РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 23 февруари 2011 година
относно държавна помощ C 58/06 (ex NN 98/05) приведена в действие от Германия в полза на предприятията Bahnen der Stadt Monheim (BSM) (Железници на гр. Монхайм) и Rheinische Bahngesellschaft (RBG) (Рейнска ЖП компания) във Verkehrsverbund Rhein Ruhr (Обединение на предприятия за обществен транспорт Рейн-Рур)
(нотифицирано под номер C(2011) 632)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/501/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2 от него (1),
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1) ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 21 декември 2006 г. Комисията информира Германия за решението си да счете, че „старата система за финансиране“ на Verkehrsverbund Rhein-Ruhr (Транспортна мрежа Рейн-Рур - „VRR“) представлява съществуваща държавна помощ и да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на „новата система за финансиране“ (3) на VRR, въз основа на която Rheinische Bahngesellschaft AG („RBG“) и Bahnen der Stadt Monheim GmbH („BSM“) получават компенсационни плащания за изпълнението на задължения за обществени услуги, и отправи искане Германия да представи своето мнение. По искане на Германия на 1 февруари 2007 г. се състоя среща. Германия представи своето мнение на 18 април и 4 май 2007 г.
(2)
Решението на Комисията за откриване на официална процедура за разследване беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 31 март 2007 г. (4) Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно въпросните мерки в срок един месец от датата на публикуване.
(3)
Комисията получи мнение от една заинтересована страна. Тя препрати това мнение на Германия с писмо от 29 май 2007 г. На Германия бе дадена възможност да отговори в срок от един месец. Комисията получи коментарите на Германия с писмо от 29 юни 2007 г.
(4)
По искане на Германия на 31 януари 2008 г. се състоя допълнителна среща. По искане на Комисията тази среща беше последвана от изпращането на допълнителна информация от Германия на 5 май и 3 юли 2008 г.
(5)
С писма от 2 октомври 2007 г., 30 януари 2008 г. и 4 април 2008 г. заинтересованата страна предостави допълнителни разяснения по отношение на първоначалните си коментари.
(6)
С писмо от 10 юли 2008 г. Комисията поиска от Германия допълнителни разяснения по отношение на предоставената информация; също така на Германия бе дадена възможност да отговори в срок от един месец на допълнителните разяснения, направени от заинтересованата страна. Германия отговори с писма от 5 август 2008 г. и 30 септември 2008 г.
(7)
С писмо от 16 декември 2009 г. Комисията поиска Германия и заинтересованата страна да предоставят в срок до 10 януари 2010 г. коментарите си по отношение на съвместимостта на въпросните мерки с Регламент (ЕО) № 1370/2007 на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007 г. относно обществените услуги за пътнически превоз с железопътен и автомобилен транспорт и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 1191/69 и (ЕИО) № 1107/70 на Съвета (5). Германия и заинтересованите страни поискаха удължаване на крайния срок. Комисията удължи крайния срок и за двете страни до 12 януари 2010 г. С писмо от 12 януари 2010 г. Комисията получи коментарите на Германия. Заинтересованата страна не предостави коментари в рамките на крайния срок. С писмо от 13 януари 2010 г. заинтересованата страна информира Комисията, че вече не проявява интерес към участие в процедурата.
(8)
В писмото си от 12 януари 2010 г. Германия информира Комисията също така, че е изменила актовете за възлагане за RBG и BSM и новата система за финансиране на VRR с оглед спазване на Регламент (ЕО) № 1370/2007.
2. СТРАНИТЕ
(9)
VRR е учредено от различни градове и области в Рейнско-Рурската област, за да служи като механизъм за изпълнение на задачата от страна на градовете и областите относно планирането и организирането на местния обществен пътнически превоз в рамките на съответните им територии, както и за извършване на компенсационни плащания за обществени услуги по отношение на предоставянето на услуги за обществен транспорт. VRR се състои от два юридически обособени публичноправни органа, а именно Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr („ZV VRR“) (Обединение на предприятия за обществен транспорт Рейн-Рур, общинска асоциация) (6) и Verkehrsverbund Rhein-Ruhr AöR („VRR AöR“) (Обединение на предприятия за обществен транспорт Рейн-Рур, публичноправна институция) (7).
(10)
ZV VRR e упълномощено да удържа вноски от членуващите в него градове и области с цел финансиране на компенсации за изпълнението на задължения за обществени услуги. Правното основание за удържаните вноски са параграфи 19-20 от наредбата за ZV VRR (Обединение на предприятия за обществен транспорт Рейн-Рур, общинска асоциация) от 21 юни 2006 г., изменена на 10 декември 2008 г. („наредбата за ZV VRR“). (8)
(11)
Както RBG (9), така и BSM (10), предполагаемите бенефициери по въпросните мерки, са предприятия за обществен транспорт (автобусен, трамваен и железопътен) в района на Дюселдорф. Обслужваните от тях линии формират част от обществената транспортна мрежа на VRR.
(12)
RBG и BSM обслужват своите линии за обществен пътнически превоз въз основа на лицензи, предоставени им от компетентните регионални власти на Дюселдорф въз основа на Закона за пътническия превоз (Personenbeförderungsgesetz - „PbefG“), и по-специално на параграф 13 от PBefG. Лицензите предоставят на собственика изключително право за извършване на дейността, като от своя страна предприятието, което притежава такъв лиценз, трябва да предлага обществени услуги за пътнически превоз в съответствие с условията, посочени в лиценза, определящи по-специално честотата на движение, дължината на обслужваните линии и други качествени параметри.
3. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
3.1. НАИМЕНОВАНИЕ, БЮДЖЕТ, ПРОДЪЛЖИТЕЛНОСТ
(13)
Наименование: Финансова подкрепа за BSM и RBG.
(14)
Годишният бюджет е в размер между […] (11) и […] млн. евро за BSM и между […] и […] млн. евро за RBG. Бюджетът за компенсационни плащания съгласно насоки за финансиране и споразумения за контрол и прехвърляне на печалби/загуби се формира от публични ресурси. Насоките за финансиране и споразуменията за контрол и прехвърляне на печалби/загуби са с неограничен срок на действие.
3.2. ПОЛУЧАТЕЛИ И ЦЕЛ
(15)
Получателите на въпросните компенсационни плащания са двете дружества RBG и BSM.
(16)
Целта на мерките е да се предостави пропорционален обществен пътнически превоз на населението. Сътрудничеството между провинция Северен Рейн-Вестфалия, VRR и доставчиците на транспортни услуги има за цел да повиши атрактивността на обществения пътнически превоз, както е посочено в параграф 4 от наредбата за ZV VRR, чрез координирано планиране и координирана транспортна система, чрез единни и благоприятни за потребителите тарифи, чрез координирана информация за пътниците - като се отчитат също така нуждите на хората с увреждания - както и чрез единни стандарти за качество.
4. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
4.1. ОБХВАТ НА ПРОЦЕДУРАТА
(17)
Решението за откриване на процедурата се отнася единствено за компенсационни плащания в полза на RBG и BSM, които се основават на новата система за финансиране, въведена с решение на VRR от 28 юни 2005 г., и са свързани със задълженията за извършване на обществени услуги в областта на автобусния и трамвайния транспорт. По тази причина обхватът на настоящото окончателно решение също е ограничен до такива компенсационни плащания в полза на RBG и BSM.
4.2. НОВАТА СИСТЕМА ЗА ФИНАНСИРАНЕ
(18)
В своето решение за откриване на официална процедура за разследване Комисията определи следните два набора от мерки за финансиране по отношение на RBG и BSM:
-
финансиране на транспортните предприятия в Рейнско-Рурската област, като например RBG и BSM, от страна на VRR, и
-
кръстосано субсидиране на RBG и BSM от страна на общинските холдингови дружества от град Дюселдорф и град Монхайм.
(19)
Правното основание за двата набора от мерки са Насоките за финансиране за обществения транспорт във VRR (Richtlinie zur Finanzierung des ÖSPV im Verkehrsverbund Rhein-Ruhr - „Насоките за финансиране“), приети на 28 юни 2005 г., и приложенията към тях (12).
(20)
По отношение на втория набор от мерки за финансиране правното основание трябва да се осигури допълнително под формата на двустранни договори между RBG и BSM, от една страна, и общинските холдингови дружества от градовете Дюселдорф и Монхайм, от друга.
4.2.1. ФИНАНСИРАНЕТО НА RBG И BSM ОТ VRR
(21)
VRR осъществява плащания в полза на предприятия, които извършват услуги за обществен транспорт в рамките на неговата територия, с цел покриване на част от техните разходи. С решение от 28 юни 2005 г. системата за финансиране, прилагана от 1990 г. („старата система за финансиране“), е заменена с нова, значително променена система („новата система за финансиране“).
(22)
Новата система за финансиране е променена последно на 10 септември 2009 г. с цел адаптирането ѝ към влизането в сила на Регламент (ЕО) № 1370/2007 на 3 декември 2009 г.
(23)
Реформирането на системата на VRR за финансиране от 28 юни 2005 г. е обусловено от желанието за привеждането ѝ в съответствие с решението на Съда по делото Altmark (13). Точки 5.4.3-5.4.5 от Насоките за финансиране определят как трябва да бъде прилагано решението по делото Altmark, по-специално четвъртият критерий от него. В точка 5.4.3 се предвижда сумата на субсидиите да се определя въз основа на анализ на разходите на едно типично, добре управлявано и подходящо оборудвано с транспортни средства предприятие с цел да може да изпълнява наложените задължения за обществени услуги. В точка 5.4.4 се предвижда въз основа на този анализ VRR да разработи параметри за изчисляване на компенсационните плащания на годишна основа за всяка от четирите описани по-долу категории; в приложение 9 от Насоките за финансиране е описан метод за актуализиране (или индексиране) на тези параметри. В точка 5.4.5 се предвижда субсидиите за всяко предприятие да бъдат ограничени до действителните разходи, понесени от предприятието за изпълнението на задълженията си за обществени услуги, като се вземат под внимание съответните постъпления и фактът, че параметрите за изчисляване на компенсационните плащания трябва да бъдат периодично разглеждани и проверявани от одитор.
(24)
Новата система за финансиране е описана подробно в Насоките за финансиране и в приложенията към тях.
(25)
Съгласно точка 2.1 от Насоките за финансиране VRR финансира изпълнението на задължения за обществени услуги в рамките на своята територия. Точки 2.2.1-2.2.4 определят четирите различни разходни категории, които могат да бъдат предмет на финансиране от VRR. В допълнение към това тези категории са описани по-подробно в приложение 1 към Насоките за финансиране. Четирите категории са, както следва (използваните съкращения съответстват на номерацията на разходните категории в Насоките за финансиране):
(26)
а)
Осигуряване на инфраструктура (наричано по-долу „разходна категория 1“): Тази категория обхваща разходите, произтичащи от изграждането и поддръжката на стационарни съоръжения, както и на свързани с тях системи за безопасност и за навигация. „Инфраструктурата“ включва трамвайни вагони, автобусни линии, буферни паркинги за придвижване с обществен транспорт, автобусни спирки, гари, гаражи и станции за техническа поддръжка, системи за безопасност и за навигация. Категория включва и разходите за персонала, необходим за извършване на тези дейности.
(27)
б)
Управленски и маркетингови задачи, наложени от VRR или компетентния местен орган (наричани по-долу „разходна категория 2“): Тази категория обхваща всички допълнителни разходи, произтичащи за транспортните предприятия в резултат на участието им във VRR. Допълнителните разходи произтичат от централизирано планиране и координация, маркетингово и финансово управление, продажба на продукти и оперативен контрол.
(28)
в)
Стандарти за качеството на превозните средства, наложени от VRR или компетентния местен орган (наричани по-долу „разходна категория 3“): Тази категория обхваща всички допълнителни разходи, свързани с изискванията по отношение на превозните средства и подвижния състав. Транспортните предприятия могат да подават заявления за възстановяване на допълнителните разходи, възникнали в резултат на закупуването на превозни средства, оборудвани с климатични инсталации, видеонаблюдение, ниски платформи, газови двигатели, платформи за хора с увреждания или по-екологосъобразни двигатели.
(29)
г)
Допълнителни транспортни услуги или други услуги във връзка с дейността, наложени от VRR или компетентния местен орган. Тази категория се състои от следните три подкатегории:
I.
допълнителни разходи за нерентабилни услуги през непикови периоди, наложени директно от компетентния местен орган или VRR (наричани по-долу „разходна категория 4а“);
II.
социални задължения, свързани с дейностите, наложени от акционера (14) (наричани по-долу „разходна категория 4б“); и
III.
изисквания, свързани с дейността, или изисквания, присъщи за системата, наложени от компетентния местен орган или VRR, които са индивидуално оправдани и водят до отрицателни икономически последици (наричани по-долу „разходна категория 4в“).
(30)
Съгласно Насоките за финансиране операторите на обществения транспорт могат да подават заявления за компенсации за извършването на услуги за обществен транспорт. Заявленията трябва да съдържат задължителните елементи, както са описани в раздели 5, 7 и 8 от Насоките за финансиране, като например съответните изчисления, свързани с изпълнението на задълженията за обществени услуги, и евентуални плащания от трети страни. Транспортните предприятия трябва да подават своите заявления за компенсации в срок до 31 октомври през годината, предхождаща годината, за която искат компенсации.
(31)
Въз основа на информацията, предоставена от транспортните предприятия съгласно точка 5.4.2 от и приложение 2 към Насоките за финансиране, VRR изчислява компенсациите, които трябва да отразяват разходите, които едно средно, добре управлявано предприятие би понесло за изпълнението на същите задължения. След това VRR издава финансово уведомление (Finanzierungsbescheid). Този правнообвързващ акт потвърждава възлагането и определя компенсационните плащания по всяка от четирите категории на финансиране. В края на всяка година операторът на обществените услуги трябва да обоснове писмено своите приходи и разходи, свързани с изпълнението на задълженията за обществени услуги. Тази писмена обосновка се разглежда от VRR, след което се издава второ обвързващо административно решение, определящо точната сума, която операторът ще получи като компенсация.
4.2.2. ФИНАНСИРАНЕ НА RBG И BSM ЧРЕЗ КРЪСТОСАНО СУБСИДИРАНЕ
(32)
Наредбата за ZV VRR предвижда възможността градовете и областите, които притежават транспортно предприятие, да го компенсират пряко и да приспадат съответната сума от техните вноски към ZV VRR.
(33)
Параграф 19 от наредбата за ZV VRR предвижда пет различни форми на такива преки плащания, а именно:
-
доброволни преки и непреки вноски от града или областта, включително плащания на дивиденти по акции, които градът или областта извършва към транспортното предприятие,
-
доброволни вноски от трети страни,
-
кръстосани субсидии под формата на споразумение за контрол и прехвърляне на печалби/загуби в случаите, когато транспортното предприятие е част от холдинговото дружество и загубите му се покриват от печалби от други предприятия, например дружества за електроенергия и газ,
-
плащания на дивиденти от предприятия, в които транспортното предприятие притежава дялово участие или акции,
-
разликата между вноските и общите загуби на транспортното предприятие.
(34)
Сумите, платени по смисъла на параграф 19 от наредбата за ZV VRR, са взети под внимание при изчисляването на компенсацията, която VRR плаща на транспортното предприятие. Точка 8 от Насоките за финансиране предвижда подадено от транспортно предприятие заявление за финансиране от VRR да бъде отхвърлено, ако (общинският) акционер е използвал една или повече от възможностите, посочени в параграф 19 от наредбата за ZV VRR. Тази сума се приспада от плащанията, които се полагат на транспортното предприятие съгласно Насоките за финансиране.
(35)
Както град Дюселдорф, така и град Монхайм са се възползвали от възможностите, предвидени в параграф 19 от наредбата за ZV VRR, сключвайки споразумения съответно с RBG и BSM. Те са описани в следните съображения:
(36)
Предполагаемото кръстосано субсидиране на RBG от (Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH: Според предоставената от първоначалния жалбоподател информация изглежда, че въз основа на споразумения за прехвърляне на печалби и загуби Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH прехвърля печалбите, реализирани от неговите рентабилни холдингови дружества - Stadtwerke Düsseldorf AG и Umschlagsgesellschaft für Kraftwerkbrennstoffe mbH - към неговите губещи дъщерни дружества RBG и Bädergesellschaft Düsseldorf.
(37)
Предполагаемото кръстосано субсидиране на RBG от град Дюселдорф: В допълнение според информация, предоставена от първоначалния жалбоподател, Комисията се позова също така на пряко отпуснати субсидии от град Дюселдорф в полза на RBG. Беше установено, че тези субсидии са били отпуснати от дивидентите, които Дюселдорф е получил от акционерното си участие в RWE AG в размер на 1,1 %.
(38)
Годишни плащания от Дюселдорф в полза на RBG: В отговора си на решението за откриване на процедура Германия посочва, че между Stadtwerke Düsseldorf AG и Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH (считано от 18 юни 2007 г.: Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH - „холдинговото дружество“) никога не е съществувало споразумение за контрол и прехвърляне на печалби/загуби. При все това холдинговото дружество е извършило годишни плащания към RBG за осъществяване на задължението за обществени услуги и тези плащания са взети под внимание при изчисляването на компенсацията от страна на VRR. В допълнение германските органи посочват, че дивидентите от акционерни участия в RWE са постъпили в бюджета на града, а не са прехвърлени към RBG.
(39)
Кръстосаното субсидиране на BSM: Според информацията, предоставена от първоначалния жалбоподател, по силата на договор между Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH и Elektrizitätswerke der Stadt Monheim GmbH печалбите на последното са използвани за финансиране на годишните загуби на BSM. BSM е дъщерно дружество, изцяло собственост на Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH (15).
(40)
В отговора си на решението за откриване на процедурата Германия посочва, че на 27 октомври 1987 г. между BSM и Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH е сключено споразумение за контрол и прехвърляне на печалби/загуби, влязло в сила на 1 януари 1988 г. Съгласно условията на параграф 4, точка 1 от това споразумение всички печалби, реализирани от BSM, се прехвърлят към Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH и, обратно, последното компенсира всички загуби, отчетени от BSM.
4.3. СЪМНЕНИЯ, ИЗРАЗЕНИ ОТ КОМИСИЯТА ПО ОТНОШЕНИЕ НА КОМПЕНСАЦИОННИ ПЛАЩАНИЯ В ПОЛЗА НА RBG И BSM ВЪЗ ОСНОВА НА НОВАТА СИСТЕМА ЗА ФИНАНСИРАНЕ
4.3.1. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(41)
По отношение на наличието на държавна помощ Комисията заключи при откриването на официална процедура за разследване, че и двете въпросни мерки са били свързани с използването на държавни ресурси и могат да бъдат вменени на държавата.
(42)
В решението за откриване на официалната процедура за разследване Комисията обясни, че Германия е на мнение, че въпросните мерки за финансиране не са предоставили селективно икономическо предимство, тъй като са отговорили на всичките четири критерия от делото Altmark и не е имало вероятност те да нарушат конкуренцията и да засегнат търговията между държавите-членки. При все това въз основа на информация, предоставена от Германия в хода на предварителното разглеждане, Комисията изрази следните съмнения в това отношение:
(43)
По отношение на първия критерий Altmark Комисията достигна до предварителното заключение, че предприятията, функциониращи в рамките на VRR, действително са имали задължение за обществени услуги, наложено по силата на лицензи за обслужване на трамвайни и автобусни линии, издадени им от съответния регионален орган.
(44)
По отношение на втория критерий Altmark Комисията изрази съмнения дали всичките четири разходни категории сами по себе си действително представляват задължение за обществени услуги, както и дали задълженията за обществени услуги са били ясно определени. Друг неизяснен въпрос е дали поне част от разходите за въпросните мерки следва да се плащат от предприятията в техен собствен търговски интерес и по тази причина да се покриват единствено от приходи от продажба на билети. Комисията отбеляза също така, че Германия не е предоставила подробна информация относно параметрите и метода за изчисляване на компенсацията.
(45)
В решението за откриване на процедура Комисията не беше в състояние да изключи възможността, че компенсацията може да надвиши сумата, необходима за покриване на всички или на част от разходите, понесени за изпълнението на задълженията за обществени услуги (трети критерий Altmark).
(46)
Тъй като лицензите за транспортни предприятия в рамките на VRR са били предоставени пряко, а не чрез публична тръжна процедура, Комисията изрази съмнения дали четвъртият критерий Altmark е бил спазен. Тя не разполагаше с достатъчна информация, за да прецени дали изчислението на компенсацията въз основа на средните разходи на всички предприятия, подлежащи на финансиране от VRR, отговаря на нивото на разходите на едно типично, добре управлявано предприятие, предлагащо транспортни услуги.
(47)
В решението за откриване на процедура Комисията счете, че финансирането на въпросните мерки може да засегне търговията между държавите и да наруши или застраши конкуренцията в рамките на вътрешния пазар.
4.3.2. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА С ВЪТРЕШНИЯ ПАЗАР
(48)
Като достигна до заключението, че не може да изключи съществуването на държавна помощ, Комисията разгледа потенциалната ѝ съвместимост с вътрешния пазар въз основа на член 93 от ДФЕС.
(49)
Съгласно решението по дело Altmark член 93 от ДФЕС не може да бъде прилаган пряко, а единствено чрез трите регламента на Съвета, приети въз основа на това решение (16). В съответствие с това бе прието, че правната рамка, приложима за оценката на съвместимостта на задълженията за обществени услуги, се състои от Регламент (ЕИО) № 1191/69 на Съвета от 26 юни 1969 г. относно действията на държавите-членки по задължения, присъщи на концепцията за обществена услуга в железопътния, автомобилния и вътрешноводния транспорт (17) и Регламент (ЕИО) № 1107/70 от 4 юни 1970 г. за отпускане на помощи за железопътния, автомобилния и вътрешноводния транспорт (18).
(50)
В решението за откриване на процедура Комисията счете, че Германия е изключила съответните транспортни услуги от обхвата на приложение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, както и че по тази причина приложимата правна рамка се състои единствено от Регламент (ЕИО) № 1107/70.
(51)
По отношение на съвместимостта на помощта въз основа на член 3, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1107/70 Комисията изрази съмнения дали задълженията, за които BSM и RBG са получили компенсации, са представлявали задължения за обществени услуги, както и дали платените суми са отговаряли на разходите, понесени за изпълнението на тези задължения.
5. МНЕНИЕ НА ГЕРМАНИЯ (19)
5.1. ОБХВАТ НА ПРОЦЕДУРАТА
(52)
В началото на своите коментари Германия предостави основна информация за прилагането на новата система за финансиране. Тя посочи по-специално, че старата система за финансиране е останала в сила до края на 2005 г. (31 декември 2005 г.). Новата система за финансиране, за която е взето решение на 28 юни 2005 г., е влязла в сила на 1 януари 2006 г.
(53)
Германия подчерта, че жалбата, подадена в началото на текущата процедура, е била отправена от град Лангенфелд с писмо от 27 януари 1999 г. и е била подновена на 21 януари 2004 г. По тази причина според Германия процедурата на Комисията трябва да се отнася единствено за старата система за финансиране, която е била в сила до края на 2005 г. Германия оспори решението на Комисията за откриване на официалната процедура за разследване по отношение на новата система за финансиране. Тя изтъкна, че при липсата на жалба, конкретно отнасяща се за новата система за финансиране, приложима от 2006 г., Комисията не е провела достатъчно обстойна предварителна оценка, както и че следователно Германия не е имала възможността да изясни въпросите, които все още са били висящи.
5.2. НОВАТА ФИНАНСОВА СИСТЕМА, ПРИЛОЖИМА ОТ 2006 Г.
(54)
Германия обясни, че новата система за финансиране е проектирана така, че да се осигури спазването на четирите критерия от делото Altmark. За тази цел всички финансови потоци - преки плащания или кръстосани субсидии - са взети под внимание при изчисляването на компенсационните плащания за обществени услуги, правени от VRR в полза на транспортните предприятия.
5.3. ОПРЕДЕЛЯНЕ НА ЗАДЪЛЖЕНИЯТА ЗА ОБЩЕСТВЕНИ УСЛУГИ (ПЪРВИ КРИТЕРИЙ ALTMARK)
(55)
Германия отговори на съмненията на Комисията по отношение на определянето на задълженията за обществени услуги и акта за възлагане (съображение 61 от решението за откриване на процедурата), както и по отношение на разходни категории 1, 2, 3 и 4 (съображения 62-71 от решението за откриване на процедура).
5.3.1. АКТ ЗА ВЪЗЛАГАНЕ
(56)
По отношение на въпроса дали транспортните предприятия в рамките на VRR действително трябва да изпълняват ясно определени задължения за обществени услуги Германия посочи, че лицензите (20), издадени за обслужване на автобусни и трамвайни линии по силата на Закона за пътническия превоз (Personenbeförderungsgesetz - PBefG), не са единственото правно основание в това отношение. В допълнение съответната Схема за местен обществен транспорт (Nahverkehrsplan) (21) или, за преходния период след влизането в сила на новата система за финансиране (22), решенията на съответните градски и областни съвети и съответните уведомления за финансиране от VRR, основани на Насоките за финансиране, доизясняват задълженията за обществени услуги. По тази причина задълженията за обществени услуги се налагат по силата на тристранен акт за възлагане (т.е. чрез лицензи, схемите за местен обществен транспорт и съответното уведомление за финансиране от VRR, основано на Насоките на VRR за финансиране).
(57)
По отношение на RBG градският съвет на Дюселдорф е одобрил новата система на VRR за финансиране с решение от 15 декември 2005 г., което също така постановява, че Схемата за местен обществен транспорт ще се основава на Насоките за финансиране, които са част от новата система за финансиране. Схемата за местен обществен транспорт за периода 2002-2007 г. е приета с решение на градския съвет на Дюселдорф от 20 март 2003 г. RBG подлежи също така на схемите за местен обществен транспорт на съседните градове и области (област Рейн-Нойс, град Нойс, област Метман). Всички тези схеми за местен обществен транспорт съдържат разпоредби за мрежата (услуги и инфраструктура), която да бъде осигурена от RBG. RBG притежава лицензи по силата на PBefG за обслужваните от него автобусни и (наземни и подземни) трамвайни линии.
(58)
По отношение на BSM градският съвет на Монхайм и областният съвет на Метман са одобрили новата система на VRR за финансиране с решения съответно от 10 ноември 2005 г. и 19 декември 2005 г. Последното решение предвижда също така Схемата за местен обществен транспорт за област Метман (23) да бъде приведена в съответствие с новата система за финансиране. Схемата за местен обществен транспорт за 2004 г. за област Метман съдържа разпоредби относно мрежата (услуги и инфраструктура), която да бъде осигурена от BSM. BSM притежава лицензи по силата на PBefG за обслужваните от него автобусни линии.
5.3.2. РАЗХОДНА КАТЕГОРИЯ 1: ОСИГУРЯВАНЕ НА ИНФРАСТРУКТУРА
(59)
Германия посочи, че за извършването на услуги за обществен транспорт едно предприятие трябва да разполага с превозни средства. Тя подчерта, че в Германия и във всички други държави-членки инфраструктурата, използвана за осигуряването на услуги за обществен транспорт, обикновено се осигурява от държавата. По тази причина Германия е на мнение, че осигуряването на инфраструктура не предоставя икономическо предимство на въпросните оператори. В допълнение тя подчерта, че VRR финансира единствено поддръжката, а не изграждането на инфраструктура. Нещо повече, VRR не финансира пълния обем разходи за поддръжка, а само постоянните разходи (променливите разходи за използване на инфраструктурата не са компенсирани). Германия предостави анализ на допълнителната тежест, произтичаща от задължението за обществени услуги, отчитайки няколко критерия, по-специално използването на капацитета на инфраструктурата. Всеки приход в резултат на използването на инфраструктурата (например от реклама) е бил приспаднат от изчислението на допълнителните разходи.
(60)
По силата на PBefG и на законодателството по неговото прилагане (24) RBG и BSM са задължени да поддържат инфраструктурата, необходима за извършването на транспортните услуги, за които притежават лицензи, годна за употреба съгласно определени стандарти за качество (най-вече по отношение на оборудването на спирките). И двете предприятия подлежат на допълнителни изисквания извън тези законови изисквания, съдържащи се в насоките на VRR за оборудване на спирки (Richtlinie Haltestellenausstattung im VRR 08/1991) и в съответните приложими схеми за местен обществен транспорт. По отношение на RBG това включва например система за динамична информация за пътниците в 192 от спирките и компютризирана система за контрол на дейността. Допълнителните изисквания за BSM се отнасят за безопасността, обозначената на спирките информация, комфорта и чистотата.
5.3.3. РАЗХОДНА КАТЕГОРИЯ 2: УПРАВЛЕНСКИ И МАРКЕТИНГОВИ ЗАДАЧИ, НАЛОЖЕНИ ОТ VRR ИЛИ КОМПЕТЕНТНИЯ МЕСТЕН ОРГАН
(61)
Германия предостави допълнителни разяснения по отношение на тази разходна категория, включваща по-специално разходи в резултат на търговия на дребно и маркетингови дейности (например стимулиране на използването на абонаментни карти, осигуряване на удобства за ежедневно пътуващите, като например буферни паркинги за придвижване с обществен транспорт и тяхното рекламиране, подкрепа за организаторите на ключови събития, телефонни центрове), разпределяне на приходите и допълнителни координационни задачи. В тази разходна категория преките приходи се приспадат с цел изчисляване на разходите, свързани с допълнителната тежест, наложена от публичните органи.
(62)
По отношение на тази категория не съществуват законови изисквания. RBG и BSM трябва да изпълняват тези задачи по силата на споразумение за сътрудничество и на споразумение за разпределяне на приходи, сключени с VRR и представляващи предпоставка за участието на тези предприятия в системата на VRR за финансиране. Насоките към споразумението за сътрудничество съдържат подробности относно тези задачи. Планът за местен обществен транспорт на област Метман определя допълнителни задачи по тази категория както за RBG, така и за BSM. Съответното уведомление за финансиране от VRR трябва да се счита за последната стъпка от акта за възлагане.
5.3.4. РАЗХОДНА КАТЕГОРИЯ 3: СТАНДАРТИ ЗА КАЧЕСТВОТО НА ПРЕВОЗНИТЕ СРЕДСТВА, НАЛОЖЕНИ ОТ VRR ИЛИ КОМПЕТЕНТНИЯ МЕСТЕН ОРГАН
(63)
Според предоставените от Германия разяснения допълнителните разходи, свързани със стандартите за качеството на превозните средства, произтичат от изискванията, установени от VRR и/или местни органи. Такива изисквания относно качеството са например по-екологосъобразни от законово необходимото превозни средства или използването на превозни средства, снабдени с климатични инсталации или с ниски платформи. Тези изисквания могат да бъдат установени за цялата територия, обслужвана от VRR, или на местно ниво от съответните градове или области. По отношение на изчисляването на допълнителната тежест за предприятията за обществен транспорт се прилагат същите принципи като при горепосочените категории.
(64)
Схемата за местен обществен транспорт на град Дюселдорф задължава RBG да инвестира в нископлатформени и в екологосъобразни превозни средства. В допълнение градският съвет на Дюселдорф е задължил RBG да инсталира специални филтри в своите превозни средства с дизелови двигатели. Според условията на Плана за местен обществен транспорт на област Метман BSM е задължено да инвестира в нископлатформени превозни средства.
5.3.5. РАЗХОДНА КАТЕГОРИЯ 4: ДОПЪЛНИТЕЛНИ ТРАНСПОРТНИ УСЛУГИ ИЛИ ДРУГИ УСЛУГИ ВЪВ ВРЪЗКА С ДЕЙНОСТТА, НАЛОЖЕНИ ОТ VRR ИЛИ КОМПЕТЕНТНИЯ МЕСТЕН ОРГАН
(65)
Германия посочи, че тази категория се състои от три ясно определени подкатегории:
(66)
i)
Разходна категория 4а: Допълнителни разходи за нерентабилни услуги през непикови периоди, наложени директно от компетентния местен орган или VRR: Германия обясни, че услугите за обществен транспорт, осъществявани по време на непикови периоди (25) по искане на публичните органи, са нерентабилни. При все това тези услуги се изискват от публичните органи (VRR или съответните градове или области) с цел осигуряване на достъпност на транспортните услуги. Задълженията на RBG за осигуряване на транспортни услуги в непикови периоди са заложени в схемите за местен обществен транспорт на град Дюселдорф, област Рейн-Нойс и област Метман. BSM е задължено да осигурява транспортни услуги в непикови периоди по силата на предоставените му лицензи и Схемата за местен обществен транспорт на област Метман. Съответното уведомление за финансиране от VRR трябва да се счита за последната стъпка от акта за възлагане.
(67)
ii)
Разходна категория 4б: Социални задължения, свързани с дейностите, наложени от акционера: По отношение на тази категория Германия обясни, че RBG и BSM са задължени да прилагат колективния трудов договор, сключен от Общинската асоциация на работодателите от Северен Рейн-Вестфалия (Kommunaler Arbeitgeberverband Nordrhein-Westfalen), което води до по-висока средна скала за заплащане. Общинските предприятия също така са задължени по силата на колективни трудови договори, които обикновено не се сключват от частни предприятия в сектора, да управляват и/или участват във фирмени пенсионни схеми. По силата на своето членство в (обществен) фонд за допълнително пенсионно осигуряване RBG трябва да прави вноски за своите служители в този фонд. Аналогично BSM е задължено да управлява фирмена пенсионна схема въз основа на специфичния колективен трудов договор. Разходите се изчисляват като разликата между референтната скала за заплащане (скалата за заплащане според колективния трудов договор TV-N, група V, стъпка 2, обикновено прилагана от частни предприятия) и действителното плащане, което включва също така действителните допълнителни разходи по пенсионната схема на дружеството.
(68)
iii)
Разходна категория 4в: Други изисквания, свързани с дейността, или изисквания, присъщи за системата, наложени от компетентния местен орган или VRR, които са индивидуално оправдани и водят до отрицателни икономически последици: Германия обясни, че това представлява отворена категория, при която въз основа на индивидуални доказателства може да бъде предоставена компенсация за отрицателни икономически последици в резултат на изисквания относно дейността или изисквания, свързани с управлението на система за обществен транспорт (например специални изисквания относно защитата на околната среда и предлагането на допълнителни услуги по време на ключови публични събития). Германия подчерта, че RBG и BSM не подлежат на такива изисквания.
5.4. ПАРАМЕТРИ, ВЪЗ ОСНОВА НА КОИТО СЕ ИЗЧИСЛЯВА КОМПЕНСАЦИЯТА (ВТОРИ КРИТЕРИЙ ALTMARK)
(69)
В началото на своите коментари Германия предостави информация за и описание на процеса на определяне на параметрите за изчисляване на компенсацията.
(70)
По отношение на параметрите, прилагани за изчисляването на компенсациите, Германия направи разграничение между различните разходни категории.
(71)
По отношение на осигуряването на инфраструктура (разходна категория 1) Германия посочи, че VRR използва като параметър за изчисляване на компенсациите определена сума - специфична за всяка местна мрежа (Bedienungsgebiet) и за всеки оперативен режим (Betriebszweig) - изчислена на маршрутен или пътен километър, използван за извършването на транспортни услуги.
(72)
По отношение на управленските и маркетинговите задачи, наложени от VRR или компетентния местен орган (разходна категория 2), VRR използва като параметър за изчисляване на компенсациите - според Германия - определен брой тарифи в зависимост от нетните приходи от увеличение на тарифите, който е специфичен за всяка местна мрежа и за всеки оперативен режим.
(73)
По отношение на стандартите за качеството на превозните средства, наложени от VRR или компетентния местен орган (разходна категория 3), Германия посочи, че параметърът за изчисляване на компенсациите представлява определена сума, изчислена за стандартно превозно средство с минимално качество, като сумата е специфична за всяка местна мрежа и за всеки оперативен режим.
(74)
По отношение на допълнителните транспортни услуги или други услуги във връзка с дейността, наложени от VRR или компетентния местен орган (разходна категория 4), Германия направи разграничение между трите подкатегории.
(75)
За първата подкатегория, а именно допълнителните разходи за нерентабилни услуги през непикови периоди, наложени директно от компетентния местен орган или VRR (разходна категория 4а), VRR използва параметър за изчисляване на компенсациите, който се основава на разликата между пределните приходи и пределните разходи на километър. Този параметър е специфичен за всяка местна мрежа и за всеки оперативен режим.
(76)
По отношение на втората подкатегория параметърът представлява сума, която се определя чрез съпоставяне на по-високото заплащане с разпоредбите на определен колективен трудов договор („TV-N, група V, стъпка 2“) (разходна категория 4б), съдържащ приблизително същите скали за заплащане, след което се определя сума за шофьор, специфична за всяка местна мрежа и за всеки оперативен режим.
(77)
Накрая, според Германия, всякакви други изисквания, свързани с дейността, или изисквания, присъщи за системата, наложени от компетентния местен орган или VRR, които са индивидуално оправдани и водят до отрицателни икономически последици (разходна категория 4в), винаги се изчисляват на индивидуална база, при условие че са надлежно документирани.
5.5. НЕДОПУСКАНЕ НА СВРЪХКОМПЕНСИРАНЕ (ТРЕТИ КРИТЕРИЙ ALTMARK)
(78)
Германия обясни, че VRR изисква от всички транспортни предприятия в неговите рамки да предоставят годишни доклади за изразходването на финансовите средства с цел да се докаже, че не съществува свръхкомпенсиране по отношение на задълженията за обществени услуги.
(79)
Тези доклади трябва да съдържат действителните разходи (разходи минус постъпления), понесени при изпълнението на задълженията за обществени услуги, след което тяхната точност и пълнота се проверяват от експерт-счетоводител и VRR. В случай че въз основа на тези доклади VRR установи, че е налице свръхкомпенсиране, то, според Германия, бива възстановено.
(80)
При възстановяването трябва да се прави разлика между компенсация, платена от VRR въз основа на административно решение, и компенсация, платена директно на транспортното предприятие въз основа на параграф 19 от наредбата за ZV VRR.
(81)
В първия случай административното решение се нарича „положително уведомление за финансиране“ (positiver Finanzierungsbescheid) съгласно Насоките за финансиране. Съгласно точка 7.4.1 от Насоките за финансиране самото VRR разпорежда възстановяване на всяка свръхкомпенсация.
(82)
Във втория случай VRR първоначално издава „отрицателно уведомление за финансиране“ (ablehnender Finanzierungsbescheid) съгласно точка 7.4.2 от Насоките за финансиране или „обвързващо уведомление за сумата на допустимата компенсация“. В такъв случай точка 8.3 от Насоките за финансиране предвижда VRR да информира града или областта, притежаваща транспортното предприятие, че трябва да възстанови свръхкомпенсацията.
5.6. ТИПИЧНО, ДОБРЕ УПРАВЛЯВАНО И ПОДХОДЯЩО ОБОРУДВАНО С ТРАНСПОРТНИ СРЕДСТВА ПРЕДПРИЯТИЕ (ЧЕТВЪРТИ КРИТЕРИЙ ALTMARK)
(83)
Германия посочи, че, в противовес на коментарите на Комисията в решението за откриване на официална процедура за разследване, параметрите за изчисляване на компенсациите за обществени услуги са установени и при тях се взема под внимание цялата налична информация от публичните и частните транспортни предприятия в рамките на или извън територията, обслужвана от VRR. VRR е установило разходите (т.е. целевите данни) в резултат на дейности, свързани с изпълнението на задължения за обществени услуги в първите три категории, извършвани от типично, добре управлявано предприятие, в сътрудничество със своя собствен експерт/одитор, Industrie- und Verkehrstreuhand GmbH („IVT“ или „експертът“). IVT разполага със сравнителни данни за голям брой транспортни предприятия от Германия и Австрия, получени в резултат на сравнителен анализ. Целевите данни са преработени от VRR, като се вземат под внимание определени (например регионални) специфични особености. Целевите данни за четвъртата категория са разработени в зависимост от определени данни за регионални пазари.
(84)
В края на своя анализ VRR определя марж за средни пазарни цени за различните разходни категории. Тези целеви данни са определени за 2003 г. и се актуализират посредством индекс в съответствие с приложение 9 към Насоките за финансиране (разпоредби относно „развитието на ценовите нива във времето“) и в съответствие с увеличения/спадове на обема и промени в структурите.
(85)
По-специално Германия подчерта, че според нея фактът, че дадено предприятие изпълнява задължение за обществени услуги (като например по-високо заплащане на служителите от обичайното поради решения в областта на социалната политика), не е основание да се заключи, че подобно предприятие не е добре управлявано.
5.7. НАРУШАВАНЕ НА КОНКУРЕНЦИЯТА И ВЪЗДЕЙСТВИЕ ВЪРХУ ТЪРГОВИЯТА МЕЖДУ ДЪРЖАВИТЕ-ЧЛЕНКИ
(86)
Германия изрази становище, че публичното финансиране на разходи за поддръжка на инфраструктура не засяга търговията между държавите-членки, тъй като тази инфраструктура се използва изключително от бенефициера на това финансиране. В допълнение тя заяви, че финансирането на разходи за поддръжка на инфраструктура не засяга определен отворен за конкуренция пазар, а именно местния пазар за регионален транспорт, тъй като системата на VRR за финансиране предотвратява използването на финансиране на разходи за поддръжка на инфраструктура (когато пазарът е затворен за конкуренция) от транспортни предприятия в отворен за конкуренция пазар. Освен това от операторите на обществен транспорт се изисква да използват отделни сметки за различните разходни категории.
5.8. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА С ВЪТРЕШНИЯ ПАЗАР
(87)
Поддържайки становището, че не съществува държавна помощ в полза на RBG или BSM, Германия представи мнение относно съвместимостта на предполагаемата помощ само по отношение на втората подкатегория на четвъртата категория, а именно социалните задължения във връзка с дейността, наложени от акционера (26). Тя заяви, че компенсирането на по-високите скали за заплащане при всички случаи е съвместимо с вътрешния пазар въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
5.9. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА ВЪЗ ОСНОВА НА РЕГЛАМЕНТ (ЕО) № 1370/2007
(88)
Тъй като Регламент (ЕО) № 1370/2007 е влязъл в сила на 3 декември 2009 г., Комисията отправи искане Германия да представи своето мнение относно съвместимостта на новата система за финансиране с вътрешния пазар въз основа на Регламент (ЕО) № 1370/2007.
(89)
Германия изрази принципно становище, че Комисията следва да оцени съвместимостта на новата система за финансиране въз основа на Регламент (ЕО) № 1370/2007 само за периода след 3 декември 2009 г.
(90)
Освен това Германия заяви, че новата система за финансиране - ако включва държавна помощ - също е съвместима с разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1370/2007.
(91)
Германия уведоми Комисията и за следните изменения на новата система за финансиране, направени с оглед спазване на изискванията на Регламент (ЕО) № 1370/2007:
(92)
а)
Възлагане с мисия за обществени услуги: Наложените на RBG (решение на компетентния орган от 25 юни 2009 г.) и на BSM (решение на компетентния орган от 26 ноември 2009 г.) задължения за обществени услуги са обобщени в единна обществена поръчка за услуги с ограничен срок от 10 години.
(93)
б)
Прилагане на приложението към Регламент (ЕО) № 1370/2007: нетният финансов ефект ще бъде изчислен в съответствие с разпоредбите на приложението към Регламент (ЕО) № 1370/2007.
6. МНЕНИЯ ОТ ТРЕТИ СТРАНИ
(94)
Комисията получи мнение на една заинтересована страна, поискала поверително третиране. Първоначалният жалбоподател, град Лангенфелд, не предостави коментари.
(95)
Заинтересованата страна оспори констатацията на Комисията, че старата система за финансиране представлява съществуваща помощ.
(96)
Що се отнася до финансирането чрез кръстосано субсидиране, третата страна заяви, че това е практика, обикновено наричана „kommunaler Querverbund“, която е характерна за редица общински холдингови дружества в Германия, и според третата страна е била поставена под съмнение с решение на германския Федерален финансов съд (27). По мнение на третата страна, когато такова кръстосано субсидиране се осъществява чрез споразумение за контрол и прехвърляне на печалби/загуби, автоматичният характер на прехвърлянето на позволява предотвратяването на свръхкомпенсиране. Третата страна оспори твърдението, че VRR действително отчита кръстосаното субсидиране, когато прилага своята система за финансиране на практика, както и че впоследствие VRR коригира надлежно финансовите суми.
(97)
Що се отнася до финансирането от VRR, третата страна заяви, че новата система на VRR за финансиране не се прилага на практика така, както е формулирана в Насоките за финансиране, поради следните причини:
(98)
Според третата страна задълженията за обществени услуги са определени по непрозрачен начин в сътрудничество със самите транспортни предприятия. Тя заяви, че тристранният акт за възлагане трябва да отговаря на изискването за яснота по същия начин, както и единичният акт. Тя изрази мнение, че лицензите по силата на PBefG като цяло не могат да бъдат считани за налагане на задължение за обществени услуги, тъй като те се предоставят по инициатива на съответното транспортно предприятие, което съответно определя и условията на услугата. Освен това самото транспортно предприятие може да поиска последваща промяна на лиценза. Третата страна също така изрази мнение, че схемите за местен обществен транспорт не са подходящ акт за възлагане, тъй като не налагат задължения, а по-скоро само определят в най-общи линии целите на политиката.
(99)
По отношение на осигуряването на инфраструктура третата страна изтъкна, че не е дадено прецизно определение на задълженията и че е очертана само рамка от мерки, които по принцип могат да бъдат финансирани. В допълнение третата страна заяви, че по-голямата част от инвестициите в тази категория обикновено следва да се реализира от транспортните предприятия в техен собствен икономически интерес.
(100)
По отношение на управленските и маркетинговите задачи, наложени от VRR или компетентния местен орган, третата страна заяви, че управленските и маркетинговите задачи, свързани с участието в транспортна асоциация, като например VRR, са аспект на общата икономическа рамка в сектора. На практика нито едно транспортно предприятие не развива дейност извън системата на дадена транспортна асоциация. По тази причина според третата страна съответствието с управленските и маркетинговите задачи, наложени от дадена транспортна асоциация, е необходима предпоставка за получаване на лиценз, който иначе би бил отказан от компетентния орган. Накрая, участието в дадена транспортна асоциация носи определени икономически ползи, например икономия от мащаба.
(101)
По отношение на стандартите за качеството на превозните средства, наложени от VRR или компетентния местен орган, третата страна изтъкна, че новата система на VRR за финансиране не определя точно типа превозни средства, които да бъдат закупени от транспортните предприятия чисто в техен икономически интерес.
(102)
По отношение на допълнителните разходи за нерентабилни услуги през непикови периоди, наложени директно от компетентния местен орган или VRR, третата страна заяви, че такива услуги, когато са добре планирани, могат да бъдат осъществявани при пределни разходи, като транспортното предприятие определя по своя преценка изискванията относно превозните средства и персонала според търсенето в пикови часове.
(103)
По отношение на социалните задължения, свързани с дейностите, наложени от акционера, третата страна изтъкна, че поемането на по-високи разходи за персонал не може да бъде считано за задължение за обществени услуги или за услуга от общ икономически интерес, тъй като не е свързано с осигуряването на транспортни услуги.
(104)
По отношение на другите изисквания, свързани с дейността, или изисквания, присъщи за системата, наложени от компетентния местен орган или VRR, които са индивидуално оправдани и водят до отрицателни икономически последици, третата страна заяви, че те не могат да бъдат считани за задължения за обществени услуги и на практика не са наложени на транспортните предприятия.
(105)
Що се отнася до втория критерий Altmark, третата страна подчерта, че по отношение на втората и третата подкатегория на четвъртата категория задължения за обществени услуги в новата система на VRR за финансиране не е приложима обща система за определяне на параметрите. Според третата страна конкурентите не могат да проверят верността на установените във всички категории параметри, тъй като те не са публикувани. Също така бюджетът на VRR за 2006 г. е бил гласуван едва през февруари/март 2006 г. Според третата страна това показва, че параметрите за 2006 г. не са били установени предварително.
(106)
Що се отнася до третия критерий Altmark, третата страна изтъкна, че задълженията за обществени услуги не могат да бъдат оценени напълно независимо от търговските дейности на транспортните предприятия. Нещо повече, свръхкомпенсирането трябва да бъде оценено отделно за всяка отделна категория. Според третата страна новата система за финансиране не гарантира, че съответните постъпления или други икономически предимства по отношение на задължението за обществени услуги са взети под внимание в отделните категории. Автоматичният характер на механизма за кръстосано субсидиране не позволява предотвратяването на свръхкомпенсиране в рамките на системата на VRR за финансиране.
(107)
Що се отнася до четвъртия критерий Altmark, третата страна заяви, че въз основа на информацията, с която разполага, не е в състояние да оцени уместността на използвания от VRR сравнителен анализ. Тя изтъкна, че общият брой предприятия, за които са анализирани сравнителни данни, не е решаващ за преценката дали тези сравнителни данни отразяват разходите на едно средно, добре управлявано предприятие. Според нея това, което има значение, е правилният подбор на предприятията и правилното претегляне на данните от различни видове предприятия.
(108)
По отношение на въздействието върху конкуренцията и върху търговията между държавите-членки третата страна се съгласи с предварителната оценка на Комисията и в тази връзка изрази мнение, че мерките представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(109)
Според третата страна Регламент (ЕИО) № 1191/69 е приложим в настоящия случай. Германия не се е възползвала от възможността за изключване на въпросните услуги от обхвата на този регламент. Становището на BVerwG за обратното е погрешно. Според позицията на третата страна въпросните мерки не съответстват на разпоредбите на Регламент (ЕИО) № 1191/69 и поради това не са съвместими с вътрешния пазар.
(110)
Като цяло третата страна заяви, че VRR не разполага с необходимите средства за наблюдение на съответствието с разпоредбите на новата система за финансиране. Поради това VRR не може да гарантира спазване на четвъртия критерий Altmark.
(111)
Накрая третата страна коментира обстойно, особено в последващите си становища, начина, по който VRR се финансира от вноските, които събира от членуващите в него градове и области.
7. МНЕНИЕ НА ГЕРМАНИЯ ОТНОСНО МНЕНИЕТО НА ТРЕТАТА СТРАНА
(112)
В началото на своите коментари Германия посочи, че е предоставила на Комисията цялата необходима информация, както и че по тази причина не е необходимо да коментира аспектите, посочени в мнението на третата страна. Впоследствие Германия все пак отговори на определени коментари, направени от третата страна.
(113)
Германия посочи, че бюджетът на VRR не е от значение за практическото възлагане на задължения за обществени услуги или за определянето на параметрите. Тя обясни, че понастоящем не съществува задължение за публикуване на данни относно определянето на параметрите за изчисляване на компенсациите.
(114)
Германия оспори твърдението на третата страна, че услугите в непикови периоди могат да бъдат реализирани при пределни разходи. Освен това тя оспори участието в транспортна асоциация като обща предпоставка за осъществяване на дейности в областта на обществения транспорт.
(115)
Германия подчерта, че приходите, свързани с дейностите по изпълнение на задълженията за обществени услуги в различните категории, в действителност са разпределени правилно към съответните категории, както и че при всички случаи VRR би проверило за наличието на неуместно високи печалби.
(116)
Германия разясни, че възлагането на задължение за спазване на по-високи стандарти по отношение на качеството на превозните средства произтича от схемите за местен обществен транспорт, решения на компетентния градски или областен съвет и насоките на VRR за финансиране.
(117)
По отношение на кръстосаното субсидиране Германия подчерта, че автоматичният елемент в прехвърлянето на печалби и загуби се отразява само счетоводно, а реалното изплащане на сумите не се осъществява автоматично.
8. ОБХВАТ НА ПРОЦЕДУРАТА И НА ОКОНЧАТЕЛНОТО РЕШЕНИЕ
(118)
В настоящия случай Германия заяви, че поради жалбата на град Лангенфелд, свързана със старата система за финансиране, която не е предмет на въпросната официална процедура за разследване, Комисията не е в правото си да издаде решение съгласно член 6, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. относно определянето на подробни правила за прилагането на член 93 (понастоящем член 108 от ДФЕС) от Договора за ЕО (28).
(119)
Комисията отбелязва, че е действала в съответствие с разпоредбите на член 10, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999, тъй като тя трябва да разглежда всяка информация от всякакви източници, с която разполага, относно предполагаема незаконна държавна помощ. Освен това тя е извършила предварителна оценка съгласно изискванията на член 6, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(120)
Следователно в настоящия случай Комисията не е възпрепятствана да вземе решение за закриване на официалната процедура за разследване по отношение на новата система за финансиране. Комисията посочва също така, че настоящото разследване не се отнася до старата система за финансиране.
(121)
По отношение на финансирането за изпълнение на задължение за обществени услуги в решението за откриване на процедура Комисията допусна, че новата система за финансиране е влязла в сила на 28 юни 2005 г., т.е. датата, на която решението за въвеждането ѝ е било прието.
(122)
При все това, както Германия разясни по време на официалната процедура за разследване, новата система за финансиране е влязла в сила не на датата на приемане на решението (28 юни 2005 г.), а едва на 1 януари 2006 г.
(123)
Ето защо Комисията може да заключи, че старата система за финансиране е останала в сила до 31 декември 2005 г. Както Комисията вече обясни в свое решение от 20 декември 2006 г., старата система за финансиране представлява съществуваща помощ. В съответствие с това Комисията ще ограничи своята оценка до периода след 1 януари 2006 г.
(124)
Германия е информирала Комисията, че новата система за финансиране е била изменена през септември 2009 г. с оглед на влизането в сила на Регламент (ЕО) № 1370/2007. По-специално променени са актовете за възлагане и правилата за компенсиране в Насоките за финансиране.
(125)
Комисията счита, че не е възможно да заеме окончателна позиция относно наличието на държавна помощ и евентуалната съвместимост на променената по този начин нова система за финансиране с Регламент (ЕО) № 1370/2007, без предварително да даде на Германия възможността да изрази мнение относно евентуалните опасения на Комисията по отношение на промените.
(126)
Следователно, без да изразява позиция относно Насоките за финансиране, изменени през 2009 г. с оглед на Регламент (ЕО) № 1370/2007, и актовете за възлагане, изменени през 2009 г. с оглед на Регламент (ЕО) № 1370/2007, Комисията ограничава това окончателно решение до компенсационните плащания, направени в полза на RBG и BSM въз основа на новата система за финансиране и на споразуменията за споделяне на приходи за годините 2006-2009. Комисията си запазва правото да оцени Насоките за финансиране, изменени през 2009 г. с оглед на Регламент (ЕО) № 1370/2007, и актовете за възлагане, изменени през 2009 г. с оглед на Регламент (ЕО) № (ЕС) № 1370/2007, в случай че възникнат съмнения относно тяхното съответствие с правилата на ЕС относно държавната помощ.
9. НАЛИЧИЕ НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(127)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС предвижда, че „всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
9.1. ДЪРЖАВНИ РЕСУРСИ И ВМЕНЯВАНЕ НА ДЪРЖАВАТА
(128)
За оценката на наличието на държавни ресурси и тяхното вменяване е необходимо да се прави разлика между компенсационните плащания, направени от VRR в полза на транспортни предприятия въз основа на Насоките за финансиране, от една страна, и преките плащания, направени в полза на транспортни предприятия въз основа на параграф 19 от наредбата за ZV VRR, от друга.
(129)
По отношение на компенсационните плащания, направени от VRR в полза на транспортни предприятия въз основа на Насоките за финансиране, Комисията отбелязва, че VRR е публичен орган, финансиран от вноски, удържани от членуващите в него градове и области. По тази причина Комисията достига до заключението, че тези суми са изплатени с държавни ресурси. VRR представлява част от регионалната администрация. Поради това неговите решения за финансиране също могат да бъдат вменени на държавата.
(130)
По отношение на преките плащания в полза на транспортни предприятия въз основа на параграф 19 от наредбата за ZV VRR, отнасящ се до споразуменията за споделяне на приходи, Комисията отбелязва, че петте възможности, предвидени в тази клауза, произлизат от публични предприятия или от публични органи.
(131)
Комисията отбелязва, че направените в полза на RBG и BSM плащания по силата на споразумения за споделяне на приходи или на акционерни споразумения също произлизат от публични предприятия. Град Дюселдорф притежава 100 % от акциите на Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH, а град Монхайм притежава 100 % от акциите на Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH. По тази причина, независимо от техния корпоративен или друг правен статут, и двете дружества са публични предприятия по смисъла на член 2, буква б) от Директива 2006/111/ЕО на Комисията от 16 ноември 2006 г. относно прозрачността на финансовите отношения между държавите-членки и публичните предприятия, както и относно финансовата прозрачност в рамките на някои предприятия (29).
(132)
Комисията достига да заключението, че поради тази причина изплатените на RBG и BSM средства чрез Holding der Landeshaupstadt Düsseldorf GmbH и Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH са финансирани с държавни ресурси.
(133)
При все това Съдът е постановил също така, че дори ако държавата е в състояние да контролира дадено публично предприятие и да упражнява доминиращо влияние върху неговата дейност, не може автоматично да се предположи, че такъв контрол реално се упражнява в даден случай. Публичните предприятия могат да бъдат повече или по-малко независими, което се определя от степента на автономност, която държавата им предоставя. По тази причина единствено факт, че дадено публично предприятие се намира под държавен контрол, не е достатъчно основание да се счита, че предприетите от това предприятие мерки, като например финансиране на въпросните предприятия, могат да се вменят на държавата. Необходимо е също така да се прецени дали публичните органи могат да бъдат разглеждани като участвали по един или друг начин в приемането на тези мерки. В това отношение Съдът посочи, че вменяването на предприета от публично предприятие мярка на държавата може да бъде предположено въз основа на определен брой показатели, възникващи от обстоятелствата по случая и контекста, в който е взета мярката (30).
(134)
Такива показатели могат да бъдат интегрираността на предприятието в структурите на публичната администрация, естеството на неговата дейност и упражняването ѝ на пазара при нормални условия на конкуренция с частните оператори, правният статут на предприятието (дали е субект на публичното право или на общото дружествено право), интензивността на контрола, упражняван от публичната власт върху управлението на предприятието, или всеки друг показател, сочещ в съответния случай намеса на публичните органи или малката вероятност за липса на намеса при приемането на мярка, с оглед и на обхвата на същата, на нейното съдържание или на включените в нея условия (31).
(135)
Комисията отбелязва най-напред, че като цяло, що се отнася до извършването на услуги за обществен транспорт, това са дейности, които имат основна роля в редица политики: транспортна политика, политика за регионално икономическо развитие или политика за териториално и селищно устройство. Публичните органи обикновено участват във вземането на решения за компенсиране на задължение за обществени услуги.
(136)
Второ, що се отнася до държавния контрол върху дейностите на Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH и Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH, Комисията отбелязва, че според най-актуалната налична информация седем от десетимата членове на надзорния съвет на Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH са членове на градския съвет на Дюселдорф (32) и всички седем членове на надзорния съвет на Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH са членове на градския съвет на Монхайм (33). И в двата случая кметът е един от тези членове.
(137)
Трето, Комисията отбелязва в допълнение, че плащанията, направени въз основа на споразумение за контрол и прехвърляне на печалби/загуби, са подлежали на одобрение от страна на надзорния съвет на Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH. Аналогично капиталовите трансфери на Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH изисква одобрението на неговия надзорен съвет.
(138)
С оглед на гореизложеното Комисията достига до заключението, че решенията за извършване на плащания в полза на RBG и BSM от страна на съответните холдингови дружества на град Дюселдорф и град Монхайм могат да бъдат вменени на държавата.
(139)
С оглед на гореизложеното Комисията достига до заключението, че мерките са финансирани с държавни ресурси и могат да бъдат вменени на Германия.
9.2. СЕЛЕКТИВНО ИКОНОМИЧЕСКО ПРЕДИМСТВО
(140)
Като следваща стъпка трябва да се установи дали мерките предоставят селективно икономическо предимство на RBG и BSM.
(141)
От решението по делото Altmark следва, че „когато държавна мярка трябва да се разглежда като компенсация за услуги, предоставени от предприятията получатели, за да изпълняват задължения за обществена услуга, така че тези предприятия да не ползват действително финансово предимство и следователно мярката да не действа така, че да ги поставя в по-благоприятна конкурентна позиция спрямо конкуриращите ги предприятия, тази мярка не попада под действието на член 92, параграф 1 от Договора (понастоящем член 107, параграф 1 от ДФЕС). Въпреки това, за да може тази държавна помощ да избегне класификацията за държавна помощ в конкретен случай, трябва да бъдат изпълнени няколко условия“ (34).
(142)
В този смисъл германските органи твърдят, че финансирането на RBG и BSM чрез въпросните мерки - както осигуреното чрез кръстосано субсидиране финансиране или прякото финансиране от страна на публичните акционери във въпросните предприятия, така и финансирането от VRR - отговаря на четирите критерия на решението по делото Altmark и по тази причина не може да се разглежда като помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
9.2.1. ПРЕДПРИЯТИЕТО БЕНЕФИЦИЕР ДЕЙСТВИТЕЛНО Е ДЛЪЖНО ДА ИЗПЪЛНЯВА ЯСНО ОПРЕДЕЛЕНИ ЗАДЪЛЖЕНИЯ ЗА ОБЩЕСТВЕНИ УСЛУГИ
(143)
Първо, според горепосоченото решение трябва да се установи дали „предприятието получател действително е длъжно да изпълнява ясно определени задължения за обществени услуги и (дали) тези задължения са били ясно определени“.
(144)
В настоящия случай на RBG и BSM е възложено изпълнението на задължения за обществени услуги по силата на т. нар. тристранен акт за възлагане, а именно:
-
лицензите, издадени от Регионалното правителство на Дюселдорф,
-
схемите за местен обществен транспорт на градовете Дюселдорф и Нойс, област Рейн-Нойс и област Метман, и
-
съответните положителни и отрицателни уведомления за финансиране относно сумата на допустимата компенсация, издадени от VRR въз основа на точка 7.2 от Насоките за финансиране.
(145)
Германските органи предоставиха на Комисията копия от тези актове.
(146)
В отговор на коментарите на третата страна Комисията счита, че макар и налагането на задължение за обществени услуги чрез един-единствен акт да би увеличило прозрачността, това не е безусловно необходимо за изпълнението на първия критерий Altmark.
(147)
В решението си за откриване на официалната процедура за разследване Комисията счете, че в настоящия случай задължението за обществени услуги включва предоставянето на услуги за обществен пътнически превоз (автобусен, трамваен и железопътен) въз основа на притежаваните от RBG и BSM лицензи в съответствие с параграфи 8 и 13 от PBefG (вж. съображение 61 от решението за откриване на процедурата).
(148)
В допълнение Комисията отбелязва, че задължението за обществени услуги на RBG и BSM по отношение на предоставянето на услуги за пътнически превоз се основава на получените лицензи, както и на изискването за спазване на схемите за местен обществен транспорт, що се отнася до честотата на движение, обслужваните линии и други изисквания; уведомленията за финансиране от VRR, основани на Насоките за финансиране, предоставят допълнителна информация относно тези условия.
(149)
С оглед на това Комисията достига до заключението, че в настоящия случай задължението за обществени услуги обхваща цялостното предоставяне на услуги за обществен пътнически превоз (автобусен, трамваен и железопътен) въз основа на притежаваните от RBG и BSM лицензи в съответствие с параграфи 8 и 13 от PBefG.
(150)
Това означава, че задълженията за обществени услуги не се ограничават до четирите разходни категории, за които транспортните предприятия могат да искат компенсации, а включват също така предоставянето на транспортни услуги в пикови периоди. Определянето на четирите разходни категории, за които транспортните предприятия могат да искат компенсации, имат роля единствено за оценката на съответствието с втория критерий Altmark.
(151)
С оглед на това Комисията достига до заключението, че тристранният акт за възлагане определя ясно и конкретно задълженията за обществени услуги, които RBG и BSM са длъжни да изпълняват, а именно всички транспортни услуги, посочени в лицензите и схемите за местен обществен транспорт.
9.2.2. ПАРАМЕТРИТЕ, ПО КОИТО СЕ ИЗЧИСЛЯВА КОМПЕНСАЦИЯТА, СА БИЛИ УСТАНОВЕНИ ПРЕДВАРИТЕЛНО ПО ОБЕКТИВЕН И ПРОЗРАЧЕН НАЧИН
(152)
Второ, Комисията трябва да установи дали „параметрите, по които се изчислява компенсацията, са били установени предварително по обективен и прозрачен начин“.
(153)
Комисията отбелязва, че за спазване на втория критерий Altmark не е необходимо точният общ размер на компенсацията да се определи предварително, доколкото методологията и съответните параметри за изчисляване на този размер са установени предварително по начин, който не позволява последващи произволни корекции.
(154)
В решението си за откриване на официалната процедура за разследване Комисията изрази съмнения дали и четирите разходни категории, за които Насоките за финансиране предвиждат компенсационни плащания, действително са свързани със задължение за обществени услуги, дали са били ясно определени и дали поне част от обхванатите от разходните категории разходи не трябва да бъде платена от предприятията в техен собствен търговски интерес (вж. съображения 61-75 от решението за откриване на процедурата). Германските органи и третата страна са предоставили допълнителна информация по този въпрос.
(155)
На първо място Комисията отбелязва, че четирите разходни категории, противоположно на текста на Насоките за финансиране, не представляват сами по себе си задължения за обществени услуги (вж. също предходния раздел относно изпълнението на първия критерий Altmark) (35). Те по-скоро определят разходните категории, по които транспортните предприятия могат да искат компенсации. Тези разходни категории не обхващат всички разходни категории на едно транспортно предприятие. По-специално те изключват базовото осигуряване на превозни средства (обхванати са единствено допълнителните изисквания относно качеството), както и конкурентното заплащане по време на пикови периоди за икономически рентабилни линии. Този въпрос ще бъде доразвит в разделите за оценка на трети и четвърти критерий Altmark.
(156)
Комисията трябва също така да анализира всички въпроси, по които е изразила съмнения, и да ги оцени въз основа на получените мнения. Съмненията на Комисията се отнасят до следното:
-
Съответстват ли разходните категории на разходи, представляващи разходи за изпълнение на задължения за обществени услуги?
-
Възможно ли е да бъде включена, както е направено в Насоките за финансиране, „отворена разходна категория“?
-
Установени ли са предварително по обективен и прозрачен начин параметрите, въз основа на които се изчисляват компенсациите?
(157)
Разходна категория 1: Осигуряване на инфраструктура
(158)
Въз основа на предоставената от Германия допълнителна информация Комисията може да заключи, че платените в рамките на това направление компенсации са ограничени до необходимата инфраструктура за предоставянето на услуги за обществен пътнически превоз (автобусен, трамваен и железопътен) въз основа на притежаваните от RBG и BSM лицензи в съответствие с параграфи 8 и 13 от PBefG. Що се отнася до прецизното определяне на инфраструктурата, тя отбелязва, че тристранният акт за възлагане определя ясно инфраструктурата, която транспортните предприятия трябва да осигурят.
(159)
Комисията не е изразила съмнения относно разходна категория 2.
(160)
Разходна категория 3: Стандарти за качеството на превозните средства, наложени от VRR или компетентния местен орган
(161)
По този въпрос Комисията достига до заключението, че Германия е демонстрирала, че транспортните предприятия не биха купували превозни средства с необходимото качество, тъй като всички допълнителни приходи от по-високото качество на обслужване не биха били достатъчни за покриването на допълнителните разходи.
(162)
Разходна категория 4: Допълнителни транспортни услуги или други услуги във връзка с дейността, наложени от VRR или компетентния местен орган
(163)
По тази този въпрос Комисията достига до заключението, че що се отнася до услуги по време на непикови периоди, Германия е демонстрирала, че транспортните предприятия не биха предоставяли такива в техен собствен търговски интерес.
(164)
Второто съмнение по този въпрос е свързано с факта, че третата подкатегория на разходна категория 4 е отворена категория, което е дало възможност на транспортните предприятия да искат компенсации за всякакви други изисквания относно дейността или системата (наложени от компетентния местен орган или VRR), които са индивидуално оправдани и водят до отрицателни икономически последици.
(165)
В тази връзка Комисията отбелязва, че Германия е информирала Комисията, че RBG и BSM не са получавали компенсационни плащания по тази подкатегория.
(166)
Методът за изчисляване на компенсациите, на които има право дадено транспортно предприятие, е описан в приложения 2-8 към Насоките за финансиране.
(167)
Приложение 2 съдържа подробно описание на четирите разходни категории, както и формуляри за попълване с цел изпращане към VRR на информацията, въз основа на която VRR изчислява компенсациите по всяка от четирите разходни категории за всяка предоставена услуга (автобусен, трамваен, железопътен транспорт). Това включва описание на необходимата информация за осигурената инфраструктура (разходна категория 1), за изчисляване на разходите за управленски и маркетингови задачи (разходна категория 2), за изчисляването на разходите за допълните стандарти за качеството на превозните средства (разходна категория 3), за изчисляването на разходите за услуги в непикови периоди (разходна категория 4а) и за изчисляването на разходите за социални задължения по силата на колективни трудови договори (разходна категория 4б).
(168)
Разходите, които транспортното предприятие понася за всяка от възможните мерки, предвидени в четирите разходни категории, трябва да бъдат разпределени. Приложение 2 определя приложимите разходни категории съгласно счетоводните стандарти и съдържа формуляри за отчитане на текущите разходи от транспортните предприятия. При все това в него не се посочват точни параметри, изразени в евро. Напротив, в него се подчертава, че параметрите се определят индивидуално за всяка местна мрежа и за всеки оперативен режим.
(169)
По отношение на разходни категории 1, 2 и 3 разходите трябва да се изчислят въз основа на счетоводни разходни категории и разходи за материали и енергия, разходи за наем или лизинг, режийни разходи, амортизация и лихви. По отношение на първата подкатегория на разходна категория 4 VRR използва параметър за изчисляване на компенсациите, който се основава на разликата между пределните приходи и пределните разходи на километър и е специфичен за всяка местна мрежа и за всеки оперативен режим. По отношение на втората подкатегория на разходна категория 4 (наложените от акционера социални задължения) параметърът се състои от сума, получена чрез съпоставяне на по-високото заплащане с разпоредбите на определен колективен трудов договор („TV-N, група V, стъпка 2“). Тази сума се изчислява за шофьор (коригирана съобразно услугите, възложени за подизпълнение на външни предприятия, и валидна за шофьори, наети след 1 януари 2006 г. или след първоначалното влизане в сила на TV-N) и е специфична за всяка местна мрежа и за всеки оперативен режим, тъй като различните предприятия за обществен транспорт са договорили различни колективни трудови договори и допълнителни социални предимства.
(170)
Базовите данни са за 2003 г. и са актуализирани посредством индекс в съответствие с приложение 9 към Насоките за финансиране (разпоредби относно „развитието на ценовите нива във времето“). Приложение 9 съдържа определен брой индекси, всеки от които е свързан със специфичен вид разходи и е избран така, че да отразява прецизно средния ръст на цените по отношение на дадена разходна категория.
(171)
Германия е предала на Комисията отрицателните уведомления за финансиране, издадени от VRR до RBG и BSM в съответствие с точка 7.4.2 от Насоките за финансиране. Уведомленията за финансиране съдържат следната информация за всяка разходна категория: изразен в евро параметър за разходна единица; брой разходни единици; компенсационна сума, определена като произведение от параметъра за разходна единица и броя разходни единици.
(172)
За пояснение, през 2007 г. параметрите за RBG по отношение на извършването на градски железопътен транспорт („Stadtbahn“) са, както следва (36):
Bedienungsgebiet
Baustein
Parameter in EUR je Leistungseinheit
Leistungseinheit
Ausgleichsbetrag in EUR
Rheinbann
BS 1
[…]
[…]
[…]
BS 2
[…]
[…]
[…]
BS 3
[…]
[…]
[…]
BS 4a
[…]
[…]
[…]
BS 4b
[…]
[…]
[…]
BS 4c
[…]
[…]
[…]
Summe
[…]
[…]
[…]
[Bedienungsgebiet = Местна мрежа Baustein = Компонент Parameter in EUR je Leistungseinheit = Параметър в EUR за разходна единица Leistungseinheit = Разходна единица Ausgleichsbetrag in EUR = Компенсационна сума в EUR Summe = Сума]
(173)
„BS 1-4c“ се отнася за всяка от четирите разходни категории. За всяка от четирите разходни категории във всеки транспортен сектор (в този случай - Stadtbahn), в който BSM и RBG осъществяват дейност, се определя параметър, изразен в евро. Впоследствие този параметър се умножава по очакваната разходна единица. Получената сума е сумата, определена като предварителна компенсационна сума.
(174)
С оглед на това Комисията достига до заключението, че уведомленията за финансиране, издадени от VRR на RBG и BSM, съдържат изчисление на компенсациите въз основа на предварително определени по обективен и прозрачен начин параметри.
(175)
Поради това Комисията достига до заключението, че вторият критерий Altmark е спазен.
9.2.3. ЛИПСА НА СВРЪХКОМПЕНСИРАНЕ
(176)
Третото условие, посочено в решението по дело Altmark, гласи, че „компенсацията не надвишава необходимото за покриване на всички или на част от разходите, направени при изпълнение на задълженията за обществени услуги, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба за изпълнението на тези задължения“.
(177)
Комисията счита, че по отношение на спазването на този критерий е уместно да се провери първо дали отрицателните уведомления за финансиране, издадени от VRR до RBG и BSM, сами по себе си дават възможност да се изключи наличието на свръхкомпенсиране. Ако това не е така, Комисията преценява като втора стъпка дали Германия е демонстрирала, че конкретното прилагане за периода 2006-2009 г., в комбинация със съществуващите споразумения между предприятията и общините, които ги притежават, са достатъчно основание да се изключи наличието на свръхкомпенсации за RBG и BSM.
(178)
Комисията отбелязва, че в раздели 5, 7 и 8 от Насоките за финансиране се описва подробно процедурата за отпускане на компенсации. Транспортните предприятия трябва да подават своите заявления за компенсация в срок до 31 октомври през годината, предхождаща годината, за която искат компенсации. В точка 5.4 от Насоките за финансиране се определя максималната компенсационна сума, която дадено транспортно предприятие има право да получи. За целта в нея се определят три различни прага: компенсационна сума, сума на финансирането и налични финансови ресурси.
(179)
Компенсационната сума се изчислява въз основа на информацията, определена в приложение 2 към Насоките за финансиране, за всяка от четирите разходни категории. На базата на предоставената от транспортните предприятия информация съгласно приложение 2 VRR изчислява параметрите, които трябва да отразяват разходите, които едно средно, добре управлявано предприятие би понесло за изпълнението на същите задължения, и тези разходи се посочват в уведомленията за финансиране.
(180)
Сумата на финансирането се определя като сумата на финансовите средства, с които дадена община разполага. Тя се увеличава с всякакви печалби на транспортното предприятие в резултат на дейности извън четирите компенсационни категории.
(181)
Наличните финансови ресурси се определят като разликата между компенсационната сума и сумата на финансирането.
(182)
VRR взема предварително решение за компенсациите, на които дадено транспортно предприятие има право, и изплаща компенсациите на четири вноски съответно на 15 февруари, 15 май, 15 август и 15 ноември. Извършваното на 15 февруари плащане се основава на решението за предходната година; евентуални корекции в резултат на промени се правят във вноската, изплащана на 15 май (вж. точка 7.3 от Насоките за финансиране).
(183)
По отношение на предприятия като RBG и BSM, които получават своите компенсации по силата на споразумение за контрол и прехвърляне на печалби/загуби или въз основа на споразумение със своето холдингово дружество, се прилагат специални правила. В тези случаи VRR ще вземе решение за отказ на компенсационно плащане. В това решение се посочва компенсацията, която предприятието има право да получи. Като алтернатива в Насоките за финансиране се предвижда възможност такива предприятия да изискват издаването на обвързващо съобщение, определящо компенсациите, на които имат право (вж. точка 7.2 от Насоките за финансиране).
(184)
В Насоките за финансиране се посочва, че в горния случай, както и когато компенсацията представлява държавна помощ, предприятието бенефициер, заедно с общината, чиято собственост е, трябва да предприемат предварителни мерки за предотвратяване на свръхкомпенсиране. Тъй като Германия счита, че настоящата мярка не представлява държавна помощ, такива превантивни мерки не са били прилагани до този момент.
(185)
Транспортните предприятия трябва да представят ежегодни отчети за понесените от тях действителни разходи във връзка с изпълнението на задълженията за обществени услуги. VRR проверява тези отчети и, в случай че предварително изчислените компенсации надвишават действителните разходи, разпорежда възстановяването на сумата на превишението.
(186)
Комисията счита, че Насоките за финансиране в настоящия си вид не представляват достатъчна гаранция сами по себе си за липсата на свръхкомпенсиране в полза на RBG и BSM поради следните причини:
а)
Не се отчитат печалбите от икономически изгодни транспортни услуги в пикови периоди: В Насоките за финансиране в настоящия им вид за задължения за обществени услуги се считат само наложените на предприятия задължения по отношение на четирите разходни категории, по които Насоките за финансиране предвиждат компенсации. При изчисляването на компенсациите се вземат под внимание приходите от услуги, обхванати от четирите разходни категории, т.е. по-специално услуги в непикови периоди и в отдалечени райони, но се изключват приходи от икономически изгодни транспортни услуги, предоставяни в пикови периоди.
б)
Не съществува механизъм за дължими възстановявания по отношение на свръхкомпенсиране, получено съгласно споразумения за контрол и прехвърляне на печалби/загуби и на акционерни споразумения: В настоящия им вид в Насоките за финансиране транспортните предприятия, получаващи компенсации от VRR, се третират по различен начин в сравнение с транспортните предприятия, получаващи компенсации под формата на споразумения за контрол и прехвърляне на печалби/загуби и на акционерни споразумения. Докато първите разполагат единствено със сумата, съответстваща на изчислената компенсация съгласно Насоките за финансиране, вторите получават пълно покриване на разходите си. Те имат право да поддържат всякаква разлика между действителните си загуби и сумата, на която имат право въз основа на Насоките за финансиране, тъй като липсва правнообвързваща процедура, която би позволила VRR да изиска възстановяване на разликата.
(187)
В настоящия случай компенсациите за обществени услуги могат да бъдат изплатени директно чрез вноски от публичните акционери във въпросните предприятия, чрез споразумение за контрол и прехвърляне на печалби/загуби и/или от VRR. Комисията отбелязва, че по отношение на изпълнението на третия критерий Altmark не съществува изискване плащанията да се извършват от органа организатор, като например VRR. При все това не е допустимо годишната компенсация да надвишава необходимата сума за покриване на всички действителни разходи, свързани със задължението за обществени услуги.
(188)
В уведомленията за финансиране се посочва, че установената в тях сума представлява максималната сума, платима въз основа на ex-post проверка на понесените действителни разходи. Максималната сума на финансирането се определя като сумата на финансовите средства, с които дадена община разполага.
(189)
Транспортните предприятия трябва да представят ежегодни отчети за понесените от тях действителни разходи във връзка с изпълнението на задълженията за обществени услуги. Еx-post оценката отразява понесените действителни разходи по всяка от четирите разходни категории във всеки транспортен сектор. След това сумата от еx-post разходите се сравнява със сумата по ex-ante изчисленията. Еx-post изчислението се посочва в уведомление за финансиране, което има същата структура като предварителните уведомления за финансиране, за да може да се направи сравнение. Според Германия за RBG и BSM са изготвени ex-ante и еx-post уведомления за финансиране за всяка от оценяваните години. VRR проверява тези отчети и, в случай че предварително изчислените компенсации надвишават действителните разходи, разпорежда възстановяването на сумата на превишението. При все това Насоките за финансиране не съдържат подробни правила относно свръхкомпенсирането или дължимите възстановявания на надплатени суми.
(190)
С оглед на това Комисията трябва да провери за периода от 1 януари 2006 г. до 31 декември 2009 г. дали BSM и RBG са получили свръхкомпенсации. Германия е предоставила на Комисията информация за действителните плащания, получени от BSM и RBG. За целта тя е предала на Комисията годишните отчети за приходите и разходите на RBG и BSM. Приходите и разходите на всяко от дружествата се проверяват ежегодно от дипломирани счетоводители, които са заверили и съответните годишни баланси.
(191)
През 2006 г. RBG е понесло загуби в размер на 65 млн. евро (37). Загубите са покрити чрез поемане на загубата в размер на 64,1 млн. евро от страна на провинция Северен Рейн-Вестфалия и VRR. Тази сума е със 7 млн. евро по-ниска от сумата, която RBG има право да получи в съответствие с уведомлението за финансиране от VRR. През 2007 г. необходимите общи компенсационни плащания от страна на провинция Северен Рейн-Вестфалия и VRR в полза на RBG възлизат на 52,2 млн. евро. Тази сума е със 17,5 млн. евро по-ниска от сумата, която RBG има право да получи в съответствие с уведомлението за финансиране от VRR. През 2007 г. RBG е реализирало нулева нетна печалба. През 2008 г. RBG е получило компенсационни плащания от провинция Северен Рейн-Вестфалия и VRR за изпълнението на задължения за обществени услуги в размер на 41,9 млн. евро, което покрива загубите на предприятието, и то реализира нулева нетна печалба. Тази сума е с 14,1 млн. евро по-ниска от сумата, която RBG има право да получи в съответствие с уведомлението за финансиране от VRR. През 2009 г. RBG е получило компенсационни плащания от провинция Северен Рейн-Вестфалия и VRR за изпълнението на задължения за обществени услуги в размер на 45,3 млн. евро, което покрива загубите на предприятието, и то е реализирало нулева нетна печалба. Тази сума е с 11,4 млн. евро по-ниска от сумата, която RBG има право да получи в съответствие с уведомлението за финансиране от VRR.
(192)
През периода 2006-2009 г. BSM е понесло следните годишни загуби в сектора на обществения пътнически превоз: […] EUR(2006 г.), […] EUR (2007 г.), […] EUR (38) (2008 г.) и […] EUR (2009 г.). При сравнението на тези загуби с установените в уведомленията за финансиране суми Комисията установи, че понесените от BSM загуби в сектора на обществения пътнически превоз превишават установените в уведомленията за финансиране суми. Общият размер на загубите, представляващ сбор от сумите, одобрени в уведомленията за финансиране, и допълнителните загуби, е покрит чрез поемане на загубата по силата на съществуващо споразумение с Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH за контрол и прехвърляне на печалби/загуби, което води до нулева годишна печалба/годишна загуба.
(193)
По отношение на поемането на допълнителните загуби Комисията отбелязва, че това се основава не на новата система за финансиране, а единствено на споразумението за контрол и прехвърляне на печалби/загуби. Това споразумение за контрол и прехвърляне на печалби/загуби е сключено преди либерализирането на пазара за автобусен транспорт от страна на няколко държави-членки през 1995 г. Тъй като това либерализиране на пазара е резултат от спонтанно решение на държавите-членки, споразумението за контрол и прехвърляне на печалби/загуби - що се отнася до класифицирането му като помощ (39) - е станало съществуваща помощ по смисъла на член 1, буква б), подточка v) от Процедурния регламент.
(194)
Комисията отбелязва, че пазарът за обществен пътнически превоз е бил отворен за конкуренция със законодателен акт на ЕС от 3 декември 2009 г., когато Регламент (ЕО) № 1370/2007 влиза в сила. В съответствие с член 1, буква б), подточка v) от Регламент (ЕО) № 659/1999, в резултат на либерализацията на дейността с акт на ЕС всяка съществуваща помощ за обществен пътнически превоз става по този начин нова помощ, считано от тази дата. Поради посочените в съображения 114-124 по-горе причини настоящото решение покрива единствено периода до влизането в сила на Регламент (ЕО) № 1370/2007.
(195)
С оглед на гореизложеното Комисията може да достигне до заключението, че за периода 2006-2009 г. BSM и RBG не са получили свръхкомпенсации въз основа на новата система за финансиране и в този смисъл третият критерий Altmark е спазен по отношение на плащанията въз основа на новата система за финансиране.
9.2.4. ТИПИЧНО, ДОБРЕ УПРАВЛЯВАНО И ПОДХОДЯЩО ОБОРУДВАНО С ТРАНСПОРТНИ СРЕДСТВА ПРЕДПРИЯТИЕ
(196)
Накрая, в решението по дело Altmark се посочва, че „когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения за обществени услуги … не е избрано в рамките на процедура по възлагане на обществена поръчка …, нивото на необходимата компенсация трябва да бъде определено въз основа на анализ на разходите, които едно типично, добре управлявано и подходящо оборудвано с транспортни средства предприятие, с цел да може да удовлетвори необходимите изисквания за обществени услуги, би направило, за да изпълни тези задължения, като се вземат предвид свързаните с това приходи, както и разумна печалба за изпълнението на това задължение“.
(197)
Както в случая с RBG, така и с BSM въпросните задължения за обществени услуги не са възложени в рамките на открита, прозрачна и недискриминационна тръжна процедура. Следователно Комисията трябва да разгледа втория вариант, предвиден в четвъртия критерий Altmark, според който нивото на компенсация трябва да бъде определено въз основа на анализ на разходите на типично, добре управлявано и подходящо оборудвано предприятие.
(198)
Германия заявява, че параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, са определени на базата на средните разходи на всички предприятия, за които е приложима системата на VRR за финансиране.
(199)
По време на официалната процедура за разследване Германия изтъкна, че VRR е определило разходите, които едно типично, добре управлявано и подходящо оборудвано с транспортни средства предприятие понася за изпълнението на дейностите по четирите разходни категории, въз основа на статистически данни, разработени от неговия експерт. Впоследствие тези данни са коригирани от VRR, като се отчитат определени (например регионални) специфични особености. В края на анализа VRR определя праг за средни пазарни цени в различните разходни категории.
(200)
В този контекст Комисията отбелязва първо, че използването на статистически данни има за цел да гарантира, че разходите на едно типично предприятие са взети под внимание при изчисляването на компенсациите.
(201)
Второ, всички оператори, които предоставят услуги за обществен транспорт, притежават лицензи и/или им е възложена обществена поръчка за услуги и трябва да спазват определени изисквания, наложени им от лицензите и/или от обществените поръчки за услуги (например те трябва да са подходящо оборудвани с транспортни средства с цел да отговарят на необходимите изисквания относно качеството).
(202)
При все това, както е посочено в решението за откриване на процедура, използването на статистически данни за транспортните разходи не може да доведе per se до заключението, че операторите, които са се съгласили да предоставят услуги при тези параметри, следва да се разглеждат като превозвачи с добро управление. Статистическите данни, послужили като основа за определянето на тази стойност, се отнасят единствено до действителните разходи за транспортни услуги в различните региони (Германия и Австрия) през 2003 г. Поради това не съществува доказателство, че средният размер на тези разходи представлява разходите на едно ефективно предприятие. Комисията достига до това заключение и в своите окончателни решения по дело C 3/08 Дружествата за автобусен превоз в Южна Моравия (40) и дело C 16/07 Postbus AG (41). Посочените в съображения 85 и 86 от последното решение причини са валидни и за настоящото решение.
(203)
В допълнение Комисията отбелязва, че статистическите данни са за 2003 г., като впоследствие са били актуализирани посредством индекс в съответствие с приложение 9 към Насоките за финансиране и съобразно увеличения/спадове на обема и промени в структурите. Индексът използва статистически ценови индекс чрез прилагане на методология на Германската асоциация на транспортните предприятия (Verband deutscher Verkehrsunternehmen), която се основава на кошница от стоки, използвани в сектора на услугите за обществен транспорт, като са използвани данни на Германската статистическа служба. При все това такава процедура на актуализиране не може цялостно да отрази реализираните междувременно увеличения на ефективността в сектора.
(204)
Накрая, Комисията отбелязва, че самото съществуване на разходна категория 4б от Насоките за финансиране (което позволява компенсирането на допълнителни разходи в резултат на политически обусловеното прилагане на по-високи от обичайно наблюдаваните на пазара скали за заплащане) показва, че транспортните предприятия в рамките на VRR изплащат по-високи от обичайно наблюдаваните на пазара заплати. Германия е потвърдила, че RBG и BSM изплащат такива заплати и получават компенсационни плащания по подкатегория 4б.
(205)
В заключение полученото от Комисията доказателство не показва, че нивото на компенсацията е било изчислено въз основа на съпоставка на понесените от RBG и BSM разходи с тези на едно добре управлявано предприятие. По тази причина нивото на компенсация не е било изчислено по отношение на добре управлявано предприятие.
(206)
С оглед на това Комисията достига до заключението, че четвъртият критерий Altmark не е спазен, що се отнася до направените в полза на RBG и BSM компенсационни плащания за изпълнението на задължения за обществени услуги.
9.2.5. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(207)
Тъй като четвъртият критерий Altmark не е изпълнен, Комисията счита, че въпросната система за финансиране е предоставила икономическо предимство на RBG и BSM.
9.3. НАРУШАВАНЕ НА КОНКУРЕНЦИЯТА
(208)
Системата за финансиране може да доведе до нарушаване на конкуренцията, тъй като публичното финансиране укрепва позициите на операторите, на които са възложени задължения за обществени услуги, и им позволява да използват тези предимства за удължаване на срока на възлагането, докато конкурентите не могат да се възползват от тези предимства при кандидатстване за възлагане. Фактът, че дружествата могат да бъдат квалифицирани като собствени, не изключва евентуално въздействие върху конкуренцията, тъй като тези дружества развиват дейност на пазар, в който участват и други публични и частни дружества.
(209)
Освен това операторите, които получават финансиране, могат да използват тези предимства с цел да се конкурират с други дружества на други пазари.
9.4. ВЪЗДЕЙСТВИЕ ВЪРХУ ТЪРГОВИЯТА МЕЖДУ ДЪРЖАВИТЕ-ЧЛЕНКИ
(210)
Според постоянната съдебна практика търговията между държавите-членки трябва да се счита за засегната, когато предоставяща предимство мярка укрепва позицията на дадено предприятие спрямо други конкурентни предприятия в рамките на търговията в Съюза (42). По този начин подобно укрепване на позицията на предприятието бенефициер спрямо други конкурентни предприятия в рамките на търговията в Съюза не само (заплашва да наруши) нарушава конкуренцията, но и засяга търговията между държавите-членки (43).
(211)
Следователно е необходимо да се оцени дали предоставеното на транспортните предприятия RBG и BSM финансиране от VRR представлява икономическо предимство, укрепващо позициите на тези предприятия спрямо други конкурентни предприятия в рамките на търговията в Съюза.
(212)
От самото начало на анализа Комисията припомня, че германският пазар за предоставяне на услуги за местен обществен транспорт, в чиито условия развиват дейността си тези предприятия, е отворен за конкуренция от страна на предприятия, установени в други държави-членки (44).
(213)
В допълнение Съдът посочва в решението си по дело Altmark:
„77.
В тази връзка трябва да се отбележи, че, първо, не е изключено публична субсидия, предоставена на предприятие, което предоставя само местни или регионални транспортни услуги и не предоставя транспортни услуги извън своята държава на произход, да въздейства и на търговията между държави-членки.
78.
Когато държава-членка отпуска публична субсидия на предприятие, с нея предоставянето на транспортни услуги от това предприятие може да се запази или да нарасне, така че шансовете на установени в други държави-членки предприятия да предоставят своите транспортни услуги на пазара на въпросната държава-членка намаляват …“ (45).
(214)
В допълнение Комисията отбелязва, че предоставеното на транспортните предприятия RBG и BSM финансиране от VRR, което им осигурява икономическо предимство, укрепва тяхното финансово положение. Това укрепване на финансовото им положение им позволява да поддържат предоставянето на транспортни услуги. То води също така да намаляване на шансовете на предприятия от Германия, както и от други държави-членки, да предоставят своите транспортни услуги на обслужвания от тези две предприятия пазар (в района на Дюселдорф), макар и юридически да имат такава възможност.
(215)
С оглед на това Комисията достига до заключението, че финансирането на компенсации за обществени услуги в полза на RBG и BSM укрепва техните позиции спрямо други конкурентни предприятия в рамките на търговията в Съюза и по този начин засяга търговията между държавите-членки.
9.5. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(216)
Поради горепосочените причини Комисията достига до заключението, че предоставеното на RBG и BSM финансиране от VRR за изпълнението на задължението за обществени услуги представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
10. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА С ВЪТРЕШНИЯ ПАЗАР
(217)
Член 93 от ДФЕС определя условия за съвместимост на помощ, отпусната в областта на координацията на транспорта и задължението за обществени услуги в транспорта.
(218)
Комисията отбелязва, че тъй като член 93 представлява lex specialis по отношение на член 106, параграф 2, следователно член 106, параграф 2 не може да се прилага за въпросните предприятия за обществен транспорт (46).
(219)
В съответствие с решението по делото Altmark (47) член 93 от ДФЕС не може да се прилага пряко, а единствено по силата на регламенти на Съвета, по-специално на Регламент (ЕИО) № 1191/69 или Регламент (ЕИО) № 1107/70.
(220)
На 3 декември 2009 г. влезе в сила Регламент (ЕО) № 1370/2007. Този регламент също така отменя регламенти (ЕИО) № 1191/69 и (ЕИО) № 1107/70.
(221)
Регламент (ЕО) № 1370/2007 се прилага спрямо компенсирането на задължения за обществени услуги по отношение на услуги за обществен пътнически превоз чрез железопътен и други видове релсов транспорт и чрез автомобилен транспорт. С оглед на това Комисията трябва да оцени съвместимостта на мерките в настоящия случай с вътрешния пазар въз основа на Регламент (ЕО) № 1370/2007, който е инструментът в сила към момента на издаването на решението на Комисията.
(222)
Регламент (ЕО) № 1370/2007 определя условията, при които компетентните органи могат да компенсират задължения за обществени услуги по отношение на пътнически превоз въз основа на обществени поръчки за услуги. В настоящия случай задълженията за обществени услуги са наложени по силата на т. нар. тристранен акт за възлагане (т.е. чрез лицензи, схемите за местен обществен транспорт и съответното уведомление за финансиране от VRR, основано на Насоките на VRR за финансиране).
(223)
Комисията отбелязва в допълнение, че заинтересованата страна не е оспорила приложимостта на Регламент (ЕО) № 1370/2007 в настоящия случай. Комисията отбелязва също така, че Германия е на мнение, че Регламент (ЕО) № 1370/2007 принципно следва да се прилага единствено по отношение на плащания, направени след 3 декември 2009 г.
(224)
При все това, след като разгледа представените от Германия аргументи, Комисията достигна до заключението, че те не поставят под съмнение прилагането ratione temporis на правилата за държавна помощ, в съответствие с които Комисията трябва да основава своите разсъждения относно законодателството, приложимо към момента на вземане на нейните решения. Комисията счита, че обществените поръчки за услуги трябва да бъдат разгледани въз основа на Регламент (ЕО) № 1370/2007 поради следните причини:
(225)
Първо, Комисията посочва, че самият Регламент (ЕО) № 1370/2007 предвижда процедурите относно неговото влизане в сила и неговото прилагане ratione temporis. Регламент (ЕО) № 1370/2007 влиза в сила на 3 декември 2009 г. съгласно член 12 от него. По силата на член 10, параграф 1 Регламент (ЕИО) № 1191/69 е отменен на същата дата. Следователно Комисията повече не може да основава своята оценка на Регламент (ЕИО) № 1191/69, тъй като той вече не е бил в сила, когато тя приема своето решение; вместо това тя трябва да основава своята оценка на Регламент (ЕО) № 1370/2007.
(226)
Второ, Комисията посочва, че Регламент (ЕО) № 1370/2007 не съдържа информация относно неговата неприложимост по отношение на обществени поръчки за услуги, договорени преди влизането му в сила. В този смисъл член 8, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 1370/2007 определя преходни разпоредби за поръчки, възложени, преди регламентът да влезе в сила. На практика това условие е изключение от прилагането на член 8, параграф 2 от регламента, който засяга прилагането на условията на разпоредбите на член 5 относно възлагането на поръчки. Следва да се отбележи, че тези извънредни преходни разпоредби за възлагането на поръчки не биха били необходими, ако обществените поръчки за услуги, възложени пред влизането в сила на регламента, не влизаха в неговия обхват. Напротив, по този начин член 8 потвърждава, че другите разпоредби от регламента са приложими за такива поръчки.
(227)
Трето, Комисията посочва, че нейното уведомление за приложимите правила за оценка на незаконна държавна помощ (48) не е приложимо в настоящия случай. В уведомлението изрично се посочва, че то не засяга тълкуването на регламентите на Съвета и на Комисията в областта на държавната помощ. А Регламент (ЕО) № 1370/2007 изрично определя правилата за неговото временно прилагане.
(228)
Четвърто, Комисията посочва, че Съдът е потвърдил принципа, че новите норми се прилагат незабавно спрямо бъдещите последици на положение, създадено при действието на предходната норма. Освен това Съдът е постановил, че принципът за защита на законните очаквания не може да се разшири дотолкова, че да препятства изобщо прилагането на новата норма спрямо бъдещите последици на положения, създадени при действието на предходната норма (49).
(229)
Пето, Съдът е счел, че общностните материалноправни норми трябва да се тълкуват като отнасящи се до заварени при влизането им в сила положения само доколкото от тяхната формулировка, предназначение или систематика ясно произтича, че трябва да им бъде вменено именно такова правно действие (50). Както е посочено в съображение 228, това последно условие очевидно е изпълнено в случая с Регламент (ЕО) № 1370/2007.
(230)
Шесто, Комисията подчертава, че в същото решение Съдът достига до заключението, че когато законодателство, приложимо към датата на отправяне на уведомление за предложена схема за помощи за дадена държава-членка, се промени, преди Комисията да вземе своето решение, Комисията трябва да вземе решение въз основа на новите правни норми (51). Съдът също така е потвърдил, че изпращането на уведомление от държава-членка за предложена схема за помощ не създава окончателно установено правно положение или правни очаквания, които биха изисквали Комисията да се произнесе по отношение на съвместимостта на помощта с вътрешния пазар, като приложи действащите норми към момента на уведомяване. Следователно този принцип би бил нарушен, ако се позволи държава-членка, която не е спазила задължението за уведомяване, да създаде окончателно установено правно положение чрез предоставяне на незаконна помощ.
(231)
Следователно Регламент (ЕО) № 1370/2007 е приложим в настоящия случай (52).
10.1. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА С ВЪТРЕШНИЯ ПАЗАР ВЪЗ ОСНОВА НА РЕГЛАМЕНТ (ЕО) № 1370/2007
(232)
Съгласно член 9, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1370/2007 „компенсацията за обществени услуги за извършването на услуги за пътнически превоз …, която се изплаща в съответствие с настоящия регламент, е съвместима с общия пазар“. По-долу Комисията ще провери дали Насоките за финансиране и платените въз основа на тях компенсации в полза на RBG и BSM отговарят на изискванията, посочени в Регламент (ЕО) № 1370/2007.
(233)
Съгласно член 3, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1370/2007 „когато компетентният орган реши да предостави на оператор по свой избор изключително право и/или компенсация от какъвто и да е характер в замяна на изпълнението на задължения за извършване на обществени услуги, той прави това в рамките на обществена поръчка за услуги“.
(234)
В настоящия случай задълженията за обществени услуги са наложени по силата на т. нар. тристранен акт за възлагане (т.е. чрез лицензи, схемите за местен обществен транспорт и съответното уведомление за финансиране от VRR, основано на Насоките на VRR за финансиране). С оглед на това Комисията достига до заключението, че член 3 от Регламент (ЕО) № 1370/2007 е спазен.
(235)
Член 4 от Регламент (ЕО) № 1370/2007 определя следното задължително съдържание на обществените поръчки за услуги:
(236)
Член 4, параграф 1, буква а) - ясно определено задължение за обществени услуги: Както е посочено в раздел 8.2.1, на RBG и BSM е възложено ясно определено задължение за обществени услуги.
(237)
Член 4, параграф 1, буква б) - параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин: Както е посочено в раздел 9.2.2, параметрите за компенсирането се задават преди изпълнението на задължението за обществени услуги в отрицателното уведомление за финансиране, по обективен и прозрачен начин, като се посочва максималната сума за всяка разходна категория относно всяка транспортна област.
(238)
Член 4, параграф 1, буква в) и параграф 2 - механизми относно разпределянето на разходи и приходи: Въз основа на горепосочените параметри съществуват ясни механизми относно разпределянето на разходи и приходи, свързани с четирите разходни категории, по които се изплащат компенсации. Разходите и приходите по всяка от четирите различни категории задължения за обществени услуги се разпределят отделно, по различни сметки, чрез използване на стандартни счетоводни принципи, приложими съгласно германското законодателство, като се проверяват ежегодно от дипломирани счетоводители и VRR.
(239)
Член 4, параграф 3 - срокът на обществените поръчки за услуги е ограничен и не може да надвишава 10 години за междуградските и градските автобусни превози и 15 години за пътническите превози с железопътен или друг вид релсов транспорт. Първоначално задълженията за обществени услуги са наложени по силата на т. нар. тристранен акт за възлагане (т.е. чрез лицензи, схемите за местен обществен транспорт и съответното уведомление за финансиране от VRR, основано на Насоките на VRR за финансиране). След влизането в сила на Регламент (ЕО) № 1370/2007 те са обобщени в единична обществена поръчка за услуги за всяко предприятие с ограничен срок от 10 години. По отношение на обществени поръчки за услуги, които вече са били възложени към момента на влизане в сила на Регламент (ЕО) № 1370/2007, се прилагат преходни разпоредби. Съгласно член 8, параграф 3, буква г) от Регламент (ЕО) № 1370/2007 обществени поръчки за услуги, възложени в периода от 26 юли 2000 г. до 3 декември 2009 г. въз основа на процедура, различна от справедлива конкурентна тръжна процедура, могат да останат в сила до изтичане на срока им, при условие че имат ограничен срок, сравним с посочените в член 4 срокове. В настоящия случай поръчката е възложена в рамките на посочения в член 8, параграф 3, буква г) период без тръжна процедура. С оглед на това е приложим посоченият в член 4 ограничен срок. Понастоящем срокът на поръчката е ограничен до 10 години, с което са спазени изискванията на член 4, параграф 3.
(240)
Член 4, параграф 5 - изискването за спазване на определени социални стандарти: Приложимите колективни трудови договори са посочени в съответните актове, тъй като RBG и BSM са задължени да изпълняват колективните трудови договори, сключени от Общинската асоциация на работодателите от Северен Рейн-Вестфалия.
(241)
Член 4, параграф 6 - изискването за спазване на определени стандарти за качество: Разпоредбите относно стандартите за качество са посочени в съответните актове за възлагане.
(242)
С оглед на съображенията, посочени в съображение 54 и сл., Комисията счита, че тристранният акт за възлагане включва всички задължителни разпоредби, предвидени в член 4 от Регламент (ЕО) № 1370/2007.
(243)
Член 5 от Регламент (ЕО) № 1370/2007 съдържа разпоредби относно възлагането на обществени поръчки за услуги. При все това според преходните разпоредби на член 8, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 1370/2007 при възлагането на обществени поръчки за услуги за железопътен и автомобилен транспорт разпоредбите на член 5 трябва да се спазват само за периода след 3 декември 2019 г. В този смисъл разпоредбите на член 5 от Регламент (ЕО) № 1370/2007 не са приложими в настоящия случай.
(244)
Комисията напомня на Германия, че по време на преходния период държавите-членки трябва да предприемат мерки за постепенно спазване на разпоредбите на член 5 от Регламент (ЕО) № 1370/2007.
(245)
Съгласно член 6, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1370/2007 всички компенсации трябва да съответстват на разпоредбите, посочени в член 4 и в приложението към регламента.
(246)
Първо, Комисията припомня, че, както е обяснено по-горе, в настоящия случай са спазени всички разпоредби, посочени в член 4.
(247)
В приложението към Регламент (ЕО) № 1370/2007 се предвижда, че дадена компенсация не може да превишава сума, съответстваща на финансовата сума, съставена от следните компоненти: разходи, понесени във връзка със задължението за обществени услуги, минус приходите от продажба на билети, минус всякакви положителни финансови резултати, реализирани в рамките на мрежата, експлоатирана съгласно задължението за обществени услуги, плюс разумна печалба. В допълнение в приложението се съдържа изискване разходите и приходите да се изчисляват в съответствие с действащите счетоводни и данъчни правила. Освен това за целите на прозрачността следва да е налице разделяне на сметките.
(248)
Комисията отбелязва, че в настоящия случай компенсацията за обществени услуги е изчислена в съответствие с изискванията на приложението, както са описани по-горе в раздел 9.2.3, както и че компенсационните плащания не са довели до свръхкомпенсиране. След изчисляване на приходите от такси, други положителни финансови резултати и разходите, свързани със задължението за обществени услуги, бе установено, че BSM и RBG са отчели годишен дефицит при изпълнението на задължението за обществени услуги. През всяка от годините в периода 2006-2009 г. този дефицит е бил покрит чрез компенсационни плащания, посредством което е отбелязана нулева нетна печалба.
(249)
В допълнение Комисията отбелязва, че в настоящия случай въпросните предприятия не получават разумна печалба. Разходите и приходите, начислени по отношение на задължението за обществени услуги, също така са одитирани, за да се осигури съответствието им с действащите счетоводни и данъчни правила. За целите на прозрачността въпросните предприятия водят отделни сметки за дейностите в рамките на задължението за обществени услуги и за тези, които са извън обхвата на задължението за обществени услуги.
(250)
С оглед на гореизложеното Комисията достига до заключението, че компенсацията за обществени услуги предотвратява всякакво свръхкомпенсиране и е в съответствие с изискванията на членове 4 и 6 от Регламент (ЕО) № 1370/2007 и на приложението към този регламент.
(251)
С оглед на това Комисията заключава, че общите принципи относно оценката на съвместимостта на помощта са спазени в настоящия случай. В допълнение Комисията отбелязва, че една оценка на компенсациите за обществени услуги в полза на RBG и BSM по силата на Регламент (ЕО) № 1107/70 би довела до същото заключение.
(252)
Следователно Комисията достига до заключението, че помощта в полза на RBG и BSM е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 93 от ДФЕС и член 9, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1370/2007.
11. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(253)
Комисията счита, че помощта е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 9, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1370/2007 и член 93 от ДФЕС. Комисията посочва, че настоящото решение се отнася за съвместимостта на мерките с вътрешния пазар като държавна помощ, както и че тази оценка не предопределя анализа от страна на Комисията на прилагането в този случай на законодателството на Съюза относно обществените поръчки и концесиите.
(254)
Комисията посочва, че според постоянната практика на Съда тя може да оценява съвместимостта на държавни помощи с вътрешния пазар независимо от евентуалното нарушаване на всякакви други разпоредби на правото на Съюза, при условие че то не е до такава степен неразривно свързано с предмета на помощта, че е невъзможно оценяването поотделно.
(255)
В настоящия случай Комисията отбелязва, че евентуално нарушаване на разпоредбите относно обществените поръчки и концесиите, като например предоставянето на въпросните лицензи на BSM и RBG, не би оказало непременно ефект на нарушаване на конкуренцията, който да увеличи допълнително предизвиканото от помощта нарушаване на конкуренцията. С оглед на това настоящото решение се ограничава до разглеждането на държавната помощ,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, която Германия е привела в действие в полза на Rheinbahn AG и Bahnen der Stadt Monheim през годините 2006-2009 въз основа на Richtlinie zur Finanzierung des ÖSPV im Verkehrsverbund Rhein-Ruhr, е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 9, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1370/2007 и член 93 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 23 февруари 2011 година.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 23 febbraio 2011
relativa all’aiuto di Stato C 58/06 (ex NN 98/05) al quale la Germania ha dato esecuzione a favore delle società Bahnen der Stadt Monheim (BSM) e Rheinische Bahngesellschaft (RBG) nel Verkehrsverbund Rhein-Ruhr
[notificata con il numero C(2011) 632]
(Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/501/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2 (1),
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni ai sensi di detti articoli (2) e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Con lettera del 21 dicembre 2006 la Commissione ha notificato alla Germania la propria decisione di considerare aiuto di Stato esistente il «vecchio sistema di finanziamento» del Verkehrsverbunds Rhein-Ruhr (in appresso «VRR») e di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del TFUE in relazione al «nuovo sistema di finanziamento» (3) del VRR, in base al quale le società Rheinische Bahngesellschaft AG (in appresso «RBG») e Bahnen der Stadt Monheim GmbH (in appresso «BSM») ricevono compensazioni per obblighi di servizio pubblico. Contestualmente la Commissione ha invitato la Germania a presentare le sue osservazioni. Su richiesta della Germania, si è svolto un incontro il 1o febbraio 2007. La Germania ha presentato le proprie osservazioni in data 18 aprile 2007 e 4 maggio 2007.
(2)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento di indagine formale è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 31 marzo 2007 (4). La Commissione ha invitato tutte le parti interessate a prendere posizione sulle misure entro un mese dalla pubblicazione.
(3)
La Commissione ha ricevuto osservazioni da parte di un terzo interessato, trasmesse alle autorità tedesche con lettera del 29 maggio 2007. Alla Germania è stato concesso un mese di tempo per rispondere a tali osservazioni. Con lettera del 29 giugno 2007, la Germania ha presentato i propri commenti alla Commissione.
(4)
Su richiesta della Germania, il 31 gennaio 2008 si è svolto un secondo incontro, a seguito del quale le autorità tedesche, come richiesto dalla Commissione, hanno trasmesso ulteriori informazioni, rispettivamente in data 5 maggio 2008 e il 3 luglio 2008.
(5)
Con lettere del 2 ottobre 2007, 30 gennaio 2008 e 4 aprile 2008 il terzo interessato ha precisato ulteriormente le proprie osservazioni iniziali.
(6)
Con lettera del 10 luglio 2008, la Commissione ha chiesto alle autorità tedesche chiarimenti in merito alle informazioni presentate; la Germania, alla quale era stato concesso un mese per rispondere alle osservazioni del terzo interessato, ha trasmesso i propri commenti con lettere datate 5 agosto 2008 e 30 settembre 2008.
(7)
Con lettera del 16 dicembre 2009, la Commissione ha chiesto alla Germania e al terzo interessato di trasmettere, entro il 10 gennaio 2010, le proprie osservazioni riguardo alla compatibilità delle misure in oggetto con il regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia e che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 1191/69 e (CEE) n. 1107/70 (5). Sia le autorità tedesche che il terzo interessato hanno chiesto una proroga. La Commissione ha prorogato il termine al 12 gennaio 2010 per entrambe le parti. La Commissione ha ricevuto le osservazioni della Germania con lettera del 12 gennaio 2010. Il terzo interessato non ha presentato commenti entro il termine previsto e, con lettera del 13 gennaio 2010, ha comunicato alla Commissione di non essere più interessato a partecipare al procedimento.
(8)
Con lettera del 12 gennaio 2010, le autorità tedesche hanno inoltre notificato alla Commissione di aver modificato sia gli atti di incarico per RBG e BMS sia il nuovo sistema di finanziamento del VRR, onde renderli conformi al regolamento (CE) n. 1370/2007.
2. LE PARTI
(9)
Il VRR è stato istituito congiuntamente da diversi comuni e distretti della regione geografica del Rhein-Ruhr per assolvere ai compiti di progettazione e organizzazione di servizi di trasporto pubblico locale di passeggeri che incombono loro ed erogare compensazioni per la fornitura di servizi di trasporto pubblico. Il VRR è costituito da due enti di diritto pubblico giuridicamente separati, lo «Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr» (in appresso «ZV VRR») (6) e il «Verkehrsverbund Rhein-Ruhr AöR» (in appresso «Verkehrsverbund Rhein-Ruhr AöR») (7).
(10)
Lo ZV VRR è autorizzato a prelevare contributi dai comuni e dai distretti che ne fanno parte, allo scopo di finanziare le compensazioni per gli obblighi di servizio pubblico. La base giuridica di detto prelievo sono gli articoli 19 e 20 dello statuto dello SV VRR del 21 giugno 2006, nella versione del 10 dicembre 2008 (Zweckverbandssatzung für den Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr, in appresso lo «statuto dello ZVRR») (8).
(11)
Le imprese RGB (9) e BSM (10), presunte beneficiarie dell’aiuto in oggetto, operano nel settore del trasporto pubblico locale (autobus, tram e treno) nella regione di Düsseldorf. Le loro linee fanno parte della rete dei trasporti pubblici del VRR.
(12)
RGB e BSM servono le linee del trasporto pubblico locale di passeggeri in virtù delle autorizzazioni rilasciate loro dall’amministrazione distrettuale di Düsseldorf (Bezirksregierung Düsseldorf) ai sensi della legge sul trasporto delle persone (Personenbeförderungsgesetz, in appresso «PbefG»), in particolare del suo articolo 13. L’impresa cui è rilasciata l’autorizzazione ottiene il diritto esclusivo di servire una determinata linea; in contropartita essa deve fornire servizi locali di trasporto pubblico nel rispetto delle condizioni previste dall’autorizzazione, soprattutto per quando riguarda la frequenza dei servizi, i chilometri serviti e altri parametri qualitativi.
3. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELL’AIUTO
3.1. TITOLO, BILANCIO E DURATA
(13)
Titolo: Sostegno finanziario a favore di BSM e RBG.
(14)
Il bilancio annuo ammonta a un importo compreso tra […] (11) e […] milioni di EUR a favore di BSM e tra […] e […] milioni di EUR per RBG. Il bilancio per le compensazioni è costituito da fondi pubblici, ai sensi degli orientamenti sul finanziamento e dell’accordo di controllo e di trasferimento di utili. Gli orientamenti sul finanziamento e l’accordo di controllo e trasferimento di utili sono in vigore a tempo indeterminato.
3.2. BENEFICIARI E OBIETTIVO DELL’AIUTO
(15)
Beneficiarie delle compensazioni in questione sono le due imprese RBG e BSM.
(16)
Obiettivo dell’aiuto è fornire alla popolazione servizi adeguati di trasporto pubblico locale. In forza dell’articolo 4 dello statuto dello ZV VRR, la cooperazione tra il Land Nordrhein-Westfalen, il VRR e le imprese di trasporti persegue lo scopo di rendere più attraente il servizio di trasporto pubblico locale grazie a una programmazione e gestione integrate dei servizi forniti, a tariffe uniformi interessanti per gli utenti, a un’informazione coerente dei viaggiatori nonché andando incontro alle esigenze dei disabili.
4. MOTIVI PER L’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
4.1. OGGETTO DEL PROCEDIMENTO
(17)
La decisione relativa all’avvio del procedimento riguarda unicamente le compensazioni a favore di RBG e BSM erogate sulla base del «nuovo sistema di finanziamento», istituito in forza della decisione del VRR del 28 giugno 2005, e concernenti gli obblighi di servizio pubblico relativi ai servizi di trasporto locale mediante autobus e tram. Anche la presente decisione definitiva riguarda pertanto solo dette compensazioni a favore di RBG e BSM.
4.2. Il «NUOVO SISTEMA DI FINANZIAMENTO»
(18)
Nella sua decisione di avvio del procedimento di indagine formale, la Commissione individuava due pacchetti di misure di finanziamento a favore di RBG e di BSM, ovvero:
-
finanziamento da parte di VRR di imprese di trasporti nella regione geografica Rhein-Ruhr, tra cui RBG e BSM,
-
sovvenzioni incrociate a favore di RBG e di BSM erogate dalle società comunali di holding delle città di Düsseldorf e di Monheim.
(19)
La base giuridica di entrambi i pacchetti di misure sono gli orientamenti per il finanziamento del trasporto pubblico nel VRR (Richtlinie zur Finanzierung des ÖSPV im Verkehrsverbund Rhein-Ruhr, in appresso «gli orientamenti sul finanziamento») e i relativi allegati (12).
(20)
La base giuridica per il secondo pacchetto di misure comprende anche gli accordi bilaterali tra RBG o BSM e le società di holding dei comuni di Düsseldorf e di Monheim.
4.2.1. FINANZIAMENTI DI VRR A FAVORE DI RBG E BSM
(21)
VRR finanzia le imprese che forniscono servizi di trasporto pubblico nella sua regione, allo scopo di coprire una parte dei loro costi. Con la decisione del 28 giugno 2005, il sistema di finanziamento in vigore dal 1990 (il «vecchio sistema di finanziamento») è stato sostituito da un nuovo sistema significativamente modificato (il «nuovo sistema di finanziamento»).
(22)
L’ultima modifica al nuovo sistema di finanziamento è stata apportata il 10 settembre 2009 nella prospettiva dell’entrata in vigore, il 3 dicembre 2009, del regolamento n. 1370/2007.
(23)
La riforma del 28 giugno 2005 intendeva rendere conforme il sistema di finanziamento del VRR alla sentenza emessa nel caso Altmark (13). Le sezioni da 5.4.2 a 5.4.5 degli orientamenti sul finanziamento illustrano le modalità di applicazione della sentenza Altmark in relazione soprattutto al suo quarto criterio. Ai sensi della sezione 5.4.3 l’importo della sovvenzione è stabilito sulla base dell’analisi dei costi di un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico pertinenti. Conformemente alla sezione 5.4.4 il VRR, sulla base di detta analisi, determina ogni anno i parametri per il calcolo delle compensazioni relative a ciascuna delle quattro categorie descritte in appresso; all’allegato 9 degli orientamenti sul finanziamento è definito il metodo per aggiornare (ovvero indicizzare) tali parametri. Conformemente alla sezione 5.4.5, gli importi compensativi per le singole imprese sono limitati ai costi dimostrabili sorti per adempiere gli obblighi di servizio pubblico e i parametri per il calcolo della compensazione sottostanno a rotazione al controllo di revisori contabili.
(24)
Il nuovo sistema di finanziamento viene esaurientemente descritto negli orientamenti per il finanziamento e nei relativi allegati.
(25)
Ai sensi della sezione 2.1 degli orientamenti per il finanziamento VRR finanzia l’adempimento di obblighi di servizio pubblico nella regione geografica di competenza. Alle sezioni da 2.2.1 a 2.2.4 sono definite quattro categorie di costi finanziabili dal VRR. Tali categorie sono illustrate più nel dettaglio all’allegato 1 degli orientamenti. Le quattro categorie sono le seguenti (le abbreviazioni riportate corrispondono alla numerazione delle categorie di costi degli orientamenti sul finanziamento):
(26)
a)
fornitura di infrastruttura (Infrastrukturvorhaltung, in appresso «categoria di costi 1»): questa categoria comprende i costi per la costruzione e la manutenzione di impianti fissi e i relativi sistemi di sicurezza e di navigazione. Il concetto di «infrastruttura» comprende i binari del tram, le corsie preferenziali degli autobus, i nodi di scambio modale, le fermate degli autobus, le stazioni, i garage e le officine, i sistemi di sicurezza e di navigazione. In questa categoria sono compresi inoltre i costi per il personale addetto a tali mansioni;
(27)
b)
i compiti di gestione e di marketing imposti dal VVR o dalle autorità locali competenti (Verbund- bzw. aufgabenträgerbedingte Regie- und Vertriebsaufgaben, in appresso «categoria di costi 2»): questa categoria comprende tutti i costi supplementari che imcombono alle imprese di trasporti in virtù della loro appartenenza al VRR. Tali costi sono legati alla gestione centralizzata delle attività di programmazione, coordinamento, marketing e gestione finanziaria, distribuzione e controllo delle prestazioni richieste;
(28)
c)
norme qualitative per i veicoli definite dal VVR o dalle autorità locali competenti (Verbund- bzw. aufgabenträgerbedingte Fahrzeugqualitätsstandards, in appresso «categoria di costi 3»): questa categoria comprende tutti i costi supplementari che insorgono a causa delle norme qualitative previste per i veicoli. Le imprese di trasporti possono chiedere il rimborso dei costi supplementari per l’acquisto di veicoli climatizzati, con videosorveglianza, pianale ribassato, motore a gas, elevatore per l’accesso dei disabili o motore maggiormente ecocompatibile;
(29)
d)
servizi di trasporto supplementari o altri servizi connessi alle prestazioni richieste dal VVR o dalle autorità locali competenti (Verbund- bzw. aufgabenträgerbedingte Verkehrsmehr- oder Andersleistungen im Betriebsbereich). Questa categoria si suddivide in tre sottocategorie:
I)
costi supplementari generati dall’obbligo imposto direttamente dall’autorità competente o dal VRR, di fornire servizi non lucrativi in orari di minor traffico (in appresso «categoria di costi 4a»);
II)
obblighi sociopolitici connessi alle condizioni imposte dall’azionista (14) («in appresso categoria di costi 4b»);
III)
condizioni relative alle attività o al sistema imposto dalle autorità locali competenti o dal VRR, giustificate singolarmente e che comportano svantaggi economici (in appresso «categoria di costi 4c»).
(30)
A norma degli orientamenti sul finanziamento le imprese di trasporti pubblici possono chiedere una compensazione per la fornitura di servizi di trasporto pubblico. Alla domanda deve essere allegata la documentazione di cui alle sezioni 5, 7 e 8 degli orientamenti sul finanziamento, tra cui il calcolo dei costi per la fornitura degli obblighi di servizio pubblico e le informazioni circa eventuali finanziamenti erogati da altri organismi. Le società di trasporto devono inoltrare la domanda di compensazione entro il 31 ottobre dell’anno che precede l’anno per il quale richiedono la compensazione degli obblighi di servizio pubblico.
(31)
Sulla base delle informazioni trasmesse dalle imprese di trasporti in conformità alla sezione 5.4.2 e all’allegato 2 degli orientamenti sul finanziamento, il VRR calcola le compensazioni, che devono essere conformi ai costi che un’impresa media gestita in modo efficiente sosterrebbe per adempiere ai medesimi obblighi. Il VRR adotta quindi una decisione di finanziamento. Questa decisione giuridicamente vincolante conferma l’incarico e fissa le compensazioni per ciascuna delle 4 categorie di costi. Alla fine di ogni anno la società di trasporto pubblico deve notificare gli introiti e i costi relativi all’adempimento degli obblighi di servizio pubblico. Il VRR controlla i dati presentati. Viene infine adottata una seconda decisione giuridicamente vincolante che fissa l’importo esatto della compensazione da versare alla società.
4.2.2. FINANZIAMENTI A FAVORE DI RBG E BSM MEDIANTE SOVVENZIONI INCROCIATE
(32)
Lo statuto dello ZV VRR prevede la possibilità che i comuni e i distretti proprietari di una società di trasporto eroghino direttamente a quest’ultima la compensazione e detraggano l’importo corrispondente dai contributi che devono versare allo ZV VRR.
(33)
L’articolo 19 dello statuto dello ZV VRR prevede 5 modalità diverse per effettuare tali pagamenti diretti:
-
contribuzioni volontarie dirette o indirette del comune o del distretto, compresi i dividenti delle azioni che la città o il distretto investono nelle imprese di trasporto,
-
pagamenti volontari di terzi,
-
sovvenzioni incrociate sotto forma di contratti di suddivisione dei ricavi, qualora l’impresa di trasporti faccia parte di una società di holding e le sue perdite siano coperte dai ricavi di altre imprese, come le società di servizi pubblici,
-
distribuzione degli utili di imprese delle quali l’impresa di trasporti detiene quote o azioni,
-
differenza tra l’allocazione e il disavanzo totale dell’impresa di trasporti.
(34)
Gli importi erogati ai sensi dell’articolo 19 dello statuto dello ZV VRR sono presi in conto nel calcolo della compensazione che il VRR eroga all’impresa di trasporto. A norma della sezione 8 degli orientamenti sul finanziamento, la domanda di finanziamento di un’impresa è respinta se l’azionista (comunale) ha fatto uso di una o più opzioni di cui all’articolo 19 dello statuto dello ZV VRR. L’importo corrispondente è detratto dai pagamenti ai quali l’impresa di trasporti ha diritto ai sensi degli orientamenti sul finanziamento.
(35)
Sia il comune di Düsseldorf che il comune di Monheim hanno fatto uso della possibilità di cui all’articolo 19 dello statuto dello ZV VRR e hanno sottoscritto contratti con RBG e BSM. Detti contratti sono illustrati nei considerando sottostanti.
(36)
Le presunte sovvenzioni incrociate erogate da Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH a favore di RBG: secondo le informazioni trasmesse in un primo momento dall’autore della denuncia, ricorrendo ad accordi di controllo e di trasferimento Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH verserebbe i ricavi delle sue holding redditizie (Stadtwerke Düsseldorf AG und Umschlagsgesellschaft für Kraftwerkbrennstoffe mbH) alle sue controllate deficitarie (RBG e Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH).
(37)
Le presunte sovvenzioni incrociate erogate dal comune di Düsseldorf a favore di RGB: sulla base delle informazioni trasmesse dall’autore iniziale della denuncia, la Commissione ha esaminato le sovvenzioni dirette che il comune di Düsseldorf ha erogato a RBG. Dette sovvenzioni provengono, a quanto pare, dai dividendi versati alla città di Düsseldorf per la quota della RWE AG che essa detiene, e che sono pari allo 1,1 % del capitale totale.
(38)
Pagamenti annui erogati da Düsseldorf a favore di RBG: nella sua risposta alla decisione di avvio del procedimento, la Germania ha affermato che non è mai esistito un accordo di controllo e di trasferimento di utili tra Stadtwerke Düsseldorf AG e Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH (dal 18 giugno 2007: Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH, in appresso «società di holding»). La società di holding ha tuttavia effettuato pagamenti annui a favore di RGB per assolvere obblighi di servizio pubblico; il VRR tiene conto di tali pagamenti ai fini del calcolo delle compensazioni per gli obblighi di servizio pubblico. La Germania ha inoltre affermato che i dividendi delle azioni RWE sono versati al comune e non a RBG.
(39)
Le sovvenzioni incrociate a favore di BSM: secondo le informazioni trasmesse dall’autore della denuncia iniziale, i ricavi di quest’ultima impresa servono a compensare il disavanzo annuo di BSM in virtù di un accordo tra Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH e Elektrizitätswerken der Stadt Monheim GmbH. BSM è una controllata al 100 % di Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH (15).
(40)
Nella sua risposta all’avvio del procedimento, la Germania ha dichiarato che il 27 ottobre 1987 è stato concluso un accordo di controllo e di trasferimento di utili tra BSM e Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH, accordo entrato in vigore il 1o gennaio 1988. In virtù dell’articolo 4, primo comma di detto accordo, la totalità dei ricavi di BSM viene trasferita a Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH, la quale, da parte sua, compensa il disavanzo totale di BSM.
4.3. DUBBI DELLA COMMISSIONE IN MERITO ALLE COMPENSAZIONI EROGATE A RBG E A BSM SULLA BASE DEL «NUOVO SISTEMA DI FINANZIAMENTO»
4.3.1. SUSSISTENZA DI AIUTI DI STATO
(41)
Nella decisione d’avvio del procedimento di indagine formale, la Commissione ha concluso, in merito alla sussistenza di un aiuto di Stato, che le due misure in questione fanno uso di risorse statali e che sono quindi imputabili allo Stato.
(42)
Nella decisione di avvio del procedimento di indagine formale, la Commissione ha osservato che, secondo la Germania, le misure in oggetto non concedono un vantaggio economico selettivo, poiché tutti e quattro i criteri definiti nella causa Altmark sono rispettati e le misure di finanziamento non falsano la concorrenza né incidono sugli scambi tra gli Stati membri. Al riguardo, sulla base delle informazioni trasmesse dalla Germania nel corso delle indagini preliminari, la Commissione ha tuttavia espresso i dubbi riportati in appresso.
(43)
In merito al primo criterio Altmark, la Commissione è giunta in via provvisoria alla conclusione che alle imprese operanti nel VRR era stato imposto un obbligo di servizio pubblico in virtù dell’autorizzazione, concessa dall’amministrazione regionale competente, di servire una linea di autobus e di tram.
(44)
In merito al secondo criterio Altmark, la Commissione ha messo in dubbio il fatto che tutte e quattro le categorie di costi prevedessero effettivamente obblighi di servizio pubblico e che tali obblighi fossero stati definiti in modo chiaro. Né era chiaro, se almeno una parte dei costi delle misure in questione non potesse essere sostenuta dalle imprese interessate, nel loro proprio interesse commerciale, e potesse pertanto essere coperta unicamente dal ricavato della vendita dei titoli di trasporto. La Commissione ha inoltre osservato che la Germania non aveva fornito informazioni dettagliate in merito ai parametri e al metodo di calcolo delle compensazioni.
(45)
Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione non è stata in grado di escludere che la compensazione fosse superiore all’importo necessario per coprire in tutto o in parte i costi necessari per adempiere gli obblighi di servizio pubblico (terzo criterio Altmark).
(46)
Poiché le autorizzazioni per le imprese di trasporti nell’ambito del VRR sono state concesse direttamente senza procedura di appalto pubblico, la Commissione dubitava che fosse stato rispettato il quarto criterio Altmark. La Commissione non disponeva infatti di informazioni sufficienti per valutare se, sulla base dei costi medi, tutte le compensazioni calcolate dalle imprese finanziate dal VRR fossero in linea con i costi che deve sostenere un’impresa gestita in modo efficiente e dotata di mezzi di trasporto.
(47)
Nella decisione di avvio, la Commissione ha ritenuto che il finanziamento delle misure in oggetto potesse incidere sugli scambi tra gli Stati membri e potesse falsare o minacciare di falsare la concorrenza.
4.3.2. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO CON IL MERCATO INTERNO
(48)
Poiché la Commissione non era riuscita ad escludere la presenza di un aiuto di Stato, ne ha esaminato l’eventuale compatibilità con il mercato interno ai sensi dell’articolo 93 del TFUE.
(49)
Stando alla sentenza Altmark, l’articolo 93 del TFUE è applicabile non direttamente, ma solo in virtù delle tre decisioni del Consiglio adottate sulla sua base (16). Il regolamento (CEE) n. 1191/69 del Consiglio, del 26 giugno 1969, relativo all’azione degli Stati membri in materia di obblighi inerenti alla nozione di servizio pubblico nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile (17) e il regolamento (CEE) n. 1107/70 del Consiglio, del 4 giugno 1970, relativo agli aiuti accordati nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile (18) costituiscono pertanto il quadro giuridico pertinente per valutare la compatibilità degli obblighi di servizio pubblico con il mercato interno.
(50)
Nella decisione di avvio, la Commissione è partita dal presupposto che la Germania avesse escluso i servizi in questione dal campo di applicazione del regolamento (CEE) n. 1191/69 e che pertanto l’unico quadro giuridico applicabile fosse il regolamento (CC) n. 1107/70.
(51)
Riguardo alla compatibilità dell’aiuto con gli articoli 3, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1170/70, la Commissione dubitava che gli obblighi, per i quali BSM e RBG ottengono compensazioni, siano obblighi di servizio pubblico e che gli importi erogati corrispondano ai costi generati da tali obblighi.
5. OSSERVAZIONI DELLA GERMANIA (19)
5.1. OGGETTO DEL PROCEDIMENTO
(52)
La Germania ha innanzitutto trasmesso informazioni generali sull’attuazione del nuovo sistema di finanziamento, ricordando in particolare che il vecchio sistema di finanziamento è rimasto in vigore fino al 31 dicembre 2005. Il nuovo sistema, adottato il 28 giugno 2005, è entrato in vigore il 1o gennaio 2006.
(53)
La Germania ha sottolineato che la denuncia all’origine del procedimento in corso è stata trasmessa dal comune di Langenfeld con lettera datata 27 gennaio 1999 e rinnovata con lettera del 21 gennaio 2004. Secondo la Germania, il procedimento della Commissione dovrebbe pertanto riguardare solo il vecchio sistema di finanziamento, che è rimasto in vigore fino alla fine del 2005. La Germania esprime dubbi circa la decisione della Commissione di avviare il procedimento di indagine formale in relazione al nuovo sistema di finanziamento. Osserva che la Commissione, in mancanza di una denuncia riguardante nello specifico il nuovo sistema di finanziamento in vigore dal 2006, non ha effettuato una valutazione preliminare sufficientemente dettagliata, non dando così alle autorità tedesche la possibilità di esprimersi su questioni che necessitano un chiarimento.
5.2. IL NUOVO SISTEMA DI FINANZIAMENTO IN VIGORE DAL 2006
(54)
Stando alla Germania, il nuovo sistema di finanziamento è tale da garantire il rispetto dei quattro criteri Altmark. A tal fine, il calcolo delle compensazioni tiene conto di tutti i flussi finanziari (pagamenti diretti e sovvenzioni incrociate), erogati dal VRR per l’adempimento di obblighi di servizio pubblico.
5.3. DEFINIZIONE DI OBBLIGO DI SERVIZIO PUBBLICO (PRIMO CRITERIO ALTMARK)
(55)
La Germania ha presentato osservazioni in merito ai dubbi espressi dalla Commissione sulla definizione degli obblighi di servizio pubblico e sull’atto di incarico (considerando 61 della decisione di avvio del procedimento) nonché sulle categorie di costi 1, 2, 3 e 4 (considerando da 62 a 71 della medesima decisione).
5.3.1. L’ATTO D’INCARICO
(56)
In merito al vincolo delle società di trasporto di adempiere effettivamente obblighi di servizio pubblico chiaramente definiti, la Germania precisa che le autorizzazioni (20) concesse ai sensi della legge sul trasporto delle persone (PbefG) per servire linee di autobus e di tram non costituiscono l’unica base giuridica applicabile. Inoltre, detti obblighi di servizio pubblico sono ulteriormente precisati nel piano dei servizi locali di trasporto (Nahverkehrsplan) (21) ossia, per un periodo transitorio successivo all’entrata in vigore del «nuovo sistema di finanziamento» (22), nelle decisioni in materia dei consigli comunali e distrettuali e nelle relative decisioni di finanziamento emesse dal VRR sulla base degli orientamenti sul finanziamento. L’assegnazione degli obblighi di servizio pubblico è effettuata con un atto d’incarico che prevede tre fasi (l’autorizzazione, il piano dei servizi dei trasporti locali e la decisione di finanziamento del VRR conformemente ai propri orientamenti per il finanziamento).
(57)
Il consiglio comunale di Düsseldorf ha autorizzato il nuovo sistema di finanziamento del VRR per RBG con decisione del 15 dicembre 2005. In forza di tale decisione il piano dei servizi locali di trasporto del comune di Düsseldorf si basa anche sugli orientamenti sul finanziamento, integrati nel nuovo sistema di finanziamento. Il piano di servizi dei trasporti locali 2002-2007 è stato adottato dal consiglio comunale di Düsseldorf il 20 marzo 2003. RGB è inoltre tenuta a rispettare i piani dei servizi locali di trasporto dei comuni e dei distretti limitrofi (Rhein-Kreis a Neuss, comune di Neuss, Kreis Mettmann). Detti piani dei servizi locali di trasporto prevedono disposizioni relative alla rete che RBG deve mettere a disposizione (servizi e infrastrutture). Nel quadro della legge sul trasporto delle persone (PbefG) sono state concesse autorizzazioni a RBG per le linee di bus e di tram (di superficie e sotterranee) da essa gestite.
(58)
Il consiglio comunale di Monheim e il consiglio distrettuale di Mettmann hanno autorizzato il nuovo sistema di finanziamento del VRR per BSM con decisioni rispettivamente del 10 novembre 2005 e del 19 dicembre 2005. L’ultima decisione prevede inoltre che il piano dei servizi locali di trasporto per il distretto di Mettmann (23) debba essere adeguato al nuovo sistema di finanziamento. Il piano dei servizi locali di trasporto del distretto di Mettmann prevede disposizioni riguardanti la rete che deve essere messa a disposizione da BSM (servizi e infrastrutture). In forza della legge sul trasporto delle persone (PbefG) sono state concesse a BSM autorizzazioni per le linee di autobus da essa servite.
5.3.2. CATEGORIA DI COSTI 1: FORNITURA DELL’INFRASTRUTTURA (INFRASTRUKTURVORHALTUNG)
(59)
La Germania precisa che l’impresa deve essere dotata di autoveicoli per la fornitura dei servizi di trasporto pubblico. In Germania e in tutti gli altri Stati membri l’infrastruttura utilizzata per effettuare i servizi di trasporto pubblico è di norma messa a disposizione dallo Stato. Pertanto, secondo le autorità tedesche, mettendo a disposizione l’infrastruttura non viene concesso un vantaggio economico alle aziende in questione. La Germania sottolinea altresì che il VRR finanzia solo la manutenzione, ma non la costruzione dell’infrastruttura. Inoltre il VRR non finanzia la totalità dei di costi di manutenzione, ma solo i costi fissi (i costi variabili, legati all’uso dell’infrastruttura, non sono compensati). La Germania effettua un’analisi degli oneri supplementari generati dagli obblighi di servizio pubblico che tiene conto di diversi criteri, in particolare dell’utilizzazione della capacità dell’infrastruttura. Gli introiti generati dall’utilizzazione dell’infrastruttura (ad esempio la pubblicità) sono stati detratti dal calcolo dei costi supplementari.
(60)
Ai sensi della legge sul trasporto delle persone (PbefG) e delle sue disposizioni di attuazione (24), RBG e BSM hanno l’obbligo di mantenere agibile, secondo determinati standard qualitativi, l’infrastruttura necessaria per assicurare i servizi di trasporto per i quali hanno ottenuto l’autorizzazione (soprattutto l’equipaggiamento delle fermate). Oltre alle richiamate disposizioni, entrambe le imprese devono soddisfare alcuni requisiti supplementari previsti sia dagli orientamenti del VRR in merito all’equipaggiamento delle fermate (Richtlinie Haltestellenausstattung im VRR 08/1991) sia dai relativi piani dei servizi locali di trasporto. Per RBG, ciò riguarda ad esempio un sistema dinamico di informazione dei passeggeri in 192 fermate e un sistema di controllo computerizzato. I requisiti supplementari per BSM riguardano la sicurezza, l’informazione alle fermate, il comfort e la pulizia.
5.3.3. CATEGORIA DI COSTI 2: COMPITI DI GESTIONE E DI MARKETING IMPOSTI DAL VRR O DALLE AUTORITÀ LOCALI COMPETENTI (VERBUND- BZW. AUFGABENTRÄGERBEDINGTE REGIE- UND VERTRIEBSMEHRKOSTEN)
(61)
Le autorità tedesche forniscono ulteriori precisazioni in merito a questa categoria di costi nella quale figurano in particolare i costi legati ad attività gestionali e di marketing (ad esempio sostegno alla sottoscrizione di abbonamenti, aree di sosta «park & ride» per i pendolari e promozione dell’iniziativa, sostegno agli organizzatori di grandi eventi, call center) nonché in merito alla distribuzione degli introiti e ad altre attività di coordinamento. In questa categoria di costi le entrate attribuibili vengono detratte onde calcolare i costi relativi agli oneri supplementari imposti dalle autorità pubbliche.
(62)
Questa categoria non sottostà a norme giuridiche. RGB e BSM devono svolgere le attività di cui sopra nell’ambito di un accordo di cooperazione e di un accordo sulla distribuzione degli introiti, stipulati con il VRR e che costituiscono il prerequisito per la loro partecipazione al sistema di finanziamento del VRR. Gli orientamenti in materia di accordi di cooperazione contengono indicazioni in merito alle suddette attività. Secondo il piano dei servizi dei trasporti locali, RBG e BSM devono inoltre soddisfare altre condizioni riguardanti la categoria in questione. Le relative decisione del VRR costituiscono l’ultima fase dell’atto d’incarico.
5.3.4. CATEGORIA DI COSTI 3: NORME QUALITATIVE PER I VEICOLI DEFINITE DAL VRR O DALLE AUTORITÀ LOCALI COMPETENTI (VERBUND- BZW. AUFGABENTRÄGERBEDINGTE FAHRZEUGQUALITÄTS-STANDARDS)
(63)
Stando alle precisazioni delle autorità tedesche, i costi supplementari connessi alle norme qualitative per i veicoli sono generati dal rispetto dei requisiti fissati dal VRR e/o dalle autorità locali. Tali requisiti riguardano ad esempio l’uso di veicoli con una ecocompatibilità superiore a quella prevista dalla legge, di veicoli climatizzati o di veicoli a pianale ribassato. Detti requisiti possono essere imposti per tutta l’area del VRR o, a livello locale, dai comuni o dai distretti interessati. Per calcolare gli oneri supplementari per le imprese di trasporto locale si applicano i medesimi principi delle categorie precedenti.
(64)
Il piano dei servizi dei trasporti locali del comune di Düsseldorf impone a RBG di investire in veicoli a pianale ribassato e in veicoli particolarmente ecocompatibili. Il consiglio comunale di Düsseldorf ha inoltre imposto a RBG di installare filtri del particolato diesel nei veicoli utilizzati. Il piano di servizi dei trasporto locali del distretto di Mettmann prevede che BSM investa in veicoli a pianale ribassato.
5.3.5. CATEGORIA DI COSTI 4: SERVIZI DI TRASPORTO SUPPLEMENTARI O ALTRI SERVIZI CONNESSI ALLE ATTIVITÀ IMPOSTE DAL VRR O DALLE AUTORITÀ LOCALI COMPETENTI (VERBUND- BZW. AUFGABENTRÄGERBEDINGTE VERKEHRSMEHR- ODER ANDERSLEISTUNGEN IM BETRIEBSBEREICH)
(65)
Le autorità tedesche precisano che questa categoria è articolata tre sottocategorie chiaramente definite:
(66)
i)
categoria di costi 4a: costi supplementari di servizi non redditizi in orari di minor traffico imposti dal VRR o dalle autorità locali competenti: la Germania ha spiegato che i servizi di trasporto pubblico forniti nelle ore di minor traffico (25) su richiesta delle autorità competenti non sono redditizi. Questi servizi sono tuttavia imposti della autorità (VRR, comuni e i distretti interessati) per motivi di accessibilità ai servizi di trasporto. L’obbligo di RBG di fornire servizi di trasporto in ore di minor traffico è previsto dai piani di servizi dei trasporti locali del comune di Düsseldorf, del distretto di Rhein-Kreise a Neuss e del distretto di Mettmann. Nel quadro delle autorizzazioni concesse e del piano di servizi dei trasporti locali, BSM è tenuta a prestare servizi di trasporto nelle ore di minor traffico. La decisione di finanziamento del VRR costituisce l’ultima fase dell’atto d’incarico.
(67)
ii)
categoria di costi 4b: obblighi sociopolitici connessi alle condizioni imposte dall’azionista (Sozialpolitische Verpflichtungen im Betriebsbereich - Vorgaben des Anteilseigners): per questa categoria, la Germania ha specificato che RBG e BSM sono tenute ad applicare l’accordo collettivo negoziato con l’organizzazione municipale dei lavoratori della Renania settentrionale - Vestfalia (Kommunalen Arbeitgeberverband Nordrhein-Westfalen), a cui corrispondono retribuzioni mediamente superiori. In virtù degli accordi collettivi, a cui di norma le imprese private non partecipano, le imprese comunali sono inoltre tenute ad attivare un’assicurazione pensionistica aziendale o a contribuirvi (betriebliche Altersversorgung). In virtù della sua adesione al fondo pensionistico integrativo (pubblico), RBG deve versare i contributi per i suoi dipendenti in tale fondo. Anche BSM è tenuta ad offrire un fondo pensionistico aziendale in virtù di un determinato accordo collettivo. Questi costi vengono calcolati come la differenza tra la tabella delle retribuzioni di riferimento (ovvero la tabella TV-N, V grado, 2o scatto, utilizzata di norma dalle imprese private e riportata nel contratto collettivo) e la retribuzione effettiva, inclusi i costi supplementari per il fondo pensionistico aziendale.
(68)
iii)
categorie di costo 4c: altre condizioni relative alle attività o al sistema imposto dalle autorità locali competenti o dal VRR, giustificate individualmente e che comportano svantaggi economici (Sonstige Vorgaben im Betriebsbereich bzw. systembedingte Vorgaben - Aufgabenträger- bzw. Verbundvorgaben - gemäß individuellem Nachweis, die zu wirtschaftlichen Nachteilen führen): la Germania precisa al riguardo che si tratta di una categoria aperta per la quale, sulla base di prove concrete, può essere concessa una compensazione per svantaggi economici dovuti all’adempimento di determinate condizioni o attività imposte dal sistema di servizi pubblici di trasporto locale (ad esempio determinati requisiti ambientali o l’offerta di servizi supplementari in occasione di grandi eventi). La Germania afferma che simili condizioni non vigono per RBG e BSM.
5.4. PARAMETRI PER IL CALCOLO DELLE COMPENSAZIONI (SECONDO CRITERIO ALTMARK)
(69)
Nelle loro osservazioni le autorità tedesche hanno innanzitutto spiegato il procedimento utilizzato per determinare i parametri per il calcolo delle compensazioni, fornendo informazioni al riguardo.
(70)
Le autorità tedesche utilizzano parametri diversi per il calcolo delle compensazioni a seconda della categoria di costi.
(71)
Riguardo alla fornitura di infrastruttura (categoria di costi 1), la Germania precisa che il VRR, per ogni area da servire (Bedienungsgebiet) e ogni settore della rete (Betriebszweig) si basa su un determinato importo per chilometro di binario o di strada come parametro per il calcolo della compensazione.
(72)
Riguardo ai compiti di gestione e di marketing imposti dal VRR o dalle autorità locali competenti (categoria di costi 2), stando alle informazioni della Germania per il calcolo della compensazione il VRR si basa su un determinato importo relativo all’introito netto delle vendite dei titoli di viaggio che varia a seconda dell’area servita e del settore della rete.
(73)
Riguardo alle norme qualitative per i veicoli, fissati dal VRR o dalle autorità locali competenti, (categoria di costi 3), la Germania precisa che il parametro per il calcolo della compensazione, a seconda dell’area servita e del settore della rete, si riferisce al costo di un veicolo standard che rispetti le norme minime di qualità.
(74)
Per i servizi di trasporto supplementari e altri servizi connessi alle attività richieste dal VRR o dalle autorità competenti locali (categoria di costi 4), la Germania individua tre sottocategorie.
(75)
Riguardo alla prima categoria (costi supplementari dei servizi non redditizi in orari di minor traffico imposti dal VRR o dalle autorità locali competenti - categoria di costi 4a), per il calcolo della compensazione il VRR fa uso di un parametro che si basa sulla differenza tra il ricavo marginale e il costo marginale per chilometro. Tale parametro differisce a seconda dell’area servita e del settore della rete.
(76)
Il parametro concernente la seconda sottocategoria è un importo ricavato dal confronto tra le retribuzioni superiori e le disposizioni di un determinato contratto collettivo («TV-N, grado V, scatto 2») (categoria di costi 4b), che presenta tariffe salariali molto simili. Sulla base di questo parametro viene determinato l’importo per autista, a seconda dell’area servita e del settore della rete.
(77)
Infine, secondo le informazioni fornite dalla Germania, altri obblighi connessi con le attività o con le peculiarità del sistema imposto dalle autorità competenti o dal VRR, che risultano giustificati nello specifico e comportano uno svantaggio economico (categoria di costi 4c), sono sempre calcolati individualmente, a patto che siano debitamente documentati.
5.5. NESSUNA SOVRACOMPENSAZIONE (TERZO CRITERIO ALTMARK)
(78)
La Germania ha spiegato che tutte le imprese di trasporti nel VRR devono presentare ogni anno una relazione sui costi e sull’impiego dei fondi, onde dimostrare che non è verificata sovracompensazione in relazione agli obblighi di servizio pubblico.
(79)
Tali relazioni devono indicare i costi reali generati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico (spese meno entrate), la cui correttezza e completezza sono poi controllate da un revisore dei conti e dal VRR. Qualora, sulla base di detta relazione, il VRR rilevi sovracompensazioni, la Germania ne predispone il recupero.
(80)
Riguardo al recupero occorre distinguere tra compensazioni erogate dal VRR sulla base di un atto amministrativo e compensazioni dirette erogate all’impresa di trasporti sulla base dell’articolo 19 dello statuto dello ZV VRR.
(81)
Nel primo caso l’atto amministrativo è detto «decisione positiva di finanziamento» (positiver Finanzierungsbescheid) in conformità agli orientamenti sul finanziamento. Ai sensi della sezione 7.4.1 di detti orientamenti, lo stesso VRR dispone il recupero delle sovracompensazioni.
(82)
Nel secondo caso il VRR emette dapprima una «decisione negativa di finanziamento» (ablehnender Finanzierungsbescheid), conformemente alla sezione 7.4 degli orientamenti sul finanziamento, o una dichiarazione vincolante relativa all’importo autorizzato delle compensazioni. In questo caso la sezione 8.3 degli orientamenti sul finanziamento prevede che il VRR informi il comune o il distretto, proprietario dell’impresa di trasporti, in merito all’obbligo di recuperare le sovracompensazioni.
5.6. IMPRESA DI TRASPORTI MEDIA, GESTITA IN MODO EFFICIENTE E ADEGUATAMENTE DOTATA DI MEZZI DI TRASPORTO (QUARTO CRITERIO ALTMARK)
(83)
Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento di indagine formale, la Germania afferma di aver tenuto conto di tutte le informazioni disponibili fornite da imprese di trasporti pubbliche e private, operanti all’interno e all’esterno del territorio del VRR, per definire i parametri per il calcolo della compensazione per la fornitura di servizi pubblici. Coadiuvato dal proprio esperto/revisore dei conti (la società Industrie- und Verkehrstreuhand GmbH, in appresso «IVT»), il VRR ha definito i costi (ovvero i dati di previsione, Soll-Daten) che un’impresa media e gestita in modo efficiente sosterrebbe per assolvere a tutti gli obblighi di servizio pubblico concernenti le prime tre categorie. IVT dispone di dati comparativi relativi a un gran numero di imprese di trasporti con sede in Germania e in Austria provenienti da un’analisi comparata. Il VRR ha adeguato i dati di previsione tenendo conto di determinate peculiarità (ad esempio regionali). I dati di previsione per la quarta categoria sono stati individuati sulla base di determinati dati di mercato regionali.
(84)
Il VRR ha infine indicato un margine per i prezzi di mercato medi relativi alle singole categorie. Questi dati di previsione sono stati determinati per il 2003 e aggiornati in base a un indice conforme all’allegato 9 degli orientamenti sul finanziamento (disposizioni relative all’aggiornamento dei costi).
(85)
Secondo la Germania, il fatto che un’impresa assolva a un obbligo di servizio pubblico (ad esempio retribuendo meglio i propri dipendenti a seguito di decisioni di ordine socio-politico) non consente assolutamente di concludere che essa non sia gestita bene.
5.7. DISTORSIONE DELLA CONCORRENZA E INCIDENZA SUGLI SCAMBI TRA STATI MEMBRI
(86)
Secondo la Germania, il finanziamento pubblico per i costi di mantenimento dell’infrastruttura non incide sugli scambi tra gli Stati membri, poiché tale infrastruttura è utilizzata esclusivamente dai beneficiari degli aiuti. Inoltre, la Germania osserva che il finanziamento dei costi di mantenimento non riguarda un mercato particolare, aperto alla concorrenza, ovvero il mercato regionale locale dei trasporti, poiché il sistema di finanziamento del VRR impedisce che i finanziamenti erogati per i costi relativi al mantenimento dell’infrastruttura (laddove il mercato sia chiuso alla concorrenza) siano utilizzati dalle imprese in un mercato aperto alla concorrenza. Inoltre le imprese di trasporti pubblici devono tenere registrazioni contabili separate per le singole categorie di costo.
5.8. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO CON IL MERCATO INTERNO
(87)
Dato che, a suo parere, non sussistono aiuti di Stato a favore di RBG o BSM, la Germania presenta osservazioni solo in merito alla compatibilità dell’aiuto presunto a favore della seconda sottocategoria della quarta categoria, ovvero agli obblighi sociopolitici in ambito aziendale connessi alle condizioni imposte dall’azionista (26). La Germania afferma che le compensazioni per le maggiori retribuzioni sono sicuramente compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.
5.9. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO CON IL MERCATO INTERNO AI SENSI DELL’ORDINAMENTO (CE) N. 1370/2007
(88)
Poiché il regolamento (CE) n. 1370/2007 è entrato in vigore il 3 dicembre 2009, la Commissione ha chiesto alla Germania di presentare le proprie osservazioni in merito alla compatibilità con il mercato interno del «nuovo sistema di finanziamento» conformemente a detto regolamento.
(89)
In linea di principio, le autorità tedesche ritengono che la Commissione debba controllare la compatibilità del nuovo sistema di finanziamento con il mercato interno sulla base del regolamento (CE) n. 1370/2007 solo a partire dal 3 dicembre 2009.
(90)
Inoltre sostengono che il «nuovo sistema di finanziamento» - se mai costituisse un aiuto di Stato - sarebbe compatibile con le disposizioni del regolamento (CE) n. 1370/2007.
(91)
La Germania ha altresì informato la Commissione in merito ai seguenti adeguamenti del «nuovo sistema di finanziamento» che tengono conto del regolamento n. 1370/2007:
(92)
a)
assegnazione di obblighi di servizio pubblico: gli obblighi di servizio pubblico assegnati a RBG (con decisione delle autorità competenti del 25 giugno 2009) e BSM (con decisione delle autorità competenti il 26 novembre 2009) sono stati integrati in un unico contratto di servizio pubblico della durata di dieci anni.
(93)
b)
Applicazione dell’allegato del regolamento (CE) n. 1370/2007: l’effetto finanziario netto viene calcolato conformemente alle disposizioni dell’allegato del regolamento (CE) n. 1370/2007.
6. OSSERVAZIONI PRESENTATE DALLE PARTI INTERESSATE
(94)
La Commissione ha ricevuto osservazioni solo da parte di un terzo interessato, che ha chiesto il trattamento riservato. L’autore della denuncia iniziale, la città di Langenfeld, non ha presentato osservazioni.
(95)
Il terzo interessato mette in discussione l’affermazione della Commissione secondo la quale il «vecchio sistema di finanziamento» costituirebbe un aiuto esistente.
(96)
In merito alle sovvenzioni incrociate, il terzo interessato ha affermato che si tratterebbe di una pratica nota come «kommunaler Querverbund», adottata in Germania da un gran numero di società comunali di holding che tuttavia, stando al terzo interessato, è stata messa in discussione da una sentenza della Corte federale delle finanze (Bundesfinanzhof) (27). Secondo il terzo interessato, qualora una sovvenzione incrociata di questo tipo sia effettuata mediante un accordo di controllo e di trasferimento non è possibile escludere una sovracompensazione, dato il carattere automatico del trasferimento. Il terzo interessato dubita che, in fase di applicazione pratica del sistema di finanziamento, il VRR tenga effettivamente conto delle sovvenzioni incrociate, adeguando di conseguenza i relativi importi finanziari.
(97)
Per quando riguarda il finanziamento tramite il VRR, il terzo interessato sostiene che il nuovo sistema di finanziamento del VRR, come formulato negli orientamenti sul finanziamento, non è applicato nella prassi.
(98)
Stando al terzo interessato, gli obblighi di servizio pubblico sarebbero concordati con le stesse imprese di trasporto in maniera non trasparente. Secondo il terzo interessato, un atto d’incarico in tre fasi dovrebbe soddisfare i requisiti della chiarezza allo stesso modo di un unico atto d’incarico. A suo parere, le autorizzazioni concesse a norma della legge sul trasporto delle persone (PbefG) non possono essere considerate come un’imposizione di obblighi di servizio pubblico poiché sono concesse su iniziativa dell’impresa di trasporti interessata la quale determina così anche le condizioni per la fornitura dei propri servizi. Inoltre, un’impresa di trasporti può richiedere che l’autorizzazione venga adeguata in un secondo momento. Il terzo interessato ritiene inoltre che i piani dei servizi locali di trasporto non costituiscono un adeguato atto d’incarico poiché essi non impongono obblighi di servizio pubblico, ma definiscono solo obiettivi politici in un modo estremamente generico.
(99)
In merito alla fornitura di infrastruttura, il terzo interessato afferma che gli obblighi non sono definiti con precisione e che viene solo indicato un insieme di misure che possono genericamente usufruire di finanziamenti. Egli dichiara inoltre che la maggior parte degli investimenti in questa categoria è effettuata dalle imprese di trasporto nel loro stesso interesse economico.
(100)
In merito ai compiti di gestione e di marketing imposti dal VRR o dalle autorità locali competenti, il terzo interessato osserva che i compiti di gestione e di marketing che derivano dalla partecipazione a un’associazione di trasporti come il VRR sono un aspetto delle condizioni quadro economiche generali del settore. Di fatto, nessuna impresa di trasporti opera al di fuori di un’associazione di trasporto. Pertanto, secondo il terzo interessato, l’adempimento dei compiti di gestione e di marketing è un requisito necessario per ottenere l’autorizzazione che, in caso contrario, sarebbe rifiutata dalle autorità competenti. Infine, la partecipazione a un’associazione di trasporto comporta determinati vantaggi economici, come ad esempio le economie di scala.
(101)
Riguardo alle norme qualitative per i veicoli fissate dal VRR o dalle autorità locali competenti, il terzo interessato osserva che il nuovo sistema di finanziamento del VRR non definisce esattamente quali sono i tipi di veicolo che le imprese di trasporto acquistano nel loro proprio interesse economico.
(102)
Riguardo ai costi supplementari di servizi non redditizi in orari di minor traffico imposti dal VRR o dalle autorità locali competenti, il terzo interessato ritiene che tali servizi possano essere forniti a costi marginali se sono ben pianificati poiché, a suo parere, l’impresa di trasporti deve calcolare le sue richieste relativamente a veicoli e personale basandosi sulle ore di punta.
(103)
Riguardo agli obblighi sociopolitici connessi alle attività imposte dall’azionista, il terzo interessato ritiene che i maggiori costi di personale non possano essere considerati come obbligo di servizio pubblico o come servizio d’interesse economico generale poiché non sono in relazione alla fornitura dei servizi di trasporto.
(104)
In merito alle altre condizioni riguardanti le attività o il sistema imposto dalle autorità locali competenti o dal VRR giustificate singolarmente e che comportano svantaggi economici, il terzo interessato afferma che non sono da considerarsi come obblighi di servizio pubblico e che non si tratta di condizioni per le imprese di trasporto.
(105)
Per quanto riguarda il secondo criterio Altmark, il terzo interessato sottolinea che il nuovo sistema di finanziamento del VRR non prevede un sistema comune per definire i parametri relativamente alla seconda e alla terza sottocategoria della quarta categoria di obblighi di servizio pubblico nel nuovo sistema di finanziamento del VRR. Secondo il terzo interessato, i concorrenti non sono in grado di controllare la correttezza dei parametri per nessuna categoria, visto che tali parametri non sono pubblicati. Inoltre il bilancio del VRR per l’anno 2006 è stato votato solo in febbraio/marzo 2006, il che indicherebbe che i parametri per l’anno 2006 non erano stati definiti in anticipo.
(106)
In merito al terzo criterio Altmark, il terzo interessato sostiene che gli obblighi di servizio pubblico non possono essere valutati astraendo completamente dalle attività commerciali dell’impresa di trasporti. Inoltre, la sovracompensazione dovrebbe venir esaminata individualmente per ogni singola categoria. A suo parere, il nuovo sistema di finanziamento non garantisce che gli introiti rilevanti o altri vantaggi connessi agli obblighi di servizio pubblico siano tenuti in conto nelle diverse categorie. Dato il carattere automatico delle sovvenzioni incrociate, sarebbe impossibile evitare sovracompensazioni nel nuovo sistema di finanziamento del VRR.
(107)
In merito al quarto criterio Altmark, il terzo interessato sostiene di non essere in grado di esprimersi in merito all’adeguatezza del metodo di benchmarking utilizzato dal VRR sulla base delle informazioni in suo possesso. Il numero totale delle imprese di cui vengono esaminati i dati non sarebbe decisivo per stabilire se tali dati comparativi rispecchiano i costi di un impresa media gestita in modo efficiente. Più importanti a tal fine sarebbero una selezione corretta delle imprese e la corretta ponderazione dei dati provenienti da diversi tipi di impresa.
(108)
Per quanto riguarda gli effetti sulla concorrenza e sugli scambi tra gli Stati membri, il terzo interessato condivide la valutazione preliminare della Commissione, secondo la quale la misura costituirebbe aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
(109)
Secondo il terzo interessato nella fattispecie sarebbe applicabile il regolamento (CEE) n. 1191/69. La Germania non avrebbe fatto uso della possibilità di esentare i servizi in oggetto dal campo di applicazione di detto regolamento. Il ragionamento che ha portato il tribunale amministrativo federale (Bundesverwaltungsgericht - BvewG) a decidere in senso contrario sarebbe erroneo. A parere del terzo interessato, le misure in questione non sono conformi alle disposizioni del regolamento (CEE) n. 1196/69 e, pertanto, non sono compatibili con il mercato interno.
(110)
In generale, il terzo interessato sottolinea che il VRR non disporrebbe dei mezzi necessari per controllare l’osservanza delle disposizioni del nuovo sistema di finanziamento. Il VRR non sarebbe pertanto in grado di garantire il rispetto del quarto criterio Altmark.
(111)
Infine, soprattutto nelle osservazioni presentate da ultimo, il terzo interessato spiega nel dettaglio il modo in cui il VRR è finanziato mediante i contributi delle città e dei distretti che ne fanno parte.
7. POSIZIONE DELLA GERMANIA IN MERITO ALLE OSSERVAZIONI DEL TERZO INTERESSATO
(112)
La Germania ha innanzitutto affermato di aver messo a disposizione della Commissione tutte le informazioni necessarie e che non riteneva pertanto necessario commentare le osservazioni del terzo interessato. Tuttavia, in un secondo momento, la Germania ha preso posizione su alcune affermazioni del terzo interessato.
(113)
La Germania afferma che il bilancio del VRR non ha rilevanza ai fini dell’effettiva assegnazione degli obblighi di servizio pubblico e della definizione dei parametri. Inoltre, non esiste attualmente l’obbligo di pubblicare i dati utilizzati per definire i parametri per il calcolo delle compensazioni.
(114)
La Germania controbatte l’asserzione del terzo interessato secondo cui sarebbe possibile fornire servizi in orari di minor traffico a costi marginali. Contesta inoltre che la partecipazione a un’associazione di trasporti costituisca un requisito generico per la fornitura di servizi di trasporto pubblico.
(115)
La Germania sottolinea che gli introiti generati dall’adempimento di obblighi di servizio pubblico relativi alle diverse categorie sono effettivamente e correttamente assegnati alle singole categorie e che profitti inadeguatamente elevati sarebbero in ogni caso esaminati dal VRR.
(116)
La Germania precisa che l’imposizione di obblighi relativi a norme qualitative superiori per i veicoli si fonda sui piani dei servizi locali di trasporti, sulle decisioni dei consigli comunali e distrettuali competenti e sugli orientamenti in materia di finanziamento del VRR.
(117)
In merito alle sovvenzioni incrociate, la Germania sottolinea che il trasferimento dei guadagni e delle perdite si effettua automaticamente solo a livello contabile, ma non per quanto riguarda il pagamento effettivo.
8. PORTATA DEL PROCEDIMENTO E DELLA DECISIONE FINALE
(118)
Nel caso presente la Germania fa valere che la Commissione non è abilitata ad adottare una decisione ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (28) [l’attuale articolo 108 del TFUE], in quanto la denuncia del comune di Langenfeld in origine si riferiva al vecchio sistema di finanziamento, che esula dal procedimento di indagine formale in questione.
(119)
La Commissione precisa di aver proceduto conformemente al disposto dell’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999, che le impone di esaminare qualunque informazione disponibile su aiuti di Stato illeciti, quale che ne sia la provenienza. In aggiunta, conformemente a quanto disposto dall’articolo 6, paragrafo 1, di detto regolamento, essa ha proceduto a una valutazione preliminare.
(120)
Nulla vieta pertanto alla Commissione, nel caso presente, di pronunciarsi sulla conclusione del procedimento di indagine formale relativo al nuovo sistema di finanziamento. La Commissione sottolinea inoltre che l’indagine attuale non si riferisce al vecchio sistema di finanziamento.
(121)
In ordine alle sovvenzioni erogate per assolvere agli obblighi di servizio pubblico, nella sua decisione di avvio la Commissione era partita dal presupposto che il «nuovo sistema di finanziamento» fosse entrato in vigore il 28 giugno 2005, vale a dire il giorno in cui è stata adottata la decisione relativa alla sua attuazione.
(122)
Come la Germania ha tuttavia chiarito nel corso del procedimento di indagine formale, il nuovo sistema di finanziamento è entrato in vigore non con la decisione del 28 giugno 2005, ma solo dal 1o gennaio 2006.
(123)
La Commissione può quindi giungere alla conclusione che il vecchio sistema di finanziamento era in vigore fino al 31 dicembre 2005. Come essa ha già precisato nella sua decisione del 20 dicembre 2006, il vecchio sistema di finanziamento costituiva un aiuto esistente. La Commissione limita pertanto la propria valutazione al periodo decorrente dal 1o gennaio 2006.
(124)
La Germania ha notificato alla Commissione che il nuovo sistema di finanziamento è stato modificato nel settembre 2009 per tener conto dell’entrata in vigore del regolamento (CE) n. 1370/2007. In particolare, negli orientamenti per il finanziamento sono stati modificati l’atto di incarico e le disposizioni in materia di compensazioni.
(125)
La Commissione ritiene di non essere in grado di formarsi un’opinione definitiva circa la sussistenza di un aiuto di Stato e circa la conformità del sistema di finanziamento modificato col regolamento (CE) n. 1370/2007, senza offrire prima alle autorità tedesche la possibilità di formulare osservazioni sugli eventuali rilievi della Commissione in merito alle modifiche apportate.
(126)
Per questo motivo la Commissione limita la presente decisione alle sole compensazioni a favore di RBG e BSM, corrisposte sulla base del nuovo sistema di finanziamento e dei contratti di ripartizione dei ricavi per gli anni 2006-2009, senza prendere posizione sulle modifiche apportate agli orientamenti per il finanziamento e agli atti di incarico nel 2009, per conformarsi al regolamento (CE) n. 1370/2007. La Commissione si riserva peraltro il diritto di procedere a un riesame di dette modifiche, qualora dovessero sorgere dubbi circa la loro conformità alla disciplina dell’Unione in materia di aiuti di Stato.
9. SUSSISTENZA DI UN AIUTO DI STATO
(127)
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE «sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma, i quali, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
9.1. RISORSE STATALI E IMPUTABILITÀ ALLO STATO
(128)
Per valutare se siano state utilizzate risorse statali o imputabili allo Stato, occorre distinguere tra le compensazioni versate dal VRR alle imprese di trasporti sulla base degli orientamenti in materia di finanziamento, da un lato, e i pagamenti diretti alle imprese di trasporti in base all’articolo 19 dello statuto dello ZV VRR, dall’altro.
(129)
In ordine alle compensazioni versate dal VRR a imprese di trasporti sulla scorta degli orientamenti per il finanziamento, la Commissione rileva che il VRR è un organismo di diritto pubblico, finanziato da contributi erogati dai comuni e dai distretti che del VRR fanno parte. La Commissione giunge pertanto alla conclusione che detti contributi vengono pagati con risorse statali. Il VRR forma parte dell’amministrazione regionale. Le sue decisioni di finanziamento sono quindi a loro volta imputabili allo Stato.
(130)
In ordine ai pagamenti diretti a imprese di trasporto sulla scorta dell’articolo 19 dello statuto dello ZV VRR, per effetto dei contratti di ripartizione dei ricavi, la Commissione rileva che tutte e cinque le opzioni previste da questa norma sono imputabili a imprese o enti pubblici.
(131)
La Commissione constata che i versamenti a favore di RBG e BSM, effettuati nel quadro degli accordi di ripartizione dei ricavi ovvero degli accordi tra azionisti, provengono a loro volta da imprese pubbliche. Il comune di Düsseldorf detiene il 100 % delle azioni nella holding della Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH e il comune di Monheim detiene il 100 % delle azioni della Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH. Per questa ragione, quand’anche il loro status giuridico non fosse quello di enti di diritto pubblico, entrambe sono imprese pubbliche ai sensi dell’articolo 2, lettera b), della direttiva 2006/111/CE della Commissione, del 16 novembre 2006, relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie tra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche e alla trasparenza finanziaria all’interno di talune imprese (29).
(132)
La Commissione giunge pertanto alla conclusione che i versamenti della holding della Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH, non meno che della Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH, a favore di RBG o di BSM sono finanziati con risorse statali.
(133)
Peraltro la Corte di giustizia ha statuito altresì che, ove lo Stato sia in grado di controllare un’impresa pubblica e di esercitare un’influenza dominante sulle operazioni di quest’ultima, l’esercizio effettivo di tale controllo nel caso concreto non può essere automaticamente presunto. Un’impresa pubblica può agire con maggiore o minore indipendenza, a seconda del grado di autonomia concessole dallo Stato. Il solo fatto che un’impresa pubblica si trovi sotto il controllo dello Stato non è sufficiente per imputare a quest’ultimo misure adottate da tale impresa, quali i provvedimenti di sostegno finanziario di cui trattasi. Resta ancora da verificare se le autorità pubbliche possano aver svolto un qualche ruolo nell’adozione di tali misure. A tale riguardo la Corte ha segnalato che l’imputabilità allo Stato di un provvedimento di aiuto adottato da un’impresa pubblica può essere dedotta da un insieme di indizi risultanti dalle circostanze del caso di specie e dal contesto nel quale il provvedimento in questione è stato adottato (30).
(134)
Indizi del genere possono essere l’integrazione dell’impresa pubblica nelle strutture della pubblica amministrazione, la natura delle sue attività e l’esercizio di queste sul mercato in normali condizioni di concorrenza con gli operatori privati, lo status giuridico dell’impresa (il suo essere soggetta al diritto pubblico ovvero al diritto comune delle società), l’intensità della tutela esercitata dalle autorità pubbliche sulla gestione dell’impresa, ovvero qualsiasi altro indizio che indichi, nel caso concreto, un coinvolgimento delle autorità pubbliche o l’improbabilità di una mancanza di coinvolgimento nell’adozione di un provvedimento, tenuto conto anche dell’ampiezza del medesimo, del suo contenuto ovvero delle condizioni che esso comporta (31).
(135)
Per quanto attiene alla fornitura di servizi pubblici di trasporto, la Commissione rileva anzitutto che queste attività in genere assumono una rilevanza fondamentale in ambiti come la politica dei trasporti, lo sviluppo economico regionale o la pianificazione urbanistica e territoriale. Di massima, decisioni in merito a compensazioni per obblighi di servizio pubblico non vengono prese all’insaputa delle autorità.
(136)
In secondo luogo, con riferimento alla sorveglianza sulle attività della holding Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH e della Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH da parte dello Stato, la Commissione rileva che, stando alle più recenti informazioni disponibili, sette dei dieci membri del consiglio di vigilanza della holding siedono nel consiglio comunale di Düsseldorf (32) e che tutti e sette i membri del consiglio di vigilanza della Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH siedono nel consiglio comunale di quella città (33). In entrambi i casi il sindaco figura tra i membri del consiglio di vigilanza.
(137)
In terzo luogo la Commissione constata che i pagamenti effettuati nel quadro di un accordo di controllo e di trasferimento di utili, nel caso della Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH richiedevano l’approvazione del consiglio di vigilanza. Anche i trasferimenti di capitale della holding Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH sono soggetti all’approvazione del suo consiglio di vigilanza.
(138)
La Commissione giunge pertanto alla conclusione che le decisioni delle varie imprese controllate dalle holding del comune di Düsseldorf e del comune di Monheim, circa i versamenti da operare a favore di RBG e di BSM sono a loro volta imputabili allo Stato.
(139)
Ne consegue altresì, a giudizio della Commissione, che le misure in questione sono finanziate con risorse statali e imputabili alla Germania.
9.2. SELETTIVITÀ DEL VANTAGGIO ECONOMICO
(140)
Va poi appurato se RBG e BSM, grazie alle misure, godano di un vantaggio economico selettivo.
(141)
La sentenza Altmark ha evidenziato «che, nei limiti in cui un intervento statale deve essere considerato come una compensazione diretta a rappresentare la contropartita delle prestazioni effettuate dalle imprese beneficiarie per assolvere obblighi di servizio pubblico, cosicché tali imprese non traggono, in realtà, un vantaggio finanziario e il suddetto intervento non ha quindi l’effetto di collocarle in una posizione concorrenziale più favorevole rispetto a quelle che fanno loro concorrenza, tale intervento non ricade nell’ambito di applicazione dell’articolo 92, paragrafo 1, del trattato [l’attuale articolo 107, paragrafo 1, del TFUE]. Tuttavia, affinché in un caso concreto una siffatta compensazione possa sottrarsi alla qualificazione di aiuto di Stato, devono ricorrere taluni presupposti.» (34).
(142)
A questo proposito la Germania sostiene che il finanziamento di RBG e di BSM attraverso le misure di cui trattasi - sia il finanziamento attraverso sovvenzioni incrociate ovvero il finanziamento diretto ad opera degli azionisti pubblici delle rispettive imprese sia il finanziamento diretto attraverso il VRR - è conforme ai quattro criteri della sentenza Altmark e pertanto non assimilabile ad aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
9.2.1. EFFETTIVO AFFIDAMENTO DI OBBLIGHI DI SERVIZIO PUBBLICO CHIARAMENTE DEFINITI ALL’IMPRESA AVVANTAGGIATA
(143)
In base alla sentenza suddetta, va anzitutto appurato se l’impresa beneficiaria sia «effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico» e se detti obblighi siano «definiti in modo chiaro».
(144)
Nel caso di specie, RBG e BSM, in forza di un cosiddetto atto d’incarico triplice sono state investite di obblighi di servizio pubblico; questo incarico triplice comporta:
-
le autorizzazioni dell’amministrazione distrettuale di Düsseldorf,
-
il piano dei servizi dei trasporti locali del comune di Düsseldorf, del comune di Neuss, del distretto di Neuss e del distretto di Mettmann,
-
le decisioni di finanziamento positive e negative in merito alle compensazioni ammissibili, adottate dal VRR a norma della sezione 7.2 degli orientamenti in materia di finanziamento.
(145)
La Germania ha presentato alla Commissione copia degli atti in questione.
(146)
In risposta alle osservazioni formulate dal terzo interessato, la Commissione rileva che per soddisfare il primo criterio Altmark non è strettamente indispensabile che l’obbligo di servizio pubblico venga stipulato in un unico atto, seppure così facendo la trasparenza risulterebbe maggiore.
(147)
Nella decisione di avvio (considerando 61) la Commissione aveva considerato che l’obbligo di servizio pubblico, nel caso di specie, comportava la fornitura di servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada (autobus e tram) e su rotaia, in base alle autorizzazioni rilasciate a RBG e BSM a norma degli articoli 8 e 13 della legge PBefG.
(148)
La Commissione rileva inoltre che l’obbligo di servizio pubblico che incombe a RBG e BSM di trasportare viaggiatori si evince dalle autorizzazioni rilasciate, non meno che dall’obbligo di rispettare i piani di trasporto locale di viaggiatori con riferimento alla frequenza del servizio, agli itinerari e a requisiti di altro tipo; nella decisione di finanziamento del VRR adottata in base agli orientamenti per il finanziamento tali condizioni sono precisate ulteriormente.
(149)
La Commissione giunge pertanto alla conclusione che nel caso presente l’obbligo di servizio pubblico comporta la fornitura complessiva dei servizi pubblici di trasporto di passeggeri (autobus, tram e ferrovia) in base alle suddette autorizzazioni rilasciate a RBG e BSM (cfr. il considerando 61 della decisione di avvio).
(150)
Ciò significa che l’obbligo di servizio pubblico non si limita alle quattro categorie di costi per le quali le imprese di trasporti possono sollecitare una compensazione, ma si estende alla fornitura di servizi di trasporto durante le ore di punta. La definizione delle quattro categorie di costi, per le quali le imprese possono chiedere una compensazione, rileva solo in sede di esame della compatibilità con il secondo criterio Altmark.
(151)
Per la Commissione ne consegue che l’obbligo di servizio pubblico cui RBG e BSM devono assolvere - vale a dire tutti i servizi di trasporto stabiliti nelle autorizzazioni e nei piani di trasporto locale di passeggeri -, è definito in modo chiaro e univoco nel triplice atto di incarico.
9.2.2. CALCOLO DELLA COMPENSAZIONE IN BASE A PARAMETRI DEFINITI PREVENTIVAMENTE IN MODO OBIETTIVO E TRASPARENTE
(152)
In secondo luogo la Commissione deve accertare se «i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione [siano stati] previamente definiti in modo obiettivo e trasparente».
(153)
La Commissione sottolinea che, per il soddisfacimento del secondo criterio Altmark, non è necessario fissare esattamente in anticipo l’importo della compensazione, sempre che la metodologia e i parametri d’applicazione per calcolare tale importo vengano definiti preventivamente in un modo che non consenta margine per successive variazioni discrezionali.
(154)
Nella decisione di avvio, la Commissione aveva manifestato perplessità circa il fatto che tutte e quattro le categorie di costi, per le quali gli orientamenti in materia di finanziamento prevedono il pagamento di compensazioni, corrispondessero effettivamente a obblighi di servizio pubblico, fossero chiaramente definite, e si era chiesta se le imprese non dovessero farsi carico in proprio di almeno una parte dei relativi costi, nel loro interesse economico (cfr. i considerando 61-75 della decisione di avvio). La Germania e il terzo interessato hanno fornito al riguardo ulteriori informazioni.
(155)
La Commissione rileva anzitutto che, contrariamente alla formulazione degli orientamenti in materia di finanziamento, di per sé le quattro categorie di costi non corrispondono a obblighi di servizio pubblico (cfr. anche la sezione relativa al soddisfacimento del primo criterio Altmark) (35), ma rappresentano piuttosto categorie di costi per le quali le imprese di trasporto possono sollecitare una compensazione. Esse non coprono tutte le categorie di costi cui un’impresa di trasporti deve far fronte. Ne sono esclusi in particolare sia la messa a disposizione di veicoli (seppure viene tenuto conto di requisiti aggiuntivi di qualità) sia gli stipendi concorrenziali che su tratte redditizie vengono pagati nelle ore di punta. Anche quest’ultimo aspetto verrà approfondito nella sezione dedicata alla disamina del terzo e del quarto criterio Altmark.
(156)
La Commissione deve poi indagare su ognuno dei punti in merito ai quali aveva manifestato perplessità, ed esaminarli tenendo a mente le osservazioni pervenute. I dubbi della Commissione avevano riguardato gli aspetti seguenti:
-
le categorie di costi corrispondono effettivamente a costi determinati dal soddisfacimento di obblighi di servizio pubblico?
-
è possibile includere una categoria di costi aperta, come prevedono gli orientamenti in materia di finanziamento?
-
i parametri in base ai quali vengono calcolate le compensazioni sono stati definiti a monte in modo obiettivo e trasparente?
(157)
Categoria di costi 1: messa a disposizione di infrastrutture.
(158)
Dalle informazioni aggiuntive che le autorità tedesche hanno trasmesso la Commissione può evincere che la compensazione corrisposta per tale categoria di costi è limitata alle infrastrutture necessarie per allestire i servizi pubblici di trasporto (autobus, tram e ferrovia) sulla base delle autorizzazioni rilasciate a RBG e BSM ai sensi degli articoli 8 e 13 della legge PbefG. Quanto all’esatta definizione delle infrastrutture, la Commissione constata che il triplice atto di incarico precisa con chiarezza le infrastrutture che le imprese di trasporti devono mettere a disposizione.
(159)
La Commissione non aveva espresso dubbi in ordine alla categoria di costi 2.
(160)
Categoria di costi 3: requisiti qualitativi per i veicoli definiti dal VRR o dagli organi locali competenti
(161)
In ordine a questo aspetto la Commissione rileva che le autorità tedesche hanno dimostrato che le imprese di trasporti non acquisterebbero veicoli conformi ai requisiti qualitativi, in quanto eventuali maggiori introiti permessi da una migliore qualità del servizio non basterebbero a coprire i costi aggiuntivi.
(162)
Categoria di costi 4: servizi di trasporto supplementari o prestazioni connesse richieste dal VVR o dagli organi locali competenti
(163)
A questo riguardo la Commissione constata che la Germania ha dimostrato che le imprese di trasporti non fornirebbero servizi in orari di scarsa affluenza per proprio interesse economico.
(164)
Il secondo dubbio relativo a questo aspetto riguardava al circostanza che la terza sottocategoria di costi 4 è una categoria aperta, tramite la quale le imprese di trasporti possono sollecitare compensazioni per qualsiasi altra specifica connessa col servizio o col sistema (su richiesta del VVR o degli organi locali), documentata individualmente e in grado di determinare uno svantaggio economico.
(165)
Stando alle informazioni fornite dalla Germania, al riguardo RBG e BSM non hanno percepito compensazioni.
(166)
Negli allegati 2 e 8 agli orientamenti in materia di finanziamento è definito il metodo di calcolo delle compensazioni che le singole imprese di trasporti possono ottenere.
(167)
L’allegato 2 comporta una descrizione dettagliata delle quattro categorie di costi nonché moduli con i quali vengono trasmesse al VRR le informazioni in base alle quali esso calcola le compensazioni da corrispondere per i singoli servizi (autobus, tram, ferrovia), in ordine a ciascuna delle quattro categorie di costi. L’allegato precisa le informazioni necessarie per calcolare i costi relativi alla messa a disposizione di infrastrutture (categoria 1), ai compiti di gestione e di commercializzazione (categoria 2), ai requisiti di qualità aggiuntivi per i veicoli (categoria 3), al servizio di trasporto negli orari di bassa affluenza (categoria 4a) nonché agli obblighi di politica sociale nel quadro degli accordi tariffari (categoria 4b)
(168)
I costi inerenti alle quattro categorie che ciascuna delle misure possibili determina per le imprese di trasporti devono essere corrisposti. Nell’allegato 2 figura una definizione delle categorie di costi applicabili in base a norme contabili, unitamente a moduli che le imprese di trasporti devono usare per dichiarare le loro spese correnti. L’allegato 2 non comporta tuttavia parametri precisi formulati in euro. Viene anzi sottolineato che i parametri vanno definiti singolarmente per ciascuna tipologia di servizio e di attività.
(169)
Il calcolo dei costi che ricadono nelle categorie 1, 2 e 3 deve avvenire in base a norme contabili e tenendo conto dei costi per materiale ed energia, nolo o leasing, costi generali non meno che ammortamenti e interessi. Per la prima sottocategoria della categoria 4 il VRR calcola la compensazione in base a un parametro fondato sul differenziale tra ricavi marginali e costi marginali per chilometro di percorrenza, che è specifico per ciascun tipo di servizio e per singola area servita. Per la seconda sottocategoria della categoria 4 - obblighi di politica sociale connessi (secondo indicazioni dell’azionista) - il parametro è un’aliquota di costi determinata comparando i salari più elevati con le disposizioni di un dato accordo collettivo («TV-N, grado V, secondo scatto»). L’importo viene calcolato per conducente (escludendo imprese estranee e conducenti assunti dal 1o gennaio 2006 in poi, ovvero dalla prima applicazione della tabella TV-N) e varia a seconda del tipo di servizio e dell’area servita, in quanto le diverse imprese di trasporti hanno negoziato accordi collettivi e prestazioni sociali aggiuntive che differiscono tra loro.
(170)
I dati di partenza risalgono al 2003 e sono stati attualizzati secondo un indice conforme all’allegato 9 degli orientamenti (disposizioni relative all’aggiornamento dei costi). L’allegato 9 precisa una serie di indici, riferiti a determinate tipologie di costi e scelti in modo da rispecchiare l’andamento medio dei prezzi per una data tipologia con la massima esattezza possibile.
(171)
La Germania ha trasmesso alla Commissione le decisioni di finanziamento negative, significate a RBG e BSM dal VRR a norma della sezione 7.4.2 degli orientamenti in materia di finanziamento. Le decisioni specificano le informazioni seguenti per ciascuna categoria di costo: parametro in euro per unità di prestazione; numero delle unità di prestazione; ammontare della compensazione, ottenuto moltiplicando il numero delle unità di prestazione per il parametro unitario.
(172)
A mo’ di illustrazione si riportano qui di seguito i parametri applicati da RBG e per il servizio della Stadtbahn 2007 (36):
Bedienungsgebiet
Baustein
Parameter in EUR je Leistungseinheit
Leistungseinheit
Ausgleichsbetrag in EUR
Rheinbahn
BS 1
[…]
[…]
[…]
BS 2
[…]
[…]
[…]
BS 3
[…]
[…]
[…]
BS 4a
[…]
[…]
[…]
BS 4b
[…]
[…]
[…]
BS 4c
[…]
[…]
[…]
Summe
[…]
[…]
[…]
[Bedienungsgebiet = Tipo di servizio Baustein = Modulo Parameter in EUR je Leistungseinheit = Parametro in EUR per unità di prestazione Leistungseinheit = Unità di prestazione Ausgleichsbetrag in EUR = Ammontare della compensazione in EUR Summe = Totale]
(173)
Le sigle si riferiscono alle singole categorie di costi. Per ognuna delle quattro categorie e per ogni tipo di servizio gestito da BSM e RBG (in questo caso la Stadtbahn) è fissato un parametro in euro. Quest’ultimo viene poi moltiplicato per il numero preventivato di unità di prestazione, e l’importo che ne risulta viene assunto quale ammontare provvisorio della compensazione.
(174)
La Commissione giunge pertanto alla conclusione che le decisioni di finanziamento significate dal VRR a RBG e BSM si fondano su un metodo di calcolo i cui parametri sono stati preventivamente fissati in modo obiettivo e trasparente.
(175)
Ne consegue, a giudizio della Commissione, che il secondo criterio Altmark risulta soddisfatto.
9.2.3. ASSENZA DI SOVRACOMPENSAZIONE
(176)
In base al terzo criterio sancito dalla sentenza Altmark, «la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti e di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento».
(177)
La Commissione è del parere che, per stabilire se tale criterio sia soddisfatto, occorra dapprima esaminare se le sole decisioni di finanziamento negative significate dal VRR a RBG e BSM bastino a escludere una sovracompensazione. Se ciò non dovesse risultare sufficiente, in un secondo tempo la Commissione esamina se la Germania abbia dimostrato che l’applicazione concreta del regime per gli esercizi 2006-2009, unitamente agli accordi in vigore tra le imprese e i comuni che ne detengono il pacchetto azionario, sia sufficiente a escludere una sovracompensazione a favore di RBG e BSM.
(178)
La Commissione rileva che le sezioni 5, 7 e 8 degli orientamenti illustrano esaurientemente la procedura per assegnare le compensazioni. Le imprese di trasporti devono farne richiesta entro il 31 ottobre dell’anno che precede l’adempimento dell’obbligo di servizio pubblico. La sezione 5.4 degli orientamenti stabilisce l’ammontare massimo della compensazione cui un’impresa ha diritto. A tal fine sono previsti tre massimali, rispettivamente per la compensazione, il finanziamento e i fondi disponibili.
(179)
L’ammontare della compensazione viene calcolato sulla base dei dati definiti nell’allegato 2 degli orientamenti per ciascuna delle quattro categorie di costi. Le informazioni trasmesse dalle imprese a norma dell’allegato 2 permettono al VRR di calcolare parametri che devono rispecchiare i costi che incombono a un’impresa media, gestita in modo efficiente, per assolvere gli obblighi di servizio pubblico precisati nelle decisioni di finanziamento.
(180)
L’ammontare dei finanziamenti equivale al volume dei fondi di cui un dato comune può disporre. Questi possono eventualmente registrare un incremento attraverso i maggiori utili che un’impresa di trasporto può realizzare grazie ad attività che non rientrano nelle quattro categorie di costi.
(181)
I fondi disponibili corrispondono al differenziale tra l’ammontare della compensazione e quello del finanziamento.
(182)
Il VRR prende una decisione provvisoria in merito al pagamento della compensazione cui un’impresa di trasporto ha diritto e lo versa in quattro rate rispettivamente il 15 febbraio, il 15 maggio, il 15 agosto e il 15 novembre. Il versamento del 15 febbraio avviene sulla base della decisione per l’anno precedente; eventuali correzioni vengono operate sulla rata versata il 15 maggio (cfr. la sezione 7.3 degli orientamenti).
(183)
Per imprese come RBG e BSM, che percepiscono la loro compensazione attraverso un accordo di controllo e di trasferimento di utili, ovvero attraverso un contratto con la rispettiva holding, valgono norme particolari. In questi casi il VRR adotta una decisione negativa, nella quale è fissato l’importo della compensazione cui l’impresa ha diritto. In alternativa gli orientamenti prevedono che imprese del genere possano chiedere una comunicazione vincolante sull’ammontare delle compensazioni ammesse (cf. la sezione 7.2 degli orientamenti).
(184)
In quest’ultimo caso gli orientamenti prevedono altresì che, ove la compensazione possa configurarsi come aiuto di Stato, l’impresa e il comune che ne detiene la proprietà debbano premunirsi per evitare una sovracompensazione. Stante che la Germania ritiene che la misura in questione non costituisca aiuto di Stato, finora nessun provvedimento è stato preso in tal senso.
(185)
Le imprese di trasporti sono tenute a dichiarare ogni anno i costi effettivi cui hanno dovuto far fronte per adempiere agli obblighi di servizio pubblico. Il VRR controlla questi dati e, ove la compensazione preventivamente calcolata superi i costi effettivi, dispone il recupero delle sovracompensazioni.
(186)
La Commissione è del parere che l’attuale formulazione degli orientamenti non basti a escludere sovracompensazioni a favore di RBG e BSM per i motivi seguenti.
a)
Non viene tenuto conto degli introiti da servizi di trasporto redditizi in orari di punta - In base al testo attuale sono assimilati a servizio pubblico solo gli obblighi imposti alle imprese che rientrano nelle quattro categorie di costi per le quali gli orientamenti prevedono il pagamento di una compensazione. Il calcolo della compensazione tiene conto dei ricavi da servizi che rientrano nelle quattro categorie, ovvero in particolare da servizi in orari di minor traffico e in zone remote; non si tiene invece conto dei ricavi da servizi di trasporto redditizi in orari di punta.
b)
Manca un meccanismo di recupero per sovracompensazioni percepite ai sensi di accordi di controllo e di trasferimento di utili - Nella loro formulazione attuale, gli orientamenti prevedono un trattamento distinto per imprese che percepiscono compensazioni dal VRR rispetto a quelle che ricevono una compensazione sotto forma di accordi di controllo e di trasferimento degli utili. Mentre le prime percepiscono solo l’importo della compensazione, calcolato a norma degli orientamenti, i costi delle seconde sono interamente coperti. Queste ultime sono autorizzate a trattenere la differenza tra le loro reali perdite e l’ammontare cui hanno diritto a norma degli orientamenti, non essendo prevista una procedura giuridicamente vincolante che autorizzi il VRR a recuperare tale differenza.
(187)
La compensazione per obblighi di servizio pubblico nel caso di specie può avvenire direttamente attraverso conferimenti degli azionisti pubblici delle imprese interessate, un accordo di controllo e di trasferimento degli utili e/o tramite il VRR. La Commissione rileva che il terzo criterio Altmark non impone pagamenti attraverso l’autorità organizzativa, in questo caso il VRR. Va però garantito che la compensazione annuale non superi quanto necessario per coprire tutti i costi effettivi inerenti agli obblighi di servizio pubblico.
(188)
Le decisioni di finanziamento precisano che l’importo ivi definito costituisce l’importo massimo da versare, salvo verifica a posteriori dei costi effettivamente insorti. Il massimale dei finanziamenti è rappresentato dai fondi che un dato comune ha a propria disposizione.
(189)
Le imprese di trasporto sono tenute a dichiarare annualmente i costi effettivi cui hanno dovuto far fronte per assolvere agli obblighi di servizio pubblico. L’esame a posteriori verifica i costi effettivi che per ogni tipo di servizio rientravano in ciascuna delle quattro categorie. Il totale dei costi accertati ex post viene poi raffrontato con il totale provvisorio dei costi dichiarati. Il calcolo a posteriori è sancito dalle decisioni di finanziamento, che ricalcano l’impostazione delle decisioni provvisorie per rendere possibile un confronto. Stando alle indicazioni delle autorità tedesche, queste decisioni di finanziamento provvisorie e a posteriori vengono predisposte nel caso di RBG e BSM per ogni anno da esaminare. Il VRR procede alla verifica di questi dati e, ove la compensazione provvisoria superi i costi effettivi, ordina il recupero dell’eccedente. Gli orientamenti in materia di finanziamento non contemplano tuttavia alcuna disciplina dettagliata in caso di sovracompensazioni o una procedura per il recupero di versamenti in eccesso.
(190)
Di conseguenza, per il periodo 1o gennaio 2006-31 dicembre 2009 la Commissione deve verificare se BSM e RBG abbiano percepito una sovracompensazione. La Germania ha trasmesso alla Commissione informazioni in merito agli effettivi pagamenti versati a BSM e RBG, oltre al computo annuale degli utili e delle perdite per entrambi. Gli introiti e le spese di ciascuna impresa vengono verificati ogni anno da revisori dei conti, i quali hanno anche certificato i conti dei singoli esercizi.
(191)
Nel 2006 RBG ha registrato perdite pari a 65 milioni di EUR (37). Il passivo è stato rilevato e coperto, a concorrenza di 64,1 milioni di EUR, dal Land Renania settentrionale-Vestfalia e dal VRR. Tale importo risulta inferiore di 7 milioni di EUR a quello cui RBG avrebbe avuto diritto stando alla decisione di finanziamento del VRR. Nel 2007 le compensazioni che il Land Renania settentrionale-Vestfalia e il VRR dovevano pagare a RBG totalizzavano 52,2 milioni di EUR, un importo comunque inferiore di 17,5 milioni di EUR a quello cui RBG avrebbe avuto diritto stando alla decisione di finanziamento del VRR. L’utile iscritto a bilancio da RBG nel 2007 è pari a zero. Nel 2008 l’impresa ha percepito compensazioni relative all’adempimento dei suoi obblighi di servizio pubblico per un totale di 41,9 milioni di EUR, che hanno permesso di coprire le sue perdite e chiudere il bilancio in pareggio. Il totale delle compensazioni cui RBG avrebbe avuto diritto, stando alla decisione di finanziamento del VRR, supera l’importo percepito di 14,1 milioni di EUR. Nel 2009 l’impresa ha percepito compensazioni relative all’adempimento dei suoi obblighi di servizio pubblico per un totale di 45,3 milioni di EUR, che hanno permesso di coprire le sue perdite e chiudere il bilancio in pareggio. Il totale delle compensazioni cui RBG avrebbe avuto diritto, stando alla decisione di finanziamento del VRR, supera l’importo percepito di 11,4 milioni di EUR.
(192)
Negli anni 2006-2009 le perdite registrate da BSM nel servizio pubblico di trasporto viaggiatori sono state pari a […] EUR (2006), […] EUR (2007), […] EUR (38) (2008) e […] EUR (2009). Nel raffrontare dette perdite con gli importi stabiliti dalle decisioni di finanziamento, la Commissione rileva che dette perdite superano gli importi che figurano nelle decisioni di finanziamento. Le perdite complessive - vale a dire il totale degli importi autorizzati nelle decisioni di finanziamento e le perdite aggiuntive - sono state coperte dall’accordo di controllo e trasferimento degli utili con la Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH, di modo che il bilancio annuale di BSM si è chiuso con un saldo nullo.
(193)
La Commissione constata che il rilevamento delle passività aggiuntive si fonda non già sul nuovo sistema di finanziamento, ma esclusivamente sull’accordo di controllo e trasferimento degli utili. Questo accordo è stato stipulato prima dell’apertura del mercato dei servizi di trasporto con autobus, avvenuta nel 1995 in alcuni Stati membri. Dato che questa apertura di mercato è intervenuta per iniziativa autonoma degli Stati membri, l’accordo di controllo e di trasferimento degli utili - qualora si tratti di aiuto di Stato (39) - ai sensi dell’articolo 1, lettera b), punto v), del regolamento di procedura, costituisce un aiuto esistente.
(194)
La Commissione rileva che il mercato dei servizi di trasporto viaggiatori è stato aperto dalla legislazione dell’Unione il 3 dicembre 2009, data alla quale è entrato in vigore il regolamento (CE) n. 1370/2007. A norma dell’articolo 1, lettera b), punto v) del regolamento (CE) n. 659/1999, per effetto della liberalizzazione delle attività mediante un atto legislativo dell’Unione, da quella data tutti gli aiuti esistenti per i servizi di trasporto viaggiatori sono da considerare nuovi aiuti. Per le ragioni esposte nei considerando 114-124, la presente decisione copre solo il periodo posteriore all’entrata in vigore del regolamento (CE) n. 1370/2007.
(195)
Ne consegue che la Commissione, per il periodo 2006-2009 può rilevare che BSM e RBG, in base al nuovo sistema di finanziamento, non hanno percepito sovracompensazioni e che pertanto il terzo criterio Altmark, con riferimento a tutti i pagamenti in forza del nuovo sistema di finanziamento, risulta soddisfatto.
9.2.4. IMPRESA DI TRASPORTI MEDIA, GESTITA IN MODO EFFICIENTE E ADEGUATAMENTE DOTATA DI MEZZI DI TRASPORTO
(196)
Da ultimo, la sentenza Altmark prevede che, «quando la scelta dell’impresa da incaricare dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico non venga effettuata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico, il livello della necessaria compensazione [va] determinato sulla base di un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto degli introiti a essi attinenti nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento».
(197)
Né a RBG né a BSM gli obblighi di servizio pubblico in questione sono stati affidati con una procedura di appalto pubblico aperta, trasparente ed esente da discriminazioni. Per stabilire quindi se il quarto criterio citato nella sentenza Altmark risulti soddisfatto, la Commissione deve esaminare la seconda alternativa ivi prevista, in base alla quale l’ammontare della compensazione va determinato sulla scorta di un’analisi dei costi cui dovrebbe far fronte un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto.
(198)
La Germania sostiene che i parametri applicati per calcolare la compensazione da corrispondere sono fissati sulla base dei costi medi di tutte le imprese che aderiscono al sistema di finanziamento del VRR.
(199)
Nel corso del procedimento di indagine formale le autorità tedesche hanno comunicato che il VRR ha determinato i costi a carico di un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente provvista di mezzi di trasporti per adempiere agli obblighi di servizio pubblico che rientrano nelle quattro categorie di costi, avvalendosi delle statistiche elaborate dal suo perito. I dati hanno poi formato oggetto di un adeguamento da parte del VRR in funzione di determinate peculiarità (ad esempio regionali). Sulla base dell’analisi condotta il VRR fissa una forcella per i prezzi medi di mercato nelle singole categorie.
(200)
Al riguardo la Commissione rileva anzitutto che il ricorso a dati statistici intende garantire che la compensazione da corrispondere venga determinata in funzione dei costi sostenuti da un’impresa media.
(201)
In secondo luogo, tutte le imprese che effettuano servizio pubblico di trasporto devono disporre di un’autorizzazione ovvero di un contratto di servizio pubblico, oltre a soddisfare determinati requisiti imposti dalle loro autorizzazioni o dai loro contratti (ad esempio devono essere adeguatamente dotate di mezzi di trasporto per offrire la qualità di servizio richiesta).
(202)
Come però è già stato rilevato nella decisione di avvio del procedimento di indagine formale, il ricorso a dati statistici per determinare i costi di trasporto non può di per sé autorizzare la conclusione che aziende che abbiano dichiarato la disponibilità a conformarsi a questi parametri nella prestazione del servizio siano da considerarsi imprese gestite in modo efficiente. I dati statistici sulla base dei quali l’importo in questione è stato determinato riguardano esclusivamente i costi effettivi per servizi di trasporto in regioni diverse (Germania e Austria) nell’anno 2003. In nessun modo è possibile dare per acquisito che la media di quei costi corrisponda ai costi di un’impresa che operi con un margine di utile ragionevole. In altre due decisioni finali - nel caso C 3/08 Southern Moravia Bus Companies (40) e nel caso C 16/07 Postbus AG (41) - la Commissione è giunta all’identica conclusione. Le motivazioni addotte nella seconda decisione, ai considerando 85 e 86, sono valide anche per la decisione presente.
(203)
La Commissione rileva inoltre che i dati statistici erano relativi all’anno 2003 e sono stati poi attualizzati annualmente a norma dell’allegato 9 degli orientamenti in materia di finanziamento, nonché in base a incrementi/decrementi di volume e ad altri mutamenti di struttura. Per aggiornare la componente costi degli indici di prezzo statistici vengono sostanzialmente utilizzati metodi applicati anche dall’associazione delle imprese tedesche di trasporti per il paniere della Federazione dei trasporti locali di viaggiatori (ÖPNV) presso il Verband Deutscher Verkehrsunternehmen, oltre a dati elaborati dall’Istituto federale di statistica. Un siffatto metodo di attualizzazione non è comunque in grado di rispecchiare in termini complessivi gli incrementi di efficienza che il settore ha realizzato nel frattempo.
(204)
Da ultimo la Commissione rileva che dalla presenza di una categoria di costi 4b negli orientamenti in materia di finanziamento (compensazione dei costi supplementari dovuti alla scelta politica di applicare un contratto collettivo che prevede salari superiori alla media di mercato) si può desumere che le imprese di trasporti che aderiscono al VRR pagano stipendi superiori alla media di mercato. La Germania ha confermato che RBG e BSM pagano salari del genere e ottengono il versamento di compensazioni nell’ambito della categoria di costi 4b.
(205)
Nel complesso, i riscontri che la Commissione ha potuto ottenere non permettono di concludere che l’ammontare delle compensazioni versate sia stato calcolato sulla base di un raffronto tra i costi sostenuti da RBG e BSM e quelli di un’impresa gestita in modo efficiente. L’entità della compensazione non è quindi stata quantificata prendendo a riferimento un’impresa gestita secondo efficienza.
(206)
La Commissione giunge pertanto alla conclusione che il quarto criterio Altmark, con riferimento alle compensazioni versate a RBG e BSM per l’assolvimento di obblighi di servizio pubblico non risulta soddisfatto.
9.2.5. CONCLUSIONE
(207)
Stante che il quarto criterio Altmark non è soddisfatto, a giudizio della Commissione nel caso di specie il sistema di finanziamento ha determinato un vantaggio economico per RBG e BSM.
9.3. DISTORSIONE DELLA CONCORRENZA
(208)
Il sistema di finanziamento potrebbe generare una distorsione della concorrenza, in quanto il finanziamento pubblico rafforza la posizione delle imprese investite di una missione di servizio pubblico e permette loro di sfruttare questi vantaggi per prolungare l’affidamento di tali compiti, mentre i concorrenti non possono godere dello stesso vantaggio quando manifestano il proprio interesse per un affidamento. La circostanza che le imprese possano essere inquadrate come aziende municipalizzate non scongiura eventuali ripercussioni sulla concorrenza, giacché queste imprese sono presenti su uno stesso mercato con altri operatori pubblici e privati.
(209)
Inoltre, le imprese che percepiscono i finanziamenti potrebbero sfruttare questi vantaggi per competere con altre imprese su mercati diversi.
9.4. RIPERCUSSIONI SUGLI SCAMBI FRA STATI MEMBRI
(210)
Secondo una giurisprudenza costante, si considera che influenzi gli scambi fra Stati membri qualsiasi misura in grado di avvantaggiare un’impresa e di rafforzarne la posizione sul mercato dell’Unione a scapito dei concorrenti (42). Un rafforzamento del genere della posizione dell’impresa avvantaggiata rispetto agli altri concorrenti che operano sul mercato dell’Unione, non solo falsa (o minaccia di falsare) la concorrenza, ma incide anche sugli scambi fra Stati membri (43).
(211)
Occorre pertanto esaminare se le imprese di trasporto RBG e BSM beneficino di un vantaggio economico grazie ai finanziamento concessi dal VRR, tale da rafforzare la loro posizione rispetto a quella di concorrenti operanti sul mercato dell’Unione.
(212)
La Commissione sottolinea anzitutto che il mercato dei servizi di trasporto viaggiatori in Germania, sul quale operano dette imprese, è aperto alla concorrenza di imprese stabilite in altri Stati membri (44).
(213)
Nella sentenza Altmark la Corte ha poi evidenziato quanto segue:
«77.
A tale proposito, occorre osservare che non è affatto escluso che una sovvenzione pubblica concessa a un’impresa attiva solo nella gestione di servizi di trasporto locale o regionale e non di servizi di trasporto al di fuori del suo Stato d’origine possa, tuttavia, incidere sugli scambi fra Stati membri.
78.
Infatti, quando uno Stato membro concede una sovvenzione pubblica a un’impresa, la fornitura di servizi di trasporto da parte di detta impresa può risultarne invariata o incrementata, con la conseguenza che le possibilità delle imprese aventi sede in altri Stati membri di fornire i loro servizi di trasporto sul mercato di tale Stato membro ne risultano diminuite (…)» (45).
(214)
La Commissione rileva inoltre che il vantaggio economico connesso con il finanziamento pubblico alle imprese di trasporti RBG e BSM, ad opera del VRR, migliora la situazione finanziaria delle medesime. Questo consolidamento permette loro di continuare a fornire i servizi di trasporto, e nel contempo riduce le opportunità di altre imprese tedesche o di Stati membri diversi di offrire i propri servizi di trasporto nell’area metropolitana di Düsseldorf, sulla quale operano RBG e BSM, pur avendone giuridicamente la facoltà.
(215)
La Commissione giunge pertanto alla conclusione che i finanziamenti versati a RBG e BSM, a titolo di compensazione per l’assolvimento di obblighi di servizio pubblico, ne rafforzi la posizione rispetto ai concorrenti sul mercato dell’Unione, incidendo in tal modo sugli scambi fra Stati membri.
9.5. CONCLUSIONE
(216)
Per la Commissione ne consegue che i fondi concessi a RBG e BSM per l’assolvimento di obblighi di servizio pubblico costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
10. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO COL MERCATO INTERNO
(217)
L’articolo 93 TFUE precisa che sono compatibili aiuti richiesti dalle esigenze di coordinamento dei trasporti ovvero corrispondenti al rimborso di talune servitù inerenti alla nozione di pubblico servizio.
(218)
La Commissione constata che nel caso di specie l’articolo 106, paragrafo 2, non può applicarsi alle imprese operanti nei servizi pubblici di trasporto, in quanto l’articolo 93 costituisce una lex specialis rispetto all’articolo 106, paragrafo 2 (46).
(219)
In base alla sentenza Altmark (47) l’applicazione dell’articolo 93 TFUE non può più essere invocata direttamente, ma solo in forza di regolamenti del Consiglio, segnatamente del regolamento (CEE) n. 1191/69 o del regolamento (CEE) n. 1107/70.
(220)
Il 3 dicembre 2009 è entrato in vigore il regolamento (CE) n. 1370/2007, con la contestuale abrogazione dei regolamenti (CEE) n. 1191/69 e (CEE) n. 1107/70.
(221)
Il regolamento (CE) n. 1370/2007 si applica alle compensazioni per i servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e ferroviari, nonché per altri tipi di trasporto su rotaia. La Commissione deve pertanto esaminare la compatibilità delle misure in questione col mercato interno alla luce del regolamento (CE) n. 1370/2007, che al momento della decisione della Commissione costituiva l’atto giuridico in vigore.
(222)
Il regolamento (CE) n. 1370/2007 definisce le condizioni alle quali l’autorità competente può versare una compensazione relativa agli obblighi di servizio pubblico nel trasporto di passeggeri imposti per contratto. Nel caso presente l’assegnazione degli obblighi di servizio pubblico è avvenuta attraverso il cosiddetto atto d’incarico triplice (vale a dire attraverso le autorizzazioni, i piani di servizio dei trasporti locali e la decisione di finanziamento del VRR conformemente ai suoi orientamenti).
(223)
La Commissione rileva inoltre che il terzo interessato non ha contestato l’applicabilità, nel caso presente, del regolamento (CE) n. 1370/2007. Le autorità tedesche considerano peraltro che detto regolamento in linea di principio dovrebbe applicarsi solo a compensazioni versate dal 3 dicembre 2009 in poi.
(224)
Dopo aver vagliato le argomentazioni esposte dalla Germania, la Commissione è tuttavia giunta alla conclusione che esse non contestano l’applicazione ratione temporis della disciplina in materia di aiuti, in base alla quale la Commissione deve motivare la propria argomentazione sulla base delle norme vigenti al momento della sua decisione. La Commissione è del parere che i contratti di servizio pubblico vadano vagliati sulla base del regolamento (CE) n. 1370/2007, per le ragioni qui di seguito esposte.
(225)
Anzitutto la Commissione rileva che il regolamento medesimo definisce le modalità della propria entrata in vigore e applicazione ratione temporis. Ai sensi del suo articolo 12, l’entrata in vigore è fissata al 3 dicembre 2009. L’articolo 10, paragrafo 1, prevede che a quella data venga abrogato il regolamento (CEE) n. 1191/69. Ne consegue che la Commissione non può più fondare la propria valutazione sul regolamento (CEE) n. 1191/69, il quale alla data di adozione della propria decisione non era più in vigore, e che essa deve invece fare riferimento al regolamento (CE) n. 1370/2007.
(226)
In secondo luogo la Commissione rileva che il regolamento (CE) n. 1370/2007 non comporta indicazioni che ne precludano l’applicazione ai contratti di servizio pubblico aggiudicati anteriormente alla sua entrata in vigore. L’articolo 8, paragrafo 3, contempla disposizioni transitorie per gli appalti aggiudicati prima dell’entrata in vigore del regolamento stesso. Si tratta sostanzialmente di un’eccezione all’applicazione dell’articolo 8, paragrafo 2, relativo all’osservanza delle regole per le aggiudicazioni dei contratti, le quali sono a loro volta definite dall’articolo 5. In definitiva, non sarebbe stato necessario prevedere disposizioni transitorie per le procedure di aggiudicazione, se i contratti di servizio pubblico assegnati prima dell’entrata in vigore del regolamento esulassero dal suo campo d’applicazione. Al contrario, l’articolo 8 offre la riprova che le rimanenti disposizioni del regolamento si applicano a tali contratti.
(227)
In terzo luogo la Commissione sottolinea che la sua comunicazione relativa alla determinazione delle norme applicabili alla valutazione degli aiuti di Stato illegalmente concessi (48), nel caso di specie non è d’applicazione. Detta comunicazione precisa espressamente che l’interpretazione dei regolamenti del Consiglio e della Commissione in materia di aiuti di Stato resta impregiudicata. Il regolamento (CE) n. 1370/2007 comporta tuttavia disposizioni relative alla sua applicazione nel tempo.
(228)
In quarto luogo la Commissione ribadisce che anche la Corte di giustizia ha confermato il principio in base al quale una nuova norma si applica immediatamente agli effetti futuri di situazioni sorte in vigenza della vecchia norma. Essa ha altresì statuito che il principio della tutela del legittimo affidamento non può essere esteso al punto di impedire, in via generale, che una nuova norma si applichi agli effetti futuri di situazioni sorte in vigenza della norma antecedente (49).
(229)
In quinto luogo la Corte ha stabilito che le norme di diritto sostanziale dell’Unione devono essere interpretate nel senso che non riguardano situazioni consolidatesi anteriormente alla loro entrata in vigore, ove emerga chiaramente dalla loro formulazione, dalla loro finalità o dal loro impianto sistematico che si deve attribuire a esse tale effetto (50). Il regolamento (CE) n. 1370/2007 soddisfa appieno quest’ultimo requisito, come già esposto al considerando 228.
(230)
In sesto luogo la Commissione rileva che la Corte, nella medesima sentenza, è giunta alla conclusione che, qualora il regime giuridico in vigore al momento della notifica di un progetto d’aiuto da parte di uno Stato membro dovesse mutare prima che la Commissione si pronunci, quest’ultima debba decidere sulla base delle nuove norme (51). La Corte ha inoltre esplicitato che la notifica da parte di uno Stato membro di un aiuto progettato non determina in alcun modo una situazione giuridica consolidata e un diritto al legittimo affidamento, giacché ciò implicherebbe che la Commissione si pronunci in merito alla compatibilità dell’aiuto col mercato comune in base alle norme in vigore nel momento in cui la notifica è stata effettuata. Di conseguenza sarebbe contraddittorio permettere a uno Stato membro che neppure ha ottemperato al proprio obbligo di notifica di generare una situazione giuridica consolidata con l’erogazione di aiuti illeciti.
(231)
Per queste ragioni nel caso presente è d’applicazione il regolamento (CE) n. 1370/2007 (52).
10.1. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO COL MERCATO INTERNO AI SENSI DEL REGOLAMENTO (CE) N. 1370/2007
(232)
L’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1370/2007 recita: «Le compensazioni di servizio pubblico per l’esercizio di servizi di trasporto pubblico di passeggeri […], erogate a norma del presente regolamento, sono compatibili con il mercato comune.» Qui di seguito la Commissione esamina se gli orientamenti in materia di finanziamento e le compensazioni versate a RBG e BSM sulla base della stessa siano conformi al disposto del regolamento (CE) n. 1370/2007.
(233)
L’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento recita: «L’autorità competente che decide di concedere all’operatore che ha scelto un diritto di esclusiva e/o una compensazione di qualsivoglia natura a fronte dell’assolvimento di obblighi di servizio pubblico deve farlo nell’ambito di un contratto di servizio pubblico.»
(234)
Nel caso presente l’affidamento di obblighi di servizio pubblico è avvenuta attraverso il cosiddetto atto d’incarico triplice (vale a dire attraverso le autorizzazioni, i piani dei servizi locali e la decisione di finanziamento del VRR previsti dagli orientamenti per il finanziamento). A giudizio della Commissione ne consegue che l’articolo 3 del regolamento è stato rispettato.
(235)
L’articolo 4 del regolamento (CE) n. 1370/2007 fissa una serie di requisiti obbligatori per i contratti di servizio pubblico.
(236)
Articolo 4, paragrafo 1, lettera a) - Obblighi di servizio pubblico chiaramente definiti. Come esposto nella sezione 8.2.1, a RBG e a BSM sono stati affidati obblighi di servizio pubblico chiaramente definiti.
(237)
Articolo 4, paragrafo 1, lettera b) - I parametri per il calcolo della compensazione vanno stabiliti in anticipo, in modo obiettivo e trasparente, per evitare sovracompensazioni. Come esposto nella sezione 9.2.2, della decisione di finanziamento negativa, i parametri per calcolare le compensazioni sono stati definiti in modo obiettivo e trasparente, indicando l’ammontare massimo per ciascuna categoria di costi, in ordine ai singoli tipi di servizio, preventivamente all’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico.
(238)
Articolo 4, paragrafo 1, lettera c) e articolo 4, paragrafo 2 - Regole generali di ripartizione dei costi e dei ricavi. Sulla base dei parametri suddetti vi sono chiare regole per ripartire i costi e i ricavi, con riferimento alle quattro categorie di costi per le quali si procede a compensazione. Per ciascuna delle quattro categorie di obblighi di servizio pubblico costi e ricavi vengono imputati su conti distinti, secondo principi di contabilità fissati dall’ordinamento tedesco, con una verifica annuale ad opera di un revisore dei conti neutro e del VRR.
(239)
Articolo 4, paragrafo 3 - Durata massima dei contratti di servizio pubblico di dieci anni per i servizi di autobus e di 15 anni per i servizi di trasporto di passeggeri per ferrovia o con altri modi di trasporto su rotaia. In origine l’affidamento di obblighi di servizio pubblico avveniva attraverso il cosiddetto atto di incarico triplice (vale a dire attraverso le autorizzazioni, i piani dei servizi locali e la decisione di finanziamento del VRR previsti dagli orientamenti per il finanziamento). In seguito all’entrata in vigore del regolamento (CE) n. 1370/2007 gli obblighi di servizio pubblico per le imprese di trasporto sono stati sintetizzati in un unico atto per operatore con una durata massima di dieci anni. Per contratti di servizio pubblico già in corso al momento dell’entrata in vigore del regolamento si applicano disposizioni transitorie. Ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 3, lettera d), del regolamento, i contratti di servizio pubblico aggiudicati a decorrere dal 26 luglio 2000 e anteriormente al 3 dicembre 2009 con una procedura diversa da una procedura aperta di appalto possono mantenere la loro validità per la durata prevista, sempre che quest’ultima sia limitata e comparabile a quella prevista dall’articolo 4. Nel caso presente l’affidamento era stato dato nell’arco temporale di cui all’articolo 8, paragrafo 3, lettera d), senza però ricorrere a una procedura di appalto. Resta pertanto valido il limite di durata ai sensi dell’articolo 4. Attualmente la durata del contratto è limitata a dieci anni e rispetta di conseguenza il disposto dell’articolo 4, paragrafo 3.
(240)
Articolo 4, paragrafo 5 - Rispetto obbligatorio di determinati standard sociali. I contratti collettivi d’applicazione sono precisati nei singoli atti, giacché RBG e BSM sono tenuti a rispettare il contratto collettivo negoziato con la Federazione dei datori di lavoro comunali della Renania settentrionale-Vestfalia.
(241)
Articolo 4, paragrafo 6 - Esigenza di conformarsi a determinati standard di qualità. Le disposizioni relative agli standard di qualità sono precisate nei singoli atti d’incarico.
(242)
In base alle considerazioni esposte nei considerando 54 e seguenti, la Commissione è del parere che l’atto di incarico triplice comporti tutti gli elementi obbligatori di cui all’articolo 4 del regolamento (CE) n. 1370/2007.
(243)
L’articolo 5 del regolamento fissa le disposizioni per l’aggiudicazione di contratti di servizio pubblico. Ai sensi delle disposizioni transitorie di cui all’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1370/2007, l’aggiudicazione di incarichi di servizio pubblico di trasporto su rotaia e su strada deve conformarsi all’articolo 5 solo a decorrere dal 3 dicembre 2019. Di conseguenza le disposizioni dell’articolo 5 del regolamento (CE) n. 1370/2007 non si applicano nel caso presente.
(244)
La Commissione ricorda alle autorità tedesche che durante questo periodo di transizione gli Stati membri devono prendere provvedimenti per applicare gradualmente l’articolo 5 del regolamento (CE) n. 1370/2007.
(245)
Ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1370/2007, tutte le compensazioni devono essere conformi alle disposizioni dell’articolo 4 e dell’allegato del regolamento.
(246)
La Commissione precisa anzitutto, come già esposto, che nel caso presente tutti i requisiti dell’articolo 4 sono stati rispettati.
(247)
L’allegato al regolamento (CE) n. 1370/2007 prevede che la compensazione non possa eccedere l’importo corrispondente alla somma dei fattori seguenti: costi sostenuti in relazione a un obbligo di servizio pubblico meno i ricavi delle tariffe, meno eventuali effetti finanziari positivi generati all’interno della rete gestita in base all’obbligo o agli obblighi di servizio pubblico, più un ragionevole utile. L’allegato stabilisce poi che il calcolo delle spese e delle entrate deve essere effettuato in conformità dei principi contabili e fiscali in vigore. Inoltre la contabilità deve essere tenuta separata per motivi di trasparenza.
(248)
Nel caso presente la Commissione rileva che la compensazione per obblighi di servizio pubblico, come esposto nella sezione 9.2.3, è conforme alle disposizioni dell’allegato e che i versamenti non hanno determinato sovracompensazione. Calcolati i ricavi delle tariffe, gli utili, altri effetti finanziari positivi e i costi inerenti agli obblighi di servizio pubblico, è risultato che BSM e RBG registravano annualmente perdite nell’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico. Negli anni 2006-2009 questo disavanzo è sempre stato coperto da compensazioni, portando in tal modo il saldo di bilancio a zero.
(249)
Peraltro la Commissione rileva che nel caso presente le imprese non conseguono un utile ragionevole. I costi e i ricavi attinenti agli obblighi di servizio pubblico vengono inoltre verificati, per accertarne la conformità alla normativa contabile e fiscale in vigore. Per aumentare la trasparenza le imprese in questione tengono una contabilità separata per le prestazioni che rientrano negli obblighi di servizio pubblico e le attività che non ne fanno parte.
(250)
Alla luce di quanto precede, la Commissione giunge alla conclusione che la compensazione per obblighi di servizio pubblico evita sovracompensazioni ed è conforme al disposto degli articoli 4 e 6 del regolamento (CE) n. 1370/2007, nonché al relativo allegato.
(251)
La Commissione ritiene pertanto che i principi generali in base ai quali viene valutata la compatibilità di un aiuto col mercato interno nel caso presente siano stati rispettati. La Commissione rileva inoltre che la verifica della compensazione per obblighi di servizio pubblico a favore di RBG e BSM ai sensi del regolamento (CEE) n. 1107/70 porterebbe alle identiche conclusioni.
(252)
La Commissione riscontra dunque che l’aiuto a favore di RBG e BSM, ai sensi dell’articolo 93, TFUE e dell’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1370/2007, è compatibile col mercato interno.
11. CONCLUSIONI
(253)
La Commissione giunge alla conclusione che l’aiuto è compatibile col mercato interno ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1370/2007 e dell’articolo 93, TFUE. La Commissione ricorda che la presente decisione riguarda la compatibilità delle misure quali aiuti di Stato, e che questa valutazione lascia impregiudicato l’esame, da parte della Commissione, del rispetto nel caso di specie della legislazione dell’Unione in materia di pubblici appalti e concessioni.
(254)
La Commissione precisa che, in base a una giurisprudenza costante, essa ha la facoltà di valutare la compatibilità di un aiuto di Stato col mercato interno indipendentemente da eventuali infrazioni contro un’altra norma giuridica dell’Unione, sempre che non vi sia un nesso talmente indissociabile con l’oggetto dell’aiuto da non rendere possibile una valutazione distinta.
(255)
Nel caso di specie la Commissione rileva che un’eventuale infrazione alla normativa in materia di appalti pubblici e concessioni, quale il rilascio delle licenze a BSM e RBG, non comporterebbe necessariamente un effetto distorsivo della concorrenza maggiore di quello inerente all’aiuto. La presente decisione si limita pertanto alla disamina degli aiuti di Stato.
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Gli aiuti di Stato cui la Germania ha dato esecuzione a favore delle società Rheinbahn AG e Bahnen der Stadt Monheim negli anni 2006-2009, sulla base degli orientamenti in materia di finanziamento del servizio pubblico di trasporto locale (ÖSPV) all’interno del Verkehrsverbund Rhein-Ruhr, ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1370/2007 e dell’articolo 93 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, sono compatibili col mercato interno.
Articolo 2
Repubblica federale di Germania è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 23 febbraio 2011