % rispetto alla media nazionale del 9,8 % (dati del terzo trimestre del 2009), è attualmente la regione portoghese con il livello di disoccupazione più elevato, e in particolare un alto livello di disoccupazione di lunga durata (metà della popolazione disoccupata cerca lavoro da almeno un anno). Nell’attuale contesto di crisi sociale, la creazione di 500 posti di lavoro diretti, di 200 posti di lavoro indiretti permanenti e di circa 2 000 posti di lavoro temporanei durante la fase di costruzione rappresenta un enorme contributo per la regione.
(87)
La regione dell’Alentejo è attualmente una delle regioni portoghesi con il tasso di disoccupazione più elevato - 10,2 % rispetto alla media nazionale del 9,8 % (dati del terzo trimestre del 2009) - e in particolare un alto livello di disoccupazione di lunga durata (metà della popolazione disoccupata cerca lavoro da almeno un anno). In questo contesto, la creazione di 100 posti di lavoro diretti e di 250 posti di lavoro indiretti permanenti oltre a circa 3 000 posti di lavoro durante la fase di costruzione rappresenterà un importante contributo per la regione.
4.9. Osservazioni del concorrente n. 1
4.9.1. Osservazioni sulla decisione di avvio
(88)
Secondo il concorrente n. 1, il progetto d’investimento può essere considerato un semplice «ampliamento di uno stabilimento esistente» ai sensi del punto 34 degli orientamenti. Il progetto d’investimento non può essere considerato un progetto unico d’investimento in quanto gli elementi del capitale fisso dell’investimento sarebbero «economicamente divisibili» ai sensi del punto 60 degli orientamenti. In effetti, le raffinerie di Sines e Matosinhos sono geograficamente distanti tra loro. Il progetto d’investimento definisce chiaramente un investimento separato per ogni raffineria. Le raffinerie possono scegliere di avere impianti per prodotti sottovuoto o di «visbreaking», ma non impianti di «idrocracking», o viceversa. Gli investimenti per le raffinerie non sono pertanto necessariamente connessi in maniera diretta. In ogni caso, le raffinerie potrebbero funzionare per proprio conto senza che sia necessaria alcuna integrazione. Inoltre, la raffineria di Matosinhos potrebbe vendere la sua produzione di gasolio sottovuoto sui mercati internazionali e l’impianto di «idrocracking» situato a Sines potrebbe essere alimentato con gasolio sottovuoto importato.
(89)
Il Portogallo ha menzionato soltanto la creazione di posti di lavoro diretti e indiretti come contributo del progetto d’investimento allo sviluppo regionale. È pertanto impossibile dimostrare che il progetto d’investimento contribuisce a una strategia coerente di sviluppo regionale e che affronta l’obiettivo della coesione economica (28). È difficile riconoscere che spendere più di un milione di EUR per la creazione di posti di lavoro diretti possa essere considerato un contributo eccezionale allo sviluppo regionale. A questo proposito, il rapporto tra l’importo dell’aiuto e i posti di lavoro diretti per il progetto d’investimento viene confrontato con precedenti decisioni della Commissione (presentate in una tabella che esamina questo rapporto in precedenti decisioni della Commissione). Inoltre, il concorrente n. 1 ritiene che il progetto d’investimento non sia collegato a un presunto fallimento del mercato.
(90)
Riguardo al requisito formale dell’effetto incentivante, Petrogal non ha mai ricevuto una dichiarazione di intenti dal Portogallo prima dell’inizio dei lavori. Il concorrente n. 1 giunge pertanto alla conclusione che l’aiuto non è conforme al punto 38 degli orientamenti.
(91)
Dal punto di vista di una valutazione economica, il concorrente n. 1 ritiene che l’aiuto non soddisfi il criterio di necessità e che non produca alcun effetto incentivante. Il progetto d’investimento è un investimento produttivo motivato sotto il profilo economico dallo squilibrio tra domanda e offerta e dall’opportunità di avere accesso a petrolio greggio più pesante e meno costoso. Si tratta di un investimento in risposta alla naturale evoluzione della domanda di carburante diesel. Tutti gli altri operatori in Europa effettuano investimenti simili nelle raffinerie senza aiuti di Stato. Pertanto, dai fatti emerge che il progetto d’investimento sarebbe stato comunque realizzato, in contrasto con il punto 22 della comunicazione della Commissione del 24 giugno 2009 (29) (in appresso la «comunicazione relativa alla valutazione dettagliata»).
(92)
Il concorrente n. 1 ritiene che i prodotti interessati siano:
-
carburante diesel (che è un prodotto finale),
-
nafta (che è un prodotto intermedio ai sensi del punto 69 degli orientamenti); pertanto devono essere considerati prodotti (ritenuti) interessati anche i prodotti petrolchimici derivati dalla nafta,
-
residui di idrocracking (nei casi in cui l’impianto di idrocracking non sia dotato di un sistema di riciclaggio).
- Carburante diesel
(93)
Secondo il concorrente n. 1, Petrogal è l’unico operatore del mercato con una capacità di raffinazione del petrolio greggio in Portogallo. Petrogal rifornisce i suoi concorrenti su tale mercato. Petrogal controlla le maggiori strutture di importazione e di stoccaggio per la benzina e il carburante diesel. Petrogal ha la più ampia rete di stazioni di servizio in Portogallo. Petrogal ha una posizione dominante o almeno un considerevole potere di mercato in un gran numero di mercati dei prodotti petroliferi in Portogallo. Il concorrente n. 1 ritiene che la valutazione del mercato rilevante dovrebbe essere condotta non solo a livello delle raffinerie, ma anche a livello del mercato all’ingrosso e al dettaglio del carburante diesel di cui dovrebbe analizzare la situazione concorrenziale.
- Nafta
(94)
Riguardo alla nafta, il concorrente n. 1 ritiene inoltre che la valutazione del mercato rilevante del prodotto non debba essere limitata alle vendite nelle raffinerie, ma debba prendere in considerazione anche le attività a valle.
(95)
In merito al mercato geografico rilevante, il rapporto delle importazioni e delle esportazioni totali di carburante diesel in relazione alle vendite totali di carburante diesel in Portogallo è troppo basso per giustificare la scelta del mercato regionale come mercato rilevante. Il concorrente n. 1 ritiene che il mercato portoghese sia il mercato geografico rilevante.
(96)
Il concorrente n. 1 ritiene che debbano essere prese in considerazione le attività di ENI nei mercati dei prodotti interessati in quanto, quando un’impresa può esercitare un’influenza decisiva sulla politica di vendita di un’altra impresa, è necessario esaminare la quota di mercato combinata di entrambe nei mercati rilevanti.
(97)
Il concorrente n. 1 giunge alla conclusione che per il carburante diesel viene superata in misura considerevole la soglia di mercato del 25 % di cui al punto 68 degli orientamenti. L’aiuto concesso dal progetto d’investimento è pertanto inteso a sovvenzionare l’operatore dominante del mercato, consentendo al medesimo di mantenere e di aumentare il suo potere di mercato. Le condizioni di concorrenza saranno seriamente alterate e l’aiuto causerà notevoli distorsioni nei mercati rilevanti.
(98)
In conclusione, il concorrente n. 1 ritiene che l’aiuto costituisca un aiuto al funzionamento che rafforza la posizione di mercato di un operatore dominante nei mercati rilevanti. L’aiuto non contribuisce a produrre alcun effetto incentivante. In ogni caso, gli effetti negativi dell’aiuto superano gli eventuali effetti positivi che ne potrebbero derivare.
4.9.2. Osservazioni trasmesse con lettere del 15 settembre e del 10 novembre 2010 (in risposta alle domande della Commissione del 5 agosto e del 13 ottobre 2010)
(99)
Progetti d’investimento simili sono stati condotti in quattro raffinerie (La Rabida, Castellón, Cartagena e Bilbao), con lo stesso obiettivo, per aumentare la redditività del capitale proprio attraverso l’installazione di nuovi impianti di conversione che consentano di ottenere il massimo rendimento dei distillati medi, di ridurre la produzione di gasolio e di trasformare il petrolio greggio più pesante. Il concorrente n. 1 fa anche riferimento a progetti d’investimento simili in Italia (raffinerie di Sannazzaro e Taranto, di ENI), in Germania (Bayernoil), in Lituania (Mazeikiu Nafta) e in Bielorussia (Slavneft).
(100)
Per quanto riguarda un possibile tasso di rendimento di riferimento di tali investimenti nel settore, il concorrente n. 1 afferma di non essere a conoscenza di un parametro di riferimento: di norma la redditività di un progetto d’investimento dipende dal costo del capitale di ciascuna impresa e da altri aspetti. Il concorrente n. 1 ritiene che, per il periodo durante il quale il progetto d’investimento è stato deciso, il tasso di rendimento approssimativo nel settore della raffinazione dovrebbe essere pari almeno al 10 %.
(101)
Il concorrente n. 1 fa riferimento in termini generali all’esistenza di ostacoli alle importazioni in relazione al mercato geografico rilevante. Ritiene che il principale problema in Portogallo sia la posizione dominante di Petrogal sul mercato, tenuto conto che controlla il 100 % della capacità di raffinazione in Portogallo e quindi i più importanti terminali di importazione e di esportazione. Sostiene inoltre che Petrogal ha una posizione dominante in termini di capacità di stoccaggio dei prodotti, che secondo alcune fonti indipendenti (30) è pari al 90 % del mercato. Petrogal può quindi avere una quota delle vendite al dettaglio di circa il 45 % e una quota delle vendite all’ingrosso dell’80 % del mercato portoghese.
(102)
Per quanto riguarda la domanda della Commissione relativa all’esistenza di un rifiuto a concedere l’accesso alla capacità di stoccaggio di Petrogal, il concorrente n. 1 non è riuscito a descrivere tale situazione.
(103)
Il concorrente n. 1 ritiene che in Portogallo esistano limitazioni alla capacità di stoccaggio e che i costi di stoccaggio siano più elevati in Portogallo che in altri paesi, quali Spagna e Italia, per operazioni o impianti simili (più elevati del 25 % circa).
(104)
Il concorrente n. 1 ritiene che non esistano considerevoli differenze tra i prezzi del carburante diesel importato e il prezzo del carburante diesel acquistato da Petrogal, i quanto i prezzi sono indicizzati ai prezzi internazionali con l’aggiunta dei costi logistici.
4.10. Osservazioni del concorrente n. 2
4.10.1. Osservazioni sulla decisione di avvio
(105)
Il concorrente n. 2 ritiene che il progetto d’investimento aumenterà la capacità di produzione di carburante diesel di Petrogal di circa 2,5 milioni di tonnellate, trasformando il Portogallo da un piccolo paese importatore a un grande paese esportatore di carburante diesel.
(106)
Il concorrente n. 2 esprime dubbi riguardo alla necessità dell’aiuto, in quanto Petrogal appartiene a una grande impresa, detenuta e controllata da ENI. Petrogal è un’impresa redditizia, che ha effettuato considerevoli investimenti a monte della raffinazione in Brasile e Angola e a valle per ampliare la sua rete di distribuzione in Spagna. Gode di una posizione privilegiata in Portogallo, essendo proprietaria delle uniche due raffinerie esistenti nel paese.
(107)
Petrogal è integrata verticalmente, è la principale impresa di commercializzazione di prodotti petroliferi in Portogallo e il terzo maggiore concorrente nella penisola iberica.
(108)
Il concorrente n. 2 ritiene che l’aiuto di Stato non soddisfi i requisiti formali dell’effetto incentivante dell’aiuto di cui al punto 38 degli orientamenti. Il progetto d’investimento è un’operazione redditizia di per sé, che soddisfa gli obiettivi strategici a medio e lungo termine di Petrogal, che saranno quindi portati avanti in ogni caso.
(109)
Secondo il concorrente n. 2, il progetto d’investimento contribuirà a soddisfare la crescente domanda interna di carburante diesel, consentirà a Petrogal di diventare un esportatore netto verso altri mercati (per esempio Francia e Spagna) e aumenterà il margine di raffinazione di Petrogal.
(110)
Il concorrente n. 2 ritiene che la necessità dell’aiuto debba essere valutata sulla base delle disposizioni della sezione 2.3 della comunicazione relativa alla valutazione dettagliata.
(111)
Il concorrente n. 2 fa riferimento alla relazione di PFC Energy menzionata nella nota a piè di pagina 29, in cui si afferma che il progetto d’investimento di Petrogal era già una realtà nel 2006. Il progetto d’investimento poteva essere realizzato soltanto nelle regioni di Matosinhos e Sines (il motivo non è che si tratta di zone assistite, ma che le raffinerie sono situate in tali regioni).
(112)
Infine, il concorrente n. 2 ritiene che non potrebbe esistere, per definizione, un altro luogo per investire nella riconfigurazione delle raffinerie esistenti.
(113)
Il concorrente n. 2 ha presentato osservazioni soltanto riguardo al carburante diesel.
- Livello delle raffinerie
(114)
Il concorrente n. 2 spiega che, sebbene non esistano ostacoli giuridici alle importazioni, queste ultime sono in larga misura condizionate (se non limitate) da una serie di fattori fisici (mancanza di strutture di stoccaggio dei prodotti importati, loro ubicazione e proprietà, limitazioni alla rete logistica secondaria) e da fattori strutturali del mercato (possibilità di fissare prezzi franco raffinerie).
- Livello delle vendite all’ingrosso
(115)
Gli altri operatori del mercato portoghese importano il 90 % del carburante diesel importato totale, riguardo al quale devono affrontare considerevoli difficoltà, come menzionato nella relazione dell’autorità portoghese garante della concorrenza intitolata «Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal» (31) (in appresso la «relazione dell’autorità»). Il concorrente n. 2 ritiene che tutti questi fattori rendano il mercato portoghese più chiuso rispetto a mercati comparabili in altri paesi.
(116)
Il concorrente n. 2 ritiene che la valutazione del mercato rilevante non debba essere limitata al livello delle raffinerie, ma debba anche riguardare i canali di distribuzione e di vendita (al dettaglio e all’ingrosso). Il progetto d’investimento aumenterà la produzione di 2,5 milioni di tonnellate all’anno, trasformando il Portogallo in un paese con un’eccedenza annua di 1,6 milioni di tonnellate di carburante diesel, oltre a 0,5 milioni di tonnellate annue di biocarburante diesel provenienti dalla raffineria di Sines.
- Vendite all’ingrosso e al dettaglio
(117)
Secondo la relazione dell’autorità, questo livello di vendite è considerato un livello secondario nella struttura di distribuzione del carburante diesel. Il prezzo del carburante diesel dipenderà dal prezzo di acquisto nella raffineria o dalle importazioni, cui si aggiungono i costi di trasporto e di stoccaggio, e dal margine di profitto.
(118)
Il concorrente n. 2 ritiene che Petrogal competa anche a livello della distribuzione, con un chiaro vantaggio concorrenziale: qualsiasi aiuto concesso per ridurre il costo sostenuto da Petrogal nella produzione di carburante diesel rafforzerebbe la sua posizione dominante attuale nel mercato portoghese (51 % nel mercato all’ingrosso e 37 % nel mercato al dettaglio).
(119)
Il concorrente n. 2 ritiene che il mercato geografico rilevante debba essere al massimo il mercato iberico. Il mercato geografico rilevante potrebbe essere a livello di SEE soltanto se le importazioni di carburante diesel potessero effettivamente competere con il carburante diesel raffinato in Portogallo (ossia presupponendo che non esistano ostacoli giuridici o economici all’ingresso).
(120)
L’aiuto all’investimento avrà ripercussioni sui concorrenti di Petrogal sul mercato iberico, in quanto le raffinerie situate in Spagna hanno effettuato investimenti simili (con obiettivi strategici molto simili) senza aiuti.
(121)
Se le vendite all’ingrosso e al dettaglio venissero considerate come facenti parte del mercato rilevante dei prodotti, la quota di mercato di Petrogal nei mercati nazionali e locali sarebbe molto superiore alla soglia del 25 % di cui al punto 68 degli orientamenti e l’aiuto non dovrebbe essere concesso.
(122)
Il concorrente n. 2 ritiene che, sul versante dell’offerta, i mercati all’ingrosso della benzina e del carburante diesel siano altamente concentrati (i quattro principali operatori del mercato hanno un quota di mercato superiore al 95 %), come indicato dall’autorità portoghese garante della concorrenza nella sua relazione.
(123)
Petrogal ha una quota stimata del mercato all’ingrosso del carburante diesel in Portogallo in termini di volume compresa tra il 35 % e il 45 %. Il concorrente n. 2 ritiene che il progetto d’investimento comporterà una capacità di produzione supplementare di 2,5 milioni di tonnellate e, considerando questo progetto in connessione con altri intrapresi da Petrogal, Petrogal sarà in grado non solo di soddisfare la domanda interna nel mercato portoghese del carburante diesel, ma anche di esportare quasi 2 milioni di tonnellate di carburante diesel nei paesi vicini (Spagna e Francia).
4.10.2. Osservazioni trasmesse con lettera del 10 settembre 2010, in risposta alla richiesta di informazioni della Commissione del 4 agosto 2010
(124)
Il concorrente n. 2 afferma che non esiste alcun parametro di riferimento del tasso di rendimento stabilito a livello settoriale, in quanto le imprese hanno il proprio obiettivo per quanto riguarda il tasso e tale obiettivo potrebbe essere diverso a seconda delle caratteristiche di ogni progetto d’investimento. Il concorrente n. 2 fornisce un elenco di cinque raffinerie che hanno intrapreso progetti d’investimento simili, per un importo totale di più di 6 miliardi di euro, senza aiuti di Stato.
(125)
Il concorrente n. 2 sottolinea che le capacità di stoccaggio e gli impianti portuali sono limitati. Pertanto, le spedizioni verso il Portogallo vengono effettuate in quantità minori, con un conseguente aumento dei costi di distribuzione che influisce sui margini di profitto finali sulle vendite all’ingrosso e al dettaglio.
(126)
Per quanto riguarda gli impianti di stoccaggio, il concorrente n. 2 precisa che di norma gli impianti sono utilizzati dal proprietario (come Petrogal), per i propri scopi. Nei casi in cui gli impianti di stoccaggio appartengano a terzi, le possibilità di stoccaggio sono limitate a causa dei contratti a lungo termine esistenti conclusi con altri operatori.
(127)
Il concorrente n. 2 ritiene che Petrogal abbia un vantaggio legato al suo prezzo di vendita del carburante diesel rispetto ai concorrenti, che secondo le stime sarebbe compreso tra 3 e 5 dollari alla tonnellata, tenuto conto della sua posizione dominante per quanto riguarda gli impianti di stoccaggio.
5. OSSERVAZIONI DEL PORTOGALLO
5.1. Osservazioni sulla decisione di avvio
(128)
Il Portogallo rettifica che la riunione tra le autorità portoghesi e i servizi della Commissione si è svolta l’11 marzo 2009. Specifica che il progetto d’investimento non è un progetto di sostituzione o di potenziamento, ma che è un progetto di conversione che implica un cambiamento effettivo del processo di raffinazione allo scopo di soddisfare in maniera più adeguata la crescente domanda di carburante diesel. Il Portogallo aggiunge che la BEI fornirà finanziamenti e che l’aiuto, sotto forma di un credito d’imposta, sarà concesso dal 2011. Considera inoltre che valutare il progetto d’investimento come un aiuto ad hoc non dovrebbe comportare un inasprimento delle regole di valutazione. In effetti, il contratto del progetto d’investimento e il contratto di aiuto conclusi tra il Portogallo e il beneficiario sono subordinati alla decisione positiva della Commissione. Poiché i contratti in questione sono già stati trasmessi alla Commissione durante la fase di notifica, il Portogallo suggerisce di inoltrare una lettera amministrativa, allegandovi tali contratti cui si fa riferimento a pagina 8 della decisione di avvio e indicando la data di entrata in vigore dei contratti.
5.1.1. Osservazioni relative al progetto d’investimento
(129)
Il Portogallo ritiene che il progetto d’investimento costituisca un investimento iniziale rientrante nelle seguenti categorie: ampliamento di uno stabilimento esistente o cambiamento fondamentale del processo di produzione.
(130)
Secondo il Portogallo, il nuovo impianto di distillazione sottovuoto e il nuovo impianto di idrocracking consentiranno di produrre maggiori quantità di carburante diesel e pertanto di adeguare la produzione di carburante diesel alle esigenze del mercato. Tale adeguamento non è possibile con la configurazione attuale del sistema di raffinazione, che offre una scarsa flessibilità per quanto riguarda il passaggio della produzione dalla benzina al carburante diesel.
(131)
Il nuovo impianto di distillazione sottovuoto e l’impianto di visbreaking di Matosinhos, il nuovo impianto di idrocracking di Sines e gli impianti di raffinazione originali preesistenti funzioneranno contemporaneamente. Il Portogallo ritiene pertanto che il progetto d’investimento sia un ampliamento del sistema di produzione con un cambiamento fondamentale del processo di produzione.
(132)
Le autorità portoghesi spiegano che la nuova configurazione di processo rafforzerà i legami complementari operativi e funzionali tra le due raffinerie: il gasolio sottovuoto [ ] sarà trasportato da Matosinhos a Sines e la nafta pesante [ ] sarà trasportata da Sines a Matosinhos. Il progetto d’investimento si svolge nell’ambito di un sistema di raffinazione integrato: le raffinerie di Sines e Matosinhos sono inseparabili, in particolare per ottimizzare la produzione di carburante diesel. Soltanto il criterio geografico («immediata prossimità geografica») non è rispettato. Dividere il progetto d’investimento in due parti sarebbe tuttavia artificioso in quanto il progetto è indivisibile da un punto di vista tecnico, funzionale e strategico (32).
5.1.2. Osservazioni relative alla caratterizzazione del mercato e dei prodotti rilevanti
(133)
Il Portogallo ritiene che i prodotti rilevanti siano il carburante diesel e la nafta pesante; il carburante diesel è il motivo economico dell’investimento e la nafta è il sottoprodotto tecnicamente inevitabile della produzione a Sines.
(134)
La nafta pesante prodotta dalle raffinerie riconfigurate, sarà utilizzata a livello nazionale, nell’impianto di produzione di aromatici di Petrogal a Matosinhos, e sostituirà le importazioni (di cui il 92 % proviene da paesi esterni all’Unione europea). Il progetto d’investimento aumenterà soltanto la produzione di nafta pesante a Sines (di [200-250] chilotonnellate all’anno) (33). La nafta pesante prodotta in maggiori quantità a Sines sostituirà le quantità attualmente importate a Matosinhos e non sarà venduta a terzi.
(135)
Il Portogallo ha chiarito che nessun investimento nella raffineria di Matosinhos riguarda gli impianti specifici di trasformazione della nafta pesante in un prodotto di reforming intermedio, utilizzato per la produzione di aromatici (ossia di derivati della nafta), e di successiva trasformazione del prodotto di reforming nell’impianto di produzione di aromatici di Petrogal situato a Matosinhos in derivati della nafta (che vengono venduti sul mercato ai prezzi di mercato all’industria petrolchimica di seconda generazione). Il prezzo del prodotto di reforming caricato nell’impianto di produzione di aromatici resterà invariato in quanto è indicizzato al [10-20] % dell’import parity della nafta e all’[80-90] % dell’export parity della benzina.
(136)
Il Portogallo ritiene che il suo mercato nazionale rilevante sia aperto e competitivo senza ostacoli agli scambi. I prezzi del carburante diesel sono basati sul prezzo del petrolio greggio e sui costi di raffinazione. Le raffinerie devono competere con le importazioni. Il Portogallo ritiene che il mercato geografico rilevante sia l’Europa nordoccidentale.
(137)
Secondo le precedenti decisioni della Commissione, la nafta è un prodotto commercializzato a livello internazionale e il mercato rilevante del prodotto è almeno l’Europa occidentale.
(138)
A livello di gruppo [non includendo i dati di ENI poiché questa impresa non ha attività di raffinazione o di vendita al dettaglio nel mercato iberico e dall’indice di Herfindahl-Hirschman (HHI) risulta un basso livello di concentrazione in Europa], la quota di mercato è inferiore al 25 % a livello regionale.
5.1.3. Osservazioni relative al progetto nell’ambito di una strategia europea, nazionale e regionale
(139)
Il Portogallo sottolinea che il progetto d’investimento è in linea con gli obiettivi strategici stabiliti a livello nazionale o europeo. La massimizzazione della produzione di carburante diesel - stimata a [1-3] milioni di tonnellate all’anno dal 2011 - consentirà di utilizzare in maniera più adeguata la capacità di trasformazione del sistema di raffinazione nazionale. Consentirà di conciliare meglio l’offerta e la domanda, di ovviare alla seria carenza di carburante diesel e di ridurre l’eccedenza di benzina prodotta.
(140)
Secondo il Portogallo, il progetto d’investimento ridurrà la dipendenza dalle importazioni di carburante diesel dalla Russia, che è un obiettivo adottato dalla Commissione [nel suo «Secondo riesame strategico 2008 della politica energetica - Piano d’azione dell’UE per la sicurezza e la solidarietà nel settore energetico» (34)] e dagli Stati membri.
(141)
La domanda di carburante diesel è aumentata e aumenterà tra il 2000 e il 2025. Tuttavia, le raffinerie nella loro configurazione esistente possono adattarsi solo marginalmente all’evoluzione della domanda senza grandi investimenti in riconfigurazioni. L’investimento di Petrogal è inteso a far fronte all’aumento della domanda e a ridurre la dipendenza dalle importazioni e i rischi per l’approvvigionamento associati.
(142)
Il progetto d’investimento promuoverà la riduzione delle emissioni nell’atmosfera e sarò ottimizzata l’efficienza energetica degli impianti. Le misure di razionalizzazione energetica previste consentono di ridurre l’attuale consumo di energia nelle raffinerie del [ ] %.
(143)
Quando inizierà la produzione nelle raffinerie riconfigurate, saranno trasformate le stesse quantità di prodotti, ma con considerevole aumento della capacità di conversione e una riduzione dei consumi di energia e delle emissioni.
(144)
Secondo il Portogallo, gli effetti sull’inquinamento dell’aria hanno una considerevole importanza, in quanto il progetto d’investimento ridurrà le emissioni da fonti fisse delle raffinerie, contribuendo quindi al conseguimento degli obiettivi di qualità dell’aria nazionali e regionali.
(145)
A livello regionale, viene riconosciuta l’importanza del progetto d’investimento in quanto include anche l’introduzione del gas naturale nel portafoglio di carburanti delle raffinerie e la sostituzione dell’impianto di produzione di vapore attuale con un impianto di cogenerazione.
(146)
A livello nazionale, i benefici ambientali possono essere valutati in termini di contributo al conseguimento degli obiettivi stabiliti nel programma nazionale per la riduzione delle emissioni inquinanti di biossido di zolfo e di ossidi di azoto (35).
(147)
Il progetto d’investimento migliorerà la qualità del carburante diesel, riducendo di conseguenza le emissioni inquinanti dei veicoli. Il progetto d’investimento avrà anche effetti positivi sui fattori biologici (flora e fauna) e sull’ambiente naturale.
5.1.4. Osservazioni relative al contributo allo sviluppo regionale
(148)
Il Portogallo sottolinea l’importante contributo del progetto d’investimento allo sviluppo regionale, tenuto conto della sua collocazione in due regioni svantaggiate, entrambe caratterizzate da un elevato livello di disoccupazione. Entrambe le regioni sono zone ammissibili ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del trattato, con massimali standard degli aiuti a finalità regionale per le grandi imprese del 40 % (per Sines, nella regione di Alentejo) e del 30 % (per Matosinhos, nella regione del Norte), in base alla carta portoghese degli aiuti a finalità regionale. Entrambe le regioni sono regioni dell’obiettivo «convergenza» (secondo quanto definito nella politica regionale dell’Unione europea), con un PIL pro capite inferiore al 75 % della media europea.
(149)
Il Portogallo ritiene che le raffinerie di Sines e Matosinhos costituiscano pilastri fondamentali delle economie regionali. Il Portogallo si aspetta che il progetto d’investimento abbia effetti estremamente positivi sull’occupazione e, più in generale, sul tessuto economico delle regioni del Norte e dell’Alentejo.
i) Sines
(150)
La raffineria di Sines è situata nella regione dell’Alentejo, il cui PIL è del 6 % inferiore alla media nazionale. La regione è caratterizzata da una ridotta densità di imprese e da una carenza di servizi avanzati per il sostegno allo sviluppo e all’innovazione. Nel terzo trimestre del 2009, il tasso di disoccupazione era pari al 10,2 %, ossia superiore dello 0,4 % alla media nazionale, e da allora è aumentato all’11,6 % nel terzo trimestre del 2010 (0,7 % al di sopra della media nazionale).
ii) Matosinhos
(151)
La raffineria di Matosinhos è situata nella zona di Oporto nella regione del Norte. La regione del Norte è attualmente la regione NUTS II (nomenclatura delle unità territoriali per la statistica) più povera del Portogallo, con un PIL pro capite che nel 2008 era inferiore del 20 % circa alla media nazionale. La regione ha un tasso di crescita economica inferiore alla media dell’Unione europea e del Portogallo e registra bassi livelli di risorse umane qualificate. Il tasso di disoccupazione è aumentato dall’11,6 % nel terzo trimestre del 2009 al 13,2 % nello stesso trimestre del 2010, che sono dati di gran lunga superiori alla media nazionale (rispettivamente 9,8 % nel 2009 e 10,9 % nel 2010).
5.1.5. Posti di lavoro e formazione
(152)
Secondo il Portogallo, nella fase operativa il progetto d’investimento consentirà di creare circa 150 nuovi posti di lavoro direttamente correlati al funzionamento degli impianti di trasformazione nelle due raffinerie.
(153)
Il rapporto tra la spesa per l’investimento e il numero di posti di lavoro diretti creati dimostra che il settore della raffinazione è ad alta intensità di capitale. Inoltre, il settore richiede una formazione specifica e qualificata.
(154)
Il progetto d’investimento ha un notevole potenziale di creazione di posti di lavoro indiretti, poiché i nuovi impianti aumenteranno la complessità tecnologica delle raffinerie e richiederanno un maggior numero di interventi di manutenzione. In seguito alla politica di subappalto delle raffinerie, aumenterà la domanda di fornitura di servizi da parte di lavoratori specializzati. Il Portogallo ritiene che la «riconfigurazione degli impianti di raffinazione avrà considerevoli effetti sul tessuto industriale nazionale, in particolare nei settori dell’ingegneria meccanica, dell’elettricità e dell’edilizia. Si stima che durante il periodo di maggiore attività, nella costruzione di entrambe le raffinerie saranno coinvolti 3 000 lavoratori» e «dovrebbero essere creati circa 450 posti di lavoro indiretti permanenti». Tali posti di lavoro richiedono personale qualificato, cui di norma viene corrisposta una retribuzione superiore alla media del mercato, con un considerevole impatto economico e sociale previsto sulla comunità circostante, in particolare nell’area di Sines.
(155)
Riguardo al fatto che il rapporto di tre posti di lavoro indiretti per ogni posto di lavoro diretto presentato per il progetto d’investimento, e la metodologia applicata, siano o meno giustificati, il Portogallo ha risposto che tale rapporto deve essere confrontato con quelli di altri progetti d’investimento nello stesso settore. Facendo riferimento ad altre due misure di aiuto di Stato approvate dalla Commissione (decisioni della Commissione n. 898/06 e n. 899/06, rispettivamente per i progetti petrolchimici di Repsol Polimeros e Artensa) (36), il Portogallo ritiene che il rapporto tra posti di lavoro diretti e indiretti proposto per il progetto d’investimento sia più conservativo e realistico del rapporto relativo a Repsol Polimeros (15 posti di lavoro indiretti per ogni posto di lavoro diretto), anche se nessuno dei due progetti parte da zero. Il Portogallo ha anche osservato che gli importi per il progetto d’investimento sono simili a quelli del progetto di Artensa, che è un progetto che riguarda un sito vergine. Il Portogallo tiene conto anche del parametro di riferimento stabilito da HSB Solomon Associates LLC riguardo all’industria petrolifera, ossia l’indice di efficienza del personale. Questo indicatore specifica il numero di ore lavorate per capacità di distillazione equivalente, ossia, in termini generali, il numero di posti di lavoro creati per barile di petrolio greggio trasformato. Nell’ultima relazione disponibile (dati del 2008), il beneficiario ha presentato un indice globale di [50-70], rispetto a un valore di 113,7 per la media dello studio e 206,8 per la media dell’Europa centrale e meridionale. Ciò rispecchia il numero di lavoratori coinvolti internamente nella raffineria, [ ], e l’esistenza di un gruppo di attività di supporto basate su servizi esterni forniti in maniera continuativa. Il Portogallo ritiene che il ricorso a servizi esterni garantisca la creazione di posti di lavoro indiretti e giustifichi l’aspettativa di un rapporto tra posti di lavoro indiretti e posti di lavoro diretti più elevato rispetto al caso di Artensa. Pertanto, effettuando un confronto con le decisioni della Commissione descritte nel presente considerando, il Portogallo giunge alla conclusione che questa strategia viene portata all’estremo nel progetto di Repsol Polimeros (minimo utilizzo di risorse interne e massimo utilizzo di risorse esterne). Il caso di Artensa dimostra il contrario, ossia un equilibrio nell’utilizzo di risorse interne ed esterne. Il Portogallo ritiene che il rapporto di 3:1 proposto sia in linea con il rapporto dell’industria della raffinazione e che rispecchi correttamente il grado di esternalizzazione delle attività di Petrogal (come nel settore della manutenzione).
(156)
Nelle osservazioni trasmesse successivamente, il Portogallo rafforza tale affermazione citando un documento più recente (37) pubblicato dalla Commissione dal quale, a parere del Portogallo, emergerebbe un rapporto compreso tra 4:1 e 6:1: «pertanto, sebbene il settore impieghi direttamente soltanto 100 000 persone nell’Unione europea, si può ritenere che un numero di posti di lavoro compreso tra 400 000 e 600 000 dipenda direttamente dall’industria di raffinazione dell’Unione europea». Nella nota a piè di pagina 41 dello stesso documento si fa riferimento ad «altri 600 000 posti di lavoro nella logistica e nella commercializzazione», che consentirebbe addirittura di avere un rapporto di 12:1.
(157)
Durante la fase di indagine formale, in un altro documento (un’analisi del rapporto costi-benefici) fornito alla Commissione, il Portogallo quantifica il numero di posti di lavoro conservati dal progetto d’investimento, in quanto era chiaro che in uno scenario controfattuale senza investimenti il Portogallo avrebbe introdotto alcune misure di ristrutturazione, fra cui una riduzione della forza lavoro. Se il progetto d’investimento non fosse realizzato, si registrerebbe una «perdita totale di 1 240 posti di lavoro - 150 diretti + 450 indiretti (risultato diretto del progetto) oltre alla perdita prevista di 160 posti di lavoro diretti + 480 posti di lavoro indiretti dovuta alle misure di riduzione dei costi che sarebbero attuate per far fronte alla diminuzione dei margini di raffinazione delle raffinerie nella loro attuale configurazione».
(158)
Il Portogallo sottolinea che il progetto d’investimento impiegherà principalmente lavoratori qualificati, cui verrà corrisposta [ ] la retribuzione media nel mercato locale rilevante. L’impatto socioeconomico risultante sulle comunità circostanti contribuirà allo sviluppo di altre imprese e attività. Il progetto d’investimento sarà pertanto utile per l’istituzione e il rinnovamento delle infrastrutture e degli impianti nelle regioni di Oporto e Sines, garantendo le condizioni necessarie per il passaggio di tali regioni a una nuova fase in termini di qualità della vita e di competitività.
(159)
Nella sua risposta, il Portogallo sottolinea inoltre che «durante la fase di costruzione, il progetto avrà considerevoli ripercussioni sul tessuto industriale nazionale, promuovendo la creazione e lo sviluppo di imprese locali. Quando sarà pienamente operativo, il progetto incoraggerà lo sviluppo di nuove imprese legate alla manutenzione e continuerà quindi a consolidare la dinamica regionale». Pertanto, «con questa iniziativa, Petrogal contribuirà a equilibrare la competitività delle regioni meno sviluppate rispetto alla media nazionale. Infine, il progetto avrà un effetto positivo sulle imprese nella regione dell’Alentejo e sulla sua esposizione ai mercati esteri».
(160)
Inoltre, aumentando il flusso di prodotti grezzi e di prodotti lavorati tra le due raffinerie, il progetto d’investimento dovrebbe avere un effetto molto positivo sulle infrastrutture portuali di Sines e Leixões (38), aumentandone in misura considerevole le attività e l’utilizzo e pertanto anche i risultati d’esercizio.
(161)
Infine, il Portogallo ritiene che Petrogal preveda che il progetto d’investimento abbia un periodo di attuazione non inferiore a 30 anni, a dimostrazione dell’impegno a lungo termine verso gli obiettivi regionali, nazionali e europei.
(162)
Il progetto d’investimento contribuirà inoltre a rafforzare il potenziale del capitale umano regionale. Per formare il personale coinvolto nel progetto d’investimento, sia esso personale di nuova assunzione o già occupato, saranno create strutture di formazione e di qualificazione professionale, in collaborazione con l’istituto tecnico Alentejo Litoral (39) nel centro aziendale della zona industriale e logistica di Sines (40) (ZILS).
(163)
In termini di legami con i progetti di ricerca e sviluppo e di collaborazione con le università, il Portogallo afferma che le due raffinerie rappresentano centri di sviluppo regionale in termini di ricerca e formazione. Secondo il Portogallo, il progetto d’investimento dovrebbe avere effetti positivi e la capacità di favorire la conclusione di nuovi accordi tra il Portogallo e i centri di istruzione in campo scientifico e tecnico.
(164)
Il Portogallo si esprime in merito al rapporto tra l’investimento e il numero di posti di lavoro creati, che dimostrerebbe la totale ragionevolezza della proporzione, in modo specifico se si considera che il settore della raffinazione è a intensità di capitale molto elevata e richiede lavoratori altamente qualificati e alti livelli d’investimento nella formazione di una forza lavoro qualificata. Rapporti tra aiuto e posti di lavoro creati altrettanto elevati sono stati approvati dalla Commissione nei progetti petrolchimici di Repsol Polimeros e Artensa (41).
(165)
In seguito a una richiesta della Commissione di presentare un’analisi del rapporto costi-benefici e una valutazione del progetto paragonabili a quelle richieste per i principali progetti cofinanziati a titolo dei fondi strutturali (42), il Portogallo ha trasmesso un documento avente lo scopo principale di quantificare i benefici economici e sociali derivanti dal progetto d’investimento. Il documento pone in evidenza gli effetti economici dovuti ai contributi positivi risultanti dall’investimento, come ad esempio l’imposta dovuta del progetto, l’occupazione diretta (tasse), l’occupazione indiretta (tasse), l’aiuto alla disoccupazione evitato, l’imposta sui consumi (IVA), la riduzione delle emissioni di CO2 nel settore dei trasporti e nel settore industriale, gli interessi evitati nel debito esterno del governo portoghese; trasporti e controstallie (tasse), entrate supplementari per il porto di Leixões e sostegno per lo sviluppo della comunità locale.
(166)
I benefici locali del progetto d’investimento consistono in un’imposta sui consumi (IVA), entrate supplementari per il porto di Leixões e un sostegno per lo sviluppo della comunità locale (che nel complesso corrispondono a 49 milioni di EUR in valore attuale netto), mentre gli altri benefici devono essere considerati una pubblica utilità nazionale (corrispondente nel complesso a 454 milioni di EUR in valore attuale netto), di cui usufruisce tutta l’economia nazionale e che pertanto possono essere assegnati solo in parte alle regioni interessate. Partendo dal presupposto che tali benefici nazionali sono distribuiti in misura proporzionale tra le regioni portoghesi in base al rispettivo peso economico, poiché le regioni del Norte e dell’Alentejo rappresentano il 34,8 % del PIL nazionale portoghese nel 2007, il beneficio regionale totale (corrispondente a 195 milioni di EUR in valore attuale netto) è largamente superiore al costo dell’aiuto concesso per il progetto d’investimento (corrispondente a 121 milioni di EUR in valore attuale netto).
5.1.6. Osservazioni sulla necessità dell’aiuto
(167)
Il Portogallo ha sottolineato che l’aiuto ha effettivamente contribuito in modo determinante alla decisione di Petrogal di investire, in quanto era necessario per garantire la sua redditività. Il 5 marzo 2008, il consiglio di amministrazione di Galp ha approvato il progetto d’investimento, dopo aver ricevuto la lettera di ammissibilità dalle autorità nazionali, emessa il 23 gennaio 2007. Il primo impegno a ordinare attrezzature risale al 14 marzo 2008, ossia dopo la conclusione dei contratti di aiuto con il governo portoghese avvenuta il 10 marzo 2008.
(168)
Senza l’aiuto, il progetto d’investimento non sarebbe stato attuato in quanto non ne sarebbe stata giustificata la redditività.
(169)
Nel 2001 il consiglio di amministrazione di Galp ha deciso a sfavore di un piano precedente di potenziamento della raffineria di Matosinhos, in quanto il rendimento del progetto sul capitale investito era inferiore al costo medio ponderato del capitale (WACC) di Galp Energia per il suo settore di raffinazione.
(170)
Nel 2005 il consiglio di amministrazione di Galp ha riconsiderato l’opportunità strategica di intraprendere un progetto di conversione delle due raffinerie. Dopo aver valutato internamente progetti d’investimento alternativi, nel marzo 2008 è stato presentato il progetto di conversione di Sines e Matosinhos al consiglio di amministrazione per l’approvazione. Secondo i calcoli, il tasso di rendimento interno associato all’investimento riveduto di [ ] milioni di EUR era pari all’[8-10] % senza incentivi, ossia [ ] punti percentuali superiore al costo medio ponderato del capitale di Galp Energia per le attività di raffinazione (fissato al [7-9] %).
(171)
La decisione adottata dal consiglio di amministrazione di Galp nel marzo 2008 era basata sulla seguente analisi della sensibilità del tasso di rendimento interno (IRR) del progetto d’investimento
Tabella 3
Con l’aiuto
Valore attuale netto
[100-150] milioni di EUR
Tasso di rendimento/IRR
[9-11] %
Senza l’aiuto
Valore attuale netto
[1-50] milioni di EUR
Tasso di rendimento/IRR
[8-10] %
Fonte: GALP
(172)
Secondo le decisioni del comitato esecutivo di Galp Energia del 10 gennaio 2008, il costo medio ponderato del capitale dell’impresa e l’«hurdle rate» interno [un premio di rischio aggiunto al costo del capitale (43)] per il settore di approvvigionamento, raffinazione e logistica erano rispettivamente pari al [7-9] % e al [10-12] %.
(173)
Il Portogallo ha precisato che il costo medio ponderato del capitale e l’hurdle rate interno fissati da Galp Energia erano in linea con la normale prassi del settore della raffinazione e che l’uso di questi criteri economici è comunemente accettato da tutte le grandi imprese del settore. A sostegno di tali affermazioni, il Portogallo ha fornito alla Commissione una tabella, elaborata da Citigroup, Bloomberg e Broker Research nel 2010, in cui si confronta il costo medio ponderato del capitale di imprese significative operanti nel settore.
(174)
Il Portogallo sostiene che la decisione d’investimento era ed è coerente con la prassi e i normali requisiti di redditività richiesti dal beneficiario in tutti i suoi progetti. Per valutare la redditività, oltre al concetto di costo medio ponderato del capitale, si utilizza l’hurdle rate come criterio supplementare. Le previsioni dei futuri flussi di cassa non sono in linea generale infallibili. Esiste sempre (un rischio di) incertezza associato alle previsioni dei flussi di cassa; più sono distanti nel tempo, maggiori sono le possibilità che la stima sia approssimativa e contenga errori. Il modo più comune di affrontare l’incertezza è aggiungere un premio di rischio al costo del capitale e utilizzare il suo tasso come un tasso di redditività minima richiesta per l’investimento (hurdle rate). La differenza tra il valore dell’hurdle rate e il valore del costo del capitale è pertanto l’ulteriore profitto previsto quando si decide se investire in quanto tiene conto del rischio supplementare insito nelle previsioni dei flussi di cassa futuri. Il Portogallo ha fatto presente che l’inserimento dell’hurdle rate nell’analisi e nella decisione relativa ai progetti d’investimento di Galp Energia esiste dal 2002. In tale anno è stato stabilito che l’hurdle rate applicato ai progetti sarebbe stato il costo del capitale maggiorato di una differenza di [1-5] punti percentuali. Nel 2006 Galp Energia ha deciso di calcolare l’hurdle rate in maniera leggermente diversa, ossia, anziché aggiungere [1-5] punti percentuali al costo del capitale, ha scelto di aumentare il costo del capitale del [10-50] % (WACC2006 + hurdle rate2006 = [1,1-1,5] x WACC2006). Questo nuovo criterio era il risultato di una valutazione interna secondo cui, tenuto conto dei diversi livelli del costo del capitale di ogni settore di attività, l’uso di una percentuale sulla base sembrava più idoneo e coerente dell’uso di un valore assoluto. Quale ulteriore spiegazione, il Portogallo ha fornito alla Commissione i vari costi del capitale e hurdle rate applicati da Galp Energia tra il 2002 e il 2006 per ogni settore di attività: approvvigionamento e raffinazione, commercializzazione di prodotti petroliferi, esplorazione e produzione, gas e energia.
(175)
Il Portogallo ha sostenuto che secondo le norme riconosciute a livello internazionale per progetti di questo tipo, poiché il livello di variazione dell’investimento è ancora considerevole nella fase di sviluppo ingegneristico (studi preliminari ingegneristici e progettuali), il consiglio di amministrazione di Galp non ha ritenuto attuabile un progetto di tale importanza con un tasso di rendimento così prossimo al costo del capitale, in quanto alla fine il rendimento avrebbe potuto essere inferiore al valore di riferimento.
(176)
Tuttavia, tenendo conto della concessione dell’incentivo fiscale nel progetto d’investimento, il rendimento del progetto d’investimento sarebbe pari al [9-11] %, un livello che, alla luce del carattere strategico del progetto d’investimento, era considerato un minimo accettabile per l’inizio e l’approvazione dell’esecuzione degli impegni con i fornitori di attrezzature.
(177)
Il Portogallo ha trasmesso un elenco di progetti d’investimento alternativi che Petrogal avrebbe potuto intraprendere nel momento in cui è stato deciso il progetto d’investimento. A causa della limitazione delle risorse finanziarie disponibili per nuovi investimenti, molti settori di attività di Galp Energia competono tra loro per tali risorse limitate e viene applicata una rigorosa politica di selezione.
(178)
Tuttavia, se il contratto di aiuto non fosse stato concluso con lo Stato portoghese e il progetto d’investimento non fosse stato realizzato, la competitività delle due raffinerie si sarebbe inevitabilmente deteriorata. Secondo il Portogallo, se il progetto d’investimento non fosse stato intrapreso, l’utilizzo della capacità delle raffinerie sarebbe stato ridotto all’[80-90] % per rispondere a una tendenza al ribasso della domanda del mercato per quanto riguarda la benzina e il gasolio (poiché gli studi prevedevano una considerevole diminuzione della domanda, dal 2008 al 2020, con riduzioni della domanda comprese tra il [20-30] % e il [40-50] %). Le raffinerie avrebbero mantenuto soltanto un margine di raffinazione molto limitato. Per ovviare a questa situazione, sarebbe stato attuato un drastico programma di ristrutturazione che avrebbe comportato il taglio di posti di lavoro.
(179)
Poiché la Commissione dubitava che nella sua decisione il consiglio di amministrazione di Galp non avesse preso in considerazione le modifiche del contesto imprenditoriale, al Portogallo è stato chiesto di fornire un’analisi dettagliata dello scenario controfattuale senza il progetto d’investimento. A tale scopo, al Portogallo è stato chiesto di presentare il tasso di rendimento interno del progetto considerando la possibile redditività delle raffinerie in caso di mancata realizzazione del progetto e tenendo conto della riduzione dei margini di raffinazione.
(180)
Lo scenario controfattuale del Portogallo è sintetizzato nella tabella 4:
Tabella 4
Caso
Nuovo valore finale dell’investimento
Con l’aiuto
Valore attuale netto
[200-250] milioni di EUR
[150-200] milioni di EUR
Tasso di rendimento/IRR
[10-12] %
[10-12] %
Senza l’aiuto
Valore attuale netto
[100-150] milioni di EUR
[100-150] milioni di EUR
Tasso di rendimento/IRR
[9-11] %
[9-11] %
(181)
Secondo il Portogallo, «il fatto che un progetto possa essere molto rilevante per un’impresa, se non addirittura strategico, non significa che sia l’unico progetto o un progetto indiscutibile, se il tasso di rendimento interno non riesce a soddisfare i requisiti minimi ammissibili» (come avvenuto nel 2001).
5.2. Osservazioni presentate dal Portogallo sui commenti
(182)
Il Portogallo sottolinea l’elevato livello di partecipazione dei vari soggetti (comuni, organizzazioni sindacali e associazioni settoriali e industriali) ed elenca tutte le osservazioni a sostegno del valore del progetto d’investimento in termini di sviluppo regionale e di efficienza energetica.
5.2.1. Osservazioni sui commenti dei concorrenti n. 1 e n. 2
(183)
A integrazione delle sue osservazioni del 21 gennaio 2010, il Portogallo spiega che il mercato delle materie prime sottovuoto è altamente volatile e non offre la stabilità dell’offerta di gasolio sottovuoto richiesta per alimentare un impianto di idrocracking delle dimensioni di quello di Sines. Riguardo alla produzione di residui di idrocracking, il Portogallo conferma che è quasi insignificante in quanto l’impianto di idrocracking utilizza la tecnologia dell’isocracking.
(184)
Il Portogallo ribadisce che il progetto d’investimento stimolerà lo sviluppo regionale nelle regioni svantaggiate (creazione e mantenimento di posti di lavoro, formazione dei lavoratori, economie di scala, trasferimenti di tecnologie, effetti di ricaduta e così via) anche se attuato in raffinerie preesistenti, e questo punto è confermato da tutte le osservazioni positive ricevute. Sottolinea inoltre l’importanza strategica e il valore ambientale del progetto d’investimento in contrasto con le osservazioni secondo cui l’occupazione è l’unico beneficio regionale.
(185)
Per quanto riguarda la tabella preparata dal concorrente n. 1 in cui si confronta il rapporto tra «aiuto e posti di lavoro creati» di altri progetti di aiuti regionali ad hoc (cfr. considerando (89), il Portogallo ha sottolineato che non include altri progetti nel settore della raffinazione o in altri settori ad alta intensità di capitale. Per questo motivo, il progetto d’investimento non deve essere confrontato con quelli presentati nella tabella, ma con gli aiuti a favore di grandi progetti d’investimento nello stesso settore economico [cfr. decisione della Commissione del 10 luglio 2007 relativa all’aiuto di stato N 898/06 - Repsol Polimeros, e decisione della Commissione del 10 luglio 2007 relativa all’aiuto di Stato N 899/06 Artensa - (Artenius) - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, in cui il rapporto tra «aiuto e posti di lavoro creati» sarebbe paragonabile a quello del progetto di Petrogal].
(186)
Analogamente, se si confronta il rapporto tra «aiuto e posti di lavoro creati» con quello di progetti comparabili (come i progetti menzionati nel considerando (185), si ottengono dati equivalenti.
(187)
Il Portogallo ha ribadito che il consiglio di amministrazione di Galp ha convalidato il progetto d’investimento, nel marzo 2008, dopo aver ricevuto dalle autorità portoghesi, nel gennaio 2007, una conferma scritta dell’ammissibilità all’aiuto del progetto d’investimento. Pertanto, la concessione dell’aiuto è stata subordinata ad alcune condizioni (in particolare, era necessaria l’approvazione della Commissione) prima dell’avvio dei lavori. Il primo ordine fermo è stato effettuato nel marzo 2008, dopo la conclusione dei contratti di aiuto da parte di Petrogal.
(188)
Il Portogallo contesta le osservazioni di terzi secondo cui Petrogal aveva già deciso di avviare il progetto d’investimento nel 2006.
(189)
Il Portogallo ammette che sono stati condotti studi di fattibilità prima dell’adozione della decisione definitiva. Anche se tali informazioni sono assolutamente necessarie per l’adozione di una decisione da parte del consiglio di amministrazione di Galp, ciò non implica che il consiglio di amministrazione di Galp avesse già deciso.
(190)
Il Portogallo sostiene che il progetto d’investimento non sarebbe stato attuato senza aiuti.
(191)
Il Portogallo spiega che il progetto d’investimento aveva un tasso di rendimento interno insufficiente rispetto al livello di rischio assunto e all’attrattiva di altri progetti ([ ]) che sono cruciali per lo sviluppo di Galp Energia. Ne consegue che il progetto d’investimento non sarebbe stato realizzato senza aiuti.
(192)
Dalle osservazioni ricevute da terzi il Portogallo trae la conclusione che il mercato geografico rilevante non è il mercato portoghese, ma come minimo il mercato iberico.
(193)
Il Portogallo specifica che le quote di mercato di Petrogal per il carburante diesel (a livello delle raffinerie, delle vendite all’ingrosso e delle vendite al dettaglio) non saranno mai superiori al 25 % se il mercato geografico rilevante è la penisola iberica o più ampio.
(194)
Il Portogallo ribadisce che, in ogni caso, il progetto d’investimento non avrà ripercussioni sui mercati all’ingrosso e al dettaglio del carburante diesel in quanto il prezzo franco raffineria è fissato alle condizioni di mercato: Petrogal si comporta come un’impresa che si adegua ai prezzi. In caso contrario, i clienti di Petrogal passerebbero facilmente alle importazioni, poiché, secondo il Portogallo, non esistono ostacoli [tecnici, tariffari, logistici (44) e simili] alle importazioni di carburante diesel da altri Stati membri. I requisiti portoghesi per le importazioni sono in linea con i requisiti dell’Unione europea.
(195)
Il Portogallo ha fornito i dati aggregati sulle importazioni di carburante diesel (marittime e terrestri) nel suo territorio.
Tabella 5
Importazioni ed esportazioni di carburante diesel
Anno
2006
2007
2008
2009
IMPORTAZIONI
Totale (chilotonnellate)
638
776
1 011
1 478
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Altri
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
ESPORTAZIONI
Totale (chilotonnellate)
314
192
164
95
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Altri
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Fonte: dati di DGEG e di Petrogal
(196)
Inoltre, il Portogallo dispone di una sufficiente capacità di stoccaggio: il paese ha fornito dati dai quali risulta che i vari operatori hanno scelto diverse opzioni strategiche (investire nella capacità di stoccaggio o in infrastrutture in locazione) e che entrambe le alternative sono possibili e fattibili. I principali operatori non hanno aumentato la loro capacità di stoccaggio, nonostante le opportunità che si sono presentate nel mercato, a dimostrazione del fatto che le loro risorse di stoccaggio sono sufficienti per sostenere le loro attività di commercializzazione. Il Portogallo precisa che si sono verificate un continua crescita delle importazioni totali di carburante diesel e una lieve diminuzione delle esportazioni, derivanti dalla continua crescita del mercato e dalla crescente carenza di capacità di produzione locale. Tuttavia, i dati del 2009 rispecchiano gli effetti di un incidente verificatosi nella raffineria di Sines che per un periodo di varie settimane ha limitato il funzionamento della raffineria e la produzione. Nel corso di tale anno gli operatori hanno dovuto aumentare le loro importazioni, dimostrando quindi l’esistenza di opzioni di approvvigionamento alternative.
(197)
Nel 2009 le importazioni di carburante diesel in Portogallo rappresentavano il 27,2 % del consumo totale di carburante diesel in tale anno. Negli anni precedenti, le importazioni medie di carburante diesel in relazione al consumo annuo di carburante diesel in Portogallo (circa 5,4 milioni di tonnellate) erano pari al 14 % circa.
(198)
Il Portogallo ritiene pertanto il mercato portoghese del carburante diesel un mercato aperto e competitivo in cui gli scambi sono facilitati e i prezzi sono basati sul prezzo del petrolio greggio e sui costi di raffinazione e sono definiti dall’alternativa dell’importazione ai prezzi Platts.
(199)
Per quanto riguarda la nafta pesante, il Portogallo ritiene che il mercato sia come minimo il SEE, in quanto la nafta è un prodotto commercializzato a livello internazionale.
6. VALUTAZIONE DELLA MISURA DI AIUTO
6.1. Esistenza dell’aiuto di Stato
(200)
In base all’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, salvo deroghe contemplate dal trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi da uno Stato membro, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
(201)
L’aiuto del Portogallo a favore di Petrogal assumerà la forma di un credito d’imposta. L’aiuto può quindi essere considerato un aiuto concesso da uno Stato membro e mediante risorse statali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(202)
L’aiuto viene concesso a un’unica impresa, Petrogal, e pertanto è selettivo.
(203)
L’aiuto viene concesso per un investimento derivante dall’aumento della produzione di carburante diesel e di nafta pesante. Poiché si tratta di prodotti che sono oggetto di scambio tra Stati membri, la misura potrebbe incidere sugli scambi tra Stati membri. L’aiuto concesso a Petrogal solleverà l’impresa dai costi che di norma avrebbe dovuto sostenere. Ne consegue che Petrogal beneficerà di un vantaggio economico rispetto ai suoi concorrenti. Pertanto, favorendo Petrogal e la sua produzione in questo modo, l’aiuto falsa o minaccia di falsare la concorrenza.
(204)
Ne consegue che la Commissione ritiene che l’aiuto costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(205)
Avendo stabilito che l’aiuto costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, è necessario valutare se la misura può risultare o meno compatibile con il mercato interno.
6.2. Legalità della misura di aiuto
(206)
Notificando l’aiuto prima di darvi attuazione, il Portogallo ha rispettato l’obbligo di notifica previsto dall’articolo 108, paragrafo 3, del trattato.
6.3. Base giuridica per la valutazione
(207)
Poiché l’obiettivo dell’aiuto è promuovere lo sviluppo regionale, la base per la valutazione della compatibilità dell’aiuto con il mercato interno sono gli orientamenti e, in particolare, le disposizioni della loro sezione 4.3 relativa ai grandi progetti d’investimento, e i criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento stabiliti nella comunicazione relativa alla valutazione dettagliata salvo che dall’indagine formale risulti che non sono superate le soglie di cui al punto 68, lettera a) («criterio della quota di mercato») e al punto 68, lettera b) («criteri dell’aumento di capacita e di rendimento del mercato») degli orientamenti.
(208)
La Commissione deve condurre la sua valutazione in tre fasi:
-
prima fase: deve valutare la compatibilità con le disposizioni generali degli orientamenti,
-
seconda fase: deve verificare se è certo che non siano soddisfatti il criterio della quota di mercato e i criteri dell’aumento di capacità e di rendimento del mercato di cui al punto 68, lettere a) e b) [in appresso i «criteri di cui al punto 68, lettere a) e b)»],
-
terza fase: a seconda dell’esito della valutazione effettuata nella seconda fase, può procedere a una valutazione dettagliata.
6.4. Compatibilità con le disposizioni generali degli orientamenti - verifica dei dubbi espressi nella decisione di avvio
(209)
La Commissione ha verificato se l’aiuto concesso fosse conforme alle disposizioni generali degli orientamenti. Dalla valutazione sono scaturite le osservazioni di seguito riportate.
(210)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che il progetto d’investimento costituisca un investimento iniziale o possa essere considerato un investimento di sostituzione.
(211)
La Commissione ha tenuto conto delle osservazioni del Portogallo presentate nei considerando 130 e 131 secondo cui gli investimenti hanno comportato un ampliamento di uno stabilimento esistente e un cambiamento fondamentale del processo di produzione complessivo di uno stabilimento esistente, e pertanto l’investimento può essere considerato un investimento iniziale secondo la definizione di cui al punto 34 degli orientamenti.
(212)
In effetti, il nuovo impianto di distillazione sottovuoto e l’impianto di visbreaking a Matosinhos e il nuovo impianto di idrocracking a Sines funzioneranno contemporaneamente con gli impianti di raffinazione originali preesistenti; il progetto d’investimento non costituisce pertanto una sostituzione, ma un ampliamento del sistema di produzione. Inoltre, il progetto d’investimento trasformerà le raffinerie fornendo loro nuove infrastrutture tecnologiche per la conversione delle frazioni più pesanti del petrolio greggio in benzina e carburante diesel.
(213)
Il concorrente n. 1 non solleva obiezioni riguardo al carattere iniziale dell’investimento; ritiene tuttavia che l’investimento costituisca il semplice ampliamento di uno stabilimento esistente.
(214)
Di conseguenza? la Commissione conclude che il progetto d’investimento costituisce un investimento iniziale ai sensi del punto 34 degli orientamenti. Sono pertanto eliminati i dubbi relativi al carattere d’investimento iniziale del progetto d’investimento.
(215)
Nella decisione di avvio, la Commissione dubitava che fossero soddisfatti i requisiti formali dell’effetto incentivante applicabili agli aiuti ad hoc di cui al punto 38 degli orientamenti. In particolare, la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che la conferma scritta del Portogallo secondo cui, con riserva di una verifica particolareggiata, il progetto d’investimento rispettava le condizioni di ammissibilità stabilite dal regime (45), potesse sostituire la dichiarazione di intenti richiesta.
(216)
Il punto 38 degli orientamenti recita: «È importante garantire che gli aiuti a finalità regionale determinino un reale effetto di incentivazione a realizzare investimenti che non sarebbero altrimenti realizzati nelle zone assistite. Gli aiuti possono pertanto essere solamente concessi nell’ambito di regimi di aiuto qualora il beneficiario ne abbia fatto domanda e l’autorità responsabile della gestione del regime abbia successivamente confermato per iscritto che il progetto, con riserva di una verifica particolareggiata, soddisfa in linea di principio le condizioni di ammissibilità stabilite dal regime prima dell’avvio dei lavori del progetto. […]. In caso di aiuti ad hoc, l’autorità competente deve aver rilasciato una dichiarazione di intenti circa la concessione degli aiuti prima dell’avvio dei lavori sul progetto, fatta salva l’approvazione della misura da parte della Commissione. Se i lavori iniziano prima che siano soddisfatte le condizioni stabilite nel presente punto, l’intero progetto non sarà ammissibile ad aiuti.»
(217)
L’«avvio dei lavori» è definito nella nota a piè di pagina 40 degli orientamenti come l’inizio dei lavori di costruzione o il primo fermo impegno a ordinare attrezzature.
(218)
La Commissione ha tenuto conto delle seguenti informazioni fattuali trasmesse dal Portogallo:
-
Petrogal ha richiesto l’aiuto il 22 gennaio 2007,
-
il 23 gennaio 2007 il Portogallo ha confermato l’ammissibilità in linea di principio del progetto di aiuto,
-
il 6 marzo 2008 l’aiuto è stato approvato dal Consiglio dei ministri portoghese, tuttavia la concessione dell’aiuto è subordinata all’approvazione della Commissione e Petrogal non avrebbe beneficiato dell’aiuto prima del 2011 (dopo il completamento dell’investimento),
-
l’8 marzo 2008 il consiglio di amministrazione di Petrogal ha fornito l’autorizzazione a procedere a ordini di attrezzature,
-
il primo ordine fermo è stato effettuato il 14 marzo 2008. I lavori di costruzione relativi all’investimento sono iniziati effettivamente nel novembre 2008 a Sines e nel gennaio 2009 a Matosinhos.
(219)
La Commissione ritiene che i contratti di aiuto conclusi il 10 marzo 2008 tra il Portogallo e Petrogal, e la pubblicazione delle risoluzioni del Consiglio dei ministri adottate il 6 marzo 2008 nella Gazzetta ufficiale portoghese (46) siano almeno equivalenti a una dichiarazione di intenti e debbano essere considerati una prova dell’effetto incentivante formale più rigorosa della dichiarazione di intenti di cui al punto 38 degli orientamenti. I contratti di aiuto sono stati conclusi prima dell’inizio dei lavori relativi al progetto d’investimento.
(220)
La Commissione ritiene pertanto che i dubbi riguardo all’effetto incentivante formale siano stati dissipati.
(221)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha espresso dubbi riguardo al contributo dell’investimento allo sviluppo regionale. In questo contesto, la Commissione ha sollevato dubbi anche sulla necessità dell’aiuto, sottolineando che un aiuto non necessario ha poche probabilità di contribuire allo sviluppo regionale e potrebbe comportare inaccettabili distorsioni della concorrenza (47).
(222)
I concorrenti n. 1 e n. 2 hanno sostenuto che Petrogal avrebbe portato avanti il progetto d’investimento anche senza aiuti. A loro avviso, si tratta di un investimento produttivo motivato sotto il profilo economico da uno squilibrio tra l’offerta e la domanda di carburante diesel e dall’opportunità di avere accesso a petrolio greggio più pesante e meno costoso. Tutti gli operatori in Europa effettuano investimenti simili nelle loro raffinerie senza aiuti di Stato.
(223)
Si deve pertanto valutare se l’aiuto sia necessario per produrre un autentico effetto incentivante a intraprendere un investimento che altrimenti non sarebbe stato effettuato nelle due regioni assistite, o se il progetto d’investimento sarebbe stato comunque intrapreso. A questo proposito, la Commissione deve stabilire se l’aiuto ha cambiato il comportamento di Petrogal in modo tale che avrebbe effettuato ulteriori investimenti nelle regioni interessate.
(224)
La decisione strategica di investire risulta adottata nel 2006, come indica un documento pubblicato da Galp Energia nell’ottobre 2006 (48). Come affermato nella relazione annuale del 2006 di Galp Energia, il consiglio di amministrazione ha adottato la decisione esecutiva relativa al progetto d’investimento il 23 gennaio 2007 (49) e il 5 marzo 2008 (ossia dopo aver ricevuto la lettera di ammissibilità dalle autorità nazionali del 23 gennaio 2007). Il 14 marzo 2008 il consiglio di amministrazione ha adottato la decisione operativa di ordinare le prime attrezzature relative al progetto d’investimento.
(225)
Il Portogallo ha dichiarato che Petrogal non aveva intrapreso l’investimento fino al 2008 a causa di un’insufficiente redditività finanziaria e che alla fine il consiglio di amministrazione di Galp aveva deciso di procedere con gli ordini di attrezzature e i lavori di costruzione soltanto dopo l’adozione della risoluzione pertinente da parte del Consiglio dei ministri portoghese.
(226)
Il Portogallo sostiene che la disponibilità di aiuti di Stato era determinante per la decisione d’investimento di Petrogal. Senza l’aiuto, il progetto d’investimento sarebbe stato abbandonato. Petrogal avrebbe attuato un piano di ristrutturazione alternativo per adeguare le sue attività di raffinazione al cambiamento delle condizioni del mercato e dell’offerta di petrolio greggio. Inoltre, le risorse finanziarie disponibili sarebbero state utilizzate per investire in progetti alternativi al di fuori delle attività di raffinazione.
(227)
Il Portogallo ha trasmesso documenti appartenenti a Petrogal che contengono un’analisi del tasso di rendimento interno previsto del progetto d’investimento, il costo del capitale (WACC), e un elenco di possibili investimenti alternativi che Galp Energia avrebbe potuto intraprendere con il capitale disponibile.
(228)
La Commissione ritiene che i documenti trasmessi al consiglio di amministrazione di Galp il 23 gennaio 2007 e il 5 marzo 2008 siano stati decisivi per la valutazione della necessità dell’aiuto, in quanto la decisione del consiglio di amministrazione si è basata su tali documenti.
(229)
Secondo il Portogallo, dai calcoli presentati al consiglio di amministrazione di Galp nel 2008 risultava un tasso di rendimento interno del progetto d’investimento, in mancanza dell’aiuto, dell’[8-10] %. Si tratta di un tasso di rendimento interno molto superiore al costo del capitale di Petrogal del [7-9] %.
(230)
Il Portogallo ha spiegato tuttavia che le decisioni del consiglio di amministrazione di Galp erano basate sull’uso di un hurdle rate già introdotto nel 2002. L’hurdle rate, o tasso di rendimento minimo accettabile, è il tasso di rendimento minimo di un progetto che chi deve adottare una decisione è disposto ad accettare prima di iniziare un progetto, tenuto conto del suo rischio e del costo di opportunità di rinunciare ad altri progetti. Altre espressioni utilizzate per «hurdle rate» sono «cut-off rate» o «benchmark rate».
(231)
Dal 2006, per le attività di raffinazione, l’hurdle rate interno è stato fissato al [110-150] % del costo del capitale, ossia al [10-12] %. Di norma non si deciderebbe di investire se il tasso di rendimento interno non fosse superiore a tale soglia. In questo caso, l’aiuto aumenta il tasso di rendimento interno di [1-3] punti percentuali, dall’[8-10] % al [9-11] %, come riportato nella tabella 3 nel considerando 171 per i calcoli presentati al consiglio di amministrazione nel 2008. Sebbene il tasso di rendimento interno dell’aiuto corretto resti in larga misura inferiore all’hurdle rate interno, il margine di sicurezza supplementare creato dall’aiuto è stato considerato sufficiente dal consiglio di amministrazione di Galp per approvare il progetto d’investimento.
(232)
L’hurdle rate è uno strumento utilizzato dalle imprese in situazioni decisionali che comportano elevati livelli di rischio e pertanto può variare a seconda del rischio associato ai progetti. L’hurdle rate può essere influenzato anche dalla valuta in cui è calcolato: nelle zone valutarie con elevati livelli di inflazione l’hurdle rate è superiore rispetto a quello di zone di maggiore stabilità dei prezzi.
(233)
Finora, per le decisioni sugli aiuti di Stato nell’ambito degli aiuti a finalità regionale non è stato utilizzato il concetto di «hurdle rate» per affrontare le questioni della necessità e dell’effetto incentivante dell’aiuto. Il concetto di «hurdle rate» non viene neppure menzionato nella comunicazione relativa alla valutazione dettagliata. Questo concetto è stato tuttavia già utilizzato in un numero limitato di decisioni relative ad aiuti di Stato (come per esempio nella decisione della Commissione del 23 febbraio 2011 relativa all’aiuto di Stato N 204/2010 - Svezia - aiuto alla ricerca e sviluppo a favore di Volvo Aero per Trent XWB ICC, non ancora pubblicata nella Gazzetta ufficiale), adottate principalmente nel quadro della disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione (50), per progetti che comportano elevati livelli di rischio.
(234)
Il Portogallo sottolinea che il progetto d’investimento è caratterizzato da molteplici rischi che giustificano il ricorso all’hurdle rate. Il progetto d’investimento è il maggiore investimento produttivo mai effettuato in Portogallo. L’attuazione del progetto d’investimento richiederà vari anni. Stimare i costi per il progetto d’investimento è estremamente difficile: infatti, il Portogallo ha trasmesso dati dai quali risulta che le stime dei costi iniziali sono state ampiamente superate nella realtà. Poiché il progetto d’investimento ha un orientamento a lungo termine, le previsioni a lungo termine dei margini di raffinazione sono estremamente difficili, in particolare in situazioni in cui nel lungo termine gli autoveicoli a combustione tradizionali possono essere sostituiti da autoveicoli elettrici e di altro tipo.
(235)
Da uno studio empirico (51) del 2006, che ha analizzato più di 100 hurdle rate dichiarati (principalmente per imprese dell’America settentrionale), risulta un hurdle rate medio del 14,1 %, e una differenza assoluta tra il costo del capitale e l’hurdle rate di 5 punti percentuali, ossia circa il 155 % del costo del capitale. Tenendo conto di queste informazioni, l’hurdle rate applicato da Petrogal e Galp Energia per il settore della raffinazione non sembra, di primo acchito, eccessivo.
(236)
Alla luce di tali elementi, e in particolare tenendo conto delle caratteristiche specifiche de settore e del caso in esame (segnatamente la rilevanza dei rischi implicati vista la portata del progetto d’investimento e il suo lungo periodo di attuazione), la Commissione ritiene che l’hurdle rate possa essere preso in considerazione per decidere se l’aiuto fosse o meno necessario quale incentivo ad attuare il progetto di investimento.
(237)
I concorrenti n. 1 e n. 2 hanno confermato che per le attività di raffinazione non esistono parametri di riferimento settoriali. Il concorrente n. 1 ha tuttavia affermato che avrebbe considerato un parametro di riferimento (ossia il tasso di rendimento) del 10 % sufficiente per realizzare il progetto d’investimento. La Commissione constata che questo parametro di riferimento del 10 % è molto simile al tasso di rendimento interno successivo all’aiuto presentato nel 2008 al consiglio di amministrazione di Galp del [9-11] %. La Commissione ritiene pertanto che l’aiuto non superi l’importo che sarebbe considerato necessario da un concorrente per raggiungere un tasso di rendimento interno accettabile.
(238)
La misura di aiuto risulta quindi avvicinare il tasso di rendimento interno calcolato all’hurdle rate di Petrogal e al tasso di riferimento indicato dal concorrente n. 1. Dopo la concessione dell’aiuto, il tasso di rendimento interno non supera l’hurdle rate di Petrogal né il tasso di riferimento del concorrente, e ciò significa che l’aiuto non era eccessivo. Il fatto che la decisione d’investimento sia stata adottata nel 2008 in una situazione in cui il tasso di rendimento interno adeguato in relazione all’aiuto era ancora in larga misura inferiore all’hurdle rate dichiarato non è sufficiente per dubitare della rilevanza dell’hurdle rate. Da dichiarazioni precedenti del consiglio di amministrazione di Galp è evidente che quest’ultimo era consapevole dell’importanza strategica del progetto d’investimento per porre freno alla riduzione dei margini di raffinazione. Sebbene l’hurdle rate non sia stato pienamente raggiunto, questo elemento strategico sembra essere stato sufficiente per giustificare una deviazione limitata da tale tasso.
(239)
Di conseguenza, la Commissione ritiene l’aiuto necessario come incentivo agli investimenti e non superiore all’importo necessario a tale scopo. A questo proposito, non è del tutto corretto affermare che tutti gli operatori in Europa hanno effettuato investimenti simili nelle loro raffinerie senza aiuti di Stato. Per esempio, la Commissione ha analizzato altre misure di aiuto per investimenti simili, come nel caso della decisione N 283/2004 della Commissione (52) riguardante un impianto di idrocracking di distillato.
(240)
Nella decisione di avvio, facendo riferimento al punto 10 degli orientamenti, la Commissione ha espresso dubbi riguardo al contributo dell’aiuto e del progetto d’investimento allo sviluppo regionale, sottolineando il numero limitato (150) di posti di lavoro creati rispetto all’importo dell’aiuto (160 milioni di EUR), e al fatto che il contributo previsto allo sviluppo regionale potesse compensare effettivamente gli effetti settoriali derivanti dall’aiuto.
(241)
La Commissione constata che, come il concorrente n. 1 ha anche sottolineato, l’importo dell’aiuto per posto di lavoro creato supera in misura considerevole il livello di aiuto per posto di lavoro di casi precedenti di aiuti ad hoc (cfr. considerando 89). Varie decisioni negative (53) hanno stabilito l’insufficienza del contributo regionale sulla base del numero di posti di lavoro creati.
(242)
Il Portogallo riconosce che l’importo dell’aiuto per posto di lavoro diretto creato è molto elevato, tuttavia ciò si spiega con l’uso intensivo di capitale del progetto d’investimento che è tipico per gli investimenti nel settore: in passato la Commissione ha approvato richieste di aiuti da notificare individualmente per questo settore con un importo di aiuto per posto di lavoro creato molto più elevato (54). Il Portogallo ritiene che debbano essere presi in considerazione altri fattori oltre all’aiuto per posto di lavoro diretto, come l’importanza della creazione di posti di lavoro indiretti, della creazione di posti di lavoro temporanei, e altri aspetti correlati.
(243)
In decisioni precedenti, la Commissione ha sempre tenuto conto della creazione di posti di lavoro diretti. Inoltre, la creazione di posti di lavoro indiretti è stata presa in considerazione in varie decisioni (55).
(244)
Inizialmente il Portogallo ha sostenuto che ogni posto di lavoro diretto creato (o perso) avrebbe comportato ancora tre posti di lavoro indiretti. Il rapporto di 3:1 era giustificato in riferimento ad altri casi portoghesi nello stesso settore (56) per i quali la Commissione in passato aveva accettato rapporti simili o più elevati. Il potenziale di creazione di posti di lavoro indiretti deriva dall’attività di manutenzione, che probabilmente è la nicchia di mercato che trarrà maggiori benefici dal progetto. Si tratterebbe dell’effetto dell’aumento della complessità tecnologica delle raffinerie che comporterà il subappalto di servizi che richiedono lavoratori e tecnici sempre più specializzati.
(245)
Il Portogallo ha avvalorato il suo argomento facendo riferimento a un recente documento di lavoro della Commissione relativo al settore petrolchimico (57) in base al quale, sebbene il settore impieghi direttamente soltanto 100 000 persone nell’Unione europea, si può ritenere che un numero di posti compreso tra 400 000 e 600 000 dipenda direttamente dall’industria della raffinazione dell’Unione europea. Nella nota a piè di pagina 41 dello stesso documento si menzionano altri 600 000 posti di lavoro nei settori della logistica e della commercializzazione. Sulla base di tali affermazioni, potrebbe essere giustificato un rapporto superiore a 3:1, ossia compreso tra 4:1 e 6:1, e, tenendo conto della creazione di posti di lavoro nei settori della logistica e della commercializzazione, anche un rapporto di 12:1.
(246)
Il Portogallo ha anche affermato che in uno scenario controfattuale senza aiuti e senza progetto, Petrogal avrebbe ristrutturato le sue raffinerie e ridotto la sua forza lavoro, con una perdita di 160 posti di lavoro diretti. Nella sua valutazione del contributo dell’aiuto allo sviluppo regionale, la Commissione deve pertanto tenere conto dei 310 posti di lavoro diretti creati o mantenuti (58) e dei posti di lavoro indiretti, compresi tra circa 930 (59) e 3 720, derivanti dal progetto d’investimento, che mitigherebbero l’importo eccessivo dell’aiuto per posto di lavoro diretto creato.
(247)
Inoltre, il Portogallo ha sottolineato che il progetto d’investimento costituisce il più grande investimento unico mai intrapreso sul suo territorio e creerà 3 000 posti di lavoro temporanei nelle regioni interessate durante la fase di costruzione.
(248)
Inoltre, in precedenti decisioni (60) di approvazione di aiuti ad hoc a finalità regionale, la Commissione ha fatto riferimento all’importanza dei seguenti fattori:
-
un aumento del reddito dei lavoratori (creazione di posti di lavoro diretti e indiretti con una retribuzione migliore),
-
il benessere sociale nella regione (attraverso un miglioramento delle condizioni ambientali e di vita e la sponsorizzazione di eventi locali),
-
il rafforzamento del potenziale del capitale umano (mediante formazione, istruzione, programmi di dottorato),
-
il contributo alla ricerca e sviluppo, al trasferimento di tecnologie e di conoscenze (in seguito all’investimento di potenziamento),
-
l’aumento dell’attività per i subappaltatori nelle zone interessate,
-
l’uso più adeguato delle infrastrutture portuali esistenti.
Tali fattori sono sicuramente elementi positivi di cui si potrebbe tenere conto nella valutazione del contributo dell’aiuto e del progetto d’investimento allo sviluppo regionale in Portogallo.
(249)
Pertanto, le osservazioni del Portogallo e di varie parti interessate fanno riferimento ad altri importanti contributi allo sviluppo regionale in termini di effetti economici e sociali, di maggiore formazione e di protocolli con istituti di istruzione superiore.
(250)
Il Portogallo ha anche fatto riferimento allo sviluppo della catena di approvvigionamento e alle ripercussioni della costruzione di nuovi impianti sul tessuto industriale nazionale, con un effetto sulle opere di ingegneria civile, sulle opere edilizie e sul montaggio di macchine e impianti. Si tratta certo di effetti positivi, tuttavia sono solo temporanei o di carattere generale (cfr. considerando 154).
(251)
La Commissione tiene conto delle ricadute positive non temporanee del progetto d’investimento nelle regioni interessate secondo quanto indicato dal Portogallo. In particolare, la lunga durata prevista delle raffinerie (che dovrebbero essere operative per almeno 30 anni), gli effetti positivi sul settore dei subappalti, la considerevole quantità di formazione e il numero di protocolli con scuole e università dimostrano l’importanza delle raffinerie nelle regioni interessate. Sebbene gran parte delle ricadute positive sia già presente per il fatto che le raffinerie esistono da molto tempo, si può riconoscere che gli investimenti rafforzano il ruolo della presenza di Petrogal nella zona di Sines e di Oporto.
(252)
Il Portogallo ha trasmesso anche un’analisi del rapporto costi-benefici del progetto di aiuto. Un’analisi del rapporto costi-benefici ha lo scopo di andare al di là di un’analisi della redditività del progetto da parte dell’investitore e di tenere conto di tutti i costi (scontati) e i benefici sociali derivanti dal progetto. In questo contesto, un’analisi del rapporto costi-benefici quantifica i benefici previsti, fra cui le entrate derivanti dalle tasse legate all’occupazione diretta e indiretta, il contributo di disoccupazione evitato (salvaguardando i posti di lavoro), l’ammontare delle imposte sul consumo, le entrate supplementari del porto di Leixões, il sostegno diretto per le comunità locali e così via.
(253)
L’analisi del rapporto costi-benefici giunge alla conclusione che l’aiuto è molto vantaggioso per il Portogallo. È ovvio che l’ambito geografico di tale analisi va al di là delle regioni del Norte e dell’Alentejo direttamente interessate dal progetto d’investimento. Tuttavia, se il beneficio nazionale verrà trasferito in misura proporzionale alle regioni interessate in base al rispettivo peso economico, le regioni del Norte e dell’Alentejo ne otterranno il 34,8 %.
(254)
Il Portogallo ha anche sottolineato che l’aiuto e l’investimento che ne deriva hanno avuto effetti benefici in settori diversi dallo sviluppo regionale. Il Portogallo ha ribadito l’importanza strategica del progetto d’investimento a livello nazionale in termini di rilevanza per la sicurezza dell’approvvigionamento energetico in Europa. Tra gli effetti benefici sono inclusi una riduzione della dipendenza dalle importazioni, una risposta alla crescente domanda di carburante diesel, il miglioramento dell’efficienza energetica in entrambe le raffinerie e l’impatto ambientale positivo. Questi argomenti non possono essere presi in considerazione per la valutazione del contributo dell’aiuto allo sviluppo regionale.
(255)
Nonostante la sproporzione, a prima vista, dell’importo dell’aiuto per posto di lavoro diretto creato, gli effetti indiretti positivi (posti di lavoro indiretti, effetti di ricaduta, creazione di posti di lavoro con retribuzioni elevate, potenziamento del capitale umano, miglioramento del benessere sociale) dimostrano l’esistenza di un contributo alle regioni dell’Alentejo e del Norte che non può essere considerato irrilevante. La Commissione ritiene pertanto dissipati i suoi dubbi iniziali riguardo al contributo dell’aiuto allo sviluppo regionale.
(256)
Inoltre, le sezioni successive sull’applicazione del punto 68, lettere a) e b), mostrano come gli effetti settoriali negativi dell’aiuto siano limitati, in quanto i mercati interessati dal progetto d’investimento non sono poco efficienti, vale a dire non sono in una fase di declino assoluto o relativo. Inoltre, Petrogal non ha una quota di mercato elevata nel mercato rilevante delle raffinerie che potrebbe essere sfruttata abusivamente con un comportamento anticoncorrenziale. La sostituzione delle importazioni di nafta pesante per l’industria degli aromatici ha effetti limitati sui fornitori del SEE. La Commissione ritiene quindi dissipati i suoi dubbi iniziali riguardo al fatto che gli effetti settoriali negativi dell’aiuto non siano compensati dal contributo previsto allo sviluppo regionale.
(257)
In base al punto 9 degli orientamenti, Petrogal non è un’impresa in difficoltà ai sensi della comunicazione della Commissione relativa agli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (61).
(258)
In base al punto 39 degli orientamenti, il contributo di Petrogal alle spese ammissibili è superiore al 25 % (cfr. considerando 36).
(259)
In base al punto 50 degli orientamenti, le spese ammissibili del progetto d’investimento sono calcolate in base ai costi d’investimento ammissibili (cfr. considerando 35).
(260)
In base ai punti 71-75 degli orientamenti, sono rispettate le regole di cumulo degli aiuti (cfr. considerando 43).
(261)
In base al punto 40 degli orientamenti, l’aiuto viene concesso a condizione che Petrogal mantenga il progetto d’investimento nelle regioni interessate per un periodo minimo di cinque anni dal suo completamento.
(262)
La Commissione ritiene pertanto che l’aiuto sia conforme alle disposizioni generali degli orientamenti.
6.5. Compatibilità con i criteri per i grandi progetti d’investimento - verifica dei dubbi espressi nella decisione di avvio
(263)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha espresso dubbi riguardo al fatto che il progetto d’investimento possa essere considerato un progetto unico d’investimento ai sensi del punto 60 degli orientamenti, nonostante il fatto che le raffinerie non siano i immediata prossimità geografica tra loro.
(264)
Sebbene non esista una prossimità geografica tra le due raffinerie, il Portogallo ritiene che tra loro vi siano forti legami economici, funzionali e strategici. Senza l’investimento nell’impianto di distillazione sottovuoto a Matosinhos, non sarebbe stato possibile l’investimento correlato nell’impianto di idrocracking a Sines, a causa del rischio di frequenti carenze sul mercato del gasolio sottovuoto (che costituisce la materia prima per gli impianti di idrocracking). Il Portogallo ritiene pertanto che i forti legami funzionali rendano le raffinerie economicamente indivisibili.
(265)
Il concorrente n. 1 contesta questa impostazione e ritiene che gli immobilizzi materiali del progetto d’investimento siano economicamente divisibili.
(266)
In una delle osservazioni di terzi ricevute in risposta alla decisione di avvio si afferma che l’aumento della produzione di nafta pesante è determinante per la realizzazione di un investimento da parte del gruppo La Seda a Sines. La Commissione ha verificato se l’investimento di La Seda poteva costituire un progetto unico d’investimento a Matosinhos. Il Portogallo ha confermato che l’aumento della produzione di nafta pesante sarà utilizzato esclusivamente da Petrogal al suo interno e che la nafta pesante non sarà venduta a terzi. La Commissione conclude pertanto che il progetto d’investimento non costituisce un progetto unico d’investimento con il progetto d’investimento di La Seda.
(267)
Il punto 60 degli orientamenti riguarda i progetti d’investimento artificiosamente suddivisi in sottoprogetti per eludere il meccanismo di riduzione dell’intensità massima dell’aiuto applicabile ai progetti d’investimento che superano i 50 milioni di EUR. In questo caso particolare, la Commissione ha verificato che l’intensità dell’aiuto applicata (12,43 % del valore attuale netto) è inferiore all’intensità massima dell’aiuto che avrebbe dovuto essere applicata nel caso di un progetto d’investimento considerato un progetto unico d’investimento (14,28 % del valore attuale netto), e pertanto è inferiore all’intensità massima dell’aiuto di cui i due progetti, separatamente, avrebbero potuto beneficiare. L’intensità massima dell’aiuto, anche nel caso di un progetto unico d’investimento, è stata pertanto rispettata, e la Commissione conclude che non è necessario decidere se i due progetti di Sines e Matosinhos costituiscano o meno un progetto unico d’investimento nonostante la loro distanza geografica, in quanto la questione non pregiudica la valutazione della compatibilità dell’aiuto a norma degli orientamenti.
(268)
Il calcolo dell’intensità dell’aiuto ai sensi del punto 67 degli orientamenti dipende dal fatto che il progetto d’investimento sia considerato un progetto unico d’investimento o due progetti d’investimento separati. In quest’ultimo caso, se si considerano gli investimenti nei due luoghi separatamente, il calcolo dell’intensità dell’aiuto terrebbe conto dei due diversi massimali degli aiuti a finalità regionale normalmente applicabili per Sines (40 %) e per Matosinhos (30 %).
(269)
Secondo quanto notificato dal Portogallo, i costi ammissibili totali previsti per il progetto d’investimento sono pari a 1 058 934 146 EUR ([ ] EUR per l’investimento a Sines e [ ] EUR per Matosinhos) in valore nominale.
(270)
Il valore attuale netto dell’investimento a Sines è pari a [ ] EUR per un importo previsto dell’aiuto di [ ] EUR in valore attuale netto, corrispondente a un’intensità dell’aiuto per questa raffineria del 13,12 % equivalente sovvenzione lordo, che è inferiore all’intensità massima dell’aiuto corretta del 15,94 %.
(271)
Il valore attuale netto dell’investimento a Matosinhos è pari a [ ] EUR per un importo previsto dell’aiuto di [ ] EUR in valore attuale netto, corrispondente a un’intensità dell’aiuto per questa raffineria del 10,66 % equivalente sovvenzione lordo, che è inferiore all’intensità massima dell’aiuto corretta del 14,68 %.
(272)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha verificato l’intensità dell’aiuto nelle due regioni, che è diversa, ossia 40 % a Sines e 30 % a Matosinhos, e ha ricalcolato l’intensità massima dell’aiuto ponderando le intensità dell’aiuto, tenendo conto in misura proporzionale dell’investimento (in valore attuale netto) nella regione corrispondente rispetto all’investimento totale. Il risultato sarebbe un’intensità dell’aiuto del 37,18 %, corrispondente a un’intensità massima dell’aiuto corretta del 14,21 %.
(273)
Anche se il progetto d’investimento fosse stato considerato un progetto unico d’investimento, il valore attuale netto dei costi d’investimento totali sarebbe pari a 974 064 894 EUR. L’aiuto totale previsto ammonterebbe a 121 091 314 EUR in valore attuale netto, corrispondente a un’intensità dell’aiuto del 12,43 % equivalente sovvenzione lordo, che è inferiore all’intensità massima dell’aiuto corretta del 14,21 % calcolata in precedenza.
(274)
Pertanto, poiché l’intensità dell’aiuto in equivalente sovvenzione lordo risulterebbe inferiore all’intensità massima dell’aiuto corretta considerando le regole di riduzione, la Commissione ritiene l’intensità dell’aiuto proposta per il progetto d’investimento conforme al punto 67 degli orientamenti.
(275)
Il Portogallo ha fornito assicurazioni che l’importo massimo dell’aiuto e l’intensità massima dell’aiuto stabiliti nella presente decisione non saranno superati, anche in caso di un aumento o di una riduzione delle spese ammissibili.
(276)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha sollevato dubbi riguardo ad alcune questioni relative alla valutazione dell’aiuto conformemente alle disposizioni di cui al punto 68, lettere a) e b), degli orientamenti. Si tratta delle seguenti questioni:
-
se i prodotti interessati dal progetto d’investimento erano esclusivamente carburante diesel e nafta pesante, come sostenuto dal Portogallo, o se includevano anche altri prodotti di raffineria, tenuto conto della possibile sostituibilità dei prodotti di raffineria dal lato dell’offerta e del fatto che la nafta pesante può essere considerata un prodotto intermedio ai sensi del punto 69 degli orientamenti,
-
se il mercato rilevante dei prodotti è a livello delle raffinerie sia per il carburante diesel che per la nafta pesante, come sostenuto dal Portogallo,
-
se il mercato geografico rilevante per i prodotti interessati deve essere definito a livello nazionale, regionale (penisola iberica) o di SEE,
-
se il beneficiario, Petrogal, e i gruppi Galp Energia e ENI cui Petrogal appartiene, hanno una quota di mercato superiore al 25 % su uno dei mercati rilevanti [punto 68, lettera a), degli orientamenti],
-
per tutti i prodotti interessati, se la capacità di produzione creata dal progetto d’investimento supera il 5 % di ogni mercato rilevante, misurata mediante i dati relativi al consumo apparente e, in tal caso, se il tasso medio di crescita annua del consumo apparente di tale prodotto negli ultimi cinque anni è stato inferiore al tasso medio di crescita annua del PIL all’interno del SEE.
(277)
Nei considerando da 278 a 311, la Commissione ha nuovamente valutato se siano superate le soglie dei criteri di cui al punto 68, lettere a) e b), per decidere se è necessaria una valutazione dettagliata del progetto d’investimento. In primo luogo, vengono esaminati i prodotti interessati e ritenuti interessati dal progetto d’investimento. In secondo luogo, vengono individuati i mercati rilevanti dei prodotti risultanti. In terzo luogo, viene analizzato se la valutazione deve essere effettuata a livello delle raffinerie, del mercato all’ingrosso o del mercato al dettaglio. Nei considerando da 312 a 344, sono stabiliti il mercato dei prodotti e il mercato geografico rilevante, quindi viene valutato il mercato interessato dei prodotti rispetto alla quota del mercato rilevante di Petrogal. Infine, l’analisi si concentra sul fatto se l’aumento della capacità di produzione superi o meno il 5 % del consumo apparente rilevante nel SEE, su un mercato in cui la crescita del consumo apparente nel SEE per i prodotti interessati non è soddisfacente.
(278)
Il punto 69 degli orientamenti è così formulato: «Il prodotto interessato è solitamente il prodotto oggetto del progetto d’investimento. Qualora il progetto riguardi un prodotto intermedio e una parte significativa della produzione non venga venduta sul mercato, il prodotto interessato può essere il prodotto a valle». La nota a piè di pagina 64 di tale punto specifica che «qualora un progetto d’investimento comporti la produzione di vari prodotti diversi, è necessario considerare singolarmente ciascuno dei prodotti.»
(279)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha individuato il carburante diesel e la nafta pesante come prodotti direttamente interessati dal progetto d’investimento. Poiché apparentemente tutta la produzione di nafta pesante è stata utilizzata da Petrogal per la produzione di derivati della nafta, sono stati ritenuti un prodotto interessato anche i derivati della nafta. La Commissione ha anche accettato l’asserzione del Portogallo secondo cui gli altri prodotti orizzontalmente correlati realizzati dalle raffinerie (benzina, GPL, gasolio, carburante per aerei e bitume) non erano interessati dal progetto d’investimento.
(280)
La Commissione prende atto della spiegazione del Portogallo secondo cui le raffinerie operano sulla base di una funzione di fabbricazione di più prodotti in cui la materia prima, il petrolio greggio, viene trasformato in una miriade di prodotti intermedi (per esempio, nafta pesante, gasolio sottovuoto) e di prodotti finali (per esempio, benzina, carburante diesel). Molti dei prodotti intermedi sono immediatamente riutilizzati nelle varie fasi del processo di raffinazione come materie prime («feedstocks»), mentre altri sono venduti sul mercato o utilizzati come materia prima per l’industria petrolchimica di prima generazione, come per esempio la nafta pesante per la produzione di aromatici. La funzione di produzione tecnica dipende in particolare dal tipo di petrolio greggio utilizzato (non tutti i tipi di petrolio greggio possono essere trasformati in determinati impianti) e dalla configurazione tecnica esatta della raffineria. Una raffineria che mira alla massima redditività cerca di ottimizzare i suoi profitti in tutta la gamma di prodotti, il cosiddetto «margine di raffinazione», adeguando le varie produzioni, tenendo conto delle limitazioni tecniche derivanti dalla funzione di produzione (e del tipo di petrolio greggio utilizzato) e dei prezzi delle materie prime e dei prodotti generati. Tuttavia, le possibilità di adeguare la configurazione di una raffineria esistente senza ulteriori investimenti sono estremamente limitate.
(281)
Nell’ultimo decennio il settore della raffinazione ha dovuto affrontare cambiamenti strutturali. I tipi più leggeri di petrolio greggio sono diventati sempre più rari e vengono sostituiti in misura crescente dai tipi di petrolio greggio più pesanti. Al contempo, la domanda di mercato del carburante diesel (un sostituto sempre più comune della benzina come propellente) è rapidamente cresciuta. Per contro, la domanda di gasolio, utilizzato nella produzione di energia e nel trasporto marittimo, sta diminuendo e dovrebbe ridursi ulteriormente (in seguito alla sua sostituzione in tali usi attraverso tecnologie più rispettose dell’ambiente). L’Unione europea è un importatore netto di carburante diesel e un esportatore di benzina (soprattutto verso il mercato statunitense che dovrebbe contrarsi).
(282)
Come spiegato dal Portogallo, e confermato dai concorrenti n. 1 e n. 2, la motivazione economica del progetto d’investimento è, da un lato, consentire loro di trasformare tipi di petrolio greggio più pesanti e, dall’altro lato, cambiarne la configurazione in modo da consentire alle raffinerie di aumentare la produzione di carburante diesel e di ridurre quella di gasolio.
(283)
Come descritto nella sezione 2.2, il carburante diesel e la nafta pesante sono i prodotti direttamente interessati dal progetto d’investimento. In effetti, il progetto d’investimento aumenterà la produzione di carburante diesel (a scapito del gasolio) e la produzione di nafta pesante, che secondo il Portogallo è un effetto collaterale inevitabile causato da fattori tecnici. La Commissione prende atto dell’asserzione del Portogallo secondo cui gli altri prodotti legati a livello orizzontale realizzati dalle raffinerie (benzina, GPL, gasolio, carburante per aerei e bitume) non sono interessati dal progetto d’investimento.
(284)
Nell’indagine formale la Commissione ha tuttavia accertato che l’investimento a Matosinhos nel nuovo impianto di distillazione sottovuoto e nel nuovo impianto di visbreaking comporterà anche la produzione di gasolio sottovuoto. L’aumento della produzione di carburante diesel avverrà a Sines, dove il nuovo impianto di idrocracking utilizzerà come materia prima il gasolio sottovuoto prodotto nelle raffinerie di Matosinhos e Sines. Ne consegue che anche il gasolio sottovuoto deve essere ritenuto un prodotto direttamente interessato dall’investimento, in quanto il progetto d’investimento comporterà un considerevole aumento della sua produzione nella raffineria di Matosinhos.
(285)
Il Portogallo ha precisato che il gasolio sottovuoto sarà utilizzato esclusivamente come materia prima per l’impianto di idrocracking a Sines e pertanto dovrebbe essere considerato un prodotto intermedio per l’aumento della produzione di carburante diesel e non va valutato separatamente. Il Portogallo ha anche sostenuto che la stabilità e la sicurezza dell’approvvigionamento delle materie prime necessarie per un impianto di idrocracking delle dimensioni di quello di Sines non potrebbero essere garantite acquistando le quantità richieste sul mercato, tenuto conto delle dimensioni molto limitate e dell’estrema volatilità del mercato aperto delle materie prime sottovuoto che è un mercato a pronti. Ne consegue che non si esclude un possibile approvvigionamento di terzi per le forniture di gasolio sottovuoto da Matosinhos a Sines.
(286)
La Commissione riconosce che il gasolio sottovuoto è considerato un prodotto intermedio e che una parte considerevole della produzione di gasolio sottovuoto non viene venduta sul mercato (mentre non si escludono possibili approvvigionamenti di terzi). In questo caso, come stabilito al punto 69 degli orientamenti, si può concludere che per quanto riguarda il nuovo impianto di distillazione sottovuoto e il nuovo impianto di visbreaking a Matosinhos, il prodotto interessato è il prodotto a valle, ossia il carburante diesel.
(287)
La Commissione sottolinea inoltre che il concorrente n. 1 ritiene che i residui dell’impianto di idrocracking potrebbero essere considerati un prodotto interessato dal progetto d’investimento (cfr. considerando 92). Poiché il Portogallo ha spiegato che, in seguito all’uso della tecnologia di isocracking, la produzione dei residui è quasi irrilevante (cfr. considerando 183), la Commissione non tiene conto dei residui dell’idrocracking come prodotto interessato.
(288)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha espresso dubbi riguardo al fatto che il carburante diesel e la nafta fossero gli unici prodotti interessati, sottolineando che la nafta può essere considerata un prodotto intermedio ai sensi del punto 69 degli orientamenti, e che i derivati della nafta potrebbero essere prodotti ritenuti interessati per i quali potrebbe essere necessario soddisfare i criteri di cui al punto 68, lettere a) e b).
(289)
Il Portogallo ha fornito le seguenti spiegazioni:
-
il termine nafta comprende la nafta pesante e quella leggera; la nafta pesante e la nafta leggera non sono sostituibili nella loro produzione e nei loro usi,
-
la nafta pesante è un prodotto utilizzato come materia prima nei processi di raffinazione e nella produzione di una serie molto ampia di prodotti chimici, non soltanto nella produzione di aromatici,
-
il progetto d’investimento comporta una produzione supplementare di nafta pesante a Sines: la produzione di nafta pesante nella raffineria di Sines è aumentata di [200-250] chilotonnellate all’anno,
-
la maggior parte della nafta pesante prodotta nella raffineria di Sines viene trasportata nella raffineria di Petrogal a Matosinhos in cui viene trasformata, insieme alla nafta pesante importata da altri paesi e alla nafta pesante prodotta nella stessa raffineria di Matosinhos ([650-700] chilotonnellate in media nel periodo 2007-2009), in prodotti di reforming (62). Il volume totale della nafta pesante utilizzata nella raffineria di Matosinhos per ottenere prodotti di reforming è pari a [1 000-1 050] tonnellate (in media nel periodo 2007-2009),
-
della produzione totale supplementare di [200-250] chilotonnellate di nafta pesante a Sines, [100-150] chilotonnellate vengono trasportate a Matosinhos (la parte restante viene riutilizzata come materia prima nel processo di idrocracking a Sines) per sostituire [100-150] chilotonnellate di nafta pesante importata; il volume importato di [250-300] chilotonnellate prima dell’investimento è ridotto a [100-150] chilotonnellate, ossia del [50-60] %,
-
il 92 % delle importazioni di nafta pesante nel 2009 proveniva da paesi non facenti parte del SEE, l’8 % dal SEE (63),
-
la capacità di produzione di nafta pesante della raffineria di Matosinhos (produzione media nel periodo 2007-2009: [650-700] chilotonnellate) non è stata modificata dal progetto d’investimento,
-
i prodotti di reforming sono prodotti intermedi per la produzione di aromatici,
-
la capacità di produzione di prodotti di reforming non è stata modificata dal progetto d’investimento,
-
i prodotti di reforming realizzati a Matosinhos sono utilizzati come materia prima per l’impianto di produzione di aromatici di Petrogal a Matosinhos,
-
l’impianto summenzionato produce un’ampia serie di aromatici primari o di derivati della nafta, in particolare benzene, toluene, ortoxilene, paraxilene e solventi,
-
la capacità di produzione dell’impianto per gli aromatici (vendite medie nel periodo 2007-2009: [400-450] chilotonnellate) non è stata modificata dal progetto d’investimento e non sono previsti ampliamenti,
-
l’impianto di produzione di aromatici è un’unità operativa indipendente; il prezzo interno della nafta pesante è e sarà dopo l’investimento il prezzo di importazione della nafta pesante. Il prezzo di vendita dei prodotti di reforming per l’impianto di produzione di aromatici è e sarà calcolato dopo l’investimento nella misura del [10-20] % dell’import parity della nafta (cif NEW) e dell’[80-90] % dell’export parity della benzina (RBOB USA), includendo i costi di trasporto da Sines a Porto,
-
i costi della materia prima (nafta pesante) rappresentavano circa il [90-100] % dei costi totali di produzione di aromatici. La produzione supplementare di nafta pesante a Sines rappresenta circa il 14 % della nafta pesante totale trasformata in prodotti di reforming,
-
gli aromatici primari sono venduti sul mercato all’industria petrolchimica, ai prezzi di mercato; Petrogal, con una quota di mercato inferiore allo [0-5] %, è un’impresa che si adegua ai prezzi sul mercato degli aromatici del SEE. Il fatturato totale dell’impianto di produzione di aromatici di Petrogal era pari a circa [ ] milioni di EUR nel 2009. Dopo il completamento dell’investimento, [ ] % del fatturato (circa [ ] milioni di EUR sulla base del fatturato del 2009) deriverebbe dalla produzione supplementare di nafta pesante a Sines.
(290)
La Commissione sottolinea che il concorrente n. 1 ritiene che la nafta pesante sia un prodotto intermedio e che la valutazione debba includere i derivati della nafta come prodotti interessati.
(291)
Per decidere se devono essere applicati i criteri di cui al punto 68, lettere a) e b), per i derivati della nafta, è necessario dare un’interpretazione della formulazione del punto 69 degli orientamenti. Il punto 69 stabilisce che il prodotto interessato può essere il prodotto a valle quando il prodotto oggetto dell’investimento è un prodotto intermedio e una parte significativa della produzione non viene venduta sul mercato. Questa formulazione riguarda situazioni in cui l’effetto distorsivo dell’aiuto sui concorrenti non viene avvertito, o viene avvertito solo parzialmente, sul mercato del prodotto intermedio, e viene trasferito al mercato del prodotto finale. Sulla base delle informazioni fornite dal Portogallo sulla definizione dei prodotti interessati, la Commissione ritiene che l’aiuto non incida né sui volumi di produzione, né sui costi di produzione o sulla fissazione dei prezzi dell’impianto di produzione di aromatici di Petrogal. Inoltre, la quantità di nafta pesante supplementare prodotta a Sines ha solo un’importanza secondaria rispetto alla quantità complessiva di nafta pesante utilizzata per realizzare i prodotti di reforming. La Commissione ritiene pertanto che i mercati degli aromatici non siano influenzati dall’aiuto per il progetto d’investimento, o siano influenzati soltanto indirettamente in misura del tutto irrilevante (attraverso una riduzione indiretta del prezzo di importazione della nafta pesante, cfr. sezione successiva).
(292)
La Commissione ritiene pertanto che non sia opportuno applicare i criteri di cui al punto 68, lettere a) e b), per i mercati degli aromatici.
(293)
Al contempo, la Commissione è del parere che l’aiuto possa incidere sul mercato della nafta, in quanto il progetto d’investimento permette di sostituire le importazioni e costringe i fornitori a trovare altri sbocchi sul mercato della nafta pesante. La Commissione ha pertanto verificato il rispetto dei criteri di cui al punto 68, lettere a) e b), per quanto riguarda la nafta pesante come prodotto interessato.
(294)
Il punto 69 degli orientamenti specifica che il mercato rilevante dei prodotti include il prodotto interessato e i suoi sostituti considerati tali dal consumatore (tenuto conto delle caratteristiche, dei prezzi e dell’uso previsto del prodotto) o dal produttore (attraverso la flessibilità degli impianti di produzione).
(295)
Nella decisione di avvio, la Commissione non ha potuto giungere a una conclusione riguardo al mercato rilevante per i prodotti interessati, a causa delle difficoltà a identificare in maniera definitiva l’elenco dei prodotti interessati.
(296)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha stabilito che non esistevano sostituti per il carburante diesel per quanto riguarda i consumatori. Tuttavia, sono stati espressi dubbi sul versante dell’offerta riguardo alla sostituibilità della produzione di carburante diesel, in quanto la flessibilità degli impianti di produzione potrebbe indurre a realizzare altri tipi di prodotti (principalmente benzina) modificando le configurazioni delle raffinerie.
(297)
Per dissipare i dubbi, il Portogallo ha sostenuto che la decisione della Commissione relativa ad una fusione (64), menzionata dalla Commissione, si riferiva a un contesto diverso in cui lo squilibrio tra l’offerta e la domanda nei mercati della benzina e del carburante diesel era molto meno importante di quanto non sia attualmente e quindi era ancora disponibile il livello di flessibilità di scelta tra questi due prodotti. Tuttavia, secondo il Portogallo, dal 2000, con il considerevole aumento della domanda di carburante diesel, tale livello di scelta non è stato più possibile e attualmente non esiste una capacità supplementare che soddisfi la domanda.
(298)
Sebbene questa spiegazione non escluda del tutto la possibilità di utilizzare gli impianti di produzione di carburante diesel per la produzione di benzina, non sembra realistico supporre che un’impresa possa spendere più di 1 miliardo di euro per aumentare la sua capacità di produrre benzina nel momento in cui in Europa esiste un’eccedenza di produzione di questo bene. Da vari studi (65) emerge una riduzione della domanda di benzina e di olio combustibile residuo e un aumento della domanda di carburante diesel nel mercato dei carburanti per motori. Questa variazione dei modelli di domanda ha determinato una situazione in cui le raffinerie realizzano volumi eccessivi di prodotti la cui domanda e il cui valore sono in diminuzione, e volumi insufficienti di prodotti la cui domanda e il cui valore sono in aumento (66). Il consumo di benzina in Europa dovrebbe diminuire in misura considerevole nel periodo dal 2010 al 2030 in seguito al passaggio dagli autoveicoli a benzina agli autoveicoli diesel e all’introduzione di fonti di energia alternative. Dagli studi disponibili risulta inoltre che la domanda di benzina diminuirà in seguito all’uso di autoveicoli più efficienti sotto il profilo energetico negli Stati Uniti (il principale mercato di esportazione per le eccedenze europee) e al previsto ruolo futuro degli autoveicoli elettrici.
(299)
La Commissione ritiene pertanto che in questo caso specifico, per il tipo d’investimento e alla luce della tendenza a medio termine del mercato del prodotto, il prodotto interessato, anche sul versante dell’offerta, debba essere considerato il carburante diesel.
(300)
Per quanto riguarda i prodotti interessati, il secondo mercato rilevante dei prodotti da prendere in considerazione è quello della nafta pesante. Nella raffineria di Sines, la nafta pesante prodotta è un sottoprodotto del carburante diesel, che è il fattore trainante dell’investimento. La nafta pesante viene utilizzata nella produzione di un’ampia serie di prodotti chimici, non soltanto in quella degli aromatici. Nei suoi usi generali, non può essere sostituita. La Commissione ritiene pertanto che il mercato della nafta pesante sia il mercato rilevante dei prodotti riguardo ai criteri di cui al punto 68, lettere a) e b).
(301)
La Commissione ritiene pertanto che i mercati rilevanti dei prodotti riguardo ai criteri di cui al punto 68, lettere a) e b), siano i mercati dei prodotti per il carburante diesel e la nafta pesante. A scopo informativo, saranno forniti dati anche per i derivati della nafta.
(302)
Nella decisione di avvio, la Commissione non ha potuto stabilire se questi mercati debbano essere valutati a livello delle raffinerie, della vendita all’ingrosso o della vendita al dettaglio.
(303)
I concorrenti n. 1 e n. 2 ritengono che il mercato rilevante dei prodotti debba essere esteso alle vendite di carburante diesel all’ingrosso e al dettaglio (cfr. considerando 93 e 116). Il Portogallo ritiene che, per i casi di aiuti di Stato, il livello corretto di valutazione sia quello delle raffinerie. Le disposizioni degli orientamenti non specificano a quale livello devono essere effettuate le verifiche di cui al punto 68, lettere a) e b), e in particolare la verifica di cui al punto 68, lettera a).
(304)
A seconda dell’argomento da analizzare, e della teoria del danno che ne sta alla base, la politica di concorrenza valuta la situazione concorrenziale dei mercati a vari livelli, ossia produzione, distribuzione, vendita (all’ingrosso) e al dettaglio. Le parti interessate del mercato sono, per esempio per il settore automobilistico, i consumatori e i singoli rivenditori di autoveicoli per il livello delle vendite al dettaglio, i rivenditori di autoveicoli e i distributori per il livello delle vendite all’ingrosso e i distributori e i produttori per il livello della produzione. Per i prodotti oggetto dalla presente decisione, le parti interessate del mercato sono, per esempio, i proprietari di autoveicoli e le stazioni di servizio per il mercato al dettaglio, le stazioni di servizio e i distributori per il mercato all’ingrosso, le raffinerie e i distributori per il mercato delle raffinerie.
(305)
Il livello della produzione corrisponde nella presente decisione al livello delle raffinerie. Il Portogallo ha confermato che il mercato delle raffinerie è equivalente al mercato totale del carburante diesel. Secondo il Portogallo, la nozione di «vendite ex raffineria» comprende tutte le vendite effettuate in grandi lotti a pronti (direttamente all’uscita delle raffinerie) a imprese petrolifere (fra cui le imprese di Galp Energia), commercianti, rivenditori o grandi consumatori industriali, e le importazioni di carburante diesel (67). Le vendite ex raffineria in Portogallo corrispondono a tutte le vendite ex raffineria di Petrogal meno le esportazioni più le esportazioni in Portogallo. Il versante dell’offerta del mercato delle raffinerie in Portogallo comprende pertanto Petrogal e le raffinerie non portoghesi che esportano i loro prodotti in Portogallo e, per esempio, per il versante della domanda del mercato del carburante diesel, varie catene di distributori di petrolio, come Petrogal, Repsol, CEPSA, e BP che acquistano o sono riforniti da Petrogal, o importano carburante diesel da paesi diversi dal Portogallo.
(306)
Lo scopo principale del controllo degli aiuti agli investimenti non è proteggere i consumatori (o i commercianti) contro le conseguenze indesiderate di un comportamento anticoncorrenziale, come la riduzione delle rendite dei consumatori attraverso l’imposizione di prezzi monopolistici da parte di cartelli o di operatori del mercato che abusano della loro posizione dominante sul mercato. In effetti, gli aiuti agli investimenti consentono di aumentare il volume dei prodotti immessi sul mercato e comportano quindi una riduzione dei prezzi che è, di primo acchito, almeno nel breve e medio termine, vantaggiosa per i consumatori.
(307)
L’obiettivo perseguito dal controllo degli aiuti agli investimenti è proteggere gli altri produttori e le economie degli altri Stati membri contro gli effetti distorsivi eccessivi (vale a dire che vanno oltre il livello di distorsione considerato compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3), del trattato) degli aiuti sulla concorrenza e gli scambi. La concorrenza tra produttori avviene a livello della produzione e, in questo caso, la concorrenza tra raffinerie avviene a livello delle vendite ex raffineria.
(308)
Mentre i massimali standard degli aiuti a finalità regionale stabiliti nelle carte degli aiuti a finalità regionale e la riduzione delle intensità degli aiuti per i grandi progetti d’investimento ai sensi del punto 60 degli orientamenti sono intesi a imporre un livello di protezione standard (e per i grandi progetti progressivo) contro la distorsione della concorrenza e l’incidenza sugli scambi, i criteri di cui al punto 68, lettere a) e b), sono intesi a escludere, ai fini della successiva valutazione dettagliata, le situazioni in cui la concorrenza tra produttori può essere particolarmente colpita. Il criterio di cui al punto 68, lettera b), esamina in quale misura gli aiuti agli investimenti comportano un considerevole aumento della capacità che consente ai beneficiari degli aiuti di immettere prodotti su un mercato in una fase di declino assoluto o relativo a condizioni più favorevoli di quelle dei concorrenti che non usufruiscono di aiuti. Il criterio di cui al punto 68, lettera a), esamina in quale misura gli aiuti agli investimenti mantengono, rafforzano o creano per i beneficiari degli aiuti una forte posizione sul mercato che potrebbe essere sfruttata abusivamente da un operatore dominante del mercato, per esempio chiudendo il mercato. In entrambe le situazioni, i concorrenti possono perdere quote di mercato a livello della produzione, o subire una riduzione della loro redditività, o possono essere esclusi dal mercato, mentre ai concorrenti potenziali può essere precluso l’accesso al mercato.
(309)
La Commissione ritiene pertanto che le verifiche debbano essere effettuate a livello della produzione. Infatti, la situazione del mercato a livello della produzione è determinante in quanto le decisioni relative agli aiuti di Stato riguardanti gli impianti di produzione valutano gli effetti degli aiuti sulle distorsioni della concorrenza tra i produttori e sugli scambi tra Stati membri. Inoltre, si può supporre che, quando la quota di mercato a monte del beneficiario (raffineria) è elevata, si crea una probabilità sufficientemente alta di trovare una considerevole distorsione della concorrenza a prescindere dalla quota di mercato a valle. Pertanto non occorre prendere in considerazione, ai fini delle verifiche di cui al punto 68, lettere a) e b), le vendite di carburante diesel a livello di ingrosso e di dettaglio, anche se sono state incluse nelle definizioni dei mercati rilevanti dei prodotti in precedenti decisioni della Commissione su casi di concentrazione (68).
(310)
Le verifiche di cui al punto 68, lettere a) e b), sono semplici filtri intesi a individuare meccanicamente situazioni di rischio per la concorrenza e gli scambi. Tuttavia, la valutazione approfondita di tali rischi è lo scopo della successiva verifica dettagliata. Sebbene tale valutazione riguardi di norma la situazione del mercato a livello della produzione, può essere necessario, per esempio in caso di chiusura del mercato, analizzare le ripercussioni degli aiuti nei mercati a valle.
(311)
Pertanto, tenendo conto della prassi decisionale della Commissione nei casi di aiuti di Stato in altri settori economici, in particolare il settore automobilistico (69), e del fatto che il progetto d’investimento riguarda esclusivamente le spese nell’attività di raffinazione di Petrogal, ai fini dell’applicazione dei criteri di cui al punto 68, lettere a) e b), il livello delle raffinerie è l’unico pertinente per la presente decisione.
(312)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha espresso dubbi riguardo al fatto che il mercato geografico rilevante per il carburante diesel debba essere considerato a livello di SEE, regionale (penisola iberica) o nazionale.
(313)
Il Portogallo sostiene che il mercato rilevante per il carburante diesel deve essere più ampio del mercato nazionale, preferibilmente il mercato dell’Europa occidentale o il mercato del SEE. I concorrenti n. 1 e n. 2 non fanno alcuna distinzione tra i livelli del mercato da valutare. Sostengono che il mercato geografico rilevante deve essere il mercato portoghese o, al massimo, il mercato iberico.
(314)
Nel 1997 la Commissione ha adottato una comunicazione sulla definizione del mercato rilevante ai fini dell’applicazione del diritto comunitario in materia di concorrenza (la «comunicazione») (70). La comunicazione stabilisce che il mercato geografico rilevante comprende l’area nella quale le imprese in causa forniscono o acquistano prodotti o servizi, nella quale le condizioni di concorrenza sono sufficientemente omogenee e che può essere tenuta distinta dalle zone geografiche contigue perché in queste ultime le condizioni di concorrenza sono sensibilmente diverse.
(315)
La comunicazione è concepita come uno strumento di valutazione per le politiche in materia di antitrust e di controllo delle concentrazioni. Si basa sui poteri di indagine disponibili nell’ambito di tali politiche e non è direttamente applicabile agli aiuti di Stato. La comunicazione riconosce esplicitamente che: «Nella valutazione degli aiuti di Stato, l’analisi si incentra sul beneficiario dell’aiuto e sull’industria o sul settore in cui questi opera piuttosto che sull’individuazione dei vincoli concorrenziali al quali il beneficiario dell’aiuto è soggetto». La comunicazione stabilisce tuttavia che gli elementi forniti nella comunicazione «possono essere utilizzati come base per l’analisi dei casi relativi ad aiuti di Stato».
(316)
Finora la Commissione non ha ancora pubblicato una comunicazione sui principi e l’approccio per la definizione del mercato geografico rilevante e del mercato rilevante dei prodotti per i casi relativi ad aiuti di Stato. Gli stessi orientamenti non forniscono indicazioni sul modo in cui dovrebbe essere definito il mercato geografico rilevante. Tuttavia, il punto 70 è formulato in modo tale che sembra dare la preferenza alla valutazione a livello del SEE: «Ai fini dell’applicazione della lettera a) […], le vendite […] verranno definite […], di norma nel SEE, oppure, se tale informazione non è disponibile o rilevante, sulla base di qualsiasi altra segmentazione del mercato generalmente accettata per la quale sono prontamente disponibili dati statistici».
(317)
La definizione appropriata di un mercato geografico deve essere vista alla luce della teoria del danno. Tuttavia, appare lecito supporre che il criterio di cui al punto 68, lettera a), degli orientamenti, riguardante le quote di mercato superiori al 25 %, sia inteso a proteggere i concorrenti del SEE dall’esclusione dal mercato su cui operano o dall’impossibilità di accedere a tale mercato a causa del comportamento anticoncorrenziale del beneficiario di un aiuto con potere di mercato.
(318)
Ai fini della presente decisione, non è rilevante definire l’esatta delimitazione geografica del mercato a livello della produzione, poiché la quota di mercato di Petrogal supera la soglia del 25 % soltanto sul mercato nazionale. È sufficiente verificare se il mercato nazionale costituisce il mercato geografico rilevante. Sono stati considerati gli argomenti avanzati dai concorrenti, sui quali il Portogallo ha formulato le sue osservazioni, in particolare riguardo agli ostacoli alle importazioni e alla limitata capacità di stoccaggio. Si è giunti alla conclusione che una definizione di mercato geografico che si discosta dalle modalità prefissate di definizione di mercato ai fini delle verifiche di cui al punto 68, lettere a) e b), come mercato del SEE, e che stabilisce il mercato nazionale come mercato geografico rilevante, può essere giustificata soltanto se esistono chiare indicazioni del fatto che il mercato è in larga misura chiuso. È pertanto necessario valutare se esistono ostacoli agli scambi che impedirebbero alle imprese che competono con Petrogal sul mercato all’ingrosso di importare carburante diesel da raffinerie non portoghesi se i prezzi applicati sul mercato delle raffinerie portoghese superano quelli osservati sul mercato più ampio.
(319)
In questo contesto, è stato osservato quanto segue:
-
il carburante diesel venduto sul mercato portoghese ha le stesse caratteristiche tecniche del carburante diesel venduto nei mercati contigui,
-
non sono previsti dazi all’importazione per gli scambi intra-SEE,
-
non esistono restrizioni normative o amministrative alle importazioni in Portogallo,
-
dai dati statistici forniti dal Portogallo (cfr. considerando 195) risulta l’esistenza di flussi di scambi, sia di importazioni in Portogallo che di esportazioni dal Portogallo nei paesi vicini. Le esportazioni sono diminuite a causa della crescente necessità di carburante diesel in Portogallo,
-
le importazioni avvengono per via marittima o stradale; i volumi delle importazioni negli ultimi anni hanno subito in larga misura l’effetto di eventi esterni e sono aumentati considerevolmente negli ultimi anni. L’aumento delle importazioni dimostra che altri operatori hanno opzioni di approvvigionamento alternative e hanno la capacità di sostituire gli approvvigionamenti diretti dalle raffinerie del Portogallo con le importazioni. Dalle informazioni fornite dal Portogallo (cfr. considerando 195) emerge che ciò è particolarmente evidente per il 2009, quando la produzione è stata interrotta per varie settimane in seguito a un incidente nella raffineria di Sines,
-
il Portogallo respinge le asserzioni secondo cui Petrogal controlla più del 90 % della capacità di stoccaggio esistente e chiarisce che la capacità di stoccaggio di terzi rappresenta una capacità di consegna di 2,9 milioni di tonnellate all’anno, cosa che corrisponde a più del 50 % del mercato nazionale. Nessun concorrente terzo era interessato ad acquistare capacità di stoccaggio supplementare quando è stata offerta in vendita,
-
i concorrenti sono stati invitati dalla Commissione a fornire esempi concreti di conferma dell’esistenza di ostacoli agli scambi o descrizioni di situazioni in cui hanno avuto difficoltà a importare carburante diesel, ma non hanno fornito tali informazioni.
(320)
In mancanza di esempi concreti e sulla base delle informazioni fornite dal Portogallo sulle capacità di stoccaggio e le importazioni, è stato stabilito che non vi sono prove dell’esistenza di fatto di restrizioni alla disponibilità di capacità di stoccaggio e di altri ostacoli all’importazione di carburante diesel.
(321)
Per quanto riguarda i prezzi del carburante diesel acquistato da terzi da Petrogal a livello delle raffinerie, sembrano essere simili al costo di importazione del carburante diesel in Portogallo. Come suggerito dal Portogallo durante la notifica e come sostenuto nella parte 3.4.3 della decisione di avvio, i prezzi a livello delle raffinerie sono fissati in base alle quotazioni internazionali dei prezzi dei prodotti e, nel caso dei prodotti della raffinazione in Portogallo, in base ai prezzi Platts (Rotterdam) per la regione europea nordoccidentale più altri costi (trasporto, assicurazione, perdite e altro). È quindi probabile che il mercato sia più ampio di quello nazionale (portoghese). I concorrenti terzi non hanno avanzato argomenti riguardo ai prezzi franco raffineria applicati da Petrogal, ma hanno limitato le loro osservazioni al potere e alla posizione di mercato di Petrogal. Il concorrente n. 1 ha posto in evidenza che il rapporto tra le importazioni e le esportazioni totali di carburante diesel era troppo basso per giustificare un mercato regionale, tuttavia non ha indicato una carenza di carburante diesel, o una situazione in cui il controllo della capacità di stoccaggio avrebbe causato difficoltà ai concorrenti.
(322)
Il concorrente n. 2 ha invece sottolineato (cfr. considerando 109) che il progetto d’investimento avrebbe trasformato Petrogal in un esportatore netto verso altri mercati e ne avrebbe rafforzato la posizione sul mercato nella penisola iberica.
(323)
Non si può quindi stabilire che il mercato geografico rilevante per il carburante diesel è quello nazionale, in quanto non sembra che esistano limitazioni alle importazioni di carburante diesel in Portogallo né alle esportazioni nei paesi vicini. Il mercato geografico rilevante è pertanto almeno il mercato regionale, ossia la penisola iberica.
(324)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha espresso dubbi riguardo al fatto che il mercato geografico rilevante per la nafta pesante dovesse essere considerato a livello di SEE, regionale (penisola iberica) o nazionale.
(325)
Il Portogallo ha ritenuto che il mercato geografico rilevante per la nafta pesante e i derivati della nafta fosse almeno a livello di SEE, se non addirittura a livello mondiale. I concorrenti non hanno sollevato obiezioni riguardo a questa definizione di mercato geografico rilevante.
(326)
Le osservazioni del Portogallo non sono state respinte dagli interessati e, tenuto conto che la nafta pesante è un bene facilmente trasportabile su lunghe distanze a un costo di trasporto basso, il mercato geografico rilevante è almeno il SEE (71).
(327)
Il punto 68, lettera a), degli orientamenti stabilisce che la Commissione valuta attentamente se «le vendite del beneficiario dell’aiuto rappresentano più del 25 % delle vendite del prodotto o dei prodotti interessati sul mercato o sui mercati in questione prima dell’investimento o rappresenteranno più del 25 % dopo l’investimento».
(328)
Nella decisione di avvio, la Commissione non ha potuto confermare se la soglia di cui al punto 68, lettera a), degli orientamenti fosse stata superata a causa di dubbi riguardo alla definizione appropriata del mercato geografico rilevante e del mercato rilevante dei prodotti e al livello di valutazione pertinente (raffinerie, dettaglio, ingrosso). Inoltre, non erano disponibili dati a livello di gruppo (fra cui le quote di mercato di ENI). Non erano neppure disponibili dati per i derivati della nafta.
(329)
I dati forniti dal Portogallo pongono in evidenza che la quota di mercato del carburante diesel ex raffineria sarebbe inferiore al 25 % nel mercato regionale (penisola iberica), come già affermato nella decisione di avvio e confermato dal Portogallo durante la fase di indagine formale. Queste informazioni si riferiscono soltanto alla capacità di produzione di Petrogal, tenuto conto che il Portogallo ha dichiarato che ENI non è presente a livello delle raffinerie nella penisola iberica. Anche per l’Europa occidentale e il SEE, la quota del mercato del carburante diesel ex raffineria a livello di gruppo di Petrogal (comprese le quote di mercato di ENI) è inferiore al 25 %, come risulta dai dati forniti dal Portogallo (cfr. tabelle 6 e 7 di seguito riportate).
Tabella 6
Quote di mercato combinate di Petrogal ed ENI sul mercato dell’Europa occidentale (in milioni di tonnellate all’anno)
Prodotto interessato
2007
2012
Vendite di Petrogal ed ENI
Mercato dell’Europa occidentale
Quote di mercato di Petrogal ed ENI
Vendite di Petrogal ed ENI
Mercato dell’Europa occidentale
Quote di mercato di Petrogal ed ENI
Carburante diesel
[ ]
243,6
[5-10] %
[ ]
252
[5-10] %
Tabella 7
Quote di mercato combinate di Petrogal ed ENI sul mercato del SEE (in milioni di tonnellate all’anno)
Prodotto interessato
2007
2012
Vendite di Petrogal ed ENI
Mercato del SEE
Quote di mercato di Petrogal ed ENI
Vendite di Petrogal ed ENI
Mercato del SEE
Quote di mercato di Petrogal ed ENI
Carburante diesel
[ ]
323,5
[5-10] %
[ ]
334,6
[5-10] %
(330)
Sulla base dei dati delle tabelle 6 e 7, si stabilisce che Petrogal non rappresenta più del 25 % delle vendite del prodotto interessato sul mercato rilevante a livello regionale (penisola iberica) e a livello di Europa occidentale e di SEE, includendo le quote di mercato «ex-raffineria» a livello di gruppo ENI. Pertanto, per il carburante diesel non viene superata la soglia di cui al punto 68, lettera a), degli orientamenti.
(331)
Poiché le quote di mercato combinate ENI-Petrogal non superano il 25 %, non è necessario controllare se la quota di mercato di Petrogal è controllata da ENI in una misura che richiede di tenere conto della loro quota di mercato combinata.
(332)
In base alle informazioni fornite dal Portogallo, la maggior parte delle raffinerie che producono nafta pesante la trasformano nel proprio processo di produzione per uso interno. I dati sulle quote di mercato forniti dal Portogallo ai fini del criterio di cui al punto 68, lettera a), si riferiscono, come richiesto dal criterio, alle vendite nel SEE, ossia al mercato commerciale.
(333)
Per esaminare se il progetto d’investimento è compatibile con il punto 68, lettera a), degli orientamenti, deve essere analizzata la quota di mercato di Petrogal prima e dopo il progetto d’investimento per verificare se supera il 25 %.
Tabella 8
Quote di mercato di Petrogal sul mercato del SEE (in chilotonnellate)
Prodotti interessati
2007
2012
Vendite di Petrogal
Mercato del SEE
Quote di mercato di Petrogal
Vendite di Petrogal
Mercato del SEE
Quote di mercato di Petrogal
Nafta pesante
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Derivati della nafta:
[ ]
16 045
[0-5] %
[ ]
15 640
[0-5] %
-
Benzene
[ ]
10 093
[0-5] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Ortoxilene
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[5-10] %
-
Paraxilene
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Toluene
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Solventi
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[5-10] %
Tabella 9
Quote di mercato di ENI sul mercato del SEE (in chilotonnellate)
Prodotti interessati
2007
2012
Vendite di ENI
Mercato del SEE
Quote di mercato di ENI
Vendite di ENI
Mercato del SE
Quote di mercato di ENI
Nafta pesante
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Derivati della nafta:
n.d.
16 045
n.d.
15 640
-
Benzene
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Ortoxilene
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Paraxilene
[ ]
2 169
[0-5] %
[ ]
2 169
[0-5] %
-
Toluene
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Solventi
n.d.
599
n.d.
599
Tabella 10
Quote di mercato combinate di Petrogal ed ENI sul mercato del SEE (in chilotonnellate)
Prodotti interessati
2007
2012
Vendite di Petrogal ed ENI
Mercato del SEE
Quote di mercato di Petrogal ed ENI
Vendite di Petrogal ed ENI
Mercato del SEE
Quote di mercato di Petrogal ed ENI
Nafta pesante
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Derivati della nafta:
n.d.
16 045
n.d.
15 640
-
Benzene
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[5-10] %
-
Ortoxilene
[ ]
681
[10-20] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Paraxilene
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Toluene
[ ]
2 503
[10-20] %
[ ]
2 173
[10-20] %
-
Solventi
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[0-5] %
(334)
Sulla base dei dati delle tabelle 8 e 10, si stabilisce che Petrogal, da sola e in combinazione con ENI, ha quote di mercato inferiori al 25 % per il prodotto interessato sul mercato rilevante del prodotto per la nafta pesante a livello di SEE. La quota di mercato di Petrogal non supera il 25 % neppure sui mercati dei derivati.
(335)
Inoltre, la produzione totale interna di nafta pesante utilizzata da Petrogal nella produzione per uso interno, di cui non si tiene conto nei dati sulle quote di mercato riportati nella tabella 8, è inferiore al [ 5] % della dimensione del mercato al dettaglio del SEE. La produzione supplementare nella raffineria di Sines è pari a circa [ 5] %.
(336)
Sulla base di tali considerazioni, si conclude che, per la nafta pesante, non viene superata la soglia di cui al punto 68, lettera a).
(337)
Il punto 68, lettera b), degli orientamenti prevede che la Commissione proceda alla valutazione dettagliata se «la capacità produttiva creata dal progetto è superiore al 5 % del mercato, misurato utilizzando dati sul consumo apparente relativi al prodotto interessato, a meno che negli ultimi 5 anni il tasso medio di crescita annua del consumo apparente sia stato superiore al tasso medio di crescita annua del PIL all’interno dello Spazio economico europeo.»
(338)
Il punto 70 degli orientamenti chiarisce che «… Ai fini dell’applicazione delle lettere a) e b), le vendite ed il consumo apparente verranno definiti al livello appropriato della classificazione Prodcom, di norma nel SEE, oppure, se tale informazione non è disponibile o rilevante, sulla base di qualsiasi altra segmentazione del mercato generalmente accettata per la quale sono prontamente disponibili dati statistici».
(339)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha sollevato dubbi, per tutti i prodotti interessati, riguardo al fatto che la capacità produttiva creata dal progetto d’investimento fosse superiore al 5 % di ogni mercato, misurato utilizzando dati sul consumo apparente e, in tal caso, al fatto che negli ultimi 5 anni (prima dell’inizio dei lavori) il tasso medio di crescita annua del consumo apparente del prodotto fosse inferiore al tasso medio di crescita annua del PIL all’interno dello Spazio economico europeo.
(340)
Il tasso di crescita annuo composto del consumo apparente di carburante diesel nel SEE per il periodo dal 2001 al 2006 è pari al 2,12 % circa in termini di volume o al 15,38 % in termini di valore. Il tasso di crescita annuo composto corrispondente del PIL all’interno del SEE per il periodo dal 2001 al 2006 ha raggiunto il 2,06 % in termini reali (da equiparare alla percentuale in termini di volume) e il 4,12 % in termini nominali (da equiparare alla percentuale in termini di valore).
(341)
Risulta che il mercato del carburante diesel non può essere considerato poco efficiente se si tiene conto che il tasso di crescita annuo composto, in termini di volume e di valore, è comparabile rispettivamente alla crescita del PIL in termini nominali e reali. Non è pertanto necessario verificare se la capacità creata dal progetto d’investimento è superiore al 5 % del mercato interessato.
(342)
Per esaminare se il progetto d’investimento è conforme al punto 68, lettera b), degli orientamenti, la Commissione deve verificare se la capacità creata dal progetto d’investimento è inferiore al 5 % del mercato, misurato utilizzando dati sul consumo apparente del prodotto interessato, a meno che negli ultimi 5 anni il tasso medio di crescita annua del consumo apparente sia stato superiore al tasso medio di crescita annua del PIL all’interno dello Spazio economico europeo.
(343)
Il Portogallo ha fornito i dati presentati nelle tabelle da 11 a 13. I dati nella colonna relativa al mercato del SEE sono identici a quelli contenuti nelle tabelle sulle quote di mercato indicate come mercato del SEE (vendite). Poiché le dimensioni del mercato al dettaglio (vendite) sono minori delle dimensioni del consumo apparente, inclusa la produzione per uso interno, i dati sull’aumento della capacità di produzione sovrastimano l’importanza dell’aumento. Si può quindi dire che ciò costituisca lo scenario più sfavorevole.
Tabella 11
Rapporto tra l’aumento della capacità di produzione nella raffineria di Sines e i mercati dei prodotti interessati nel SEE (in chilotonnellate)
Prodotti interessati
Capacità di produzione nel 2007
Capacità di produzione nel 2012
Aumento della capacità di produzione
Mercato del SEE nel 2007
Quota di aumento della capacità verso il mercato del SEE
Tasso di crescita annuo composto del consumo apparente
Nafta pesante
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Derivati della nafta:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzene
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ortoxilene
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxilene
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluene
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Solventi
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Tabella 12
Rapporto tra l’aumento della capacità di produzione a Matosinhos e i mercati dei prodotti interessati nel SEE (in chilotonnellate)
Prodotti interessati
Capacità di produzione nel 2007
Capacità di produzione nel 2012
Aumento della capacità di produzione
Mercato del SEE nel 2007
Quota di aumento della capacità verso il mercato del SEE
Tasso di crescita annuo composto del consumo apparente
Nafta pesante
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Derivati della nafta:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzene
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ortoxilene
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxilene
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluene
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Solventi
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Tabella 13
Rapporto tra l’aumento della capacità di produzione combinata (nelle raffinerie di Sines e di Matosinhos) e i mercati dei prodotti interessati nel SEE (in chilotonnellate)
Prodotti interessati
Capacità di produzione nel 2007
Capacità di produzione nel 2012
Aumento della capacità di produzione
Mercato del SEE nel 2007
Quota di aumento della capacità di produzione per il mercato del SEE
Tasso di crescita annuo composto del consumo apparente
Nafta pesante
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Derivati della nafta:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzene
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ortoxilene
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxilene
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluene
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Solventi
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
(344)
In tutti i casi, l’aumento della capacità di produzione per i prodotti elencati nelle tabelle da 11 a 13 è inferiore al 5 % sui mercati rilevanti dei prodotti a livello di SEE. Si ritiene pertanto che il progetto d’investimento non superi la soglia stabilita nella prima parte del punto 68, lettera b), degli orientamenti.
7. CONCLUSIONE
(345)
Sulla base dei dati presentati nei considerando da 278 a 344, il progetto d’investimento non supera le soglie di cui al punto 68, lettere a) e b), degli orientamenti per i prodotti interessati. Non è pertanto necessario condurre una valutazione dettagliata dell’aiuto in seguito all’avvio del procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato.
(346)
In conclusione, l’aiuto regionale agli investimenti proposto a favore di Petrogal soddisfa tutte le condizioni previste dagli orientamenti per essere considerato compatibile con il mercato interno sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del trattato. Non è pertanto necessario valutare se l’aiuto possa essere approvato sulla base di altre deroghe del trattato.
(347)
In via eccezionale, il Portogallo ha comunicato il suo consenso all’adozione della presente decisione in inglese come unica lingua facente fede,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. L’aiuto di Stato che il Portogallo intende concedere a Petrogal, per un importo di 160 484 007 EUR in valore nominale (121 091 314 EUR a prezzi scontati) e che rappresenta un’intensità massima di aiuto del 12,43 % a prezzi scontati, è compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del trattato.
2. L’esecuzione dell’aiuto di Stato di cui all’articolo 1, paragrafo 1, è di conseguenza autorizzata. In caso di deviazioni dalle spese ammissibili previste e dal programma di concessione notificato dell’aiuto di Stato, il Portogallo non supera l’importo massimo dell’aiuto a prezzi scontati di 121 091 314 EUR né l’intensità massima dell’aiuto a prezzi scontati del 12,43 %.
Articolo 2
1. Il Portogallo presenta alla Commissione relazioni intermedie ogni cinque anni a partire dalla data della presente decisione. Le relazioni intermedie forniscono informazioni aggiornate sugli importi dell’aiuto di Stato pagati, sull’esecuzione dei contratti di aiuto e su altri progetti d’investimento avviati nelle raffinerie di Sines o Matosinhos.
2. Inoltre, il Portogallo presenta, entro sei mesi dalla concessione dell’ultima parte dell’aiuto di Stato, sulla base del programma di concessione notificato, una relazione finale dettagliata che include informazioni sugli importi dell’aiuto di Stato pagati, sull’esecuzione dei contratti di aiuto e su altri progetti d’investimento avviati nelle raffinerie di Sines o Matosinhos.
Articolo 3
La Repubblica portoghese è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 3 agosto 2011