РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 април 2011 година
относно мерките, приведени в действие от Дания C 2/03 за TV2/Danmark
(нотифицирано под номер C(2011) 2612)
(само текстът на датски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/839/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (1), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 5 април 2000 г. Комисията получи жалба от датското търговско телевизионно дружество SBS Broadcasting SA/TVDanmark (наричано по-долу „SBS/TVDanmark“) относно държавното финансиране на датския обществен телевизионен оператор TV2/Danmark (наричан по-долу „TV2“ (3)). На 2 май 2000 г. се състоя среща с жалбоподателя. С писма от 28 февруари 2001 г., 3 май 2001 г. и 11 декември 2001 г. жалбоподателят внесе допълнителна информация.
(2)
С писмо от 5 юни 2002 г. Комисията поиска информация от датските органи, които отговориха с писмо от 10 юли 2002 г. На 25 октомври 2002 г. и на 19 ноември 2002 г. бяха проведени две срещи в датските органи. Допълнителна информация беше получена с писма от 19 ноември 2002 г. и 3 декември 2002 г.
(3)
С писмо от 24 януари 2003 г. (4) Комисията информира Дания, че е решила да започне процедурата, посочена в член 108, параграф 2 од Договора за функционирането на Европейския съюз във връзка с държавното финансиране на датския обществен телевизионен оператор TV2.
(4)
Решението на Комисията за започване на процедура е публикувано в Официален вестник на Европейските общности от 14 март 2003 г. (5). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения относно мерките.
(5)
С писмо от 24 март 2003 г. Комисията получи коментари от датските органи. Комисията получи и менения от няколко заинтересовани страни. TVDanmark предостави мнение с писмо от 14 април 2003 г. Асоциацията на търговските телевизии в Европа (ACT) изпрати мнение в писмо от 14 април 2003 г. Търговските телевизионни станции Antena 3 TV и Gestevisión Telecinco предоставиха мнения на 16 април 2003 г. Търговската станция TV3 предостави мнение в писмо от 14 април 2003 г. Комисията препрати тези мнения на Дания, която отговори с писмо от 12 септември 2003 г.
(6)
Комисията получи допълнителна информация от жалбоподателя с писма от 15 декември 2003 г. и 6 януари 2004 г. На 17 декември 2003 г. беше проведена среща между жалбоподателя и службите на Комисията с цел да бъде изяснена информацията, предоставена в писмо от жалбоподателя от 15 декември 2003 г. Комисията препрати информацията на датското правителство, която отговори с писмо от 15 март 2004 г. На 9 февруари 2004 г. се състоя среща между датските органи и службите на Комисията.
(7)
На 19 май 2004 г. Комисията прие решение относно публичното финансиране, предоставено на TV2 между 1995 г. и 2002 г., под формата на ресурси от лицензионни такси и други мерки (6). Решението постановява, че помощта е несъвместима с общия пазар с изключение на 628,2 милиона DKK (около 84,3 милиона EUR), които трябва да бъдат възстановени заедно с лихва („решението за възстановяване“).
(8)
Впоследствие TV2 и датските органи, както и частните радио- и телевизионни оператори Viasat и SBS/TVDanmark, предявиха съдебни искове в Съда на Европейските общности срещу решението за възстановяване на Комисията.
(9)
Датските органи приведоха в действие решението за възстановяване на Комисията. Всъщност TV2 върна 1 050 милиона DKK (7).
(10)
Възстановяването на тази сума доведе до финансова криза в TV2. Впоследствие през 2004 г. Дания нотифицира за предприета рекапитализация на TV2.
(11)
С решение от 6 октомври 2004 г. (8) Комисията одобри решението на датското правителство за рекапитализация на TV2 чрез увеличение на капитала му с 440 милиона DKK и преобразуване на държавен заем от 394 милиона DKK в капитал („мерки за рекапитализация“). Както SBS, така и Viasat предявяват съдебни искове срещу това решение.
(12)
На 22 октомври 2008 г. (9), като потвърди обхвата на мисията за обществена услуга на TV2, Първоинстанционният съд (понастоящем Общият съд) отмени решението за възстановяване на Комисията („решението на Съда“). Няма депозирана жалба срещу решението.
(13)
Вследствие от решението на Съда Комисията трябва да приеме ново решение, тъй като е трябвало да открие повторно официална процедура по разследване за периода 1995-2002 г.
(14)
Освен това Съдът издаде определение (10) („определението“) по делото за рекапитализация, в което се казва, че липсва основание за постановяване на съдебно решение по същество. В съображение 35 от мотивите Съдът установи съществуването на тясна връзка между решението за възстановяване и решението за рекапитализация. Съдът постанови, че отмяната на решението за възстановяване лишава решението за рекапитализация от съдържание и смисъл. Той посочи, че: „… въпреки че конкретните обстоятелства по настоящото дело дадоха повод на Комисията да приеме две решения, тези две решения представляват две страни на един и същ правен въпрос, свързан с класификацията като държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО и съответно с определянето на съвместимостта с общия пазар на преведените в действие мерки от Кралство Дания в полза на TV2 и впоследствие на TV2 A/S“ (11). По тази причина отмяната на решението за възстановяване наложи „ново разглеждане на всички мерки, приведени в действие от Кралство Дания за TV2“. Определението не е обжалвано.
(15)
В съответствие с определението на Съда, в своята оценка в настоящото решение Комисията трябва да вземе под внимание мерките, приведени в действие от датските органи през 2004 г. в резултат от възстановяването, постановено от отмененото решения за възстановяване.
(16)
От съображения 13, 14 и 15 следва, че настоящото решение засяга само мерките, предприети от държавата в полза на TV2 за периода 1995-2000 г., но съгласно определението на Съда в оценката си в настоящото решение Комисията ще трябва също така да вземе предвид и мерките за рекапитализация, предприети през 2004 г. в резултат от възстановяването, постановено с отмененото решение за възстановяване.
(17)
С писмо от 20 март 2009 г. Комисията покани датските органи да предоставят своя анализ на последствията от решението на Съда по случая.
(18)
След като поискаха няколко удължавания на срока, датските органи изпратиха своя коментар на 26 юни 2009 г. Като приложение към писмото си те предоставиха и мнението на TV2.
(19)
Проведени бяха редица срещи с датските органи и/или TV2, inter alia на 25 август 2009 г., 7 февруари 2011 г. и 4 март 2011 г.
(20)
Комисията изпрати допълнителни искания за информация, inter alia на 22 септември 2010 г., 28 октомври 2010 г., 19 ноември 2010 г., 14 януари 2011 г., на които датските органи отговориха на 17 ноември 2010 г., 30 ноември 2010 г., 3 февруари 2011 г., 24 февруари 2011 г. и 7 март 2011 г. През март и април 2011 г. датските органи предоставиха още информация.
(21)
Комисията получи и мнения от трети страни, по-специално от SBS/TVDanmark на 7 февруари 2011 г.
(22)
На 4 август 2008 г. Комисията прие решение да не повдига възражения срещу помощта за оздравяване, предназначена за TV2 под формата на заем от 1 000 милиона DKK (12). Срещу решението е внесена жалба от MTG/Viasat, конкурент на TV2. Общият съд реши да спре производството до решението на Комисията по делото за преструктуриране (13).
(23)
На 4 февруари 2009 г. Дания представи на Комисията в съответствие с член 108, параграф 3 от ДФЕС план за преструктуриране във връзка TV2 Danmark A/S (наричан по-нататък „дело по преструктуриране“). С писмо от 2 юли 2009 г. Комисията информира Дания, че е открила процедура във връзка с делото за помощ за преструктуриране (14).
(24)
Разследването на Комисията по делото за преструктурирането се проведе паралелно с нейната оценка по настоящото дело и решението ѝ по делото за преструктуриране ще бъде прието успоредно и едновременно с настоящото решение.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ
II.1. НАЦИОНАЛЕН КОНТЕКСТ
II.1.1. ДАТСКИЯТ ПАЗАР НА РАДИО- И ТЕЛЕВИЗИОННО РАЗПРОСТРАНЕНИЕ ПРЕЗ ПЕРИОДА 1995-2002 Г.
(25)
През периода 1995-2002 г. в Дания действат двама обществени радио- и телевизионни оператори, а именно Danmarks Radio („DR“) и TV2. DR е почти изцяло финансиран чрез лицензионната такса. TV2 е финансиран частично чрез лицензионната такса, но също така и чрез приходи от реклама.
(26)
TV2 е създаден през 1986 г. (15) като независима автономна институция, финансирана с държавни заеми. Дружеството започва национално радио- и телевизионно разпространение на 1 октомври 1988 г. Излъчва чрез наземния канал TV2, а през 2000 г. започва и излъчване чрез сателитния канал TV2 Zulu. В края на 2002 г. от обществен канал TV2 Zulu става търговски платен телевизионен канал. В допълнение правителството одобрява осем станции като регионални станции на TV2. TV2 трябва да пренася сигнала от регионалните станции на TV2 върху своя национален наземен канал.
(27)
Между 1995 г. и 2002 г. освен обществените оператори на датския национален телевизионен пазар са активни и двама търговски оператори - TVDanmark и TV3/3+. Търговските оператори се конкурират с TV2 на националния телевизионен рекламен пазар. TVDanmark е част от SBS Broadcasting S.A. и излъчва два канала в Дания. От 1997 г. излъчва канал TVDanmark2 чрез мрежа от 10 местни търговски телевизионни станции, а от 2000 г. излъчва и лицензирания в Обединеното кралство сателитен канал, TVDanmark1. През 1992 г. започва излъчването на сателитните канали TV3 и 3+. Те са част от Modern Times Group (MTG).
II.1.2. ЗАКОНОВИ ИЗИСКВАНИЯ ПРЕЗ ПЕРИОДА 1995-2002 Г.
(28)
Законовите разпоредби, управляващи обществената услуга в периода на разследването от 1995 г. до 2002 г., са предвидени в последователни версии на Закона за радио- телевизионна дейност (наричан по-долу „Закон за радиото и телевизията“) (16).
(29)
Мисията на TV2 е да осигурява и разпространява национални и регионални телевизионни програми. Разпространението може да се осъществява чрез радиооборудване, включително сателитни или кабелни системи. Министърът на културата издава правилника относно задълженията на TV2.
(30)
TV2 има задължение, свързано с обществена услуга. Съгласно Закона на радиото и телевизията (1994 г. - версията, валидна през въпросния период) (17), TV2 е независима институция, чийто предмет на дейност е осигуряване и разпространение на национални и регионални телевизионни програми чрез независими програмни дейности. Обхватът на предоставяните програми трябва да е насочен най-вече към качество, многостранност и разнообразие. При планирането на програми за регионалните станции на TV2 трябва да бъде даден приоритет на регионалното значение.
(31)
Както се посочва в Решението на Съда (18), точното определение на мисията за обществена услуга на TV2 е претърпяло промени във времето, но всички определения в различните етапи от разследвания период изискват „качество, многостранност и разнообразие“, които са основните качествени изисквания към възложената на TV2 дейност за обществената услуга.
(32)
По-подробно определение на мисията за обществена услуга може да бъде намерено в устава на TV2. Например в устава са посочени задълженията за излъчване на TV2 що се отнася до изкуството и културата, датското филмово производство, програми за деца, младежи и етнически малцинства. TV2 е длъжен също така да излъчва предупреждения към населението при бедствия и аварии.
(33)
Дейностите на TV2, свързани с предлагането на обществена услуга, се финансират чрез неговия дял от телевизионните лицензионни такси, чрез приходи от реклама и чрез други приходи. Съгласно условията на Закона за радиото и телевизията в сила от 1994 г. (19) цялостната дейност на TV2 се финансира с ресурси, прехвърлени от Фонд TV2 в съответсвие с рамковите бюджети, определени от Министъра на културата, с приходи от продажба на програми и чрез други вноски, субсидии и т.н. Трябва да се отбележи, че за 1995 г. и 1996 г. TV2 е получил своя дял от лицензионните такси и прихода от реклама от специален фонд (Фонд TV2) (20).
(34)
Разпоредбите за излъчване от търговските телевизионни станции извън пределите на една зона са предвидени в глава 5 от Закона за радиото и телевизията. Глава 6 разглежда местните радио- и телевизионни услуги. Основното изискване е получаването на лиценз за излъчване. Програмните изисквания за притежателите на лиценз са предвидени в Изпълнителна заповед № 874 относно европейското съдържание и Изпълнителна заповед № 1349 относно местните радио и телевизия (21). Съгласно тези определения станциите в мрежа, които получават лиценз за местно телевизионно излъчване, трябва да предават местни програми поне един час на ден и да произвеждат значителен дял от своята програма на датски или за датска аудитория. Тъй като TV3, 3 + и първи канал на TVDanmark са излъчвани с британски лиценз, тези правила са приложими само за TVDanmark2.
II.1.3. ТЪРГОВСКИ ДЕЙНОСТИ НА TV2
(35)
Между 1995 г. и 2002 г. TV2 участва в редица търговски дейности, като за тази цел от 1 януари 1997 г. му е предоставено отделно правно основание (22), позволяващо му, освен другото, да използва техническото си оборудване, да учредява нови дружества или да прави капиталови инвестиции в съществуващи дружества. Между 1995 г. и 2002 г. тези дейности включват реклама, продажба на програми, отдаване на антенни мачти, търговия, интернет дейности, препродажба на права за излъчване на спортни събития и др.
(36)
От януари 2001 г. TV2 е длъжен да води отделна счетоводна отчетност за предоставяните от него обществени услуги и за „всички други дейности“, които надхвърлят 5 % от оборота и 3 милиона DKK годишно. Въведено е задължение за осчетоводяване на всички разходи, за ценообразуване на необществените услуги/продукти по пазарна стойност, а прехвърлянето на капитал между предприятията, предоставящи обществена услуга, и останалите следва да се извършва в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и не може да включва ресурси от лицензионни такси (23).
II.2. МЕРКИТЕ
(37)
Между 1995 г. и 2002 г. TV2 получава приходи от лицензионни такси.
(38)
Министърът на културата определя размера на лицензионната такса, дължима от собствениците на радио- и телевизионни приемници за една или повече години наведнъж (24). Телевизионната лицензионна такса се събира от DR, а след това приходите се разпределят между DR и TV2, според решението на Министъра на културата съгласно медийно споразумение с датския парламент.
(39)
Министърът на културата определя правилата за това кога влиза в сила и кога се прекратява задължението за плащане на лицензионни такси, какви са сроковете за плащане и принудително събиране, за таксите за напомняне и др. Върху закъснелите плащания се начислява лихва според закона за лихвите. Събирането на неплатените такси и начисления може да бъде изпълнявано от Hypotekenbank (датска ипотечна банка). Неплатените суми могат например да бъдат удържани от заплатата на съответното лице в съответсвие с правилата за събиране на данъци от физическите лица, съгласно Закона за удържане на данъка при източника.
(40)
До 1997 г. TV2 получава своето финансиране (приходи от реклама и лицензионни такси) чрез Фонд TV2. От 1997 г. TV2 получава своя дял от приходите от лицензионни такси директно от DR.
(41)
През 1995 г. и 1996 г. TV2 получава приходи от реклама от Фонд TV2 (25).
(42)
TV2 получава и 58 милиона DKK от Фонд „Радио“ за нараснала ангажираност в датското филмопроизводство.
(43)
Освен това, когато през 1997 г. Фонд TV2 е закрит, TV2 получава 167 милиона DKK от Фонда за инвестиции в цифровизация на системите си за продукция и 50 милиона DKK за покриване на оперативни разходи.
(44)
TV2 е освободен от плащане на корпоративен данък съгласно Търговския закон. През януари 2001 г. датската държава въвежда механизъм за неутрализиране на ефекта от освобождаването от данъчно облагане на търговските дейности на TV2. TV2 трябва да прехвърли 30 % от годишния излишък от дейностите, които не са свързани с обществената услуга, към дейностите, свързани с предлагането им. Този процент отговаря на стандартния размер на корпоративния данък, който Дания въвежда през 2000 г.
(45)
Държавните заеми финансират първоначалните разходи и оперативния дефицит на TV2 през периода на започване на дейността му. Съгласно първоначалните споразумения за заем TV2 трябва да заплати лихва върху главницата и да погаси изцяло заемите. Въпреки това през целия разследван период TV2 е освободен от плащане на лихви и се ползва от мораториум върху погасяването на заемите. Предимството в резултат от безлихвените и освободени от погасяване първоначален заем и оперативни заеми за разследвания период е 341,8 милиона DKK.
(46)
До края на 1996 г. правителството издава гаранции за заемите от Фонд TV2 с цел финансиране на работата на TV2. При закриването на Фонда размерът на гарантираните заеми е прехвърлен на TV2. Предимството за TV2 в резултат от тази гаранция е 9,8 милиона DKK.
(47)
През разследвания период Дания има достъп до три национални наземни честоти, които са запазени за обществените радио- и телевизионни оператори. Една честота е запазена за TV2, втора за DR и трета за цифрова телевизия.
(48)
TV2 плаща такса за използването на запазената национална честота за излъчване на Националната агенция за информационни технологии и телекомуникации, държавен орган към Министерството на изследванията, технологиите и развитието (26). Размерът на таксата е предвиден в датския финансов закон. През разследвания период TV2 заплаща между 2 и 4 милиона DKK годишно такси за ефирна честота.
(49)
Дания има и честоти само за регионално покритие. През 1997 г. правителството въвежда възможността за свързване на регионалните честоти за постигане на по-голямо покритие (създаване на мрежи). Между 1998 г. и 2001 г. местни търговски телевизионни станции, лицензирани за излъчване в мрежова конфигурация, трябва да заплащат годишна такса на държавата (27). Регионалните услуги на TV2 не са обвързани с плащане на таксата, тъй като тези услуги се излъчват в „блокове“ от националната честота на TV2. Търговската телевизионна станция TVDanmark е единственият оператор, заплатил тази такса за втория си канал. Общият размер на таксите, които операторът заплаща, възлиза на 85,0 милиона DKK.
(50)
Собствениците на колективни антенни инсталации имат задължение да препредават програмите от обществената услуга на TV2 чрез своите инсталации (задължителен пренос).
III. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ И НА ДАНИЯ
(51)
Първоначално след решението си за откриване на официална процедура по разследване Комисията получи различни мнения от заинтересованите страни. Основните точки са обобщени по-долу.
(52)
TVDanmark счита, че предоставянето от страна на държавата на предавателна честота с национално покритие представлява държавна помощ, тъй като държавата се отказва от приход върху този оскъден актив. В най-добрия случай конкурентите има едва 77 % покритие. TVDanmark твърди, че тъй като таксата за участие в мрежа, наложена само върху TVDanmark2 и не върху местните станции на TV2, въпреки че икономически и търговски операторите са в едно и също положение, тя представлява държавна помощ за местните станции на TV2. Според ACT, Antena 3 TV и Telecinco, принципът на ЕО за неутралитет по отношение на средствата за ретранслиране изисква налагането на такса за всякакъв вид мрежа.
(53)
По отношение на освобождаването от корпоративен данък ACT, Antena 3 TV и Telecinco коментират, че задължението на TV2 да прехвърля 30 % от печалбата от търговски си дейности в обществените си дейности не може да се счита за равностойно на плащането на корпоративен данък на държавата, тъй като нарушава конкуренцията на пазара на радио- и телевизионно разпространение.
(54)
Няколко трети страни поддържат мнението, че определението за мисията за обществената услуга на TV2 не е законосъобразно. Те оспорват изпълнението на условията, свързани с преноса на задачи, и условията за пропорционалност. По-специално, TVDanmark твърди, че при изчисляване на свръхкомпенсацията Комисията трябва да вземе предвид ползата за TV2 от освобождаването му от корпоративен данък, неговите безлихвени и безвъзмездни първоначални заеми, държавната гаранция за оперативни заеми и свободното използване на честота на предаване. TVDanmark твърди, че като цяло пазарните колебания в прихода от телевизионна реклама са ограничени и не оправдават натрупването на капитал от страна на TV2.
(55)
Що се отнася до рекламния пазар, TVDanmark твърди, че ценовите практики на TV2 не са позволили на търговските оператори да възстановят обособените си разходи. TVDanmark е трябвало да остойности своите TRP с около 30-40 % под тези на TV2, за да има място на пазара (TRP и GRP на TV2 са по-ценни, защото покритието им е по-добро) (28). Благодарение на уникалната позиция на TV2 по отношение на покритие и програмен бюджет, даден рекламодател винаги би разпределил част от своя бюджет в TV2, така че с определен бюджет да получи максимално въздействие по отношение на броя контакти, обхванатата целева аудитория и/или честота. TVDanmark представи цифри, илюстриращи, че неговата дейност е понесла загуби между 1997 г. и 2002 г., твърдейки, че нелоялната конкуренция на TV2 е възпрепятствала TVDanmark от генериране на достатъчно приходи. TVDanmark предостави и анализ на ценообразуването за телевизионна реклама на датския пазар, изготвен от Copenhagen Economics. Анализът сравнява средни и пределни цени на пазара и заключава, че е имало конкуренция само за остатъчното търсене и че по тази причина всяко сравнение следва да се базира на пределни цени. Освен това TVDanmark предостави информация, сравняваща рекламните цени на TV2 с тези за други видове медии, както и цени в други страни.
(56)
TV3 твърди, че е трябвало да предостави много високи отстъпки за своите рекламни слотове, за да намери място на пазара, тъй като TV2 е предлагал допълнителни пределни отстъпки върху неусвоения бюджет за телевизионна реклама на рекламодателя, ако този бюджет бъде използван за реклама отново в TV2.
(57)
На второ място, след решението си за откриване на официална процедура по разследване Комисията получи и мнението на датските органи. Основните точки са обобщени по-долу.
(58)
Датските органи са счели, че честотите на излъчване за TV2 не могат да се разглеждат като предимство, тъй като местните телевизионни станции също имат запазени за тях честоти на излъчване. Следователно TV2 не е получил специален режим. TV2 е трябвало, както други станции, да плаща такса за използване на честотата.
(59)
Що се отнася до освобождаването от корпоративен данък датските органи са на мнение, че печалбата от търговски дейности е много ограничена и методът, избран да неутрализира ефекта от освобождаването на TV2 от корпоративен данък върху търговските му дейности означава, че то не е извлякло никаква финансова полза от освобождаването.
(60)
Що се отнася до въпроса за пропорционалността датските органи заявяват, че прехвърлянето на 167 милиона DKK от Фонд TV2 е било предназначено за цифровизация на мрежата за радиоразпръскване. Следователно не може да бъде описано като свободен капитал.
(61)
Датските органи заявиха също така, че излишъкът за периода 1995-2002 г. е довел до приемливо ниво на възвръщаемост по отношение на оборота на TV2. Освен това капиталът е бил необходим като буфер в случай на внезапен спад в прихода от реклами и според закона на TV2 не е било позволено да взема заеми, надхвърлящи 4 % от годишния оборот. В допълнение, според датските органи държавата е действала в съответствие с „принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика“, тъй като собственият капитал на TV2 не е надвишил размера, който един типичен пазарен инвеститор би внесъл. Този капитал не е в противоречие с Договора, при условие че е не е използван за кръстосано субсидиране на търговската дейност на TV2.
(62)
Относно поведението на TV2 на рекламния пазар датските органи посочиха, че TV2 последователно е определял цените си, така че да увеличи максимално приходите. Цените са определяни единствено според предлагането и търсенето. Цените са определяни годишно въз основа на прогнозите на рекламния отдел на TV2 за търговския дял на аудиторията (на възраст 21-50 години), програмната схема, икономическите промени и конкурентното положение на пазара. Нито оперативните разходи на TV2, нито размерът на приходите от лицензионни такси са били фактор в прогнозата. Цените на TV2 са били най-високите на датския пазар, следователно не става въпрос за подбиване на цените, което да доведе до по-голяма нужда от държавно финансиране.
(63)
Датските органи предоставиха доклад за конкуренцията на датския пазар на телевизионната реклама, изготвен от RBB Economics. В доклада е направено заключение, че средните нетни цени на TV2 всъщност са по-високи от цените на неговите конкуренти и че разликите в рекламните ставки на TV2 и TVDanmark се обясняват с разликите в относителната им сила по отношение на програмите и способността за привличане на аудитория.
(64)
На трето място, след решението на Съда Комисията покани датските органи да представят техен анализ на последиците от решението по случая.
(65)
Датските органи изпратиха своя коментар и предоставиха също така и мнението на TV2. Основните точки са обобщени по-долу.
(66)
Относно приходите от реклама за 1995 г. и 1996 г. датските органи и TV2 твърдят, че датската държава не е имала влияние върху техния размер, така че те не трябва да се считат за ресурси на държавата. Датските органи не потвърдиха цифрите, изнесени от Комисията, но обясниха, че при изчисленията на приходите от реклама за 1995 г. и 1996 г. е трябвало да бъде отчетен фактът, че част от средствата от Фонд TV2 са използвани за финансиране на регионалните станции на TV2 и че тази част е можела да бъде финансирана единствено от лицензионните такси. Въпреки това датските органи твърдят, че при всички случаи приходите от реклама трябва да бъдат взети предвид при изчисляването на нетните разходи за възложената мисията за обществена услуга и че представляват приход, генериран от дейности, свързани с предлагането на обществена услуга.
(67)
Датските органи и TV2 се позовават и на решението на Съда като доказателство, че са спазени условията на решението по дело Altmark от 24 юли 2003 г. (29) Те припомнят, че както при дело Bupa (30), обстоятелствата по дело TV2 са налице преди датата на решението по дело Altmark. Те поддържат становището, че когато се прилагат критериите по делото Altmark, характерът и целта на критериите трябва да бъдат спазени, така че да бъдат взети предвид фактите по конкретния случай. Според тях от решението следва, че единственото изискване, което Съдът е наложил на датската държава е, че тя трябва, по същество, да спази условията, постановени в решението по дело Altmark.
(68)
По-конкретно датските органи и TV2 поддържат становището, че процедурата, използвана за определяне на лицензионната такса, е била прозрачна и е отговаряла на изискванията на втория критерий по делото Altmark, поне по същество, и според тях в контекста на решението на Съда това е достатъчно. Те считат, че третият критерий също е спазен доколкото на TV2 е имал правото да задържи приемлива печалба. Що се отнася до четвъртото условие по делото Altmark, те подчертават сериозния контрол, прилаган спрямо TV2, и твърдят, че делото BUPA и решението на Съда подкрепят тяхното твърдение, че в този конкретен случай тестът следва да е по-облекчен или да бъде изпълнен само по същество. Като цитират делото Chronopost (31), те посочват и че на практика не е възможно TV2 да бъде сравнен с едно типично добре управлявано предприятие. В допълнение датските органи потвърдиха своето мнение, че съгласно теста за инвеститор в условията на пазарна икономика компенсацията трябва да бъде одобрена.
(69)
По-нататък датските органи и TV2 твърдят, че държавната помощ трябва да бъде обявена за съвместима. Те обясняват процеса, довел до натрупване на капитал в TV2, и посочват различните причини, поради които този капитал е бил необходим на TV2, за да изпълни задачите си по обществената услуга.
(70)
След решението на Съда някои трети страни също предоставиха мнения. По същество те твърдят, че не трябва да бъде постановено, че са изпълнени условията по делото Altmark, по-специално, защото икономическите доклади, на които се позовава Съдът, са недостатъчни да докажат, че вторият и четвъртият критерии са изпълнени. Те са на мнение и че Комисията трябва да отстоява своето заключение в отмененото решение за възстановяване, т.е. че помощта не е съвместима.
IV. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ
IV.1. ДЪРЖАВНА ПОМОЩ ПО СМИСЪЛА НА ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
(71)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи, че: „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(72)
Комисията трябва да прецени дали описаните по-горе мерки представляват държавна помощ по смисъла член 107, параграф 1 от ДФЕС.
IV.1.1. ДЪРЖАВНИ РЕСУРСИ И ОПРЕДЕЛЯНЕ НА ОТГОВОРНОСТ
(73)
Комисията трябва да прецени дали въпросните мерките, включват държавни ресурси.
(74)
Що се отнася до лицензионната такса Комисията взема под внимание съображенията на Съда в неговото решение (32). По-конкретно сумата е определена от датските органи; задължението за плащане на лицензионната такса не произтича от договорните взаимоотношения между TV2 и лицето, дължащо плащането, но само поради факта, че притежава телевизионен или радиоприемник; където е необходими, лицензионната такса се събира в съответствие с режима за събиране на данъци от физическите лица; и, накрая, датските органи са тези, които определят дела на TV2 от приходите от лицензионни такси. Съдът заключава, че ресурсите от лицензионни такси са на разположение и под контрола на датските органи и следователно представляват държавни ресурси.
(75)
Що се отнася до приходите от реклама за 1995 г. и 1996 г. в своето решение Съдът посочва, че лицензионната такса и приходите от реклама са различни по характер (33).
(76)
В своето решение Съдът постановява, (34) че Комисията не е посочила достатъчно причини защо приходите от реклама през 1995 г. и 1996 г. трябва да бъдат счетени за държавни ресурси.
(77)
В контекста на решението по дело PreussenElektra (35) Комисията следва да докаже, че приходите от реклама за 1995 г. и 1996 г. могат да бъдат класифицирани като държавни ресурси. За целта тя трябва да прецени дали тези приходи са били под контрола на датската държава.
(78)
В тази връзка, за да реши дали приходите от реклама през 1995 г. и 1996 г.представлява държавни ресурси, Комисията взема под внимание следните фактори.
(79)
През 1995 г. и 1996 г. TV2 получава приходите от реклама от Фонд TV2, който от своя страна получава приходите от реклама от TV2 Reklame A/S.
(80)
TV2 Reklame е отделно отделна държавна структура, независима от TV2. Дружеството е създадено като посредник за продажбата на реклами по TV2 на търговска основа (36). TV2 Reklame е в договорни взаимоотношения със своите клиенти рекламодатели.
(81)
Няма задължение за прехвърляне на приходи от TV2 Reklame към Фонд TV2. Вместо това прехвърлянето е по решение на датската държава (37). Министърът на културата решава каква част от печалбата на TV2 Reklame следва да бъде прехвърлена във Фонд TV2. Решението е взето за една или повече години наведнъж с одобрението на датския парламент (Комисията по финанси). Министърът на културата е можел да реши непрехвърлената печалба да бъде използвана за погасяване на издадената по-рано държавна гаранция за TV2 Reklame или за културни цели.
(82)
На практика през 1995 г. и 1996 г. пълният размер на печалбата на TV2 Reklame е прехвърлен във Фонд TV2.
(83)
Фондът TV2 е създаден с цел осигуряване на доходи на TV2 от ресурсите на лицензионните такси и от приходи от реклама. Фондът TV2 е създаден с цел осигуряване на доходи на TV2 от ресурсите на лицензионните такси и от приходи от реклама. Управляван е от бордът на директорите на TV2.
(84)
Няма задължение за прехвърляне на средства от Фонд TV2 Reklame към TV2 всяка година. По-скоро прехвърлянето на средства към TV2 е по решение на датската държава. Тъй като по закон Фонд TV2 е длъжен да прехвърля средства към TV2 в съответствие с рамковите бюджети, определяни от Министъра на културата (38).
(85)
На практика през 1995 г. и 1996 г.TV2 не получава целите приходи от реклама от Фонд TV2.
(86)
Освен това в счетоводните отчети на Фонд TV2 не се прави разлика между приходи от реклама и ресурси от лицензионни такси. Приходите, които не са прехвърляни към TV2 се натрупват във Фонд TV2. След закриването на Фонд TV2 приходите са прехвърлени на TV2.
(87)
Според TV2 и датските органи приходите от реклама принадлежат на TV2 и по закон TV2 има право върху тях. Те се позовават на писмо от Министъра на правосъдието от 22 ноември 2003 г., в което се посочва, че ресурсите от Фонд TV2 мога да се използват единствено за покриване на дейностите на TV2. Следователно, според TV2 и датските органи, в крайна сметка е налице правно задължение за прехвърляне на приходите от реклама от Фонд TV2 към TV2. Въпреки това, както е посочено по-горе, по закон няма задължение за прехвърляне на целите приходи от реклама на TV2 и е трябвало Министърът да вземе конкретно решение за това дали да бъдат прехвърлени средства на TV2 и, ако е така, в какъв размер.
(88)
Що се отнася до TV2 трябва да се добави, че операторът не е имал договорни взаимоотношения с рекламодателите, както и влияние върху рекламните дейности (39). Датското правителство потвърждава, че очакваните приходи от реклама за предстоящата година са определени независимо от TV2.
(89)
Въз основа на информацията по-горе Комисията счита, че Министърът е имал контрол върху средствата в TV2 Reklame и Фонд TV2. По-специално, Комисията отбелязва, че: i) датската държава е тази, която е решила дали част от или целите приходи от реклама да бъдат прехвърлени във Фонд TV2 и TV2; ii) през 1995 г. и 1996 г. TV2 не получава целите приходи от реклама, и iii) непрехвърлените приходи от реклама са натрупани във Фонд TV2, където на практика те са смесени с лицензионните такси.
(90)
По тези причини Комисията счита, че в този конкретен случай приходите от реклами за 1995 г. и 1996 г., които не са били прехвърлени на TV2 чрез TV2 Reklame и Фонд TV2, представляват държавни ресурси.
(91)
Но дори приходите от реклами да не бяха квалифицирани като държавни ресурси (quod non), това нямаше да бъде от значение за размера на държавната помощ, която би могла да бъде счетена за съвместима. В съответсвие с постоянната практика на Комисията и Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. (40), приходите от дейност по обществената услуга като приходи от реклама трябва да се отчитат при изчисляване на нетните разходи за обществената услуга, което означава, че тези приходи, дори и ако не се считат за държавни ресурси, намаляват нуждата от публично финансиране. Датските органи споделят това мнение (41).
(92)
Специалното прехвърляне на средства към TV2 от Фонд „Радио“ включва приходите от лицензионни такси, които са предоставени на TV2 след решение на държавата. Същото важи и за специалното прехвърляне от Фонд TV2 след неговото закриване, тъй като въпреки факта, че датската държава е упражнявала контрол върху Фонд TV2, както бе споменато по-рано, средствата от Фонд TV2 са предоставени на TV2 с решение на държавата. Щом тези ресурси остават под обществен контрол те трябва да се считат за държавни ресурси. И тъй като приходите от реклама се считат за държавни ресурси, а решението за прехвърлянето им в TV2 при закриването на Фонда е взето от държавата, твърдението на датските органи, че общата сума, прехвърлена на TV2 при закриването на Фонд TV2, е получена изключително от приходи от реклама, не променя това заключение.
(93)
Що се отнася до държавните мерки Комисията счита, че освобождаването от корпоративен данък представлява използване на публични ресурси, тъй като горепосочените данъчни приходи са равностойни на потреблението на държавни ресурси под формата на данъчни разходи (42).
(94)
Предоставените на TV2 безлихвени и безвъзмездни заеми са пряко осигурени от държавата и разпределени от държавния бюджет. Като се отказва от лихвата и погасяването на тези заеми датската държава се отказва от приход и следователно тези средства представляват държавни ресурси. Освен това самата датска държава гарантира оперативните заеми. Ползата от държавна гаранция е, че рискът, свързан с гаранцията, се поема от държавата. Фактът, че държавата поема риска нормално би трябвало да бъде възнаградено с подходяща премия. Когато държавата се отказва от премията, е налице предимство за TV2 и изтичане на ресурси от държавата (43).
(95)
Освен това държавата е запазила национална честота на излъчване за TV2, за което TV2 заплаща такса честота на определен държавен орган. Годишната такса, която TV2 плаща през разследвания период, варира от 2 милиона DKK и 4 милиона DKK.
(96)
Поради липса на база за сравнение за таксата, платена за национална честота, тя може да бъде сравнена само с таксата, платена за разрешение за достигане до по-голям дял от населението чрез мрежова конфигурация. Таксата за честота, платена от TV2 за национално покритие, е значително по-ниска от таксата за мрежа, наложена на TVDanmark, която варира от 5 милиона DKK през 1997 г. до 30 милиона DKK през 2001 г. въпреки че чрез мрежата си от регионални честоти TVDanmark постига само 77 % покритие. Така TV2 успява да достигне до по-голям дял от датското население на по-ниска цена.
(97)
Затова Комисията счита, че таксата за честота не отразява пазарните условия и без да поиска пазарната цена на актива държавата се е отказала от приходи, които би следвало да постъпят в държавния бюджет.
(98)
От друга страна, TV2 не е длъжен да плаща такса мрежа, тъй като не излъчва посредством конфигурация от местни честоти, така че да създаде национална мрежа. Тъй като държавата не е упълномощена няма право да събира тази такса от TV2, тя не се отказва от приходи и следователно в този случай не са намесени държавни ресурси.
(99)
По същия начин, Комисията не може да установи никакъв елемент на държавни ресурси в законовото задължение на собствениците на колективни антенни инсталации да препредават програмите от обществената услуга чрез тези инсталации (задължителен пренос), тъй като държавата нито се отказва от някакъв приход, нито прехвърля активно средства към тези оператори. Това правило за достъп не поставя TV2 в по-благоприятно финансово положение от държавни ресурси (44).
(100)
Всички гореспоменати мерки са свързани с датската държава, тъй като, както е описано по-горе, по един или друг начин те включват решение на датската държава.
IV.1.2. СЕЛЕКТИВНО ПРЕДИМСТВО И НАРУШАВАНЕ НА КОНКУРЕНЦИЯТА
(101)
Комисията счита, че приходите от лицензионни такси, прехвърлянето на средства от Фонд TV2 (включително приходи от реклама за 1995 г. и 1996 г.) и Фонд „Радио“, освобождаването от корпоративен данък, безлихвените и безвъзмездни заеми, заедно с достъпа до национална честота при благоприятни условия са дали на TV2 икономическо и финансово предимство, облекчавайки оперативните разходи, които той иначе би трябвало да поеме със своя бюджет. Освен това конкурентите на TV2 не са получили същите средства.
(102)
Въпреки това държавните мерки, компенсиращи нетните допълнителни разходи от общ икономически интерес (SGEI), не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, когато са изпълнени четирите условия, постановени от Съда на Европейските общности по делото Altmark (45):
-
първо, предприятието получател трябва действително да има задължения за предоставянето на обществена услуга и тези задължения трябва да са ясно дефинирани;
-
второ, параметрите въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;
-
трето, компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнението на задълженията, свързани с предоставянето на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на тези задължения;
-
четвърто, когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения, свързани с обществена услуга, не е избрано с процедура за възлагане на обществена поръчка, необходимото равнище на компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи производствени средства предприятие при изпълнението на тези задължения, като се вземат предвид съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на задълженията.
(103)
Както ще бъде описано по-подробно в раздела от настоящото решение относно съвместимостта на мерките (съображение 160 и следващите от настоящото решение), от решението на Съда следва, че е изпълнено първото условие по делото Altmark.
(104)
Що се отнася до втория критерий по делото Altmark, където параметрите, използвани за изчисляване на компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин, Комисията трябва да прецени законовите и икономическите условия, при които през разследвания период са определяни приходите от лицензионни такси, дължими на TV2. В тази връзка Комисията отбелязва, че процедурата е следната.
(105)
Съгласно точки 29 и 30 от писмото на датските органи от 24 март 2003 г. в действащия през разглеждания период Закон за радиото и телевизията (46) е посочен начинът на финансиране на станция TV2 като цяло (ресурси от лицензионни такси, приходи от реклама и други източници на приходи), а на Министъра на културата е възложена отговорността за определяне на дела от лицензионните такси за на TV2 и DR, а от там и на размера на компенсацията, която да бъде предоставена на TV2. Следва да се отбележи, че за 1995 г. и 1996 г. TV2 получава своя дял от лицензионната такса от Фонд TV2.
(106)
В съответсвие с установената практика, размерът на компенсацията е определен от Министъра на обсъждане с комисията по финанси на датския парламент в рамките на медийно споразумение, сключено с мнозинство от представените в парламента политически партии. Във въпросния момент са налице 3 медийни споразумения: медийното споразумение за периода 1994-1997 г., сключено на 16 септември 1993 г., медийното споразумение за периода 1997-2000 г., сключено на 10 май 1996 г., и медийното споразумение за периода 2001-2004 г., сключено на 28 март 2000 г.
(107)
Така приходите от лицензионни такси са фиксирани за сравнително дълго време. През разследвания период предоставената на TV2 компенсация не е била предмет на последващо разглеждане, дори когато приходите на TV2 намаляват. Например въпреки че през 1999 г. приходите от реклами на TV2 претърпяват значителен спад, компенсацията не е променена така че да отрази този факт.
(108)
Според датските органи компенсацията е определена чрез индексиране на цените и заплатите в бюджета и счетоводните отчети на TV2 и чрез икономически анализи.
(109)
През 1995 г. и 1996 г. са направени задълбочени икономически анализи от KPMG, одиторска фирма. За доклада за 1999 г. KPMG е подпомогната от допълнителна група, състояща се от представители на водещи участници в пазара, включително конкуренти на TV2. Особено внимание е отделено на информацията за потенциалния приход от източници, различни от лицензионната такса като приходите от реклама.
(110)
В точки 164 и 165 от тяхното писмо от 24 март 2003 г. датските органи посочват, че консултантските проучвания на KPMG, предназначени да прогнозират вероятната тенденция в рекламния оборот на датския рекламен пазар и източниците на приходи на TV2, и да определят свързаните с тези прогнози, несигурности са изготвени с цел датското правителство и парламент да получат по-добра основа за определяне и разпределяне на приходите от лицензионни такси при преговорите върху медийната политика.
(111)
Според датските органи документите, използвани за определяне на компенсацията, са били обществено достъпни. Медийните споразумения са публикувани с прессъобщения и в официалните протоколи от работата на парламента (Folketingstidende). Законодателството, прилагано към медийните споразумения, е публикувано в датския държавен вестник (Lovtidende). Финансовите отчети на TV2 също са публикувани, заедно с гореспоменатите икономически анализи.
(112)
В контекста на решението на Съда Комисията трябва да прецени дали, предвид описаната по-горе процедура, може да бъде заключено, че е изпълнен вторият критерий от делото Altmark.
(113)
От една страна Комисията взема под внимание факта, че в своето решение (47), Съдът постановява, че: „… горната процедура за определяне размера на приходите от лицензионни такси, платими на TV2, може да бъде счетена за обективна и прозрачна, като се има предвид по-специално че в нея участва Датският парламент, че е базирана на икономически анализи, изготвени от одиторска фирма със съдействието на допълнителна група експерти, включваща конкуренти на TV2, и че тези анализи са публикувани, както и годишните финансови отчети на TV2. Следователно не може да се изключи, че един сериозен анализ на тази процедура може да доведе до заключението, че още преди условията по дело Altmark да бъдат постановени от Съда на ЕО Кралство Дания е изпълнило второто от тези условия по същество“. Съдът постанови също че: „размерът на прихода от лицензионни такси, дължими на TV2, е изчислен въз основа на конкретното предположение, че TV2 ще продължи да се ползва от тези други държавни мерки“ (48) (т.е. освобождаване от данъчно облагане и др.).
(114)
Комисията счита, че участието на датския парламент в процеса за определяне на лицензионната такса осигурява определена степен на прозрачност и обективност. Още повече че медийните споразумения, определящи размера на ресурсите от лицензионни такси, които трябва да бъдат разпределени на TV2, са сключени предварително за няколко години и след това компенсацията за TV2 никога не е коригирана през разглеждания период.
(115)
Въпреки това икономическите доклади, изготвени от KPMG, дават прогнози само за размера на приходите от реклама на TV2 (т.е. приходната страна). В тях не се споменава нищо са разходната страна при изчисляване на компенсацията и Комисията остава с впечатлението, че медийните споразумения са въз основа единствено на индексиране на разходите на TV2 от предишните години. Всъщност датските органи твърдят, че компенсацията е определена въз основа на индексиране на цените и заплатите в бюджетите и отчетите на TV2 и въз основа на икономическите анализи, които оценяват само приходната страна, а не разглеждат периода, обхвана от медийното споразумение, сключено 16 септември 1993 г.
(116)
В допълнение, няма индикация за параметрите, които да бъдат използвани при изчисляване на компенсацията. Размерът на компенсацията е определен предварително, но вторият критерий по делото Altmark изисква самите параметри, използвани за изчисляване на компенсацията, да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин.
(117)
В контекста на казаното по-горе Комисията счита, че вторият критерий по делото Altmark не е изпълнен. В контекста на казаното по-горе Комисията счита, че вторият критерий по делото Altmark не е изпълнен.
(118)
Съгласно четвъртия критерий по делото Altmark: „доставчикът на обществена услуга трябва да бъде избран според процедура за възлагане на обществена поръчка или необходимото равнище на компенсация [трябва да] бъде определено въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи производствени средства предприятие, така че да може да изпълни тези задължения, като се вземат предвид съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на задълженията“.
(119)
В настоящия случай доставчикът на обществена услуга TV2 не е избран след процедура за възлагане на обществена поръчка. Следователно Комисията трябва да прецени дали равнището на компенсация е определено въз основа на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи производствени средства предприятие при изпълнението на задълженията, свързани с обществена услуга.
(120)
Икономическите и правните условия, в които е определена компенсацията за TV2, са описани по-горе. В контекста на решението на Съда и предвид неговата констатация, че използваната от Кралство Дания процедура за определяне размера на приходите от лицензионни такси, дължими на TV2 между 1995 г. и 2002 г. включва, inter alia, икономически анализи, изготвени със съдействието на конкурентите на TV2, когато прави оценка дали разходите на TV2 са били съпоставени с тези на един типичен добре управляван оператор, Комисията трябва да вземе под особено внимание докладите на KPMG от 1995 г. и 1999 г.
(121)
В докладите на KPMG са разгледани различни сценарии за това как би могъл да се развие рекламният пазар през периодите на съответните лицензионни такси. В докладите не се съдържа информация за TV2 като такъв (например за финансовото му положение или оперативните му разходи); в тях е показано как могат да се развият приходите от реклама и каква част от общият рекламен пазар може да донесе до приходи за TV2. Като предвиждат най-вероятните промени в рекламният оборот на датския рекламен пазар и посочат несигурностите, свързани с тези прогнози, докладите са част от процедурата, използвана от датските органи за определяне на лицензионната такса, която да бъде предоставена на TV2.
(122)
Докладите на KPMG не оценяват разходите на TV2 или разходите на други оператори, ограничавайки се до разглеждане на тенденциите на рекламния пазар и до дела на приходите от реклама на TV2. Трябва да се отбележи и, че в докладите не са включени първите години от разследвания период, обхванат от медийното споразумение от 1993 г.
(123)
В известна степен конкурентите са участвали в изготвянето на тези доклади. В доклада от 1995 г. е посочено, че са участвали „много заинтересовани страни“, но от доклада не става ясно кои са те. В доклада на KPMG от 1999 г. е спомената допълнителна група експерти, в която наистина участват конкуренти на TV2. Въпреки това фактът, че тези икономически доклади до някаква степен са изготвени с помощта на конкуренти на TV2, не доказва само по себе си, че е направен анализ на разходите на конкурентите.
(124)
С други думи докладите не включват анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи производствени средства предприятие при изпълнението на задължения, свързани с обществена услуга, а вместо това разглеждат по-общия въпрос за перспективите на рекламния пазар, както и за размера на бъдещите приходи от реклама на TV2. Трябва да се добави също така, че цените на рекламния пазар се определят от различни фактори като например дялове от аудиторията, а не само въз основа на разходите.
(125)
Датските органи и TV2 изтъкват също така правни и фактически аргументи във връзка с четвъртото условие по делото Altmark.
(126)
Първо, Дания цитира делото Bupa, твърдейки, че четвъртото условие Altmark не се прилага задължително или поне Комисията, в контекста на решението на Съда, трябва само да преценява дали условието е изпълнено по същество. Комисията счита, че ситуацията по делото BUPA е доста специфична, защото за разлика от другите сектори, предлагащи обществена услуга, въпросната схема за предоставяне на здравни услуги не е свързана с разходите, а се базира на рисковите профили на клиентите. Така че в този случай операторът не е имал възможност да подобри ефикасността чрез разходите си. Що се отнася до обществените радио- и телевизионни оператори, обаче, компенсацията може да бъде изчислена въз основа на разходи и приходи.
(127)
Второ, като се позовава на делото Chronopost (49) Дания твърди, че един доставчик на обществена услуга като TV2 не може да бъде сравняван с частен оператор. Все пак Комисията счита, че за разлика от разглеждания в делото Chronopost въпрос за разпределяне на разходите в контекста на оценка за съвместимост, същността на четвъртия критерий по делото Altmark е именно, че при липса на тръжна процедура разходите за предоставяната обществена услуга трябва да се съпоставят с тези на едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи производствени средства предприятие.
(128)
Освен това Дания твърди, че Националната сметна палата (Rigsrevision) е провеждала финансови и управленски одити на счетоводните отчети на TV2 като част от рутинните си оценки на TV2 и че са извършвани рутинни проверки, включително и на ефективността. Въпреки това Комисията не счита, че фактът, че счетоводните отчети на TV2 са внесени за одобрение от Министъра на културата, е достатъчно доказателство, че разходите на TV2 са такива на едно добре управлявано предприятие. Освен това, не е ясно дали, при положение че преди да бъде определена компенсацията не е направен анализ на разходите, последващи проверки могат да са от значение за изпълнението на четвъртия критерий.
(129)
Датските органи посочват специално доклада от 2000 г. на Датската национална сметна палата, в който промяната на продуктивността на TV2 е до известна степен сравнена с тази на DR и определени чуждестранни обществени радио- и телевизионни оператори (British Broadcasting Corporation „BBC“, Sveriges Television „SVT“ и Norsk Riksringkastning „NRK“). В доклада Националната сметна палата установява, че и DR и TV2 са подобрили продуктивността си между 1990 г. и 1999 г. DR намалява повече почасовите си разходи за първо излъчване в сравнение с TV2, но през 1999 г. тези разходи са все още 53 % по-високи от тези на TV2. Общите почасови разходи за излъчване на DR през 1999 г. са приблизително 29 % по-високи от тези на TV2. Националната сметна палата установява също така, че подобрената продуктивност на DR и TV2 са по-голяма или равна на увеличената продуктивност на другите три обществени радио- и телевизионни оператори.
(130)
И все пак този доклад не е достатъчно доказателство за изпълнение на четвъртото условие.
(131)
Всъщност докладът е изготвен след медийните споразумения, които определят размера на компенсацията, и затова в него не е посочено, че компенсацията е била определена въз основа на разходите, които би направило едно типично предприятие при изпълнение на своята мисия за обществена услуга.
(132)
Освен това в доклада е направено сравнение с други обществени радио- и телевизионни оператори и затова не е разгледан въпроса за разходите на един „типичен“ оператор. Например, в доклада не е установено, че разходите на DR, който няма право да генерира приход чрез реклама и чието равнище на компенсация е определено съгласно същото медийно споразумение, както при TV2, са разходи на едно типично предприятие. Ето защо от сравнението с разходите на DR е невъзможно да бъдат направени заключения що се отнася до изпълнението на четвъртия критерий по делото Altmark.
(133)
Що се отнася до сравнението с чуждестранните радио- и телевизионни оператори в доклада е сравнена само промяната в продуктивността на TV2 спрямо един от другите радио- и телевизионни оператори, но не се споменава нищо за нивото на ефективност като такова, а от там и за самите разходи. По-специално, по-слабото увеличение на продуктивността може да се дължи на много фактори, например по-висока ефективност в началото на периода или невъзможност на радио- и телевизионния оператор да увеличи времето за излъчване. Например, в точка 51 от доклада се казва, че: „През въпросния период BBC и SVT отбелязват почти идентично увеличение на разходите, реално с приблизително 50 %, докато разходите на NRK се увеличават реално с приблизително 60 %. Както бе споменато по-горе, разходите на DR се увеличават реално с 23 %, а на TV2 с 63 %. Тъй като, както вече беше казано, времето за излъчване на SVT и BBC не нараства толкова колкото на другите радио- и телевизионни оператори, това увеличение на разходите означава, че SVT и BBC не са подобрили своята продуктивност по същия начин като другите трима радио- и телевизионни оператори“.
(134)
Комисията отбелязва и че в точка 50 от доклада се казва, че: „Тъй като Националната сметна палата не е проверила по-подробно счетоводните отчети на чуждестранните радио- и телевизионни оператори, може би съществуват разлики в дейностите на тези радио- и телевизионни оператори и в методите на изчисление, използвани за отделните счетоводни позиции. Това означава, че използваните разходи и произтичащите от тях разходи за единица продукция не принадлежат задължително към едни и същи дейности и не са задължително изчислени по едни и същи счетоводни принципи. В резултат на това нивата на разходи за единица продукция не могат да бъдат сравнение еднозначно. Тъй като целта на включването на чуждестранни радио- и телевизионни оператори е по-скоро да се сравни „промяната“ в продуктивността, а не нивото на продуктивност като такова, Националната сметна палата счита, че въпреки това данните от чуждестранните радио- и телевизионни оператори, в текущата си форма, могат да послужат като приемлив индикатор за промяна“. В точка 53 от доклада се посочва и че: „Националната сметна палата не е проучила по-подробно причините за горните промени, тъй като, както беше казано по-горе, промяната в посочените разходи за единица продукция зависи от предлаганите от радио- и телевизионните оператори програми, и защото анализът предполага, че при всички случаи качеството остава непроменено. Тъй като това представлява непосредствена трудност що се отнася до правенето на сравнения между въпросните обществени радио- и телевизионни оператори, заключенията от анализа трябва да се тълкуват с известна предпазливост. В тази връзка министерството на културата е заявило, че приема описаните промени в разходите за единица продукция и че сравнението на разходите за единица продукция на DR, TV2 и чуждестранните обществени радио- и телевизионни оператори трябва да се тълкува с известна предпазливост“.
(135)
Поради гореизложените причини Комисията счита, че в доклада не е посочено, че разходите на TV2 са такива, каквито би направило едно типично добре управлявано предприятие при изпълнение на възложените му мисиите за обществена услуга.
(136)
В заключение, с оглед на казаното по-горе, Комисията счита, че четвъртият критерий по Altmark не е изпълнен и тъй като тези критерии са кумулативни, предоставената на TV2 компенсация не удовлетворява условията, постановени от Съда в решението по делото Altmark. При всички случаи, както ще бъде посочено по-долу, Комисията намира, че компенсацията може да се счита за съвместима с вътрешния пазар.
(137)
Комисията също така трябва да прецени дали въпросните мерки биха могли да покрият „критерия за инвестиции в условията на пазарна икономика“ („критерий за MEIP“). Датските органи и TV2 твърдят, че мерките не представляват държавна помощ, тъй като не са изпълнени условията на критерия за MEIP. По-специално, те поддържат становището, че съгласно критерият за MEIP е напълно оправдано излишъкът да остане при TV2 с цел натрупване на капитал.
(138)
В този смисъл на първо място трябва да се отбележи, че въпросът дали мерките са основателни съгласно критерият за MEIP не е равнозначен с въпроса дали те могат да се считат за необходими за изпълнението на дейности по обществената услуга (в.ж оценката за съвместимост по-долу), тъй като фактът, че TV2 е трябвало задължително да разполага с определено ниво резерв и капитал за изпълнение на своите дейности по обществената услуга не означава, че един частен инвеститор би внесъл средства в дружеството и не би се стремил към възвращаемост.
(139)
Комисията, в съответсвие с установената съдебна практика, трябва да определи дали при подобни обстоятелства от един частен инвеститор с мащаб, съпоставим с органите, управляващи публичния сектор, може да се очаква да бъде склонен да направи капиталови инжекции от такъв порядък (50). Въпреки че в сравнение с публичния инвеститор поведението на един частен инвеститор не трябва да бъде поведение на обикновен инвеститор, който инвестира капитал с оглед реализиране на печалба в относително краткосрочен план, а да бъде най-малко поведението на частно холдингово дружество или на група от частни предприятия, осъществяващи структурна политика и водени от перспективата за рентабилност в дългосрочен план.
(140)
Освен това, според утвърдената съдебна практика, критерият за MEIP трябва да се прилага в момента на вземане на решението, а не впоследствие (51).
(141)
В този случай, тъй като Дания е единственият вложител в TV2, тя е първият и последният кредитор, чийто разходи трябва да бъдат възстановени в случай на фалит на дружеството. Така от инвеститорска гледната точка датската държава би могла да се стреми към възвръщаемост на своята инвестиция чрез искане да ѝ бъдат възстановени разходите или под формата на лихва върху заем, или на връщане на дял от капитала.
(142)
Комисията отбелязва, че през въпросния период Дания се е отказала от правото си на лихва върху заемите и разрешава мораториум върху погасяването им. Нещо повече, датската държава не е поискала някакво възнаграждение от натрупания в TV2 капитал. Следователно датската държава не е потърсила съответната възвръщаемост на своята инвестиция, както нормално би направил всеки кредитор или собственик на дружество.
(143)
Освен това датските органи не са предоставили никакви валидни аргументи, обясняващи защо от стратегическа гледна точка би имало смисъл да бъде реинвестиран излишъка в TV2 вместо да бъде поискано възнаграждение под формата на лихва или дивиденти. Нормално един инвеститор би взел такова решение, само ако мисли, че реинвестицията ще увеличи стойността на първоначалната му инвестиция.
(144)
В настоящия случай не е установено наличие на бизнес план или ясна цялостна бизнес стратегия, които да подсказват, че случаят е бил такъв. Както няма и други индикации, че TV2 е планирал да развие своята дейност за произвеждане на такава добавена стойност. По този начин Комисията не се опитва да използва формалистични аргументи, за да опровергае аргумента на датските органи за критерия за MEIP, а единствено да прецени дали инвеститорът в условията на пазарна икономика би решил да остави средствата в TV2 въз основа на информацията, с която разполага в момента на вземане на решението си. И все пак, като взема предвид, че наличната информация към момента, в който средствата са оставени в TV2 (52), и като оставя настрана всякакви съображения относно дейностите по обществената услуга на TV2, които един частен инвеститор би взел предвид, Комисията счита, че не са били налице нито бизнес план, нито инвестиционен проект или някакъв друг елемент, въз основа на който един рационално мислещ частен инвеститор би преценил, че реинвестицията ще увеличи стойността на първоначалната му инвестиция и затова ще реши да остави парите в TV2 вместо да поиска някакъв вид възнаграждение.
(145)
Освен това датските органи използват възвръщаемостта на оборота като критерий за сравнение, за да покажат, че са действали като частен инвеститор при реинвестирането на средства в TV2. Въпреки това в настоящия случай, трябва да бъде подчертано, че датското правителство вече действа като орган, финансиращ TV2, и като такъв му осигурява значителни средства за покриване на оперативните му разходи. Размерът на тези средства има пряк ефект върху резултатите, които TV2 може да генерира. На практика това съотношение може да бъде подкрепено само с увеличаване на размера на държавно финансиране. И все пак, тъй като обикновено излишното финансиране също води до неефективност, а от там и до по-голямо изтичане на държавни ресурси, съвсем не е сигурно, че увеличеното финансиране осигурява съответно подобряване на резултатите.
(146)
Следователно не може да се твърди, че датските органи са действали като инвеститор в условията на пазарна икономика. Въпреки това Комисията намира, че компенсацията може да бъде счетена за съвместима, както ще бъде обяснено подробно по-долу. Както вече беше споменато, въпросът относно критерия за MEIP е различен от въпроса дали датската държава основателно е позволила на TV2 задържи излишъка, така че да натрупа капитала, необходим му за изпълнението на неговите задачи за обществена услуга.
(147)
В заключение Комисията счита, че през разследвания период TV2 се е възползвал от мерките. На телевизионния пазар TV2 се конкурира с други оператори, които не са получили същото предимство. Следователно мерките трябва да се считат за селективни и нарушаващи конкуренцията по смисъла на член 107, параграф 1от ДФЕС.
IV.1.3. ВЪЗДЕЙСТВИЕ ВЪРХУ ТЪРГОВИЯТА
(148)
Държавните мерки са предмет на член 107, параграф 1 от ДФЕС, доколкото засягат търговията между държавите-членки. Това е така винаги, когато съответните дейности са предмет на търговия в рамките на Общността.
(149)
Европейският съд е разработил широко тълкуване на това понятие. В установената съдебна практика, когато помощта засилва позицията на едно предприятие в сравнение с други предприятия, конкуриращи се в търговията в рамките на Общността, тези предприятия трябва да бъдат разглеждани като засегнати от помощта (53). Фактът, че въпросното предприятие не извършва експортна дейност, не изключва възможността да бъде засегната търговията. Когато една държава-членка предоставя помощ на дадено предприятие, неговата дейност на местна територия може да бъде подпомогната или дори повишена благодарение на помощта, което от своя страна намалява възможностите за други предприятия да се установят на пазара. В следствие на това помощта дава възможност на получателя да си запази пазарен дял, който в противен случай би бил зает от конкуренти от други държави-членки (54).
(150)
В параграф 18 от Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми, позовавайки се на съдебната практика на Съда, Комисията заявява, че „По принцип може да се счита, че държавното финансиране на обществените радио- и телевизионни оператори засяга търговията между държавите-членки. Очевидно е, че такъв е случаят при придобиването и продажбата на програмни права, които често се извършват на международно равнище. Също така рекламната дейност в случая на обществените радио- и телевизионни оператори, които имат право да продават рекламно пространство, има трансграничен ефект, особено в хомогенните езикови области, които се разпростират отвъд националните граници. Освен това структурата на собственост на търговските радио- и телевизионни оператори може да се разпростира в повече от една държава-членка.“
(151)
В дадения случай Комисията отбелязва, че TV2 работи на международния пазар и обменя телевизионни програми (55). Той е в пряка конкуренция с търговски радио- и телевизионни оператори, които работят на международния радио- и телевизионен пазар и имат международна структура на собственост. Предоставените на TV2 финансови ресурси му дават конкурентно предимство по отношение на закупуването на телевизионни права и инвестирането в програми, които в последствие биха могли да бъдат продадени. Освен това мерките за помощ поставят TV2 в благоприятна позиция в сравнение с конкурентите му в Европейския съюз, като намалява техните възможности за установяване в Дания.
(152)
Следователно Комисията прави заключение, че мерките, предоставени на TV2, са оказали въздействие върху търговията между държавите-членки по смисъла на члрн 107, праграф 1 от ДФЕС.
IV.1.4. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(153)
Тъй като са изпълнени всички условия на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията прави заключение, че гореописаните мерки в полза на TV2 се определят като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(154)
Тъй като TV2 започва радио- и телевизионно разпространение през 1989 г., всичките мерки за TV2 са били взети след присъединяването на Дания към Европейския съюз. В следствие на това мерките, включително ресурсите за таксата за лиценз, представляват по-скоро нова държавна помощ, отколкото съществуваща помощ по смисъла на член 108, параграф 1 от ДФЕС.
IV.2. СЪВМЕСТИМОСТ НА ДЪРЖАВНАТА ПОМОЩ С ВЪТРЕШНИЯ ПАЗАР
(155)
Комисията счита, че член 107, параграф 2 и член 107, параграф 3, букви а), б), в) и г) от ДФЕС очевидно не са приложими и нито датските органи, нито TV2 са изложили някакъв аргумент във тази връзка.
(156)
Следователно Комисията направи оценка дали може да се приложи член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(157)
Член 106, параграф 2 от ДФЕС гласи: „Предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.“
(158)
За да се възползва дадена мярка от тази дерогация, трябва да бъдат изпълнени всички следни условия:
-
въпросната услуга трябва да е услуга от общ икономически интерес (УОИИ) и да е ясно дефинирана като такава от държавата-членка (дефиниция);
-
държавата-членка трябва изрично да е възложила на въпросното предприятие предоставянето на тази услуга (възлагане);
-
прилагането на правилата за конкуренция от Договора трябва да възпрепятства изпълнението на конкретните задачи, възложени на предприятието, и освобождаването от такива правила не трябва да засяга развитието на търговията до степен, която би противоречала на интересите на Общността (пропорционалност).
(159)
Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. (56) определя принципите и методите, които Комисията възнамерява да прилага, за да гарантира съответствието с условията, изложени по-горе.
IV.2.1. ОПРЕДЕЛЕНИЕ
(160)
Съгласно Закона за радиото и телевизията (1994 г.) (57) TV2 е независима институция, чийто предмет на дейност е да създава и разпространява национални и регионални телевизионни програми чрез независими програмни дейности. Обхватът на предоставените програми по принцип трябва да бъде фокусиран върху качеството, многофункционалността и разнообразието. Във връзка с регионалното съответствие приоритет трябва да бъде даван също така и на планирането на програмите за регионалните станции на TV2. Мисията за обществена услуга е описана по-подробно в Устава на TV2, който гласи, че TV2 трябва да предоставя програми, включващи новинарски емисии, информационни предавания и програми за изкуство и култура, предназначени за цялото население в Дания (58).
(161)
Комисията отбелязва, че в решението си Съдът разглежда обществената услуга, която TV2 е задължен да предоставя по закон (59).
(162)
На първо място Съдът припомня, че държавите-членки разполагат с голяма свобода на преценка, когато определят това, което имат предвид под услуги от общ икономически интерес. По този начин определението на такива услуги от дадена държава-членка може да бъде поставено под въпрос от страна на Комисията само в случай на явна грешка (60).
(163)
Освен това съгласно параграф 33 от Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми, задължение на държавите-членки е да определят мисията за обществена услуга на даден обществен радио- и телевизионен оператор.
(164)
По-конкретно във връзка с УОИИ в сферата на радио- и телевизионното разпространение съдебната практика на Съда признава, че държавите-членки имат законно право да определят дадена УОИИ, за да осигурят радио- и телевизионното разпространение на пълната гама програми (61).
(165)
Когато в Протокола от Амстердам (62) държавите-членки казват, че „… публичното радио- и телевизионно разпространение в държавите-членки е пряко свързано с демократичните, социалните и културните потребности на всяко общество, както и с необходимостта от запазването на плурализма в медиите“ те правят директна препратка към системите за обществената услуга радио- и телевизионно разпространение, които са въвели, и към организациите, на които е възложено разпространение на пълната гама телевизионни програми в полза на цялото население на тези държави.
(166)
В решението си Съдът се произнася, че не може да бъде оспорвано нито правото на държавата-членка да определя услугите за радио- и телевизионно разпространение от общ икономически интерес в широко качествено отношение с цел постигане на радио- и телевизионно разпространение на богата гама програми, нито свободата на държавата-членка да използва приходите от реклами за финансиране на такива услуги от общ икономически интерес (63).
(167)
Предоставената на държавите-членки възможност да определят подробно услугите за радио- и телевизионно разпространение от общ икономически интерес за осигуряване на радио- и телевизионно разпространение на пълната гама програми не може да бъде поставено под съмнение поради факта, че общественият радио- и телевизионен оператор осъществява и търговски дейности, в частност продажба на рекламно пространство. Всъщност въпросът за определянето на мисията за обществена услуга не трябва да бъде бъркан с този за финансовия механизъм, избран да осигури тази услуга. (64).
(168)
Освен това Съдът пояснява, че Комисията не трябва да сравнява програмите на TV2 с тези на търговските станции. Ако чрез сравнителен анализ на програмите определението на мисията за обществена услуга стане зависимо от широката гама от програми, предлагани от търговските оператори, това би лишило държавите-членки от правото им да определят обществената услуга. В крайна сметка определението би зависило от търговските оператори и техните решения дали да разпространяват определени радио- и телевизионни програми или да не го правят.
(169)
Съдът (65) също така потвърждава, че задълженията, възложени на търговските радио- и телевизионни оператори, не могат да се сравняват с възложените на TV2 във връзка с обществена услуга. Целта на тези задължения, свързани с обществена услуга, е да се предоставят на цялото датско население разнообразни програми, които задоволяват изискванията за качество, многофункционалност и разнообразие. Тези задължения, свързани с обществена услуга, определят всички дейности за радио- и телевизионно разпространение на TV2 и са много по-стриктни от минималните задължения, предвидени от закона в Дания за предоставяне на лиценз за радио- и телевизионно разпространение.
(170)
В следствие на това Съдът прави заключение (66), че „… определението, избрано от датските органи, е широкообхватно, тъй като поради предимно качествения си характер, дава свобода на радио- и телевизионните оператори да създават своя собствена гама от програми. То в никакъв случай не би могло да бъде определено като неточно. За разлика от това, мисията на TV2 е изключително ясна и точна: да предлага на цялото население на Дания разнообразна телевизионна програма, която има за цел да осигурява качество, широкообхватност и разнообразие.“
(171)
Предвид гореизложеното и с оглед на особеното естество на сектора на радио- и телевизионно разпространение, Комисията счита, че едно „широкообхватно“ определение, задължаващо даден оператор да осигурява балансирани и разнообразни програми в съответствие с неговата мисия, е основателно по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС с оглед на тълкувателните разпоредби на Протокола. Такова определение би могло да се счита за съвместимо с целта за задоволяване на демократичните, социалните и културните потребности на дадено общество и гарантира плурализъм, включително културно и езиково многообразие.
(172)
Следователно, въз основа на гореизложеното, Комисията счита, че определението на обществената услуга, предоставена от TV2, може да бъде прието.
(173)
Следва да бъде добавено, че през разглеждания период TV2 поддържа интернет страница като част от неговата мисия за обществена услуга. Интернет страницата информира потребителите за обществената услуга телевизионно разпространение на TV2. Комисията може да приеме, че интернет страницата, която се ограничава до информиране на потребителите за обществената услуга телевизионно разпространение на TV2, спада към дейностите на TV2 за предоставяне на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение. Следователно разглеждането на функционирането на тази интернет страница като част от мисията за обществена услуга не може да бъде считано за явна грешка. В допълнение TV2 поддържа търговска интернет страница с игри и др. Тази търговска интернет услуга следва да бъде разглеждана като чисто търговска дейност, тъй като предлага интерактивни продукти срещу индивидуална заявка като игри или „чат стаи“, които не се отличават от подобни търговски продукти. Следователно тези последно изброени дейности са извън обхвата на мисията за обществена услуга на TV2.
IV.2.2. ВЪЗЛАГАНЕ
(174)
За да се възползва от изключението съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, мисията за обществена услуга трябва да бъде възложена на TV2 посредством официален законодателен акт. Комисията отбелязва, че Законът за радиото и телевизията (67) официално възлага на TV2 мисия за обществена услуга телевизионно разпространение. Комисията също така се позовава на решението на Съда, в което се постановява „и) очевидно е, че на TV2 е била възложена такава мисия (за обществена услуга)“ (68).
(175)
Въпреки че от определението в закона не става достатъчно ясно какви други видове услуги са позволени като обществени, официална мисия трябва да бъде давана преди всякакви допълнителни дейности, които TV2 иска да извършва като обществена услуга. Комисията отбелязва, че TV2 не е предложил никакви други услуги извън неговата мисия за обществена услуга радио- и телевизионно разпространение през разглеждания период. Интернет страницата, предлагаща други услуги като игри, е функционирала като търговска дейност, докато страницата, която само е информирала потребителите за обществената услуга телевизионно разпространение на TV2, може да бъде считана за част от неговата мисия за публична услуга радио- и телевизионно разпространение, тъй като не може да бъде отделена от услугата радио- и телевизионно разпространение. Следователно Комисията прави заключение, че в разглеждания период мисията за обществена услуга радио- и телевизионно разпространение е била възложена на TV2 законосъобразно.
(176)
От друга страна, обществената услуга трябва не само да бъде възложена на радио- и телевизионния оператор, но и да бъде реализирана според разпоредбите на закона, по чиято сила е възложена, както е посочено в параграфи 41 и 43 от Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. Тъй като Комисията не е тази, която преценява дали са постигнати определени стандарти за качество, за целта е желателно да има подходящ контролен орган. В задълженията на държавата-членка е да избере механизма, по който да гарантира ефективния контрол, при условие че органът е независим от предприятието, на което е възложена услугата.
(177)
В тази връзка Комисията отбелязва, че през 2000 г. Националната сметна палата е извършила конкретно проучване за предмета и естеството на задълженията за обществена услуга на TV2 и за тяхното осъществяване на практика. При проучването не е установена невъзможност от страна на TV2 да изпълнява задълженията си за обществена услуга. Освен това между 2001 г. и 2002 г. е съществувал Съвет за обществени услуги, който да гарантира, че TV2 изпълнява задълженията си за обществена услуга, въпреки че този орган никога не е публикувал каквито и да било доклади по този въпрос през краткото си съществуване. Комисията не открива и никакви признаци, че TV2 не е успял да изпълни задълженията си, нито че е работил по начин, по който дейностите му да не могат повече да бъдат считани за УОИИ съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(178)
По отношение на финансовия контрол на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение Комисията отбелязва, че Националната сметна палата е одитирала счетоводните отчети на TV2 през целия разглеждан период. Одитите са включвали както финансови, така и одити на управлението, въпреки че Националната сметна палата не е имала право да предотвратява свръхкомпенсациите на разходите за обществена услуга на TV2.
(179)
Комисията обаче има право да оценява пропорционалността на държавната помощ. Комисията отбелязва, че Директивата за прозрачност е транспонирана в Дания. Комисията е получила също така данни от датските органи, които ѝ дават възможност да оцени дали държавното финансиране е пропорционално.
IV.2.3. ПРОПОРЦИОНАЛНОСТ
(180)
С оглед решението на Съда и Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. оценката на пропорционалността, която Комисията трябва да направи, е в две посоки.
(181)
На първо място Комисията трябва да изчисли нетните разходи за мисията за обществена услуга, възложена на TV2, и да провери дали тези разходи са свръхкомпенсирани спрямо нуждите на TV2 за изпълнение на дейностите му, свързани с обществената услуга.
(182)
На второ място Комисията трябва да анализира поведението на TV2 на рекламния пазар. В Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. се посочва, че ако държавната помощ покрива спад в приходите, даден обществен радио- и телевизионен оператор може да се изкуши да си понижи цените на рекламите или на други търговски дейности на пазара, така че да намали приходите на конкурентите. Поради това Комисията счита, че когато даден обществен радио- и телевизионен оператор подбие цените на неговите дейности, които не са свързани с обществената услуга, под необходимото ниво за покриването на всички разходи по дейността, взета отделно, които даден ефективен търговски оператор в подобна ситуация би трябвало нормално да покрие, това показва наличие на свръхкомпенсиране на задълженията за обществената услуга.
1. Размер на държавната помощ и оценка на свръхкомпенсациите
(183)
Съгласно Директивата за прозрачност (69) от държавите-членки се изисква да водят отделни счетоводни сметки за обществената услуга и за дейностите, които не са свързани с нея. Разходите и приходите трябва да бъдат разпределени правилно на базата на ясно установени и обективни счетоводни принципи.
(184)
Комисията защитава позицията, че разделянето на счетоводните сметки в сектора на радио- и телевизионното разпространение може да не е еднозначно или дори да е неприложимо към разходите, тъй като различни дейности използват едни и същи ресурси. В този сектор държавите-членки могат да считат цялата дейност по изготвянето на програмата на даден радио- и телевизионен оператор за част от мисията за обществена услуга, докато в същото време позволяват нейната търговска експлоатация (70).
(185)
В настоящото решение Комисията на първо място трябва да установи разходите за УОИИ, направени от TV2.
(186)
Тъй като TV2 осъществява също и търговски дейности, той трябва да води отделни счетоводни сметки за различните си дейности. От 2001 г. TV2 е задължен по закон да води отделни счетоводни сметки за обществените си услуги и за търговските дейности.
(187)
Когато изчислява нетните разходи, Комисията трябва да приспадне от брутните разходи за обществената услуга всички нетни печалби от търговската експлоатация на дейността за обществена услуга. Датските органи са предоставили данни, показващи изпълнението TV2 на търговските дейности и на публичната услуга, в съответствие с метода, посочен в параграф 56 от Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми. Данните показват, че повечето от търговските дейности на TV2 използват едни и същи ресурси като дейностите за обществена услуга. В следствие на това не може да бъде направено никакво смислено разпределение на разходите за тези търговски дейности. В такива случаи Комисията приспада нетните приходи от търговската дейност, за да изчисли нетните разходи за обществена услуга. Търговските интернет дейности са единствените, които могат да се считат за отделими от дейностите за обществена услуга. Загубите, които TV2 генерира от търговските си дейности по интернет, започнали през 1997 г., възлизат на DKK […] (71) милиона.
(188)
След това Комисията приспада приходите, генерирани от дейностите за обществена услуга (приходи от реклама и други търговски дейности) от брутните разходи за обществена услуга, за да се получат нетните разходи за обществена услуга. Държавното финансиране впоследствие е приспаднато от нетните разходи за обществена услуга. Изчислението е показано в таблицата по-долу.
(189)
Трябва да се отбележи, че въпреки многобройните запитвания от страна на Комисията за предоставяне на точната сума на приходите от реклама през 1995 г. и 1996 г., датските органи и TV2 не са могли да дадат ясни и недвусмислени данни.
(190)
В отговора си от 26 юни 2009 г. датските органи казват, че не са могли да потвърдят, че приходите от реклама, които TV2 получава от Фонд TV2, възлизат на 400,1 милиона DKK през 1995 г. и на 337,7 милиона DKK през 1996 г.
(191)
В отговора си TV2 посочва, че през 1995 г. и 1996 г. i) Фонд TV2 е получил приходи от реклама от TV2 Reklame (824 млн. DKK и 904,5 млн. DKK) и лицензионни такси от държавата (330,3 млн. DKK и 356,3 млн. DKK) и ii) Фонд TV2 е превел 730,4 млн. DKK и 694 млн. DKK на TV2 и 269,6 млн. DKK и 275 млн. DKK на регионалните TV2. Целта на сумите, преведени на Фонд TV2, е била да бъдат покрити нуждите от финансиране на TV2 и неговите регионални станции.
(192)
В отговорите си от 26 юни 2009 г., 17 ноември 2010 г. и 30 ноември 2010 г. датските органи потвърждават твърдението на TV2, че в отсъствието на други финансови приходи, регионалните станции на TV2 де факто са били изцяло финансирани от лицензионни такси и че всички средства, превеждани годишно на регионалните станции на TV2, следователно биха могли да произхождат единствено от приходите от лицензионни такси, превеждани на Фонд TV2. Това означава, че приходите от лицензионни такси, превеждани на TV2, могат да бъдат считани за равни на максималната сума от приходи от лицензионни такси, която е била превеждана на Фонд TV2 през всичките въпросни години, като се приспаднат сумите, превеждани на регионалните станции на TV2. Датските органи и TV2 твърдят, че това означава, че големият размер на финансирането, преведено от Фонд TV2 на TV2 през 1995 г. и 1996 г., е бил от нетни приходи от реклама. Според датските органи тези аргументи показват, че TV2 е получил 60,7 млн. DKK от лицензионни такси (нетна стойност след приспадане на преводите на регионалните станции) и 669,7 млн. DKK от приходи от реклама (нетна стойност) през 1995 г., както и 81,3 млн. DKK от лицензионни такси и 612,7 млн. DKK от приходи от реклама през 1996 г.
(193)
Аргументите на TV2 и на датските органи относно сумата на приходите от реклама за периода 1995-1996 г. не удовлетворяват Комисията. По-конкретно Комисията отбелязва, че Фонд TV2 не е водил отделни счетоводни сметки за приходите от реклама и за лицензионните такси и следователно тези приходи са били смесени. Комисията изразява съжаление от факта, че датските органи не са предоставили ясни и недвусмислени данни за сумите на приходите от реклама през 1995 г. и 1996 г. От друга страна, в този конкретен случай тя счита, че не е необходимо да продължава да разследва въпроса, тъй като това не поставя значителен проблем, след като Комисията, както вече бе заявено, счита, че приходите от реклама за периода 1995-1996 г. представляват държавни средства, които във всички случаи трябва да бъдат приспаднати от брутните разходи за обществена услуга. В таблицата по-долу приходите от реклама, преведени от Фонд TV2 за 1995 г. и 1996 г., съответно са показани в една и съща колона с лицензионните такси.
(194)
Трябва също така да бъде отбелязано, че за периода от 1997 г. до 2002 г. Комисията е включила лицензионните такси, които са били преведени на регионалните станции на TV2 чрез TV2. Комисията счита, че, тъй като тези суми са били получени от TV2 и след това предени на регионалните станции, те трябва да бъдат включени в изчисленията както като приходи, така и като разходи, което на практика означава, че не засягат изчисленията на Комисията по-долу.
(195)
Що се отнася до вливането на капитали в TV2 за цифровизация, това е отразено през 1997 г. като приход. Съответните намаления са взети предвид като разходи, когато са били правени инвестиции. Разходите за цифровизация са разходи за обществена услуга. За да не се отчитат едни и същи разходи два пъти, амортизациите, съответстващи на направените инвестициите, са приспаднати от брутните разходи за обществена услуга. Въпреки критиките на TV2 по този въпрос, Комисията е на мнение, съгласно постоянната ѝ практика при изчисляване на държавна компенсация, че приходите от държавата или от обществен фонд трябва да бъдат вземани предвид в годината, в която са били предоставени, а не в годината, през която за били разходвани или използвани.
Таблица 1
Разходи за обществена услуга и компенсационни мерки 1995-2002 г. на базата на счетоводните отчети
(в млн. DKK)
Година
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
2002 г.
Общо
Брутни разходи за обществена услуга
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Инвестиции в цифровизация
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Нетни приходи от реклама, получени директно от TV2
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Други приходи
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Нетни разходи за обществена услуга
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Лицензионни такси и нетни приходи от реклама, получени през 1995-1996 г. от Фонд TV2
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Прехвърляне на средства след закриването на Фонд „Радио“
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Прехвърляне на средства след закриването на Фонд TV2
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Общо i) лицензионните такси и приходите от Фондовете TV2 и „Радио“, посочени по-горе, и ii) нетните разходи за обществена услуга
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Източник: Годишен счетоводен отчет за приходи и разходи на TV2.
(196)
Както може да се види в таблицата по-горе, финансирането надвишава разходите с 628,2 млн. DKK (84,4 млн. евро).
(197)
Комисията отбелязва факта, че TVDanmark счита, че другите мерки, от които се ползва TV2, като освобождаването му от лихви и данъци, както и достъпа до честота на предаване на сигнала на територията на цялата страна при благоприятни условия, следва да бъдат взети под внимание при оценката на свръхкомпенсациите. Тези ползи са обобщени в таблицата по-долу:
Таблица 2
Прогнозни ползи от освобождаването от корпоративен данък и лихви и от честотата за предаване на сигнал
(в млн. DKK)
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
2002 г.
Общо
Освобождаване от корпоративен данък
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Начислени лихви върху заем за създаване на дружеството
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Държавни гаранции по заеми за оперативни разходи
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Такса за честота на предаване на сигнала (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Общо
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
Комисията е съгласна, че тези мерки трябва да бъдат взети предвид в настоящото проучване. От друга страна, при определяне на свръхкомпенсациите, не е подходящо те да бъдат включвани в изчисленията в таблица 1. Съгласно позицията на Комисията по RAI (73), тези допълнителни ползи могат да бъдат считани за компенсации за разходи, които в отсъствието на компенсации, би трябвало да бъдат финансирани. Следователно при оценяване на пропорционалността на държавното финансиране на разходи за обществена услуга тези допълнителни предимства не следва да бъдат включвани, тъй като заплащането на въпросните разходи води до съответно увеличаване на първоначалните разходи за обществената услуга, възложена на TV2. По отношение на нетния резултат това няма значение. Трябва обаче да се гарантира, че от тези предимства се ползват само дейностите, свързани с обществената услуга, и не се прилагат към търговските дейности. Този въпрос се разглежда в съображения 234-237 по-долу.
(199)
Датските органи и TV2 излагат различни аргументи за да обосноват свръхфинансирането, изчислено в съображение 196. По-конкретно, с оглед на решението на Съда, Комисията трябва да оцени дали свръхфинансирането всъщност е било необходимо за да може TV2 да изпълни мисията си за обществена услуга.
(200)
Във връзка с това на първо място трябва да се отбележи, че Протоколът от Амстердам (74) поставя акцент върху спецификата на сектора на радио- и телевизионно разпространение в сравнение с други УОИИ, тъй като „… публичното радио- и телевизионно разпространение в държавите-членки е пряко свързано с демократичните, социалните и културните потребности на всяко общество, както и с необходимостта от запазването на плурализма в медиите“. Тези характерни особености следва да бъдат взети предвид в оценката на съвместимостта на Комисията в настоящото решение.
(201)
Освен това в предишни решения Комисията приема, че определена капиталова база е обоснована с цел гарантиране на предоставянето на обществена услуга от даден радио- и телевизионен оператор. По делото на Австрия за радио- и телевизионно разпространение (75) например Комисията се произнася, че „По силата на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО, съгласно тълкуването на Протокола от Амстердам, държавите-членки принципно могат да предоставят толкова публично финансиране, колкото е необходимо за да се гарантира изпълнението на обществената услуга. Това се отнася не само за текущите разходи за изпълнение на УОИИ, но също и за собствения капитал“.
(202)
В решението си Съдът се произнася, че (76) „… Комисията не може да основава решението за възстановяване на всички суми, които според Кралство Дания са представлявали резерви, предназначени за нуждите на обществената услуга, на липсата на подходящ контрол, тъй като, предвид наличната информация в Комисията, е било напълно възможно да бъдат разгледани сериозно всички законови и икономически условия, управлявали натрупването на тези резерви през разглеждания период, а без такъв контрол съответно невъзможно да бъде взето законосъобразно решение дали всъщност тези резерви, като цяло или дори само част от тях, са били необходими, за да бъде предоставена обществената услуга“.
(203)
Съдът добавя (77), че чисто формалните изисквания като задължението резервите да бъдат конкретни и прозрачни, не би могло да обоснове дадено определение за възстановяване и фактът, че TV2 на практика не е трябвало да използва своите резерви, не подкрепя заключението, че тези резерви би следвало да бъдат считани за непропорционални на нуждите от финансиране за предоставяне на обществената услуга. (78).
(204)
Следователно Комисията трябва да оцени всички фактори, взети предвид от датските органи, при определяне на компенсациите, предоставени на TV2 за периода 1995-2002 г., и при вземане на решение за натрупване на резерви. Във връзка с това Комисията се позовава на предишна своя оценка на процедурата, използвана за определяне на лицензионната такса, в съображение 105.
(205)
Относно съображенията, накарали датските органи да натрупат резерви за изпълнението на мисията за обществена услуга TV2, следва да бъдат взети под внимание цитираните от тях фактори по-долу.
(206)
При създаването на TV2 през 1988 г. не е вливан никакъв капитал. Неговите дейности са били финансирани единствено от заем за новосъздадено предприятие, възлизащ на 510,8 млн. DKK, което е дало възможност на TV2 да закупи производственото си оборудване, сградите и др. Следователно TV2 е бил слабо капитализиран, тъй като е бил капитализиран с необичайно високи заеми и необичайно нисък капитал. В резултат на това TV2 бързо се е сблъскал с финансови трудности.
(207)
Националната сметна палата, която е независима институция към Парламента на Дания, има задача да извършва одити както на счетоводните сметки, така и на управлението. През 1995 г. тя е направила заключение, че значителна част от финансовите проблеми на TV2, биха могли да бъдат отдадени на това, че станцията е създадена без вливане на капитал (79). Основната препоръка на Националната сметна палата била, че държавата трябвало да влее капитал от приблизително 530 млн. DKK в TV2 чрез преобразуване на заемите за новосъздадено предприятие. Това би трябвало да даде на TV2 капитал от приблизително 350 милиона DKK и коефициент на платежоспособност около 50 %. Препоръчителният коефициент на платежоспособност от приблизително 50 % е бил равен на този на частните дружества като TV2 Norge (Норвегия) и TV4 (Швеция).
(208)
В резултат на този доклад държавните одитори от Парламента, определени да извършват, наред с останалите им задължения, критичен одит на счетоводните отчети на държавните дружества, са се обърнали към Министерството на финансите за становището му по въпроса дали TV2 би следвало да натрупва капитал. През август 1995 г. в отговор на предложението на Националната сметна палата да бъде влят капитал в TV2, Министерството на финансите е заявило, че „… както при създаване на нови дружества, така и при преобразуване на такива, които са държавна собственост, те трябва да имат нужната капиталова база. В същото време държавата не трябва да влива твърде големи капитали на първо място, защото това би означавало един ненужен разход за държавата и на второ място, защото би дало на дружеството несправедливо конкурентно предимство. Предприятието не трябва да е нито недостатъчно капитализирано, нито свръхкапитализирано“. Въз основа на това Дания е счела, че в TV2 трябва да се натрупа капитал. Решено било обаче, че държавата не следва да влее капитала наведнъж. Вместо това TV2 би трябвало сам да натрупа необходимия капитал чрез текущия излишък.
(209)
Изискването за капиталова база е включено в устава на TV2 през 1997 г. От тогава уставът TV2 ясно определя, че от 2001 г. насам свободният капитал на TV2 трябва да възлиза на поне 200 милиона DKK и че той трябва да бъде използван да компенсира оперативната загуба на радио- и телевизионния оператор (80). Изпълнителната заповед от 18 август 1997 г. предвижда, че за финансиране на всяка вероятна оперативна загуба, свободният капитал, т.е. капиталът минус резервите и други свързани източници, за дейности, осъществявани на територията на цялата страна, следва да възлиза на минимум 200 милиона DKK до края на 2000 г. Трябва да бъде натрупан свободен капитал, възлизащ на общо на 50 милиона DKK до края на 1998 г. и на минимум 100 милиона DKK до края на 1999 г. От 2001 г. свободният капитал по всяко време следва да бъде минимум 200 милиона DKK на база на последните счетоводни отчети. Ако се очаква капиталът да спадне под тези цифри, въпросът следва да бъде отнесен към Министерството на културата. В специални случаи Министърът на културата може да одобри по-ниска стойност на капитала и да приложи специфични условия, след консултация с Националната сметна палата.
(210)
Изпълнителната заповед на Министъра от 1997 г., определяща минималния свободен капитал, е публикувана в Държавния вестник на Дания (Lovtidende). В допълнение от 1998 г. насам натрупването на капитал в съответствие с изискването на устава се отбелязва конкретно в публикуваните годишни счетоводни отчети на TV2.
(211)
Според датските органи невъзможността TV2 да спази минималният изискуем капитал от 200 млн. DKK съгласно Устава му се очаква да доведе до поставянето му под държавно управление.
(212)
Комисията счита, че основната задача е да се определи дали и до каква степен капиталовата база, постигната чрез компенсациите, всъщност е била необходима за изпълнението на мисията за обществена услуга на TV2.
(213)
Като взе предвид горното описание на процедурата и причините, довели до натрупването на резервите на TV2 под формата на капиталова база, и с оглед решението на Съда, Комисията счита, че натрупването на резерв в действителност е било необходимо, за да може TV2 да изпълнява мисията си за обществена услуга.
(214)
От друга страна, Комисията си задава въпроса дали целият размер на резервите е настина обоснован и необходим, т.е. дали цялата сума на капиталовата база, натрупана до края на 2002 г., действително е била необходима за изпълнението на мисията за обществена услуга на TV2.
(215)
От гледна точка на Комисията размерът на капиталовата база, която би могла да се счита за пропорционална и необходима да гарантира предоставянето на обществената услуга, зависи от фактите и от законовата рамка на всеки отделен случай.
(216)
Цифрите относно капиталовата база на TV2, с които Комисията разполага, са показани в таблицата по-долу:
в милиони DKK
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
2002 г.
Целеви капитал (цифровизация)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Свободен капитал
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Общо капитал
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Общо пасиви
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Коефициент на платежоспособност (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
Към 31 декември 2002 г. TV2 е натрупал капитал от 550,5 милиона DKK, включително 72 милиона DKK целеви капитал (цифровизация), което съответства на коефициент на платежоспособност 34 %. Размерът на свободния капитал в края на 2002 г. е бил 478,5 млн. DKK.
(218)
На първо място Комисията отбелязва, че част от капитала не е била свободен капитал. Всъщност съгласно годишните счетоводни отчети на TV2 за 1997 г. (82), медийната комисия е решила, че TV2 трябва да цифровизира своето производствено оборудване преди края на 2000 г. 300 милиона DKK са били използвани целево за цифровизация на TV2 и на регионалните станции. През 1997 г. на TV2 са били преведени 167 млн. DKK за тази цел. Следователно Комисията счита, че сумата е била необходима за нуждите на публичната услуга на TV2. Фактът, че средствата, които не са били инвестирани в цифровизация до 1 януари 2003 г. (остатък от 72 млн. DKK) накрая са били освободени, не променя това заключение, тъй като през разглеждания период тези суми са ясно отразени в счетоводните отчети на TV2 като целеви капитал, който би могъл да се използва само за целите на цифровизацията, и, съгласно постановеното в решението на Съда, фактът, че TV2 на практика не е трябвало да използва резерва, не подкрепя заключението, че този резерв е трябвало да бъде считан за непропорционален на нуждите от финансиране за предоставяне на обществената услуга (83).
(219)
Следва да бъде отбелязано и че към 31 декември 1994 г. (в началото на периода, разглеждан в настоящото решение) капиталът на TV2 е бил отрицателен (минус почти 156 млн. DKK), както и че през 1995 г. и 1996 г. TV2 е имал отрицателен коефициент на платежоспособност и отрицателен капитал, което обяснява защо общият капитал в края на 2002 г. е бил по-малък от получените компенсации. Чак в края на 2000 г. свободният капитал на TV2 е нараснал над необходимия минимален праг от 200 млн. DKK.
(220)
За да покаже, че нивото на капитала в TV2 е било обосновано, датските органи са внесли становище, изготвено от PricewaterhouseCoopers на 18 ноември 2002 г. Това становище гласи, че коефициентът на платежоспособност на TV2 към края на разглеждания период е бил по-нисък в сравнение с този на останалите скандинавски радио- и телевизионни оператори по отношение на размер, дейности, структура и пазари, на които оперират. Например коефициентът на платежоспособност на TV2 е бил по-нисък от този на TV2 Norge (36 %) и значително по-малък от този на TV4 (Швеция), чийто коефициент на платежоспособност е бил 65 %, т.е. почти два пъти по-висок от коефициента на TV2. Съгласно становището коефициентът на платежоспособност на TV2 е бил по-нисък от този на другите радио- и телевизионни оператори и следователно не може да бъде считан за прекомерен. Становището посочва също така, че няма причина да се вярва, че структурата на капитала на тези съпоставими радио- и телевизионни оператори не е била оптимизирана. PricewaterhouseCoopers също така посочват, че коефициент на платежоспособност от по-малко от 30 % във времето би бил необичаен и би направил дружеството уязвимо към колебанията в приходите.
(221)
Сравнението с други оператори следва да бъде тълкувано внимателно, тъй като те не извършват същите дейности за обществена услуга като TV2, не са финансирани по същия начин и нямат същия правен статут. Въпреки това становището дава някои насоки и може да бъде взето предвид заедно с останалите елементи.
(222)
В тази връзка Комисията отбелязва, че датските органи са предоставили информация, която показва, че през последната част от разглеждания период са планирали да преобразуват TV2 в акционерно дружество и да го приватизират. Като част от процеса на преобразуване е бил направен и анализ на това как да бъде преустановено финансирането от лицензионни такси, тъй като датските органи са възнамерявали да премахнат финансирането чрез лицензионни такси след приватизацията на TV2.
(223)
С тази цел през юни 2002 г. датското правителство сключва споразумение с парламентарно мнозинство относно либерализацията на медийната политика на Дания. Съгласно споразумението TV2 е трябвало да бъде преобразуван от гледна точка на приватизацията възможно най-бързо. Направен е бил анализ на финансовата база за преобразуване на TV2 в акционерно дружество. През лятото на 2002 г. Министърът на културата е назначил ръководна група с представители от Министерството на културата, Министерството на финансите и Генералния адвокат (Kammeradvoka) с цел изясняване на икономическата база за приватизиране на TV2 и преобразуването му в акционерно дружество. Ръководната група ангажира в своя помощ одиторска фирма и финансов съветник, за да може например да изчисли нивото на капитала, от който се нуждае TV2. Одиторската фирма прави заключение, че капиталът на TV2 следва да бъде установен на 640 милиона DKK.
(224)
Финансовата комисия към Парламента на Дания е одобрила преобразуването на TV2 в акционерно дружество и установяването на капитала му. Преобразуването на TV2 в акционерно дружество се е извършило със задна дата, считано от 1 януари 2003 г. Непосредствено след промяната на правния статут на TV2 и преобразуването му в дружество са били премахнати голям брой мерки в негова полза като например освободените от лихви и погасяване заеми и освобождаването от данъци. През 2005 г. приватизацията бива отложена, но след 2004 г. TV2 повече не получава лицензионни такси.
(225)
Предвид гореизложеното Комисията счита, че един от факторите, който трябва да вземе предвид при оценката на съвместимостта на резервите, е фактът, че през последната част от разглеждания период датските органи вече са били планирали да променят правния статут на TV2, което създава необходимостта от капиталова база.
(226)
Практиката на Комисията при вземане на решения е по-принцип да се отнася благосклонно към схеми за преобразуване в акционерни дружества на държавни фирми, които се конкурират с търговски предприятия, тъй като това може да намали нарушаването на конкуренцията чрез заместване на неограничените държавни предимства с капитал в ограничен размер и чрез създаване на ясно разграничение между ролята на държавата като публична власт и ролята ѝ на предприемач, търсещ възвращаемост на инвестициите си.
(227)
В допълнение, наред с другите фактори, които трябва да бъдат взети под внимание, Комисията счита, че нивото на резервите на TV2 следва да бъде разглеждано с оглед на колебанията в приходите от рекламния пазар.
(228)
TV2 всъщност е бил уязвим от колебанията в приходите, които са неизбежен аспект на рекламния пазар. Например за една година (1998-1999 г.) TV2 претърпява спад от приблизително на 104 млн. DKK от приходите от реклама. Според датските органи единственият начин за TV2 да може се справи със спадове с такъв размер е наличието на значителен по размер свободен капитал, тъй като приходите от лицензионни такси са били предварително фиксирани за няколко години. Макар че TV2 е зависил по-малко от приходи от реклама отколкото TV2 Norge и TV4, които не получават лицензионни такси, финансирането чрез реклама, въпреки всичко представлява важен източник на средства за дейностите на TV2 през въпросния период.
(229)
Във връзка с това Комисията отбелязва, че Съдът ясно се е произнесъл в своето решение (84), че „… фактът, че TV2 не е трябвало да използва своите резерви през 1999 г. не подкрепя заключението, че тези резерви е трябвало да бъдат считани за непропорционални на нуждите от финансиране за предоставяне на обществена услуга. Същинският смисъл на натрупания резерв за справяне с несигурността е, че той не трябва непременно да бъде използван.“
(230)
Комисията е съгласна с датските органи, че при оценяване на нуждите на TV2 трябва също да вземе предвид и факта, че TV2 бележи значителни колебания в ликвидността както за отделна календарна година, така и за една година спрямо следващата, тъй като големи спортни събития като Олимпийските игри се провеждат през интервал от няколко години и телевизионните програмни права за излъчване обикновено се предлагат в многогодишни договори. Например в годишния отчет за 1995 г. (85) може да се види, че излишъкът за 1995 г. е бил прехвърлен в 1996 г., за да покрие очаквания дефицит за тази година, когато е имало особено високи разходи във връзка с Олимпийските игри и световните първенства по футбол.
(231)
В допълнение трябва също да се добави, че през разглеждания период използването на обикновени заеми за финансиране на TV2 е било спряно. Инвестиционни заеми са били разрешени в размер на до 4 % от приходите на базата на последните счетоводни отчети. На TV2 е било забранено да взема всякакви други видове заеми, гаранции или да поема задължения по финансови лизинги с изключение на общия оперативен кредит. Ограничените възможности за финансиране на TV2 със заем означава, че по принцип неговите потребности от ликвидни средства е трябвало да бъдат покрити от операции за предоставяне на ликвидност.
(232)
В заключение нивото на капитала е показано в публикуваните счетоводни отчети. През въпросния период Националната сметна палата е одитирала счетоводните отчети на TV2. Одитите са включвали както финансови, така и одити на управлението, въпреки че Националната сметна палата не е имала право да предотвратява свръхкомпенсациите на разходите за обществена услуга на TV2. Както Съдът се произнася в своето решение (86), фактът, че този одитиращ орган не е имал право да предотвратява свръхкомпенсациите, не води до заключението, че датските органи не са осъществявали контрол. Точно обратно, датските органи са отбелязали, че Националната сметна палата е направила заключение, че капиталовата база е била твърде голяма, което би могло например да доведе до намаляване на източниците от лицензионни такси, плащани на TV2, в следващото медийно споразумение.
(233)
Предвид гореизложените съображения като цяло, относно първата част на оценката на пропорционалността, Комисията счита, че в конкретния случай, съгласно Протокола от Амстердам и решението на Съда, размерът на натрупания капитал в края на 2002 г. (т.е. 550 милиона DKK) е бил необходим на TV2 за изпълнение на мисията му за обществена услуга. Сумата от 628 млн. DKK, получена за тази цел, следователно е задоволила критериите за пропорционалност и необходимост съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(234)
Въпреки че настоящото решение не прави оценка на вероятната държавна помощ, различна от мерките за рекапитализация, предоставена на TV2 през 2003 г. и 2004 г., Комисията отбелязва също, че датските органи са предоставили информация, документираща факта, че през 2004 г. капиталът на TV2 е възлизал на 640 милиона DKK. Сумата от 96 милиона DKK е била инвестирана в търговски дейности и не може да бъде установено дали това е било финансирано от капитала или от външно финансиране. Приемайки, че е бил използван само капиталът, това би означавало, че 544 милиона DKK от капитала са били на разположение на TV2 да осъществява неговите радио- и телевизионни дейности за обществената услуга.
(235)
Във връзка с твърдението в съображение 198 по-горе следва да се отбележи, че TV2 извършва също и известен брой търговски дейности. Те са относително малко на фона на всички дейности на TV2. Разходите за тези търговски дейности са определени въз основа на метода, описан в Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. (87), според който, противно на общоприетия подход в другите сектори на комуналните услуги, разходи, изцяло свързани с дейности за обществена услуга и в същото време подпомагащи търговски дейности, не трябва да бъдат разделяни пропорционално между двата вида, а могат изцяло да бъдат разпределени към дейностите за обществена услуга. Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. обръща внимание на риска от превръщане на стриктното разбиване на такива разходи между двата вида дейности в условно и лишено от смисъл. Доколкото се отнася до предимството, което TV2 получава от достъпа си до честотата за предаване на сигнала, Комисията отбелязва, че това е неразделна част от мисията за обществена услуга. Комисията счита също така, че съгласно Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми, финансовите разходи (лихвени предимства) могат изцяло да бъдат причислени към дейностите за обществена услуга.
(236)
За да се неутрализира ефектът от освобождаването от данъци, от който се ползват дейностите за обществена услуга, 30 % от печалбата от търговски дейности се прехвърлят към публичната услуга. Това се прави от 2001 г. Следователно Комисията счита, че може да е имало нарушаване на пазара на радио- и телевизионното разпространение поради това, че TV2 не е трябвало да взема предвид ставките на корпоративния данък при определяне на търговските си цени. В бъдеще обаче това предимство няма повече да съществува, като се приеме, че делът на прехвърлените средства съответства на действителната ставка на данъчното облагане благодарение на този „механизъм на неутрализирането“. Що се отнася до миналия период, установяването на свръхкомпенсациите не представлява проблем, тъй като общите приходи от търговски дейности са били използвани за намаляване на нетните разходи за дейностите за обществена услуга.
(237)
TV2 се е ангажирал с търговски интернет дейности, генериращи загуба. Тъй като тези дейности са извън мисията за обществена услуга радио- и телевизионно разпространение, не е възможно никакво държавно финансиране. Освен това, тъй като не са извършвани никакви други услуги на индивидуална основа, няма излишък от търговски дейности, който да покрие загубите от интернет дейностите.
2. Оценка на поведението на TV2 на рекламния пазар
(238)
Параграф 58 от Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми гласи, че „… даден публичен радио- и телевизионен разпространител, доколкото по-ниски приходи са покрити от държавната помощ, може да се изкуши да понижи цените на рекламите или на други дейности, които не са свързани с публична услуга на пазара, така че да намали приходите на конкурентите (…). Когато даден радио- и телевизионен разпространител подбие цените на дейности, които не са свързани с публичната услуга, до ниво, което е под необходимото за покриване на всички разходи по дейността, взета отделно, които даден ефективен търговски оператор в подобна ситуация би трябвало нормално да покрие, такава практика би посочила присъствието на свръхкомпенсиране на задълженията на публичната услуга …)“.
(239)
TVDanmark е предоставил информация, показваща, че не може да покрие всички разходи за телевизионните си дейности, взети отделно, с цените за реклама, които TV2 налага. TVDanmark сравнява разходите си цените за реклама TRP 21-50, които е налагал TV2.
(240)
За да бъде обосновано това сравнение, Комисията трябва на първо място да установи дали може да се счита, че TVDanmark се намира в подобна на TV2 ситуация и дали е ефективен оператор.
(241)
На първо място Комисията трябва да оцени дали TVDanmark е в подобна на TV2 ситуация. Комисията отбелязва следното. През разглеждания период делът на аудиторията на TV2 е била в порядъка на 35 %, а съответната стойност за TVDanmark е била приблизително 15 %. Дяловете им от рекламния пазар също значително са се различавали. Пазарният дял на TV2 е бил в порядъка на 60 %, докато на TVDanmark’s е бил около 8 %. Оборотът на TV2 от реклама е бил приблизително пет пъти по-голям от този на TVDanmark. Освен това TV2 е единствената станция, която достига до 100 % от населението, докато покритието на TVDanmark2 е 77 %, а на TVDanmark1 дори по-малко. Предвид гореизложеното Комисията счита, че TVDanmark не може да бъде сравнявана с TV2 директно.
(242)
На второ място Комисията трябва да установи дали TVDanmark е ефективен пазарен оператор. Даден ефективен оператор може да бъде определен чрез анализ на обичайно използвани финансово-счетоводни коефициенти и чрез сравняване на резултатите на оператора спрямо средните резултати в държавата-членка. Анализът трябва да вземе под внимание различния размер на предприятията и специфичната им структура на разходите. От друга страна, както беше отбелязано по-рано, не би могло да се каже, че операторите на пазара в Дания в позиция на съпоставимост, така че да се даде възможност за пряко сравняване на коефициентите им на ефективност. Следователно Комисията е на мнение, че анализ на такива коефициенти на датския пазар, е неподходящ в настоящия случай.
(243)
Вместо това Комисията е анализирала данните от финансовите резултати на TVDanmark и SBS Broadcasting. В резултат на своя анализ Комисията не може да установи със сигурност дали понесените загуби произтичат от факта, че TVDanmark е имал високи първоначални разходи за стартиране на дружеството, които все още не е могъл да възстанови, или че всъщност не работи добре. Въпреки неколкократните запитвания, Комисията не можа да получи данните за финансовите резултати на третия оператор, TV3, което да позволи сравняване с третия оператор на пазара. В следствие на това Комисията не може да направи заключение със сигурност дали загубите на TVDanmark са в резултат на ценовата политика на TV2 или се дължат на други фактори, над които самият TVDanmark има някакъв контрол.
(244)
Тъй като не може със сигурност да бъде установено дали TVDanmark е ефективен оператор и след като не е възможно директно сравняване на двамата оператори, Комисията е на мнение, че всяка такава оценка е неокончателната в настоящия случай.
(245)
По тази причина Комисията е взела решение да направи по-подробен анализ на ценовите политики на TV2 и на наличните данни, отнасящи се до рекламния пазар, за да направи оценка на това дали TV2 е действал от гледна точка на увеличаване до най-голяма степен на приходите си от реклама през разглеждания период.
(246)
На първо място Комисията е сравнила цените на двамата оператори и е анализирала ценовите политики на TV2. Анализът е бил фокусиран върху периода 1998-2002 г., през който жалбоподателят твърди, че TV2 е започнал да прилага „дъмпингови“ цени на рекламния пазар. На второ място Комисията е анализирала разходите за реклама в Дания в контекста на ЕС и в частност в сравнение с другите скандинавски държави. На трето място е бил направен анализ на цените за контакти с аудиторията във всички скандинавски държави и видове медии.
(247)
Комисията отбелязва, че поведението на TV2 на рекламния пазар е било проучено от компетентните органи в Дания. На 21 декември 2005 г. Датският съвет за защита на конкуренцията се е произнесъл, че TV2 е нарушил член 102 от ДФЕС и съответните национални закони, прилагайки отстъпки за лоялност на рекламния пазар. Това решение е отменено от Трибунала по обжалване на спорове във връзка с конкуренцията на 1 ноември 2006 г., а по-късно потвърдено след обжалване пред Висшия съд на Източна Дания на 22 юни 2009 г. Решението на Висшия съд на Източна Дания е обжалвано пред Върховния съд, който го потвърждава на 18 март 2011 г. след решение на Съвета за защита на конкуренцията от 29 ноември 2000 г., което определя, че отстъпките, направени от TV2 за 2000 г., представляват злоупотреба с господстващо положение. В тази връзка Комисията отбелязва, че проучването на датските институции за защита на конкуренцията разглежда периода 2000-2005 г., с други думи само последните години от периода, разглеждан в настоящото решение. Най-важното е, че дадена отстъпка за лоялност не означава непременно наличие на кръстосано субсидиране по смисъла на Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. („Когато даден радио- и телевизионен разпространител подбие цените на дейности, които не са свързани с публичната услуга, до ниво, което е под необходимото за покриване на всички разходи по дейността, взета отделно, които даден ефективен търговски оператор в подобна ситуация би трябвало нормално да покрие, такава практика би посочила присъствието на свръхкомпенсиране на задълженията на публичната услуга“). Всъщност, както е обяснено по-долу, TV2 налага средно значително по-високи цени от конкурентите си. Освен това отстъпките за лоялност са предпоставка клиентите да отделят по-голяма част от годишните си бюджети за реклама в TV2, отколкото биха отделили при други обстоятелства. Следователно може да се твърди, че TV2 е увеличил приходите си от реклама с помощта на схемата за отстъпки, което би довело всъщност до намаляване на нуждата от финансирането му чрез лицензионни такси. Във всички случаи Комисията не е обвързана с решенията на датските институции за защита на конкуренцията.
(248)
Делът и съставът на аудиторията, съдържанието на програмите, правилата за рекламно време и механизмът на финансиране на станциите са фактори, които засягат естеството на конкуренцията на рекламния пазар. Това води до разлика в цените между отделните радио- и телевизионни оператори. Станциите продават също и богата гама от диференцирани „продукти“, които се предлагат на различни цени (88).
(249)
Цените, които станциите определят, включват значителни отстъпки. Следователно не е удачно да се сравняват обявените цени за телевизионни реклами. По-голямата част от телевизионните реклами (приблизително 90 % от рекламите в цялата страна) се управляват от годишни договори, съгласно които телевизионните канали предоставят годишни отстъпки. В допълнение има много други отстъпки (за нови рекламодатели, по-непривлекателно място в програмата за реклама, допълнителни отстъпки за обем и др.) Споразуменията се договарят от т.нар. медийни агенции, които спомагат и за изпълнението им.
(250)
За да могат да бъдат сравнявани различните станции, трябва да бъде определена средна цена на база на различните предлагани цени. Таблицата по-долу показва средните цени на целевите рейтинг точки за целевата аудитория 21-50 (TRP 21-50). Средните цени са получени като съответният оборот на станциите от национални спотове се раздели на броя на достигнатите национални TRP 21-50 (89):
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
2002 г.
TVDanmark
283 евро
270 евро
252 евро
251 евро
211 евро
TV2
480 евро
409 евро
364 евро
381 евро
325 евро
Разлика
197 евро
139 евро
112 евро
130 евро
114 евро
CPP на TVDanmark CPP като дял от CPP на TV2 (90)
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
Средна CPP на TV2 за TRP 21-50, измерена за покритие (по 0,7)
336 евро
286 евро
255 евро
267 евро
228 евро
CPP на TVDanmark като дял от измерената CPP на TV2
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
От горните цифри може да се види, че цената на TRP 21-50 на TVDanmark е била около 30-40 % по ниска от тази на TV2. Както Комисията се е произнесла в решението си относно държавната помощ за France 2 и France 3, съотношението между средния брой контакти с аудиторията и средната нетна цена на контакт на телевизионния рекламен пазар е положително (91). По този начин всяка разлика в цените между отделните радио- и телевизионни оператори би могла да се обясни с относителната сила на станциите по отношение на способността им да привличат зрители. В такава ситуация е уместно да се установи дали действителната разлика в цената отразява условията на пазара.
(252)
За разлика от ситуацията във Франция в настоящия случай могат да бъдат анализирани само наблюденията върху двама оператори. Обхватът на линейната регресия следователно трябва да бъде изчислен на базата на цените на тези двама оператори и би имал слабо статистическо значение. Следователно не би било възможно да се направи никакво заключение за това дали обхватът на линейната регресия е „удачен“.
(253)
За да се потвърди дали би могло да се каже, че действителната разлика в цените на двамата оператори отразява пазарните условия, е бил приложен коефициент на корекция в опит да се неутрализира по-силната позиция на TV2 на пазара. Коефициентът за претегляне е бил получен от изчисления, направени от медийни агенции, и отразява разликата в покритието на желаната целева група, което може да бъде достигнато чрез закупуване на 100 TRP 21-50 от TVDanmark и от TV2. Средното покритие на TVDanmark е малко под 70 % от това на TV2 (при закупуване на 100 TRP 21-50). Прилагането на този фактор води до уеднаквяване на цените, въпреки че цената на TV2 все още е малко по-висока от тази на TVDanmark. По този начин е по-вероятно разликата в цените да отразява пазарните условия. Този резултат обаче трябва да се разглежда внимателно, тъй като следва да се има предвид, че подобен коефициент на корекция няма как да отчита всички разлики между станциите.
(254)
Комисията отбелязва също, че жалбоподателят твърди, че конкуренцията на телевизионния рекламен пазар всъщност не се определя нито от обявените цени, нито от средните цени на GRP или TRP, представени по-горе. TVDanmark по-скоро твърди, че операторите се конкурират в т.нар. пределни цени. Твърди се, че тези пределни цени, произтичат от по-силната позиция на TV2 на пазара. За да могат рекламодателите да постигнат целите на рекламните си кампании, трябва да закупят определена квота рейтингови точки, единствено от TV2. Тъй като не е имало никаква конкуренция за тези т.нар. подпределни единици, TV2 е имал възможност да генерират по-голяма печалба от тях. В резултат на това операторите са се конкурирали в остатъчните рейтингови точки и следователно в пределните цени. TVDanmark твърди, че тези цени са били дори по-ниски от средните, показни в таблицата по-горе.
(255)
Оставяйки настрана въпросът дали това твърдение е вярно, Комисията счита, че такова поведение би било възможно предвид силната позиция на TV2 на пазара. От друга страна настоящото проучване трябва да установи дали чрез поведението си на рекламния пазар TV2 се е опитал да увеличи приходите си до най-голяма степен. По този въпрос не би могло да се реши, че имало вероятност TV2 да е държал цените си ниски, за да поддържа висок пазарен дял, но това не означава, че не се е опитал да увеличи приходите си до най-голяма степен.
(256)
Гореизложеното показва, че цените на TV2 са били по-високи от тези на TVDanmark през разглеждания период. Ясно е също, че, въпреки увеличенията в обявените цени, действителното ниво на цените е намалявало през този период. TV2 значително е увеличил отстъпките си.
(257)
Не е възможно обаче да се установи от един анализ на цените дали тенденцията в цените в действителност е довела до намаляване на общите приходи от реклама, увеличавайки по този начин необходимостта от държавно финансиране. Във връзка с този въпрос Комисията анализира ценовата политика на TV2 и нейното въздействие върху общото ниво на приходите му от реклама.
(258)
Както показват съображенията по-долу, през разглеждания период TV2 е направил неколкократни увеличения и намаления на цените (чрез предоставяне на по-големи отстъпки). Таблицата по-долу представя преглед на тенденцията в общото ниво на приходите от реклама (млн. DKK) от 1998 г. до 2002 г. - периодът, през който жалбоподателят твърди, че TV2 насилствено е свалял цените на датския пазар:
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
2002 г.
Национални приходи от реклама
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
През 1997 г. TV2 е взел стратегическото решение да не увеличава използването на капацитета, а да увеличи цените си през 1998 г. Друго увеличение на цените е било направено през 1999 г. Датските органи твърдят, че до 1999 г. конкуренцията е станала толкова силна, че TV2 е пострадал в резултат на увеличението на цените и приходите му от реклама са спаднали с около 10 % от предходната година.
(260)
През 2000 г. TV2 е очаквал конкуренцията да се засили и не е повишавал цените си. Действителните цени всъщност са спаднали, поради въведената от TV2 нова схема за отстъпки. В резултат на това TV2 е увеличил използвания си капацитет с 33 % спрямо предходната година. От друга страна мерките за определяне на цените са довели до 8,4 % увеличение на оборота му от реклама в цялата страна. През 2001 г. TV2 отново е увеличил цените. Въпреки увеличението на цените приходите му от реклама и използването на капацитета са спаднали до нивото от 1999 г. През 2002 г. TV2 е намалил цените отново и е отбелязал лек спад в общия оборот. Целият оборот на рекламния пазар обаче се е свил още повече.
(261)
От казаното по-горе може да се направи заключение, че използването на големи отстъпки са довели до намаляване на действителното ниво на цените. TV2 е успял да компенсира спадът в цените чрез увеличаване на използвания си капацитет. Тъй като неговите конкуренти не са имали същия резерв от капацитет, те не са имали такава възможност. За да имат място на пазара, те е трябвало да се съобразяват с водещата позиция на TV2. През годините, когато TV2 е увеличавал цените, общият му оборот от реклама е намалявал. Противно на това, когато TV2 е намалявал цените, той е успявал да увеличи общия си оборот. Следователно Комисията прави заключение, че намаляването на цените от TV2 в действителност е довело до по-високи приходи. Следователно не може да се каже, че с ценовата си политика TV2 не се е стремил към увеличаване на приходите в най-голяма степен.
(262)
Сравняването на цените между датските оператори и анализът на ценовата политика на TV2 по никакъв начин не показва дали всички цени на датския пазар на телевизионната реклама са били твърде ниски. Това, че TV2 е използвал по-силната си позиция, за да намали общото ниво на разходите за телевизионна реклама под това, което би било при нормална конкуренция, може да доведе до намалено ниво на цените.
(263)
Във връзка с този въпрос Комисията е анализирала икономическите данни на рекламния пазар във всички държави от ЕС и ги е сравнила с Дания. Тъй като датската телевизионна реклама е най-близка за сравнение с други скандинавски държави, Комисията е съпоставила също и данните за Дания и другите скандинавски страни (Финландия, Швеция и Норвегия) (92). Основните показатели за разходите за реклама, които са били анализирани, са следните: 1. разходи за телевизионна реклама като процент от общите разходи за реклама; 2. разходи за реклама на глава от населението; 3. разходи за реклама като част от БВП. Таблицата по-долу прави преглед на тези основни показатели:
Основни показатели на разходите за телевизионна реклама в Дания, ЕС и други скандинавски държави
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
Разходи за телевизионна реклама като % от общите разходи за реклама
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
ЕС
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
скандинавски държави
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Разходи за телевизионна реклама на глава от населението (млн. евро)
DK
39
44
48
51
46
47
44
ЕС
37
40
45
49
53
60
58
скандинавски държави
32
36
41
44
45
54
49
Разходи за телевизионна реклама като ‰ от БВП
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
ЕС
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
скандинавски държави
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Източник: Европейска аудиовизуална обсерватория, EuroStat.
(264)
Таблицата по-горе показва, че телевизионната реклама представлява по-малка част от общите разходи за телевизионна реклама в Дания (27 %) от средното за ЕС (37 %). От друга страна данните показват, че в Европа има принципно разделение между северните и южните държави (93). В южните държави-членки разходите за телевизионни реклами са значително по-високи от тези в северните (94). Същият модел може да се види за разходите за телевизионна реклама като част от БВП (95). Разходите за телевизионна реклама на глава от населението също показва забележителна разлика между държавите-членки (96). Гледайки данните за скандинавските държави, моделът на разходите на Дания е в съответствие с този на другите скандинавски страни.
(265)
Предвид гореизложеното Комисията прави заключение, че няма ясно, недвусмислено доказателство, че датският пазар на телевизионни реклами е бил системно и постоянно стесняван в резултат на ценовата политика на TV2.
(266)
Жалбоподателят е представил също и сравнителни данни за цените за контакти с аудиторията (изразени в CPM (97)) от други държави за един вид медия и за всички видове медии в една конкретна страна. Данните, представени от жалбоподателя, посочват разходите за осъществяване на контакт с 1 000 човека на реклама както чрез печатни медии, така и по телевизията в Дания, Норвегия и Швеция (98).
(267)
Данните показват, че телевизионната реклама в Дания е по-евтина от тази в Швеция и Норвегия (99), докато за печатните медии е валидно обратното (100).
(268)
Комисията обаче не може да потвърди надеждността на предоставени данни и няма такава публично достъпна информация. Тъй като информацията е доста ограничена и не взема предвид вероятните културни различия, Комисията не може да направи никакви обосновани заключения относно нивото на цените за контакти с аудиторията за различните медии в скандинавските държави.
(269)
Следователно Комисията прави заключение, че цената на TV2 била най-висока на датския пазар през разглеждания период, тъй като е имал възможност да определя цена на продукта си с 15-40 % по-висока от тази на конкурентите му в зависимост от достигнатите резултати в съответната целева аудитория. В сравнение с Швеция и Норвегия цените в Дания са по-ниски с приблизително 20 %.
(270)
С оглед на горните анализи Комисията прави заключение, че от гледна точка на държавната помощ няма ясно доказателство, че TV2 не се опитал да увеличи приходите си от реклама в най-голяма степен, или че поведението му на рекламния пазар не е довело до увеличаване на необходимостта от държавно финансиране.
V. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Комисията счита, че Дания е превела в действие въпросната помощ неправомерно в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
От друга страна с оглед на решението на Съда и въз основа на съображенията, изложени по-горе, Комисията счита, че помощта е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
С оглед на определението на Съда трябва да се разгледа въпросът дали горната констатация може да доведе до свръхкомпенсация на TV2, след като поисканата през 2004 г. от Дания сума от 628 млн. DKK, която да бъде върната заедно с лихвата от TV2, сега се счита за съвместима с вътрешния пазар и може да бъде платена обратно на TV2 от държавата. Плащането на тази сума вероятно би могло да доведе до свръхкомпенсация от гледна точка на мерките за рекапитализация, които всъщност са били приведени в действие през 2004 г. (дело № 313/2004), поради финансовите нужди на TV2 след връщането на горепосочените средства. Както указват параграфи 34 и 35 от определението на Съда, задължението за възстановяване на средствата всъщност е било необходима предпоставка за мерките за рекапитализация от 2004 г., предвид факта, че датските органи са решили да не позволяват на TV2 да претърпи банкрут. Както Съдът се произнася в параграф 43 от заповедта си: „… въпреки че специфичните обстоятелства на настоящото дело са накарали Комисията да вземе две решения (решението за анулиране на възстановената сума и решението за рекапитализация), очевидно е, че тези решения представляват две страни на един и същ юридически казус, отнасящ се до класифицирането като държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, и съответно до определянето на съвместимостта на мерките, приведени в действие от Кралство Дания за TV2 и съответно за TV2 A/S, с общия пазар. Отменянето на Решение 2006/217/ЕО следователно налага Комисията да разгледа отново всички мерки, приложени от Кралство Дания към TV2 и съответно към TV2 A/S“. Поради тясната връзка помежду ум, дължаща се на въпроса относно възстановяването на средства, мерките за рекапитализация от 2004 г. в полза на TV2 трябва да се разглеждат във връзка с държавната помощ, предоставена в периода между 1995 г. и 2002 г., за да се гарантира, че не съществува риск TV2 да получи свръхкомпенсации.
Във връзка с това Комисията отбелязва следното: След решението за възстановяване на средства датските органи действително са възстановили 1 050 млн. DKK (т.е. повече от сумата от 628 млн. DKK заедно с лихвата). Както е отбелязано в съдебната заповед, последвала отменянето от Съда на решението за възстановяване на средства, основанието за възстановяване на 628 млн. DKK заедно с лихвата остава. От друга страна датските органи са внесли декларация, оповестяваща намеренията им да не върнат сумата, възстановена от TV2, или, в случай че са изпълнени определени комулативни условия, да върнат на TV2 сума, равна най-много на разликата между сумата (включително лихвата), която действително е била възстановена от TV2 за периода 1995-2002 г. и сумата за мерките за рекапитализация. Съгласно определението на Съда, предвид горния ангажимент, не съществува риск от това TV2 да бъде свръхкомпенсиран по отношение на държавната помощ за периода 1995-2002 г., разглеждано във връзка с мерките за рекапитализация от 2004 г.,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Мерките, приведени в действие от Дания в полза на TV2/Danmark в периода между 1995 г. и 2002 г. под формата на ресурси от лицензионни такси и другите мерки, разгледани в настоящото решение, са съвместими с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Дания.
Съставено в Брюксел на 20 април 2011 година.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 20 aprile 2011
relativa alle misure attuate dalla Danimarca C 2/03 a favore di TV2/Danmark
[notificata con il numero C(2011) 2612]
(Il testo in lingua danese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/839/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea (1), in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni a norma delle disposizioni succitate (2) e tenuto conto di tali osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Con lettera del 5 aprile 2000, la Commissione ha ricevuto la denuncia di un’emittente televisiva commerciale danese, SBS Broadcasting SA/TvDanmark (di seguito «SBS/TVDanmark»), riguardante il finanziamento statale dell’emittente televisiva pubblica danese TV2/Danmark [di seguito «TV2» (3)]. Il 3 maggio 2000 si è tenuto un incontro con la denunciante. Con lettere del 28 febbraio 2001, 3 maggio 2001 e 11 dicembre 2001, la denunciante ha presentato ulteriori informazioni.
(2)
Con lettera del 5 giugno 2002, la Commissione ha inviato una richiesta di informazioni alle autorità danesi, le quali hanno risposto con lettera del 10 luglio 2002. Il 25 ottobre e il 19 novembre 2002 si sono svolti due incontri con tali autorità. Queste ultime hanno fornito informazioni complementari con lettere del 19 novembre e del 3 dicembre 2002.
(3)
Con lettera del 24 gennaio 2003 (4), la Commissione ha informato il Regno di Danimarca della sua decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, riguardo al finanziamento da parte di tale Stato membro dell’emittente di servizio pubblico TV2.
(4)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 14 marzo 2003 (5). La Commissione ha invitato tutte le parti interessate a inviare le loro osservazioni sulle misure in oggetto.
(5)
La Commissione ha ricevuto le osservazioni delle autorità danesi con lettera del 24 marzo 2003. Inoltre, le hanno inviato osservazioni vari interessati: TVDanmark, con lettera del 14 aprile 2003; l’associazione delle televisioni commerciali europee (ACT), con lettera del 14 aprile 2003; le emittenti televisive commerciali Antena 3 TV e Gestevisión Telecinco, il 16 aprile 2003; l’emittente televisiva commerciale TV3, con lettera del 14 aprile 2003. La Commissione ha trasmesso tali osservazioni alla Danimarca, che ha risposto con lettera del 12 settembre 2003.
(6)
La Commissione ha ricevuto ulteriori informazioni dalla denunciante con lettere del 15 dicembre 2003 e del 6 gennaio 2004. Il 17 dicembre 2003, si è svolto un incontro tra la denunciante e i servizi della Commissione, per chiarire le informazioni inviate dalla denunciante con lettera del 15 dicembre 2003. La Commissione ha trasmesso tali informazioni al governo danese, che ha risposto con lettera del 15 marzo 2004. Il 9 febbraio 2004 vi era stato un incontro tra le autorità danesi e i servizi della Commissione.
(7)
Il 19 maggio 2004, la Commissione ha adottato una decisione sul finanziamento pubblico concesso a TV2 nel periodo compreso fra il 1995 e il 2002 sotto forma di entrate provenienti dal canone e di altre misure (6). La decisione ha concluso che l’aiuto concesso era compatibile con il mercato comune, a eccezione di un importo di 628,2 milioni di DKK (circa 84,3 milioni di EUR), che doveva essere pertanto recuperato con gli interessi (la «decisione di recupero»).
(8)
Successivamente TV2 e le autorità danesi, nonché le emittenti private Viasat e SBS/TVDanmark, hanno proposto dinnanzi alla Corte di giustizia ricorsi contro la decisione di recupero della Commissione.
(9)
Le autorità danesi hanno attuato la decisione di recupero della Commissione. Infatti, TV2 ha rimborsato 1 050 milioni di DKK (7).
(10)
Tale rimborso ha causato la crisi finanziaria di TV2. Di conseguenza nel 2004 la Danimarca ha notificato la ricapitalizzazione di TV2.
(11)
Con decisione del 6 ottobre 2004 (8), la Commissione ha approvato la decisione del governo danese di ricapitalizzare TV2 tramite un aumento di capitale di 440 milioni di DKK e la conversione di un prestito pubblico di 394 milioni di DKK in capitale (le «misure di ricapitalizzazione»). SBS e Viasat hanno presentato due ricorsi di annullamento della decisione al Tribunale.
(12)
In data 22 ottobre 2008 (9), il Tribunale di primo grado (ora il Tribunale) ha emesso una sentenza con la quale, pur confermando l’entità della funzione di servizio pubblico svolta da TV2, annullava la decisione di recupero della Commissione (la «sentenza»). Non è stato presentato ricorso contro detta sentenza.
(13)
A seguito della sentenza del Tribunale, la Commissione ora deve adottare una nuova decisione, poiché ha dovuto riaprire il procedimento formale d’indagine relativamente al periodo 1995-2002.
(14)
Inoltre, il Tribunale ha emesso un’ordinanza (10) (l’«ordinanza») relativa alla causa di ricapitalizzazione, nella quale concludeva che non vi era luogo a statuire sul ricorso. Al punto 35 delle motivazioni dell’ordinanza, il Tribunale ha riscontrato che vi era uno stretto legame fra il recupero e le decisioni di ricapitalizzazione. Il Tribunale ha sancito che a seguito dell’annullamento della decisione di recupero, la decisione di ricapitalizzazione non aveva più sostanza né motivo d’essere. Esso ha affermato che benché le circostanze specifiche della causa in oggetto abbiano indotto la Commissione ad adottare due decisioni, tali decisioni costituiscono due facce della stessa questione giuridica: la qualifica delle misure concesse dal Regno di Danimarca a TV2 e successivamente a TV2 A/S come aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE e, in caso affermativo, la determinazione della compatibilità di dette misure con il mercato comune (11). L’annullamento della decisione di recupero, di conseguenza, richiedeva un riesame di tutte le misure attuate dal Regno di Danimarca a favore di TV2. Non è stato presentato ricorso contro l’ordinanza.
(15)
Conformemente all’ordinanza del Tribunale, la Commissione deve tener conto, nel formulare le proprie valutazioni nell’ambito della presente decisione, delle misure attuate dalle autorità danesi nel 2004 come conseguenza del recupero imposto dalla decisione di recupero successivamente annullata.
(16)
Risulta dai considerando 13, 14 e 15 che la presente decisione verte esclusivamente sulle misure adottate dallo Stato danese a favore di TV2 relativamente agli anni 1995-2000; tuttavia, conformemente con l’ordinanza del Tribunale, ai fini della valutazione nella presente decisione, la Commissione terrà altresì conto delle misure di ricapitalizzazione adottate nel 2004, come conseguenza del recupero imposto dalla decisione di recupero annullata.
(17)
Con lettera datata 20 marzo 2009, la Commissione ha chiesto alle autorità danesi di fornire un’analisi delle conseguenze della sentenza sul caso.
(18)
Dopo aver richiesto varie proroghe del termine fissato, le autorità danesi hanno trasmesso le proprie osservazioni il 26 giugno 2009, allegandovi altresì osservazioni da parte di TV2.
(19)
Si sono tenuti una serie di incontri con le autorità danesi e/o TV2, tra gli altri in data 25 agosto 2009, 7 febbraio 2011 e 4 marzo 2011.
(20)
La Commissione ha inviato ulteriori richieste di informazioni, in data 22 settembre 2010, 28 ottobre 2010, 19 novembre 2010 e 14 gennaio 2011, cui le autorità danesi hanno risposto rispettivamente in data 17 novembre 2010, 30 novembre 2010, 3 febbraio 2011, 24 febbraio 2011 e 7 marzo 2011. Le autorità danesi hanno inoltre trasmesso ulteriori informazioni nel marzo e nell’aprile 2011.
(21)
La Commissione ha ricevuto anche osservazioni di terzi, in particolare da parte di SBS/TVDanmark, il 7 febbraio 2011.
(22)
In data 4 agosto 2008, la Commissione ha adottato una decisione con la quale non sollevava obiezioni in merito all’aiuto alla ristrutturazione che la Danimarca intendeva concedere a TV2 sotto forma di credito agevolato per l’importo di 1 000 milioni di DKK (12). Il concorrente di TV2, MTG/Viasat ha presentato ricorso contro la decisione. Il Tribunale ha deciso di sospendere il procedimento fino alla decisione della Commissione relativa al caso di ristrutturazione (13).
(23)
In data 4 febbraio 2009, a norma dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, la Danimarca ha notificato alla Commissione il piano di ristrutturazione relativo a TV2 Danmark A/S (in prosieguo «il caso di ristrutturazione»). Con lettera datata 2 luglio 2009, la Commissione ha informato la Danimarca di aver avviato un procedimento in relazione al caso di ristrutturazione (14).
(24)
L’indagine della Commissione in relazione al caso di ristrutturazione è stata condotta parallelamente con la valutazione del presente caso e la sua decisione in relazione al caso di ristrutturazione sarà adottata parallelamente e contemporaneamente alla presente decisione.
II. DESCRIZIONE DETTAGLIATA
II.1. IL CONTESTO NAZIONALE
II.1.1 IL MERCATO TELEVISIVO DANESE NEL PERIODO 1995-2002
(25)
Negli anni 1995-2002, in Danimarca operavano due emittenti del servizio televisivo pubblico, segnatamente Danmarks Radio («DR») e TV2. DR era finanziata quasi esclusivamente mediante i canoni. TV2 era finanziata in parte mediante i canoni, in parte dai proventi pubblicitari.
(26)
TV2 è stata fondata nel 1986 (15) come ente indipendente e autonomo, finanziato con un prestito statale. La società ha cominciato a trasmettere in tutto il territorio nazionale il 1o ottobre 1988 trasmettendo sul canale via terra TV2 e, dal 2000, ha cominciato a trasmettere via satellite sul canale TV2 Zulu. Alla fine del 2002, TV2 Zulu ha smesso di essere un canale di servizio pubblico ed è diventato un canale televisivo commerciale a pagamento. Inoltre, il governo ha riconosciuto come emittenti regionali di TV2 otto emittenti regionali. TV2 doveva ritrasmettere sul suo canale terrestre a copertura nazionale i programmi delle emittenti regionali.
(27)
Fra il 1995 e il 2002, oltre alle emittenti televisive pubbliche, sul mercato televisivo nazionale danese a copertura nazionale operavano due emittenti commerciali, TVDanmark e TV3/3+, in concorrenza con TV2 sul mercato nazionale della pubblicità televisiva. TVDanmark, che fa parte di SBS Broadcasting SA, trasmette in Danimarca su due canali: dal 1997 trasmette sul canale TVDanmark2 tramite una rete comprendente 10 emittenti commerciali locali e dal 2000, con licenza britannica, trasmette via satellite sul canale TVDanmark1. I canali via satellite TV3 e 3+, che fanno parte del Modern Times Group (MTG), hanno iniziato a trasmettere nel 1992.
II.1.2 PRESCRIZIONI DI LEGGE NEL PERIODO 1995-2002
(28)
Nel periodo oggetto d’indagine, ossia dal 1995 al 2002, la disciplina degli obblighi di servizio pubblico era contenuta nelle versioni successive della legge sull’emittenza radiotelevisiva (in prosieguo: la «legge sull’emittenza radiotelevisiva») (16).
(29)
Il compito di TV2 consiste nel fornire e trasmettere programmi televisivi in tutto il paese o a livello regionale. La trasmissione può effettuarsi mediante impianti radiofonici, oppure via satellite o via cavo. Il ministero della Cultura emana le regole che disciplinano gli obblighi di TV2.
(30)
TV2 è soggetta agli obblighi di servizio pubblico. A norma della legge sull’emittenza radiotelevisiva (nella versione del 1994, in vigore nel periodo oggetto della presente decisione) (17), TV2 è un ente indipendente avente lo scopo di fornire e distribuire programmi televisivi a livello nazionale e regionale tramite attività di programmazione indipendenti. La gamma di programmi trasmessi deve perseguire principalmente la qualità, l’universalità e la diversità. Occorre altresì accordare priorità all’aspetto regionale nella definizione del palinsesto delle emittenti regionali di TV2.
(31)
Come indicato dalla sentenza del Tribunale (18), l’esatta definizione della funzione di servizio pubblico di TV2 è cambiata nel tempo, ma tutte le definizioni vigenti nell’arco del periodo oggetto di indagine contemplano i requisiti di «qualità, universalità e diversità» come requisiti qualitativi essenziali dell’attività di servizio pubblico affidata a TV2.
(32)
Nello statuto di TV2 si trova un’altra definizione della funzione di servizio pubblico. Ad esempio, vengono precisati gli obblighi di diffusione televisiva di TV2 per quanto riguarda l’arte e la cultura, la produzione di film danesi e i programmi per bambini, giovani e minoranze etniche. TV2 è inoltre tenuta a trasmettere avvisi di emergenza alla popolazione.
(33)
Le attività di servizio pubblico di TV2 sono finanziate tramite la sua quota del canone televisivo, gli introiti della pubblicità e altre entrate. A norma della legge sulla radiotelediffusione in vigore nel 1994 (19), le attività di TV2 nel loro complesso sono finanziate dalle risorse trasferite dal fondo TV2 conformemente ai bilanci quadro definiti dal ministero della Cultura, tramite gli introiti provenienti dalla vendita di programmi e da altri contributi, sovvenzioni ecc. Si fa osservare che per gli anni 1995 e 1996, la quota di canone e di introiti pubblicitari spettante a TV2 è stata attinta da un fondo (il Fondo TV2) (20).
(34)
Le disposizioni in materia di trasmissione da parte delle emittenti commerciali oltre una singola zona locale sono definite al capitolo 5 della legge sull’emittenza radiotelevisiva. Il capitolo 6 regolamenta i servizi di radio e televisioni locali, che per trasmettere devono in primo luogo ottenere una licenza, come stabilito dalle disposizioni in materia di programmi imposte ai titolari delle licenze, di cui al decreto n. 874, relativo ai programmi e al decreto n. 1349 relativo alle emittenti radiofoniche e televisive locali (21). Secondo tali decreti, le emittenti della rete titolari di una licenza televisiva locale devono trasmettere programmi locali almeno un’ora al giorno e produrre una parte considerevole dei loro programmi in lingua danese o per un pubblico danese. Poiché TV3, 3 + e il canale 1 di TvDanmark trasmettono con licenza britannica, le regole suddette valgono soltanto per TvDanmark2.
II.1.3 LE ATTIVITÀ COMMERCIALI DI TV2
(35)
Fra il 1995 e il 2002, TV2 ha intrapreso una serie di attività commerciali, e dal 1o gennaio 1997 (22) le è stata assegnata una base giuridica distinta per questo scopo, che le consentiva, fra l’altro, di sfruttare i propri impianti tecnici, fondare nuove società o effettuare investimenti di capitale in società esistenti. Nel periodo fra il 1995 e il 2002, tali attività hanno compreso, tra l’altro, annunci pubblicitari, vendita di programmi, nolo di originali (master), merchandising, attività via Internet e rivendita di diritti di trasmissione di eventi sportivi.
(36)
Dal gennaio 2001 TV2 aveva l’obbligo di tenere una contabilità separata rispettivamente per le sue attività di servizio pubblico e per «tutte le altre attività», se il fatturato di queste ultime fosse stato superiore al 5 % del fatturato totale e a 3 milioni di DKK l’anno. Si dovevano contabilizzare tutti i costi, i prezzi dei prodotti e servizi che non rientrano nelle attività di servizio pubblico dovevano essere determinati in base al loro valore di mercato e i trasferimenti di capitale tra le attività di servizio pubblico e le altre attività dovevano essere effettuati alle condizioni dell’economia di mercato, secondo il principio dell’investitore privato in un’economia di mercato e non potevano comprendere risorse provenienti dal canone (23).
II.2. LE MISURE
(37)
Fra il 1995 e il 2002, TV2 ha percepito entrate provenienti dal canone.
(38)
Il ministro della Cultura, una o più volte all’anno, stabilisce l’entità dei canoni che devono pagare tutti i proprietari di apparecchi radiofonici e televisivi (24). Il canone televisivo è percepito da DR ed è ripartito tra DR e TV2 secondo le precise disposizioni del ministro, in base a un accordo relativo ai media concluso con il parlamento danese.
(39)
Il ministro della Cultura stabilisce regole precise sull’entrata in vigore e la scadenza dell’obbligo di pagamento del canone, sui termini temporali di pagamento, sulla riscossione, sulle ammende di mora ecc. A norma della legge relativa agli interessi, vengono applicati interessi in caso di ritardo nel pagamento del canone. I canoni e altri oneri non pagati possono essere riscossi da Hypotekenbank (la banca ipotecaria danese), ad esempio, mediante prelievo dalla retribuzione del debitore, conformemente alle norme relative al prelievo dell’imposta sulle persone fisiche, figuranti nella legge sulla ritenuta alla fonte.
(40)
Fino al 1997, TV2 riceveva la totalità delle sue risorse (entrate provenienti da introiti pubblicitari e canone) dal Fondo TV2. Dal 1997, TV2 riceve la sua quota di canoni direttamente da DR.
(41)
Nel periodo 1995-1996, TV2 ha ricevuto introiti pubblicitari dal Fondo TV2 (25).
(42)
TV2 ha ricevuto altresì 58 milioni di DKK dal Fondo radio per incrementare la sua attività di produzione di film danesi.
(43)
Inoltre, quando il Fondo TV2 è stato liquidato, nel 1997, TV2 ha ricevuto 167 milioni di DKK dal Fondo da investire nella digitalizzazione dei suoi sistemi di produzione e 50 milioni di DKK a copertura dei suoi costi di gestione.
(44)
Inoltre, TV2 è stata esentata dal pagamento dell’imposta sulle società a norma della legge sulle società. Il vantaggio che tale esenzione ha apportato a TV2 nel periodo oggetto d’indagine ammonta a 159,4 milioni di DKK. Nel gennaio 2001, lo Stato danese ha introdotto un regime inteso a neutralizzare gli effetti dell’esenzione fiscale sulle attività commerciali di TV2. Questa ha dovuto trasferire alle sue attività di servizio pubblico il 30 % dei suoi profitti annuali derivanti dalle altre attività. Tale percentuale corrisponde all’aliquota generale dell’imposta sulle società, che la Danimarca ha introdotto nel 2000.
(45)
I costi di costituzione di TV2 e il disavanzo iniziale di gestione sono stati finanziati mediante prestiti dello Stato. Ai sensi dei contratti di prestito originali, TV2 doveva pagare interessi sul capitale e rimborsare i prestiti integralmente. Tuttavia, in tutto il periodo in oggetto TV2 è stata esentata dal pagamento degli interessi e ha beneficiato di una moratoria sul rimborso dei prestiti. Il vantaggio risultante dalla concessione di prestiti di costituzione e di gestione esenti da interessi e da rimborso per il periodo in esame è stato dell’ordine di 341,8 milioni di DKK.
(46)
Sino a tutto il 1996, lo Stato ha fornito garanzie sui prestiti contratti dal Fondo TV2 per finanziare la gestione di TV2. Quando è stato liquidato il Fondo TV2, i prestiti garantiti dallo Stato sono stati trasferiti a TV2. Il vantaggio apportato a TV2 da tali garanzie statali ammonta a 9,8 milioni di DKK.
(47)
Durante il periodo in esame, la Danimarca aveva accesso a tre frequenze di trasmissione via terra su tutto il territorio nazionale riservate alle emittenti pubbliche: una frequenza era riservata a TV2, la seconda a DR e la terza alla televisione digitale.
(48)
Per l’utilizzo della frequenza a essa riservata per la trasmissione su tutto il territorio nazionale, TV2 pagava un canone all’Ente per la tecnologia dell’informazione e la televisione, un organismo statale dipendente dal ministero della Scienza, della tecnologia e dello sviluppo (26). L’entità del canone era stabilità dalla legge finanziaria danese. Nel periodo dell’indagine, TV2 pagava un canone annuale di importo compreso tra i 2 e i 4 milioni di DKK.
(49)
La Danimarca dispone anche di frequenze unicamente a copertura regionale. Nel 1997, il governo ha introdotto la possibilità di connessione fra le frequenze regionali per ottenere una più ampia copertura (messa in rete). Fra il 1998 e il 2001, le emittenti televisive commerciali locali fornite di licenza per trasmettere in rete dovevano pagare un canone annuale allo Stato (27). Le attività regionali di TV2 non erano assoggettate al canone, poiché erano trasmesse in «finestre» della frequenza a copertura nazionale di TV2. L’emittente televisiva commerciale TvDanmark era l’unico operatore a pagare tale canone per il suo secondo canale: il canone totale corrisposto ammontava a 85 milioni di DKK.
(50)
I proprietari di installazioni di antenne collettive hanno l’obbligo di captare e ritrasmettere i programmi di servizio pubblico di TV2 tramite le proprie installazioni («must-carry»).
III. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI E DELLE AUTORITÀ DANESI
(51)
In primo luogo, la Commissione ha ricevuto varie osservazioni degli interessati a seguito della decisione di avvio del procedimento di indagine formale. I punti principali vengono riassunti di seguito.
(52)
TVDanmark riteneva che il fatto che lo Stato avesse messo a disposizione una frequenza di trasmissione a copertura nazionale costituisse un aiuto di Stato, poiché lo Stato rinunciava alle proprie entrate per questo bene capitale, che è raro. I concorrenti potevano disporre al massimo di una copertura al 77 %. TvDanmark ha osservato che, poiché essa era la sola società a dover pagare il canone per la rete, che non era preteso per le stazioni locali di TV2, le quali peraltro si trovano nella medesima situazione economica e commerciale, ciò si configurava come un aiuto di Stato a favore di tali stazioni locali di TV2. Secondo ACT, Antena 3 TV e Telecinco, il principio comunitario della neutralità riguardo alle licenze di trasmissione richiede che il pagamento del canone sia imposto a ogni tipo di rete.
(53)
Riguardo all’esenzione dall’imposta sulle società, ACT, Antena 3 TV e Telecinco hanno osservato che l’obbligo di trasferire il 30 % dei profitti derivanti dalle attività commerciali di TV2 alle sue attività di servizio pubblico non può essere considerato equivalente al pagamento allo Stato dell’imposta sulle società, poiché altera la concorrenza sul mercato televisivo.
(54)
Varie parti interessate sostenevano che la definizione di servizio pubblico di TV2 non fosse legittima. Esse ritenevano che non fossero state soddisfatte le condizioni concernenti il trasferimento dei compiti e la proporzionalità. In particolare, TvDanmark ha osservato che, nel calcolare l’eccesso di compensazione, la Commissione avrebbe dovuto tener conto del vantaggio che comportavano, per TV2, l’esenzione dall’imposta sulle società, i prestiti esenti da interessi e rimborsi, la garanzia statale per i prestiti per i costi di gestione e la possibilità di trasmettere gratuitamente. TvDanmark ha sostenuto che, in generale, gli introiti della pubblicità televisiva sono soggetti soltanto a limitate fluttuazioni di mercato, il che non giustifica l’accumulo di capitale di TV2.
(55)
Per quanto riguarda il mercato della pubblicità, TvDanmark ha sostenuto che la prassi di TV2 in materia di prezzi non pone in grado gli operatori commerciali di coprire i propri costi autonomi («stand alone»). Per essere accettata sul mercato, TvDanmark ha dovuto stabilire i suoi prezzi TRP a circa il 30-40 % in meno rispetto a TV2 (i TRP o GRP di TV2 hanno valore maggiore, grazie alla migliore copertura (28). Grazie alla posizione unica di TV2 per quanto riguarda la copertura e il bilancio per i programmi, un inserzionista affiderà sempre una parte del suo bilancio per la pubblicità a TV2, per ottenere il massimo effetto possibile, in termini di numero di persone raggiunte, portata e/o frequenza ottenibili con un determinato bilancio. TVDanmark ha fornito dati che dimostrano che le sue attività si sono chiuse in perdita nel periodo 1997-2002, e ha sostenuto che la concorrenza sleale da parte di TV2 le ha impedito di realizzare profitti sufficienti. TvDanmark ha presentato anche un’analisi dei prezzi sul mercato danese della pubblicità televisiva, realizzata da Copenhagen Economics. In tale relazione sono comparati i prezzi medi e i prezzi marginali sul mercato, e si conclude che vi è concorrenza soltanto sulla domanda residuale e che, di conseguenza, la comparazione deve basarsi soltanto sui prezzi marginali. Inoltre, TvDanmark ha fornito dati comparativi tra i prezzi di TV2 con quelli di altri tipi di media e di altri paesi.
(56)
TV3 ha dichiarato di essere stata costretta a concedere sconti molto ingenti per gli slot pubblicitari per essere accettata sul mercato, poiché TV2 offriva sconti marginali supplementari sulla parte rimanente del bilancio stanziato dagli inserzionisti per la pubblicità televisiva, se essi le riservano anche questa parte.
(57)
In secondo luogo, la Commissione ha ricevuto anche varie osservazioni delle autorità danesi a seguito della decisione di avvio del procedimento d’indagine formale. I punti principali vengono riassunti di seguito.
(58)
Secondo le autorità danesi, le frequenze di trasmissione assegnate a TV2 non potevano essere considerate un vantaggio, poiché anche le stazioni televisive locali disponevano di frequenze di trasmissione loro riservate. Pertanto, TV2 non ha ricevuto un trattamento speciale. Come le altre stazioni, TV2 pagava un canone per l’impiego della frequenza.
(59)
Per quanto riguarda l’esenzione dall’imposta sulle società, le autorità danesi hanno osservato che i profitti derivanti dalle attività commerciali erano di entità alquanto limitata e che il metodo scelto per neutralizzare l’effetto dell’esenzione di TV2 dall’imposta sulle società sulle sue attività commerciali le impedivano di ottenere qualsivoglia vantaggio economico dall’esenzione.
(60)
Per quanto concerne la proporzionalità, le autorità danesi hanno affermato che l’apporto di 167 milioni di DKK da parte del Fondo TV2 è stato impiegato per la digitalizzazione della rete televisiva. Pertanto, questa somma non può essere considerata come capitale proprio disponibile.
(61)
Le autorità danesi hanno inoltre affermato che l’utile degli anni 1995-2002 rifletteva un ragionevole tasso di rendimento in relazione al fatturato di TV2. Inoltre, il capitale era necessario come riserva cautelativa in caso di improvvisi cali degli introiti della pubblicità, rammentando che la legge vietava a TV2 di contrarre prestiti di entità superiore al 4 % del proprio fatturato annuale. Del resto, stando alle autorità danesi lo Stato stava agendo secondo il principio del «normale investitore privato in un’economia di mercato», poiché il capitale proprio di TV2 non era superiore a quello che avrebbe apportato un normale investitore in un’economia di mercato. Un simile capitale non era quindi in contrasto con il trattato, in quanto non veniva utilizzato per il sovvenzionamento incrociato delle attività commerciali di TV2.
(62)
Per quanto riguarda il comportamento di TV2 sul mercato pubblicitario, le autorità danesi hanno osservato che TV2 aveva sempre fissato i suoi prezzi in modo da ottenere il massimo rendimento possibile. I prezzi venivano fissati unicamente sulla base della domanda e dell’offerta, sulla scorta delle stime della divisione pubblicitaria di TV2 relative, rispettivamente, all’audience commerciale (fascia d’età dai 21 ai 50 anni), ai piani di programmazione, all’andamento congiunturale e alla situazione della concorrenza sul mercato. Tali stime non includevano i costi di gestione di TV2, né le entrate provenienti dal canone. TV2 praticava i prezzi più elevati del mercato danese, il che escludeva la possibilità che avesse proceduto a tagli dei prezzi, con il risultato di accrescere il fabbisogno di finanziamento statale.
(63)
Le autorità danesi hanno presentato una relazione della RBB Economics, riguardante la concorrenza sul mercato danese della pubblicità televisiva. La relazione conclude che, in media, i prezzi netti praticati da TV2 erano effettivamente superiori a quelli delle sue concorrenti e che le differenze tra i prezzi praticati da TV2 e TvDanmark per gli annunci pubblicitari erano dovute alle differenze tra la loro forza rispettiva in termini di palinsesto e di capacità di attirare audience.
(64)
Terzo, a seguito della sentenza del Tribunale, la Commissione ha chiesto alle autorità danesi di presentare la propria analisi delle implicazioni per il caso.
(65)
Le autorità danesi hanno trasmesso le proprie osservazioni, insieme con quelle di TV2. I punti principali vengono riassunti di seguito.
(66)
Per quanto concerne gli introiti pubblicitari per il periodo 1995-1996, le autorità danesi e TV2 hanno sostenuto che lo Stato danese non aveva controllo sugli importi e pertanto questi non possono essere considerati risorse statali. Le autorità danesi non hanno confermato le cifre fornite dalla Commissione, ma hanno spiegato che i calcoli degli introiti pubblicitari per il periodo 1995-1996 dovevano tenere conto del fatto che parte del finanziamento proveniente dal Fondo TV2 veniva utilizzato per finanziare le emittenti regionali di TV2 e che questa parte non poteva essere finanziata tramite le risorse dei proventi del canone. Tuttavia, le autorità danesi hanno ammesso che gli introiti pubblicitari andassero comunque considerati ai fini del calcolo del costo netto dell’assolvimento dell’obbligo di servizio pubblico e che costituissero un reddito generato dalle attività di servizio pubblico.
(67)
Le autorità danesi e TV2 hanno altresì richiamato la sentenza della Corte di giustizia a riprova del rispetto delle condizioni enunciate nella sentenza Altmark del 24 luglio 2003 (29). Esse hanno ricordato che, come nella causa BUPA (30), il caso TV2 riguardava circostanze già esistenti prima della data della sentenza Altmark. Esse hanno altresì sostenuto che nell’applicare i criteri della causa Altmark, dovevano esserne osservati lo spirito e lo scopo, in modo da tener conto dei fatti del caso specifico. A loro parere, dalla sentenza si evinceva che il solo requisito imposto dalla Corte allo Stato danese era di rispettare «nella sostanza» le condizioni Altmark.
(68)
Nello specifico, le autorità danesi e TV2 affermavano che la procedura seguita per definire il canone era stata trasparente e in conformità con i requisiti del secondo criterio Altmark, per lo meno «nella sostanza», e a loro avviso ciò era sufficiente alla luce della sentenza della Corte. Esse ritenevano altresì soddisfatto il terzo criterio, in quanto TV2 era autorizzata a trattenere un margine ragionevole. Per quanto concerne la quarta condizione Altmark, esse hanno evidenziato i controlli approfonditi applicati a TV2 e hanno sostenuto che la causa BUPA e la sentenza della Corte corroboravano la loro posizione secondo cui nel caso specifico il principio doveva essere applicato in modo più flessibile e avuto riguardo alla sua «sostanza». Citando la causa Chronopost (31), esse hanno sottolineato che in pratica non era possibile paragonare TV2 a un’impresa media gestita in modo efficiente. Inoltre, le autorità danesi hanno ribadito che alla luce del principio dell’investitore privato che opera in un’economia di mercato, la compensazione andava approvata.
(69)
Le autorità danesi e TV2 hanno aggiunto che l’aiuto di Stato doveva essere dichiarato compatibile. Esse hanno illustrato il processo che aveva portato all’accumulo di capitale in TV2 e hanno evidenziato i vari motivi per cui TV2 aveva necessità di tale capitale per assolvere ai propri obblighi di servizio pubblico.
(70)
Alcune parti interessate hanno presentato le proprie osservazioni anche successivamente alla sentenza della Corte. Nella sostanza, esse sostenevano che le condizioni di cui alla sentenza Altmark non fossero soddisfatte, in particolare in quanto le relazioni economiche citate dalla Corte non erano sufficienti a dimostrare il rispetto della seconda e della quarta condizione. Esse affermavano altresì che la Commissione doveva mantenere la conclusione formulata nella decisione di recupero annullata, e cioè che l’aiuto non era compatibile.
IV. VALUTAZIONE DELLE MISURE
IV.1. ESISTENZA DI UN AIUTO DI STATO AI SENSI DELL’ARTICOLO 107, PARAGRAFO 1, TFUE
(71)
L’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, sancisce che: «Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
(72)
La Commissione deve valutare se tali misure descritte in precedenza costituiscano aiuti di Stato a norma dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
IV.1.1. RISORSE STATALI E ATTRIBUZIONE DELLE RESPONSABILITÀ
(73)
La Commissione deve valutare se le misure in questione comportino l’impiego di risorse statali.
(74)
Per quanto concerne il canone, la Commissione prende atto delle conclusioni formulate dal Tribunale nella sua sentenza (32). In particolare, l’entità dell’importo è stabilita dalle autorità danesi; l’obbligo di pagarlo non deriva da un vincolo contrattuale tra la TV2 e il relativo debitore, ma dal mero possesso di un apparecchio televisivo o radiofonico; la riscossione del canone è effettuata, ove opportuno, conformemente alle norme che disciplinano l’esazione delle imposte; e infine, sono le autorità danesi a determinare la quota del canone da versare alla TV2. Il Tribunale ha concluso che i proventi del canone sono a disposizione e sotto il controllo delle autorità danesi, e che, pertanto, costituiscono risorse statali.
(75)
Per quanto concerne gli introiti pubblicitari per il 1995 e 1996, il Tribunale ha precisato nella sua sentenza che la natura di tali introiti è diversa da quella del canone (33).
(76)
Nella sentenza, il Tribunale ha ritenuto (34) che la Commissione fosse venuta meno al proprio obbligo di motivare adeguatamente la sua conclusione secondo cui gli introiti pubblicitari del 1995 e del 1996 vanno considerati come risorse statali.
(77)
Alla luce della sentenza PreussenElektra (35), la Commissione deve dimostrare se gli introiti pubblicitari per gli anni 1995 e 1996 possano configurarsi come risorse di Stato. A tal scopo, essa deve valutare se tali proventi fossero sotto il controllo dello Stato danese.
(78)
Al riguardo, la Commissione tiene conto dei fattori che seguono, utili a stabilire se gli introiti per gli anni dal 1995 al 1996 costituissero risorse statali.
(79)
Nel 1995 e nel 1996, TV2 ha ricevuto i propri introiti pubblicitari dal Fondo TV2, che a sua volta li aveva ricevuti da TV2 Reklame A/S.
(80)
TV2 Reklame era una società statale distinta, indipendente da TV2. La società era stata costituita come agente di vendita della pubblicità su TV2 su base commerciale (36). TV2 Reklame aveva un rapporto contrattuale con i propri clienti pubblicitari.
(81)
Non sussisteva alcun obbligo di trasferire i proventi da TV2 Reklame al Fondo TV2: il trasferimento è stato deciso dallo Stato danese (37). In particolare, il ministro della Cultura stabiliva quale parte degli introiti di TV2 Reklame dovesse essere trasferita al Fondo TV2. Tale decisione veniva adottata per uno o più anni per volta, previa approvazione del parlamento danese (commissione per le finanze). Il ministro della Cultura poteva decidere che gli introiti non trasferiti fossero utilizzati per il rimborso della garanzia statale concessa a favore di TV2 Reklame o per scopi culturali.
(82)
In pratica, nel 1995 e nel 1996 l’importo totale dei profitti di TV2 Reklame è stato trasferito al Fondo TV2.
(83)
Il Fondo TV2 è stato costituito allo scopo di fornire a TV2 proventi dalla riscossione del canone e dalla pubblicità. Il Fondo TV2 apparteneva al gruppo TV2 ed era amministrato dal consiglio di amministrazione di TV2.
(84)
Non sussisteva alcun obbligo di trasferire i proventi dal Fondo TV2 a TV2 ogni anno: tale trasferimento era piuttosto deciso dallo Stato danese; infatti, a norma di legge, il Fondo TV2 era tenuto a trasferire i fondi a TV2 conformemente ai bilanci quadro stabiliti dal ministro della Cultura (38).
(85)
In pratica, nel periodo 1995-1996, TV2 non ha ricevuto tutti gli introiti pubblicitari del Fondo TV2.
(86)
Inoltre, non vi era alcuna distinzione fra gli introiti pubblicitari e le entrate del canone. Gli introiti non trasferiti a TV2 si accumulavano nel Fondo TV2. Sono stati successivamente trasferiti a TV2 allorché il Fondo TV2 è stato liquidato.
(87)
Secondo quanto affermato da TV2 e dalle autorità danesi, gli introiti pubblicitari appartenevano a TV2, che ne aveva legittimamente diritto. Esse hanno fatto riferimento a una lettera del ministro della Giustizia, datata 22 novembre 2003, che affermava che le risorse del Fondo TV2 potevano essere utilizzate soltanto a copertura delle attività di TV2. Secondo TV2 e le autorità danesi, sussisteva pertanto un obbligo giuridico di trasferire i proventi pubblicitari dal Fondo TV2 a TV2 in una fase successiva. Tuttavia, come già osservato, non vi era alcun obbligo di legge di trasferire tutti gli introiti pubblicitari a TV2 e spettava al ministro decidere se effettuare il trasferimento delle somme a TV2 e l’entità dello stesso.
(88)
Per quanto concerne TV2, va altresì osservato che l’emittente non aveva relazioni contrattuali con gli inserzionisti né esercitava alcuna influenza sulle attività pubblicitarie (39). Il governo danese ha confermato che la previsione annua degli introiti pubblicitari era effettuata autonomamente rispetto a TV2.
(89)
Sulla base delle suddette informazioni, la Commissione ritiene che il ministro avesse il controllo dei fondi di TV2 Reklame e del Fondo TV2. In particolare, si fa osservare che: (i) era lo stato danese a decidere il trasferimento di parte o tutti gli introiti pubblicitari al Fondo TV2 e quindi a TV2; (ii) nel periodo 1995 e 1996 TV2 non ha ricevuto tutti gli introiti pubblicitari; e (iii) i proventi pubblicitari che non venivano trasferiti venivano accumulati nel Fondo TV2, dove, in pratica, venivano uniti a quelli del canone.
(90)
Per tali ragioni, la Commissione ritiene che, nel caso di specie, i proventi pubblicitari degli anni 1995 e 1996 che sono stati trasferiti a TV2 tramite TV2 Reklame e il Fondo TV2 costituiscano risorse di Stato.
(91)
Ma anche se gli introiti pubblicitari non fossero classificati come risorse di Stato (quod non), ciò non inciderebbe sull’importo dell’aiuto di Stato che potrebbe essere considerato compatibile. Conformemente alla prassi costante della Commissione e alla comunicazione del 2001 sul servizio pubblico di radiodiffusione (40), si deve tenere conto dei redditi derivanti dall’esercizio di attività di servizio pubblico, come gli introiti pubblicitari, ai fini del calcolo dei costi netti della funzione di servizio pubblico; ciò significa che tali redditi, anche laddove non siano considerati come risorse statali, riducono il fabbisogno di finanziamento pubblico. Le autorità danesi condividono questa posizione (41).
(92)
I trasferimenti ad hoc di risorse effettuati dal Fondo radio a favore di TV2 consistevano di risorse provenienti dai canoni, che venivano messe a disposizione di TV2 in seguito a decisione statale. Lo stesso dicasi per il trasferimento ad hoc dal Fondo TV2, quando è stato posto in liquidazione, in quanto non solo lo Stato danese aveva il controllo del Fondo TV2, come già detto, ma il trasferimento delle risorse del Fondo TV2 a TV2 è avvenuto per decisione statale. Poiché tali risorse restavano sotto controllo pubblico, devono essere considerate come risorse statali. E poiché gli introiti pubblicitari sono considerati come risorse statali e il trasferimento a TV2 all’epoca della liquidazione è stato comunque deciso dallo Stato, l’affermazione delle autorità danesi che la somma forfetaria trasferita a TV2 all’atto della liquidazione del Fondo TV2 proveniva unicamente dagli introiti pubblicitari non altera la presente conclusione.
(93)
Riguardo alle altre misure statali, la Commissione è dell’avviso che l’esenzione dal pagamento dell’imposta sulle società costituisca utilizzo di risorse pubbliche, poiché la rinuncia al gettito fiscale è equivalente al consumo di risorse statali sotto forma di spesa fiscale (42).
(94)
I prestiti esenti da interessi e rimborsi a favore di TV2 sono stati concessi direttamente dallo Stato mediante il bilancio statale. Rinunciando agli interessi e ai rimborsi di questi prestiti, lo Stato non percepisce introiti e pertanto tali fondi costituiscono risorse statali. Inoltre, è lo Stato danese a fornire la garanzia su tali prestiti per i costi di gestione. Il vantaggio di una garanzia statale è che il rischio correlato alla garanzia è sostenuto dallo Stato. Poiché lo Stato si assume il rischio, di norma gli si dovrebbe corrispondere una compensazione, mediante un premio adeguato. Dato che lo Stato rinuncia a un simile premio, si tratta al tempo stesso di un vantaggio per TV2 e di una perdita di risorse dello Stato (43).
(95)
Inoltre, lo Stato ha riservato a TV2 una frequenza di trasmissione su tutto il territorio nazionale, per la quale TV2 versa un canone a un organismo statale. Nel periodo dell’indagine, tale canone annuale corrisposto da TV2 è passato da 2 a 4 milioni di DKK.
(96)
In mancanza di una base di comparazione per il canone da versare per trasmettere su tutto il territorio nazionale, è possibile stabilire un raffronto soltanto con il canone da versare per essere autorizzati a raggiungere, tramite una configurazione di rete, una quota maggiore di popolazione. Il canone che TV2 paga per avere la possibilità di trasmettere su tutto il territorio nazionale è molto inferiore al canone per l’utilizzo della rete che TvDanmark ha dovuto pagare, che è passato da 5 milioni di DKK nel 1997 a 30 milioni di DKK nel 2001, sebbene con la sua rete di frequenze regionali TvDanmark giunga a coprire soltanto il 77 %. In tal modo, TV2 ha avuto la possibilità di raggiungere a un prezzo inferiore una quota maggiore della popolazione danese.
(97)
La Commissione pertanto ritiene che il canone per l’utilizzo della frequenza non riflette le condizioni di mercato e che non chiedendo un canone calcolato in base alle condizioni del mercato, lo Stato ha rinunciato a un’entrata del bilancio statale.
(98)
Di converso, poiché TV2, per trasmettere su tutto il territorio nazionale, non deve servirsi di una rete di frequenze locali, essa non è soggetta al canone per l’utilizzo della rete. Lo Stato, non avendo titolo per esigere da TV2 tale canone, non ha dunque rinunciato a un introito fiscale; di conseguenza, non si può parlare in questa sede di risorse statali.
(99)
Similmente, la Commissione non può ravvisare nessun elemento di risorse statali nell’obbligo imposto dalla legge ai proprietari di installazioni di antenne collettive di ritrasmettere attraverso le stesse i programmi di servizio pubblico («must-carry»), perché lo Stato non rinuncia così a un’entrata, né trasferisce attivamente denaro a tali operatori. Questo accesso non conferisce a TV2 nessun vantaggio economico proveniente da risorse statali (44).
(100)
Tutte le misure summenzionate sono attribuibili allo Stato danese in quanto, come sopra descritto, esse hanno comportato una decisione da parte dello Stato danese, in qualsivoglia forma.
IV.1.2. VANTAGGIO SELETTIVO E DISTORSIONE DELLA CONCORRENZA
(101)
La Commissione ritiene che le risorse derivanti dal canone, i trasferimenti del Fondo TV2 e del Fondo Radio (inclusi gli introiti pubblicitari del 1995 e del 1996), l’esenzione dall’imposta sulle società, il prestito esente da interessi e rimborsi, la garanzia statale sui prestiti per i costi di gestione e l’accesso a condizioni favorevoli a una frequenza di copertura nazionale conferiscono a TV2 un vantaggio economico e finanziario, che la solleva dai costi di gestione che normalmente dovrebbe sostenere con il proprio bilancio. Inoltre, i concorrenti di TV2 non hanno ricevuto gli stessi finanziamenti.
(102)
Tuttavia, le misure statali a compensazione dei costi netti supplementari per la prestazione di servizi d’interesse economico generale non vanno considerate aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE quando vengono soddisfatte le quattro condizioni indicate dalla Corte di giustizia nella causa (45) Altmark:
-
in primo luogo, l’impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in modo chiaro,
-
in secondo luogo, i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente,
-
in terzo luogo, la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti e di un margine ragionevole di utile per tale adempimento,
-
in quarto luogo, quando la scelta dell’impresa da incaricare dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico non venga effettuata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico, l’entità della necessaria compensazione deve essere determinata in base a un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di produzione per poter soddisfare le pertinenti esigenze di servizio pubblico, avrebbe dovuto sostenere per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti, nonché di un margine di utile ragionevole per l’adempimento di detti obblighi.
(103)
Come sarà descritto in maggior dettaglio nella sezione della presente decisione relativa alla compatibilità delle misure (ai considerando 160 e segg. della presente decisione), si evince dalla sentenza della Corte che la prima condizione Altmark è soddisfatta.
(104)
Per quanto concerne il secondo criterio Altmark, secondo il quale i parametri utilizzati per calcolare la compensazione devono essere stabiliti anticipatamente in modo trasparente e oggettivo, la Commissione deve valutare le condizioni giuridiche ed economiche in base alle quali è stato definita la quota dei canoni da versare a TV2 nel corso del periodo oggetto d’indagine. A tal fine, la Commissione osserva che la procedura era la seguente.
(105)
Secondo i punti 29 e 30 della lettera delle autorità danesi del 24 marzo 2003, la legge sull’emittenza radiotelevisiva applicabile nel corso del periodo oggetto d’indagine (46) fissava le modalità complessive di finanziamento dell’emittente TV2 (risorse provenienti da canone, introiti pubblicitari e altre fonti di reddito) e attribuiva al ministro della Cultura il compito di fissare la quota del canone da assegnare a TV2 e DR e pertanto l’importo della compensazione da accordare a TV2. Si fa osservare che per gli anni 1995 e 1996, la quota di canone spettante a TV2 è stata attinta dal Fondo TV2.
(106)
Conformemente alla prassi consolidata, l’entità della compensazione era determinata dal ministro di concerto con la commissione per le finanze del parlamento danese in base a un accordo relativo ai mass media concluso con la maggioranza dei partiti politici in parlamento. All’epoca dei fatti, erano in vigore tre accordi sui media: l’accordo del 16 settembre 1993 per il periodo 1994-1997, l’accordo del 10 maggio 1996 per il periodo 1997-2000 e l’accordo del 28 marzo 2000 per il periodo 2001-2004.
(107)
Le entrate provenienti dai canoni erano pertanto fissate per un arco temporale piuttosto lungo. Nel periodo oggetto d’indagine, la compensazione concessa a TV2 non ha subito alcun adeguamento successivo, neppure in seguito al calo dei proventi di TV2. Ad esempio, nonostante la forte contrazione dei proventi pubblicitari di TV2 nel 1999, la compensazione non è stata adeguata di conseguenza.
(108)
Secondo le autorità danesi, l’ammontare della compensazione veniva fissato mediante l’indicizzazione dei prezzi e dei salari nel bilancio preventivo e nella contabilità di TV2, e mediante analisi economiche.
(109)
Analisi economiche approfondite sono state effettuate, rispettivamente, nel 1995 e nel 1999, dalla società di revisione KPMG. Per la relazione del 1999 KPMG è stata assistita da un gruppo di sorveglianza composto dai rappresentanti dei maggiori operatori sul mercato, inclusi i concorrenti di TV2. Si è prestata particolare attenzione alle informazioni sulle entrate potenziali da fonti diverse dal canone, come i proventi pubblicitari.
(110)
Ai punti 164 e 165 della missiva del 24 marzo 2003, le autorità danesi hanno affermato che le analisi effettuate dalla società di consulenza KPMG, che avevano lo scopo di fornire previsioni in merito all’evoluzione del fatturato del mercato pubblicitario danese e delle fonti di entrate di TV2, nonché di definire il livello di incertezza di tali stime, sono state stilate per fornire al governo e al parlamento danesi una base migliore per la determinazione e l’assegnazione delle entrate da canone nell’ambito della definizione delle politiche in materia di mass media.
(111)
Secondo le autorità danesi, i documenti utilizzati per determinare la compensazione erano di dominio pubblico. Gli accordi sui mass media erano pubblicati nei comunicati stampa e negli atti parlamentari (Folketingstidende) e le norme di attuazione degli accordi sui mass media erano state pubblicate sulla gazzetta ufficiale danese (Lovtidende). Anche i bilanci di TV2 erano di pubblico dominio, così come le suddette analisi economiche.
(112)
Alla luce della sentenza della Corte, la Commissione deve valutare se, tenuto conto della procedura descritta, il secondo criterio Altmark possa ritenersi soddisfatto.
(113)
D’altro canto, la Commissione fa osservare che nella sua sentenza (47), il Tribunale ha rilevato che non si può escludere che le summenzionate modalità di fissazione dell’entità dei canoni spettanti alla TV2 potrebbero costituire delle modalità obiettive e trasparenti, dato che esse comportavano, in particolare, l’intervento del parlamento danese, si basavano su analisi economiche stabilite da un’impresa di revisione contabile assistita da un gruppo di sorveglianza composto da esperti e a cui partecipavano i concorrenti della TV2, e dato che tali analisi erano pubblicate, come i conti annuali della TV2. Non si può quindi escludere che un’analisi accurata di tali modalità porti, se del caso, alla conclusione che il Regno di Danimarca aveva garantito, in sostanza, ancora prima della dichiarazione da parte della Corte delle condizioni Altmark, il rispetto della seconda di tali condizioni. Il Tribunale ha inoltre sancito che l’entità dei canoni spettanti a TV2 era calcolato sulla base precisamente dell’ipotesi del mantenimento di tali altre misure statali a favore di detta emittente (48) (vale a dire esenzione dall’imposta ecc.).
(114)
La Commissione ritiene che il coinvolgimento del parlamento danese nel processo di determinazione del canone abbia garantito un certo livello di trasparenza e obiettività. Inoltre, gli accordi sui mass media che definivano l’entità delle risorse provenienti dal canone da attribuire a TV2 erano decisi anticipatamente per svariati anni, pertanto la compensazione a TV2 non è stata mai soggetta ad adeguamenti nel corso del periodo in esame.
(115)
Tuttavia, le relazioni economiche di KPMG hanno fornito solo stime degli introiti pubblicitari di TV2 (cioè sul lato delle entrate), mentre non hanno menzionato la componente dei costi ai fini del calcolo della compensazione; al riguardo, sembra che gli accordi sui media si basassero esclusivamente sull’indicizzazione dei costi di TV2 negli anni precedenti. Infatti, le autorità danesi hanno asserito che le compensazione era stata determinata sulla base dell’indicizzazione dei prezzi e dei salari nei bilanci di previsione e consuntivi di TV2 e sulla base delle analisi economiche, che hanno valutato esclusivamente il lato delle entrate e non hanno incluso il periodo coperto dall’accordo sui mass media del 16 settembre 1993.
(116)
Inoltre, non si forniva alcuna indicazione dei parametri da utilizzare per il calcolo della compensazione. L’importo della compensazione era fissato preventivamente, ma il secondo criterio Altmark prevede che i parametri utilizzati per il calcolo della compensazione siano essi stessi definiti in anticipo, in modo obiettivo e trasparente.
(117)
Alla luce di quanto esposto, la Commissione ritiene che non sia soddisfatto il secondo criterio Altmark. Comunque, i criteri Altmark sono cumulativi e la Commissione ritiene che i quattro criteri non siano soddisfatti (cfr. di seguito).
(118)
Il quarto criterio Altmark prevede che la scelta dell’impresa da incaricare dell’assolvimento di obblighi di servizio pubblico dovrebbe essere effettuata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico o, in alternativa, il livello della necessaria compensazione [dovrebbe] essere determinato sulla base di un’analisi dei costi in cui un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di produzione al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, sarebbe incorsa per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento.
(119)
Nel caso in esame, l’impresa incaricata dell’assolvimento dell’obbligo di servizio pubblico TV2 non è stata scelta a seguito di una procedura di appalto pubblico. La Commissione pertanto deve valutare se il livello di compensazione sia stato determinato sulla base dei costi in cui un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di produzione sarebbe incorsa per soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste.
(120)
Le condizioni economiche e giuridiche in cui è stata stabilita la compensazione a TV2 sono state descritte in precedenza. Alla luce della sentenza del Tribunale e tenuto conto del fatto appurato che la procedura adottata dal Regno di Danimarca per stabilire l’entità del canone spettante a TV2 fra il 1995 e il 2002 includeva, fra l’altro, analisi economiche stilate con l’aiuto dei concorrenti di TV2, la Commissione deve tenere in particolare conto le relazioni stilate nel 1995 e nel 1999 da KPMG per determinare se i costi di TV2 fossero paragonabili a quelli di un’impresa media.
(121)
Le relazioni di KPMG considerano diversi scenari sugli eventuali sviluppi del mercato pubblicitario nei relativi periodi di canone. Le relazioni non forniscono informazioni su TV2 in quanto tale (ad esempio, sulla sua situazione finanziaria o sui costi di gestione), ma forniscono stime sulla crescita del mercato pubblicitario e sulla quota dello stesso che potrebbe essere assorbita da TV2. Fornendo stime sulla crescita del fatturato del mercato pubblicitario danese e definendo il grado di incertezza delle stesse, le relazioni venivano utilizzate dalle autorità danesi nell’ambito del procedimento di determinazione della quota del canone da assegnare a TV2.
(122)
Le relazioni di KPMG non valutano i costi di TV2 o di altri operatori, ma si limitano a considerare lo sviluppo del mercato pubblicitario e la quota di entrate pubblicitarie assorbita da TV2. Si fa inoltre notare che le relazioni non coprono i primi anni del periodo in esame, oggetto dall’accordo sui mass media del 1993.
(123)
Vi è stato un certo coinvolgimento dei concorrenti nella redazione delle relazioni. Infatti, nella relazione del 1995 si riferisce che «molti soggetti interessati» sono stati coinvolti, pur senza identificarli. La relazione di KPMG del 1999 menziona un gruppo di sorveglianza composto da esperti che effettivamente comprendeva alcuni concorrenti di TV2. Tuttavia, il fatto che tali relazioni economiche siano state in qualche misura redatte con l’aiuto di concorrenti di TV2 non prova, in sé, che sia stata condotta un’analisi dei costi della concorrenza.
(124)
In altri termini, le relazioni non forniscono nessuna analisi dei costi che un’impresa, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di produzione per poter soddisfare le pertinenti esigenze di servizio pubblico, avrebbe dovuto sostenere per adempiere tali obblighi, ma si incentrano sulla questione più generale delle prospettive del mercato pubblicitario, nonché sull’entità dei futuri introiti pubblicitari di TV2. Va inoltre notato che i prezzi sul mercato pubblicitario sono determinati da una serie di fattori, quali le quote di audience, e non solo dai costi.
(125)
Le autorità danesi e TV2 hanno inoltre presentato ulteriori argomenti di fatto e di diritto in relazione alla quarta condizione Altmark.
(126)
In primo luogo, la Danimarca ha citato la causa BUPA, asserendo che la quarta condizione Altmark non era necessariamente d’applicazione, o in subordine che la Commissione, alla luce della sentenza del Tribunale, dovesse soltanto valutare se fosse stata soddisfatta «nella sostanza». La Commissione è dell’avviso che la situazione nella causa BUPA sia stata alquanto particolare, nel senso che il regime in questione, che concerneva la fornitura di servizi sanitari, non era basato sui costi ma sui profili di rischio dei pazienti, a differenza di altri settori del servizio pubblico. In quel caso non vi era pertanto possibilità che l’operatore migliorasse l’efficienza intervenendo sui costi. Tuttavia, per le emittenti del servizio pubblico, è possibile calcolare la compensazione sulla base dei costi e delle entrate.
(127)
Secondo, con riferimento alla causa Chronopost (49), la Danimarca ha sostenuto che un fornitore di servizio pubblico come TV2 non potesse essere paragonato a un operatore privato. Tuttavia, la Commissione ritiene che a differenza dell’oggetto del contendere nella causa Chronopost, che concerneva l’imputazione dei costi nel contesto di una valutazione di compatibilità, l’essenza del quarto criterio Altmark è precisamente che, in assenza di una gara d’appalto, i costi del servizio pubblico fornito dovrebbero essere confrontati con quelli di un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di produzione.
(128)
Inoltre, la Danimarca ha precisato che la Corte dei conti danese (Rigsrevision) ha effettuato revisioni finanziarie e amministrative dei conti di TV2 nell’ambito delle proprie valutazioni ordinarie di TV2 e che venivano inoltre condotte verifiche di routine, incluse le verifiche sull’efficienza. Ciononostante, la Commissione non ritiene che il fatto che i conti di TV2 fossero sottoposti all’approvazione del ministro della Cultura sia sufficiente a dimostrare che i costi di TV2 fossero quelli di un’impresa media gestita in modo efficiente. Inoltre, è dubbio che i controlli ex post possano essere pertinenti ai fini del soddisfacimento del quarto criterio, laddove nessuna analisi dei costi sia stata effettuata prima della determinazione della compensazione.
(129)
Le autorità danesi hanno fatto particolare riferimento alla relazione 2000 della Corte dei conti danese, in cui la variazione della produttività di TV2 è stata in certa misura confrontata con quella di DR e di talune emittenti di servizio pubblico estere (British Broadcasting Corporation «BBC», Sveriges Television «SVT» e Norsk Riksringkastning «NRK»). Nella relazione, la Corte dei conti danese ha rilevato che sia DR che TV2 avevano migliorato la propria produttività fra il 1990 e il 1999. DR aveva ridotto i costi orari delle prime trasmissioni più di quanto avesse fatto TV2, ma nel 1999 tali costi erano ancora del 53 % superiori a quelli di TV2. I costi di trasmissione orari complessivi di DR nel 1999 erano di circa il 29 % superiori a quelli di TV2. La Corte dei conti danese ha altresì riscontrato che gli incrementi di produttività di DR e TV2 erano migliori o pari a quelli delle altre tre emittenti di servizio pubblico.
(130)
Tuttavia, la succitata relazione non costituisce una prova sufficiente del fatto che sia stata soddisfatta la quarta condizione.
(131)
Infatti, poiché la relazione è stata prodotta successivamente agli accordi sui media che fissavano l’importo della compensazione, essa non dimostra che la compensazione sia stata determinata sulla base dei costi in cui un’impresa media sarebbe incorsa al fine di soddisfare i propri obblighi di servizio pubblico.
(132)
Inoltre, la relazione effettuava un raffronto con altre emittenti di servizio pubblico e pertanto le sue considerazioni non si basavano sui costi di una emittente «media». Ad esempio, non stabiliva che i costi di DR, che non può realizzare introiti pubblicitari e il cui livello di compensazione è stato determinato sulla base dello stesso accordo sui mass media di TV2, fossero quelli di un’impresa media. Ai fini del quarto criterio Altmark è pertanto impossibile trarre alcuna conclusione dal confronto con i costi di DR.
(133)
Per quanto concerne il confronto con le emittenti di servizio pubblico straniere, la relazione ha confrontato solo lo sviluppo della produttività di TV2 con quello di una delle altre emittenti di servizio pubblico, ma senza fornire alcuna informazione sul livello di efficienza in quanto tale, e pertanto sui costi stessi. In particolare, un minor incremento della produttività potrebbe essere dovuto a molti fattori, ad esempio a una efficienza superiore all’inizio del periodo o al fatto che l’emittente non aveva potuto aumentare il tempo di trasmissione. Ad esempio, al paragrafo 51 della relazione si legge chedurante il periodo in questione, la BBC e SVT hanno registrato un aumento dei costi quasi identico, pari a un aumento di circa il 50 % in termini reali, mentre i costi di NRK hanno subito un aumento di circa il 60 % in termini reali. Come già indicato, i costi di DR sono aumentati del 23 % in termini reali, e quelli di TV2 del 63 %. Poiché, come già affermato, il tempo di trasmissione di SVT e BBC non è aumentato nella stessa misura di quello delle altre emittenti, questo aumento dei costi significa che la produttività di SVT e BBC non è aumentata nella stessa misura di quella delle altre tre emittenti di servizio pubblico.
(134)
La Commissione rileva inoltre che al paragrafo 50 la relazione indica che poiché la Corte dei conti nazionale non ha esaminato i conti delle emittenti del servizio pubblico straniere in maggior dettaglio, vi possono essere differenze fra le attività di tali emittenti e fra i metodi di calcolo utilizzati per ciascuna singola voce considerata. Ciò significa che i costi utilizzati e i costi unitari da essi derivati non attengono necessariamente ad attività identiche e non sono stati necessariamente calcolati sulla base dei medesimi principi contabili. Di conseguenza, i livelli dei costi unitari non sono immediatamente confrontabili. Tuttavia, poiché lo scopo dell’inclusione delle emittenti straniere era di fornire elementi per il confronto dello «sviluppo» della produttività piuttosto che del livello di produttività in termini assoluti, la Corte dei conti ritiene che i dati relativi alle emittenti televisive straniere possano comunque, nella loro forma attuale costituire un ragionevole indicatore di sviluppo. Il paragrafo 53 della relazione evidenzia altresì che la Corte dei conti non ha esaminato le cause dei succitati sviluppi in maggior dettaglio, in quanto, come già osservato, lo sviluppo dei costi unitari dichiarati dipende dal contenuto dell’offerta di programmazione delle emittenti e in quanto l’analisi presuppone, comunque, che la qualità sia rimasta invariata. Poiché ciò pone una difficoltà immediata ai fini del confronto fra le emittenti del servizio pubblico interessate, i risultati dell’analisi dovrebbero essere interpretati con una certa cautela. Al riguardo, il ministro della Cultura ha dichiarato di concordare con gli sviluppi dei costi unitari descritti e ha convenuto che il confronto dei costi unitari di DR, TV2 e le emittenti del servizio pubblico straniere dovrebbe essere interpretato con una certa cautela.
(135)
Per le suddette ragioni, la Commissione ritiene che la relazione non dimostra che i costi di TV2 fossero quelli che avrebbe sostenuto un’impresa media gestita in modo efficiente nell’assolvimento dei propri obblighi di servizio pubblico.
(136)
In conclusione, in considerazione di quanto esposto la Commissione ritiene che il quarto criterio di Altmark non sia soddisfatto; pertanto, poiché i criteri in questione sono cumulativi, la compensazione concessa a TV2 non soddisfa le condizioni definite dalla Corte nella sentenza Altmark. Ad ogni modo, come sarà evidenziato di seguito, la Commissione ritiene che la compensazione possa essere considerata compatibile con il mercato interno.
(137)
La Commissione deve inoltre valutare se le misure in questione possano soddisfare il principio dell’investitore privato che opera in un’economia di mercato (in prosieguo il «PIPEM»). Le autorità danesi e TV2 hanno sostenuto che le misure non si configurano come aiuto di Stato perché sono soddisfatte le condizioni del PIPEM. In particolare, affermano che era perfettamente giustificato, nell’ambito del PIPEM, lasciare l’eccedenza a TV2 affinché rafforzasse il proprio capitale.
(138)
A riguardo, occorre in primo luogo rilevare che la questione se le misure fossero giustificate nell’ambito del PIPEM non è identica a quella se esse possano essere considerate necessarie per l’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico (cfr. la valutazione di compatibilità di seguito), poiché il fatto che TV2 dovesse necessariamente avere un certo livello di riserve e capitale per assolvere ai propri obblighi di servizio pubblico non significa che un investitore privato avrebbe immesso capitali nella società senza perseguire una remunerazione.
(139)
In base alla giurisprudenza costante, la Commissione deve determinare se, in circostanze analoghe, un investitore privato di dimensioni comparabili a quelle degli enti che gestiscono il settore pubblico avrebbe potuto essere disposto a procedere a effettuare apporti di capitale di simile entità (50). Se il comportamento dell’investitore privato, cui deve essere raffrontato l’intervento dell’investitore pubblico non è necessariamente quello del comune investitore che colloca capitali in funzione della loro capacità di produrre reddito a termine più o meno breve, esso deve quantomeno corrispondere a quello di una holding privata o di un gruppo imprenditoriale privato che persegue una politica strutturale, guidato da prospettive di redditività a più lungo termine.
(140)
Inoltre, secondo la giurisprudenza costante, il PIPEM deve essere applicato al momento della decisione, e non ex post (51).
(141)
Nel caso in oggetto, lo Stato danese è l’unico azionista di TV2, esso è anche il primo e l’ultimo creditore che deve essere rimborsato nel caso di fallimento della società. Pertanto, dal punto di vista di un investitore, lo Stato danese potrebbe perseguire un profitto dal proprio investimento, esigendo una remunerazione sotto forma di interessi sul prestito o di un rendimento sulla propria quota di partecipazione azionaria.
(142)
La Commissione osserva che nel corso del periodo in esame, la Danimarca ha rinunciato al proprio diritto di percepire interessi sui prestiti ed ha concesso una moratoria sui rimborsi. Inoltre, lo Stato danese non ha chiesto alcun rendimento sul capitale da esso accumulato in TV2. Pertanto, lo Stato danese non ha chiesto il normale rendimento sul proprio investimento che di norma sarebbe richiesto da qualsiasi creditore o proprietario di una società.
(143)
Inoltre, le autorità danesi non hanno indicato nessun valido motivo per cui fosse ragionevole, sotto il profilo strategico, reinvestire l’eccedenza in TV2 invece di esigere una remunerazione sotto forma di interessi o dividendi. Di norma, avrebbe deciso in tal senso soltanto un investitore il quale ritenesse, reinvestendo, di aumentare il valore del suo investimento iniziale.
(144)
Nel caso in esame, non risulta che vi fosse un piano industriale o una strategia aziendale complessiva chiara e definita indicanti una simile situazione. Né vi sono altre indicazioni che TV2 intendesse sviluppare le proprie attività per produrre tale valore aggiunto. Nell’affermare ciò, la Commissione non intende utilizzare argomenti formalistici con l’intento di confutare le motivazioni delle autorità danesi sul PIPEM, ma intende semplicemente valutare se un investitore in un’economia di mercato avrebbe deciso di lasciare i fondi in TV2 sulla base delle informazioni in suo possesso al momento di prendere tale decisione. Tuttavia, alla luce delle informazioni disponibili all’epoca in cui i fondi furono lasciati in TV2 (52) e a prescindere dalle funzioni di servizio pubblico di TV2, che un investitore privato non avrebbe considerato, la Commissione osserva che non vi era né un piano industriale né un piano d’investimento né alcun altro elemento tale da far ritenere a un investitore privato razionale che il reinvestimento avrebbe incrementato il valore dell’investimento iniziale e tale pertanto da indurlo a lasciare i capitali in TV2 invece di esigere qualche forma di remunerazione.
(145)
Inoltre, le autorità danesi hanno utilizzato gli utili sul fatturato come parametro per dimostrare di aver agito come un investitore privato nell’effettuare il reinvestimento in TV2. Tuttavia, nel caso in esame occorre sottolineare che il governo danese opera già in veste di finanziatore di TV2, in quanto le destina notevoli fondi a copertura di parte dei suoi costi di gestione. L’importo di tali fondi ha un effetto diretto sui risultati che TV2 è in grado di produrre. In pratica, questo rapporto può essere potenziato semplicemente aumentando l’entità del finanziamento statale. Tuttavia, un finanziamento eccessivo di norma porta anche a inefficienze, che producono a loro volta maggiore pressione sull’erario; è quindi tutt’altro che sicuro che a un aumento del finanziamento corrispondano risultati migliori.
(146)
Pertanto non si può ritenere che le autorità danesi abbiano agito come un investitore privato in un’economia di mercato. Tuttavia la Commissione ritiene che la compensazione possa essere considerata compatibile, come illustrato in dettaglio di seguito. Come già accennato, il PIPEM è altra cosa dal valutare se fosse giustificato per lo Stato danese consentire a TV2 di trattenere l’eccedenza e quindi costituire il capitale necessario per adempiere i propri obblighi di servizio pubblico.
(147)
In conclusione, la Commissione è dell’avviso che durante il periodo oggetto d’esame, TV2 ha tratto un beneficio dalle misure. Nel mercato dell’emittenza televisiva, TV2 concorre con altre emittenti che non hanno ricevuto gli stessi vantaggi. Pertanto, le misure devono essere considerate come selettive e tali da distorcere la concorrenza ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
IV.1.3. EFFETTI SUGLI SCAMBI
(148)
L’articolo 107, paragrafo 1, TFUE si applica alle misure statali se queste incidono sugli scambi tra gli Stati membri. Il che si verifica sempre quando le attività in questione formano oggetto di scambi intracomunitari.
(149)
La Corte di giustizia ha elaborato un’interpretazione ampia di questo concetto. La giurisprudenza costante ha sancito che allorché un aiuto finanziario concesso dallo Stato rafforza la posizione di un’impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi intracomunitari, questi sono da considerarsi influenzati dall’aiuto (53). Il fatto che l’impresa in questione non esporti nulla non esclude che possa esservi incidenza sugli scambi. Quando uno Stato membro concede un aiuto a un’impresa, tale aiuto può avere come conseguenza il sostegno o addirittura il potenziamento delle attività interne, il che a sua volta riduce le possibilità di altre imprese di stabilirsi sul mercato. In tal modo, l’aiuto consente all’impresa beneficiaria di mantenere una quota di mercato che altrimenti avrebbero potuto conquistare imprese concorrenti di altri Stati membri (54).
(150)
Al punto 18 della comunicazione sulla radiodiffusione, la Commissione ha indicato, citando la giurisprudenza della Corte di giustizia, che si può di norma ritenere che il finanziamento statale delle emittenti di servizio pubblico incida sugli scambi tra gli Stati membri. Ciò è particolarmente evidente nel caso dell’acquisto e della vendita dei diritti sui programmi, che spesso si svolge a livello internazionale. Anche la pubblicità, per le emittenti pubbliche autorizzate a vendere spazi pubblicitari, ha un’incidenza transfrontaliera, specialmente per le aree linguistiche omogenee che travalicano i confini nazionali. Inoltre, la struttura proprietaria delle emittenti commerciali può estendersi al di là di un singolo Stato membro.
(151)
Nel presente caso, la Commissione osserva che TV2 opera sul mercato internazionale e scambia programmi televisivi (55). Essa è in concorrenza diretta con le emittenti commerciali che operano sul mercato dell’emittenza a livello internazionale e che hanno una struttura proprietaria internazionale. I mezzi finanziari messi a disposizione di TV2 le hanno conferito un vantaggio concorrenziale nell’acquisto di diritti televisivi e negli investimenti in programmi, che successivamente potevano essere venduti. Inoltre, le misure di aiuto in questione hanno favorito TV2 rispetto alle sue concorrenti all’interno dell’Unione europea, riducendo le possibilità di queste di stabilirsi in Danimarca.
(152)
Di conseguenza, la Commissione conclude che le misure a favore di TV2 hanno inciso sugli scambi tra gli Stati membri, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
IV.1.4. CONCLUSIONE
(153)
Poiché sussistono tutte le condizioni di cui all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la Commissione conclude che le misure di cui sopra a favore di TV2 costituiscono aiuti di Stato a norma dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
(154)
Poiché TV2 ha iniziato la sua attività nel 1989, tutte le misure a favore di TV2 sono state adottate dopo l’adesione della Danimarca all’Unione europea. Di conseguenza, queste misure, ivi compresi i canoni, costituiscono un regime di aiuti nuovo e non un aiuto di Stato già esistente ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, TFUE.
IV.2. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO CON IL MERCATO INTERNO
(155)
La Commissione ritiene che non siano palesemente applicabili né l’articolo 107, paragrafo 2, né l’articolo 107 paragrafo 3, lettere a), b), c) e d), TFUE; né le autorità danesi né TV2 hanno presentato argomentazioni in tal senso.
(156)
La Commissione valuterà pertanto se possa essere d’applicazione l’articolo 106, paragrafo 2, TFUE.
(157)
A norma dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE: «Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi dell’Unione».
(158)
Affinché una misura possa beneficiare di tale deroga, devono risultare soddisfatte le seguenti condizioni:
-
il servizio in questione deve essere un «servizio di interesse economico generale» e chiaramente definito come tale dallo Stato membro («definizione»),
-
l’impresa in questione deve essere esplicitamente incaricata dallo Stato membro della prestazione del servizio di cui trattasi («incarico»),
-
l’applicazione delle regole di concorrenza del trattato deve ostacolare l’adempimento della missione specifica affidata all’impresa e l’esenzione dal rispetto di tali regole non deve compromettere lo sviluppo degli scambi in misura contraria agli interessi dell’Unione («proporzionalità»).
(159)
La comunicazione del 2001 relativa al servizio pubblico di radiodiffusione (56) stabilisce i principi e i metodi che la Commissione intende applicare per garantire il rispetto delle condizioni di cui sopra.
IV.2.1. DEFINIZIONE
(160)
A norma della the Legge sull’emittenza radiotelevisiva (1994) (57), TV2 è un ente indipendente avente lo scopo di fornire e distribuire programmi televisivi a livello nazionale e regionale tramite attività di programmazione indipendenti. La gamma di programmi trasmessi deve perseguire principalmente la qualità, l’universalità e la diversità. Occorre altresì accordare priorità all’aspetto regionale nella definizione del palinsesto delle emittenti regionali di TV2. La funzione di servizio pubblico è specificata in maggior dettaglio nello statuto di TV2, che sancisce che TV2 è tenuta ad assicurare alla popolazione danese un’offerta di programmi comprendente notiziari, informazioni, programmi ricreativi, artistici e culturali (58).
(161)
La Commissione osserva che nella sua sentenza il Tribunale ha analizzato il servizio pubblico che TV2 è tenuta per legge a fornire (59).
(162)
In primo luogo, il Tribunale ha ricordato che gli Stati membri dispongono di un ampio potere discrezionale per quanto riguarda la definizione di ciò che considerano come SIEG. Pertanto, la definizione di tali servizi da parte di uno Stato membro può essere messa in discussione dalla Commissione solo in caso di errore manifesto (60).
(163)
Inoltre, come enunciato al punto 33 della comunicazione radio-TV, definire la funzione di servizio pubblico dell’emittente pubblica è di competenza degli Stati membri.
(164)
Per quanto riguarda più particolarmente il SIEG della radiodiffusione, la giurisprudenza della Corte ha in sostanza ammesso che gli Stati membri potevano legittimamente definire un SIEG della radiodiffusione che comprendesse la trasmissione di una programmazione generalista (61).
(165)
Quando, nel Protocollo di Amsterdam (62) gli Stati membri hanno affermato che il sistema di radiodiffusione pubblica negli Stati membri è direttamente collegato alle esigenze democratiche, sociali e culturali di ogni società, nonché all’esigenza di preservare il pluralismo dei mezzi di comunicazione, essi hanno fatto direttamente riferimento ai sistemi di radiodiffusione pubblici da essi istituiti e incaricati della trasmissione, a vantaggio di tutta la popolazione di tali Stati, di programmi televisivi generalisti.
(166)
Nella sua sentenza, il Tribunale ha sancito che non si può contestare la competenza degli Stati membri a definire il SIEG della radiodiffusione in termini ampi e qualitativi in modo tale da comprendere la trasmissione di un’ampia gamma di programmi, né tanto meno la possibilità per tali Stati membri di ricorrere, per il finanziamento di detto SIEG, al finanziamento pubblicitario (63).
(167)
La possibilità, per uno Stato membro, di definire il SIEG della radiodiffusione in termini ampi, includendo la trasmissione di una programmazione generalista, non può essere rimessa in discussione dal fatto che l’emittente di servizio pubblico esercita anche attività commerciali, segnatamente la vendita di spazi pubblicitari. Infatti, la questione della definizione della funzione di servizio pubblico non deve essere confusa con quella del meccanismo di finanziamento scelto per prestare tali servizi (64).
(168)
Inoltre, il Tribunale ha chiarito che la Commissione non è tenuta a effettuare uno studio comparativo della programmazione di TV2 con quella delle emittenti commerciali. Fare dipendere, tramite un’analisi comparativa dei programmi, la definizione del SIEG della radiodiffusione dall’ambito della programmazione delle emittenti commerciali, avrebbe l’effetto di privare gli Stati membri della competenza a definire il servizio pubblico. In definitiva, la definizione dipenderebbe dagli operatori commerciali e dalle loro decisioni di trasmettere o meno determinati programmi.
(169)
Il Tribunale (65) ha altresì confermato che gli obblighi imposti alle emittenti commerciali non sono paragonabili agli obblighi di servizio pubblico imposti a TV2. Questi ultimi contemplano la fornitura a tutta la popolazione danese di una programmazione varia, e che soddisfi i requisiti di qualità, universalità e diversità. Essi condizionano l’attività televisiva di TV2 nel suo complesso, e in modo più rigido rispetto agli obblighi minimi previsti dalla legge danese per la concessione di una licenza di radiodiffusione.
(170)
Il Tribunale ha pertanto concluso (66) che la definizione, essenzialmente qualitativa, accolta dalle autorità danesi è ampia, poiché lascia l’emittente libera di stabilire la propria gamma di programmi. Tuttavia, essa non incorre nell’addebito di imprecisione. Al contrario, il mandato della TV2 è assolutamente chiaro e preciso: proporre a tutta la popolazione danese una programmazione televisiva varia che deve perseguire la qualità, l’universalità e la diversità.
(171)
In considerazione di quanto esposto e data la natura specifica del settore della telediffusione, la Commissione ritiene che una definizione «ampia», che affidi a una determinata emittente il compito di offrire una programmazione equilibrata e varia nel rispetto di tale funzione, sulla scorta delle disposizioni interpretative del protocollo, può essere considerata legittima ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del trattato CE. Una simile definizione appare coerente con l’obiettivo di soddisfare le esigenze democratiche, sociali e culturali della società e di garantire il pluralismo, inclusa la diversità culturale e linguistica.
(172)
Pertanto, sulla base di quanto sopra, la Commissione ritiene che la definizione di servizio pubblico fornito da TV2 possa essere accolta.
(173)
Si aggiunge altresì che nel periodo in esame, TV2 ha attivato un sito internet nel quadro della sua funzione di servizio pubblico. Il sito internet informa gli utenti sui programmi televisivi di servizio pubblico di TV2. La Commissione conviene sul fatto che il sito internet che si limita a informare gli utenti sui programmi televisivi del servizio pubblico fornito da TV2 ricade fra i compiti di servizio pubblico dell’emittente. Pertanto, includere la gestione di tale sito tra i compiti di servizio pubblico non può essere definito un errore manifesto. Inoltre, TV2 esercitava un servizio internet commerciale con giochi ecc. che, invece, va visto come un’attività puramente commerciale, poiché offre prodotti interattivi intesi a soddisfare una domanda individuale, quale giochi e «chat rooms», che non si distinguono dagli analoghi prodotti commerciali. Pertanto, queste ultime attività non rientrano nella funzione di servizio pubblico di TV2.
IV.2.2. INCARICO
(174)
Perché possa beneficiare dell’eccezione di cui all’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, la funzione di servizio pubblico deve essere stata conferita a TV2 mediante un atto giuridico ufficiale. La Commissione osserva che la legge sull’emittenza radiotelevisiva (67) conferisce formalmente a TV2 compiti di servizio televisivo pubblico. La Commissione prende altresì nota della sentenza del tribunale, in cui si sancisce che è evidente che TV2 era investita di una missione di servizio pubblico siffatta (68).
(175)
Tuttavia, poiché dalla definizione presente nel testo di legge non è abbastanza chiaro quali altre forme di attività possono essere svolte a titolo di funzione di servizio pubblico, è necessario che in via preliminare si affidi formalmente a TV2 l’incarico di svolgere le attività supplementari che essa desideri intraprendere a titolo di servizio pubblico. La Commissione osserva che, nel periodo dell’indagine, TV2 non ha offerto altri servizi di questo tipo, che andassero oltre le sue attività televisive di servizio pubblico. In effetti, il sito Internet che offriva altri servizi quali i giochi, era un servizio commerciale, mentre il sito Internet dedicato unicamente a informare gli utenti sui programmi di servizio pubblico di TV2 può esser fatto rientrare nella funzione di servizio pubblico, poiché non lo si può separare dalle attività televisive. Di conseguenza, la Commissione conclude che nel periodo dell’indagine, la funzione di servizio pubblico era stata correttamente conferita aTV2.
(176)
Tuttavia, come è indicato ai punti 41-43 della comunicazione sulla radiodiffusione, non è sufficiente che l’emittente sia stata formalmente incaricata della prestazione del servizio pubblico, ma è altresì necessario che tale servizio pubblico venga effettivamente prestato come previsto nell’atto giuridico con il quale ne è stato conferito l’incarico all’impresa. Poiché non spetta alla Commissione giudicare il rispetto delle esigenze qualitative, è auspicabile che vi sia un’autorità competente e che gli Stati membri scelgano le modalità atte ad assicurare una sorveglianza efficace, a condizione che la suddetta autorità competente sia indipendente dall’impresa alla quale è stato conferito l’incarico.
(177)
In tale riguardo, la Commissione osserva che nel 2000 la Corte dei conti danese ha proceduto a un’indagine speciale sul contenuto e il carattere della funzione di servizio pubblico di TV2, esaminando anche come tali obblighi erano stati soddisfatti nella prassi.. Tale indagine non ha rivelato manchevolezze nell’adempimento degli obblighi di servizio pubblico da parte di TV2. Inoltre, tra il 2001 e il 2002 era operante un Consiglio del servizio pubblico, il cui compito era assicurare che TV2 rispettasse i suoi obblighi di servizio pubblico, ma nel suo breve periodo di attività questo Consiglio non ha pubblicato nessun rapporto a questo riguardo. La Commissione non ha trovato nessuna indicazione che TV2 non abbia adempiuto ai suoi obblighi o abbia operato in modo tale che le sue attività non potessero più essere considerate un servizio d’interesse economico generale ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE.
(178)
Per quanto riguarda il controllo finanziario delle attività televisive di servizio pubblico, la Commissione osserva che, in tutto il periodo dell’indagine, i conti di TV2 sono stati riveduti dalla Corte dei conti danese. Oggetto della revisione erano non soltanto la situazione finanziaria ma anche l’amministrazione, sebbene la Corte dei conti non avesse nessun potere d’impedire un eccesso di compensazione per i costi di servizio pubblico di TV2.
(179)
La Commissione tuttavia può valutare la proporzionalità dell’aiuto di Stato. La Commissione osserva che in Danimarca la direttiva sulla trasparenza è stata recepita. Inoltre, la Commissione ha ricevuto dalle autorità danesi i dati necessari per poter valutare se il finanziamento statale sia proporzionato.
IV.2.3. PROPORZIONALITÀ
(180)
Alla luce della sentenza del Tribunale e della comunicazione del 2001 sulla radiodiffusione, la Commissione deve effettuare una duplice valutazione di proporzionalità.
(181)
In primo luogo, la Commissione deve calcolare i costi netti della funzione di servizio pubblico conferita a TV2 e accertare se la compensazione accordata sia stata eccessiva rispetto alle esigenze di TV2 al fine di adempiere ai suoi compiti di servizio pubblico.
(182)
Secondo, la Commissione deve analizzare il comportamento di TV2 sul mercato della pubblicità. La comunicazione del 2001 sulla radiodiffusione precisa che se lo Stato copre la perdita d’introiti di un’emittente di servizio pubblico, questa può essere indotta a tener bassi i prezzi degli annunci pubblicitari o di altre attività commerciali non rientranti nella funzione di servizio pubblico, riducendo così i profitti dei concorrenti. Di conseguenza, la Commissione ritiene che, quando un’emittente di servizio pubblico cala i prezzi delle attività non facenti parte del servizio pubblico sino a un livello inferiore a quello necessario per coprire i costi autonomi che un operatore commerciale efficiente avrebbe dovuto coprire, di norma, in una situazione analoga, ciò indica che vi è un eccesso di compensazione per gli obblighi di servizio pubblico.
1. Ammontare dell’aiuto di Stato e valutazione dell’eccesso di compensazione
(183)
Nella direttiva sulla trasparenza (69), è previsto che gli Stati membri tengano conti separati, distinguendo tra quelli relativi rispettivamente alle attività di servizio pubblico e alle attività non rientranti nel servizio pubblico. Per ogni tipo di attività, si devono iscrivere correttamente le entrate e le spese, in base a principi obiettivi e ben definiti di contabilizzazione dei costi.
(184)
La Commissione ritiene che, nel settore televisivo, per quanto riguarda i costi la separazione contabile può essere difficile, se non addirittura impossibile, poiché si ha un input comune per le diverse attività. In questo settore, gli Stati membri possono considerare come facente parte della funzione di servizio pubblico l’intera programmazione delle emittenti, consentendone tuttavia, al tempo stesso, lo sfruttamento commerciale (70).
(185)
Nella presente decisione, la Commissione intende in primo luogo determinare il costo del SGEI assolto da TV2.
(186)
Poiché TV2 svolge anche attività commerciali, essa deve tenere conti separati per le sue diverse attività. Dal 2001, TV2 è tenuta a norma di legge a tenere conti separati rispettivamente per le sue attività di servizio pubblico e per le sue attività commerciali.
(187)
Nel calcolare i costi netti la Commissione deve sottrarre dai costi lordi delle attività di pubblico servizio tutti i profitti netti dello sfruttamento commerciale di tali attività. Le autorità danesi hanno presentato cifre, relative ai risultati delle attività commerciali e delle attività di servizio pubblico di TV2, corrispondenti al metodo descritto al punto 56 della comunicazione radio-TV. Tali cifre mostrano che la massima parte delle attività commerciali di TV2 hanno avuto un input in comune con le attività di servizio pubblico. Di conseguenza, non è stata possibile nessuna imputazione significativa dei costi alle attività commerciali. In casi del genere, la Commissione detrae gli introiti netti dello sfruttamento commerciale, per ottenere i costi netti delle attività di servizio pubblico. Le attività commerciali via Internet sono le sole che si possono considerare distinte dalle attività di servizio pubblico. Le perdite registrate da TV2 in queste sue attività commerciali via Internet, dal loro inizio nel 1997, ammontano a […] (71) milioni di DKK.
(188)
La Commissione ha quindi dedotto le entrate generate dalle attività di servizio pubblico (introiti pubblicitari e altre entrate commerciali) dai costi lordi nella loro totalità, per ottenere i costi netti del servizio pubblico. Ha poi detratto il finanziamento pecuniario dello Stato dai costi netti del servizio pubblico. Tali calcoli sono indicati nella tabella di seguito.
(189)
Si fa osservare che nonostante i numerosi inviti da parte della Commissione a trasmettere l’importo esatto delle entrate pubblicitarie nel 1995 e 1996, le autorità danesi e TV2 non sono state in grado di fornire dati chiari e inequivocabili.
(190)
Nella loro risposta del 26 giugno 2009, le autorità danesi hanno dichiarato di non essere in grado di confermare che le entrate pubblicitarie trasmesse a TV2 dal Fondo TV2 ammontassero a 400,1 milioni di DKK nel 1995 e a 337,7 milioni di DKK nel 1996.
(191)
Nella sua risposta, TV2 ha indicato che nel 1995 e 1996: i) il Fondo TV2 ha ricevuto entrate pubblicitarie da TV2 Reklame (824 milioni di DKK e 904,5 milioni di DKK) e i canoni dallo Stato (330,3 milioni di DKK e 356,3 milioni di DKK); e ii) il Fondo TV2 ha trasferito 730,4 milioni di DKK e 694 milioni di DKK a TV2, e 269,6 milioni di DKK e 275 milioni di DKK alle emittenti regionali di TV2. Lo scopo dei trasferimenti di tali importi al Fondo TV2 era di coprire le esigenze di finanziamento di TV2 e delle sue emittenti regionali.
(192)
Nelle risposte del 26 giugno 2009, 17 novembre 2010 e 30 novembre 2010, le autorità danesi hanno confermato l’asserzione di TV2 secondo cui, non avendo altri proventi commerciali, le emittenti regionali di TV2 erano in pratica finanziate completamente dai canoni e che tutte le somme trasferite annualmente alle emittenti regionali di TV2 potevano pertanto provenire soltanto dai canoni trasferiti al Fondo TV2. Di conseguenza, le entrate relative ai canoni trasferite a TV2 possono essere considerate equivalenti all’importo massimo di entrate dei canoni trasferito al Fondo TV2 nel corso di tutti gli anni oggetto d’esame, meno gli eventuali importi trasferiti alle emittenti regionali di TV2. Le autorità danesi e TV2 sostengono che ciò significa che la maggior parte dei finanziamenti trasferiti dal Fondo TV2 a TV2 nel 1995 e 1996 era composta dai proventi pubblicitari netti. Secondo le autorità danesi, consegue da tale ragionamento che nel 1995 TV2 ha ricevuto 60,7 milioni di DKK dai canoni (al netto dei trasferimenti alle emittenti regionali) e 669,7 milioni di DKK dagli introiti pubblicitari (netti) nel 1995, mentre nel 1996 ha ricevuto 81,3 milioni di DKK dai canoni e 612,7 milioni di DKK dagli introiti pubblicitari.
(193)
La Commissione non è convinta dal ragionamento di TV2 e delle autorità danesi, sull’importo degli introiti pubblicitari negli anni 1995-1996. In particolare, la Commissione osserva che il Fondo TV2 non teneva una contabilità separata per le entrate provenienti dalla pubblicità e dai canoni, e pertanto tutte le entrate erano mescolate fra loro. La Commissione si rammarica che le autorità danesi non abbiamo fornito cifre chiare e inequivocabili sull’importo degli introiti pubblicitari per il periodo 1995-1996. Tuttavia, nel caso specifico, essa ritiene che non occorra indagare ulteriormente la questione, in quanto non pone un particolare problema; la Commissione, infatti, come già affermato, ritiene che il reddito da pubblicità per gli anni 1995-1996 costituisca una risorsa statale che occorre comunque dedurre dal costo lordo del servizio pubblico. Pertanto, nella tabella che segue i proventi pubblicitari trasferiti dal Fondo TV2 nel periodo 1995-1996 sono elencati nella stessa colonna dei canoni.
(194)
Si fa altresì osservare che per gli anni dal 1997 al 2002 la Commissione ha incluso i canoni trasferiti alle emittenti regionali di TV2 tramite la stessa TV2. La Commissione è dell’avviso che poiché tali somme sono state ricevute da TV2 e successivamente trasferite alle sedi regionali, esse debbano essere incluse nei calcoli sia come entrate sia come spese, il che in pratica significa che esse non incidono sui calcoli della Commissione come di seguito illustrati.
(195)
Per quanto concerne l’apporto di capitale a TV2 per il passaggio al digitale, esso viene riportato per l’anno 1997 come entrata. Le corrispondenti riduzioni sono state incluse nei costi quando sono stati effettuati gli investimenti. I costi per il passaggio al digitale sono costi di servizio pubblico. Per evitare di iscrivere due volte i medesimi costi, si è detratta dai costi lordi delle attività di servizio pubblico la riduzione di capitale corrispondente all’investimento. Malgrado le critiche espresse da TV2 al riguardo, la Commissione è del parere che, conformemente alla costante pratica della Commissione nel calcolo del compensazione statale, le entrate provenienti dallo Stato o da un finanziamento pubblico devono essere imputate nell’anno in cui sono concesse e non in quello in cui vengono spese o impiegate.
Tabella 1
Costi di servizio pubblico e misure di compensazione per il periodo 1995-2002 in base ai conti
(in milioni di DKK)
Anno
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Totale
Costi lordi del servizio pubblico
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Investimento nella digitalizzazione
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Introiti pubblicitari netti ricevuti direttamente da TV2
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Altri redditi
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Costi netti del servizio pubblico
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Canoni e introiti pubblicitari netti ricevuti nel periodo 1995-1996 dal Fondo TV2
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Trasferimento al momento della liquidazione del Fondo radio
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Trasferimento al momento della liquidazione del Fondo TV2
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Totale dei (i) canoni e proventi dei fondi TV2 e Radio suindicati, e (ii) dei costi netti di servizio pubblico
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Fonte: Conti profitti e perdite annuali di TV2.
(196)
Come si può vedere da questa tabella, i finanziamenti superano i costi per l’importo di 628,2 milioni di DKK (pari a 84,4 milioni di EUR).
(197)
La Commissione osserva che, secondo TvDanmark, nel calcolare l’eccesso di compensazione si deve tener conto anche delle altre misure a favore di TV2, quali l’esenzione dal pagamento degli interessi e dell’imposta e l’accesso a condizioni vantaggiose alla frequenza di trasmissione su tutto il territorio nazionale. Tali vantaggi sono compendiati nella tabella 2 qui di seguito.
Tabella 2
Stima dei vantaggi derivanti dall’esenzione fiscale e dallo sgravio degli interessi e del canone di frequenza
(in milioni di DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Totale
Esenzione dall’imposta sulle società
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Sgravio degli interessi sul prestito per l’avvio d’impresa
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Garanzia statale sul prestito per i costi di gestione
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Canone per la frequenza (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Totale
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
La Commissione concorda sul fatto che tali misure devono essere considerate nella presente indagine. Tuttavia, esse non vanno incluse nel calcolo dell’eccesso di compensazione riportato nella tabella 1. Secondo la posizione assunta dalla Commissione nel caso RAI (73), i vantaggi supplementari di questo genere vanno considerati quali compensazione di costi che, altrimenti, si sarebbero dovuti finanziare. Ne consegue che nella valutazione della proporzionalità del finanziamento statale dei costi inerenti alla funzione di servizio pubblico, si deve tener conto nel calcolo di tali vantaggi supplementari poiché, se fosse stato necessario sostenere i relativi costi, ne sarebbe risultato un corrispondente aumento dei costi di avvio della funzione di servizio pubblico conferita a TV2. Non vi sarebbe nessun effetto sui risultati netti. Nondimeno, ci si deve assicurare che dei vantaggi in questione abbiano beneficiato soltanto le attività di servizio pubblico e non anche le attività commerciali. Questo punto è affrontato ai considerando 234-237 di seguito.
(199)
Le autorità danesi e TV2 hanno presentato diverse argomentazioni a sostegno dell’eccesso di finanziamento di cui al considerando 196. In particolare, alla luce della sentenza del Tribunale, la Commissione deve valutare se l’eccesso di finanziamento è stato di fatto necessario affinché TV2 assolvesse ai suoi obblighi di servizio pubblico.
(200)
In proposito, si fa in primo luogo osservare che il Protocollo di Amsterdam (74) pone l’accento sulle specificità del settore dell’emittenza radiotelevisiva rispetto agli altri SGEI, in quanto il sistema di radiodiffusione pubblica negli Stati membri è direttamente collegato alle esigenze democratiche, sociali e culturali di ogni società, nonché all’esigenza di preservare il pluralismo dei mezzi di comunicazione. Tali particolari caratteristiche dovrebbero essere tenute in conto nella valutazione della Commissione sulla compatibilità nella presente decisione.
(201)
Inoltre, in precedenti decisioni la Commissione ha accettato che una certa base di capitale fosse giustificata per assicurare l’esercizio del servizio pubblico da parte delle emittenti. Ad esempio, nella causa sull’emittente austriaca ORF (75), la Commissione ha ritenuto che: «Ai sensi dell’articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE, sulla base dell’interpretazione del Protocollo di Amsterdam, gli Stati membri possono in linea di principio provvedere al finanziamento del servizio pubblico di radiodiffusione nella misura in cui tale finanziamento sia accordato agli organismi di radiodiffusione ai fini dell’adempimento della missione di servizio pubblico conferita. Ciò non concerne soltanto i costi correnti per l’adempimento del SGEI ma anche i capitali propri».
(202)
Come sancito dal Tribunale nella sua sentenza (76), la Commissione non può basare la sua decisione su un’asserita insufficienza di controllo per ordinare il recupero di tutte le somme fatte valere, da parte del Regno di Danimarca, come costitutive di una riserva necessaria al servizio pubblico, dato che un esame accurato di tutte le condizioni giuridiche ed economiche che hanno presieduto alla costituzione di tale riserva durante il periodo dell’indagine era perfettamente possibile riguardo alle informazioni di cui disponeva la Commissione, e che, in mancanza di tale esame, non era possibile pronunciarsi validamente sulla questione se detta riserva fosse, in tutto o anche solo in parte, effettivamente necessaria al servizio pubblico.
(203)
Il Tribunale aggiungeva che (77) i riferimenti alla necessità di una riserva specifica e trasparente appaiono come riferimenti a un’esigenza puramente formale, inidonea a giustificare il recupero prescritto, e il fatto che la TV2 non fosse tenuta ad attingere dalle sue riserve nel 1999 non comporta la conclusione di doverle considerare sproporzionate rispetto ai suoi fabbisogni di servizio pubblico (78).
(204)
Pertanto la Commissione deve valutare tutti i fattori esaminati dalle autorità danesi nella fissazione della compensazione concessa a TV2 per il periodo 1995-2002 e nella decisione di costituire delle riserve. In merito a tale questione, la Commissione fa riferimento alle sue precedenti valutazioni della procedura seguita per la definizione del canone, di cui al considerando 105.
(205)
Per quanto concerne le considerazioni che hanno indotto le autorità danesi a costituire una riserva per l’adempimento degli obblighi di servizio pubblico di TV2, andranno considerati i seguenti fattori ricordati dalle autorità danesi.
(206)
Al momento della sua costituzione, nel 1988, TV2 non ha ricevuto nessun apporto di capitale. Le sue attività sono state finanziate esclusivamente da un prestito per l’avvio d’impresa pari a 510,8 milioni di DKK, che ha permesso a TV2 di acquisire i propri impianti di produzione, gli edifici ecc. Pertanto, la capitalizzazione di TV2 era inadeguata, in quanto gli apporti finanziari erano principalmente sotto forma di prestiti a fronte di un capitale eccessivamente basso. Di conseguenza, TV2 si è presto trovata in difficoltà economiche.
(207)
La Corte dei conti danese, istituzione indipendente in seno al parlamento danese, ha il compito di effettuare revisioni contabili e amministrative. Nel 1995 l’ente ha concluso che una parte sostanziale dei problemi finanziari di TV2 era da attribuirsi al fatto che l’emittente era stata costituita senza apporto di capitale (79). La Corte dei conti danese ha quindi raccomandato soprattutto che lo Stato apportasse circa 530 milioni di DKK al capitale di TV2 tramite la conversione dei prestiti all’avviamento, il che avrebbe permesso a TV2 di disporre di un capitale di 350 milioni di DKK e di un coefficiente di solvibilità del 50 % circa. Il coefficiente di solvibilità raccomandato, del 50 % circa, corrispondeva a quello delle imprese private come TV2 Norge (Norvegia) e TV4 (Svezia).
(208)
A seguito della relazione, i revisori dei conti dello Stato - cioè i membri del parlamento danese responsabili della verifica dei conti delle imprese di proprietà statale sotto il profilo del rispetto della normativa (critical audit) - hanno chiesto il parere del ministro delle Finanze in merito all’opportunità di aumentare il capitale di TV2. Nell’agosto del 1995, nella sua risposta alla proposta della Corte dei conti danese di effettuare un apporto di capitale a TV2, il ministro delle Finanze ha dichiarato che sia quando si costituiscono nuove imprese di proprietà statale sia quando si convertono imprese già esistenti, tali imprese devono essere dotate della necessaria base di capitale. Ma allo stesso tempo lo Stato non deve effettuare un apporto di capitale eccessivo, in primo luogo perché ciò comporterebbe una spesa inutile per lo Stato, e in secondo luogo perché questo potrebbe costituire un indebito vantaggio competitivo per tale impresa. L’impresa non deve essere né sovracapitalizzata né sottocapitalizzata. Su questa base lo Stato danese ha ritenuto di dover apportare capitale a TV2. Tuttavia, è stato deciso che il rafforzamento con capitale statale non sarebbe avvenuto in un’unica soluzione, ma TV2 avrebbe essa stessa provveduto al rafforzamento del proprio capitale mediante le eccedenze correnti.
(209)
La necessità di una base di capitale è stata inclusa nello statuto di TV2 nel 1997. Da allora, lo statuto di TV2 specifica chiaramente che, a partire dal 2001 il capitale libero dell’emittente deve ammontare almeno a 200 milioni di DKK e deve essere utilizzato per compensare le perdite d’esercizio dell’emittente (80). Il decreto del 18 agosto 1997 prevedeva, a copertura di eventuali perdite di gestione, che il capitale libero - cioè il capitale meno le riserve e altre risorse vincolate - per le attività a livello nazionale dovesse ammontare almeno a 200 milioni di DKK entro la fine del 2000. L’ammontare di capitale libero doveva essere portato ad almeno 50 milioni di DKK entro la fine del 1998 e ad almeno 100 milioni di DKK entro la fine del 1999. Dal 2001, era previsto che il capitale libero non scendesse mai al di sotto dei 200 milioni di DKK, sulla base dei conti più recenti. Nel caso fosse prevista una diminuzione del capitale al di sotto di questo importo, la questione avrebbe dovuto essere sottoposta al ministro della Cultura. In circostanze particolari il ministro della Cultura può, previa consultazione della Corte dei conti, autorizzare, eventualmente a specifiche condizioni, un importo di capitale inferiore.
(210)
Il decreto emanato dal ministero nel 1997 che definisce la soglia minima di capitale libero è stato pubblicato sulla gazzetta ufficiale danese (Lovtidende). Inoltre, dal 1998 l’accumulo di capitale conformemente allo statuto è stato specificamente menzionato nei bilanci consuntivi annuali pubblicati da TV2.
(211)
Secondo le autorità danesi, in caso di mancata osservanza da parte di TV2 del requisito di capitalizzazione minima di 200 milioni di DKK sancito dallo statuto, l’emittente sarebbe posta sotto l’amministrazione statale.
(212)
La Commissione è dell’avviso che la questione essenziale sia determinare se e in che misura il livello di capitalizzazione raggiunto con la compensazione fosse effettivamente necessario per l’esercizio degli obblighi di servizio pubblico da parte di TV2.
(213)
Visto quanto precede in merito alla procedura e alle ragioni che hanno portato alla costituzione delle riserve di TV2 sotto forma di base di capitale, e alla luce della sentenza del Tribunale, la Commissione ritiene che fosse effettivamente necessario costituire una riserva affinché TV2 potesse adempiere la propria funzione di servizio pubblico.
(214)
Tuttavia, la Commissione si chiede se l’intera somma delle riserve fosse realmente giustificata e necessaria, cioè se l’intero importo della base di capitale costituita alla fine del 2002 fosse realmente necessaria per l’esercizio della funzione di servizio pubblico da parte di TV2.
(215)
La Commissione è dell’avviso che l’entità della base di capitale che potrebbe essere considerata proporzionata e necessaria per garantire l’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico dipende dalle condizioni di fatto e di diritto di ciascun singolo caso.
(216)
I dati di cui dispone la Commissione per quanto concerne la base di capitale di TV2 sono indicati nella tabella di seguito:
In milioni di DKK
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Capitale stanziato (digitalizzazione)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Capitale libero
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Capitale totale
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Totale passività
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Coefficiente di solvibilità (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
Al 31 dicembre 2002, il capitale costituito di TV2 ammontava a 550,5 milioni di DKK, inclusi 72 milioni di capitale destinato alla digitalizzazione, corrispondenti a un coefficiente di solvibilità del 34 %. L’importo di capitale libero alla fine del 2002 era pari a 478,5 milioni di DKK.
(218)
In primo luogo, la Commissione osserva che parte del capitale non era capitale libero. Infatti, sulla base dei conti annuali di TV2 per il 1997 (82), il comitato dei media aveva deciso che TV2 digitalizzasse i propri impianti di produzione entro il 2000. Per la digitalizzazione di TV2 e delle stazioni regionali era stato stanziato l’importo di 300 milioni di DKK. Nel 1997, a tal scopo sono stati trasferiti a TV2 167 milioni di DKK. La Commissione ritiene quindi che questa somma fosse necessaria per le esigenze di servizio pubblico di TV2. Il fatto che i fondi non investiti nella digitalizzazione entro il 1o gennaio 2003 (per un totale di 72 milioni di DKK) siano stati successivamente svincolati non inficia tale conclusione, poiché durante il periodo oggetto d’indagine tali importi sono stati imputati nella contabilità di TV2 come stanziamenti di capitale da utilizzare esclusivamente per la digitalizzazione e, come affermato dal Tribunale nella sua sentenza, il fatto che TV2 non abbia dovuto attingere dalle sue riserve non comporta la conclusione di doverle considerare sproporzionate rispetto ai suoi fabbisogni di servizio pubblico (83).
(219)
Si fa altresì osservare che al 31 dicembre 1994 (all’inizio del periodo oggetto d’esame della presente decisione) TV2 era in passivo (di circa 156 milioni di DKK) e che, nel periodo 1995-1996, l’emittente presentava valori negativi di coefficiente di solvibilità e capitale, il che spiega perché il capitale totale alla fine del 2002 fosse minore della compensazione ricevuta. È stato solo alla fine del 2000 che il capitale libero di TV2 è aumentato fino a superare la soglia minima richiesta di 200 milioni di DKK.
(220)
Per dimostrare che il livello di capitale di TV2 era giustificato, le autorità danesi hanno trasmesso un parere di PricewaterhouseCoopers, datato 18 novembre 2002, nel quale si affermava che il coefficiente di solvibilità di TV2 alla fine del periodo d’indagine era inferiore a quello di altre emittenti scandinave paragonabili a TV2 in termini di dimensioni, attività, struttura e mercati di riferimento. Ad esempio, il coefficiente di solvibilità di TV2 era inferiore a quello di TV2 Norge (36 %) e notevolmente più basso di quello di TV4 (Svezia), che era pari al 65 %, quasi il doppio di quello di TV2. Secondo detto parere, il coefficiente di solvibilità di TV2 era inferiore a quello delle sue omologhe e pertanto non poteva essere considerato eccessivo. Si precisava peraltro che non vi era ragione di ritenere che la struttura di capitale delle emittenti raffrontate a TV2 non fosse ottimizzata. PricewaterhouseCoopers aggiungeva che un coefficiente di solvibilità stabilmente inferiore al 30 % sarebbe insolito ed esporrebbe la società alle fluttuazioni delle entrate.
(221)
Il confronto con altri operatori dovrebbe essere interpretato con la dovuta cautela, in quanto tali emittenti non svolgono le medesime funzioni di servizio pubblico di TV2, non sono finanziate allo stesso modo e non hanno la stessa personalità giuridica. Ciononostante, il parere fornisce alcune indicazioni che meritano di essere considerate insieme ad altri elementi.
(222)
A tal proposito, la Commissione osserva che le autorità danesi hanno trasmesso informazioni da cui risulta che durante l’ultima parte del periodo oggetto d’esame esse avevano programmato di convertire TV2 in una società per azioni e privatizzarla. Nell’ambito del processo di conversione, è stata altresì effettuata un’analisi per individuare le modalità di progressivo abbandono del finanziamento tramite il canone, che le autorità danesi intendevano abolire una volta attuata la privatizzazione di TV2.
(223)
A tal fine, nel giugno 2002 il governo danese si è accordato con la maggioranza del parlamento danese su una vasta manovra politica di liberalizzazione dei mass media danesi. Ai sensi dell’accordo, TV2 doveva essere convertita quanto prima, in vista della privatizzazione, ragion per cui è stata effettuata un’analisi delle esigenze finanziarie necessarie per trasformare TV2 in una società per azioni. Nell’estate del 2002, il ministro della Cultura ha nominato un comitato direttivo composto da rappresentanti dei ministeri della Cultura, delle Finanze e dell’Avvocatura generale (Kammeradvokat) per chiarire la base economica della privatizzazione di TV2 e la sua conversione in una società per azioni. A corredo del proprio lavoro, il comitato direttivo ha incaricato una società di revisione contabile e un consulente finanziario di calcolare, ad esempio, il livello di capitali necessario a TV2. La società di revisione contabile ha concluso che il capitale di TV2 avrebbe dovuto essere pari a 640 milioni di DKK.
(224)
La commissione per le finanze del parlamento danese ha approvato la conversione di TV2 in una società per azioni e la costituzione del suo capitale. La conversione di TV2 in una società per azioni è avvenuta con effetto retroattivo a partire dal 1o gennaio 2003. A seguito della modifica della personalità giuridica di TV2 e della sua conversione in una società per azioni, sono state abolite una serie di misure a favore dell’emittente, come il regime di prestiti esenti da interessi e rimborsi e l’esenzione dalle imposte. Nel 2005 il processo di privatizzazione è stato rimandato, ma TV2 non riceveva già più i proventi del canone dal 2004.
(225)
In considerazione di quanto esposto, la Commissione ritiene che uno dei fattori di cui occorre tener conto nella valutazione della compatibilità dell’aiuto è che durante l’ultima parte del periodo oggetto d’esame le autorità danesi avevano già previsto di modificare la personalità giuridica di TV2, il che richiedeva la costituzione di una base di capitale.
(226)
Nella prassi corrente della Commissione, in linea di principio essa guarda con favore ai piani di conversione degli enti statali che operano in concorrenza con le imprese commerciali in società per azioni, in quanto ciò può ridurre le distorsioni della concorrenza, attraverso la sostituzione dei vantaggi illimitati concessi dallo Stato con un capitale di ammontare limitato e la creazione di una chiara distinzione fra il ruolo dello Stato come autorità pubblica e il suo ruolo di imprenditore che intende ricavare un profitto dal proprio investimento.
(227)
Fra gli altri fattori da considerare, la Commissione ritiene altresì che occorra tener conto del livello delle riserve di TV2 alla luce delle fluttuazioni degli introiti provenienti dal mercato pubblicitario.
(228)
TV2 infatti era vulnerabile alle fluttuazioni dei proventi pubblicitari, che sono aspetti ineludibili di questo tipo di mercato. Ad esempio, nell’anno 1998-1999 le entrate pubblicitarie di TV2 sono calate di circa 104 milioni di DKK. Stando alle autorità danesi, il solo modo di fronteggiare cali di questa portata era che TV2 disponesse di notevoli risorse di capitale libero, in quanto quelle provenienti dalla riscossione del canone erano fissate anticipatamente per svariati anni. Per quanto TV2 fosse meno dipendente dagli introiti pubblicitari rispetto a TV2 Norge e TV4, che non percepivano un canone, la raccolta pubblicitaria costituiva un’importante fonte di finanziamento per le attività di TV2 durante il periodo in questione.
(229)
A tal proposito, la Commissione prende atto che il Tribunale ha chiarito nella sua sentenza (84) che il fatto che TV2 non fosse tenuta ad attingere dalle sue riserve nel 1999 non comporta la conclusione di doverle considerare sproporzionate rispetto ai suoi fabbisogni di servizio pubblico. Infatti, rientra nella natura stessa di una riserva costituita per evitare un rischio il fatto di non dover essere necessariamente utilizzata.
(230)
La Commissione concorda con le autorità danesi che la valutazione del fabbisogno di TV2 deve altresì tener conto delle sostanziali fluttuazioni di liquidità subite da TV2 tanto nel corso di un singolo anno, che da un anno all’altro, in considerazione del fatto che i principali eventi sportivi, come le Olimpiadi, si svolgono solo a intervalli di alcuni anni e, di norma, i diritti televisivi per tali eventi vengono offerti con contratti pluriennali. Ad esempio, come si rileva dalla relazione annuale 1995 (85), l’eccedenza dell’esercizio 1995 è stata riportata al 1996, a copertura della perdita prevista per quell’anno, dato che l’emittente avrebbe dovuto affrontare spese particolarmente elevate in relazione ai Giochi olimpici e al Campionato europeo di calcio.
(231)
Inoltre, si fa osservare che nel periodo oggetto d’esame a TV2 era precluso il ricorso al finanziamento creditizio ordinario, in quanto i prestiti agli investimenti erano ammessi a concorrenza del 4 % delle entrate, sulla base dell’ultimo bilancio consuntivo. TV2 non poteva contrarre nessuna altra forma di prestito, garanzia, o leasing finanziario, a parte il normale credito a copertura delle spese di gestione. Le limitate possibilità di accesso al credito da parte di TV2 significavano che, in linea di principio, l’emittente doveva coprire il suo fabbisogno di liquidità con i proventi dell’esercizio delle attività correnti.
(232)
Infine, il livello di capitale è indicato nei conti pubblicati. Durante il periodo in questione, la Corte dei conti danese ha effettuato la revisione dei conti di TV2. Oggetto della revisione sono state la situazione finanziaria e quella amministrativa, sebbene la Corte dei conti non avesse nessun potere d’impedire un eccesso di compensazione per i costi di servizio pubblico di TV2. Come sostenuto dal Tribunale nella sua sentenza (86), il fatto che l’ente di revisione contabile non avesse alcun titolo per evitare un eccesso di compensazione, non consente di concludere che non esistesse alcun controllo da parte delle autorità danesi. Al contrario, le autorità danesi hanno affermato che se la Corte dei conti danese avesse concluso che la base di capitale di TV2 era eccessiva, ciò avrebbe potuto comportare, ad esempio, una riduzione delle risorse attribuite a TV2 tramite il canone nel corso del successivo accordo sui mass media.
(233)
In considerazione di tutti gli elementi esposti in precedenza, la Commissione ritiene, per quanto concerne la prima parte della valutazione sulla proporzionalità, che nel caso di specie, visti il Protocollo di Amsterdam e la sentenza del Tribunale, l’importo di capitale costituito alla fine del 2002 (cioè 550 milioni di DKK) era necessario affinché TV2 potesse adempiere alla sua funzione di servizio pubblico. La somma di 628 milioni di DKK ricevuta a tal fine soddisfa pertanto i criteri di proporzionalità e necessità a norma dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE.
(234)
Per quanto la presente decisione non comprenda la valutazione di altri possibili aiuti di Stato concessi a TV2 nel 2003 e 2004 oltre alle misure di ricapitalizzazione, la Commissione osserva altresì che dalla documentazione presentata dalle autorità danesi si evince che nel 2004 il capitale di TV2 ammontava a 640 milioni di DKK. Una somma di 96 milioni di DKK è stata investita in attività commerciali, ma non è dato di sapere se tale importo provenisse dal capitale o da un finanziamento esterno. Ipotizzando che si sia fatto esclusivamente ricorso al capitale, TV2 avrebbe avuto a disposizione 544 milioni di DKK per l’esercizio delle proprie attività di servizio pubblico.
(235)
Per quanto concerne quanto asserito al considerando 198 di cui sopra, si fa osservare che TV2 esercita anche una serie di attività commerciali, che sono peraltro marginali rispetto all’insieme delle sue attività. Il costo di tali attività commerciali è stato ripartito sulla base del metodo presentato nella comunicazione del 2001 relativa al servizio pubblico di radiodiffusione (87), secondo cui, contrariamente all’approccio generalmente adottato per altre tipologie di servizi, i costi che sono interamente imputabili alle attività di servizio pubblico ma che vanno anche a profitto di attività commerciali non devono essere ripartiti fra le due voci ma possono essere imputati integralmente all’espletamento delle attività di servizio pubblico. La comunicazione succitata ha ritenuto che la completa ripartizione di questi costi tra le due attività rischiasse di essere arbitraria e incongrua. Per quanto concerne il vantaggio che TV2 riceve dall’accesso alle frequenze, la Commissione fa osservare che ciò è indissolubilmente legato alla funzione di servizio pubblico, aggiungendo altresì che, in sintonia con la comunicazione summenzionata, i costi del finanziamento (tassi d’interesse agevolato) possono essere attribuiti nella loro totalità alle attività di servizio pubblico.
(236)
Per neutralizzare l’effetto dell’esenzione fiscale di cui beneficiano le attività di servizio pubblico, il 30 % dei profitti prodotti dalle attività commerciali è trasferito a favore del servizio pubblico, ma tale procedura è stata avviata solo nel 2001. Di conseguenza, la Commissione riconosce che potrebbe esservi stata una distorsione del mercato dell’emittenza, per il fatto che TV2, nella definizione dei suoi prezzi commerciali, non doveva tener conto dell’aliquota relativa all’imposta sulle società. Tuttavia, in futuro il vantaggio non dovrebbe più sussistere, poiché, come conseguenza di tale dispositivo di «neutralizzazione», la quota trasferita corrisponde all’aliquota fiscale effettiva. Così come in passato, ciò non costituisce un problema in sede di definizione dell’importo dell’eccesso di compensazione, poiché le entrate totali provenienti dalle attività commerciali sono state utilizzate per ridurre il costo netto delle attività di pubblico servizio.
(237)
TV2 ha registrato perdite nelle sue attività commerciali via Internet. Poiché tali attività non rientrano nella funzione di servizio pubblico, non possono beneficiare di nessun finanziamento statale. Inoltre, poiché nessun’altra attività è stata esercitata su una base «autonoma», non vi è un’eccedenza delle attività commerciali a copertura delle perdite sulle attività va internet.
2. Valutazione del comportamento di TV2 nel mercato della pubblicità
(238)
Secondo il paragrafo 58 della comunicazione relativa al servizio pubblico di radiodiffusione, un’emittente di servizio pubblico potrebbe, per esempio, essere indotta a tenere bassi i prezzi sul mercato degli spazi pubblicitari e delle altre attività non di servizio pubblico, per ridurre le entrate dei concorrenti […]. Ogniqualvolta l’emittente pubblica riduca i prezzi delle attività estranee al servizio pubblico al di sotto di quanto necessario per recuperare le spese autonome che un operatore commerciale efficiente, nelle medesime condizioni, dovrebbe di norma recuperare, tale pratica denota la presenza di una compensazione eccessiva degli obblighi di servizio pubblico […].
(239)
TvDanmark ha trasmesso delle informazioni a dimostrazione del fatto che essa non poteva coprire i costi autonomi delle sue attività televisive praticando i medesimi prezzi applicati da TV2 per la pubblicità. TVDanmark ha messo a confronto i propri costi con i prezzi TRP 21-50 che TV2 applicava per la pubblicità.
(240)
Affinché tale confronto sia valido, la Commissione deve in primo luogo stabilire se TVDanmark possa o no essere considerata in una situazione simile a quella di TV2 e se quest’ultima sia un operatore efficiente.
(241)
Innanzitutto, la Commissione deve valutare se TVDanmark si trovi in una situazione analoga a quella di TV2. La Commissione osserva quanto segue: per il periodo oggetto d’esame, la quota di audience di TV2 nella regione era pari al 35 %, mentre il dato corrispondente per TVDanmark era del 15 % circa. Anche le rispettive quote sul mercato della raccolta pubblicitaria presentavano notevoli differenze. La quota di mercato di TV2 si attestava al 60 %, mentre quella di TVDanmark all’8 %. Il fatturato delle attività pubblicitarie di TV2 era quasi il quintuplo di quello di TVDanmark. Inoltre, TV2 è l’unica emittente che possa raggiungere il 100 % della popolazione, mentre TvDanmark2 ha una copertura del 77 % e TvDanmark1 una copertura ancora inferiore. In considerazione di ciò, non è possibile una comparazione diretta tra TvDanmark e TV2.
(242)
Secondo, la Commissione deve giudicare se TvDanmark sia un operatore efficiente sul mercato. Che un’impresa sia un operatore efficiente, può risultare da un’analisi degli indici generalmente utilizzati e da un raffronto dei risultati di tale operatore con i risultati conseguiti in media nello Stato membro in questione. Nella suddetta analisi, si deve tener conto delle diverse dimensioni delle imprese e della loro specifica strutturazione dei costi. Tuttavia, come già ricordato, gli operatori sul mercato danese non si possono definire in una situazione comparabile tanto da consentire un raffronto diretto dei coefficienti di prestazione. Di conseguenza, la Commissione ritiene che nel caso di specie non sia opportuno procedere all’analisi di tali coefficienti.
(243)
Di converso, la Commissione ha analizzato i dati sui risultati finanziari di TVDanmark e SBS Broadcasting, senza tuttavia poter determinare con sicurezza se le perdite subite siano dovute al fatto che, all’inizio, TvDanmark avesse dovuto sostenere costi elevati di avviamento, che non ha ancora potuto recuperare, oppure se, in effetti, TvDanmark non sia efficiente nelle sue operazioni. Pur avendoli sollecitati a più riprese, la Commissione non è riuscita a ottenere dati sulla terza emittente, TV3, e non ha quindi potuto procedere a un raffronto con questo terzo operatore sul mercato. Ne consegue che la Commissione non può concludere con certezza che le perdite di TVDanmark siano il risultato del comportamento di TV2 nella determinazione dei prezzi o se siano dovute ad altri fattori dipendenti dall’operato della stessa TVDanmark.
(244)
Poiché non si può determinare con sicurezza se TvDanmark sia un operatore efficiente e, poiché non è possibile un raffronto diretto tra i due operatori, la Commissione ritiene che la valutazione summenzionata non porti a nessun risultato decisivo nel caso in oggetto.
(245)
La Commissione ha proceduto dunque a un’analisi più approfondita del sistema di determinazione dei prezzi di TV2 e dei dati disponibili relativi al mercato della pubblicità, per poter accertare se, nel periodo dell’indagine, TV2 abbia agito nell’intento di massimizzare i propri introiti pubblicitari.
(246)
In primo luogo, la Commissione ha confrontato i prezzi dei due operatori e ha analizzato le politiche di determinazione dei prezzi di TV2. L’analisi si è incentrata sugli anni dal 1998 al 2002, quando a detta della denunciante TV2 avrebbe cominciato a praticare una politica di «dumping» dei prezzi sul mercato pubblicitario. Quindi, la Commissione ha analizzato la spesa pubblicitaria danese nel contesto dell’UE e a confronto degli altri paesi scandinavi in particolare. Terzo, è stato effettuato un confronto dei prezzi dei contatti per tutti i paesi e i tipi di mass media scandinavi.
(247)
La Commissione fa osservare che il comportamento di TV2 sul mercato della pubblicità è stato oggetto di indagine da parte delle autorità danesi in materia di concorrenza. Il 21 dicembre 2005, il consiglio danese sulla concorrenza ha rilevato una violazione dell’articolo 102 TFUE e della legislazione nazionale corrispondente da parte di TV2 nell’applicazione di sconti «fedeltà» sul mercato della pubblicità. Tale decisione è stata oggetto di una sentenza di annullamento da parte del tribunale d’appello sulla concorrenza in data 1o novembre 2006, ma successivamente anche di un ricorso dinnanzi all’alta corte orientale, il 22 giugno 2009. La sentenza di quest’ultima giurisdizione è stata portata dinnanzi a un ulteriore grado di giudizio, la corte suprema, che il 18 marzo 2011 ha confermato la sentenza dell’alta corte. Ciò ha fatto seguito a una decisione del consiglio sulla concorrenza del 29 novembre 2000, in cui esso ha ritenuto che gli sconti di TV2 per il 2000 costituissero un abuso di posizione dominante. A tal proposito, la Commissione osserva che l’indagine delle autorità danesi in materia di concorrenza ha riguardato gli anni dal 2000 al 2005, in altri termini gli ultimi anni del periodo oggetto della presente decisione. In particolare, si rileva che uno sconto «fedeltà» non implica necessariamente che sussistano sovvenzioni incrociate, a norma della comunicazione del 2001 relativa al servizio pubblico di radiodiffusione (Ogniqualvolta l’emittente pubblica riduca i prezzi delle attività estranee al servizio pubblico al di sotto di quanto necessario per recuperare le spese autonome che un operatore commerciale efficiente, nelle medesime condizioni, dovrebbe di norma recuperare, tale pratica denota la presenza di una compensazione eccessiva degli obblighi di servizio pubblico). Infatti, come indicato di seguito TV2 praticava mediamente prezzi significativamente più elevati dei suoi concorrenti. Inoltre, gli sconti «fedeltà» comportavano che i clienti collocassero presso TV2 una parte del proprio bilancio pubblicitario maggiore di quella che avrebbero collocato in altre circostanze. Secondo quanto affermato, pertanto, TV2 avrebbe aumentato le proprie entrate pubblicitarie grazie al regime di sconti, riducendo effettivamente la propria dipendenza dai proventi derivanti dal canone. Ad ogni modo, le decisioni delle autorità danesi sulla concorrenza non sono vincolanti per la Commissione.
(248)
Le quote e la composizione dell’audience, il palinsesto, le norme sui tempi pubblicitari e il dispositivo di finanziamento delle emittenti sono tutti fattori che influenzano la natura della concorrenza nel mercato della pubblicità. Di conseguenza, i prezzi sono diversi per le diverse emittenti. Inoltre, le emittenti vendono anche una serie di «prodotti» differenziati, i cui prezzi sono differenti (88).
(249)
I prezzi praticati dalle emittenti comprendono anche notevoli sconti. È pertanto irrilevante mettere a confronto i prezzi di listino della pubblicità televisiva. La maggior parte della pubblicità televisiva (circa il 90 % di tutta la pubblicità nazionale) è governata da accordi annuali tramite i quali i canali televisivi concedono sconti annuali. Vengono concessi inoltre una serie di altri sconti (per nuovi inserzionisti, per slot pubblicitari meno attraenti, sconti speciali in considerazione della quantità ecc.). Gli accordi sono negoziati e agevolati dalle cosiddette agenzie di mass media
(250)
Per poter comparare le varie emittenti, si deve calcolare la media dei diversi prezzi praticati. La tabella di seguito mostra i prezzi medi per la fascia di pubblico dei TRP 21-50. Le cifre sono state ottenute dividendo il fatturato degli spot pubblicitari trasmessi su tutto il territorio nazionale, realizzato dalle varie emittenti, per il numero di TRP 21-50 da esse fornito (89).
1998
1999
2000
2001
2002
TVDanmark
EUR 283
EUR 270
EUR 252
EUR 251
EUR 211
TV2
EUR 480
EUR 409
EUR 364
EUR 381
EUR 325
Differenza
EUR 197
EUR 139
EUR 112
EUR 130
EUR 114
TVDanmark CPP come quota di TV2 CPP (90)
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
MEDIA CPP di TV2 per il TRP 21-50 ponderato per la copertura (dello 0,7)
EUR 336
EUR 286
EUR 255
EUR 267
EUR 228
CPP di TVDanmark quale quota del CPP ponderato di TV2
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
Dalle cifre suindicate, si può osservare che il prezzo TRP 21-50 di TVDanmark era del 30-40 % circa inferiore al prezzo di TV2. Come ha stabilito la Commissione nella decisione riguardante l’aiuto di Stato a favore di France 2 e France 3, sul mercato della pubblicità televisiva vi è una relazione positiva tra il numero medio di mass media e il prezzo medio per ognuno di essi (91). Pertanto, ogni differenza di prezzo fra le emittenti dovrebbe essere spiegata dalla relativa forza dell’emittente in termini di capacità di attirare spettatori. In una simile situazione, è importante accertare se la differenza effettiva tra i prezzi rifletta le condizioni del mercato.
(252)
Contrariamente al caso francese, nel caso in oggetto è possibile soltanto analizzare le osservazioni dei due operatori interessati. L’inclinazione della retta di regressione lineare va quindi calcolata in base ai prezzi di questi due operatori, e avrà scarsa importanza statistica. Sarebbe pertanto impossibile trarre una conclusione sull’eventuale «appropriatezza» dell’inclinazione della retta.
(253)
Per esaminare se l’effettiva differenza di prezzi tra i due operatori sia tale da riflettere le condizioni di mercato, ci si è serviti di un fattore correttivo, nell’intento di neutralizzare la posizione prevalente che TV2 detiene sul mercato. Il fattore di ponderazione è stato attinto da calcoli delle agenzie di mass media e riflette la differenza di copertura raggiungibile nel gruppo target desiderato, comprando 100 TRP 21-50 rispettivamente presso TvDanmark e presso TV2. In media la copertura di TVDanmark è appena al di sotto del 70 % di TV2 (sull’acquisto di 100 TRP 21-50). Se si applica questo fattore, i prezzi convergono maggiormente, per quanto il prezzo di TV2 sia ancora leggermente superiore a quello di TVDanmark. La differenza di prezzo sembra quindi riflettere le condizioni di mercato. Tuttavia, tale risultato va considerato con cautela, in quanto occorre ricordare che un fattore di correzione di questo tipo non potrebbe tener conto di tutte le differenze fra le emittenti.
(254)
La Commissione osserva inoltre che, secondo la denunciante, la concorrenza effettiva sul mercato della pubblicità televisiva non si riflette né sul listino dei prezzi né sui prezzi medi GRP o TRP indicati più sopra. TVDanmark ritiene invece che gli operatori concorrano sui cosiddetti prezzi marginali, che sostiene derivino dalla più forte posizione di TV2 sul mercato. Infatti, per poter conseguire l’obiettivo della loro campagna, gli inserzionisti devono acquistare, esclusivamente da TV2, una certa quota di punti di valutazione. Per queste cosiddette unità inframarginali non vi è stata concorrenza: dunque, TV2 ha potuto realizzare un maggior margine di profitto. Gli operatori si sono allora fatti concorrenza per i punti di valutazione rimanenti e, quindi, con i prezzi marginali. TvDanmark sostiene che tali prezzi erano perfino inferiori ai prezzi medi indicati nelle tabelle di cui sopra.
(255)
A parte la questione dell’eventuale correttezza di tale affermazione, la Commissione ritiene che tale comportamento sarebbe possibile, tenuto conto della forte posizione di TV2 sul mercato. Tuttavia, nel caso in esame si tratta di determinare se il comportamento di TV2 sul mercato della pubblicità fosse teso a cercare di massimizzare le proprie entrate. A tal riguardo, non si può escludere l’eventualità che TV2 mantenesse basso il proprio regime dei prezzi per continuare a detenere un’importante quota di mercato, ma ciò non significa che non cercasse di massimizzare i propri introiti.
(256)
Quanto suesposto dimostra che i prezzi di TV2 erano superiori a quelli di TVDanmark nel periodo oggetto d’esame. È anche evidente che il livello effettivo dei prezzi era in calo in quel periodo, sebbene fossero aumentati i prezzi di listino. TV2 ha aumentato sostanzialmente i propri sconti.
(257)
Tuttavia, in base all’analisi dei prezzi non si può determinare se il loro andamento abbia effettivamente contribuito a ridurre il totale degli introiti pubblicitari e quindi ad accrescere il fabbisogno di finanziamento statale. Per affrontare la questione, la Commissione ha analizzato il comportamento di TV2 nella determinazione dei prezzi e l’incidenza sul livello globale di entrate pubblicitarie.
(258)
Come illustrato al considerando che segue, TV2 ha applicato una serie di aumenti e di riduzioni di prezzo (accordando maggiori sconti) nel periodo oggetto d’indagine. La tabella di seguito mostra l’andamento del totale degli introiti pubblicitari di TV2 (in milioni di DKK) nel periodo 1998-2002, ossia il periodo nel quale, secondo la denunciante, TV2 ha compresso i prezzi sul mercato danese.
1998
1999
2000
2001
2002
Proventi pubblicitari a livello nazionale
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
Nel 1997, TV2 ha adottato la decisione strategica di non intensificare l’utilizzo della propria capacità, ma di aumentare i prezzi per il 1998. Un ulteriore aumento dei prezzi è stato operato nel 1999. Le autorità danesi sostengono che nel 1999 la situazione della concorrenza era tale che TV2 ha sofferto dell’aumento dei prezzi e i proventi della sua raccolta pubblicitaria sono calati del 10 % circa rispetto all’anno precedente.
(260)
Nel 2000 prevedendo un considerevole intensificarsi della concorrenza TV2 non ha rialzato i prezzi, che effettivamente erano calati a causa del nuovo regime di sconti introdotto da TV2. Di conseguenza, rispetto all’anno precedente TV2 ha aumentato la propria capacità di utilizzo del 33 %. Nondimeno, il sistema di determinazione dei prezzi ha portato a un incremento dell’8,4 % degli introiti di TV2 per la pubblicità su tutto il territorio nazionale. Nel 2001 TV2 ha aumentato i prezzi ancora una volta. Ciononostante, gli introiti pubblicitari e l’utilizzo della capacità di TV2 sono ripiombati ai livelli del 1999. Nel 2002, TV2 ha operato ancora un ribasso dei prezzi, registrando una leggera contrazione del suo fatturato totale. Tuttavia, il fatturato totale sul mercato della pubblicità ha subito una contrazione anche maggiore.
(261)
Da quanto suesposto si può concludere che a causa dell’applicazione di ampi sconti si è verificato un calo del livello reale dei prezzi. TV2 ha potuto compensare il calo dei prezzi aumentando l’utilizzo della sua capacità. Poiché i suoi concorrenti non disponevano della medesima riserva di capacità, non hanno potuto fare altrettanto. Per essere accettate sul mercato, le concorrenti avrebbero dovuto seguire l’esempio di TV2. Negli anni in cui TV2 ha praticato una politica di rincaro dei prezzi, il suo fatturato pubblicitario totale è diminuito. Di converso, riducendo i prezzi TV2 è riuscita ad aumentare il fatturato totale. La Commissione conclude quindi che la riduzione dei prezzi applicata da TV2 nel complesso le ha apportato, di fatto, maggiori introiti. Di conseguenza, il comportamento di TV2 nella determinazione dei prezzi non sembra suggerire che l’emittente non cercasse di massimizzare i proventi.
(262)
Il raffronto dei prezzi praticati dagli operatori danesi e l’analisi della politica di determinazione dei prezzi di TV2 non fornisce indicazioni in merito al fatto che i prezzi totali praticati sul mercato della pubblicità televisiva in Danimarca fossero troppo bassi. Un basso livello dei prezzi poteva derivare dal fatto che TV2 aveva approfittato della sua posizione dominante per portare il totale delle spese per la pubblicità televisiva al di sotto del livello in cui si sarebbe trovato in condizioni di normale concorrenza.
(263)
Per chiarire questo punto, la Commissione ha analizzato i dati economici riguardanti i mercati della pubblicità in tutti gli Stati UE e li ha comparati con quelli della Danimarca. Poiché il mercato danese della pubblicità televisiva si presta meglio a essere raffrontato con quello degli altri paesi del nord europeo, la Commissione ha anche comparato i dati relativi alla Danimarca con quelli degli altri paesi nordici (Finlandia, Svezia e Norvegia) (92). Gli indici delle spese per la pubblicità televisiva oggetto dell’analisi sono: 1) le spese per la pubblicità televisiva come percentuale del totale delle spese per la pubblicità; 2) le spese pro capite per la pubblicità televisiva; 3) le spese per la pubblicità televisiva come percentuale del PNL. I dati relativi a tali indici figurano nella tabella qui di seguito.
Dati relativi alle spese per la pubblicità televisiva in Danimarca, nell’UE e altri paesi nordici
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Spese per la pubblicità televisiva in % sulle spese di pubblicità totali
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
UE
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
Nordici
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Spese per la pubblicità televisiva pro capite (in milioni di euro)
DK
39
44
48
51
46
47
44
UE
37
40
45
49
53
60
58
Nordici
32
36
41
44
45
54
49
Spese per la pubblicità televisiva in % del PNL
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
UE
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
Nordici
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Fonte: Osservatorio europeo dell’audiovisivo, Eurostat.
(264)
La tabella dimostra che sulle spese pubblicitarie totali per la Danimarca la pubblicità televisiva rappresenta una quota minore (27 %) rispetto alla media dell’UE (37 %). Tuttavia, le cifre evidenziano un generale divario fra nord e sud dell’Europa (93). Negli Stati membri meridionali, le spese per la pubblicità televisiva sono molto più elevate che negli Stati membri settentrionali (94). La medesima situazione si constata per quanto riguarda le spese per la pubblicità televisiva come percentuale del PNL (95). Anche le spese pro capite per la pubblicità televisiva mostrano una forte differenza tra gli Stati membri (96). Se si considerano i dati sui paesi nordici, la situazione danese corrisponde a quella degli altri paesi nordici.
(265)
In considerazione di quanto esposto, la Commissione conclude che non sussiste una prova chiara e inequivocabile che il mercato della pubblicità televisiva danese sia stato sistematicamente e notevolmente depresso a seguito del comportamento di TV2 nella determinazione dei prezzi
(266)
La denunciante ha presentato anche dati relativi alle comparazioni tra i prezzi intrasettoriali [calcolati in CPM (97)] ossia i prezzi praticati tra Stati diversi per ciascun tipo di media e per tutti i tipi di media all’interno di un determinato Stato. I dati forniti dalla denunciante mettono a confronto le spese necessarie per raggiungere mille persone con un annuncio pubblicitario tramite la stampa o la televisione in Danimarca, Norvegia e Svezia (98).
(267)
I dati illustrano che la pubblicità televisiva è meno costosa in Danimarca rispetto a Svezia e Norvegia (99), mentre è vero il contrario per la carta stampata (100).
(268)
Tuttavia, la Commissione non è in grado di verificare l’affidabilità dei dati forniti, che non sono di pubblico dominio. Si tratta di dati alquanto limitati, che non tengono conto di eventuali differenze culturali. Di conseguenza, la Commissione non è in grado di trarre conclusioni valide riguardo al livello dei prezzi intrasettoriali relativi ai diversi mass media negli Stati scandinavi.
(269)
La Commissione conclude quindi che, nel periodo dell’indagine, sul mercato danese TV2 applicava per l’attività pubblicitaria i prezzi più elevati, poiché poteva fissare per i suoi prodotti prezzi superiori del 15-40 %, a seconda della sua capacità di penetrazione nel rispettivo target. Rispetto a Svezia e Norvegia i prezzi sono inferiori a quelli danesi di circa il 20 %.
(270)
In base all’analisi da essa effettuata, la Commissione conclude che, per quanto riguarda gli aiuti di Stato, allo stadio attuale non vi sono prove conclusive per negare che TV2 abbia cercato di massimizzare i propri introiti pubblicitari e che da questo suo comportamento sia risultato un maggiore fabbisogno di finanziamento statale.
V. CONCLUSIONI
La Commissione ritiene che la Danimarca abbia dato illegalmente esecuzione all’aiuto in questione in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
Tuttavia, alla luce della sentenza del Tribunale e sulla scorta delle considerazioni suesposte, la Commissione ritiene che l’aiuto sia compatibile con il mercato interno a norma dell’articolo 106, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
Alla luce dell’ordinanza del Tribunale, occorre stabilire se la conclusione summenzionata potrebbe causare un eccesso di compensazione a favore di TV2, dal momento che si ritengono compatibili con il mercato interno i 628 milioni di DKK reclamati da TV2 allo Stato danese con gli interessi nel 2004, i quali potrebbero essere restituiti dallo Stato a TV2. La restituzione di tale somma potrebbe causare, verosimilmente, un eccesso di compensazione relativamente alle misure di ricapitalizzazione effettivamente attuate nel 2004 (caso N. 313/2004) in ragione del fabbisogno finanziario di TV2 successivo al recupero. Come indicato ai punti 34 e 35 dell’ordinanza del Tribunale, l’obbligo di recupero è stato effettivamente la condizione indispensabile delle misure di ricapitalizzazione del 2004, poiché le autorità danesi avevano deciso di non permettere il fallimento di TV2. Come sancito dal Tribunale al punto 43 dell’ordinanza, benché le circostanze specifiche della causa in oggetto abbiano indotto la Commissione ad adottare due decisioni, tali decisioni costituiscono due facce della stessa questione giuridica relativamente alla classificazione di aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE e, in tal caso, alla determinazione della loro compatibilità con il mercato comune, delle misure attuate dal Regno di Danimarca a favore di TV2 e successivamente di TV2 A/S. L’annullamento della decisione 2006/217, di conseguenza, comporta un riesame di tutte le misure attuate dal Regno di Danimarca a favore di TV2 e successivamente di TV2 A/S da parte della Commissione. In ragione dello stretto legame esistente con la decisione di recupero, le misure di ricapitalizzazione del 2004 a favore di TV2 dovrebbero essere considerate insieme con l’aiuto di Stato concesso fra il 1995 e il 2002 in modo da garantire che non vi siano rischi di un eccesso di compensazione a favore di TV2.
A tal proposito, la Commissione osserva quanto segue: dopo la decisione di recupero, le autorità danesi hanno effettivamente proceduto al recupero di 1 050 milioni di DKK (cioè oltre 628 milioni di DKK, più gli interessi). Come indicato nell’ordinanza del Tribunale, a seguito dell’annullamento della decisione di recupero, non aveva più motivo d’essere il recupero di 628 milioni di DKK più gli interessi. Tuttavia, le autorità danesi hanno presentato una dichiarazione in cui si impegnavano a non restituire la somma recuperata da TV2, ovvero nel caso fossero state soddisfatte talune condizioni cumulative, a restituire a TV2 una somma equivalente al massimo alla differenza fra l’importo (compresi gli interessi) che era stato effettivamente recuperato da TV2 relativamente al periodo 1995-2002 e l’ammontare delle misure di ricapitalizzazione. Conformemente all’ordinanza del Tribunale e tenuto conto dell’impegno succitato assunto dalle autorità danesi, non sussistono rischi che si verifichi un eccesso di compensazione di TV2 relativamente all’aiuto di Stato per gli anni 1995-2002 in collegamento con le misure di ricapitalizzazione del 2004,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Le misure attuate dalla Danimarca a favore di TV2/Danmark fra il 1995 e il 2002 sotto forma di entrate provenienti dal canone e di altre misure descritte nella presente decisione sono compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
Articolo 2
Il Regno di Danimarca è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 20 aprile 2011