РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 8 март 2011 година
относно мярка за държавна помощ C 24/09 (ex N 446/08) - Държавна помощ за енергоемките предприятия съгласно Закона за екологичната електроенергия в Австрия
(нотифицирано под номер C(2011) 1363)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/528/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 27 юни 2008 г. Австрия изпрати предварително уведомление за изменения, които възнамерява да въведе в Закона за екологичната електроенергия (наричан по-долу „законът“), които Комисията счете за съвместими с вътрешния пазар през 2006 г. в тогавашното му състояние (2). На 4 септември 2008 г. Австрия изпрати уведомление за нова версия на Закона за екологичната електроенергия.
(2)
С писмо от 28 октомври 2008 г. Комисията поиска допълнителна информация. След като беше изпратено напомняне, Австрия представи допълнителна информация с писмо от 22 декември 2008 г. След среща с представители на Австрия на 11 февруари 2009 г. Комисията поиска още информация с писмо от 19 февруари 2009 г. Австрия представи информацията с писмо от 17 март 2009 г. С писмо от 8 май 2009 г. Комисията поиска допълнителна информация, която Австрия предостави с писма от 9 и 19 юни 2009 г.
(3)
На 9 юли 2008 г. Комисията получи жалба от Австрийската работническа камара (Bundesarbeitskammer) относно мярка в закона в полза на енергоемките предприятия.
(4)
На 22 юли 2009 г. Комисията прие смесено решение: тя одобри мерките в полза на производителите на екологична електроенергия, която ги счете за съвместими с Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда (наричани по-долу „Насоките за околната среда“/„Насоките“) (3), но взе решение да открие официална процедура по разследване по отношение на механизма за освобождаване на енергоемки предприятия (4).
(5)
С писмо от 23 юли 2009 г. Комисията уведоми Австрия за това решение и поиска от нея да предостави цялата информация, необходима за оценката на мярката.
(6)
Комисията публикува решението си в Официален вестник на Европейския съюз (5) и прикани заинтересованите страни да представят мненията си.
(7)
С писмо от 19 август 2009 г. Австрия поиска удължаване на крайния срок за отговор, което Комисията одобри с писмо от 9 септември 2009 г. Накрая Австрия представи мнението си на 8 октомври 2009 г.
(8)
Междувременно с писмо от 7 октомври 2009 г. Австрийската работническа камара представи забележки по отношение на мярката в полза на енергоемките предприятия. Комисията поиска от Австрия да коментира тези забележки. Австрия представи своето мнение на 23 декември 2009 г. и предостави допълнителна информация на 23 април 2010 г.
(9)
С писма от 21 юни 2010 г. и 19 юли 2010 г. Комисията поиска от Австрия допълнителна информация, която беше предоставена на 13 септември 2010 г. По искане на Австрия на 9 юли 2010 г. се проведе среща между Комисията и представители на Австрия.
(10)
В писмо от 24 ноември 2010 г. Австрия изтъкна значението на Закона за екологичната електроенергия за страната и поиска до началото на декември 2010 г. да бъде взето решение по случая. Комисията отговори на това писмо на 7 декември 2010 г. Друга среща с представителите на Австрия се проведе на 9 декември 2010 г.
(11)
С писмо от 30 декември 2010 г. Австрия припомни аргументите, които беше представила в защита на мярката в хода на производството, и поиска от Комисията да одобри механизма за освобождаване на енергоемките предприятия. Комисията отговори на това писмо на 25 януари 2011 г.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(12)
В решението си за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г. Комисията одобри изменения закон, с изключение единствено на член 22в, в който се установява механизмът за освобождаване на енергоемките предприятия. Поради това описанието по-долу ще се ограничи до посочения механизъм.
2.1. Механизмът за освобождаване на енергоемките предприятия
(13)
В член 3 от закона се посочва, че Австрия възнамерява да предостави концесия на едно или повече предприятия, които да изпълняват функциите на център за сетълмент на екологична електроенергия (Ökostromabwicklungstelle или „център за сетълмент“). По-специално концесионерите ще купуват екологична електроенергия от производители на фиксирана цена и ще я продават на електроразпределителни предприятия на фиксирана цена. Електроразпределителните предприятия са длъжни да купуват процент от общите си доставки от център за сетълмент: изискваният процент съответства на средния дял на екологичната електроенергия в общия електроенергиен микс в Австрия.
(14)
Понастоящем Австрия е предоставила единствена концесия за цялата страна на един център за сетълмент, Abwicklungsstelle für Ökostrom AG („OeMAG“). OeMAG е обикновено акционерно дружество, чиято дейност се урежда от частното, а не от публичното право, а одитът му се извършва от експерт-счетоводител. Контролът върху него се осъществява от австрийското федерално министерство на икономиката и труда и от E-Control GmbH, австрийския енергиен регулатор. Основните елементи на изпълнението на мярката в полза на енергоемките предприятия (като например условията за разпределяне на електроенергия за търговците на електроенергия, цената, която търговците заплащат, финансовото участие от страна на крайните потребители) са предварително определени от органите чрез закон или наредба. Всички спорове между участващите предприятия се решават в обикновени съдилища, а не чрез административни процедури.
(15)
OeMAG е акционерно дружество, собственост на оператори на електропреносни системи, банки и промишлени предприятия: Verbund-APG притежава дял от 24,4 %, а останалият дял е собственост на VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG, Investkredit Bank AG и Smart Technologies, като всяко от дружествата притежава по 12,6 %. Verbund-APG е дъщерно дружество на Verbund AG (Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, Verbundgesellschaft) и е изцяло негова собственост; 51 % от Verbund AG са собственост на Република Австрия. VKW Netz AG е собственост на Illwerke AG, като 95,5 % от неговите акции са собственост на провинция Форарлберг. TIWAG-Netz AG е собственост на TIWAG AG, което от своя страна е притежавано изцяло от провинция Тирол. CISMO GmbH е собственост на Oesterreichische Kontrollbank AG и на оператори на електропреносни системи и предприятия, които доставят електроенергия и газ. Oesterreichische Kontrollbank AG е собственост на австрийски банки. Голяма част от Investkredit Bank AG е собственост на Volksbanken. Smart Technologies е собственост на Siemens. Така публични акционери притежават 49,6 % от акциите на OeMAG, а частни акционери - 50,4 %. Комисията не разполага с данни, въз основа на които да се допусне, че публичните акционери могат да упражняват контрол или поне съвместен контрол над OeMAG.
(16)
С член 22в, параграф 1 от закона се установява механизъм, който предоставя на енергоемките предприятия право да поискат от своя доставчик на електроенергия да не ги снабдява с екологична електроенергия. За да отговарят на изискванията, енергоемките предприятия трябва да докажат, че изпълняват следните две условия:
а)
те трябва да отговарят на условията за възстановяване на суми съгласно Закона за намаление на енергийния данък ((Energieabgabevergütungsgesetz); и
б)
потребяваната от тях екологична електроенергия трябва да бъде най-малко 0,5 % от тяхната нетна производствена стойност.
Освобождаването се предоставя посредством заявление до енергийния регулатор, E-Control.
(17)
Ако освобождаването бъде предоставено, на електроразпределителните предприятия по законен ред се забранява да начисляват допълнителните разходи за екологична електроенергия на тези големи потребители на електроенергия.
(18)
В член 22в, параграф 5 от Закона се посочва, че договорите между електроразпределителните предприятия и големите потребители на електроенергия трябва да съдържат условието разпределителните предприятия да не доставят екологична електроенергия на клиента и да не му прехвърлят допълнителните разходи за екологична електроенергия. Всички договорни разпоредби за противното са недействителни (6).
(19)
Ако едно енергоемко предприятие е освободено от задължението за закупуване, то трябва да извърши компенсаторно плащане на OeMAG в размер на 0,5 % от своята нетна производствена стойност за предходната календарна година (член 22в, параграф 2 от закона).
2.2. Резюме на решението за откриване на процедурата
(20)
В уведомлението Австрия представи твърдението, че механизмът за освобождаване следва да бъде оценен независимо от общата схема за помощ за производителите на екологична електроенергия, тъй като той засяга само „частните стопански отношения“ между енергоемките предприятия и електроразпределителните предприятия. Според Австрия освобождаването не представлява държавна помощ, но дори и да е държавна помощ, то тя със сигурност е съвместима с вътрешния пазар по аналогия с глава 4 от Насоките за околната среда.
(21)
По въпроса за наличието на държавна помощ в решението си за откриване на процедурата Комисията установи, че освобождаването от механизма за финансиране не може да се оценява отделно от самия механизъм за финансиране. Комисията изрази становище, че изключението или освобождаването е винаги неразделно свързано със съответното правило, следователно освобождаването е неразделна част от общата схема и поради това следва да бъде оценено съгласно законодателството за държавната помощ. Освен това законодателството позволява на електроразпределителните предприятия с голям дял на клиентите, за които е приложено освобождаване, да заявят освобождаване от преференциалната тарифа за изкупуване; така схемата също може да причини преки загуби за OeMAG, с което се затвърждава заключението, че е налице държавна помощ (7).
(22)
Комисията изрази съмнения по отношение на съвместимостта на механизма за освобождаване с правилата за държавна помощ. По тези причини Комисията реши да открие официална процедура за разследване на механизма.
(23)
В периода на изчакване на окончателното решение на Комисията Австрия предостави средствата, предвидени в механизма за освобождаване (8) въз основа на разпоредбата от временната рамка, позволяваща през периода от 1 януари 2008 г. до 31 декември 2010 г. да се предостави помощ в размер до 500 000 EUR (9). Комисията одобри това действие като част от държавна помощ № N 47a/09 „Съвместима помощ в ограничен размер съгласно временната рамка“ („Österreichregelung Kleinbeihilfen“) (10). Схемата може да се прилага по отношение на предприятия, които не са били в затруднено положение към 1 юли 2008 г., във всички отрасли на икономиката, с изключение на рибарството и първичното производство на селскостопански продукти. От мярката са се възползвали над 2 000 предприятия.
3. ЗАБЕЛЕЖКИ, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ АВСТРИЯ
(24)
Както на етапите на предварителното уведомяване и на уведомяването Австрия продължава да поддържа становището, че мярката в полза на енергоемките предприятия не представлява държавна помощ, тъй като тя не е свързана с използването на държавни ресурси и не е избирателна.
(25)
Но дори ако механизмът за освобождаване представлява държавна помощ, Австрия счита, че тя със сигурност може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар по аналогия с глава 4 от Насоките за околната среда, с член 25 от Регламент (ЕО) № 800/2008 на Комисията от 6 август 2008 г. относно деклариране на някои категории помощи за съвместими с общия пазар в приложение на членове 87 и 88 от Договора (Общ регламент за групово освобождаване) (11) и с член 17 от Директива 2003/96/ЕО на Съвета от 27 октомври 2003 г. относно преструктурирането на правната рамка на Общността за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията (12) (наричана по-долу „директивата за енергийното данъчно облагане“).
3.1. Държавни ресурси и отговорност на държавата
(26)
По отношение на държавните ресурси Австрия поддържа становището, че законът е аналогичен на германския Закон за енергията от възобновяеми източници (Erneuerbare-Energien-Gesetz), който според Австрия не е свързан с използването на държавни ресурси. Във връзка с това Австрия се позовава на решението на Съда по дело PreussenElektra (13).
(27)
Според Австрия механизмите за освобождаване, установени с австрийския Закон за екологичната електроенергия и германския Закон за енергията от възобновяеми източници, имат следните общи характеристики:
а)
и в двете системи допълнителният разход, произтичащ от гарантираната преференциална тарифа за изкупуване, се поема от електроразпределителните предприятия, които трябва за закупуват известно количество електроенергия от възобновяеми източници на фиксирана цена;
б)
и при двете системи електроразпределителните предприятия имат правото да не купуват електроенергия от възобновяеми източници за своите клиенти, които са освободени от задължението да купуват електроенергия от възобновяеми източници;
в)
и при двете системи задължението за закупуване на електроенергия от възобновяеми източници от производители е наложено на участници на пазара, които не извършват обществени услуги; тези участници на пазара имат законното право да прехвърлят допълнителните разходи на електроразпределителните предприятия, като задълженията за закупуване и цените се определят със закон;
г)
и при двете системи регулаторът потвърждава, че няма свръхкомпенсация на дадено предприятие, което има задължение за закупуване на електроенергия от възобновяеми източници от производители.
(28)
В параграфи 42-48 от решението за откриване на процедурата Комисията обяснява подробно защо и в какви аспекти оценяваната мярка е съпоставима с разгледаната от Съда мярка в дело Essent (14). Австрия оспорва тези констатации по следните причини:
а)
OeMAG не е организация, определена от държавата с цел да събира такса. Според Австрия операторите на мрежи в Германия изпълняват съвсем същата роля, каквато изпълнява OeMAG в Австрия;
б)
OeMAG е частно предприятие, а не организация, чиято дейност се урежда от публичното право като корпорациите, които бяха обсъдени в решенията по делата Air France (15) и Salvat Père (16). Държавата няма право да назначава членове на управителния или надзорния съвет, нито притежава правомощия за надзор или вето над решенията на OeMAG. Държавата няма правомощия да изземва функции на OeMAG;
в)
всички спорове, засягащи OeMAG, се разглеждат в обикновени съдилища;
г)
единственият публичен контрол, на който подлежи OeMAG, е последващ одит от страна на Австрийската сметна палата;
д)
държавният бюджет не покрива никакви загуби, понесени от OeMAG. Ролята на публичните органи е ограничена до определяне на цените за закупуването и продажбата на електроенергия от възобновяеми източници. Следователно за държавния бюджет не съществува тежест, подобна на представената в дела Sloman Neptun (17) и Pearle (18);
е)
E-Control не разполага с правомощия за предоставяне на освобождаване съгласно член 22в от закона;
ж)
общият размер на средствата, които електроразпределителните предприятия заплащат на OeMAG, не се засяга от механизма за освобождаване. Той променя единствено разпределението на общата сума между различните категории крайни потребители на електроенергия.
3.2. Избирателност
(29)
Австрия твърди, че освобождаването на енергоемките предприятия не представлява държавна помощ, тъй като то не става избирателно.
(30)
Енергоемките предприятия са освободени само частично от финансиране на помощта, предоставяна на производителите на екологична електроенергия. Те трябва да извършват компенсиращо плащане на 0,5 % от своята нетна производствена стойност директно на OeMAG и по този начин продължават да участват във финансирането на помощта за производителите на екологична електроенергия.
(31)
Цитирайки решението по дело Adria-Wien Pipeline (19), Австрия твърди, че de jure мярката не се ограничава до определени отрасли на икономиката, нито е избирателна de facto. Но дори ако съществува prima facie избирателност, във всеки случай тя е обоснована от гледна точка на логиката на системата.
(32)
Избирателност de jure: Законът за екологичната електроенергия не ограничава мярката до определени отрасли на икономиката или предприятия с определен размер, нито съдържа други избирателни критерии. В подкрепа на аргумента си Австрия твърди, че нищо в съдебната практика не показва, че условията на проверката за избирателност на държавната помощ са изпълнени само защото е определен праг на нетната производствена стойност. Освен това Австрия посочва, че мярката не се ограничава до отделни отрасли на икономиката или предприятия с определен размер, нито подлежи на други избирателни критерии: съгласно действащите временни условия мярката засяга 19 различни отрасъла и приблизително 2 300 предприятия. Следователно de jure мярката не е избирателна.
(33)
Избирателност de facto: според Австрия големият брой засегнати от механизма за освобождаване отрасли и предприятия, както и фактът, че мярката не се ограничава до определени отрасли или предприятия с определен размер, или не е подчинена на други избирателни критерии, показват, че de facto мярката представлява обща мярка. Австрия твърди, че това становище се подкрепя и от решението по дело Adria-Wien Pipeline. В дело Adria-Wien Pipeline Съдът трябваше да разгледа частично възстановяване на енергиен данък, предоставено на предприятия, ако данъкът надвишава 0,35 % от тяхната нетна производствена стойност. Според Съда „Националните мерки, които предвиждат намаления на енергийни данъци върху природния газ и електроенергията, не представляват държавна помощ по смисъла на член 92 от Договора за ЕО [сега член 107 от ДФЕС] … когато те се прилагат по отношение на всички предприятия на националната територия, независимо от тяхната дейност“ (20).
(34)
Обосновка въз основа на логиката на системата: по отношение на структурата на механизма за рефинансиране и освобождаване Австрия поддържа становището, че естеството на диференциацията на таксите е аналогично на това, което съществува при други системи за финансиране чрез данъци и такси. Диференциацията е съобразена с капацитета на предприятията да поемат допълнителни такси, тя отговаря на логиката на системата и следователно не представлява държавна помощ. Австрия счита, че тази позиция е възприета от Комисията при две предходни решения за държавна помощ (21).
(35)
Освен това Австрия посочва, че механизмът за освобождаване не оказва неблагоприятно въздействие върху ползите за околната среда, предвидени от закона, тъй като размерът на наличната помощ за подпомагане на производството на екологична електроенергия не е намален. Намаляването на таксите за околната среда за някои предприятия е единственият начин за установяване на устойчив механизъм за финансиране на екологичната електроенергия, който е необходим за осигуряване на помощ за източниците на възобновяема енергия.
3.3. Съвместимост
(36)
По въпроса за съвместимостта Австрия твърди, че глава 4 от Насоките за околната среда може да се приложи по отношение на механизма за освобождаване по аналогия.
(37)
В глава 4 от Насоките (точки 151-159) се посочват изискванията за държавната помощ, предоставяна под формата на данъчни облекчения или освобождаване от данъци за околната среда. В нея са предвидени два вида оценки. Първо, ако помощта е под формата на данъчни облекчения или освобождаване от данък за околната среда, който е хармонизиран съгласно правото на Общността, мярката е съвместима, при условие че получателите заплащат поне минималното данъчно ниво на Общността, определено в директивата за енергийно данъчно облагане (22). Ако мярката предвижда облекчения или освобождаване от хармонизирани данъци за околната среда, които надвишават минималните данъчни нива, или облекчения или освобождаване от данъци за околната среда, които не са хармонизирани, държавите-членки трябва да представят подробна информация за необходимостта и пропорционалността на мярката.
(38)
Австрия предлага глава 4 от Насоките относно помощта под формата на данъчни облекчения или освобождавания от данъци за околната среда в случая да се прилага по аналогия. Според Австрия мярката може да бъде оценена по аналогия, по-специално с разпоредбите за хармонизираните данъци за околната среда. На това правно основание механизмът за освобождаване може да се счита за съвместим, при условие че въпросните предприятия заплащат минималното данъчно ниво, определено в директивата за енергийно данъчно облагане, т.е. 0,50 EUR за MWh, което те всъщност правят. Следователно допълнителното облекчение от системата на преференциалната тарифа под формата на частично освобождаване от участие в нейното финансиране може да се счита за съвместимо, тъй като вноската, която все пак трябва да бъде направена за финансиране на помощта за производството на екологична електроенергия, продължава да функционира като добавка към минималния данък върху електроенергията.
(39)
Австрия счита, че механизмът за освобождаване води поне непряко до по-високо равнище на защита на околната среда. Според нея механизмът за освобождаване е необходим, за да се осигури възможност за общо увеличаване на обема на плащанията за възобновяема електроенергия от страна на потребителите.
(40)
Австрия поддържа това твърдение, като сравнява формулировката от точка 152 от Насоките за околната среда и член 25 от общия регламент за групово освобождаване (23). След сравняване на формулировките от общия регламент за групово освобождаване в няколко езикови версии Австрия заключава, че член 25 от регламента има по-широко приложно поле от точка 152 от Насоките: за намаления на данъците за околната среда, посочени в точка 152 от Насоките, се изисква енергийните данъци да бъдат напълно хармонизирани, но от член 25 от регламента става ясно, че при намаления на данъците за околната среда - като например намаленията на данъка върху електроенергията съгласно директивата за енергийно данъчно облагане - се прилага освобождаване от задължението за уведомяване, ако са изпълнени условията на директивата за енергийно данъчно облагане. Всъщност механизмът за освобождаване на енергоемките предприятия възпроизвежда изискванията за данъчни облекчения съгласно директивата за енергийно данъчно облагане. Следователно логиката, оценките и подходът на директивата за енергийно данъчно облагане и разпоредбите, които се позовават на нея, като например член 25 от общия регламент за групово освобождаване, са приложими по отношение на предложения механизъм за освобождаване. Както механизмът за освобождаване, така и системата за прехвърляне на разходите върху потребителите на електроенергия отговарят на условията на директивата за енергийно данъчно облагане и поради това са обосновани от гледна точка на член 25 от общия регламент за групово освобождаване или са съвместими с вътрешния пазар по аналогия с посочения член (24).
(41)
По този въпрос Австрия се позовава на „Общия документ за преразглеждането на Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда и на директивата за енергийно данъчно облагане“ от 7 юли 2006 г. (25) В общия документ се посочва ясно, че държавите-членки се нуждаят от гъвкавост, за да бъдат в състояние да определят разумни диференцирани условия. Част от естеството и логиката на данъците и таксите за околната среда е да има освобождаване или диференцирани ставки. Поради това държавите-членки счетоха, че Насоките за околната среда и общият регламент за групово освобождаване следва да се тълкуват в широки граници.
(42)
И накрая, Австрия представя подробна аргументация, за да докаже, че подобни системи съществуват в други държави-членки, като подчертава, че Законът за екологичната енергия в голяма степен е съпоставим с германския Закон за енергията от възобновяеми източници. Тъй като енергоемките предприятия в Австрия се конкурират с предприятия от други държави-членки (например Германия) и от държави извън ЕС, механизмът за освобождаване е важен, за да се гарантира, че те не са поставени в неблагоприятно положение при международната конкуренция.
4. КОМЕНТАРИ, ПОЛУЧЕНИ ОТ ТРЕТИ СТРАНИ
(43)
Австрийската работническа камара представи коментари по отношение на откриването на официалната процедура по разследване. Според организацията, членовете на която наброяват 3,2 милиона, системата за финансиране съгласно Закона за екологичната електроенергия представлява държавна помощ. Тя не споделя становището на Австрия, че механизмът за освобождаване на енергоемките потребители е съвместим със законодателството за държавната помощ. Механизмът създава допълнителна тежест за малките и средните предприятия (МСП) и за домакинствата, които са задължени да заплащат допълнителните разходи за екологична енергия, въпреки че не са основните потребители. Това ще доведе до нарушаване на конкуренцията в ущърб на МСП.
(44)
Австрийската работническа камара се позова на решението на Комисията от 4 юли 2006 г., в което Комисията направи заключението, че преференциалните тарифи за изкупуване представляват държавна помощ (26). Тъй като оттогава правната рамка, уреждаща преференциалните тарифи за изкупуване, не е претърпяла изменения, според Камарата системата за подкрепа, предвидена от Закона за екологичната енергия от 2008 г., продължава да включва държавна помощ. Камарата не разбира как сега Австрия може да защитава позиция, различна от тази, която е изразила при уведомяването за предходната версия на закона.
(45)
Камарата не е съгласна с Австрия, че освобождаването на големите потребители от задължението за закупуване, както се предвижда от закона, следва да се разглежда по същия начин като ограничението върху енергийните данъци. Недопустимо е, позовавайки се на предишно решение на Комисията, в което се одобрява ограничение върху енергийните данъци, сега Австрия да се стреми да получи също одобрение за механизма за освобождаване на големите потребители на електроенергия. Според Камарата аналогията не е законосъобразна.
(46)
Ограничението върху данъчното облагане на енергията е държавна помощ, предоставена чрез системата за данъчно облагане, която поне непряко е насочена към подобряване на защитата на околната среда, докато освобождаването на енергоемките предприятия от задължението за закупуване няма цел, свързана с околната среда, и не би могло да се разглежда от гледна точка на Насоките за околната среда.
(47)
Тъй като законът изрично предвижда освобождаването на големите потребители от задължението за закупуване, разпоредбата не може да се счита за облекчение или освобождаване от данъци за околната среда по смисъла на глава 4 от Насоките.
(48)
Освен това дори ако глава 4 може да се прилага по аналогия, механизмът за освобождаване няма да е съобразен с нея по изброените по-долу причини. Мярката не е ограничена за срок от 10 години. При настоящите пазарни условия ценовата еластичност е достатъчна, за да гарантира, че всяко увеличение на производствените разходи на засегнатите отрасли (като например за производство на хартия и стомана) може да бъде прехвърлено на потребителите; това означава, че механизмът за освобождаване не отговаря на условията от точка 158, буква в) от Насоките.
(49)
Освобождаването не е пропорционално, тъй като от големите потребители на електроенергия не се изисква да използват екологична електроенергия, поради което доближаването на цените на възобновяемата енергия към пазарното равнище ще се забави. Единствено МСП и домакинствата трябва да заплащат допълнителните разходи за производство на екологична електроенергия, въпреки че те потребяват съвсем малък обем електроенергия. Във връзка с това механизмът за освобождаване не отговаря и на условието от точка 159, буква а) от Насоките.
(50)
Не съществуват и споразумения като посочените в точка 159, буква в) от Насоките, с които самите големи потребители на електроенергия се ангажират да постигнат целите на закона. И накрая, механизмът за освобождаване на големите потребители не допринася за енергийната ефективност или безвредното за околната среда използване на енергията, а напротив той изключва тези потребители от всякакво участие в постигането на целите на целия ЕС по отношение на околната среда.
(51)
Следователно член 22 от Закона е оперативна мярка за помощ sui generis, която не създава ползи за околната среда и не попада в приложното поле на Насоките за околната среда. Тъй като помощта не е ограничена във времето и не е планирано нейното намаляване във времето, и тъй като нарушава конкуренцията главно в ущърб на МСП, тя не следва да бъде разрешена.
5. ОЦЕНКА
(52)
Комисията разгледа мярката, за която е изпратено уведомление, от гледна точка на член 107 и сл. от ДФЕС и член 61 и сл. от Споразумението за ЕИП (27).
(53)
На първо място Комисията отбелязва, че законът, за който е изпратено уведомление, съдържа две отделни мерки, като и двете бяха разгледани съгласно законодателството за държавната помощ в решението на Комисията за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г. (28) Законът предвижда помощ под формата на преференциална тарифа за изкупуване в полза на производителите на екологична електроенергия. Той съдържа и разпоредба, по силата на която енергоемките предприятия могат - при определени условия - да бъдат частично освободени от задължението да заплащат преференциалната тарифа. В решението си от 22 юли 2009 г. Комисията прие, че преференциалните тарифи за изкупуване в полза на производителите на екологична електроенергия представляват държавна помощ, съвместима с вътрешния пазар, но изрази съмнения по отношение на това дали механизмът за освобождаване е съвместим с правилата за държавна помощ и във връзка с това откри официална процедура по разследване на този аспект от закона. С решението си от 22 юли 2009 г. Комисията одобри помощта за производителите на екологична електроенергия като съвместима държавна помощ, но не взе окончателно решение по въпроса дали освобождаването на енергоемки предприятия от задължението за закупуване представлява държавна помощ, а ако това е така, дали механизмът за освобождаване е съвместим с правилата за държавната помощ. Тези въпроси бяха разгледани при официалното разследване, в резултат на което беше взето настоящото решение. Както е обяснено по-долу обаче, констатацията в решението от 22 юли 2009 г., че средствата, платени чрез OeMAG на производителите на екологична електроенергия, са държавни ресурси, е важна за определянето на наличието на държавни ресурси в механизма, който освобождава енергоемките предприятия от участие в тези средства.
5.1. Наличие на държавна помощ
(54)
Според член 107, параграф 1 от ДФЕС една мярка представлява държавна помощ, в случай че: първо, предоставя предимство на получателите; второ, е финансирана от държава-членка или посредством ресурси на държава-членка; трето, поставя определени предприятия или производството на някои стоки в по-благоприятно положение; четвърто, съдържа потенциал да засегне търговията между държавите-членки и да наруши или заплашва да наруши конкуренцията на вътрешния пазар.
5.1.1. Предимство
(55)
Когато евентуалното предимство произтича от освобождаване или частично освобождаване от регулаторна такса, единственият въпрос, който трябва да се реши, е дали - при конкретна законова схема - мярката за държавна помощ е такава, че по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки в сравнение с други предприятия, които се намират в правно и фактическо положение, съпоставимо от гледна точка на целта, преследвана от въпросната мярка (29).
(56)
В настоящия случай целта, преследвана от въпросната мярка, е да се увеличат приходите от потребители на електроенергия, с цел да се финансира производството на електроенергия от възобновяеми източници. Енергоемките предприятия са в същото правно и фактическо положение като всички други потребители на електроенергия, тъй като всички те потребяват и закупуват електроенергия от електроразпределителни предприятия, които от своя страна са задължени да закупуват известно количество електроенергия от възобновяеми източници на цена, фиксирана по закон („клирингова цена“ (Verrechnungspreis)). В отсъствието на механизъм за освобождаване енергоемките предприятия ще трябва да заплащат на своите електроразпределителни предприятия допълнителните разходи за екологична електроенергия според сметките си за потребена електроенергия. Това е начинът, по който електроразпределителните предприятия прехвърлят допълнителните разходи, възникващи в резултат на задължението им да закупуват екологична електроенергия от центъра за сетълмент. Другите потребители на електроенергия, които са в същото правно и фактическо положение, тъй като всички закупуват електроенергия, не се ползват от тази възможност. Следователно механизмът за освобождаване поставя в по-благоприятно положение енергоемките предприятия в сравнение с всички други потребители на електроенергия.
(57)
Въз основа на освобождаването, предоставено от E-Control, енергоемките предприятия имат правото да поискат да не им се доставя екологична електроенергия, а на електроразпределителните предприятия се забранява по закон да прехвърлят на освободените предприятия каквито и да е разходи, които възникват в резултат на задължението им да закупуват екологична електроенергия от центъра за сетълмент. Вместо това енергоемките предприятия заплащат на центъра за сетълмент равностойността на 0,5 % от своята нетна производствена стойност.
(58)
Следователно в резултат на механизма за освобождаване участието на енергоемките отрасли в приходите на центъра се ограничава до определено ниво. По този начин те по закон са частично освободени от такса, която биха заплащали при нормални пазарни условия. Следователно механизмът за освобождаване предоставя предимство на предприятията, които отговарят на условията за него.
(59)
Според Австрия облекчението може да достигне общо 44 милиона евро на година (30). Следователно мярката представлява предимство за енергоемките предприятия.
5.1.2. Държавни ресурси и отговорност на държавата
Установена съдебна практика е дадено предимство да се определя като държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС единствено ако то е предоставено пряко или непряко чрез държавни ресурси и използването на ресурсите може да се припише на държавата (31).
(60)
Във връзка с това Австрия представя аргумент с два аспекта. Първо, средствата, които се контролират от OeMAG, не представляват държавни ресурси. Второ, дори ако средствата, които се контролират от OeMAG, са държавни ресурси, намалението в приходите на OeMAG в резултат на механизма за освобождаване не води до намаление на държавни ресурси, тъй като няма участие на държавата под нивото на OeMAG (т.е. на нивото на големите потребители на електроенергия и ектроразпределителните предприятия).
(61)
Комисията отбелязва, че механизмът за освобождаване на енергоемките предприятия намалява приходите на центъра за сетълмент - OeMAG - тъй като електроразпределителните предприятия не са задължени да закупуват екологична електроенергия за енергоемките предприятия, които са получили правото на освобождаване, а преките плащания, извършвани от енергоемките предприятия към OeMAG, са по-ниски от това, което OeMAG би получило, ако енергоемките предприятия не бяха освободени.
(62)
Във връзка с това Комисията трябва да установи дали ресурсите, които въз основа на Закона за екологичната електроенергия се контролират от центъра за сетълмент, т.е от OeMAG, са държавни ресурси. Ако това е така, оценяваната мярка води до намаляване на приходите на държавата и следователно е финансирана чрез държавни ресурси.
(63)
В дело Essent (32) държавата налагана SEP - предприятие, което е собственост на няколко нидерландски дружества за производство на електроенергия - задължението за обществената услуга за събиране на приходите от допълнителна такса, наложена на ползвателите на електропреносната мрежа. Законът позволява на SEP да използва приходите от допълнителната такса единствено за посочената в закона цел, т.е. за компенсиране на трудно възстановимите разходи, които предприятията за производство на електроенергия правят във връзка с либерализацията на пазара на електроенергия.
(64)
Съдът установи, че допълнителната такса, събирана от SEP, представлява държавен ресурс, тъй като са били изпълнени следните условия:
а)
допълнителната такса е такса, наложена на частни дружества по силата на законодателен акт на публичен орган (точки 47-66 от решението);
б)
държавата е възложила на SEP задачата да извършва икономическа услуга от общ интерес, а именно задачата да събира таксата (точка 68);
в)
SEP не е имало правото да използва постъпленията от таксата за цели, различни от предвидените в закона, и то е било подложено на строг контрол при изпълнението на своята задача (точка 69).
(65)
В решението е посочено ясно, че въпросната мярка се различава от разглежданата в дело PreussenElektra, тъй като в него „предприятията не са упълномощени от държавата да управляват държавни ресурси, а са обвързани от задължение за изкупуване със свои собствени финансови средства“ (33). В решението си за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г. Комисията отбеляза, че дружеството OeMAG е създадено и лицензирано от австрийската държава и в документите за неговото учредяване му е възложена задачата да управлява ресурсите, необходими за подпомагане на екологичната електроенергия. Комисията стигна до заключението, че фактът, че OeMAG е частно дружество, не е достатъчен, за да се докаже, че мярката не включва държавна помощ. По-специално, мярката, за която е изпратено уведомление, не е съпоставима със схемата по дело PreussenElektra. Дело PreussenElektra засяга отношенията между частни дружества без участието на посредническа организация, докато Законът за екологичната електроенергия в Австрия възлага на OeMAG задачата да събира и разпределя средствата, предназначени за производството на екологична електроенергия.
(66)
Също така Съдът разграничи делото Essent от делата Pearle и PreussenElektra: в дело Pearle средствата, събирани от професионална организация, не са използвани за политика, определена от публичните органи, а за частна рекламна кампания, докато в дело PreussenElektra частни електроразпределителни предприятия, които са задължени да закупуват електроенергия от възобновяеми източници на фиксирана цена, са използвали собствени ресурси, а не постъпления от такса, която са събирали от името на държавата (точки 72-74).
(67)
Следователно в настоящия случай Комисията трябва да оцени дали дружеството OeMAG е определено от държавата да събира и управлява такса, както е при SEP, или то използва собствени средства, както предприятията от дело PreussenElektra (34).
(68)
Наличие на такса: Комисията трябва да установи първо дали средствата, събирани от OeMAG, представляват такса. В членове 10 и 19 от Закона за екологичната електроенергия се изисква електроразпределителните предприятия да закупуват определено количество електроенергия от възобновяеми източници на цена, която е по-висока от пазарната цена, наричана „клирингова цена“ (Verrechnungspreis). В член 22б от закона се посочва, че нивото на клиринговата цена следва ежегодно да се определя със заповед на федералния министър на икономиката и труда, след което се определят актуализирани стойности. Разликата между пазарната цена на електроенергията и клиринговата цена, която се определя чрез законодателен акт на публичен орган, представлява такса върху електроенергията. В настоящия случай таксата не се заплаща на други участници на пазара, които извършват обичайна търговска дейност, както в дело PreussenElektra, поради което Съдът стигна до заключението, че няма участие на държавни ресурси. В случая плащанията се извършват на организация, която има специалната задача да събира и разпределя тези средства единствено за цели от обществен интерес.
(69)
Определяне на частна организация, която да събира и управлява таксата: в закона се предвижда таксата да се събира не от държавата, а от юридическо лице, на което е предоставена концесия да действа като център за сетълмент. Концесия за функциониране като център за сетълмент за цяла Австрия понастоящем притежава OeMAG. Чрез концесията OeMAG поема задължението за обществена услуга за събиране на такса под формата на клирингова цена от всички електроразпределителни предприятия.
(70)
Електроразпределителните предприятия по принцип имат правото да прехвърлят тази такса върху потребителите на електроенергия и от икономическа гледна точка може да се приеме, че обикновено те ще постъпят така. Законът обаче им забранява да прехвърлят таксата върху енергоемките предприятия, които съгласно член 22в от Закона са освободени от задължението да закупуват електроенергия от възобновяеми източници.
(71)
Комисията заключава, че държавата е възложила на OeMAG изпълнението на икономическа услуга от обществен интерес, а именно събиране и управление на таксата.
(72)
Контрол над средствата и използване за цел, определена по закон: в член 23 от закона от OeMAG се изисква да съхранява приходите от клиринговата цена в определена за целта банкова сметка. Средствата, събрани в тази банкова сметка, могат да бъдат използвани единствено с цел закупуване на електроенергия от възобновяеми източници. OeMAG трябва да предоставя достъп по всяко време до всички документи, свързани със сметката, на федералното министерство на икономиката и труда или на Сметната палата на Австрия. Независимо от структурата на собствеността на OeMAG, с член 15 от закона се изисква също Сметната палата да извършва ex post одити на OeMAG.
(73)
Комисията заключава, че OeMAG трябва да използва средствата за цел, определена по закон, а държавата да упражнява строг контрол върху тяхното използване.
(74)
В съответствие с делата Essent и Steinike Комисията заключава, че средствата, които се събират и управляват от OeMAG, представляват държавни ресурси.
(75)
Австрия представи редица аргументи в подкрепа на становището си, че положението на OeMAG е съпоставимо с това от дело PreussenElektra, а не с това от дело Essent. В следващите съображения ще бъде доказано, че след внимателен преглед тези аргументи се оказват неиздържани.
(76)
На първо място Комисията отбелязва, че Австрия сравнява Закона за екологичната електроенергия с германския Закон за енергията от възобновяеми източници в предишния и в настоящия му вид, като цитира решението на Съда по дело PreussenElektra (35). Но това сравнение няма връзка с разглеждания тук въпрос. В настоящото решение Комисията разглежда само предложената мярка и няма за цел да оцени германското или което и да е друго подобно законодателство: всяко дело трябва да се разглежда според собствените му особености. Все пак предвид на представените аргументи следва да се отбележи, че австрийското законодателство значително се различава от германския закон, който беше разгледан в дело PreussenElektra. В дело PreussenElektra Съдът приема, че само предимствата, предоставени пряко от държавата или от частна организация, определена или създадена от държавата, могат да включват използването на държавни ресурси. Също така Съдът констатира, че задължението за закупуване, наложено на частни електроразпределителни предприятия, не включва пряко или непряко прехвърляне на държавни ресурси. Следователно настоящата схема, за която е изпратено уведомление, не е идентична със схемата, разгледана в дело PreussenElektra. Както отбеляза в решението си за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г., Комисията поддържа позицията, че австрийската схема включва използването на ресурси, които могат да бъдат приписани на държавата. Австрийската схема се различава от германската, по-специално по това, че предвижда посредническа организация като OeMAG, която да бъде определена от държавата, а държавата да наблюдава и проверява събирането и разпределението на средствата, управлявани от тази организация. Също така Комисията установява, че австрийската схема може да позволи преки плащания от държавата на OeMAG.
(77)
По отношение на действащия в Германия Закон за енергията от възобновяеми източници следва да се отбележи, че посочената мярка не е предмет на настоящото решение; Комисията все още не я е оценила и следователно не може да разгледа задълбочено предполагаемата аналогия между австрийския Закон за екологичната електроенергия и германския Закон за енергията от възобновяеми източници.
(78)
Освен това Австрия твърди, че OeMAG е частно предприятия, а не организация, чиято дейност се урежда съгласно публичното право както корпорациите, които бяха обсъдени в решението по дела Air France и Salvat Père. Австрийските органи могат да упражняват контрол над OeMAG единствено чрез ex post проверка на неговите сметки и чрез оттегляне на концесията си.
(79)
Във връзка с това Комисията отбелязва, че от решението по дело Essent става ясно, че когато държавата определя организация, която да събира и управлява приходите от дадена такса, не е необходимо да се прави разграничение дали организацията е публична или частна. В констатациите си Съдът по никакъв начин не отбеляза дали SEP е публична или частна собственост; следователно този факт не е имал значение за неговото решение. Това съответства на точка 106 от заключенията на генералния адвокат Mengozzi по дело Essent, както и на решението на Съда по дело Steinike (36).
(80)
Следователно фактът, че OeMAG е частно дружество, не изключва наличието на държавни ресурси. Определящият въпрос е дали то е било посочено от държавата да събира такса и да я управлява.
(81)
Австрия твърди още, че държавният бюджет не покрива загуби, които OeMAG може да реализира, и че ролята на публичните органи е ограничена до определяне на цените за изкупуване и продажба на електроенергия от възобновяеми източници; следователно за държавния бюджет не съществува тежест като доказаната в дело Sloman Neptun и дело Pearle.
(82)
Комисията отбелязва, че в дело Essent е доказано, че средствата, с които разполага частно дружество, което е било посочено от държавата да събира и управлява такса, представляват държавен ресурс. Съответно едно намаление на нивото на таксата, заплащана от определени предприятия, които са задължени да я заплащат, представлява тежест за държавата.
(83)
По отношение на аргумента на Австрия, че E-Control не разполага с правомощия да освобождава енергоемките предприятия от задължението за закупуване, Комисията посочва, че - както генералният адвокат Mengozzi обяснява в точка 109 от становището си по дело Essent - фактът, че организацията, определена да събира и управлява таксата, не разполага с правомощия, няма отношение към въпроса дали тези средства представляват държавни ресурси.
(84)
Последният аргумент на Австрия е, че общият размер на средствата, които електроразпределителните предприятия заплащат на OeMAG, не се повлиява от механизма за освобождаване, който променя единствено разпределението на общата сума между различните категории крайни потребители на електроенергия; Комисията отбелязва, че фактът, че загубата на приходи за държавата може да се компенсира с увеличаване на държавните приходи от други източници, няма отношение към въпроса дали се използват държавни ресурси. Определящо е това, че дадено предприятие се ползва с предимство и че това предимство намалява приходите от такова предприятие за държавата. Очевидно е, че в крайна сметка държавата ще трябва да намери други източници на приходи, за да компенсира недостига.
(85)
Комисията стига до заключението, че фактите от дадения случай съответстват на фактите, разгледани в делата Essent и Steinike: всички изисквания за наличие на държавни ресурси, установени в Essent и Steinike, са удовлетворени. Следователно оценяваната мярка е финансирана чрез държавни ресурси.
(86)
Използването на средствата, които се контролират от OeMAG, е регламентирано по закон, а именно със Закона за екологичната електроенергия. Следователно за използването на средствата отговаря държавата.
(87)
Следователно механизмът за освобождаване води до загуба на държавни ресурси и за него отговаря държавата.
5.1.3. Избирателност на мярката
(88)
Комисията посочва, че дори ако на теория изглежда, че мярката е неутрална по отношение на предприятията и на икономическите отрасли, тя все пак може да бъде избирателна на практика.
(89)
Австрия привежда доводи, че механизмът за освобождаване не представлява държавна помощ, тъй като той не е избирателен, а е обща мярка, достъпна за всички предприятия и отрасли. Първо, Австрия твърди, че прагът от 0,5 % в схемата, за която е изпратено уведомление, не налага ограничения по отношение на конкретни отрасли, размер на предприятието или други избирателни критерии (37). Второ, Австрия е установила, че мярката всъщност засяга 2 300 предприятия от 19 различни отрасъла; според нея това показа, че мярката действително е достъпна за всички предприятия и отрасли на икономиката.
(90)
Една мярка е избирателна, ако поставя в по-благоприятно положение само определени предприятия или производството на някои стоки. Тя не е избирателна, ако се прилага за всички предприятия на националната територия, независимо от тяхната дейност.
(91)
Комисията счита, че само фактът, че прагът е 0,5 %, не е достатъчен, за да може да се определи като обща мярка схемата, за която е уведомена. Напротив, Комисията счита, че в резултат на този праг не всички предприятия на националната територия могат да се възползват от мярката, за която е изпратено уведомление.
(92)
Австрия твърди, че мярката, за която е изпратила уведомление, е предназначена за предприятия, чиито разходи се увеличават с над 0,5 % от тяхната нетна производствена стойност в резултат на участието им в помощта за екологичната електроенергия. Комисията отбелязва, че тези условия са много сходни с изискванията от определението за „енергоемко предприятие“ в член 17, параграф 1, буква а) от директивата за енергийно данъчно облагане (38). Австрия твърди, че прагът от 0,5 %, не е достатъчен, за да може мярката, за която е изпратила уведомление, да се определи като избирателна. Според Австрия това заключение се подкрепя от решението на Съда по дело Adria-Wien Pipeline. В посоченото решение Съдът трябваше да разгледа частично възстановяване на енергиен данък, предоставено на дружества, ако данъкът надвиши 0,35 % от тяхната нетна производствена стойност. Според Съда „Националните мерки, които предвиждат намаления на енергийни данъци върху природния газ и електроенергията, не представляват държавна помощ по смисъла на член 92 от Договора за ЕО [сега член 107 от ДФЕС] … когато те се прилагат по отношение на всички предприятия на националната територия, независимо от тяхната дейност“ (39).
(93)
Комисията обаче счита, че това решение не противоречи на констатацията за избирателност по отношение на прага от 0,5 % в настоящия случай. Решението е преюдициално заключение, издадено в отговор на запитване от страна на австрийско съдилище, което е изразило загриженост за съществуващата схема за намаления на енергийните данъци. Австрийският съд зададе два въпроса. Първо, той попита дали фактът, че при действащата схема намалението на данъка е предоставено само на предприятия, участващи в производството на стоки, означава, че намалението е избирателно. Второ, той зададе хипотетичния въпрос как Съдът ще оцени намаление на данък, което не е ограничено до предприятия, участващи предимно в производството на стоки, а се прилага за всички предприятия, независимо от тяхната дейност.
(94)
По първия въпрос Съдът установи, че ограничаването на намалението на данъка до производители прави мярката избирателна. С оглед на хипотетичния характер на втория въпрос, т.е. как би оценил намаление на данък, достъпно за всички отрасли на икономиката, Съдът предостави съвсем общ отговор. Той посочи, че дадена мярка е избирателна, ако е поставила в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки, и не е избирателна, ако от нея са се възползвали всички предприятия на националната територия, без да се прави разграничение (40). Съдът заключи, че националните мерки не представляват държавна помощ, „ако се прилагат по отношение на всички предприятия на националната територия, независимо от тяхната дейност“ (41). Съдът не определи дали мярка, за която се прилага праг от 0,35 %, следва да се счита за приложима за всички предприятия. Това беше посочено от генералния адвокат Jacobs в становището му в следващо дело в Съда: „въздействието на прага от 0,35 % не беше разгледано от Съда в дело Adria-Wien“ (42). Съдът не счете за необходимо да определи дали механизмът за освобождаване като такъв (т.е. без ограничението за предприятия, занимаващи се предимно с производството на стоки) е бил избирателен de facto. С това Съдът не изключи възможността прагът от 0,35 % да може да се счита за избирателен, ако на практика въздействието му се състои в това, че мярката не е достъпна за всички предприятия на националната територия.
(95)
Всъщност становището на Комисията е, че Съдът е показал, че подобен праг може да бъде избирателен, дори ако мярката е била достъпна за редица различни отрасли. В отговора си на втория въпрос Съдът по-специално посочи, че „нито големият брой на допустимите предприятия, нито разнообразието и размерът на отраслите, чиито представители са тези предприятия, представляват достатъчни основания да се направи заключението, че инициатива на държавата представлява обща мярка на икономическата политика“ (43). Съгласно съдебната практика много мерки, които не са свързани с определен отрасъл, могат да се считат за избирателни, ако de facto не са достъпни за всички предприятия на националната територия (44). Следователно дори мерки, които са достъпни за всички отрасли, могат да се считат за избирателни въз основа на това, че de facto те не са достъпни за всички предприятия на съответната територия.
(96)
Това становище е представено и в решение на Комисията относно намалението на енергийния данък в Австрия (45). Вследствие на решението на Съда, което вече беше обсъдено, Австрия разшири мярката и по отношение на предприятията от всички отрасли. В оценката си на изменената схема обаче Комисията констатира, че мярката все пак е избирателна, тъй като дори ако официално намалението е достъпно за всички предприятия, на практика единствените предприятия, които биха се възползвали, ще бъдат тези, които имат високо потребление на електроенергия спрямо нетната си производствена стойност (46). Комисията стигна до заключението, че намалението на данъка представлява неправомерна (т.е. за него не е изпратено уведомление) държавна помощ и тя е несъвместима с вътрешния пазар (47).
(97)
Вследствие на решението на Комисията по-късно австрийски административен съд отправи преюдициално запитване към Съда (48). Въпросите, зададени от австрийския съд, бяха свързани с обхвата на въздействието на неправомерния характер на намалението на данъка, но Съдът отново не разгледа въпроса за избирателността. Въпросът обаче беше обсъден от генералния адвокат. В становището си генералният адвокат отбеляза, че „както посочва Комисията, да се предоставят намаления само на предприятия за услуги (освен на предприятията в областта на производството), които не превишават прага от 0,35 %, ще означава просто да се разшири кръгът на получателите на помощта. Въздействието на помощта като такава обаче няма да отпадне, тъй като отново ще има критерий за избирателност“ (49). Също така според него „съображенията на Комисията в решението ѝ от 2004 г. са убедителни по отношение на избирателния характер на прага от 0,35 % при изменената схема“ (50).
(98)
Комисията стига до заключението, че в настоящия случай разглежданият праг от 0,5 % е критерий за подбор, който ограничава ползата от мярката, за която е изпратено уведомление, до енергоемките предприятия, като изключва предприятията, които не са енергоемки. Независимо от броя на отраслите, които отговарят на изискванията, прагът означава, че не всички предприятия на националната територия могат да се възползват от мярката, за която е изпратено уведомление. Следователно прагът прави мярката, за която е изпратено уведомление, избирателна.
(99)
Комисията отбелязва още, че за да отговарят на условията на оценявания тук механизъм за освобождаване, предприятията трябва да отговарят на условията за намаление на енергийния данък съгласно австрийския Закон за намаление на енергийните данъци, който беше предмет на решението на Комисията относно намалението на енергийния данък. Следователно по отношение на настоящия случай съображенията на Комисията се прилагат mutatis mutandis.
(100)
По отношение на втория аргумент на Австрия Комисията счита, че мярката, за която е изпратено уведомление, е избирателна и поради това, че на практика тя е насочена предимно към ограничен брой предприятия, които се занимават с производство на определени енергоемки стоки. Съгласно съдебната практика на Съда дадена мярка трябва да се оценява не от гледна точка на нейните основания или цели, а във връзка с нейното въздействие (51). Това означава, че дори ако една мярка е официално достъпна за всички отрасли и предприятия, тя все пак може да се счита за избирателна, ако на практика не е достъпна за всички предприятия на националната територия. Според Съда „нито големият брой на предприятията, които могат да се възползват, нито разнообразието и значението на отраслите, чиито представители са тези предприятия, обосновават заключението, че [дадена] схема представлява обща мярка на икономическата политика“ (52).
(101)
При разследването си Комисията установи, че схемата, за която е изпратено уведомление, е насочена предимно към много малък брой предприятия, като повечето от тях се занимават с производството на стоки. На 9 септември 2010 г. Австрия представи данни, които са събрани въз основа на схемата във вида, в който се прилага понастоящем, т.е. с интензитет на помощта под праговете, за които е изпратено уведомление. Според информацията от приблизително 300 000 предприятия в Австрия броят на тези, които са подали заявления за използване на мярката, е бил само около 2 000 или под 1 % от всички австрийски предприятия. По време на прилагането на схемата приблизително 66 % от предимствата са в полза на предприятия за „производството на стоки“ (53). Комисията отбелязва, че ако Австрия възнамерява да увеличи интензитета на помощта над минималните прагове, при които схемата се прилага временно, мярката най-вероятно в още по-голяма степен ще бъде насочена към предприятия, извършващи дейност за производството на стоки. Това се доказва с факта, въз основа на информацията, предоставена от Австрия, че само 12 предприятия биха се възползвали от помощ с интензитет, по-висок от този при схемата в прилагания сега вид, и че от тях само две работят в транспортния сектор, а 10 се занимават с производство на стоки (54).
(102)
Комисията стига до заключението, че схемата, за която е изпратено уведомление, ще предостави малка или никаква полза за най-голямата част от предприятията в отраслите на австрийската икономика и ще постави в благоприятно положение основно предприятията, които работят в някои клонове на отраслите за производство на стоки. Независимо от броя на отраслите, в които предприятията могат да се възползват от мярката, тя е насочена предимно към предприятия, занимаващи се с производството на стоки, и поради това de facto следва да се счита за избирателна.
(103)
Комисията заключава, че механизмът за освобождаване, за който е уведомена, е избирателен както поради факта, че предвижда праг от 0,5 %, който ограничава мярката до енергоемки предприятия, така и поради факта, че тези предприятия извършват дейност предимно за производството на стоки.
(104)
Комисията отбелязва, че дори когато дадена мярка има избирателен характер, тя не изпълнява условието за избирателност, ако е обоснована от естеството или общата схема на системата, към която принадлежи (55). Съдът винаги е поддържал становището, че държавите-членки трябва да доказват, че това е така (56).
(105)
Според Съда „трябва да се прави разграничение между целите, приписани на конкретна данъчна схема, които не са присъщи за нея, от една страна, и механизмите, присъщи за самата данъчна система, които са необходими за постигането на тези цели, от друга страна“. Единствено последните механизми могат да бъдат обосновани от естеството или общата схема на данъчната система, към която принадлежи мярката (57). Всички неприсъщи цели трябва да бъдат разгледани на етапа, когато мярката е оценявана за съвместимост (58).
(106)
Австрия счита, че диференциацията на таксите, въведена по силата на член 22в от закона, има за цел отчитането на различния капацитет на предприятията да поемат допълнителни такси. Също така Австрия поддържа становището, че механизмът за освобождаване не оказва неблагоприятно въздействие върху ползите за околната среда, предвидени в закона, тъй като размерът на наличната помощ за подпомагане на производството на екологична електроенергия не намалява. Австрия твърди, че единствено чрез намаляване на таксите за околната среда на някои предприятия е възможно да се установи устойчив механизъм за финансиране на екологичната електроенергия, което е необходимо за осигуряването на подкрепа за източниците на възобновяема енергия.
(107)
Във връзка с това Комисията отбелязва, че присъщата цел на системата, установена с клиринговата цена, е да се получат приходи за конкретната цел да се стимулира производството на енергия от възобновяеми източници. Механизмът за освобождаване обаче има за цел да се подобри конкурентоспособността на енергоемките предприятия, като се намали цената, която заплащат за електроенергия, и по такъв начин да се направи системата по-приемлива въз основа на клиринговата цена. Тази цел не е присъща на логиката и на общата схема на системата.
(108)
Съдът посочва, че с преследването на такава неприсъща цел не може да се обоснове мярка въз основа на позоваване на естеството или общата схема на данъчната система (59). Тя може да бъде анализирана едва когато помощта трябва да се оцени за съвместимост (60).
(109)
В подкрепа на становището си, че механизмът за освобождаване се основава на логиката и общата схема на системата, Австрия цитира две решения относно държавна помощ; при тях обаче положението е различно. Целта на мярката за държавна помощ № N 271/06 относно датския данък върху излишъка на топлинна енергия не е била да се подобри конкурентоспособността, а да се прилагат еднакви условия на данъчно облагане за всички енергийни продукти. Мярката за държавна помощ № N 860/06 относно освобождаване от енергиен данък на процесите с двойно предназначение в Германия се е основавала на принципа, че енергийните продукти следва да се облагат с данък само когато се използват за отопление или като горива.
(110)
Следователно освобождаването на енергоемките отрасли, за което е изпратено уведомление, не е обосновано от естеството или общата схема на системата, към която принадлежи.
(111)
Комисията заключва, че мярката, за която е изпратено уведомление, изпълнява условието за избирателност, тъй като de facto тя е избирателна и не е обоснована от естеството и общата схема на системата.
5.1.4. Нарушаване на конкуренцията и въздействие върху търговията
(112)
Повечето от получателите на мярката, която според Комисията представлява оперативна помощ, се занимават с производството на енергоемки стоки, като например продукти от метал или хартия (61). Това са отрасли, в областта на които се извършва търговия между държавите-членки, като предприятия от една държава-членка са в конкуренция с предприятия от други държави-членки. Следователно въпросната мярка може да наруши конкуренцията и да засегне търговията на вътрешния пазар.
5.1.5. Заключение
(113)
Комисията заключава, че механизмът за освобождаване представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като в следствие на прилагането му се намаляват държавни ресурси и чрез него се предоставя избирателно предимство на енергоемки предприятия. Следователно мярката може потенциално да засегне търговията между държавите-членки и да наруши конкуренцията на вътрешния пазар.
5.2. Правомерност на мярката
(114)
Австрия е поела задължението да не привежда помощта в действие, докато Европейската комисия не я одобри. Австрия изпрати уведомление за мярката, преди да я приведе в действие, и следователно е изпълнила задължението си по член 108, параграф 3 от ДФЕС (62).
5.3. Съвместимост на мярката
(115)
Съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС Комисията може да обяви държавна помощ за съвместима с вътрешния пазар. Установена съдебна практика е задължението за доказване, че една мярка е съвместима, да се поема от държавата-членка (63).
(116)
Комисията има широки правомощия за вземане на решение по дела за помощи, попадащи в приложното поле на член 107, параграф 3 от ДФЕС (64). При упражняването на своите правомощия Комисията е издала насоки и известия, в които се установяват критериите за обявяване на някои видове помощ за съвместими с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС. Във връзка с това Съдът счита, че Комисията е обвързана с насоките и известията, които е издала в областта на контрола на държавната помощ, когато те не противоречат на разпоредбите в Договора и са приети от държавите-членки (65).
(117)
Следователно на първо място трябва да се разгледа дали помощта, за която е изпратено уведомление, попада в приложното поле на една или повече групи от насоки или известия и може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар, тъй като удовлетворява съдържащите се в тях проверки за съответствие.
(118)
Австрия твърди, че мярката, за която е изпратено уведомление, попада в приложното поле на Насоките за околната среда (66) или че Насоките за околната среда са приложими по аналогия. Освен това тя твърди, че помощта попада в приложното поле на общия регламент за групово освобождаване (67).
(119)
Съществуват обаче ясно определени случаи, в които може да се предостави оперативна помощ. По-специално оперативна помощ под формата на данъчни облекчения може да се предостави при конкретни условия, съгласно глава 4 от Насоките за околната среда (68) или съгласно член 25 от общия регламент за групово освобождаване (69). При определени условия дадена помощ може да бъде оценена и директно по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
5.3.1. Насоките за околната среда
(120)
Приложното поле на Насоките за околната среда е определено, както следва (70):
„(58)
Настоящите Насоки се отнасят за държавните помощи за опазване на околната среда. Те ще бъдат приложени в съответствие с другите политики на Общността за държавните помощи, съответните клаузи на Договора за създаване на Европейската общност и Договора за Европейския съюз и законодателството, прието съгласно тези договори.
(59)
Настоящите Насоки се отнасят до помощта за подпомагане на опазването на околната среда във всички сектори, определени от Договора за ЕО. Те се прилагат и към онези сектори, които се подчиняват на специфични правила на Общността за държавните помощи (металообработване, корабостроене, производство на моторни превозни средства, синтетични влакна, транспорт, въгледобив, селско стопанство и рибарство), освен ако не е предвидено друго в конкретни правила.“
(121)
В точка 70, параграф 1 от Насоките „опазването на околната среда“ се определя като „всяко действие, предназначено да премахне или да предотврати вреда за заобикалящата физическа среда или природните ресурси чрез дейността на бенефициера, за да се намали рискът от такава вреда или да се постигне по-ефективно използване на природните ресурси, включително мерките за енергоспестяване и използването на възобновяеми източници на енергия“. В точка 151 се посочва, че за да може една мярка да попадне в приложното поле на Насоките, е достатъчно тя косвено да подобрява равнището на опазване на околната среда.
(122)
Австрия счита, че механизмът за освобождаване косвено допринася за опазването на околната среда по две причини: той е необходима предпоставка за осигуряване на политическа подкрепа за повишаване на клиринговата цена до по-високо ниво, което е необходимо за финансиране на допълнителното увеличаване на производството на електроенергия от възобновяеми източници; освен това той увеличава цената за потребление на електроенергия, като така се предлага стимул за постигане на по-висока енергийна ефективност.
(123)
По отношение на първото твърдение Комисията отбелязва, че не е необходимо да има връзка между клиринговата цена и увеличаването на равнището на производство на електроенергия от възобновяеми източници. По силата на Директива 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 г. за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО („директивата за енергия от възобновяеми източници“) (71) Австрия се задължава да увеличи производството на електроенергия от възобновяеми източници. Тя обаче има правото да реши как иска да финансира това. Например тя може да използва приходи от данъчно облагане. Следователно механизмът за освобождаване не е необходим, за да се увеличи производството на енергия от възобновяеми източници.
(124)
По отношение на второто твърдение Комисията отбелязва, че механизмът за освобождаване действа като ограничение. В резултат на това средната цена на електроенергията, която заплащат енергоемките предприятия, намалява за всеки киловатчас, който потребяват над прага. Вместо да насърчава енергийната ефективност, механизмът за освобождаване всъщност я намалява.
(125)
Комисията заключава, че механизмът за освобождаване не попада в приложното поле на Насоките за околната среда.
(126)
Но дори ако мярката попадаше в приложното поле на Насоките за околната среда - което не е така - Комисията отбелязва, че тя не може да бъде обявена за съвместима на тази основа, тъй като по изброените по-долу причини не са удовлетворени критериите за проверка от глава 4 от Насоките.
(127)
За целите на оценката на съвместимостта в глава 4 от Насоките се прави разграничение между хармонизирани и нехармонизирани данъци за околната среда. Парафискалният налог под формата на клирингова цена не е данък за околната среда, който е хармонизиран на равнище Съюз. Директивата за енергията от възобновяеми източници определя задължителни цели по отношение на възобновяемата енергия, но предоставя правото на държавите-членки да вземат решения как да постигнат тези цели.
(128)
Следователно механизмът за освобождаване ще трябва да бъде оценен съгласно правилата за нехармонизирани данъци за околната среда в глава 4 от Насоките (72).
(129)
Според тези разпоредби държавата-членка трябва да предостави информация за съответните отрасли или категории получатели, включени в освобождаването или облекченията, за положението на основните получатели във всеки засегнат отрасъл и за това как облагането с данъци може да спомогне за защита на околната среда. Освободените отрасли следва да бъдат надлежно описани и да бъде представен списък на най-големите получатели за всеки отрасъл (конкретно по отношение на оборот, пазарни дялове и размер на данъчната основа) (73). Въз основа на тази информация Комисията трябва да оцени дали облекченията или освобождаването от данък за околната среда са необходими и пропорционални. По отношение на необходимостта изборът на получатели трябва да се основава върху обективни и прозрачни критерии, а данъкът за околната среда без намаляване да води до значително нарастване на производствените разходи, което да не може да бъде прехвърлено върху клиентите, без да доведе до големи намаления в продажбите (74). По отношение на пропорционалността държавата-членка трябва да докаже, че всеки отделен получател заплаща част от националното данъчно ниво, която в общи линии е равностойна на неговото представяне по отношение на околната среда, или минимум 20 % от националния данък, освен ако няма основание за по-нисък данък, както и че облекченията и освобождаванията подлежат на условието за сключени споразумения, насочени към постигането на цели, свързани със защитата на околната среда (75).
(130)
Въпреки че Комисията многократно изиска от Австрия да предостави посочената информация, Австрия не го направи (76). В резултат на това Комисията не беше в състояние да оцени дали помощта е необходима и пропорционална или как тя би могла да допринесе за опазването на околната среда.
5.3.2. Аналогия с глава 4 от Насоките
(131)
Предвид факта, че механизмът за освобождаване, за който е изпратено уведомление, не допринася за защитата на околната среда дори косвено, Комисията разгледа въпроса дали той може да бъде одобрен по аналогия с глава 4 от Насоките за околната среда.
(132)
Според Австрия механизмът за освобождаване може да бъде оценен по аналогия с правилата за данъчни облекчения на хармонизираните енергийни данъци, посочени в точки 152-153 от Насоките за околната среда. В глава 4 от Насоките се предвиждат два вида оценки на намаленията на данъците за околната среда, които могат да доведат до различни заключения. Първо, в нея се предвиждат правила за намаляване на енергийни данъци, хармонизирани съгласно директивата за енергийно данъчно облагане, което може да бъде обявено за съвместимо без допълнителен анализ, при условие че са спазени минималните данъчни нива, определени в директивата за енергийно данъчно облагане. Второ, в нея се предвиждат специфични правила за оценката на намаление на данъци за околната среда, които не са хармонизирани, и намаление на хармонизирани енергийни данъци, които са под минималните данъчни нива, определени в директивата за енергийно данъчно облагане. И в двата случая наред с другото държавата-членка трябва да предостави подробна информация за необходимостта и пропорционалността на мярката. Австрия твърди, че Комисията може да одобри механизма за освобождаване от парафискални налози въз основа на това, че получателите заплащат поне минималните нива на австрийските енергийни данъци.
(133)
Комисията отбелязва, че в нейните решения или в решенията на европейските съдилища няма прецеденти, в които правилата за оценката на хармонизирани енергийни данъци съгласно глава 4 от Насоките за околната среда са прилагани по аналогия по отношение на парафискални налози.
(134)
Според установената съдебна практика на Съда разпоредба от правото на Съюза може да се прилага по аналогия, ако са изпълнени следните две условия. Първо, правилата, които се прилагат по отношение на случая, трябва да бъдат много сходни с тези, за които се твърди, че се прилагат по аналогия. Второ, правилата, приложими по отношение на случая, трябва да съдържат пропуск, който е несъвместим с общ принцип на правото на ЕС и който може да бъде отстранен по аналогия (77). Предвид посочените условия Комисията отбелязва, че в правото на ЕС аналогия може да бъде приложена само при изключителни обстоятелства.
(135)
Първо, правилата, които се прилагат по отношение на случая, трябва да бъдат много сходни с тези, за които се твърди, че се прилагат по аналогия. След като в глава 4 от Насоките за околната среда се разглеждат облекченията или освобождаванията от данъци за околната среда, разпоредбите, уреждащи налозите съгласно Закона за екологичната електроенергия, за които е изпратено уведомление, следва да бъдат сходни с тези, които се прилагат по отношение на данъците за околната среда.
Комисията обаче счита, че правното положение по отношение на данъците за околната среда съгласно правото на ЕС не е съпоставимо с правното положение по отношение на парафискалните налози съгласно правото на ЕС. Въпреки че в правото на ЕС няма специфични разпоредби по отношение на парафискалните налози, съществуват специфични разпоредби по отношение на енергийните данъци. По-специално те включват минимални нива на данъчно облагане, определени в директивата за енергийно данъчно облагане, и изключения от тези минимални нива съгласно условията, определени в глава 4 от Насоките за околната среда и в член 25 от общия регламент за групово освобождаване. По отношение на парафискалните налози няма правила за освобождаване или за облекчения, нито има правила за минимални нива.
(136)
Комисията заключава, че парафискалните налози, установени съгласно австрийската схема, не се уреждат с правила, подобни на тези, които се прилагат по отношение на данъците за околната среда съгласно правото на ЕС.
(137)
Второ, правилата, приложими по отношение на случая, трябва да съдържат пропуск, който е несъвместим с общ принцип на правото на ЕС и който може да бъде отстранен по аналогия.
(138)
Мерките, които не попадат в приложното поле на Насоките за околната среда, все пак могат да бъдат оценени съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Във връзка с това Комисията не установи пропуски в Насоките, които по аналогия могат да бъдат основание за оценяване на мерките, за които е изпратено уведомление. Заключението е едно и също, независимо от това дали се търси аналогия с хармонизирани или нехармонизирани данъци.
(139)
Освен това липсата на правила относно освобождаванията от парафискални налози не може в никакъв всеки случай да се компенсира по аналогия с правилата, които уреждат намаленията на енергийните данъци съгласно правото на ЕС. Ако правилата, които уреждат намаленията на хармонизираните енергийни данъци, трябваше да се прилагат по аналогия към нехармонизираните парафискални налози, предприятията щяха да бъдат в състояние да спазват минималните нива за данъчно облагане, определени в директивата за енергийно данъчно облагане, като заплащат тези парафискални налози. Поради това подобен подход не отговаря на същността на директивата за енергийно данъчно облагане. Комисията счита, че минималните данъчни ставки в директивата за енергийно данъчно облагане са определени единствено с оглед на тяхното прилагане в рамките на хармонизираната система на енергийните данъци. Използването им като основа извън хармонизираната система ще създаде възможност те да се прилагат по начин, който не е бил предвиден. Очевидно е, че минималните ставки не са били установени с цел да се определи цялостната тежест, която енергоемките предприятия трябва да поемат в резултат на регулаторните мерки по отношение на околната среда, по-специално на тези, които възникват в резултат на механизми за финансиране на преференциални тарифи за изкупуване. При подобен подход ще се пренебрегне и фактът, че политиката за държавната помощ допуска снизходителност по отношение на освобождавания от данъчно облагане над хармонизирано минимално ниво, тъй като поне в известна степен се гарантират условия на равнопоставеност при спазване на минималните ставки, приложими във всички държави-членки. Този аргумент няма връзка с тежестта, произтичаща от системите за преференциални тарифи за изкупуване, които не са хармонизирани и при които всяко отклонение от стандартните вноски може да доведе до нарушаване на конкуренцията.
(140)
Следователно липсата на правила относно намаляването на парафискалните налози не представлява пропуск, който е несъвместим с общ принцип на правото на ЕС и който може да бъде отстранен по аналогия със съществуващите правила относно намаленията на хармонизираните енергийни данъци.
(141)
Във всеки случай дори ако тези правила можеха да се прилагат по аналогия, механизмът за освобождаване не може да се счита за съвместим поради причините, изложени в съображения 129-133.
(142)
Комисията заключава, че не може да установи аналогия между механизма за освобождаване, за който е изпратено уведомление, и правилата за оценка на намаленията на хармонизирани енергийни данъци съгласно глава 4 от Насоките за околната среда и че вследствие на това механизмът за освобождаване не може да бъде одобрен въз основа на подобна аналогия.
5.3.3. Аналогия с член 25 от общия регламент за групово освобождаване
(143)
Комисията разгледа и въпроса дали може да одобри механизма за освобождаване въз основа на аналогия с член 25 от общия регламент за групово освобождаване.
(144)
Австрия поддържа становището, че различията между формулировката в глава 4 от Насоките за околната среда и член 25 от общия регламент за групово освобождаване предоставят известна възможност за одобряване на мярката по аналогия с член 25 от регламента. Австрия посочва, че точка 152 от Насоките за околната среда гласи, както следва:
„За да бъдат одобрени по член 87 от Договора за ЕО, облекченията или освобождаването от хармонизирани данъци, по-специално хармонизираните с Директива 2003/96/ЕО, трябва да бъдат съвместими със съответното прилагано законодателство на Общността и да съответстват на установените граници и условия в него.“,
(145)
докато член 25 от общия регламент за групово освобождаване гласи, както следва:
„Схемите за помощ за опазване на околната среда под формата на намаления на данъците за околната среда, изпълняващи условията на Директива 2003/96/ЕО, са съвместими с общия пазар по смисъла на член 87, параграф 3 от Договора и се освобождават от задължението за уведомяване по член 88, параграф 3 от Договора, ако са изпълнени условията, определени в параграфи 2 и 3 от настоящия член“ (78).
(146)
Австрия прави заключението, че приложното поле на член 25 от регламента може да бъде по-широко от точка 152 от Насоките. Докато точка 152 от Насоките може да се прилага само за данъци, хармонизирани с директивата за енергийно данъчно облагане, според Австрия в член 25 от директивата се изисква механизмът за освобождаване да спазва само минималните нива за данъчно облагане, определени в директивата за енергийно данъчно облагане, дори ако това не е хармонизиран енергиен данък. Поради това член 25 от регламента може да се прилага за намаления на нехармонизирани данъци за околната среда, които могат да бъдат определени за съвместими, при условие че общата система за данъчно облагане спазва минималните нива за енергийно данъчно облагане. Австрия признава, че вноските, заплащани съгласно Закона за екологичната електроенергия, не представляват данък (79), но твърди, че механизмът за освобождаване, за който е изпратено уведомление, може да бъде оценен и одобрен по аналогия с разпоредбите за данъците за околната среда на член 25 от общия регламент за групово освобождаване.
(147)
Според Комисията обаче няма основание за аналогия с член 25 от общия регламент за групово освобождаване. Първо, правилата, които се прилагат по отношение на случая, не са сходни с тези, за които се твърди, че се прилагат по аналогия. Формулировката на член 25 от общия регламент за групово освобождаване показва ясно, че посоченият член се прилага само по отношение на данъци за околната среда, които са хармонизирани съгласно директивата за енергийно данъчно облагане. Следователно класификацията като енергиен данък е „условие“ за приложимостта на член 25 от регламента. Това тълкуване се подкрепя от факта, че от логиката на системата на общия регламент за групово освобождаване следва, че той не може да има приложно поле, което е по-широко от Насоките относно държавната помощ за опазване на околната среда, на които се позовава. Следователно член 25 очевидно се прилага само по отношение на енергийни данъци, хармонизирани с директивата за енергийно данъчно облагане. Както беше обяснено по-горе, вноските, заплащани съгласно Закона за екологичната електроенергия, не са данъци за околната среда, и разпоредбите на директивата за енергийно данъчно облагане не се прилагат за тях. Следователно разпоредбите, уреждащи енергийните данъци, не са сходни с разпоредбите, уреждащи австрийските преференциални тарифи за изкупуване. Второ, правилата, приложими по отношение на случая, не съдържат пропуск, който е несъвместим с общ принцип на правото на ЕС и който може да бъде отстранен по аналогия. Данъчните облекчения или подобни мерки, които не са обхванати от общия регламент за групово освобождаване, не се приемат автоматично за несъвместими с правото на ЕС: те просто трябва да спазват общото задължение за уведомяване по член 108 ДФЕС. След това могат да бъдат оценени и обявени за съвместими съгласно Насоките относно държавната помощ за опазване на околната среда или, в случай че Насоките не се прилагат, директно по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Следователно правилата, приложими за оценката на австрийската схема за помощ, не съдържат пропуск, който е несъвместим с правото на ЕС.
(148)
Комисията стигна до заключението, че не може да направи аналогия между вноските, заплащани съгласно Закона за екологичната електроенергия, и хармонизираните енергийни данъци, посочени в член 25 от общия регламент за групово освобождаване, и че следователно не може да одобри механизма за освобождаване въз основа на подобна аналогия.
5.3.4. Съвместимост съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС
(149)
Комисията отбелязва, че Австрия не е представила твърдение, че механизмът за освобождаване може да се обяви за съвместим директно въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Държавите-членки са длъжни да представят всички основания за съвместимост (80) и да доказват, че условията за съвместимост са изпълнени, като поради тази причина Австрия сама се е лишила от възможността да разчита на това основание за съвместимост.
(150)
Въпреки това Комисията разгледа въпроса дали може да обяви механизма за освобождаване за съвместим въз основа на това правно основание.
(151)
Член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС гласи, че „помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес“, могат да се приемат за съвместими с вътрешния пазар. Според съдебната практика Комисията може да обяви държавна помощ за съвместима с вътрешния пазар, ако помощта допринася за постигането на цел от общ интерес (81), необходима е за постигането на тази цел (82) и не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(152)
Във връзка с това установена практика на Комисията е да могат да бъдат обявявани за съвместими мерки директно по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, ако те са необходими и пропорционални и ако положителното въздействие върху общата цел надвишава отрицателното въздействие върху конкуренцията и търговията (83). Комисията счита, че тук е уместно да бъдат поставени следните въпроси:
1.
Насочена ли е помощта към ясно определена цел от общ интерес?
2.
Разработена ли е помощта, така че да постига цел от общ интерес? По-специално:
а)
дали мярката за помощ е целесъобразен и необходим инструмент или има други, по-подходящи инструменти?
б)
съществува ли стимулиращо въздействие или, с други думи, дали помощта променя поведението на предприятията?
в)
дали мярката за помощ е пропорционална или, с други думи, може ли същата промяна в поведението да се постигне с по-малка помощ?
3.
Ограничено ли е нарушаването на конкуренцията и въздействието върху търговията, така че общата равносметка да бъде положителна?
(153)
Австрия твърди, че главната цел на мярката е опазването на околната среда. Както обаче беше доказано в съображения 126-129, механизмът за освобождаване не допринася за опазването на околната среда.
(154)
Освен това въздействие на мярката върху околната среда може да се постигне чрез общо увеличаване на преференциалните тарифи за изкупуване, което според Австрия няма да бъде възможно, без да се гарантира трайната конкурентоспособност на енергоемките предприятия посредством механизма за освобождаване, за който е изпратено уведомление. Както всъщност австрийските органи признават в представената от тях информация, целта на механизма за освобождаване е да се подобри конкурентоспособността на енергоемките предприятия в Австрия спрямо техните конкуренти в други държави-членки. В решенията си Комисията никога не е приемала, че подобна помощ има принос за цел от общ интерес.
(155)
Единственото изключение от тази практика е глава 4 от Насоките за околната среда. Но дори когато Комисията одобрява намаление на данък за околната среда, тя все пак изисква да се заплаща минимално ниво на данъчно облагане. Това означава, че общият принос за всички приходи от данъци на предприятието, което се възползва от данъчното облекчение, все пак се увеличава с всяка единица замърсяване. В настоящия случай положението е различно. Максималният размер на вноската е 0,5 % от нетната производствена стойност. Всякакви допълнителни единици замърсяване вече не се облагат с парафискалния налог. Така вноската за единица замърсяване намалява за всяка допълнителна единица. Следователно вместо да насърчава ефективността на ресурсите, системата предоставя стимул за използване на допълнителни ресурси.
(156)
Поради това Комисията счита, че помощта не оказва принос за цел от общ интерес.
(157)
Според съдебната практика „оперативна помощ, т.е. помощ, предназначена да облекчи предприятието от разходите, които обикновено би поемало самó в ежедневното управление или при обичайната си дейност, по принцип не попада в приложното поле на член 92, параграф 3 [сега член 107, параграф 3 от ДФЕС]“. (84) Както съдилищата посочват „Съгласно съответната съдебна практика въздействието на подобна помощ по принцип е, че нарушава конкуренцията в секторите, в които тя се предоставя, като въпреки това не е в състояние, поради своето естество, да постигне която и да е от целите на горепосочените изключения“ (85). В настоящия случай Комисията установява, че механизмът за освобождаване представлява оперативна помощ, тъй като тя освобождава получателите от част от техните разходи за обществени поръчки за електроенергия, които при нормални условия биха извършили в своята ежедневна дейност.
(158)
Поради това дори ако подобряването на конкурентоспособността беше цел от общ интерес, според Комисията оперативната помощ в никакъв случай няма да бъде подходящ инструмент на политиката за постигането на тази цел.
(159)
По отношение на данъците за околната среда Комисията е приела ограничено изключение от този принцип, което обаче преследва конкретна цел. Съгласно глава 4 от Насоките за околната среда, облекченията и освобождаването от данъци за околната среда за някои отрасли или категории предприятия се допускат, ако чрез тях може да се постигне приемане на по-високи данъци за други предприятия, като от това произтича цялостно подобряване на вътрешното поемане на разходите и се създават допълнителни стимули за подобряване на защитата на околната среда. В това отношение становището на Комисията е, че помощ от този тип може да бъде необходима за косвеното преодоляване на отрицателни външни въздействия чрез улесняване на въвеждането или на поддържането на сравнително високи национални данъци за околната среда.
(160)
Комисията обаче счита, че вноските за помощта за екологичната електроенергия, от които получателите ще бъдат освободени чрез схемата, за която е изпратено уведомление, не представляват данък за околната среда по смисъла на точка 70, параграф 14 и точка 151 от Насоките. Данъците са такси, които са постъпления в общия бюджет на държавата. Вноските, от които получателите ще бъдат освободени чрез схемата, за която е изпратено уведомление, не постъпват в общия бюджет на държавата. Те се използват изключително за финансиране на вноските за OeMAG, което подпомага производителите на екологична електроенергия чрез преференциални тарифи за изкупуване. Следователно тези вноски не представляват данък за околната среда.
(161)
Комисията счита, че всяко изключение от общото правило за несъвместимост на оперативна помощ, което е посочено в Насоките за околната среда, следва да се тълкува ограничително. Поради това, като изключение, глава 4 от Насоките трябва да бъде ограничена по отношение на данъците за околната среда.
(162)
Освен това, както беше обяснено по-горе, прилагането на глава 4 от Насоките по отношение на парафискалните налози ще противоречи на целите на тези правила и на директивата за енергийно данъчно облагане по отношение на хармонизираните енергийни данъци. Също така подобен подход би могъл да доведе до общо прилагане на тези разпоредби по отношение на парафискалните налози в областта на опазването на околната среда (например парафискални налози върху отпадъците или подобни). Подобно широко приложение излиза извън границите на приложното поле и целите на глава 4 от Насоките.
(163)
Поради това Комисията счита, че оперативна помощ под формата на намаления на парафискални налози не е подходящ инструмент за подобряване на защитата на околната среда. Досега Комисията никога не е прилагала условията от глава 4 от Насоките за околната среда по отношение на други видове такси и парафискални налози.
(164)
Комисията отбелязва, че размерът на данъка за околната среда, дори ако се прилага само намалената ставка, е пряко пропорционален на равнището на замърсяване, дължащо се на въпросните предприятия. В настоящия случай обаче вноската е ограничена до определено ниво. Всяко потребление, което надвишава това ниво, вече не се облага с данък. Този механизъм за освобождаване лишава парафискалния налог от всякакви стимули за поведение, ориентирано към ефективност на ресурсите.
(165)
Ако трябваше да се приеме, че оперативната помощ под формата на намаления на парафискални налози е подходящ инструмент на политиката, въпросната оперативна помощ щеше да бъде подложена на проверка за необходимост и пропорционалност така, както намаленията на нехармонизираните данъци за околната среда съгласно глава 4 от Насоките за околната среда (86), тъй като оценката на нехармонизираните данъци за околната среда съгласно глава 4 отразява общите принципи на подробния икономически анализ съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
(166)
Според тези разпоредби държавата-членка трябва да предостави информация за съответните отрасли или категории получатели, включени в освобождаването или облекченията, за положението на основните получатели във всеки засегнат отрасъл и за това как облагането с данъци може да спомогне за защита на околната среда. Освободените отрасли следва да бъдат надлежно описани и да бъде представен списък на най-големите получатели за всеки отрасъл (конкретно по отношение на оборот, пазарни дялове и размер на данъчната основа) (87). Въз основа на тази информация Комисията трябва да оцени дали облекченията или освобождаването от данък за околната среда са необходими и пропорционални. По отношение на необходимостта, изборът на получатели трябва да се основава върху обективни и прозрачни критерии, а данъкът за околната среда без намаляване да води до значително нарастване на производствените разходи, което да не може да бъде прехвърлено върху клиентите, без да доведе до големи намаления в продажбите (88). По отношение на пропорционалността държавата-членка трябва да докаже, че всеки отделен получател заплаща част от националното данъчно ниво, която в общи линии е равностойна на неговото представяне по отношение на околната среда, или минимум 20 % от националния данък, освен ако няма основание за по-нисък данък, както и че облекченията и освобождаванията подлежат на условието за сключени споразумения, насочени към постигането на цели, свързани със защитата на околната среда (89).
(167)
Въпреки че Комисията многократно изиска от Австрия да предостави посочената информация, Австрия не го направи (90). В резултат на това Комисията не беше в състояние да оцени дали помощта е необходима и пропорционална или как тя би могла да допринесе за опазването на околната среда.
(168)
И накрая, Австрия не успя също така да докаже, че механизмът за освобождаване ще има стимулиращо въздействие.
(169)
Съгласно съдебната практика оперативната помощ заплашва да наруши конкуренцията и да засегне търговията (91). В настоящия случай нарушаващото въздействие се засилва от факта, че предприятията, които отговарят на условията на механизма за освобождаване, вече получават оперативна помощ под формата на намалена ставка на енергийния данък. Предоставянето на втори вид оперативна помощ, която освен това не е ограничена във времето, ще доведе до нарушаване на конкуренцията и ще засегне търговията в степен, която противоречи на общия интерес.
(170)
Комисията заключава, че механизмът за освобождаване не може да бъде обявен за съвместим съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
5.4. Заключение
(171)
С оглед на представените по-горе съображения Комисията оцени схемата за помощ за производителите на екологична електроенергия и механизма за освобождаване на енергоемките предприятия. В решението си за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г. Комисията установи, че схемата за помощ за производителите на екологична електроенергия представлява държавна помощ, но тя е съвместима с вътрешния пазар. С решението беше открита официална процедура по разследване на механизма за освобождаване; сега Комисията установява, че тази мярка също представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Комисията обаче счита, че механизмът за освобождаване е същинска оперативна помощ и не отговаря на изискванията за нито едно от освобождаванията от общата забрана за държавна помощ, които се позволяват с ДФЕС.
Като взе предвид всички представени на вниманието ѝ факти, Комисията заключава, че държавната помощ, която Австрия възнамерява да предостави на енергоемките предприятия, трябва да се счита за несъвместима с вътрешния пазар,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ под формата на частично освобождаване от задължението за закупуване на екологична електроенергия, която Австрия възнамерява да предостави на енергоемките предприятия, е несъвместима с вътрешния пазар.
Следователно не се разрешава привеждането в действие на помощта.
Член 2
Австрия уведомява Комисията в срок от два месеца от нотифицирането на настоящото решение за мерките, предприети за неговото спазване.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Република Австрия.
Съставено в Брюксел на 8 март 2011 година.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
dell’8 marzo 2011
relativa all’aiuto di Stato C 24/09 (ex N 446/08) - aiuto di Stato per imprese a forte consumo di energia, legge sull’elettricità verde, Austria
[notificata con il numero C(2011) 1363]
(Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/528/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, e in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, e in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni (1) conformemente a detti articoli, e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Con una notifica preliminare del 27 giugno 2008, l’Austria ha comunicato la sua intenzione di modificare la legge austriaca sull’elettricità verde (qui di seguito «ÖSG»), che nel 2006 la Commissione aveva dichiarato compatibile con il mercato interno, nella formulazione attuale (2). Il 4 settembre 2008 l’Austria ha notificato la nuova versione dell’ÖSG, oggetto della presente decisione della Commissione.
(2)
Con lettera del 28 ottobre 2008, la Commissione ha chiesto informazioni integrative. Dopo un richiamo, l’Austria ha trasmesso dati supplementari con la lettera del 22 dicembre 2008. In seguito a un incontro con i rappresentanti delle autorità austriache tenutosi l’11 febbraio 2009, il 19 febbraio 2009 la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni, fornite dall’Austria con lettera del 17 marzo 2009. L’8 maggio 2009 la Commissione ha sollecitato altre informazioni, inoltrate il 9 e 19 giugno 2009.
(3)
Il 9 luglio 2008 alla Commissione è pervenuta una denuncia della Camera federale del lavoro austriaca in merito all’ÖSG, avente ad oggetto una misura contenuta nell’ÖSG a favore delle imprese a forte consumo di energia.
(4)
Il 22 luglio 2009 la Commissione ha adottato una decisione ibrida, con la quale ha autorizzato le misure a favore dei produttori di energia rinnovabile, ritenendole compatibili con la disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale (qui di seguito: «disciplina degli aiuti per la tutela ambientale») (3), ma ha deciso contestualmente di avviare un procedimento di indagine formale sul meccanismo di esenzione previsto dall’ÖSG a favore delle imprese a forte consumo di energia (4).
(5)
Con comunicazione del 23 luglio 2009 la Commissione ha informato l’Austria di tale decisione, chiedendole di inviare tutte le informazioni necessarie per valutare la misura.
(6)
La decisione della Commissione e l’invito rivolto a tutte le parti interessate a prendere posizione sulle misure sono stati pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (5).
(7)
Con comunicazione del 9 settembre 2009, la Commissione ha accordato una proroga del termine, richiesta dall’Austria con lettera del 19 agosto 2009. Infine l’Austria ha trasmesso le proprie osservazioni in data 8 ottobre 2009.
(8)
Nel frattempo, in data 7 ottobre 2009, la Camera federale del lavoro austriaca ha inviato le proprie osservazioni sulla misura a favore delle imprese a forte consumo di energia. Dette osservazioni sono state inoltrate all’Austria, invitandola a prendere posizione in merito. L’Austria ha presentato osservazioni in data 23 dicembre 2009 e ha fornito ulteriori informazioni il 23 aprile 2010.
(9)
Con comunicazioni del 21 giugno e del 19 luglio 2010, la Commissione ha chiesto informazioni aggiuntive all’Austria, la quale ha provveduto in tal senso in data 13 settembre 2010. Su richiesta dell’Austria il 9 luglio 2010 si è tenuta una riunione cui hanno partecipato rappresentanti della Commissione e dell’Austria.
(10)
Con lettera del 24 novembre 2010 le autorità austriache, sottolineando l’importanza della legge sull’elettricità verde per l’Austria, hanno auspicato che si pervenisse a una decisione entro inizio dicembre 2010. La Commissione ha risposto a tale lettera il 7 dicembre 2010. Il 9 dicembre 2010 ha avuto luogo un altro incontro con rappresentanti dell’Austria.
(11)
Con comunicazione del 30 dicembre l’Austria ha ritirato le argomentazioni addotte nel corso del procedimento a sostegno della misura e ha esortato la Commissione ad autorizzare il meccanismo di esenzione a favore delle imprese a forte consumo di energia. La Commissione ha risposto a detta lettera il 25 gennaio 2011.
2. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLA MISURA
(12)
Con decisione del 22 luglio 2009 la Commissione ha autorizzato la versione modificata dell’ÖSG veniva con la sola esclusione dell’articolo 22, che introduce un meccanismo di esenzione per le imprese a forte consumo di energia. La descrizione si riferisce pertanto unicamente a detto meccanismo.
2.1. Descrizione del meccanismo di esenzione per le imprese a forte consumo di energia
(13)
Ai sensi della terza sezione dell’ÖSG, l’Austria delega a una o più imprese la compravendita dell’elettricità verde. Questa concessione comporta, in particolare, l’acquisto a un prezzo predeterminato elettricità verde dai produttori e a rivenderla a un prezzo predeterminato ai distributori. I distributori di energia elettrica sono tenuti ad acquistare dalla o dalle imprese concessionarie una quota della loro offerta complessiva, corrispondente alla percentuale media di elettricità verde nel mix complessivo di elettricità erogata in Austria.
(14)
L’attuale concessionario unico, su scala, nazionale all’Abwicklungsstelle für Ökostrom AG (agenzia di compensazione per l’energia verde). L’OeMAG è una società per azioni di diritto privato sottoposta al controllo di un revisore dei conti ufficiale. Il ministero federale austriaco per l’economia e il lavoro, unitamente alla E-Control GmbH, l’autorità austriaca di regola per il settore dell’energia, esercitano una vigilanza ex post sull’attività dell’OeMAG. Gli aspetti di rilievo ai fini dell’attuazione della misura a favore delle imprese a forte consumo di energia (quali le modalità di assegnazione dell’elettricità ai distributori, i prezzi da applicare a questi ultimi e il contributo dei consumatori finali) vengono stabiliti in anticipo dalle autorità austriache per legge o regolamento. Eventuali controversie tra le imprese interessate vengono risolte in sede giudiziaria e non amministrativa.
(15)
L’OeMAG è una società per azioni facente capo a società che gestiscono reti di trasmissione, a banche e a imprese industriali. La Verbund-APG detiene il 24,4 % delle azioni, mentre VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB), Investkreditbank AG e Smart Technologies detengono ciascuna una partecipazione nell’OeMAG pari al 12,6 % del pacchetto azionario. La Verbund-APG è controllata al 100 % dalla Verbund AG (Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, Verbundgesellschaft), le cui azioni sono per il 51 % proprietà della Repubblica d’Austria. La VKW Netz AG fa capo all’Illwerke AG che, a sua volta, è per il 95,5 % proprietà del Land Vorarlberg. La TIWAG-Netz AG è proprietà della TIWAG AG, società detenuta a sua volta interamente da Land Tirolo; le quote della CISMO GmbH sono detenute dalla Oesterreichische Kontrollbank AG, da gestori delle reti di trasmissione e da imprese nel settore del gas e dell’elettricità; la Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB) è in mano a banche austriache; la maggior parte delle azioni della Investkredit Bank AG è detenuta dalle banche popolari (Volksbanken, mentre la Smart Technologies è proprietà della Siemens. Ne consegue che il 49,6 % delle azioni della OeMAG è in mano pubblica, mentre azionisti privati ne detengono il 50,4 %. La Commissione non dispone di elementi che inducano a ritenere che gli azionisti pubblici possano esercitare il controllo o perlomeno un controllo comune sull’OeMAG.
(16)
In base al meccanismo previsto dall’articolo 22c, paragrafo 1, dell’ÖSG, le imprese a forte consumo di energia possono chiedere ai propri fornitori di energia di non ricevere energia verde, a condizione di fornire la prova che:
a)
hanno diritto al rimborso ai sensi dell’Energieabgabenvergütungsgesetz (la legge austriaca sul rimborso dell’imposta sull’energia); e
b)
le spese per elettricità verde sono pari almeno allo 0,5 % del valore netto della produzione.
L’esenzione viene concessa su richiesta dell’interessato dall’Energie-Control GmbH, l’autorità austriaca di regolamentazione nel settore dell’energia.
(17)
Quando l’esenzione viene accordata, la legge vieta alle società di erogazione dell’energia elettrica di addebitare a questi grandi consumatori i maggiori costi dell’energia verde.
(18)
L’articolo 22c, paragrafo 5, dell’ÖSG stabilisce al riguardo che «i contratti fra distributori di energia elettrica e [grandi] consumatori [di elettricità] devono prevedere una disposizione vincolante secondo la quale […] i distributori non forniscono elettricità verde a questi consumatori […]e non ripercuotono il costo aggiuntivo sul prezzo dell’elettricità verde. Tutte le disposizioni contrarie non sono valide» (6).
(19)
Quando un’impresa a forte consumo di energia è esonerata dall’obbligo di acquisto, è tenuta a versare all’OeMAG, a norma dell’articolo 22c, paragrafo 2, dell’ÖSG, un’indennità pari allo 0,5 % del valore netto della produzione dell’esercizio precedente.
2.2. Sintesi del contenuto della decisione di avvio del procedimento
(20)
Nella notifica l’Austria ha sostenuto che il meccanismo di esenzione va esaminato a prescindere dal regime generale di aiuti vigente a favore dei produttori di energia verde, in quanto detto meccanismo riguarderebbe unicamente il «rapporto contrattuale di diritto privato» tra l’impresa a forte consumo di energia e i distributori di elettricità. L’Austria ha affermato che l’esenzione non rappresenta un aiuto di Stato e che, anche se così fosse, un simile aiuto andrebbe considerato compatibile per analogia con il capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale.
(21)
Quanto all’eventuale questione della sussistenza di un aiuto di Stato, la Commissione è però pervenuta alla conclusione, già nella decisione di avvio del procedimento, che l’«esenzione» dal meccanismo di finanziamento non può essere valutata in modo indipendente rispetto al meccanismo stesso. La Commissione ritiene che una «eccezione» (nella fattispecie l’esenzione) sia per definizione inscindibile dalla «regola», cosicché il meccanismo di esenzione è parte integrante del regime generale e deve pertanto essere esaminato alla luce della normativa in materia di aiuti. In base alle norme di legge, inoltre, i distributori di elettricità, la cui clientela è composta in ampia parte da imprese che beneficiano dell’esenzione, potrebbero richiedere di essere esentati dal pagamento della tariffa di riacquisto, con conseguenti possibili perdite dirette per l’OeMAG, circostanza questa che rafforzerebbe la conclusione che si tratti di un aiuto di Stato (7).
(22)
La Commissione ha manifestato dubbi circa la compatibilità del meccanismo di esenzione con le norme in materia di aiuti, e da qui deriva la decisione di sottoporre tale regime a un procedimento di indagine formale.
(23)
In attesa della decisione definitiva della Commissione, l’Austria ha accordato le agevolazioni del meccanismo di esenzione (8), avvalendosi della possibilità prevista dal quadro di riferimento temporaneo (9) di concedere aiuti fino a 500 000 EUR nel periodo tra il 1o gennaio 2008 e il 31 dicembre 2010. La Commissione ha autorizzato il regime di aiuti limitati compatibili con il mercato comune in base al quadro di riferimento temporaneo («regime austriaco di aiuti di importanza minore») (N 47 a/09) (10). Detto regime può applicarsi alle imprese che al 1o luglio 2008 non si trovavano in difficoltà e vale per tutti i settori dell’economia, a esclusione della pesca e della produzione primaria di prodotti agricoli. Le imprese sostenute mediante tale misura sono state oltre 2 000.
3. OSSERVAZIONI DELL’AUSTRIA
(24)
Come già in sede di notifica preliminare e poi di notifica, l’Austria rimane del parere che la misura a favore delle imprese a forte consumo di energia non si configuri come aiuto di Stato, in quanto non interverrebbero risorse statali e la misura non sarebbe selettiva.
(25)
Anche qualora il meccanismo di esenzione integrasse un aiuto di Stato, secondo l’Austria esso potrebbe comunque essere dichiarato compatibile con il mercato interno per analogia con il capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale, dell’articolo 25 del regolamento (CE) n. 800/2008 della Commissione, del 6 agosto 2008, che dichiara alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato interno in applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato (regolamento generale di esenzione per categoria) (11) (qui di seguito «RGEC»), e con l’articolo 17 della direttiva 2003/96/CE del Consiglio, del 27 ottobre 2003, che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità (12) (qui di seguito, la «direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici»).
3.1. Risorse statali e imputabilità
(26)
Quanto all’impiego di risorse statali, l’Austria ritiene che l’ÖSG presenti una struttura simile a quella della legge tedesca sulle energie rinnovabili (Erneuerbare-Energien-Gesetz, in breve EEG), la quale non graverebbe, a detta delle autorità austriache, su risorse statali. L’Austria si richiama, a tale proposito, alla sentenza della Corte di giustizia nella causa PreussenElektra (13).
(27)
Secondo l’Austria i meccanismi di esenzione previsti nell’ÖSG e nell’EEG presenterebbero le analogie seguenti:
a)
in entrambi i sistemi i costi aggiuntivi connessi alla tariffa di riacquisto garantita vengono in entrambi i sistemi sostenuti dai fornitori di elettricità, che sono tenuti ad acquistare una determinata quota di energia rinnovabile a un prezzo prestabilito;
b)
in entrambi i sistemi i fornitori di elettricità non sono tenuti ad acquistare elettricità verde per i clienti esonerati dall’obbligo di acquisto;
c)
entrambi i sistemi impongono agli operatori che non agiscono su incarico pubblico di acquistare elettricità verde dai produttori; questi operatori sono autorizzati per legge a trasferire i costi aggiuntivi sui fornitori di elettricità, sulla base di obblighi di acquisto e prezzi fissati per legge;
d)
in entrambi i sistemi l’autorità di regolamentazione controlla che non si verifichino episodi di sovracompensazione a favore delle imprese tenute ad acquistare elettricità verde dai produttori.
(28)
Nei punti 42-48 della decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha evidenziato perché e in quale modo la misura in esame risulta equiparabile a quella su cui la Corte di giustizia si è pronunciata nella causa Essent (14). L’Austria ha contestato tali conclusioni con una serie di motivazioni:
a)
l’OeMAG non costituirebbe un ente incaricato dallo Stato della riscossione di tributi. Su questo punto l’Austria si richiama nuovamente al caso della Germania dove, a suo dire, i gestori della rete svolgerebbero una funzione del tutto analoga a quella dell’OeMAG;
b)
l’OeMAG sarebbe un’impresa privata e non un ente di diritto pubblico, come sono invece gli enti cui si riferiscono le sentenze Air France (15) e Salvat Père (16). Al riguardo l’Austria osserva che lo Stato non ha né il potere di nominare i membri del consiglio di amministrazione o del consiglio di vigilanza, né un diritto di veto sulle decisioni dell’OeMAG, e non ha neppure poteri di controllo. Lo Stato non ha inoltre la facoltà di esercitare le prerogative dell’OeMAG;
c)
per eventuali controversie relative all’operato dell’OeMAG sarebbero competenti i tribunali ordinari;
d)
l’OeMAG sarebbe soggetto a un unico controllo pubblico, ovvero quello a posteriori esercitato della corte dei conti austriaca;
e)
eventuali perdite dell’OeMAG non sarebbero coperte con risorse del bilancio dello Stato; l’autorità pubblica si limiterebbe a stabilire il prezzo di acquisto e di vendita dell’elettricità verde. Non ne deriverebbe pertanto alcun onere a carico dello Stato, come si è invece fatto valere nelle cause Sloman Neptun (17) e Pearle (18);
f)
l’Energie-Control GmbH non disporrebbe di alcun margine discrezionale per decidere se riconoscere o meno l’esenzione ai sensi dell’articolo 22c dell’ÖSG;
g)
il meccanismo di esenzione non inciderebbe sull’importo complessivo versato dai fornitori di elettricità all’OeMAG. Esso inciderebbe unicamente sulla ripartizione di detto importo tra le diverse categorie di clienti finali.
3.2. Selettività
(29)
L’Austria sostiene che l’esenzione a favore delle imprese a forte consumo di energia non costituisce un aiuto di Stato in quanto non si tratta di una misura selettiva.
(30)
L’Austria ricorda che le imprese a forte consumo di energia sono esonerate solo in parte dal finanziamento dei meccanismi di sostegno dei produttori di elettricità verde. Esse sono tenute a versare un’indennità nella misura dello 0,5 % del valore netto della loro produzione direttamente all’OeMAG e in tal modo continuerebbero a contribuire a detto finanziamento.
(31)
Richiamandosi alla causa Adria-Wien Pipeline (19), l’Austria rileva che la disciplina non interessa solo determinati settori economici, né risulta di fatto selettiva. Quand’anche a un primo esame essa dovesse apparire selettiva, ciò sarebbe in ogni caso giustificato alla luce della logica del sistema.
(32)
Selettività di diritto: in base alle disposizioni dell’ÖSG, gli aiuti non sarebbero limitati a settori economici specifici o a imprese di determinate dimensioni, né sarebbero previsti ulteriori criteri selettivi. A supporto delle proprie affermazioni, l’Austria argomenta che la giurisprudenza non offre elementi per sostenere che il mero rimando a un determinato valore netto della produzione possa integrare il carattere della «selettività» necessario per la sussistenza di un aiuto di Stato. L’Austria osserva inoltre che la misura non prevede alcuna limitazione in relazione allo specifico settore economico o alle dimensioni dell’impresa, né altri criteri selettivi, e sottolinea che, nella vigenza del regime provvisorio, si sono avvalsi della misura 19 diversi settori economici e 2 300 imprese. Essa non è pertanto selettiva de jure.
(33)
Selettività di fatto: l’Austria ritiene che l’alto numero di settori economici e di imprese che si avvalgono del meccanismo di esenzione e la circostanza che la misura non preveda alcuna limitazione legata a determinati settori economici, alle dimensioni dell’impresa o ad altri criteri selettivi, dimostrino nei fatti che si tratta di un provvedimento generale. Tale interpretazione troverebbe a suo parere conferma anche nella causa Adria - Wien Pipeline. L’Austria osserva che la Corte, in tale occasione, si è trovata a valutare il rimborso parziale di un’imposta sull’energia accordato alle imprese per le quali detta imposta superava lo 0,35 % del valore netto della produzione. La Corte ha statuito che: «[…] provvedimenti nazionali che prevedono un parziale rimborso delle imposte sull’energia applicate al gas naturale e all’energia elettrica non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 92 del trattato CE […] [divenuto articolo 107 TFUE], qualora si applichino a tutte le imprese ubicate nel territorio nazionale, a prescindere dall’oggetto della loro attività (20)».
(34)
Giustificazione alla luce della logica del sistema: per quanto attiene alla struttura del meccanismo di rifinanziamento ed esenzione, l’Austria evidenzia che la differenziazione delle modalità di finanziamento è stata introdotta per analogia con altri sistemi che si sostengono grazie alle entrate provenienti da tasse ed imposte. Detta differenziazione risponde alla logica del sistema e non costituisce un aiuto, dato che tiene conto della sostenibilità dei costi per le imprese. Secondo l’Austria la stessa Commissione avrebbe adottato tale posizione in due precedenti decisioni su aiuti di Stato (21).
(35)
L’Austria osserva inoltre che il meccanismo di esenzione non pregiudica i benefici per l’ambiente conseguiti grazie all’ÖSG, dato che non comporta una riduzione del volume degli aiuti stanziati per la produzione di energia elettrica verde. Solo comprimendo i costi ambientali per determinate imprese sarebbe possibile instaurare un meccanismo sostenibile di finanziamento dell’elettricità verde, necessario per incentivare le fonti di energia rinnovabili.
3.3. Compatibilità
(36)
Quanto alla compatibilità, l’Austria ravvisa un’analogia tra il meccanismo di esenzione e il capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale.
(37)
Il capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale (punti 151-159) contiene disposizioni in materia di aiuti di Stato concessi sotto forma di sgravi o esenzioni da imposte ambientali. Sono previste due tipologie di verifica: gli aiuti concessi sotto forma di sgravi o esenzioni da imposte ambientali armonizzate sono compatibili con il mercato interno purché i beneficiari corrispondano almeno il livello comunitario minimo di imposizione prescritto dalla direttiva applicabile (22). Qualora il provvedimento preveda sgravi ed esenzioni da imposte ambientali armonizzate che vanno a incidere sul livello minimo di imposizione, oppure sgravi o esenzioni da imposte ambientali non armonizzate, gli Stati membri devono invece trasmettere una documentazione dettagliata sulla necessità e proporzionalità della rispettiva misura.
(38)
Al riguardo l’Austria propone un’applicazione per analogia del capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale, nella parte che si riferisce a misure concesse sotto forma di sgravi o esenzioni da imposte ambientali. In base alle argomentazioni addotte dall’Austria, il provvedimento può essere segnatamente valutato sulla falsariga delle disposizioni in materia di imposte ambientali armonizzate. Sulla scorta di quel principio giuridico, il meccanismo di esenzione potrebbe essere dichiarato compatibile con il mercato interno, purché le imprese interessate continuino a corrispondere il livello minimo di imposta previsto dalla direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici, pari a 0,5 EUR/MWh, come di fatto accade. Ne consegue che l’ulteriore esenzione dal regime della tariffa di riacquisto per l’energia messa in rete, sotto forma di esenzione parziale dal versamento di un contributo per il suo finanziamento, può essere ritenuta compatibile con il mercato interno, in quanto il contributo residuo per finanziare gli incentivi alla produzione di elettricità verde continua a rappresentare un’integrazione rispetto all’imposizione minima sull’elettricità.
(39)
L’Austria sostiene che il meccanismo di esenzione contribuisce, quanto meno in via indiretta, a un grado più elevato di tutela dell’ambiente. Il meccanismo di esenzione sarebbe necessario, infatti, per rendere possibile un aumento generalizzato del contributo che i consumatori di energia versano per l’elettricità verde.
(40)
L’Austria giustifica tale affermazione mettendo a confronto il testo del punto 152 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale e dell’articolo 25 del regolamento generale di esenzione per categoria (RGEC) (23). Esaminando la formulazione dell’RGEC in diverse lingue, l’Austria giunge alla conclusione che l’articolo 25 presenta una formulazione più estesa rispetto al punto 152 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale. Mentre gli sgravi da imposte ambientali di cui al punto 152 presuppongono che le imposte sull’energia siano completamente armonizzate, dall’articolo 25 del RGEC si desumerebbe che gli sgravi da imposte ambientali - quali sono gli sgravi da un’imposta sull’energia ai sensi della direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici - sarebbero già ammissibili ove risultino soddisfatte le condizioni di cui alla direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici (direttiva 2003/96/CE). Se ne dedurrebbe che il meccanismo di esenzione a favore delle imprese a forte consumo di energia rispetta le prescrizioni in materia di sgravi fiscali della direttiva suddetta. La logica, le valutazioni e la disciplina della direttiva 2003/96/CE nonché le norme che a essa fanno riferimento, come l’articolo 25 RGEC, potrebbero quindi applicarsi al meccanismo di esenzione proposto. Sia quest’ultimo che il sistema austriaco di disincentivazione del consumo di energia soddisferebbero le condizioni della direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici e sarebbero pertanto ammissibili alla luce dell’articolo 25 RGEC ovvero compatibili con il mercato comune per analogia (24).
(41)
L’Austria ricorda al riguardo le reazioni critiche di alcuni Stati membri in sede di redazione del capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale. Essa rimanda inoltre al «Joint paper on the revision of the Community guidelines on State aid for environmental protection and Energy Tax Directive» del 7 dicembre 2006 (25). Quel documento avrebbe evidenziato che gli Stati membri necessitano di una certa flessibilità per procedere, se del caso, a opportune differenziazioni. Anche eventuali esenzioni o aliquote differenziate rientrerebbero nella natura e nella logica delle imposte ambientali. Gli Stati membri firmatari del documento si sarebbero così espressi a favore di un’interpretazione estensiva della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale e dell’RGEC.
(42)
L’Austria, da ultimo, illustra in dettaglio come anche altri Stati membri abbiano previsto sistemi analoghi e ribadisce che l’ÖSG è in larga misura equiparabile alle disposizioni della legge tedesca sulle energie rinnovabili (EEG). Il meccanismo di esenzione sarebbe pertanto essenziale per evitare che le imprese a forte consumo di energia austriache risultino svantaggiate sul mercato internazionale rispetto a quelle di altri Stati membri (per esempio della Germania) con cui sono in concorrenza.
4. OSSERVAZIONI PRESENTATE DA TERZI
(43)
A seguito dell’avvio del procedimento di indagine formale, la Camera federale del lavoro austriaca ha presentato le proprie osservazioni. La Camera federale del lavoro, che conta 3,2 milioni di iscritti, ritiene che il sistema di finanziamento dell’ÖSG comporti un aiuto di Stato. Essa non condivide inoltre l’opinione delle autorità austriache circa la compatibilità del meccanismo di esenzione a favore dei grandi consumatori di energia con la disciplina degli aiuti di Stato. La Camera federale del lavoro sottolinea che il meccanismo comporterebbe oneri aggiuntivi a carico delle piccole e medie imprese (PMI) e dei privati, in quanto tali soggetti sarebbero costretti a sostenere maggiori costi connessi all’elettricità verde, senza esserne i principali consumatori. Questa situazione porterebbe a una distorsione della concorrenza a danno delle PMI.
(44)
La Camera federale del lavoro rimanda nelle proprie osservazioni alla decisione della Commissione del 4 luglio 2006 (26), nella quale la tariffa di riacquisto veniva già assimilata a un aiuto di Stato. Dato che, da allora, il quadro normativo per le tariffe di riacquisto non è stato modificato, il sistema di incentivi previsto nella versione 2008 dell’ÖSG continuerebbe a comportare un aiuto di Stato. La Camera federale del lavoro chiede pertanto come l’Austria possa oggi sostenere argomentazioni diverse da quelle addotte in sede di notifica della precedente versione dell’ÖSG.
(45)
La Camera non condivide il punto di vista dell’Austria secondo il quale l’esenzione dall’obbligo di acquisto per grandi consumatori di energia, prevista dall’ÖSG andrebbe posta sullo stesso piano del massimale per le imposte sull’energia. Richiamandosi a una precedente decisione della Commissione che riteneva compatibile detto massimale, l’Austria vorrebbe ottenere l’approvazione di un meccanismo illegittimo di esenzione per i grandi consumatori di energia. La Camera federale del lavoro ritiene che un’applicazione per analogia debba ritenersi inammissibile.
(46)
La fissazione di un massimale per le tasse sull’energia rappresenta sì un’agevolazione fiscale, ma contribuisce, quantomeno in maniera indiretta, a migliorare la tutela dell’ambiente. Non è invece possibile invocare la disciplina degli aiuti a favore della tutela ambientale per l’esonero delle imprese a forte consumo di energia dall’obbligo di acquisto, il quale non persegue finalità ecologiche.
(47)
Dato che l’ÖSG regola in particolare l’esenzione dall’obbligo di acquisto previsto a favore dei grandi consumatori, non è possibile considerare che questa norma comporti uno sgravio o un’esenzione da imposte ambientali ai sensi del capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale.
(48)
Quand’anche fosse possibile applicare per analogia il capo 4, il meccanismo di esenzione non risulterebbe comunque compatibile con le specifiche disposizioni per i seguenti motivi: la misura non sarebbe limitata a un periodo di dieci anni; l’elasticità dei prezzi nell’attuale situazione di mercato sarebbe inoltre sufficiente a permettere di riversare sui clienti un eventuale aumento dei costi di produzione nei comparti interessati (ad esempio, nel settore cartiero e in quello siderurgico). Il meccanismo di esenzione non soddisferebbe pertanto le condizioni previste al punto 158, lettera c), della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale.
(49)
L’esenzione non potrebbe neppure dirsi proporzionata, poiché l’esonero dei grandi consumatori di energia dall’obbligo di acquisto di elettricità verde rallenterebbe il processo di allineamento del prezzo dell’energia alternativa ai prezzi di mercato. Le PMI e i consumatori privati si troverebbero inoltre a dover sostenere da soli i maggiori costi necessari per la produzione di elettricità rinnovabile, pur non essendone i principali consumatori. Non sarebbe pertanto neppure soddisfatta la condizione di cui al punto 159, lettera a), della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale.
(50)
Inoltre non è previsto alcun accordo ai sensi del punto 159, lettera c), della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale, col quale i grandi consumatori di energia interessati s’impegnino a conseguire gli obiettivi di tutela ambientale perseguiti dall’ÖSG. Il meccanismo di esenzione a favore dei grandi consumatori di energia non servirebbe, infine, a perseguire l’efficienza energetica o un impiego dell’energia più compatibile con la tutela dell’ambiente, e anzi affrancherebbe tale categoria da qualsiasi forma di partecipazione al raggiungimento degli obiettivi previsti in materia di tutela ambientale, anche a livello di Unione.
(51)
La Camera federale del lavoro ritiene pertanto che l’articolo 22 dell’ÖSG oggetto d’esame costituisca un aiuto di funzionamento sui generis, che non rientra nel campo di applicazione della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale, in quanto non risulta di alcuna utilità per l’ambiente. Stante che l’aiuto non è né limitato nel tempo né progressivo, e anzi a termine rischia di falsare la concorrenza a danno soprattutto delle PMI, la Camera federale del lavoro ritiene che esso non debba essere autorizzato.
5. VALUTAZIONE DELLA MISURA
(52)
La Commissione ha valutato la misura notificata alla luce degli articoli 107 e seguenti TFUE e degli articoli 61 e seguenti dell’accordo SEE (27).
(53)
La Commissione osserva anzitutto che la legge notificata contiene due distinte misure, esaminate entrambe dalla Commissione nella decisione del 22 luglio 2009 sulla base delle disposizioni in materia di aiuti (28). L’ÖSG prevede in primo luogo aiuti a favore dei produttori di energia rinnovabile sotto forma di tariffe di riacquisto. Essa contiene poi una clausola in base alla quale le imprese a forte consumo di energia - a determinate condizioni - possono essere esonerate (in parte) dal pagamento della tariffa di riacquisto. Con la decisione del 22 luglio 2009 la Commissione ha autorizzato le tariffe di riacquisto a favore dei produttori di energia rinnovabile come aiuti compatibili con il mercato interno, manifestando però allo stesso tempo dubbi circa la compatibilità del meccanismo di esenzione con le norme sugli aiuti di Stato, in relazione al quale essa ha pertanto avviato un procedimento di indagine formale. Con la decisione del 22 luglio 2009, la Commissione ha sì approvato gli incentivi a favore dei produttori di energia rinnovabile come aiuti di Stato compatibili con il mercato interno, ma non aveva stabilito in via definitiva se l’esenzione delle imprese a forte consumo di energia dall’obbligo di acquisto costituisse un aiuto di Stato e, in caso affermativo, se il meccanismo di esenzione fosse compatibile con le norme sugli aiuti di Stato. Tali questioni sono state oggetto del procedimento di indagine formale che ha condotto alla presente decisione. Come si illustrerà più oltre, il fatto che i fondi trasferiti ai produttori di elettricità verde tramite l’OeMAG siano stati individuati come risorse statali nella decisione del 22 luglio 2009 è però importante ai fini di verificare se il meccanismo di esenzione a favore delle imprese a forte consumo di energia coinvolga tale tipologia di risorse.
5.1. Sussistenza di un aiuto di Stato
(54)
Una misura costituisce aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE quando: 1) conferisce un vantaggio economico al beneficiario; 2) è concessa dallo Stato o mediante risorse statali; 3) conferisce un vantaggio a singole imprese o settori di mercato; e 4) può incidere sugli scambi intracomunitari e falsare o minacciare di falsare la concorrenza nel mercato interno.
5.1.1. Vantaggio
(55)
Nel caso in cui il presunto vantaggio derivi dall’esenzione o dall’esenzione parziale da un tributo con funzione regolatrice, occorre unicamente chiarire se, nel quadro di un dato regime legale, una misura statale favorisca, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, determinate imprese o determinate produzioni a scapito di altre le quali, considerate le finalità della misura controversa, si trovino in una situazione di fatto e di diritto equiparabile (29).
(56)
Nel caso in esame la misura controversa è finalizzata a prelevare presso i consumatori di energia risorse per finanziare la produzione di elettricità verde. Le imprese a forte consumo di energia sono di fatto e di diritto equiparabili a tutti gli altri consumatori di energia, dato che utilizzano energia elettrica acquistandola da fornitori i quali, a loro volta, sono tenuti ad acquistare una determinata quota di elettricità verde a un prezzo stabilito per legge o per regolamento (prezzo di trasferimento). In mancanza di un meccanismo di esenzione, le imprese a forte consumo di energia pagano ai fornitori di elettricità i costi aggiuntivi determinati dalla produzione di elettricità verde che vengono esposti in fattura. È in questo modo che i fornitori di elettricità recuperano i maggiori costi derivanti dal loro obbligo di acquistare elettricità verde dall’agenzia di compensazione. Altri consumatori, che pur si trovano nella stessa situazione di fatto e di diritto, non beneficiano della stessa possibilità per l’energia elettrica che acquistano. Per questa ragione il meccanismo di esenzione favorisce le imprese a forte consumo di energia rispetto a tutti gli altri consumatori di elettricità.
(57)
Sulla base dell’esenzione accordata dall’E-Control GmbH, le imprese a forte consumo di energia hanno però il diritto di non farsi erogare elettricità verde e la legge vieta ai fornitori di elettricità di ricaricare sulle imprese esonerate i costi derivanti dall’obbligo di acquisto di energia verde dall’agenzia di compensazione. In cambio le imprese a forte consumo di energia versano all’agenzia di compensazione un importo pari allo 0,5 % del valore netto della loro produzione.
(58)
Il meccanismo di esenzione introduce quindi un massimale al contributo versato dalle imprese a forte consumo di energia all’agenzia di compensazione per l’elettricità verde. Dette imprese vengono perciò esonerate per legge dal versamento di un’imposta che, in condizioni normali, sarebbero tenute ad accollarsi. Le imprese che possono beneficiare del meccanismo di esenzione sono quindi avvantaggiate.
(59)
In base alle indicazioni fornite dall’Austria, l’economia complessiva permessa dall’esenzione potrebbe arrivare a 44 milioni di EUR l’anno (30). La misura conferisce quindi un vantaggio alle imprese a forte consumo di energia.
5.1.2. Risorse statali e imputabilità allo Stato
Secondo una giurisprudenza consolidata, un vantaggio può essere definito come aiuto di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, solo se è concesso direttamente o indirettamente mediante risorse statali ed è imputabile allo Stato (31).
(60)
L’Austria ha fatto valere un’argomentazione duplice. Anzitutto le risorse gestite dall’OeMAG non sarebbero imputabili allo Stato. In secondo luogo, ove le risorse gestite dall’OeMAG venissero considerate imputabili allo Stato, le minori entrate per l’OeMAG derivanti dal meccanismo di esenzione non determinerebbero una perdita per lo Stato, dato che i soggetti che non contribuiscono al gettito dell’OeMAG (ovvero i grandi consumatori di energia e i distributori di elettricità) non sono partecipati dallo Stato.
(61)
La Commissione rileva che il meccanismo di esenzione per le imprese a forte consumo di energia determina minori entrate per l’agenzia di compensazione - l’OeMAG -, in quanto i fornitori di energia elettrica non sono tenuti ad acquistare elettricità verde per conto delle imprese cui è stata accordata un’esenzione e i versamenti effettuati dalle imprese a forte consumo di energia direttamente all’OeMAG risultano inferiori a quanto quest’ultima incasserebbe se le imprese a forte consumo di energia non fossero esonerate.
(62)
La Commissione è quindi chiamata a valutare se le risorse che l’OeMAG gestisce costituiscano, in base alle disposizioni dell’ÖSG, risorse statali. In caso affermativo, la misura in esame determinerebbe minori entrate per lo Stato e verrebbe a essere finanziata con risorse statali.
(63)
Nella causa Essent (32) la SEP, una società il cui capitale è detenuto da diversi produttori di elettricità olandesi, era stata incaricata dallo Stato della gestione di un servizio di interesse economico generale, e in particolare della riscossione di imposte introdotte a carico degli utenti della rete elettrica. In base alle disposizioni di legge, la SEP poteva utilizzare le entrate derivanti dalle imposte unicamente per lo scopo stabilito dalla legge, ovvero per compensare i costi incagliati, insorti per le imprese operanti nel settore dell’energia elettrica a causa della liberalizzazione del settore energetico.
(64)
Nella sentenza la Corte ha stabilito che le tasse riscosse dalla SEP rappresentano risorse statali, in quanto sono riunite le seguenti condizioni:
a)
il supplemento è una tassa imposta alle imprese private con un atto pubblico (punti 47 e 66 della sentenza);
b)
lo Stato ha demandato alla SEP il servizio di interesse economico generale di riscuotere la tassa (punto 68);
c)
la SEP non dispone di alcuna possibilità di utilizzare il gettito della tassa per destinazioni diverse da quelle previste per legge e la sua missione è soggetta a un rigoroso controllo (punto 69).
(65)
La sentenza ha chiarito che la fattispecie in esame non era equiparabile a quella della causa PreussenElektra, in quanto nel contesto tedesco, in merito al quale la Corte si era pronunciata, «… le imprese non erano incaricate dalla Stato di gestire una risorsa statale, ma erano vincolate ad un obbligo di acquisto mediante risorse finanziarie proprie» (33). Nella decisione del 22 luglio 2009 la Commissione ha pertanto osservato che nel caso presente l’OeMAG è stata istituita e ha ottenuto una concessione dallo Stato austriaco col mandato statutario di gestire determinate risorse per incentivare l’elettricità verde. La Commissione è giunta alla conclusione che lo status privato dell’OeMAG non è sufficiente per escludere che la misura si configuri come aiuto di Stato. La Commissione ha accertato in particolare che la misura notificata non è equiparabile al sistema analizzato nella causa PreussenElektra. Mentre il sistema PreussenElektra disciplinava unicamente i rapporti commerciali tra imprese private senza l’intervento di un intermediario, l’OeMAG è istituito dalla legge austriaca sull’elettricità verde con l’incarico di procedere alla riscossione e alla ripartizione delle risorse necessarie per incentivare la produzione di energia verde.
(66)
La Corte ha poi operato una distinzione tra il caso Essent e i casi Pearle e PreussenElektra. Nella causa Pearle l’impiego dei fondi raccolti tramite una stabile organizzazione non era definito dalle autorità, giacché si trattava di una campagna pubblicitaria privata. Nella causa PreussenElektra imprese private di fornitura dell’energia elettrica, tenute ad acquistare elettricità verde a un prezzo prestabilito, utilizzavano risorse finanziarie proprie e non gli introiti di imposte percepite per conto dello Stato (punti 72-74).
(67)
La Commissione deve pertanto verificare se, nel presente caso, l’OeMAG sia stata incaricata dallo Stato di riscuotere e amministrare imposte, come la SEP, o se invece abbia impiegato, analogamente al caso PreussenElektra, risorse finanziarie proprie (34).
(68)
Sussistenza di un’imposta. La Commissione deve anzitutto verificare se le risorse riscosse dall’OeMAG costituiscano un’imposta. Al riguardo la Commissione osserva che a norma degli articoli 10 e 19 dell’ÖSG i fornitori sono tenuti ad acquistare una determinata quantità di elettricità verde a un prezzo che supera il prezzo di mercato; questo prezzo è il cosiddetto prezzo di trasferimento. Ai sensi dell’articolo 22b dell’ÖSG, il livello del prezzo di trasferimento viene stabilito annualmente dal ministro federale dell’economia e del lavoro; l’articolo 22b dell’ÖSG fissa i valori di riferimento. La differenza tra il prezzo di mercato dell’elettricità e il prezzo di trasferimento, fissato mediante atto pubblico, rappresenta pertanto un’imposta sull’elettricità. Nel caso in esame tale importo non viene però versato ad altri operatori di mercato che esercitano normali attività commerciali, come avveniva nella causa PreussenElektra, circostanza che aveva portato la Corte a concludere che non si trattasse di risorse statali. Nel caso che ci interessa l’importo viene invece corrisposto a un ente che è stato specificamente preposto alla riscossione e alla ripartizione delle risorse esclusivamente a fini di interesse pubblico.
(69)
Costituzione di un ente privato per la riscossione e l’amministrazione di un tributo. L’ÖSG prevede che la tassa non venga riscossa dallo Stato, ma da un soggetto giuridico concessionario dell’agenzia di compensazione per l’elettricità verde. Attualmente l’OeMAG detiene detta concessione per l’intero territorio austriaco, e per tale via ha in affidamento la gestione di un servizio di interesse economico generale, vale a dire la riscossione da tutti i fornitori di elettricità dell’imposta applicata sotto forma di prezzo di trasferimento.
(70)
I fornitori di elettricità hanno la facoltà, in linea di principio, di ripercuotere l’imposta sui consumatori, e da un punto di vista economico si può ritenere che di massima ne facciano uso. L’ÖSG vieta però loro di mettere l’imposta a carico delle imprese a forte consumo di energia che siano state esonerate dall’obbligo di acquisto dell’elettricità verde ai sensi dell’articolo 22c dell’ÖSG.
(71)
Da tale circostanza la Commissione desume che l’OeMAG è stata incaricata dallo Stato della gestione del servizio di interesse economico generale di riscuotere e amministrare l’imposta in oggetto.
(72)
Impiego delle risorse per un obiettivo stabilito dalla legge e controllo delle risorse. La Commissione constata che l’OeMAG è tenuta, ai sensi dell’articolo 23 dell’ÖSG, a gestire le entrate derivanti dal prezzo di trasferimento utilizzando uno specifico conto bancario. Gli importi che confluiscono su detto conto corrente possono essere impiegati esclusivamente per l’acquisto di elettricità verde. L’OeMAG deve garantire in qualsiasi momento l’accesso all’intera documentazione relativa a tale conto al ministro federale dell’economia e del lavoro, nonché alla corte dei conti austriaca. A prescindere dall’assetto proprietario dell’OeMAG, la corte dei conti austriaca è tenuta inoltre, ai sensi dell’articolo 15 dell’ÖSG, a svolgere controlli ex post sul suo operato.
(73)
La Commissione ne desume che l’OeMAG è tenuta a utilizzare le risorse per finalità stabilite per legge e che lo Stato esercita un controllo rigoroso sul loro impiego.
(74)
Per tale ragione la Commissione giunge alla conclusione che - in linea con quanto statuito nelle sentenze Essent e Steinike - le risorse riscosse e amministrate dall’OeMAG costituiscono risorse statali.
(75)
L’Austria ha addotto numerose argomentazioni per equiparare la situazione dell’OeMAG al caso PreussenElektra, ed evidenziare una differenza rispetto al caso Essent. Dalle considerazioni svolte nei considerando seguenti emerge però come questi motivi non reggano a una più attenta analisi.
(76)
In via preliminare la Commissione osserva che l’Austria ha equiparato la legge sull’elettricità verde alla versione precedente e a quella attuale della legge tedesca sulle energie rinnovabili (EEG), richiamando altresì la sentenza della Corte di giustizia del 13 marzo 2001 nella causa PreussenElektra (35). Un simile raffronto non rileva però ai fini della questione in esame. Nella presente decisione la Commissione valuta unicamente la misura proposta e non la disciplina tedesca o un’altra disciplina simile, dato che ogni caso deve essere analizzato sulla base delle sue caratteristiche specifiche. Con riguardo alle argomentazioni addotte, va comunque rilevato che la normativa austriaca presenta notevoli differenze rispetto alla legge tedesca esaminata nella causa PreussenElektra. Nella sentenza PreussenElektra la Corte ha dichiarato che solo i vantaggi accordati direttamente dallo Stato o da un soggetto privato, designato o istituito dallo Stato, possono comportare l’impiego di risorse statali. La Corte ha concluso, di conseguenza, che l’obbligo di acquisto di elettricità fatto a imprese private di fornitura di energia elettrica non comporta un trasferimento, né diretto né indiretto, di risorse statali. Il regime notificato non è pertanto identico a quello esaminato nella sentenza PreussenElektra. Come afferma nella decisione del 22 luglio 2009, la Commissione ha accertato che il sistema austriaco comporta risorse imputabili allo Stato. La Commissione ha precisato, in particolare, che il sistema austriaco diverge da quello tedesco in quanto prevede che lo Stato designi un intermediario (ad esempio l’OeMAG), oltre a seguire e controllare la riscossione e la ripartizione delle risorse amministrate da parte dell’ente designato. La Commissione ha poi accertato che il sistema austriaco potrebbe consentire anche pagamenti diretti da parte dello Stato all’OeMAG.
(77)
Va ribadito che la legge tedesca sulle energie rinnovabili non è oggetto della presente notifica e che la Commissione, non avendo finora esaminato tale misura, non analizzerà nel dettaglio la presunta analogia che potrebbe avere, nella versione attualmente vigente, con la legge austriaca sull’elettricità verde.
(78)
L’Austria fa valere altresì che l’OeMAG è un’impresa privata, e non un soggetto di diritto pubblico come gli enti interessati nelle cause Air France e Salvat Père. Le autorità austriache potrebbero esercitare un controllo sull’OeMAG soltanto mediante la verifica ex post dei conti e la revoca della concessione.
(79)
Al riguardo la Commissione osserva, rinviando alla causa Essent, che è irrilevante che lo Stato affidi a un ente privato o pubblico la riscossione di un imposta e l’amministrazione dei relativi proventi. Dalle argomentazioni della Corte non è dato sapere, infatti, se la SEP fosse di proprietà privata o pubblica; ne consegue che tale aspetto deve ritenersi irrilevante ai fini della decisione. Ciò concorda peraltro con le considerazioni espresse al punto 109 delle conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi nella causa Essent e con la sentenza della Corte nella causa Steinike (36).
(80)
Il fatto che l’OeMAG sia un’impresa controllata da soggetti privati non esclude quindi la presenza di risorse statali. L’aspetto dirimente è piuttosto se l’OeMAG sia stata incaricata dallo Stato di riscuotere e amministrare un’imposta.
(81)
L’Austria osserva inoltre che eventuali perdite dell’OeMAG non graverebbero sul bilancio dello Stato, e che il ruolo delle autorità pubbliche si limiterebbe alla fissazione del prezzo di acquisto e rivendita dell’energia verde. Contrariamente a quanto fatto valere nelle cause Sloman Neptun e Pearle, nel caso di specie non vi sarebbe alcun onere a carico del bilancio dello Stato.
(82)
Al riguardo la Commissione sottolinea, richiamandosi alla fattispecie Essent, che i fondi a disposizione di enti privati designati dallo Stato per la riscossione e l’amministrazione di un’imposta costituiscono risorse statali. Ne consegue che una riduzione del contributo percepito da determinate imprese soggette all’imposta è sufficiente a costituire un onere per lo Stato.
(83)
Quanto all’argomentazione addotta dall’Austria, secondo la quale l’Energie-Control GmbH non godrebbe di alcun potere discrezionale nell’accordare l’esenzione dall’obbligo di acquisto a favore delle imprese a forte consumo di energia, la Commissione richiama le considerazioni svolte dall’avvocato generale Mengozzi, il quale, al punto 109 delle sue conclusioni nella causa Essent, ha chiarito che, per decidere se determinati fondi rappresentino o meno risorse pubbliche, è irrilevante che l’intermediario incaricato dallo Stato della riscossione dell’imposta disponga di un margine discrezionale.
(84)
In ordine all’ultimo aspetto sollevato dall’Austria, ovvero che il meccanismo di esenzione non inciderebbe sull’importo complessivo versato dai fornitori di energia all’OeMAG, ma andrebbe a modificare unicamente la ripartizione di detto importo tra le diverse categorie di consumatori finali, la Commissione sottolinea che per stabilire se intervengano risorse statali è irrilevante anche che le minori entrate per lo Stato vengano compensate da un aumento di entrate provenienti da altre fonti. Decisivo è invece il fatto che un’impresa venga agevolata e che questa agevolazione riduca le entrate che lo Stato percepisce da detta impresa. Va da sé che lo Stato deve comunque ricercare altre fonti di gettito per compensare le perdite.
(85)
La Commissione conclude quindi che la fattispecie in esame è equiparabile alla situazione esaminata nelle cause Essent e Steinike, in quanto sono riuniti tutti i requisiti ivi indicati per determinare la sussistenza di un aiuto di Stato. Il provvedimento in esame è pertanto finanziato mediante risorse statali.
(86)
La gestione delle risorse controllate dall’OeMAG è disciplinata per legge mediante l’ÖSG. Ne consegue che la gestione delle risorse può essere imputata allo Stato.
(87)
Da quanto precede discende che il meccanismo di esenzione comporta una perdita di risorse statali e che essa è imputabile allo Stato.
5.1.3. Selettività della misura
(88)
La Commissione ricorda che determinate misure, pur sembrando neutre sul piano teorico, per le imprese non meno che per i vari comparti, possono risultare però selettive in sede di applicazione.
(89)
L’Austria sostiene che il meccanismo di esenzione non costituisce un aiuto di Stato, trattandosi di una misura non già selettiva ma generale, di cui possono avvalersi tutte le imprese e tutti i comparti. L’Austria fa valere innanzi tutto che la soglia dello 0,5 % prevista dal regime notificato non comporta restrizioni di sorta in termini di comparti produttivi, dimensioni dell’impresa o altri criteri (37). Stante inoltre che la misura interessa 2 300 imprese di 19 diversi comparti, essa sarebbe di fatto palesemente accessibile a tutte le imprese senza distinzione di settore di attività.
(90)
Una misura è selettiva se favorisce soltanto talune imprese o talune produzioni. Al contrario, non è selettiva se si applica a tutte le imprese a prescindere dall’oggetto della loro attività.
(91)
Per quanto attiene alla prima linea argomentativa, la Commissione rileva che la soglia dello 0,5 % non è sufficiente per definire il regime notificato come provvedimento di portata generale. La Commissione evidenzia, al contrario, che proprio tale soglia non permette a tutte le imprese nazionali di beneficiare della misura notificata.
(92)
L’Austria ha fatto valere che la misura notificata è riservata a imprese in cui i costi, per effetto dell’incentivazione dell’elettricità verde, superano lo 0,5 % del valore produttivo netto. La Commissione osserva che tali condizioni ricalcano sensibilmente la definizione di attività a forte consumo di energia di cui all’articolo 17, paragrafo 1, lettera a), della direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici (38). L’Austria ritiene tuttavia che la soglia dello 0,5 % non sia sufficiente per definire la misura come selettiva e che tale posizione sia confortata anche dalla sentenza pronunciata dalla Corte nella causa Adria-Wien. La Corte si è occupata in tale occasione dello sgravio (parziale) dalle tasse sull’energia accordato alle imprese per le quali dette imposte superavano lo 0,35 % del valore netto della produzione. La Corte ha stabilito quanto segue: «[…] provvedimenti nazionali che prevedono un parziale rimborso delle imposte sull’energia applicate al gas naturale e all’energia elettrica non costituiscono aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 92 del trattato [divenuto articolo 107 TFUE], qualora si applichino a tutte le imprese ubicate nel territorio nazionale a prescindere dall’oggetto della loro attività» (39).
(93)
La Commissione ritiene tuttavia che questa sentenza non impedisca di ravvisare nel caso di specie una componente di selettività in relazione alla soglia dello 0,5 %. Essa rileva che si trattava di una pronuncia pregiudiziale sollecitata da un tribunale austriaco, nell’ambito della quale la Corte statuiva sulla disciplina vigente in materia di rimborsi delle imposte sull’energia. Il giudice austriaco aveva sollevato due questioni. In primo luogo aveva chiesto se il rimborso dell’imposta previsto dalla disciplina in vigore dovesse essere considerato una misura selettiva, poiché operava solo a favore di imprese che producono beni materiali. Inoltre aveva sollevato una questione (ipotetica) volta a sapere in che modo la Corte avrebbe valutato la concessione di un rimborso d’imposta non alle imprese che producono prevalentemente beni materiali, ma a tutte le imprese a prescindere dall’oggetto della loro attività.
(94)
Con riguardo alla prima questione, la Corte ha dichiarato che la limitazione del rimborso delle imposte alle sole imprese che producono beni materiali rende la misura selettiva. Data la formulazione in termini ipotetici della seconda questione, ovvero come la Corte valuterebbe un rimborso delle imposte accessibile agli operatori di tutti i settori economici, la Corte ha dato su tale punto una risposta in termini generali, dichiarando che una misura è selettiva se favorisce talune imprese o talune produzioni, mentre non è selettiva se si applica indistintamente all’insieme delle imprese ubicate nel territorio nazionale (40). La Corte ha concluso che le misure nazionali non costituiscono aiuto di Stato «[…] se si applicano a tutte le imprese ubicate nel territorio nazionale a prescindere dall’oggetto della loro attività» (41). La Corte non ha però chiarito se una misura soggetta a una soglia dello 0,35 % possa applicarsi effettivamente a di tutte le imprese. È quanto ha constatato anche l’avvocato generale Jacobs nelle sue conclusioni relative a una successiva sentenza: «[…] l’effetto della soglia dello 0,35 % non è stato esaminato dalla Corte nella sentenza Adria-Wien» (42). La Corte non era chiamata a valutare se il meccanismo di esenzione in quanto tale (ovvero senza la limitazione a favore delle imprese che producono prevalentemente beni materiali) fosse di fatto selettivo. Per questa ragione non ha escluso che una soglia dello 0,35 % possa risultare selettiva qualora impedisca che la misura trovi in concreto applicazione a tutte le imprese ubicate nel territorio nazionale.
(95)
La Commissione ritiene invece che la Corte abbia fornito alcuni elementi che consentono di ritenere una soglia del genere selettiva anche qualora la misura si applichi potenzialmente a una serie di comparti economici diversi. Nel rispondere alla seconda questione pregiudiziale, la Corte ha stabilito in particolare che né il numero elevato delle imprese beneficiarie né la diversità e la rilevanza dei settori ai quali queste imprese appartengono consentono di ritenere un’iniziativa statale come un provvedimento generale di politica economica (43). La Commissione osserva inoltre che, conformemente alla giurisprudenza della Corte, è possibile ravvisare il carattere selettivo in un ampio numero di misure non riferite a un unico settore, purché di fatto non si applichino a tutte le imprese sul territorio nazionale (44). Dalle considerazioni esposte emerge che anche misure valide per tutti i settori economici possono essere considerate selettive qualora di fatto non si applichino a tutte le imprese operanti nel rispettivo Stato.
(96)
Questo punto di vista è stato espresso dalla Commissione anche nella decisione sulla legge austriaca in materia di rimborso dell’imposta sull’energia (45). In seguito alla sentenza della Corte di cui sopra, l’Austria ha ampliato la misura prevedendo che imprese di tutti i settori economici possano avvalersi del rimborso dell’imposta sull’energia. Nel valutare il regime modificato, la Commissione ha continuato però a ritenere la misura selettiva poiché il rimborso, anche se applicabile in teoria a tutte le imprese, di fatto avvantaggia solo le imprese che presentano un elevato consumo di energia in rapporto al valore netto della produzione (46). La Commissione ha concluso che il rimborso dell’imposta costituisce un aiuto di Stato illegittimo (ovvero non notificato) e in quanto tale non compatibile con il mercato comune (47).
(97)
Gli effetti della decisione della Commissione hanno successivamente indotto un tribunale amministrativo austriaco ad adire la Corte in via pregiudiziale (48). Le questioni sottoposte dal giudice riguardavano la sfera di applicazione degli effetti della dichiarazione di illegittimità del rimborso dell’imposta, cosicché la Corte non ha valutato nuovamente l’aspetto della selettività. Tale aspetto è stato invece oggetto delle osservazioni dell’avvocato generale, il quale ha rilevato, nelle sue conclusioni, quanto segue: «[…] come osserva la Commissione, concedere il rimborso solo alle imprese di servizi (oltre che alle imprese di produzione) non escluse per effetto della soglia dello 0,35 % amplierebbe semplicemente l’ambito dei beneficiari dell’aiuto, ma non priverebbe l’aiuto dei suoi effetti in quanto tale, dal momento che permarrebbe un criterio selettivo» (49). L’avvocato generale ha osservato inoltre che «il ragionamento seguito dalla Commissione nella sua decisione del 2004 è persuasivo per quanto riguarda la natura selettiva della soglia dello 0,35 % del regime modificato […]» (50).
(98)
Alla luce delle considerazioni esposte, la Commissione ritiene che nel caso in esame la soglia dello 0,5 % costituisca un criterio selettivo, in base al quale solo le imprese a forte consumo di energia possono avvalersi della misura notificata, mentre le imprese che non hanno un forte consumo di energia ne restano escluse. Indipendentemente dal numero dei settori economici in cui la misura trova applicazione, la presenza di una soglia impedisce che tutte le imprese attive sul territorio nazionale possano avvantaggiarsi della misura. Ne consegue che l’introduzione di una soglia rende la misura selettiva.
(99)
La Commissione osserva inoltre che soltanto le imprese cui è riconosciuto il rimborso dell’imposta sull’energia in forza della relativa legge austriaca, oggetto della decisione della Commissione sull’aiuto di Stato C-33/2003, possono avvalersi del meccanismo di esenzione in esame. Si possono pertanto riproporre in questa sede le argomentazioni svolte dalla Commissione in quella sede.
(100)
Riguardo alla seconda linea argomentativa dell’Austria, la Commissione constata che la misura notificata è selettiva anche perché, di fatto, si rivolge prevalentemente a imprese che producono determinati beni a forte consumo di energia. La Commissione osserva che, conformemente alla giurisprudenza della Corte, una misura non deve essere esaminata alla luce della sua finalità o della sua causa, bensì in funzione dei suoi effetti (51). Una misura può essere considerata selettiva anche quando formalmente trovi applicazione a tutti i settori economici e a tutte le imprese, se in concreto non tutte le imprese ne possono trarre vantaggio. Al riguardo la Corte ha statuito quanto segue: «Né il numero elevato di imprese beneficiarie né la diversità e la rilevanza dei settori industriali ai quali queste imprese appartengono, consentono di ritenere che [un regime] costituisca […] un provvedimento generale di politica economica.» (52)
(101)
Esaminando il regime notificato, la Commissione ha riscontrato che esso si applica a poche imprese, in massima parte produttrici di beni. A tale proposito, il 9 settembre 2010 l’Austria ha comunicato i dati relativi all’attuale applicazione del regime con un’intensità di aiuto inferiore alla soglia di notifica. Stando a tali informazioni, solo 2 000 della circa 300 000 imprese austriache hanno chiesto di avvalersi del regime (ovvero meno dell’1 % di tutte le imprese austriache). Nell’ambito dell’attuale applicazione del regime, inoltre, circa il 66 % delle risorse viene accordato a imprese attive nel settore della «produzione di beni» (53). La Commissione ha osservato altresì che, qualora l’Austria innalzasse l’intensità degli aiuti oltre la soglia minima cui l’applicazione del regime è soggetta per il momento, la misura favorirebbe verosimilmente in maniera ancora più netta imprese attive nel settore della produzione di beni. Lo confermano i dati forniti dall’Austria, secondo i quali solo dodici imprese verrebbero avvantaggiate da un’intensità dell’aiuto più elevata di quella attuale, e di queste imprese solo due operano nel settore dei trasporti, le altre dieci nel settore della produzione di beni (54).
(102)
Alla luce delle considerazioni esposte, la Commissione conclude che il regime notificato non avvantaggia, o avvantaggia in misura esigua, la maggior parte dei settori produttivi dell’economia austriaca, agevolando invece prevalentemente un settore, quello per l’appunto della produzione di beni. A prescindere dal numero dei settori economici cui potrebbero appartenere le imprese beneficiarie della misura, essa favorisce prevalentemente imprese produttrici di beni e deve pertanto essere considerata di fatto selettiva.
(103)
Da quel che precede, la Commissione trae la conclusione che il meccanismo di esenzione notificato deve considerarsi selettivo, da un lato perché una soglia dello 0,5 % fissata ne limita il beneficio a imprese a forte consumo di energia, dall’altro in quanto tali imprese sono attive prevalentemente nel settore della produzione di beni.
(104)
La Commissione rileva che una misura, pur comportando qualche elemento selettivo, può non essere inficiata da selettività ove risulti giustificata dalla natura o dalla struttura complessiva del sistema, in cui rientra (55). Secondo una giurisprudenza costante della Corte, l’onere della prova incombe allo Stato membro interessato (56).
(105)
In base alle considerazioni della Corte, al riguardo occorre distinguere tra gli obiettivi che un determinato regime fiscale persegue, esterni al regime medesimo, e i meccanismi inerenti al sistema tributario in quanto tale, necessari per il raggiungimento di tali obiettivi. Per giustificare la natura e la struttura del sistema fiscale in cui la misura rientra contano solo i meccanismi tributari (57). Le finalità estrinseche vanno prese in considerazione nell’ambito dell’esame di compatibilità (58).
(106)
L’Austria sostiene che la differenziazione contributiva che opera l’articolo 22c dell’ÖSG vuole tener conto della capacità delle imprese di accollarsi determinate imposte aggiuntive. Inoltre il meccanismo di esenzione non pregiudicherebbe i benefici per l’ambiente preventivati grazie all’ÖSG, dato che esso non ridurrebbe il volume dei fondi per incentivare la produzione di energia elettrica. Solo alleggerendo gli oneri ambientali per determinate imprese sarebbe possibile instaurare un meccanismo sostenibile di finanziamento dell’elettricità verde, necessario per assicurare la promozione delle fonti di energia rinnovabili.
(107)
La Commissione ha constatato al riguardo che la finalità intrinseca del sistema basato su un prezzo di trasferimento è assicurarsi entrate da impiegare segnatamente per promuovere le energie rinnovabili. Il meccanismo di esenzione è finalizzato invece ad accrescere la competitività delle imprese a forte consumo di energia, permettendo loro di acquistare elettricità a un prezzo inferiore, e a rendere in tal modo più accettabile il sistema basato sul prezzo di trasferimento. Così facendo si persegue uno scopo che si colloca al di fuori della struttura del sistema.
(108)
Conformemente alla giurisprudenza della Corte, un simile scopo, esterno al sistema, non può essere addotto per sostenere che una misura è giustificata dalla natura e dalla struttura del sistema fiscale (59). Esso può essere tenuto in considerazione solo nell’ambito dell’esame di compatibilità (60).
(109)
La Commissione osserva che entrambe le decisioni sugli aiuti di Stato, citate dall’Austria a comprova del fatto che il meccanismo di esenzione sarebbe giustificato alla luce della logica e della struttura del sistema, si riferiscono a situazioni diverse da quella in esame. La decisione sull’aiuto N 271/0, relativa a disposizioni danesi in materia di calore in eccedenza, era finalizzata ad assicurare la neutralità del trattamento fiscale per tutte le produzioni, e non a migliorare la competitività. La decisione sull’aiuto N 860/06, relativa alle esenzioni dall’imposta sull’energia previste in Germania per i prodotti energetici ad uso combinato, si fondava sul principio che solo i prodotti energetici impiegati come carburanti o per il riscaldamento sono assoggettati a tassazione.
(110)
Dalle considerazioni che precedono emerge che l’esenzione a favore dei settori produttivi a forte consumo di energia oggetto di notifica non è giustificata alla luce della natura o della struttura del sistema cui appartiene.
(111)
La Commissione conclude quindi che la misura notificata risponde al criterio della selettività, poiché senza che la natura o la struttura del sistema lo giustifichi è di fatto selettiva.
5.1.4. Distorsione della concorrenza e incidenza sugli scambi fra Stati membri
(112)
I beneficiari della misura in esame, che secondo la Commissione costituisce un aiuto di funzionamento, sono prevalentemente produttori di beni a forte consumo di energia, quali metalli e prodotti cartacei (61). In questo settore economico vi sono scambi fra Stati membri e le imprese dei vari paesi sono in concorrenza tra loro. La misura in oggetto è pertanto atta a distorcere la concorrenza e a incidere sugli scambi nel mercato interno.
5.1.5. Conclusione
(113)
La Commissione giunge alla conclusione che il meccanismo di esenzione costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, poiché determina perdite di risorse statali e conferisce alle imprese a forte consumo di energia un vantaggio selettivo. La misura potrebbe pertanto incidere sugli scambi fra gli Stati membri e falsare la concorrenza nel mercato interno.
5.2. Legalità dell’aiuto
(114)
L’Austria si è impegnata a non attuare l’aiuto prima di aver ottenuto l’autorizzazione da parte della Commissione europea. Avendo notificato la misura prima della sua esecuzione, l’Austria ha adempiuto ai propri obblighi ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE (62).
5.3. Esame della compatibilità dell’aiuto con il mercato interno
(115)
La Commissione può dichiarare gli aiuti di Stato compatibili con il mercato interno sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE. Secondo una giurisprudenza costante della Corte, incombe allo Stato membro l’onere di dimostrare che la misura è compatibile con il mercato interno (63).
(116)
La Commissione gode di ampia discrezionalità in materia di aiuti che rientrano nel campo di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE (64). Nell’esercizio di tale prerogativa essa ha emanato orientamenti e comunicazioni che fissano i criteri in base ai quali determinate tipologie di aiuto possono essere dichiarate compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE. Secondo una giurisprudenza costante, la Commissione è vincolata dagli orientamenti e dalle comunicazioni che ha emanato in materia di controllo degli aiuti di Stato, purché non contrastino con le disposizioni del TFUE e siano accettati dagli Stati membri (65).
(117)
In primo luogo occorre verificare se l’aiuto notificato rientra nell’ambito di applicazione di uno o più orientamenti o comunicazioni e se può essere dichiarato compatibile con il mercato interno in quanto soddisfa gli idonei requisiti ivi previsti.
(118)
L’Austria sostiene che la misura notificata rientra nel campo di applicazione della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale (66) o che comunque tale atto debba trovare corrispondente applicazione. Stando all’Austria, inoltre, l’aiuto rientrerebbe nell’ambito di applicazione del RGEC (67).
(119)
Esistono indubbiamente situazioni, ben definite, nelle quali possono essere concessi aiuti di funzionamento. Ove ricorrano determinate condizioni, aiuti di funzionamento sotto forma di agevolazioni fiscali sono ammissibili in particolare sulla base del capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale (68) o dell’articolo 25 RGEC (69). Le misure possono inoltre essere valutate, in presenza di precise condizioni, direttamente sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.
5.3.1. Disciplina degli aiuti per la tutela ambientale
(120)
Il campo di applicazione della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale viene definito come segue (70):
«(58)
La presente disciplina si applica agli aiuti di Stato per la tutela ambientale e sarà applicata tenendo conto delle altre politiche comunitarie in materia di aiuti di Stato, delle altre disposizioni previste dal trattato che istituisce la Comunità europea e dal trattato sull’Unione europea, nonché della normativa adottata ai sensi di tali trattati.
(59)
La presente disciplina si applica agli aiuti volti a promuovere la tutela ambientale in tutti i settori contemplati dal trattato CE e nei settori soggetti a norme comunitarie specifiche sugli aiuti di Stato (trasformazione dell’acciaio, costruzione navale, autoveicoli, fibre sintetiche, trasporti, agricoltura e pesca), salvo specifiche disposizioni contrarie contenute in queste norme.»
(121)
Ai sensi del punto 70, paragrafo 1, della disciplina degli aiuti di Stato, per tutela ambientale si intende qualsiasi azione volta a porre rimedio o a prevenire un danno all’ambiente fisico o alle risorse naturali causato dalle attività del beneficiario, a ridurre il rischio di un tale danno o a promuovere un uso più razionale di tali risorse, ivi incluse le misure di risparmio energetico e l’impiego di fonti di energia rinnovabili. Ai sensi del punto 151 rientrano nel campo di applicazione della disciplina le misure che contribuiscono, almeno indirettamente, a migliorare il livello di tutela ambientale.
(122)
L’Austria ritiene che il meccanismo di esenzione contribuisca indirettamente alla tutela dell’ambiente per due ragioni: da un lato, il meccanismo rappresenta un presupposto essenziale per accrescere il sostegno politico all’innalzamento del prezzo di trasferimento, necessario a suo volta per finanziare un ulteriore sviluppo della produzione di elettricità da fonti rinnovabili; dall’altro, esso porta con sé un innalzamento dei prezzi del consumo energetico, che a sua volta incentiva un uso più efficiente dell’energia.
(123)
In ordine alla prima delle argomentazioni addotte, la Commissione constata che il prezzo di trasferimento e l’incremento della produzione di elettricità da fonti di energia rinnovabili non sono necessariamente collegati. A norma della direttiva 2009/28/CE del Parlamento e del Consiglio europeo, del 23 aprile 2009, sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE (qui di seguito «direttiva sulle energie rinnovabili») (71), l’Austria è tenuta ad aumentare la produzione di elettricità da fonti rinnovabili. L’Austria rimane tuttavia libera di decidere come finanziare tale politica. Essa potrebbe anche impiegare, ad esempio, entrate fiscali. Il meccanismo di esenzione non è pertanto necessario per incrementare la produzione di elettricità da fonti rinnovabili.
(124)
In relazione alla seconda argomentazione, la Commissione osserva che il meccanismo di esenzione opera come un massimale. Il prezzo medio versato dalle imprese a forte consumo di energia si riduce per ogni kWh consumato al di sopra della soglia. Il meccanismo di esenzione tende così a ridurre, invece che a incrementare, il grado di efficienza energetica.
(125)
La Commissione conclude quindi che il meccanismo di esenzione non rientra nel campo di applicazione della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale.
(126)
Anche qualora la misura rientrasse nel campo di applicazione della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale, quod non, essa non potrebbe essere dichiarata compatibile con il mercato interno dato che, come la Commissione rileva, non soddisfa i requisiti previsti al capo 4 della disciplina stessa.
(127)
Nel capo 4 della disciplina si distingue, al fine di valutare la compatibilità di un aiuto, tra imposte ambientali armonizzate e non armonizzate. Un tributo parafiscale sotto forma di prezzo di trasferimento non costituisce un’imposta ambientale armonizzata a livello dell’Unione. Ciò premesso, la Commissione constata che la direttiva sulle energie rinnovabili fissa obiettivi vincolanti quanto alla produzione di energia da fonti rinnovabili, ma rimette agli Stati membri ogni decisione in ordine alle modalità per conseguire detti obiettivi.
(128)
Il meccanismo di esenzione deve pertanto essere sottoposto a verifica in base alle disposizioni previste dal capo 4 della disciplina per le imposte ambientali non armonizzate (72).
(129)
In base a tali disposizioni, gli Stati membri devono precisare quali settori o categorie beneficiano dello sgravio o dell’esenzione, illustrare la posizione dei principali beneficiari nei rispettivi comparti e indicare come l’imposizione possa contribuire alla tutela ambientale. La documentazione deve fornire una descrizione adeguata dei settori esentati ed elencare, per ciascun settore, i maggiori beneficiari (tenendo conto, in particolare, del fatturato, della quota di mercato e dell’entità della base imponibile) (73). Sulla base di dette informazioni la Commissione è chiamata a valutare se gli sgravi o le esenzioni da imposte ambientali possano dirsi necessari e proporzionati. Quanto al criterio della necessità, i beneficiari devono essere selezionati in base a criteri oggettivi e trasparenti; l’imposta ambientale al netto dello sgravio deve consentire un aumento sostanziale dei costi di produzione, che non è possibile far gravare sul consumatore senza che si verifichi una contrazione notevole delle vendite (74). In merito alla proporzionalità dell’aiuto, lo Stato membro interessato deve provare che ciascun beneficiario contribuisce all’imposta nazionale con una quota complessivamente equivalente alle prestazioni ambientali e che versa almeno il 20 % dell’imposta nazionale, a meno che risulti giustificata un’aliquota inferiore e che gli sgravi o le esenzioni fiscali siano condizionate alla conclusione di accordi finalizzati al conseguimento di obiettivi di tutela ambientale (75).
(130)
La Commissione rileva tuttavia che l’Austria - nonostante le ripetute richieste da parte dei propri servizi - non ha fornito le succitate informazioni (76). Ne consegue che la Commissione non ha potuto verificare se l’aiuto risulti necessario e proporzionato o in che misura contribuisca alla tutela dell’ambiente.
5.3.2. Analogia con il capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale
(131)
Dato che il meccanismo di esenzione notificato non contribuisce neppure indirettamente alla tutela dell’ambiente, la Commissione ha altresì verificato se sia possibile autorizzarlo applicando per analogia il capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale.
(132)
L’Austria ritiene che il meccanismo di esenzione possa essere esaminato per analogia con le disposizioni in materia di sgravi da imposte sull’energia armonizzate di cui ai punti 152 e 153 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale. Al riguardo la Commissione ricorda che il capo 4 della disciplina prevede due tipologie di verifica degli sgravi da imposte ambientali che possono condurre a conclusioni tra loro divergenti. Il capo 4 contiene in primo luogo disposizioni in materia di sgravi concessi in relazione alle imposte sull’energia armonizzate, ai sensi della direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici, che possono essere dichiarati compatibili con il mercato interno senza necessità di ulteriori verifiche, purché venga rispettato il livello minimo di imposizione stabilito dalla direttiva citata. Il capo 4 contiene poi norme specifiche applicabili nel caso di sgravi di imposte ambientali non armonizzate e nel caso di sgravi di imposte sull’energia armonizzate inferiori al livello minimo comunitario di imposizione stabilito dalla direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici. Tali norme stabiliscono in particolare che lo Stato membro è tenuto a fornire una documentazione completa sulla necessità e proporzionalità della relativa misura. L’Austria sostiene che la Commissione potrebbe approvare il meccanismo di esenzione per imposte parafiscali stante che le imprese beneficiarie continuano a corrispondere l’aliquota minima dell’imposta austriaca sull’energia.
(133)
La Commissione constata che né la sua prassi decisionale né la giurisprudenza delle giurisdizioni europee offrono precedenti nei quali le norme che disciplinano l’esame delle imposte armonizzate sull’energia contenute nel capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale siano state applicate per analogia a imposte parafiscali.
(134)
Secondo una giurisprudenza costante della Corte, una norma di diritto dell’Unione può trovare applicazione per analogia qualora vengano soddisfatte due condizioni: anzitutto le norme applicabili nel caso specifico devono ricalcare sensibilmente quelle di cui si chiede l’applicazione per analogia; in secondo luogo, le norme applicabili nella fattispecie devono presentare una lacuna incompatibile con un principio generale di diritto dell’Unione, alla quale l’applicazione per analogia consente di ovviare (77). Alla luce di queste condizioni, la Commissione rileva che solo in casi eccezionali l’analogia trova applicazione nel diritto dell’Unione.
(135)
Le norme applicabili nel caso di specie devono in primis corrispondere ampiamente a quelle di cui si sollecita l’applicazione per analogia. Dato che il capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale prevede esenzioni e sgravi, le norme applicabili alle imposte notificate nell’ambito dell’ÖSG devono essere strettamente affini a quelle applicabili alle imposte ambientali.
La Commissione osserva però che, alla luce del diritto dell’Unione, l’attuale quadro normativo in materia di imposte ambientali non è comparabile con quello che vige per le imposte parafiscali. Il diritto dell’Unione non comporta alcuna disposizione volta a regolamentare la imposte parafiscali, mentre disciplina specificamente la riscossione di imposte ambientali. Si tratta, in particolare, dei livelli minimi di imposizione prescritti dalla direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici e delle esenzioni da detti livelli minimi che possono essere accordate alle condizioni stabilite dal capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale e dall’articolo 25 RGEC. Il fatto di imposte parafiscali nessuna norma disciplina esoneri o sgravi, e neppure livelli minimi di imposizione.
(136)
La Commissione conclude pertanto che le imposte parafiscali attualmente previste dalla normativa austriaca non sono soggette a un regime giuridico corrispondente a quello che vige nell’Unione, in materia di imposte ambientali.
(137)
Le norme applicabili alla fattispecie devono comportare, in secondo luogo, una lacuna incompatibile con un principio generale del diritto dell’Unione e alla quale l’applicazione per analogia consenta di ovviare.
(138)
Misure che non ricadono nel campo di applicazione della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale possono però essere esaminate sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE. La Commissione non ha perciò ravvisato nella disciplina degli aiuti per la tutela ambientale una lacuna in grado di giustificare una valutazione della misura notificata per analogia con altre norme. Questa conclusione vale per entrambe le ipotesi, ovvero per l’analogia sia con le imposte armonizzate che con quelle non armonizzate.
(139)
La mancanza di norme in materia di esenzione da imposte parafiscali non può inoltre essere colmata neppure applicando per analogia le norme UE in materia di sgravi dalle imposte sull’energia. La Commissione osserva al riguardo che applicare per analogia le disposizioni sugli sgravi dalle imposte armonizzate sull’energia a quelle non armonizzate obbligherebbe a tenere conto anche delle imposte parafiscali che le imprese sono tenute a versare in base al regime dei livelli minimi di imposizione stabiliti dalla direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici. Un approccio del genere non è conforme allo spirito di detta direttiva, giacché le aliquote minime ivi fissate secondo la Commissione sono state previste per essere applicate unicamente nell’ambito del sistema di imposte armonizzate sull’energia. Usarle come valore di riferimento al di fuori di quell’ambito costituirebbe un’applicazione non prevista. È pacifico che le aliquote minime non dovevano servire a stabilire gli oneri complessivi che misure a tutela dell’ambiente, come quelle previste dai meccanismi di finanziamento delle tariffe di riacquisto, fanno gravare sulle imprese a forte consumo di energia. Un’impostazione del genere non terrebbe conto del fatto che la politica in materia di aiuti di Stato può poi dar prova di una certa indulgenza nei confronti di esenzioni fiscali al di sopra delle aliquote minime armonizzate, dato che la parità di trattamento è garantita almeno in parte in tutti gli Stati membri, grazie al sistema delle aliquote minime. Ciò non può però valere per oneri derivanti dall’applicazione di tariffe di riacquisto non armonizzate, giacché in quel caso scostamenti dai contributi standard falserebbero la concorrenza.
(140)
Dalle considerazioni che precedono emerge che la mancanza di norme in materia di sgravi da imposte parafiscali non costituisce una lacuna incompatibile con un principio generale di diritto dell’Unione cui si possa rimediare applicando per analogia disposizioni vigenti in materia di sgravi da imposte armonizzate sull’energia.
(141)
Quand’anche fosse possibile procedere per analogia, il meccanismo di esenzione non potrebbe comunque essere dichiarato compatibile per i motivi indicati ai considerando 129-133.
(142)
Alla luce delle considerazioni che precedono, la Commissione esclude di poter ravvisare un’analogia tra il meccanismo di esenzione notificato e le norme previste per l’esame degli sgravi da imposte armonizzate sull’energia, ai sensi del capo 4 della disciplina sugli aiuti di Stato per la tutela ambientale, ovvero di poter autorizzare il meccanismo di esenzione sulla base di una siffatta analogia.
5.3.3. Analogia con l’articolo 25 del regolamento generale di esenzione per categoria (RGEC)
(143)
La Commissione ha altresì verificato se sia possibile autorizzare il meccanismo di esenzione per analogia con l’articolo 25 RGEC.
(144)
L’Austria ritiene che la diversa formulazione del capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale rispetto all’articolo 25 RGEC lasci un certo margine per autorizzare la misura sulla falsariga dell’articolo 25 RGEC. L’Austria fa presente che il punto 152 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale prevede quanto segue:
«Ai fini della compatibilità con l’articolo 87 del trattato CE, gli sgravi o le esenzioni da imposte armonizzate, in particolare quelle armonizzate ai sensi della direttiva 2003/96/CE, devono risultare compatibili con la normativa comunitaria applicabile e soddisfare i limiti e le condizioni di cui alla medesima.»
(145)
L’articolo 25 RGEC, invece, recita:
«I regimi di aiuti concessi sotto forma di sgravi da imposte ambientali che soddisfano le condizioni di cui alla direttiva 2003/96/CE sono compatibili con il mercato comune ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, del trattato e sono esenti dall’obbligo di notifica di cui all’articolo 88, paragrafo 3, del trattato, purché siano soddisfatte le condizioni di cui ai paragrafi 2 e 3 del presente articolo.» (78).
(146)
Da quest’ultima formulazione l’Austria inferisce una maggiore latitudine rispetto al punto 152 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale. L’Austria argomenta che il punto 152 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale si applica probabilmente solo alle imposte armonizzate disciplinate dalla direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici, mentre l’articolo 25 RGEC si limita a stabilire che il meccanismo di esenzione deve rispettare il livello minimo di imposizione previsto nella direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici, anche qualora si tratti di imposte sull’energia non armonizzate. L’Austria ritiene quindi che l’articolo 25 RGEC sia d’applicazione anche nel caso di sgravi da imposte ambientali non armonizzate, che potrebbero essere dichiarate compatibili con il mercato interno purché nel sistema fiscale generale venga rispettato il livello minimo di imposizione sull’energia. Pur riconoscendo che i contributi versati in base all’ÖSG non costituiscono imposte (79), l’Austria sostiene che il meccanismo di esenzione notificato possa essere verificato e autorizzato per analogia con la disposizione dell’articolo 25 RGEC relativa alle imposte ambientali.
(147)
Tuttavia, secondo la Commissione non vi è alcun margine per ravvisare un’analogia coll’articolo 25 RGEC. Anzitutto le disposizioni applicabili al caso in esame non corrispondono ampiamente a quelle che si propone di applicare per analogia. Dalla formulazione dell’articolo 25 è chiaro che la disposizione vale soltanto per le imposte ambientali disciplinate dalla direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici. In tal senso la qualifica di imposta sull’energia costituisce un presupposto per l’applicazione dell’articolo 25 RGEC. Questa interpretazione della norma trova conferma anche nella logica del sistema dell’RGEC, che non permette di travalicare la sfera di applicazione della disciplina sugli aiuti di Stato per la tutela ambientale, cui fa riferimento. L’articolo 25 dell’RGEC si applica pertanto alle imposte sull’energia disciplinate dalla direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici. Come già rilevato, gli importi versati in applicazione della legge relativa all’imposta sull’elettricità verde non costituiscono però imposte ambientali, cosicché le disposizioni della direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici non sono d’applicazione. Ne consegue che le norme in materia di imposte sull’energia e le disposizioni austriache in materia di tariffe di riacquisto non sono sostanzialmente comparabili. In secondo luogo le disposizioni applicabili nel caso di specie non comportano alcuna lacuna incompatibile con un principio generale del diritto dell’Unione, cui un’applicazione per analogia permetta di ovviare. Sgravi fiscali o misure simili, che non rientrino nella sfera di applicazione dell’RGEC, non sono di per sé incompatibili con il diritto dell’Unione, sono però soggetti all’obbligo di notifica generale sancito dall’articolo 108 TFUE. Essi possono poi essere esaminati alla luce della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale o - qualora tale disciplina non sia applicabile - direttamente sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, e dichiarati compatibili con il mercato interno. Ne consegue che la normativa applicabile per l’esame del regime di aiuto austriaco non comporta alcuna lacuna incompatibile con il diritto dell’Unione.
(148)
Per le considerazioni che precedono la Commissione non è in grado di ravvisare un’analogia tra i contributi previsti dalla legge sull’elettricità verde e le imposte armonizzate sull’energia di cui all’articolo 25 RGEC, né pertanto di autorizzare su tale base il meccanismo di esenzione.
5.3.4. Compatibilità alla luce dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE
(149)
La Commissione constata che l’Austria non ha fatto valere che il meccanismo di esenzione possa essere dichiarato compatibile direttamente ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE. Il solo fatto che lo Stato membro è tenuto a indicare i motivi in base ai quali può essere accertata la compatibilità dell’aiuto (80) e dimostrare che le relative condizioni sono soddisfatte, non permette all’Austria di invocare la compatibilità dell’aiuto su quella base giuridica.
(150)
La Commissione ha comunque verificato se il meccanismo di esenzione possa dirsi compatibile su tale scorta.
(151)
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, possono considerarsi compatibili con il mercato interno «gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse». Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, la Commissione può dichiarare un aiuto compatibile con il mercato interno qualora esso contribuisca alla realizzazione di un obiettivo di comune interesse (81), risulti necessario per il conseguimento di tale scopo (82) e non alteri le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.
(152)
Allo stesso modo è prassi consolidata della Commissione (83) che le misure vengano dichiarate compatibili ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, qualora siano necessarie e proporzionate e ove gli effetti positivi della misura ai fini del conseguimento di un obiettivo di comune interesse superino gli effetti negativi di distorsione degli scambi e della concorrenza. A tal fine la Commissione ritiene opportuno esaminare i tre aspetti seguenti:
1)
la misura è destinata a un obiettivo ben definito e di interesse comune?
2)
l’aiuto è correttamente concepito al fine di conseguire l’obiettivo di interesse comune? In particolare:
a)
la misura è uno strumento consono e necessario, oppure esistono altri strumenti più confacenti?
b)
l’aiuto ha un effetto incentivante, ovvero influenza il comportamento delle imprese?
c)
l’aiuto è proporzionato, ovvero lo stesso cambiamento di comportamento potrebbe essere ottenuto con un aiuto di minore entità?
3)
le distorsioni della concorrenza e l’incidenza sugli scambi sono limitate, di modo che il bilancio complessivo risulti positivo?
(153)
Stando alle indicazioni delle autorità austriache, la misura mira in primo luogo a tutelare l’ambiente. Come illustrato ai considerando 126-129, il meccanismo di esenzione non contribuisce però alla tutela dell’ambiente.
(154)
L’effetto ecologico della misura viene inoltre conseguito ricorrendo a un generale aumento della tariffa di riacquisto per l’energia messa in rete, il che - secondo l’Austria - non sarebbe possibile senza salvaguardare la competitività delle imprese a forte consumo di energia mediante il meccanismo di esenzione. Le autorità austriache riconoscono peraltro nelle proprie osservazioni che il meccanismo mira a rafforzare la competitività di dette imprese in Austria rispetto ai concorrenti attivi in altri Stati membri. La Commissione, nella sua prassi decisionale, non ha mai riconosciuto che aiuti del genere perseguano un interesse comune.
(155)
L’unica eccezione è contemplata al capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale. Tuttavia, pur ammettendo una riduzione dell’imposta sull’ambiente, la Commissione esige che venga rispettato il livello minimo di imposizione, cosicché il contributo complessivo versato dalle imprese beneficiarie dello sgravio fiscale continui ad aumentare per ogni unità di inquinamento causato. Nel caso in esame la situazione è però diversa. Il contributo raggiunge il suo massimale in corrispondenza dello 0,5 % del valore netto della produzione. Le unità di inquinamento oltre tale soglia non sono soggette ad alcuna imposta parafiscale. Ne consegue che il contributo versato per ciascuna unità di inquinamento diminuisce con l’aumentare delle unità. Il sistema incentiva in tal modo il consumo di risorse, anziché la loro preservazione.
(156)
La Commissione ritiene pertanto che l’aiuto non persegua un obiettivo di interesse comune.
(157)
La Commissione ricorda che, secondo la giurisprudenza della Corte, «[…] gli aiuti di funzionamento, cioè gli aiuti diretti ad alleviare un’impresa delle spese ch’essa stessa avrebbe dovuto normalmente sostenere nell’ambito della sua gestione corrente o delle sue normali attività, non rientrano in linea di principio nel campo di applicazione del citato articolo 92, n. 3 [divenuto articolo 107, paragrafo 3, TFUE] […]» (84). Nella sentenza citata si legge inoltre che: «In effetti, secondo la giurisprudenza, tali aiuti falsano in linea di principio le condizioni di concorrenza nei settori ove sono concessi senza essere in grado tuttavia, come tali, di conseguire uno qualsiasi degli obiettivi fissati dalle summenzionate disposizioni derogatorie». (85) Nel caso di specie la Commissione ritiene che il meccanismo di esenzione comporti un aiuto di funzionamento, dato che esonera le imprese beneficiarie da una parte dei costi di acquisto dell’elettricità che normalmente dovrebbero sostenere nell’esercizio della loro attività.
(158)
La Commissione ritiene quindi che in nessun caso, gli aiuti di funzionamento rappresentino uno strumento politico adeguato per il raggiungimento dello scopo perseguito, neppure se la competitività fosse un obiettivo di interesse comune.
(159)
In materia di imposte ambientali, la Commissione ha accettato un’eccezione circoscritta a questo principio generale, ma in vista di una finalità precisa. Gli sgravi e le esenzioni da imposte ambientali riguardanti determinati settori o categorie sono ammissibili ai sensi del capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale, qualora consentano di introdurre misure fiscali più rigorose per altre imprese, migliorando così il livello generale di internalizzazione dei costi e il grado di tutela ambientale. La Commissione ha pertanto ritenuto che aiuti di questo tipo potessero rivelarsi necessari per far fronte indirettamente a effetti esterni negativi, permettendo di introdurre o tenere in vita più agevolmente imposte ambientali più elevate.
(160)
La Commissione constata tuttavia che i contributi per lo sviluppo dell’elettricità verde, dai quali le imprese beneficiarie dovrebbero venire esonerate nell’ambito del regime notificato, non sono imposte ambientali ai sensi del punto 70, paragrafo 14 e del punto 151 della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale. Le imposte sono tributi che confluiscono nel bilancio generale dello Stato. I contributi dai quali le imprese beneficiarie dovrebbero venir esonerate nell’ambito del regime notificato non confluiscono però nel bilancio generale dello Stato. Esse servono esclusivamente per finanziare l’OeMAG, che sostiene i produttori di energia verde mediante le tariffe di riacquisto. Ne consegue che detti contributi non costituiscono un’imposta ambientale.
(161)
La Commissione è del parere che la possibilità di derogare alla regola generale di incompatibilità degli aiuti di funzionamento sancita dalla disciplina degli aiuti per la tutela ambientale debba essere interpretata in maniera restrittiva. Le eccezioni di cui al capo 4 della disciplina dovrebbero essere limitate alle imposte ambientali.
(162)
La Commissione osserva inoltre, come già esposto, che l’applicazione del capo 4 della disciplina alle imposte parafiscali contrasterebbe con gli scopi della normativa e con la direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici in relazione alle imposte armonizzate sull’energia. Un simile approccio potrebbe poi sfociare in un’applicazione generalizzata di questa disposizione alle imposte parafiscali in materia di tutela dell’ambiente (ad esempio alle imposte parafiscali sui rifiuti, ecc.). Un’interpretazione talmente estensiva travalica l’ambito di applicazione e le finalità del capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale.
(163)
La Commissione ritiene pertanto che gli aiuti di funzionamento concessi sotto forma di sgravi da imposte parafiscali non rappresentino uno strumento adeguato per innalzare il livello di tutela ambientale. La Commissione osserva che le condizioni previste dal capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale a tutt’oggi non sono state applicate ad altre tipologie di oneri o a imposte parafiscali.
(164)
La Commissione constata altresì che l’entità di un’imposta ambientale, anche qualora trovi applicazione l’aliquota agevolata, è direttamente proporzionale all’entità dell’inquinamento causato da una data impresa. Anche in caso di applicazione di un’aliquota agevolata, l’imposta ambientale continua a rappresentare per l’impresa un incentivo a non sprecare risorse. Nel caso di specie il contributo è soggetto invece a un massimale che scatta a un determinato importo. Mediante il meccanismo di esenzione l’imposta parafiscale smette di costituire un incentivo a fare un uso moderato delle risorse.
(165)
Ove un aiuto di funzionamento concesso sotto forma di sgravio da un’imposta parafiscale venisse considerato uno strumento politico consono, secondo la Commissione occorrerebbe comunque verificare se esso possa ritenersi necessario ed adeguato sulla base di un esame comparabile a quello che valuta gli sgravi da imposte ambientali non armonizzate a norma del capo 4 della disciplina degli aiuti per la tutela ambientale (86), esame che rispecchia i criteri generali della valutazione economica approfondita prevista dall’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.
(166)
In base alla normativa lo Stato membro deve fornire informazioni sui settori o sulle categorie di beneficiari dello sgravio o della riduzione, sulla posizione che i principali beneficiari occupano nei rispettivi settori e su come l’imposizione possa contribuire alla tutela ambientale. La documentazione deve fornire una descrizione adeguata dei settori esentati ed elencare, per ognuno di essi, i maggiori beneficiari (tenendo conto in particolare del fatturato, della quota di mercato e dell’entità della base imponibile) (87). Sulla scorta di queste informazioni la Commissione è chiamata a verificare se gli sgravi o le esenzioni da imposte ambientali siano necessari e proporzionati. In ordine al criterio della necessità, i beneficiari devono essere selezionati secondo criteri oggettivi e trasparenti; in assenza di uno sgravio l’imposta ambientale deve provocare un aumento sostanziale dei costi di produzione tale da escludere una ripercussione sul consumatore, pena una contrazione notevole delle vendite (88). In merito alla proporzionalità dell’aiuto, lo Stato membro interessato deve provare che ciascun beneficiario corrisponda una parte dell’imposta nazionale complessivamente equivalente al suo rendimento ambientale, che versi almeno il 20 % dell’imposta nazionale, a meno che risulti giustificata un’aliquota inferiore e che le esenzioni fiscali siano subordinate alla conclusione di accordi finalizzati a conseguire obiettivi di tutela ambientale (89).
(167)
La Commissione osserva tuttavia che l’Austria - nonostante reiterate richieste - non ha fornito dette informazioni (90). Ne consegue che la Commissione non ha potuto verificare se l’aiuto fosse necessario e proporzionato o in che misura contribuisse alla tutela dell’ambiente.
(168)
L’Austria non ha dimostrato, da ultimo, l’effetto incentivante del meccanismo di esenzione.
(169)
La Commissione ricorda che, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, gli aiuti di funzionamento di questo tipo minacciano di falsare la concorrenza e di incidere sugli scambi (91). Nel caso in esame gli effetti distorsivi sono aggravati dal fatto che le imprese che possono avvalersi del meccanismo di esenzione godono già di aiuti di funzionamento sotto forma di sgravi fiscali in sede di riscossione delle imposte sull’energia. Accordare un secondo aiuto di funzionamento, per di più non limitato nel tempo, avrebbe un effetto distorsivo per la concorrenza e altererebbe le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.
(170)
La Commissione conclude pertanto che il meccanismo di esenzione non può essere dichiarato compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.
5.4. Conclusione
(171)
Alla luce delle considerazioni che precedono, la Commissione ha esaminato sia gli incentivi a favore dei produttori di elettricità verde, sia il meccanismo di esenzione per le imprese a forte consumo di energia. Per quanto riguarda il sostegno ai produttori di elettricità verde, la Commissione ricorda che ha dichiarato tale misura un aiuto di Stato compatibile con il mercato interno con decisione del 22 luglio 2009. In ordine al meccanismo di esenzione, oggetto del procedimento di indagine formale, la Commissione ha accertato che si tratta di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. La Commissione ritiene però che il meccanismo di esenzione, in quanto mero aiuto di funzionamento, non sia riconducibile ad alcuna delle deroghe al divieto generale di aiuti di Stato previste dal TFUE.
Sulla base di tutti gli elementi che le sono stati comunicati, la Commissione conclude che l’aiuto di Stato al quale l’Austria intende dare esecuzione a favore delle imprese a forte consumo di energia non può essere dichiarato compatibile con il mercato interno,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L’aiuto di Stato cui l’Austria intende dare esecuzione a favore delle imprese a forte consumo di energia sotto forma di parziale esonero dall’obbligo di acquisto di elettricità verde non è compatibile con il mercato interno.
A detto aiuto non può pertanto essere data esecuzione.
Articolo 2
Le autorità austriache informeranno la Commissione, entro un termine di due mesi dalla data di notifica della presente decisione, circa i provvedimenti disposti per conformarvisi.
Articolo 3
La Repubblica d’Austria è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, l’8 marzo 2011