РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 септември 2011 година
относно мярка С 35/10 (ex N 302/10), която Дания възнамерява да приведе в действие под формата на данъци върху хазартните игри, организирани онлайн, предвидени в закона на Дания относно данъците върху хазартните игри
(нотифицирано под номер C(2011) 6499)
(само текстът на датски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/140/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, алинея първа от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 6 юли 2010 г. от съображения за правна сигурност датските органи изпратиха уведомление съгласно член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) за законодателното предложение L 203 относно данъците върху хазартните игри („Закон за данъците върху хазартните игри“ (2)), прието на 25 юни 2010 г. С писма от 11 август 2010 г. и 22 септември 2010 г. Комисията поиска допълнителна информация. Датските органи предоставиха необходимата информация с писмо от 20 октомври 2010 г.
(2)
Комисията също получи две отделни жалби по отношение на предложения Закон за данъците върху хазартните игри. Първата бе подадена от Датската асоциация на операторите на игрални автомати с развлекателна цел („DAB“) на 23 юли 2010 г. Втората жалба бе подадена от оператор на реално казино - „The Royal Casino“, на 6 август 2010 г. И двете жалби бяха предадени на датските органи на 23 септември 2010 г. за представяне на мнения. Датските органи представиха мненията си с писмо от 20 октомври 2010 г.
(3)
На 10 ноември 2010 г. в Брюксел бе проведена среща с датските органи за обсъждане на уведомлението и двете посочени по-горе жалби. По време на срещата датските органи представиха обяснителна бележка, озаглавена „Дилемата в резултат на висящото дело за държавна помощ“, в която заявяват и намерението си да отложат влизането в сила на закона, който бе предмет на уведомлението, до вземането на решение от страна на Комисията. (3)
(4)
С решение от 14 декември 2010 г. Комисията уведоми Дания за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, относно мярката, предмет на уведомлението. Решението на Комисията за откриване на процедура (наричано по-долу „решение за откриване на процедура“) бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си.
(5)
С писмо от 14 януари 2011 г. датските органи представиха своите наблюдения по решението за откриване на процедура.
(6)
Общо 17 заинтересовани страни представиха мненията си между 11 февруари и 22 февруари 2011 г. (5) На 16 март 2011 г. тези мнения бяха препратени на Дания, като ѝ бе дадена възможност да отговори. Комисията получи мненията на Дания с писмо от 14 април 2011 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(7)
След началото на производство за установяване на нарушение и изпращането на мотивирано становище на 23 март 2007 г. относно пречките пред свободното движение на услуги за спортни залагания в Дания (6), датското правителство взе решение за реформа на националното законодателство в областта на хазартните игри и услугите за залагания и смяна на съществуващия режим на монопол с регулиран и частично либерализиран такъв. Либерализацията се приема за необходима inter alia с цел съобразяване със законодателството на ЕС и в отговор на заплахата от незаконни услуги за хазартни игри, организирани онлайн от доставчици на хазартни услуги, намиращи се в други юрисдикции.
(8)
Законът относно данъците върху хазартните игри, предмет на уведомлението, е част от пакета закони, приети с цел либерализиране на сектора за хазартни игри. (7) Съгласно условията на член 1 от Закона за хазартните игри цялостната цел на тази законодателна реформа в сферата на услугите за хазартни игри е:
-
поддържане на потреблението на хазартни игри на умерено равнище;
-
закрила на младите и други уязвими лица срещу експлоатация или пристрастяване към хазартни игри;
-
закрила на потребителите на хазартни услуги чрез гарантиране на разумното, надеждно и прозрачно предоставяне на хазартни игри; и
-
опазване на обществения ред и предотвратяване на използването на хазартните игри за престъпни цели.
(9)
Съгласно Закона за хазартните игри „за предоставянето или организирането на хазартни услуги е необходим лиценз, освен ако настоящият закон или друг законодателен акт не предвижда друго“. Освен това предоставянето или организирането на хазартни услуги подлежи на данъчно облагане (член 1 от Закона за данъците върху хазартните игри).
(10)
Член 5 от Закона за хазартните игри дефинира хазартни игри като включващи следните дейности: i) лотария; ii) комбинирани хазартни игри и iii) залагания.
(11)
Комбинираните хазартни игри се отнасят до „дейности, при които участникът има шанс да спечели награда и при които вероятността за печалба зависи от комбинация от умение и шанс“. Следователно комбинираните хазартни игри включват игри, които често се предлагат от казина, например рулетка, покер, Бакара, Блек Джек и игрални автомати, които предлагат парични печалби.
(12)
Член 5 от Закона за хазартните игри определя организираните онлайн хазартни игри като „хазартна дейност, извършена от играч и доставчик на хазартни услуги, чрез използването на комуникация от разстояние“. Същата разпоредба дефинира хазартните игри в реални казина като „хазартна дейност, извършвана от играч и доставчик на хазартни услуги или агент на доставчици при физическия им контакт“. Услугите за залагания са дефинирани като „дейности, при които участник има възможност да спечели награда и при които се прави залагане за резултат от бъдещо събитие или възникването на бъдещо събитие“.
(13)
Съгласно членове 2-17 от Закона за данъците върху хазартните игри, игрите, които подлежат на данъчно облагане са i) лотария, включително и лотария с абонамент и лотария с нестопанска цел; ii) залагания, включително и тотализатор, iii) реални казина, iv) онлайн казина, v) игрални автомати, които предлагат парични печалби в игрални зали или питейни заведения, барове и др. vi) игри без залог.
(14)
В закона за данъците върху хазартните игри са заложени различни данъчни ставки в зависимост от това дали игрите се предоставят от онлайн казина или от реални казина.
(15)
Съгласно член 10 от Закона за данъците върху хазартните игри притежателите на лиценз за предоставяне на хазартни услуги в реални казина подлежат на облагане от 45 % от брутния приход от хазартни игри (залози минус печалби) минус стойността на жетоните и допълнителен налог от 30 % от брутния приход от хазартни игри (минус стойността на жетоните), който надвишава 4 милиона DKK (изчислени на месечна база). (8)
(16)
Съгласно член 11 от Закона за данъците върху хазартните игри притежателите на лиценз за предоставяне на хазартни услуги в онлайн казино подлежат на облагане от 20 % от техния брутен приход от хазартни игри.
(17)
Притежателите на лиценз за игрални автомати, които предлагат парични печалби (автомати с монета) в игрални зали, питейни заведения, барове и др. подлежат на облагане от 41 % от брутния приход от хазартни игри. Допълнителни 30 % се изплащат за игрални автомати в питейни заведения, барове и др. за брутни приходи от хазартни игри, които надвишават 30 000 DKK, и за игрални автомати в игрални зали за брутни приходи от хазартни игри, които надвишават 250 000 DKK. (9)
(18)
По отношение на лицензионните такси Законът за хазартните игри предвижда всяко лице, което кандидатства за лиценз за предлагане на залагания или игри в онлайн казино да плаща такса от 250 000 DKK (350 000 DKK при кандидатстване за лиценз за залагания и игри в онлайн казино едновременно) и годишна лицензионна такса между 50 000 DKK и 1 500 000 DKK в зависимост от приходите от игрални дейности.
(19)
Законът за хазартните игри задължава доставчиците на онлайн хазартни игри или да бъдат установени в Дания, или ако са местни лица в друга държава-членка от ЕС или от ЕИП да посочат одобрен представител (член 27).
3. ПРИЧИНИ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(20)
Комисията откри официална процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на разглежданата мярка с обосновката, че има вероятност тя да включва държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(21)
По-специално Комисията счете, че предвид съдебната практика мярката може да се приеме за селективна. Припомни, че всяка оценка на селективността на данъчната мярка следва да включва проучване на това дали дадена мярка е по-благоприятна за определени предприятия в сравнение с други предприятия, чието правно и фактическо положение е сравнимо с оглед на целта, заложена във въпросната схема. (10)
(22)
Предвид естеството на игрите, предлагани онлайн и в реални заведения, социалния аспект на двата вида хазартни игри и социоикономическия профил на потребителите, Комисията изразява съмнения относно това дали различията между хазартните игри онлайн и в реални казина са достатъчно съществени, за да се смята, че те не са сравними в правно и фактическо отношение за целите на тяхното данъчно облагане съгласно Закона за данъците върху хазартните игри.
(23)
Освен това на този етап от процедурата Комисията изразява становището, че ако мярката бъде приета за селективна prima facie, датските органи не са успели да установят, че мярката може да бъде обоснована от логиката на данъчната система.
(24)
В тази връзка датските органи твърдят, че данъчната ставка за хазартните игри, организирани онлайн, отразява необходимия баланс между постигане на целите на датското законодателството по отношение на закрила на играчи, от една страна, и възможност за отговор на конкуренцията на онлайн оператори, установени в други държави с по-ниски данъчни ставки, от друга страна.
(25)
Освен това по отношение на позоваването на датските органи на цялостните цели, заложени в Закона за хазартните игри (вж. параграф 2) Комисията изразява становището, че тези цели изглежда са от общ характер и не са присъщи за данъчната система. Тъй като в съдебната практика е установено, че единствено присъщите на данъчната система цели са уместни, Комисията счита, че датските органи не са обосновали в достатъчна степен своето твърдение, че селективността на разглежданата мярка е необходима поради логиката на данъчната система.
(26)
Освен това Комисията изразява становището, че законът, предмет на уведомлението, включва данъчно предимство, предоставено чрез използването на държавни ресурси, тъй като отказването от данъчни приходи осигурява на операторите на онлайн хазартни игри предимство под формата на значително по-ниска данъчна ставка. Освен това дотолкова, доколкото мярката осигурява селективно икономическо предимство на онлайн оператори с дейност в Дания, тя може да засегне търговията на вътрешния пазар и да наруши конкуренцията.
(27)
Най-накрая Комисията изразява съмнения от отношение на това дали мярката, предмет на уведомлението, попада в обхвата на която и да е от дерогациите, предвидени в членове 107, параграф 2 и 107, параграф 3 от ДФЕС.
4. МНЕНИЯ НА ДАТСКИТЕ ОРГАНИ
(28)
С писмо от 14 януари 2011 г. датските органи представиха своите мнения по отношение на решението на Комисията за откриване на процедура.
(29)
Като се позовават на списък с фактически и икономически различия между хазартните игри в онлайн и реални казина, посочени в уведомлението, датските органи потвърждават виждането, че хазартните игри онлайн следва да се считат за дейност, различна от хазартните игри в реални казина.
(30)
Според датските органи софтуерът, използван при някои електронни игри, предлагани в реални казина, и не е идентичен с този, използван в онлайн казина. Освен факта, че платформите и доставчиците не са едни и същи, се посочва, че са налице големи различия между тези електронни игри, тъй като физическото присъствие на потребителите на хазартни услуги е необходимо за играта им в реални казина. Физическото присъствие води до различни разходи (например транспорт, входна такса, такса за гардероб, храни и напитки), които не възникват при хазартните игри онлайн.
(31)
За датските органи фактът, че редица държави-членки забраняват хазартните игри, организирани онлайн, макар да разрешават игрите в реални казина, свидетелства за различията при предоставянето на двата вида игрални услуги.
(32)
Освен това датските органи твърдят, че Комисията не е взела предвид заключенията от „Проучване относно хазартните услуги на вътрешния пазар на Европейския съюз“ от 2006 г. (11), според което онлайн и реалните казина следва да се разглеждат като различни пазари.
(33)
Датските органи също подчертават, че оценката на Комисията се съсредоточава единствено върху реалните казина и не взема предвид игралните автомати (т.е. автомати с монети, но не и рулетки, Блек Джек, покер и др.), намиращи се в реални питейни заведения, барове и др. или игрални зали.
(34)
По отношение обосновката на мерките чрез логиката на данъчната система датските органи твърдят, че Комисията може би е изтълкувала погрешно целта на мярката, предмет на уведомлението. Тази мярка няма за цел да запази международната конкурентоспособност на датската игрална индустрия, а по-скоро да гарантира четирите цели, заложени в законодателството (поддържане на хазартните игри на умерено равнище; закрила на младите или на други уязвими лица срещу експлоатация чрез игри или развиване на зависимост към хазартни игри; закрила на играчите чрез гарантиране, че игрите се предлагат по справедлив, отговорен и прозрачен начин; гарантиране на обществения ред и предотвратяване на използването на хазартните игри за престъпни цели).
(35)
По отношение различните данъчни ставки за онлайн и реални хазартни дейности датските органи обясняват, че са изправени пред законодателна и регулаторна дилема. От една страна не могат повече да поддържат настоящото положение на монопол и да отлагат либерализацията на пазара на онлайн хазартни игри. От друга страна налагането на еднаква данъчна ставка за хазартни дейности в онлайн и реални казина би попречило на поставените от правителството в областта цели на политиката.
(36)
По-специално датските органи твърдят, че установяването на еднакво данъчно ниво за всички хазартни дейности би довело до непоследователни решения независимо от избрания данъчен модел. Изборът на модел въз основа на по-ниска универсална данъчна ставка от 20 % би осигурил силен стимул за хазартната дейност в реалните казина, което ще противоречи на общия интерес за защита на потребителите.
(37)
От друга страна модел, основан на по-висока универсална данъчна ставка, подобна на приложената по отношение на хазартните игри в реалните казина, би разубедил онлайн операторите да кандидатстват за лиценз за предоставяне на услуги в Дания, като по този начин целите за либерализация, заложени в закона, ще претърпят неуспех. Това също ще противоречи на общия интерес за закрила на потребителите, тъй като няма да е възможен ефективен контрол върху хазартните игри онлайн.
(38)
В подкрепа на своята позиция датските органи представиха меморандум от Министерство по въпросите на данъчното облагане от 6 март 2010 г. до говорителя за политиката на политическите партии в датския парламент относно данъчното ниво, което следва да се установи. (12) Меморандумът показва, че настоящото диференцирано данъчно облагане следва да се приеме за резултат от балансирането между, от една страна, гарантиране на спазването на закона, като, от друга, се увеличи максимално данъчният приход, а хазартните дейности се поддържат на умерено равнище.
(39)
В тази връзка датските органи считат, че също следва да се вземат предвид международната конкуренция и глобалният характер на пазара на онлайн хазартни игри. В тази връзка датските органи се позовават на „Проучване относно хазартните услуги на вътрешния пазар на Европейския съюз“, съгласно което разходите на доставчиците за осъществяване на стопанска дейност на собствения пазар не следва да надвишават разходите за провеждане на стопанска дейност на чужд пазар, така че за потребители и доставчици да е по-изгодно да провеждат дейност в рамките на собствените си юрисдикции в сравнение с други държави. (13)
(40)
Освен това датските органи твърдят, че принципът, приложен от Съда по случая Salzgitter, съгласно който Комисията не следва да сравнява нивото на данъчно облагане, предмет на уведомление, с нивата, приложими в други държави-членки, с цел определяне дали мярката, която подлежи на уведомлението, представлява държавна помощ (14), не се прилага по отношение на закона, предмет на уведомлението, тъй като диференцираното данъчно облагане между хазартните дейности в реални и онлайн казина се основава изключително на вътрешни данъчни съображения. По-специално датското правителство не е взело предвид данъчните ставки, приложими в други държави-членки, така че да увеличи конкурентоспособността на датския игрален сектор, а просто е имало за цел да постигне целесъобразен баланс между четирите гореспоменати цели на политиката по закона, предмет на уведомлението.
(41)
Освен това датските органи твърдят, че Комисията е изтълкувала неправилно случая Salzgitter, тъй като е разчитала на него не за оценяване на селективния характер на мярката, предмет на уведомление, а за проучване на това дали селективността на мярката, предмет на уведомление, може да бъде разглеждана като обоснована.
(42)
Поради гореспоменатите причини датските органи считат, че данъчната мярка, предмет на уведомление, следва да бъде разглеждана като обоснована от логиката на данъчната система, ако бъде установено, че е селективна.
5. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(43)
Комисията получи мнения на 17 заинтересовани трети страни, включително и жалбоподателите: седем асоциации (15), седем предприятия (16) и три държави-членки. (17)
(44)
По отношение на селективността на мярката някои от заинтересованите страни твърдят, че онлайн и реалните казина не се намират в сравнимо правно и фактическо положение, тъй като тези предприятия не извършват дейност на един и същи пазар и следователно данъчната мярка не се основава на общо приложима данъчна система. По този начин данъчната мярка не следва да бъде разглеждана като селективна.
(45)
В подкрепа на тази позиция заинтересованите трети страни твърдят, че предлаганите от реални и онлайн казина продукти се различават съществено. Дейностите, предлагани от реални казина, имат социален елемент, като за разлика от онлайн хазартните игри, дискусии, външен вид и физическа среда са централна част от хазартната дейност. Освен това хазартните игри в реални казина следва да се приемат за част от цялостния развлекателен опит, допълнен от други дейности като например предлаганите услуги от ресторанти, барове, конвенционални удобства и хотели.
(46)
В допълнение тези заинтересовани страни твърдят, че хазартните дейности в онлайн и реални казина не водят до един и същи риск от пристрастяване. В подкрепа на тази позиция може да се разглежда съдебната практика на Съда на Европейския съюз, който твърди, че „предлагането на игри на късмета по интернет може да се окаже източник на рискове от различено естество и по-висок ред в областта на закрила на потребителите.“ (18) Прави се препратка и към проучване на хазартните игри, публикувано от Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), според което хазартните игри, организирани онлайн, създават реален риск от пристрастяване, в отговор на който обаче е необходим регулиран пазар на хазартни дейности онлайн.
(47)
Освен това някои заинтересовани страни твърдят, че е налице сегментация на пазара на хазартни игри въз основа на различни канали за разпространение, което ще представлява важен елемент за разграничаване на различните въпросни пазари. В тази връзка те се позовават на становището на френския орган за конкуренцията от 20 януари 2011 г., който отбелязва, че хазартните игри онлайн могат да бъдат разграничени от хазартните игри в клубове или заведения. (20)
(48)
Някои от заинтересованите страни посочват и, че операторите на реални казина са изправени пред ограничен конкурентен натиск в определена географска област, където предлагат игрите си. За разлика от тях онлайн операторите се сблъскват с ожесточена конкуренция в лицето на други онлайн оператори. По-специално тъй като игралните продукти в реални казина са свързани с физическо местоположение, потребителите трябва да се придвижат физически до съответното местоположение. Например в Дания има едва шест места, на които могат да функционират реални казина. За разлика от тях онлайн хазартните дейности дават на потребителите достъп до голям брой игрални продукти, предлагани от различни международни оператори. Освен това силната конкуренция на онлайн казина се засилва още повече от наличието на специализирани уебсайтове, които сравняват предложенията на различни доставчици на хазартни игри онлайн, и чрез множеството блогове и форуми, които позволяват на играчите да сравняват продукти, цени и услуги, предлагани от онлайн оператори.
(49)
Междувременно тези заинтересовани страни посочват, че маржовете на печалбата, свързани с хазартни игри онлайн, са значително по-ниски от свързаните с хазартната дейност в реални казина, предвид ожесточената конкуренция сред онлайн операторите и липсата на такава конкуренция сред реалните казина. Следователно онлайн казината биха имали значително по-ниски маржове по отношение на коефициента на изплащане на печалба, т.е. процента на залозите, които се изплащат обратно на клиентите. Освен това реалните казина могат да предлагат други странични продукти и така да генерират допълнителна печалба като казино хотели, барове или ресторанти, които липсват в онлайн средата. Впоследствие тъй като операторите на реални казина могат да генерират по-висока печалба от хазартни игри в сравнение с онлайн операторите, различните данъчни ставки ще бъдат обосновани от принципа „финансова възможност за плащане“, съгласно който тези, които могат да понесат по-висока данъчна тежест, следва да плащат по-високи данъци.
(50)
Освен гореспоменатите аргументи някои заинтересовани страни също твърдят, че дори и да се установи, че датската мярка е селективна, критерият за селективност ще бъде обоснован от естеството и общата схема на данъчната система. Целта на датската диференцирана данъчна ставка бе да гарантира, че онлайн операторите ще кандидатстват за датски лиценз и следователно ще плащат датски данъци в бъдеще, като междувременно се гарантира, че са постигнати целите за закрила на потребителите, заложени в датското законодателство в областта на хазартните игри.
(51)
В тази връзка някои заинтересовани страни се позовават на известие на Комисията от 1998 г. относно прилагането на правилата за държавна помощ по отношение на мерките за пряко данъчно облагане на дружества (21), съгласно което общата цел на дадена данъчна система е събирането на приходи за държавни разходи. Въз основа на това те изразяват становището, че в противен случай няма да бъде постигната целта за оптимизирането на данъчните приходи от предоставяне на хазартни услуги онлайн на датски местни лица с по-висока данъчна ставка в сравнение със ставката, заложена за хазартни игри онлайн съгласно закона, предмет на уведомлението.
(52)
За разлика от горепосочените аргументи други трети страни - основно оператори на реални казина - представиха мнения срещу позицията на датските органи.
(53)
По същество тези заинтересовани страни твърдят, че датският данъчен режим следва да се разглежда като селективен, тъй като въвежда разлика в данъчното третиране между две групи предприятия, които са в сравнима правна и фактическа ситуация с оглед на целите на мярката. Тези страни твърдят, че онлайн и реалните казина извършват конкурентни дейности на един и същи пазар и следователно се намират в сравними ситуации.
(54)
В подкрепа на тази позиция заинтересованите страни твърдят, че игрите, предоставяни от онлайн и реални казина, са подобни. Правилата за казино игри следва да се приемат за едни и същи, а виртуалното взаимодействие с крупиетата или други играчи онлайн е сравнимо с реалното взаимодействие в реалните казина. Производителите на игрални автомати за реални казина произвеждат едни и същи модели за онлайн употреба и за реална употреба. Следователно от техническа гледна точка казино игрите, предлагани онлайн и в реални казина, са идентични по отношение на технологическите платформи, описания, характеристики, формати и параметри.
(55)
Освен това заинтересованите страни твърдят, че са сравними профилите на потребители на онлайн и реални казина. Следователно потребителският аспект следва да не се използва като уместен аргумент за разграничаване на хазартните игри онлайн от хазартните игри в реални казина.
(56)
Някои заинтересовани страни не смятат, че хазартните игри онлайн следва да се считат за различна дейност от хазартните игри в реални казина, а просто за друг канал, чрез който игрите се предлагат на играчите.
(57)
В допълнение към гореспоменатите аргументи заинтересованите страни изразяват становището, че настоящият игрален пазар следва да бъде считан за единен пазар, който претърпява основна промяна, белязана от съществено преминаване на играчи от реални към онлайн казина. Налице са няколко възможни причини за тази нова тенденция, включително и постоянно нарастващото използване на интернет, ниските оперативни разходи на онлайн казината на всички нива (съоръжения, персонал и фиксирани разходи), факта, че онлайн казината могат да предоставят навсякъде неограничен достъп до хазартни услуги онлайн 24 часа на ден, предвид настоящото развитие на новите технологии.
(58)
Заинтересованите страни предвиждат, че в бъдеще ще се увеличи това прехвърляне на пазарен дял от реални към онлайн казина, предвид бързия напредък на технологиите, търговските инициативи и навлизането на пазара на електронната търговия, които са направили този сектор от игралната индустрия особено динамичен и адаптивен. В тази връзка те се позовават и на становището на генерален адвокат Bot в случая с Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), според когото в резултат на въздействието на новите средства за комуникация игрите на късмета и хазартните игри, които в миналото са били достъпни единствено в специални помещения, могат сега да се играят по всяко време и на всяко място, предвид развитието на новите технологии като телефони, интерактивна телевизия и интернет.
(59)
Има препратка и към „Проучване на Комисията относно услугите за хазартни игри на вътрешния пазар“. (23) Следователно „бъдещето на хазартните игри в казината във все по-голяма степен ще бъде въз основа на сървър, тъй като игралните автомати все повече се развиват в посока игрален софтуер, който може да се свали“ (24). Тази тенденция ще бъде белязана от развитието на нови хибридни игрални салони.
(60)
Въз основа на горния аргумент заинтересованите страни стигнаха до заключението, че мярката е селективна, тъй като онлайн и реалните казина извършват дейности, които са в сравними правна и фактическа ситуация. Такава селективност не би могла да се обоснове и от логиката на данъчната система. Освен това те считат, че налагането на по-висока данъчна ставка няма да обезкуражи онлайн доставчиците да кандидатстват за лиценз в Дания.
(61)
В допълнение позоваването от страна на Дания на националните данъчни системи в други държави-членки с цел обосновка на нуждата от привличане на доставчици на онлайн казина не е съществено, тъй като според установената съдебна практика всяка обосновка следва да се основава единствено на националната данъчна система. (25) Също така аргументът на датските органи, че намаляването на данъчната ставка за определени предприятия е необходимо с цел увеличаване на конкурентоспособността на пазара, винаги е бил отхвърлян от съдилищата.
6. МНЕНИЯ НА ДАНИЯ ОТНОСНО МНЕНИЯТА НА ТРЕТИ СТРАНИ
(62)
Макар да потвърждават вижданията си, че мярката, предмет на уведомление, не е селективна и не представлява държавна помощ, датските органи посочват, че всички встъпили правителства защитават позицията, че от регулаторна гледна точка е необходимо да се направи разлика между онлайн и реални казина.
(63)
Също така посочват, че методиката, използвана за дефиниране на съответния пазар за целите на членове 101 и 102 от ДФЕС, е предназначена за частни предприятия и се основава на оценка на заместимостта на продукта от гледна точка на търсене и предлагане и следователно следва да се прилага за целта на оценка на държавна помощ. Прилагането на тази методика ще премине границите на правилата за държавна помощ, които се прилагат в настоящия случай по отношение на суверените данъчни правомощия на държава-членка.
(64)
От тази гледна точка хазартните игри онлайн следва да се разграничат от хазартните игри в реални казина. В тази връзка те се позовават и на становище на Комисията, прието при процедура за сливане, според което игралните автомати (автомати с джакпот, автомати с жетони и такива с развлекателни игри с парични или други награди) представляват отделен продуктов пазар. (26) Също така споменават и решението, прието от френския орган за конкуренция, според когото покерът в реални казина не е част от същия пазар като онлайн покера, тъй като покерът в реални казина изисква самоконтрол, наблюдение на останалите играчи, често по-високи разходи и ограничение от географска гледна точка. (27) Споменава се и решение за сливане, прието от британския орган за конкуренцията (Office of Fair Trading), който прави разграничение между лицензирани офиси за залагания, от една страна, и телефонни и интернет залагания, от друга. (28)
(65)
По отношение на различията в продуктовите пазари датските органи посочват, че според много встъпили органи в игралните заведения се предлагат допълнителни - и значително по-скъпи - услуги. От социологическа гледна точка датските органи повтарят виждането си, че играчите от разстояние и в реални казина са различни видове потребители, както е посочено и в наскоро издадената от Комисията Зелена книга относно хазарта по интернет на вътрешния пазар от 24 март 2011 г., в която се заявява, че профилът на потребителите на онлайн услуги изглежда е различен от този на клиентите на традиционни казина и пунктове за залагания. (29)
(66)
Датските органи също повтарят, че коефициентът на изплащане на печалба е значително по-висок при онлайн операторите, предвид ниските им оперативни разходи. Също посочват, че различията между онлайн и реалните казина са налице в техническите аспекти на използвания софтуер, различните нормативни актови за издаване на лицензи и господстващото положение на местно ниво за реалните казина.
(67)
Датските органи също оспорват интерпретацията на някои заинтересовани страни на гореспоменатото становище на генерален адвокат Bot по делото на Liga Portuguesa. Те посочват, че това становище, издадено в контекста на свободата на предоставяне на услуги, съответства на идеята, че следва да се приеме, че операторите на хазартни игри от разстояние са в различна правна и фактическа ситуация в сравнение с операторите на реални казина.
(68)
Датските органи обаче признават, че определени типове онлайн хазартни услуги може все пак да представлява друга форма на продажба, като в случая с услугите за залагания.
(69)
Във връзка с тези цели на закона, предмет на уведомлението, датските органи отхвърлят аргумента на някои заинтересовани страни, че законът, предмет на уведомлението, има за цел да привлече чуждестранни доставчици на хазартни услуги. Всъщност поставените от правителството цели са изброени в Закона за хазартните игри. Освен това общата цел на новия закон остава непроменена, тоест генериране на приход от хазартни игри като всяка подобна система за събиране на приходи за финансиране на държавния бюджет.
(70)
Датските органи също са съгласни с виждането, изразено от някои заинтересовани страни, че възможността на данъчно задължено лице да плаща може да се приеме за легитимна обосновка. В настоящия случай финансовият капацитет на операторите на хазартни игри онлайн действително би бил значително по-нисък.
(71)
Най-накрая датските органи посочват, че тяхната данъчна система в областта на хазартните игри от разстояние има за цел да гарантира възможно най-добрия приход. Следователно по-ниската данъчна ставка за хазартни игри онлайн би отразила нуждата от балансиране между четирите цели, заложени в закона, предмет на уведомлението, с нуждата от увеличаване до максимум на данъчните приходи.
7. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
7.1. Наличие на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(72)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, е несъвместима с вътрешния пазар, ако засяга търговията между държавите-членки.
7.1.1. Държавни ресурси
(73)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС мярката трябва да бъде отпусната от държава-членка или чрез държавни ресурси. Загубата на данъчен приход е равна на използването на държавни ресурси под формата на фискални разходи.
(74)
В разглеждания случай наличието на държавни ресурси не е оспорвано от никоя от страните, нито от датските органи, нито от жалбоподателите, нито от трети страни.
(75)
Като позволяват на операторите на хазартни игри онлайн да плащат данъци със сравнително ниска ставка от 20 % от техния брутен приход от хазартни игри (30), датските органи се отказват от приходи, които представляват държавни ресурси. Следователно Комисията изразява виждането, че разглежданата мярка включва загуба на държавни ресурси и по този начин се отпуска чрез държавни ресурси.
7.1.2. Предимство
(76)
Мярката също следва да осигури финансово предимство на получателя. Идеята за предимство обхваща не само ползите, а и намесата, която под различна форма смекчава разходите, които обичайно се покриват от бюджета на дадено предприятие. (31)
(77)
В настоящия случай наличието на държавни ресурси не е оспорвано от никоя от страните, нито от датските органи, нито от жалбоподателите, нито от трети страни.
(78)
Съгласно Закона за данъците върху хазартните игри предприятията, които предлагат онлайн хазартни услуги, подлежат на данъчно облагане върху брутния им приход от хазартни игри със ставка 20 %. Тази ставка е съществено по-ниска в сравнение със ставката, приложима по отношение на операторите на реални казина. Следователно предприятията, които предлагат хазартни игри онлайн, се възползват от предимство под формата на по-ниска данъчна тежест. Това води до заключението, че разглежданата мярка включва предимство за предприятията, които предоставят хазартни услуги онлайн.
7.1.3. Нарушаване на конкуренцията и въздействие върху търговията
(79)
Съгласно условията на член 107, параграф 1 от ДФЕС мярката трябва да засегне търговията в рамките на ЕС и да нарушава или да заплаши да наруши конкуренцията. В настоящия случай доставчиците на хазартни игри онлайн, установили се в Дания, ще бъдат изложени на конкуренция и ще бъдат ангажирани в търговия в рамките на Общността. Следователно Законът за данъците върху хазартните игри, който предвижда благоприятно данъчно облагане за датските предприятия, които предлагат хазартни услуги онлайн, непременно засяга търговията в рамките на Общността и нарушава или заплашва да наруши конкуренцията.
7.1.4. Селективност
(80)
За да бъде разглеждана като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, мярката следва да бъде идентифицирана като селективна дотолкова, доколкото благоприятства за определени предприятия или производството на определени стоки.
(81)
Според установеното в съдебната практика тълкуване на селективност мярката е селективна, ако „цели частичното освобождаване на предприятията от финансови налози, които произтичат от нормалното прилагане на общата система за задължителни вноски, предвидени по закона“. (32) Следователно мярката е селективна, ако представлява отклонение от прилагането на общата рамка за данъчно облагане. Според действащата съдебна практика следва да се оцени дали дадена мярка благоприятства за определени предприятия за сметка на други предприятия, чието правно и фактическо положение е сравнимо с оглед на целта, поставена от въпросната схема. (33)
(82)
Съгласно съдебната практика, ако се установи, че мярката се отклонява от общата данъчна система, следва да се разгледа дали различията произтичат от естеството или от общата схема на данъчната система, от която е част. (34) С други думи въпросът е дали въпросната мярка, която изглежда селективна prima facie, е обоснована с оглед на логиката на данъчната система. (35)
(83)
При настоящия случай референтната система следва да бъде дефинирана като системата за данъчно облагане за датски хазартни дейности. Законът за данъците върху хазартните игри има за цел регулирането на плащането на данъци върху всички хазартни дейности, предлагани или организирани в Дания, независимо дали са онлайн или чрез реални казина. Следователно разглежданата мярка (т.е. диференцирано данъчно облагане в полза на хазартни дейности онлайн) следва да бъде оценена спрямо тази референтна данъчна система.
(84)
Тъй като законът, предмет на уведомлението, предвижда притежателите на лиценз, които предлагат игри в онлайн казина, да подлежат на данък от 20 % от брутния приход от хазартни игри, макар притежателите на лиценз, които предлагат игри в реални казина, да подлежат на основен данък от 45 % от брутния приход от хазартни игри и на допълнителен данък от до 30 % от брутния приход от хазартни игри, възниква въпросът дали операторите на онлайн и реални хазартни услуги, които подлежат на различни данъци, следва да бъдат разглеждани като сравними в правно и фактическо отношение.
(85)
В тази връзка датските органи се придържат към твърдението, че хазартните дейности в онлайн и реални казина не са правно и фактически сравними по отношение на платформи, разходи, финансови маржове, социални възможности, доставчици или продукти.
(86)
Освен това както и другите заинтересовано страни, те подчертават съществената разлика между двете категории оператори по отношение на ожесточената конкуренция пред онлайн казината в сравнение с липсата на конкуренция сред операторите на реални казина.
(87)
Въпреки броя на обективни различия между операторите на онлайн и реални казина (като физическо срещу онлайн присъствия) Комисията счита, че гореспоменатите различия между онлайн и реални казина не са достатъчни за установяване на съществено и решаващо разграничаване в законодателството и фактическото положение между двата вида предприятия.
(88)
В тази връзка Комисията отбелязва, че игрите, предлагани от оператори на реални и онлайн казина, са еквивалентни. Игрите, предлагани както от онлайн, така и от реални оператори - включително и рулетка, Бакара, Пунто Банко, Блек Джек, покер и хазартни игри на игрални автомати - са част то една и съща хазартна дейност независимо от техните онлайн или реални настройки. Освен това от техническа гледна точка казино игрите, предлагани онлайн и в реални казина, изглежда са сравними по отношение на технологични платформи, формат и параметри.
(89)
В тази връзка Комисията счита, че що се отнася до данъчното облагане на хазартните дейности, хазартните игри онлайн се явяват различен канал за разпространение на подобен вид хазартни дейности. В подкрепа на тази позиция Комисията отбелязва съществените усилия, полагани от онлайн казина, за да симулират изживяванията в реално казино, така че онлайн играчите да имат усещането, че играят в реално казино, а не във виртуална среда.
(90)
За да подкрепят тяхното виждане, че хазартните игри онлайн и в реални казина са правно и фактически несравними дейности, датските органи се позовават и на решение на британския орган за конкуренцията (Office of Fair Trading), която прави разграничение между лицензирани пунктове за залагания, от една страна, и залагания по телефона или интернет, от друга. (36) Това позоваване обаче противоречи на позицията на датските органи, че залаганията онлайн и в реални казина са идентични услуги. (37) В тази връзка противоречиво е и твърдението, че датските органи следва да приемат услугите за залагания в реални казина и онлайн за подобни дейности и следователно те да подлежат на едно и също данъчно облагане, като междувременно други видове хазартни игри в онлайн и реални казина са различни дейности и подлежат на различни данъчни ставки.
(91)
Датските органи също се позовават на решението по делото Candover-Cinven-Gala (38), което определя, че игралните автомати (автомати с джакпот, автомати с жетони или автомати за развлекателни игри с парични или други награди) представляват независим продуктов пазар. (39) Въпреки това освен факта, че това решение не засяга отпускането на държавна помощ, нито въпроса със селективността, трябва да се отбележи, че въпреки че решението гласи, че „игралните автомати (автомати с джакпот, автомати с жетони и автомати за развлекателни игри с парични или други награди) представляват отделен продуктов пазар“, в него се заявява, и че могат да се приемат за интегрирани в пакета хазартни дейности на съответните заведения, в които са разположени, т.е. казина, бинго зали, игрални зали, барове и пунктове за залагания, и др. (40)
(92)
По същия начин предполагаемите различия в социоикономическите профили на потребителите, рисковете от пристрастяване или пазарната оценка са недостатъчни за доказване, че хазартните игри в онлайн и реални казина представляват два различни вида дейности, които не са правно и фактически сравними. Някои от проучванията, на които се позовават както датските органи, така и жалбоподателите, изглежда съдържат достатъчно констатации в подкрепа на противоречащи си заключения. Така във връзка с Проучване на Комисията от 2006 г. относно хазартните услуги на вътрешния пазар (41) датските органи твърдят, че проучването посочва, че пазарите на онлайн и реални казина са отделни. (42) За разлика от това същият доклад се цитира от някои заинтересовани страни (43) с цел доказване, че пазарът на хазартни услуги онлайн не следва да се приема за нов пазар, а по-скоро за развитие на самия пазар на хазартни услуги, белязан от развитието на нови хибридни игрални салони. (44)
(93)
По същия начин се откриват противоречиви твърдения в проучването, извършено от Датския национален център за социални изследвания (45), което е цитирано от датските органи и жалбоподателите. Макар датските органи да твърдят, че потребителите на хазартни услуги в реални казина се различават от тези в онлайн казина по отношение на възраст, пол и образователно ниво, жалбоподателите, позовавайки се на същото проучване, стигат до обратното заключение, като твърдят, че проучването посочва, че няма съществени разлики между профилите на потребителите, които играят в реални и онлайн казина. Според тях в проучването се посочва, че потребителите на хазартни услуги, които играят в реални и онлайн казина, обикновено биха били едни и същи млади мъже на възраст между 18 и 24. (46)
(94)
Предвид гореспоменатото Комисията стигна до заключението, че онлайн и реалните казина следва да се приемат за правно и фактически сравними. Тъй като хазартните услуги както в онлайн, така и в реалните казина създават едни и същи рискове, мярката, предмет на уведомлението, е насочена към онлайн и реалните хазартни услуги. Разглежданата мярка въвежда диференцирано данъчно облагане в полза на оператори на хазартни игри онлайн и в ущърб на реалните казина. Следователно разглежданата мярка следва да се приеме за селективна prima facie по смисъла на член 107 от ДФЕС, тъй като представлява отклонение от общия данъчен режим.
(95)
Обосновката на селективния характер prima facie на мярката посредством естеството и общата схема на системата следва да се оцени с оглед на действащата съдебна практика. Ръководните принципи или обосновка на данъчната система могат да се използват за обосновка на селективността на мярката.
(96)
В тази връзка датските органи твърдят, че предвид особеностите на въпросния сектор, диференциалното данъчно облагане в полза на оператори на хазартни услуги онлайн представлява единственият начин за гарантиране на ефективността на техния данъчен режим. Установяването на по-висока данъчна ставка би обезкуражило операторите на хазартни игри онлайн да кандидатстват за датски лиценз, докато въвеждането на по-ниска данъчна тежест за всички оператори би противоречало на цялостната цел за поддържане на хазартните игри на разумно ниво.
(97)
Датските органи също така твърдят, че финансовият капацитет на операторите на хазартни игри онлайн, който се предполага, че е по-нисък в сравнение с операторите на реални казина, обосновава различните данъчни ставки между двете категории оператори.
(98)
С оглед на горните аргументи Комисията припомня, че според съдебната практика (47) и Известие на Комисията относно прилагането на правилата за държавни помощи по отношение на мерките за пряко данъчно облагане на дружества (48) държавата-членка трябва да установи дали разглежданата мярка произтича от основните или ръководните принципи на тази система. Обосновката въз основа на естеството или цялостната структура на въпросната данъчна система представлява изключение от принципа за забрана на държавна помощ. Следователно трябва да подлежи на строго тълкуване. (49)
(99)
Това води до заключението, че от датските органи се очаква да докажат, че въпросната данъчна мярка е обоснована от логиката на данъчната система. Датските органи обаче не са представили достатъчно и убедителни доказателства в подкрепа на твърдението, че намаляването на данъчната ставка за определен сегмент (онлайн оператори) от по-обширна категория (оператори на хазартни услуги) като средство, което гарантира, че първите ще кандидатстват за лиценз, произтича от принципите и логиката в основата на данъчната система. По-специално целта за привличане на чуждестранни оператори на хазартни услуги онлайн в Дания и регулирането им от датските правила следва да се приеме като цел на публичната политика, която е извън логиката на данъчната система.
(100)
По същия начин във връзка с предполагаемо по-малкия капацитет за плащане на операторите на хазартни игри онлайн датските органи не са успели да установят, че е налице разлика в рентабилността на онлайн и реалните казина, която би обосновала диференциалното данъчно облагане. Датските органи също не показаха, че финансовият капацитет за плащане е принцип, присъщ за тяхната система за пряко корпоративно данъчно облагане, на която може да се разчита в настоящия случай за обосновка за диференцирано данъчно облагане на онлайн и реални казина.
(101)
От горепосоченото следва, че Комисията не счита, че селективността на закона, предмет на уведомление, е обоснована с оглед на логиката на данъчната система.
7.1.5. Заключение
(102)
С оглед на гореспоменатото Комисията счита, че критериите, заложени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са изпълнени и че мярката за налагане на по-ниска данъчна ставка за хазартни игри онлайн представлява държавна помощ за доставчици на хазартни услуги онлайн, установени в Дания.
7.2. Съвместимост на мярката въз основа на член 107, параграф 3 от ДФЕС
(103)
В член 107, параграфи 2 и 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз са заложени правила, които определят кога определени мерки за помощ са съвместими с вътрешния пазари и какви видове помощ могат да се приемат за съвместими с вътрешния пазар.
(104)
Комисията счита, че разглежданата мярка може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно дерогация, заложена в член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, който позволява помощите „…да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.“
(105)
Комисията отбелязва, че мярката не попада в обхвата на действащите насоки за прилагане на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Следователно това трябва да се оцени пряко с оглед на тази разпоредба в Договора. За да бъде съвместима по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, дадена мярка за помощ трябва да цели постигането на цел от общ интерес в необходима и пропорционална степен. При оценяване на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар Комисията измерва положителното въздействие по отношение на постигането на цел от общ интерес спрямо потенциалните отрицателни странични ефекти като нарушаване на търговията и конкуренцията. Този тест се основава на тристепенно проучване. Първите два етапа се съсредоточават върху положителното въздействие от държавната помощ, а третият етап разглежда отрицателните ефекти и произтичащите от тях положителни и отрицателни ефекти. (50) Тестът е структуриран по следния начин:
(1)
Мярката за помощ има ли добре дефинирана цел от общ интерес?
(2)
Помощта съобразена ли е с постигането на целта от общ интерес, т.е. помощта предложена ли е в отговор на пазарна неефективност или друга цел? И по-специално:
а)
мярката за помощ целесъобразен инструмент ли е, т.е. съществуват ли други по-подходящи инструменти?
б)
налице ли е стимулиращо въздействие, т.е. помощта променя ли поведението на потенциални бенефициери?
в)
мярката за помощ пропорционална ли е, т.е. може ли същата промяна в поведението да се постигне с по-малка помощ?
(3)
Ограничено ли е нарушението на конкуренцията и въздействието върху търговията, така че окончателният баланс да е положителен?
7.2.1. Цел от общ интерес
(106)
Датските органи обясняват, че са взели решение да предприемат реформа на действащото законодателство в областта на хазартните игри и услугите за залагания с цел смяна на сегашния монополен режим с регулиран и частично либерализиран режим. Либерализацията се приема за необходимост inter alia за съобразяване със законодателството на ЕС след започването на производство и издаването на мотивирано становище на 27 март 2007 г. (51) и в отговор на заплахата от незаконни хазартни услуги онлайн, предлагани от доставчици на игрални услуги, установени в други държави.
(107)
До настоящия момент датският сектор за хазартни игри основно е бил под държавен монопол, тъй като е бил издаден един лиценз на държавното предприятие „Danske Spil“ A/S. Въпреки че нормативната уредба забранява на чуждестранни доставчици на хазартни игри онлайн да предлагат услугите си на потребители в Дания, много доставчици на хазартни игри онлайн, установени в други държави-членки и трети държави, предлагат услугите си чрез канали, които не се намират в Дания, като сателитни телевизионни канали от Обединеното кралство. В уведомлението си датските органи заявяват, че на практика не могат да забранят на други доставчици на хазартни игри да предлагат услугите си в Дания поради производство в датски съд, при което се е установило, че настоящият монопол в датския хазартен сектор представлява ограничение на свободното движение на услуги. В резултат на това остава налице незадоволителна ситуация, при която законността на съществуващия монопол е поставена под съмнение не само в административно и съдебно производство, а и чрез пряко предоставяне на хазартни услуги онлайн от нелицензирани оператори, установени в други юрисдикции.
(108)
Съгласно обяснителен меморандум към Закона за хазартните игри процесът на либерализация е обоснован от последните технологически тенденции, което означава, че Дания сега е част от общество на глобални комуникации, където потребителите имат достъп до широк кръг услуги на доставчици от различни юрисдикции. През последните десет години игралната индустрия се е превърнала в основен продукт за продажби в интернет, особено след въвеждането на онлайн покер. Интернет осигурява на датските граждани възможността да сравняват продуктите и продуктовата гама на „Danske Spil“ с различни продукти, предлагани от доставчици на хазартни игри онлайн, установени в Обединеното кралство, Малта, Гибралтар и други държави. През последните години все повече датчани са започнали да ползват хазартни услуги, предлагани от международни доставчици на игри. Както бе обяснено от датските органи, правителството се опасява, че при липсата на ефективно регулиране и контрол предоставянето на игрални услуги може да породи негативни последствия за обществото като престъпност и нарушаване на обществения ред и може да доведе до пристрастяване към хазартните игри на уязвими лица. Междувременно печалбите на „Danske Spil“ бележат постоянен спад. Следователно датските органи трябва да имат възможност да регулират и контролират игралните услуги, предлагани на датски граждани с цел въвеждане на контролирана рамка на игралната индустрия и следователно предотвратяване на отрицателните последствия за обществото.
(109)
В тази връзка Комисията припомня, че секторът на хазартни игри никога не е подлежал на хармонизация в рамките на Европейския съюз. Съгласно член 2 от Директивата за услугите хазартните дейности изрично са изключени от обхвата на директивата. (52) Въпреки липсата на каквото и да е вторично законодателство в областта обаче трансграничните хазартни дейности попадат в обхвата на основните свободи по Договора, а именно свободата на установяване (член 49 от ДФЕС) и свободното предоставяне на услуги (член 56 от ДФЕС).
(110)
По същество член 56 от ДФЕС забранява ограниченията на свободното предоставяне на услуги в рамките на Съюза, дори и ако тези ограничения се прилагат без разлика по отношение на национални доставчици на услуги и на доставчици от други държави-членки, ако има вероятност ограниченията да забранят, възпрепятстват или направят по-малко привлекателни дейностите на доставчиците на услуги, които са се установили в друга държава-членка, където те законно предоставят такива услуги. (53) Според установената съдебна практика законодателството на дадена държава-членка, която забранява на доставчици, установили се в друга държава-членка да предлагат услуги на територията на първата държава-членка по интернет, представлява ограничаване на свободното предоставяне на услуги, заложено в член 56 от ДФЕС (54). Освен това свободното предоставяне на услуги е в полза както на доставчиците, така и на получателите на услугите. (55)
(111)
При настоящия случай въпреки че предоставянето на хазартни услуги не попада по презумпция в обхвата на основните свободи по член 56 от ДФЕС, датското законодателство също засяга свободата на установяване. Член 27 от Закона за хазартните игри задължава доставчиците на хазартни игри онлайн или да бъдат установени в Дания, или, ако са местни лица на друга държава-членка от ЕС или от ЕИП, да посочат одобрен представител. Обосновката за ограниченията е една и съща както за свободата на установяване, така и за свободното предоставяне на услуги.
(112)
Ограниченията на тези основни свободи са приемливи единствено като изключителни мерки, изрично предвидени по член 52 от ДФЕС или обосновани съгласно съдебната практика на Съда от съображения за първостепенен обществен интерес. Член 52, параграф 1 от ДФЕС позволява ограничения, обосновани по съображения за обществен ред („ordre public“), обществена сигурност или обществено здраве.
(113)
По отношение на хазартните дейности определен брой причини от първостепенен обществен интерес са признати в решенията на Съда като целите за закрила на потребителите и защита както срещу измами, така и срещу подтикване към хазартна дейност както и общата нужда от опазване на обществения ред. В този контекст морални, религиозни и културни фактори и неблагоприятни от морална и финансова гледна точка последствия за лицето и обществото, свързани с игралната индустрия и залаганията, могат да служат за обосновка на наличието от страна на националните органи на свобода на преценка, необходима, за да им позволи да определят каква закрила на потребителите и опазване на обществения ред да изискват. Следователно ограниченията трябва във всеки случай да бъдат обосновани от задължителни изисквания от общ интерес, трябва да бъдат целесъобразни за постигането на целта, която преследват, и трябва да не надвишават необходимото за постигането ѝ. Трябва да се прилагат без дискриминация. (56)
(114)
Следва да се отбележи обаче, че загубата на данъчен приход не е едно от съображенията, изброени в член 52 от ДФЕС, нито е прието в съдебната практика (57) и следователно не може да се приеме за съображение от първостепенен обществен интерес, което може да се използва при обосновка на мярката, която по същество противоречи на основната свобода.
(115)
По-специално по отношение на обосновката на ограниченията на предоставянето на трансгранични хазартни услуги Съдът постанови, както следва (58):
„57.
Предвид очертаните обстоятелства (…) следва да се отбележи, че правната уредба на хазартните игри е една от областите, в които между държавите членки съществуват значителни различия от морално, религиозно и културно естество. При липса на хармонизация по въпроса на общностно равнище всяка държава членка трябва да прецени в тези области и в съответствие със собствената си ценностна система изискванията, които включва защитата на съответните интереси.
58.
Само обстоятелството, че дадена държава членка е избрала различна система за защита от приетата в друга държава членка, не би могло да окаже въздействие върху преценката на необходимостта от и пропорционалността на приетите в тази област разпоредби. Последните трябва да се преценяват само с оглед на целите, преследвани от компетентните органи на съответната държава членка, и на равнището на защита, което те възнамеряват да осигурят.
59.
Ето защо държавите членки са свободни да установяват задачите на своята политика в областта на хазартните игри и, когато се налага, да определят с точност търсеното ниво на защита. Въпреки това ограниченията, които налагат, следва да удовлетворяват условията за пропорционалност, очертани в практиката на Съда (Решение по дело Placanica и др., посочено по-горе, точка 48).
(…)
69.
В това отношение следва да се отбележи, че секторът на предлаганите по Интернет хазартни игри не е хармонизиран на общностно равнище. Следователно дадена държава членка може основателно да смята, че само законното предлагане по Интернет в този сектор от оператор (…) на услуги в друга държава членка, в която той е установен и в която по принцип за него вече се прилагат законови условия и се упражнява контрол от страна на компетентните органи на последната държава, не би могло да се приеме за достатъчна гаранция за защита на потребителите в държавата срещу рискове от измама и престъпни прояви предвид затрудненията, пред които при подобни обстоятелства могат да бъдат и зправени органите на държавата членка по установяване, за да оценят професионалните качества и почтеността на операторите.
70.
Освен това поради липсата на пряк контакт между потребителя и оператора достъпните по Интернет хазартни игри са свързани с по-големи по значение и различни по естеството си опасности спрямо традиционните пазари на такива игри, що се отнася до евентуалните измами, извършвани от операторите спрямо потребителите.“
(116)
В наскоро издадено решение Съдът също посочи подробно рисковете от хазартните игри онлайн. (59)
„103.
Необходимо е да се напомни, че характеристиките, присъщи на предлагането на хазартни игри по интернет, могат също да се окажат източник на значително увеличени рискове от различен характер в областта на защитата на потребителите, и конкретно на младите хора и на лицата, които имат особена склонност към игри или могат да развият такава склонност, в сравнение с традиционните пазари на такива игри. Освен липсата на посочената по-горе пряка връзка между потребителя и оператора особено лесният и траен достъп до предлаганите по интернет игри, както и потенциално високият обем и честота на такова предлагане с международен характер в среда, която освен това се характеризира с изолираност на участника в игрите, с анонимност и с липса на социален контрол, представляват също така фактори, които могат да благоприятстват развиването на пристрастяване към игри и изразходването на прекомерни средства във връзка с тях, както и съответно да засилят свързаните с тях отрицателни социални и морални последици, както са изведени те на преден план от постоянната съдебна практика.
104.
От друга страна, следва да се отбележи, че предвид правото на преценка, с което разполагат държавите членки във връзка с определянето на равнището на защита на потребителите и на обществения ред в сектора на хазартните игри, с оглед на критерия за пропорционалност не е задължително приетата от органите на държава членка ограничителна мярка да съответства на концепция, споделяна от всички държави членки по отношение на способите за закрила на въпросния законен интерес (вж. по аналогия Решение от 28 април 2009 г. по дело Комисия/Италия, C-518/06, Сборник, стр. I-3491, точки 83 и 84).
105.
Предвид всичко изложено по-горе следва да се признае, че мярка, с която се налага забрана, насочена към всякакъв вид хазартни игри по интернет, по принцип може да се счита за подходяща за преследване на легитимните цели за предотвратяване на подтикването към изразходване на прекомерни средства във връзка с игрите и за борба срещу пристрастяването към тях, както и за защита на младите хора, дори когато предлагането на такива игри продължава да бъде разрешено по по-традиционни канали.“
(117)
Липсата на хармонизация в сферата на хазартните игри и различните подходи на държавите-членки по отношение на позволените игри и операторите, оторизирани са ги предлагат обрисува картина на силно фрагментиран вътрешен пазар за предоставяне на трансгранични хазартни услуги. Макар някои държави-членки да ограничават или дори да забраняват предлагането на някои игри на късмета, други са избрали по-отворени пазари. Много държави-членки също наскоро са преразгледали законодателството си в сферата на хазартните игри или са в процес на преразглеждане с оглед на ръста на услугите за хазартни игри онлайн.
(118)
Датските органи не са представили подробни данни за размера на незаконните хазартни дейности на датски местни лица, а вместо това посочват, че развитието на нерегламентирания сектор за хазартни игри онлайн е обезпокояващ аспект от гледна точка на обществото.
(119)
Тази тенденция се потвърждава в Зелената книга на Европейската комисия от март 2011 г. (60) В придружаващия Работен документ на Комисията се цитира брутен приход от хазартни игри за хазартните дейности онлайн в Дания от 250 милиона EUR за 2008 г., от които 14 % (т.е. 34 милиона EUR) са свързани с казино игри, а 22 % (т.е. 56 милиона EUR) с покер. (61) По определение както казино игрите онлайн, така и онлайн покерът са забранени дейности.
(120)
Очаква се тези цифри да нараснат. В Зелената книга се докладва, че хазартните игри онлайн са най-бързо разрастващият се сегмент от пазара за хазартни игри, със 7,5 % годишни приходи от целия пазар за хазартни игри за 2008 г. (ЕС-27) и се очаква да удвои размера си до 2013 г. (62) Второ, делът на националното потребление на хазартни игри, свързано с хазартните дейности онлайн, се оценява на 21,9 % в Дания, т.е. втори по големина дял в рамките на ЕС, където средното ниво е 7,5 %. (63)
(121)
Като се вземе предвид гореспоменатата съдебна практика както и цялостната характеристика на пазара на хазартни услуги в ЕС, Комисията изразява виждането, че аргументите, представени от датските органи за обосновка на приемането на мярката, предмет на уведомлението, са добре подкрепени. По-специално Комисията осъзнава особеностите на разглежданите дейности: хазартните игри, предоставени по интернет, са преобразили сектора, чрез създаването на световен пазар, на който физическите граници са размити. В този контекст, както бе посочено в Зелената книга от 2011 г. (64), Комисията също отбелязва нуждата от контрол на сектора за хазартни игри онлайн с цел предотвратяване на отрицателните последствия, които хазартните игри онлайн оказват върху потребителите. В допълнение към значителния риск от пристрастяване към хазартни игри онлайн, установен от редица социални проучвания (65), специално внимание следва да се обърне на непълнолетни и други уязвими лица, включително и потребители с ниски доходи, потребители на хазартни услуги с предишно пристрастяване към хазарт и млади възрастни, които не осъзнават рисковете, свързани с проблемите на хазартните игри. С цел закрила на тези категории потенциални играчи държавите-членки следва да имат възможност за контрол на сектора на хазартни игри онлайн и чрез налагане на ограничение на възрастта или условия за лицензиране, посредством контрол на системите за обработка на плащанията и ограничаване на ограничаване на маркетинга и популяризирането на хазартните игри онлайн.
(122)
Следователно предприетата в Дания реформа в резултат на приемането на закона, предмет на уведомлението, съответства на целта на Зелената книга на Европейската комисия от 24 март 2011 г. относно хазарта по интернет на вътрешния пазар, която имаше за цел да допринесе за приемането в държавите-членки на нормативна уредба за предоставянето на хазартни игри онлайн с цел по-голяма правна сигурност за всички участници. (66) Зелената книга бе отговор на заключенията на Съвета от декември 2010 г., които приветстваха широка консултация от страна на Европейската комисия относно хазарта по интернет на вътрешния пазар, която би позволила задълбочен дебат по въпросите, повдигнати по-специално във връзка с хазартните услуги онлайн, (67) и резолюцията на Европейския парламент, приета на 10 март 2009 г., с която се призовава Комисията в тясно сътрудничество с националните правителства да проучи икономическите и неикономическите последствия от предоставянето на трансгранични хазартни услуги. (68) Трябва да се подчертае, че законодателната реформа, реализирана чрез закона, предмет на уведомлението, отговаря на целите, защитавани от Комисията, което е довело до откриването на процедура за установяване на нарушение и изпращането на мотивирано становище до датските органи през март 2007 г. (69)
(123)
Поради тези съображения Комисията счита, че Законът за данъците върху хазартните игри, предмет на уведомлението, дотолкова, доколкото той ще либерализира пазара и ще позволи на датски и чуждестранни оператори на хазартни игри онлайн да предоставят услугите си на датски жители, като междувременно гарантира, че те изпълняват необходимите условия за лицензиране от датските органи, служи на добре дефинирана цел от общ интерес.
7.2.2. Помощ, съобразена с желаната цел
(124)
Мярката за помощ се приема за необходима и пропорционална, когато представлява целесъобразен инструмент за постигането на идентифицирана цел от общ интерес, когато има насърчаващо въздействие върху бенефициерите и когато не води до ненужно нарушаване на конкуренцията.
(125)
Датското правителство взе решение за либерализиране на датския пазар за хазартни игри онлайн и за разрешаване на издаването на неограничен брой онлайн лицензи. Издаването на такъв лиценз обаче подлежи изпълнението на редица условия, свързани inter alia с надеждността на ръководството на дружеството, което кандидатства за лиценз. За успеха на либерализацията датското правителство също взе решение за намаляване на данъчното облагане за онлайн оператори, като единство остави непроменени данъчните ставки за оператори на реални казина. В тази връзка жалбоподателите твърдят, че намаляването на данъчната ставка за онлайн оператори не е най-целесъобразното решение. Например блокирането на плащания и комуникация (инструменти за изкуствено отделяне) все пак могат да бъдат използвани за постигането на целите на процеса на либерализация без нуждата от налагане на по-ниски данъчни ставки за онлайн оператори. Според жалбоподателите Дания следователно е могла да избере да укрепи забраната за незаконни хазартни игри онлайн чрез блокиране на „плащания и комуникация“ (филтриране по имена на домейни, блокиране на интернет протокол и блокиране на плащания) или чрез ограничаване на броя лицензи, които да се издадат.
(126)
Във връзка с използването на „системите за блокиране“ в Зелената книга на Комисията се заявява, че ефикасността на системата за блокиране зависи от предварително определен и актуализиран списък за блокиране, както и от ефикасни софтуерни системи. Датските органи обаче посочват, че имат съмнения дали тези системи за блокиране могат да доведат до очакваните резултати, тъй като потребителите на хазартни игри онлайн могат да заобиколят интернет блокирането, като променят използваните „портове“, а забраната на определени плащания може да блокира напълно законни търговски транзакции, различни от плащания, свързани със залози и награди.
(127)
Във връзка с възможността за издаване на ограничен брой онлайн лицензи, въздействието зависи от броя лицензи, който следва да се издаде. Ако броят е ограничен до само няколко лиценза, малкият брой конкуренти ще намали конкуренцията и ще повлияе върху предлагането, което би означавало по-високи разходи за потребители под формата на по-нисък коефициент на изплащане на печалба в сравнение с неограничения брой лицензи. Намаленият брой лицензи също ограничава разнообразието и качеството на избор на потребителите на пазара и позволява на производителите да полагат по-малко усилия при изпълнението на желанията и нуждите на потребителите. (70) Ограничаването на броя лицензи също поставя въпроси по отношение на критериите за определяне на броя лицензи по непроизволен начин, как и коя институция упражнява мониторинг върху изискванията за лицензиране и какво се предприема по отношение на незаконното предоставяне на услуги, т.е. кой какви мерки предприема срещу незаконно предоставените хазартни услуги. (71)
(128)
С оглед на тези съображение Комисията счита, че по-ниската данъчна ставка за хазартните дейности онлайн е целесъобразен инструмент за постигане на целите на либерализацията, заложени в новия Закон за хазартните игри. Мярката помощ ще гарантира, че онлайн операторите, които желаят да предоставят хазартни услуги на датски граждани, ще кандидатстват за лиценз и ще изпълнят приложимите национални разпоредби.
(129)
Комисията счита, че мярката за помощ може да промени поведението на чуждестранните доставчици на хазартни игри онлайн, тъй като по-ниската данъчна ставка представлява стимул за такива оператори да получат лиценз в Дания и следователно да започнат да предлагат законни хазартни услуги онлайн.
(130)
Помощта се приема за пропорционална, единствено ако същата промяна в поведението не може да бъде постигната с по-малка помощ и по-малко нарушаване. Размерът на помощта трябва да бъде ограничен до минимума, необходим за извършването на дейността, която ще получи помощта. В настоящия случай Комисията счита, че датските органи са изготвили мярката, така че да намалят евентуалния размер на включена държавна помощ и да сведат до минимум нарушаването на конкуренцията в резултат на мярката.
(131)
В меморандума, представен от датското Министерство по въпросите на данъчното облагане от 6 март 2010 г. на говорителите за политиката на политическите партии в датския парламент на ниво наложен данък (72), изборът на по-ниска данъчна ставка от 20 % от брутния приход от хазартни игри за хазартната дейност онлайн бе обоснован от следните критерии:
а)
Хазартните игри, предоставени по датски лицензи, следва да се адаптират към настоящото предлагане от доставчици на хазартни игри онлайн в чужбина, т.е. данъчната ставка следва да се измени с цел съобразяване с високите коефициенти на изплащане на печалба, предлагани от чуждестранни доставчици на хазартни игри онлайн, което да ги мотивира да кандидатстват на практика за лиценз.
б)
Общият брой предлагани игри следва да се увеличи, което да доведе като цяло до нарастване на оборота.
в)
Хазартните продукти следва да бъдат толкова атрактивни, че играчите да не искат да изберат уебсайтове на чужди (незаконни) оператори.
г)
Инструментите за блокиране следва да се използват за гарантиране в комбинация с букви а) - в), че ще се сведат до минимум хазартните игри на уебсайта на незаконни оператори.
(132)
В този меморандум датските органи отбелязват, че законодателството на Обединеното кралство, което следва да се разглежда като много близко с датската нормативна уредба в областта на хазартните игри, предвижда данъчна ставка от 15 % за хазартните игри онлайн. Датските органи считат, че данъчната ставка за хазартните игри онлайн може да бъде по-висока отколкото в Обединеното кралство, тъй като за разлика от Обединеното кралство Дания ще въведе и допълнителни мерки за блокиране, за да възпрепятства играчите да използват уебсайтове на чуждестранни оператори, които не са получили датски лиценз.
(133)
По аналогичен начин датските органи цитират примерите с Франция и Италия, които са либерализирали своите пазари и са наложили по-високи данъчни ставки в сравнение с Обединеното кралство. Датските органи отбелязват, че тези пазари са значително по-големи от датския пазар. Размерът на пазара може да окаже осезаемо въздействие върху желанието на операторите да навлязат на даден пазар, дори и ако е налице по-висока данъчна ставка, тъй като разходите, които винаги се свързват с установяването на дейност на нов пазар, са сравнително по-високи за навлизането на по-малки пазари.
(134)
Меморандумът включва симулация на евентуално въздействие върху приходите на данъчните ставки от 15 %, 20 % и 25 %, като също се вземат предвид евентуални промени в хазартните модели на потребителите на хазартни услуги и действията на операторите. Следствие на симулацията се стига до заключението, че при данъчна ставка от 20 % за доставчиците на хазартни игри все още ще е достатъчно изгодно да кандидатстват за датски лиценз, а потребителите на хазартни игри ще имат достъп до привлекателни услуги. Може да се очаква определянето на по-висока данъчна ставка (т.е. 25 %) да увеличи натиска върху коефициента на изплащане на печалба, като в резултат положителното въздействие върху приходите при 25 % процента може да се окаже по-ниско в сравнение с 20 %.
(135)
Следователно датският законодател е стигнал до заключението, че определянето на по-висока данъчна ставка за хазартни игри онлайн би довело до хазартен продукт, който няма да е достатъчно привлекателен за потребителите на хазартни игри, което от своя страна ще доведе до по-нисък оборот, като неутрализира очакването за незабавни по-високи данъчни приходи.
(136)
Заключенията на датския законодател по отношение на целесъобразното ниво на данъчно облагане за хазартни дейности онлайн също се потвърждават в доклад на консултантска фирма в бранша, която установява, че данъчна ставка от 20 % не означава, че държавата ще се откаже от приход, който би получила в противен случай. (73) Съгласно този доклад това е най-високо оценената икономически осъществима възможност - с по-висока оценка би била „оценка без възвращаемост“, т.е. данъчна ставка, която просто е прекалено висока, за да осигури валидна бизнес среда за навлизане на пазара на оператори. Над тази оценка данъчният приход започва да намалява.
(137)
С оглед на гореспоменатото Комисията счита, че данъчната ставка от 20 % от брутния приход от хазартни игри, приложим за онлайн оператори, не е по-ниска от необходимото за осигуряване на постигането на целите по Закона за хазартните игри. Следователно мярката за помощ отговаря на изискването за пропорционалност, заложено в практиката на Съда.
7.2.3. Въздействие върху конкуренцията и търговията между държавите-членки
(138)
С оглед на въздействието на мярката за помощ върху конкуренцията и търговията трябва да се прави разграничение между евентуално нарушение на търговията между държавите-членки и нарушение на конкуренцията на територията на Дания, и по-специално със съществуващите оператори на реални казина.
(139)
С оглед на търговията между държавите-членки не се очаква отрицателно въздействие. Законът за хазартните игри позволява на датските жители законно да използват хазартни услуги, предлагани на уебсайтове на лицензирани оператори на хазартни игри онлайн. Тези уебсайтове не са ограничени до датските потребители, а до тях имат достъп жители на всички държави-членки на ЕС, като се спазват ограниченията, предвидени в националното законодателство. С определянето на данъчна ставка за оператори на хазартни игри онлайн на 20 % от брутния приход от хазартни игри датската мярка за помощ в голяма степен съответства на ставките на подобни данъци, наложени в други държави-членки, които вече са реформирали своето законодателство в областта на хазартните игри онлайн. Например както Белгия, така и Обединеното кралство налагат данъчна ставка от 15 % от брутния приход от хазартни игри за хазартни услуги онлайн, докато други държави-членки прилагат дори по-ниски ставки (например Естония - 5 % от брутния приход от хазартни игри, Латвия - 10 % от брутния приход, Финалдния - 8,25 % от брутния приход). Единствено Словакия е определила по-висока данъчна ставка - 27 % от брутния приход от хазартни игри.
(140)
С оглед на нарушаването на конкуренцията в рамките на Дания потенциално мярката ще е от ползва за значителен брой различни датски и чуждестранни оператори на хазартни игри онлайн, които до този момент не са имали право да предоставят услугите си на датски жители. Дания е представила списък с доставчиците на хазартни игри онлайн, които вече са проявили желание да кандидатстват за лиценз. Тъй като единствено държавното дружество до този момент е имало право да предоставя хазартни услуги онлайн, либерализацията ще увеличи цялостната конкуренция на пазара.
(141)
Въпреки че мярката представлява държавна помощ и прилагането ѝ може и да има последствия за действащите оператори на реални казина, които плащат данъци до 75 % от брутните приходи от хазартни игри, Комисията счита, че като цяло равносметката от прилагането на мярката е положителен.
(142)
Както бе посочено по-горе, определянето на данъчна ставка за хазартни игри онлайн на същото или подобно ниво на ставката за оператори на реални казина би довело до ситуация, при която секторът и играчите няма да отговорят на възможността за законно предоставяне на хазартни услуги онлайн на датския пазар, като по този начин ще се провалят набелязаните цели от общ интерес, заложени в Закона за хазартните игри.
(143)
Следователно Комисията стигна до заключението, че мярката е съвместима с вътрешния пазар по член 107, параграф 3), буква в) от ДФЕС.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(144)
Комисията счита, че чрез държавни ресурси законът, предмет на уведомлението, осигурява данъчно предимство на операторите на хазартни игри онлайн. Мярката се приема за селективна prima facie, тъй като разграничава оператори на хазартни игри онлайн и оператори на реални казина, които с оглед на заложената в мярката цел са в сравнимо фактическо и правно положение. Датските органи не са успели да докажат, че селективността prima facie на закона, предмет на уведомление, е обоснована от логиката на данъчната система. По този начин законът, предмет на уведомлението, се приема за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(145)
Комисията обаче счита, че помощта изпълнява условията, необходими за приемането ѝ за съвместима с вътрешния пазар по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Мярка C 35/10, която Дания възнамерява да приведе в действие под формата на данъци върху хазартните игри онлайн в датския Закон за данъците върху хазартните игри, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Следователно привеждането в действие на мярката е разрешено.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Дания.
Съставено в Брюксел на 20 септември 2011 година.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 20 settembre 2011
sulla misura C 35/10 (ex N 302/10) che la Danimarca intende attuare sotto forma di tasse sul gioco d’azzardo on line nella legge danese relativa alle tasse suoi giochi
[notificata con il numero C(2011) 6499]
(Il testo in lingua danese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/140/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente alle suddette disposizioni (1) e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Il 6 luglio 2010 le autorità danesi hanno notificato, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) e ai fini della certezza del diritto, la proposta di legge L 203 relativa alle tasse suoi giochi (la «legge relativa alle tasse suoi giochi» (2)), adottata il 25 giugno 2010. Con lettere dell’11 agosto 2010 e del 22 settembre 2010, la Commissione richiedeva ulteriori informazioni, trasmesse dalle autorità danesi in data 20 ottobre 2010.
(2)
La Commissione ha ricevuto altresì due denunce separate concernenti la proposta di legge relativa alle tasse suoi giochi. La prima è stata presentata il 23 luglio 2010 dall’associazione danese dei produttori di apparecchi da intrattenimento («DAB»), la seconda il 6 agosto 2010 dal gestore di una casa da gioco «tradizionale» (non «on line») - il «Royal Casino». Entrambe le denunce sono state trasmesse alle autorità danesi il 23 settembre 2010 affinché formulassero al riguardo, le proprie osservazioni che le autorità danesi hanno trasmesso con lettera datata 20 ottobre 2010.
(3)
Il 10 novembre 2010 si è tenuto a Bruxelles un incontro con le autorità danesi per discutere della notifica e delle due succitate denunce. Nel corso dell’incontro, le autorità danesi hanno presentato una nota dal titolo «Il dilemma creato dal procedimento in corso sugli aiuti di Stato» in cui annunciavano tra l’altro l’intenzione di procrastinare l’entrata in vigore della legge notificata fintanto che la Commissione non avesse adottato una decisione al riguardo (3).
(4)
Con decisione del 14 dicembre 2010, la Commissione comunicava alla Danimarca di aver deciso di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2 TFUE relativamente alla misura notificata. La decisione della Commissione di avviare il procedimento (di seguito la «decisione di avvio») è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (4). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare le proprie osservazioni.
(5)
Con lettera datata 14 gennaio 2011, le autorità danesi hanno trasmesso le proprie osservazioni sulla decisione di avvio.
(6)
In totale, 17 parti interessate hanno presentato osservazioni fra l’11 e il 22 febbraio 2011 (5). Tali osservazioni venivano trasmesse alla Danimarca il 16 marzo 2011, fornendole la possibilità di replicarvi. La Commissione ha ricevuto le osservazioni della Danimarca con lettera del 14 aprile 2011.
2. DESCRIZIONE DELLA MISURA
(7)
A seguito dell’avvio della procedura d’infrazione e dell’invio di un parere motivato, in data 23 marzo 2007, relativamente agli ostacoli alla libera circolazione dei servizi delle scommesse sportive in Danimarca (6), il governo danese ha deciso di avviare la riforma della legislazione nazionale sul gioco d’azzardo e sulle scommesse e di sostituire il regime di monopolio esistente con un regime regolamentato e parzialmente liberalizzato. La liberalizzazione era ritenuta necessaria, fra le altre cose, per conformarsi alla normativa dell’UE e per rispondere alle minacce poste dal gioco d’azzardo illegale on line proposto da operatori di servizi di giochi d’azzardo aventi sede in altre giurisdizioni.
(8)
La legge relativa alle tasse suoi giochi oggetto di notifica fa parte di una serie di norme introdotte al fine di liberalizzare il settore del gioco d’azzardo (7). Ai sensi dell’articolo 1 della legge relativa ai giochi, l’obiettivo generale di questa nuova riforma della normativa sul gioco d’azzardo è:
-
mantenere il consumo di gioco d’azzardo a un livello moderato,
-
proteggere i giovani e altre categorie vulnerabili dallo sfruttamento o dalla dipendenza dal gioco d’azzardo,
-
proteggere i giocatori d’azzardo garantendo che i servizi di gioco d’azzardo siano erogati in modo ragionevole, affidabile e trasparente, nonché
-
garantire l’ordine pubblico e prevenire l’uso del gioco d’azzardo per finalità criminali.
(9)
La legge relativa ai giochi prevede che «la fornitura o l’organizzazione dell’attività di gioco d’azzardo sia esercitata previo rilascio di una licenza, salvo ove diversamente disposto dalla presente legge o da altri atti normativi». Inoltre, la fornitura o organizzazione del gioco d’azzardo è soggetta al pagamento di una tassa (articolo 1 della legge relativa alle tasse suoi giochi).
(10)
L’articolo 5 della legge relativa ai giochi definisce «gioco d’azzardo» le seguenti attività: (i) le lotterie, (ii) il gioco d’azzardo combinato e (iii) le scommesse.
(11)
Per gioco d’azzardo combinato, si intendono «attività in cui il partecipante ha la possibilità di vincere un premio e in cui la probabilità di vincere dipende da una combinazione di abilità e fortuna». Il gioco d’azzardo combinato quindi include giochi offerti sovente dai casinò, quali roulette, poker, baccarat, blackjack e gli apparecchi da gioco che propongono vincite in denaro contante.
(12)
L’articolo 5 della legge relativa ai giochi definisce il gioco d’azzardo on line come «gioco d’azzardo effettuato fra un giocatore e un operatore del gioco d’azzardo tramite comunicazione a distanza». La stessa disposizione definisce l’attività di gioco d’azzardo «tradizionale» come «il gioco d’azzardo effettuato fra un giocatore e un operatore del gioco d’azzardo, o il suo agente, fisicamente presenti». I servizi di scommesse sono definiti come le «attività in cui un partecipante ha la possibilità di vincere un premio e in cui si punta una posta sul risultato di un evento futuro o sulla possibilità che tale evento futuro si verifichi».
(13)
A norma degli articoli da 2 a 17 della legge relativa alle tasse suoi giochi, i giochi soggetti a imposizione sono (i) le lotterie, incluse le lotterie a classi (a estrazione multipla) e quelle senza scopo di lucro, (ii) le scommesse, incluse le lotterie locali, (iii) i casinò «tradizionali», (iv) i casinò on line, (v) gli apparecchi da gioco che offrono vincite in contanti nelle sale giochi o in locali pubblici, bar ecc. e (vi) i giochi senza posta.
(14)
La legge relativa alle tasse suoi giochi stabilisce diverse aliquote fiscali, a seconda del fatto che i giochi siano proposti da casinò tradizionali o on line.
(15)
A norma dell’articolo 10 della legge relativa alle tasse suoi giochi, i concessionari che propongono giochi nei casinò tradizionali sono soggetti a un’imposta di base pari al 45 per cento degli introiti lordi delle giocate (puntate meno vincite), meno il valore dei gettoni destinati al fondo mance per il personale, e a un’ulteriore imposta del 30 per cento sugli introiti lordi (meno il valore dei gettoni destinati al fondo mance per il personale) superiori a 4 milioni di DKK (calcolati su base mensile) (8).
(16)
A norma dell’articolo 11 della legge relativa alle tasse suoi giochi, i concessionari che propongono il gioco d’azzardo in un casinò on line sono soggetti a un’aliquota del 20 per cento degli introiti lordi.
(17)
I possessori di licenza per l’esercizio di apparecchi da gioco che offrono vincite in contanti (slot machine) in sale giochi e locali pubblici, bar ecc. sono soggetti a un’imposta del 41 per cento degli introiti lordi. Un’ulteriore aliquota del 30 per cento si applica agli apparecchi da gioco che si trovano nei locali pubblici, nei bar ecc. in caso di introiti lordi superiori alle 30 000 DKK, e agli apparecchi da gioco nelle sale giochi per gli introiti lordi superiori ai 250 000 DKK (9).
(18)
Riguardo ai diritti di licenza, la legge relativa ai giochi stabilisce che i richiedenti il rilascio di una licenza per l’offerta di scommesse o giochi d’azzardo on line siano tenuti al pagamento di un diritto pari a 250 000 DKK (350 000 DKK se la richiesta comprende la licenza per il servizio di raccolta delle scommesse e per i giochi d’azzardo on line) e di un canone annuo variabile fra le 50 000 DKK e il 1 500 000 DKK a seconda dei proventi del gioco d’azzardo.
(19)
La legge relativa ai giochi impone agli operatori di servizi di gioco d’azzardo on line di essere stabiliti in Danimarca oppure, nel caso siano residenti in un altro Stato membro dell’UE o del SEE, di nominare un mandatario abilitato (articolo 27).
3. MOTIVI DELL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(20)
La Commissione ha avviato un procedimento d’indagine formale ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2 TFUE relativamente alla misura in questione, in quanto essa potrebbe costituire un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1 TFUE.
(21)
In particolare, la Commissione ha ritenuto che, alla luce della giurisprudenza, la misura potesse considerarsi selettiva, e ha ricordato che qualsivoglia valutazione della selettività di una misura fiscale dovrebbe esaminare se una data misura favorisca talune imprese rispetto ad altre imprese che si trovino in una situazione fattuale e giuridica analoga tenuto conto dell’obiettivo perseguito da detto regime (10).
(22)
In considerazione della natura dei giochi offerti on line e nei casinò tradizionali, dell’esperienza sociale fornita dalle due tipologie di gioco d’azzardo e dei profili socioeconomici dei consumatori, la Commissione ha sollevato dubbi sul fatto che le differenze fra il gioco on line e quello tradizionale potessero essere di entità tale da renderli non paragonabili, de jure e de facto, ai fini del trattamento fiscale nell’ambito della legge relativa alle tasse suoi giochi.
(23)
Inoltre, in quella fase del procedimento, la Commissione era del parere che qualora la misura fosse risultata prima facie selettiva, ciò avrebbe significato che le autorità danesi avevano omesso di stabilire se la misura in oggetto potesse essere giustificata dalla logica del regime fiscale.
(24)
A tal riguardo, le autorità danesi hanno sostenuto che l’aliquota applicata ai servizi di gioco d’azzardo on line rappresentava, da un lato, il necessario equilibrio fra l’obiettivo della legislazione danese in materia di gioco d’azzardo di tutelare i giocatori e, dall’altro, l’esigenza di far fronte alla concorrenza degli operatori on line stabiliti in altri paesi in cui vigono aliquote fiscali inferiori.
(25)
Inoltre, relativamente al riferimento fatto dalle autorità danesi in merito agli obiettivi generali perseguiti dalla legge relativa ai giochi (cfr. considerando 7), la Commissione era dell’avviso che tali obiettivi sembravano essere di natura generale ed estranei al regime fiscale. Poiché secondo la giurisprudenza costante sono pertinenti solo obiettivi intrinseci al sistema fiscale, la Commissione ha ritenuto che le autorità danesi non avessero sufficientemente corroborato la propria tesi secondo cui la selettività della misura fiscale in questione era resa necessaria della logica del regime fiscale.
(26)
Inoltre, la Commissione ha ritenuto che la legge notificata comportasse un’agevolazione fiscale concessa mediante l’utilizzo di risorse statali, poiché la rinuncia al gettito fiscale ha conferito ai fornitori di giochi d’azzardo on line un vantaggio in forma di sostanziale riduzione dell’aliquota fiscale applicata. Inoltre, nella misura in cui detto provvedimento procura agli operatori on line stabiliti in Danimarca un vantaggio economico selettivo, esso potrebbe incidere sugli scambi del mercato interno e falsare la concorrenza.
(27)
In conclusione, la Commissione ha espresso dubbi in merito al fatto che la misura notificata possa rientrare nel campo di applicazione di una delle deroghe previste dall’articolo 107, paragrafi 2 e 3 TFUE.
4. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ DANESI
(28)
Con lettera del 14 gennaio 2011, le autorità danesi hanno presentato le proprie osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento da parte della Commissione.
(29)
Le autorità danesi, invocando una serie di differenze fattuali ed economiche fra il gioco d’azzardo on line e quello tradizionale elencate nella loro notifica, hanno ribadito la posizione secondo cui il gioco d’azzardo on line dovrebbe essere considerato come un’attività diversa da quella praticata in modo tradizionale.
(30)
Stando alle autorità danesi, i programmi utilizzati da taluni giochi elettronici proposti dai casinò tradizionali e quelli utilizzati on line non sono identici. A parte il fatto che le piattaforme e i fornitori non sono gli stessi, vi sono importanti differenze fra questi giochi elettronici, in quanto perché si possa giocare nei casinò tradizionali è necessaria la presenza fisica dei giocatori, la quale implica costi di varia natura (ad esempio, per il trasporto, il biglietto d’ingresso, il costo del guardaroba, dei pasti o delle bevande) che non vengono sostenuti giocando con un casinò on line.
(31)
Secondo le autorità danesi, il fatto che taluni Stati membri vietino la pratica del gioco d’azzardo on line, pur consentendo i servizi di gioco d’azzardo tradizionali dipende appunto dalle differenze insite nell’erogazione di questi due tipi di servizi di gioco d’azzardo.
(32)
Inoltre, le autorità danesi sostenevano che la Commissione non aveva tenuto conto delle conclusioni del proprio «Studio sul gioco d’azzardo nel mercato interno dell’Unione europea» (11), pubblicato nel 2006, secondo le quali i casinò on line e quelli tradizionali dovrebbero essere considerati come due mercati separati.
(33)
Le autorità danesi hanno altresì precisato che la valutazione della Commissione si imperniava esclusivamente sui casinò tradizionali e non teneva conto degli apparecchi da gioco (cioè le slot machine, ma non quelle per la roulette, il blackjack, il poker ecc.) situate in locali pubblici tradizionali, bar ecc., o in sale giochi.
(34)
Per quanto concerne la giustificazione delle misure in virtù della logica del regime fiscale, le autorità danesi sostengono che la Commissione potrebbe aver frainteso l’obiettivo della misura notificata. Tale misura non è volta tanto a preservare la competitività internazionale dell’industria danese del gioco d’azzardo, quanto piuttosto a perseguire i quattro obiettivi definiti nella legislazione (mantenere il consumo del gioco d’azzardo a un livello moderato; proteggere i giovani e altre categorie vulnerabili dallo sfruttamento mediante il gioco d’azzardo o dalla dipendenza dal gioco d’azzardo; proteggere i giocatori garantendo che i servizi di gioco d’azzardo siano erogati in modo equo, responsabile e trasparente; garantire l’ordine pubblico e prevenire l’uso del gioco d’azzardo per finalità criminali).
(35)
Relativamente alla differenza di aliquote tra il gioco on line e quello tradizionale, le autorità danesi hanno spiegato di essersi trovate dinnanzi a un dilemma normativo e regolamentare. Da un lato, non potevano più mantenere la situazione di monopolio del momento e procrastinare la liberalizzazione del mercato del gioco d’azzardo on line. Dall’altro, stabilire un livello d’imposizione uniforme per le attività di gioco on line e tradizionali avrebbe pregiudicato gli obiettivi di politica perseguiti dal governo danese in questo settore.
(36)
In particolare, le autorità danesi sostenevano che l’applicazione di un’aliquota uniforme a tutte le attività di gioco d’azzardo avrebbe prodotto soluzioni incoerenti con gli obiettivi perseguiti, a prescindere dal modello fiscale adottato. Infatti, l’adozione di un’aliquota uniforme ridotta del 20 per cento avrebbe fortemente incentivato il gioco nei casinò tradizionali, in contrasto con l’obiettivo generale di tutela dei consumatori.
(37)
D’altro canto, la scelta di un’aliquota uniforme elevata, simile a quella imposta ai casinò tradizionali, avrebbe scoraggiato gli operatori on line dal richiedere una licenza per l’esercizio di questi servizi in Danimarca, vanificando in tal modo gli obiettivi di liberalizzazione che si prefiggeva la legge, e sarebbe stata altresì contraria all’obiettivo generale di tutela dei consumatori, in quanto avrebbe impedito un controllo efficace del gioco d’azzardo on line.
(38)
A sostegno della loro posizione, le autorità danesi hanno trasmesso un memorandum presentato il 6 marzo 2010 dal ministro delle Finanze ai portavoce dei partiti politici presenti nel parlamento danese in merito al livello d’imposta da applicare (12). Il memorandum dimostra come l’attuale trattamento fiscale differenziato vada considerato il risultato di una ponderazione volta, da un lato, a garantire il rispetto della legge e dall’altro a ottimizzare il gettito fiscale mantenendo il gioco d’azzardo a un livello moderato.
(39)
Al riguardo, le autorità danesi hanno ritenuto di dover egualmente tener conto della concorrenza internazionale e del carattere mondiale dell’industria del gioco d’azzardo on line. A tal proposito, le autorità danesi hanno fatto riferimento allo «Studio sul gioco d’azzardo nel mercato interno dell’Unione europea», secondo il quale il costo sostenuto da un operatore per fornire servizi di gioco con un’attività stabilita nel paese non dovrebbe essere superiore al costo d’esercizio dall’estero, in modo che il servizio proposto sia più interessante per i consumatori e che gli operatori possano esercitare l’attività nella propria giurisdizione invece che in altri paesi (13).
(40)
Inoltre, le autorità danesi hanno affermato che il principio sancito dalla Corte di giustizia nella causa Salzgitter, secondo cui la Commissione non dovrebbe procedere a un esame comparativo del livello d’imposizione notificato con quelli applicabili in altri Stati membri per determinare se la misura notificata costituisca un aiuto di Stato (14), non si applica alla legge notificata, giacché il trattamento fiscale differenziato fra le attività di gioco d’azzardo tradizionali e quelle on line si basa esclusivamente su considerazioni interne di natura fiscale. In particolare, il governo danese non ha tenuto alcun conto delle aliquote applicabili in altri Stati membri allo scopo di migliorare la competitività dell’industria danese del gioco d’azzardo, ma ha cercato solamente di raggiungere un buon equilibro rispetto ai quattro obiettivi politici summenzionati della legge notificata.
(41)
Inoltre, le autorità danesi hanno sostenuto che la Commissione aveva frainteso la causa Salzgitter, in quanto vi aveva fatto riferimento non per valutare la natura selettiva della misura notificata, bensì per determinare se la selettività della misura notificata potesse essere ritenuta giustificata.
(42)
Per le suddette ragioni, le autorità danesi sono dell’avviso che le misure fiscali notificate, qualora fossero ritenute selettive, dovrebbero considerarsi giustificate dalla logica del regime fiscale.
5. OSSERVAZIONI PRESENTATE DAI TERZI INTERESSATI
(43)
La Commissione ha ricevuto le osservazioni di 17 terzi interessati, inclusi i denuncianti: si tratta di sette associazioni (15), sette imprese (16) e tre Stati membri (17).
(44)
Relativamente alla selettività della misura, alcune delle parti interessate sostengono che i casinò on line e tradizionali non si trovano in una situazione fattuale e giuridica analoga, in quanto tali società non operano nello stesso mercato e, di conseguenza, la misura fiscale non si discosta dal regime fiscale generalmente applicabile. Pertanto, la misura fiscale non dovrebbe essere considerata come selettiva.
(45)
A sostegno di tale posizione, i terzi interessati affermano che sussistono differenze sostanziali tra i prodotti offerti dai casinò tradizionali e quelli dei casinò on line. Le attività offerte dai casinò tradizionali costituiscono un’esperienza sociale in cui, a differenza del gioco on line, sono una parte cruciale dell’esperienza di gioco lo scambio verbale, la presenza e l’ambiente fisico. Inoltre, il gioco d’azzardo tradizionale dovrebbe essere considerato come parte dell’esperienza di intrattenimento complessiva, che è accompagnata da altre attività, come quelle offerte da ristoranti, bar, strutture congressuali e servizi alberghieri.
(46)
Di più, le parti interessate sostengono che le attività di gioco d’azzardo on line e tradizionale non presentano i medesimi rischi di dipendenza. A sostegno di tale posizione, rimandano alla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, che sancisce che «l’offerta di giochi d’azzardo tramite Internet può rivelarsi una fonte di rischi di natura differente e di maggiore entità in materia di tutela dei consumatori» (18). Si fa altresì riferimento allo studio sul gioco d’azzardo pubblicato dall’Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), secondo cui il gioco d’azzardo on line presenta un rischio reale di dipendenza che, tuttavia, è necessario fronteggiare con un mercato regolamentato del gioco on line.
(47)
Inoltre, secondo alcune parti interessate esiste una segmentazione del mercato dei giochi d’azzardo basata su diversi canali di distribuzione, che costituirebbero un elemento pertinente di distinzione dei diversi mercati rilevanti. A tal proposito, esse citano a un parere dell’Autorità francese garante della concorrenza del 20 gennaio 2011, che osservava che il gioco on line potrebbe essere distinto dal gioco d’azzardo praticato in sale da gioco o presso locali commerciali (20).
(48)
Alcune delle parti interessate hanno altresì messo in evidenza che gli operatori del gioco d’azzardo tradizionale sono soggetti a una pressione concorrenziale limitata alla zona geografica specifica in cui offrono i propri servizi. Di converso, gli operatori on line devono affrontare una concorrenza agguerrita da parte degli altri operatori on line. In particolare, poiché i giochi d’azzardo nei casinò tradizionali sono vincolati a un luogo fisico, i clienti devono spostarsi fisicamente per raggiungere i casinò. Ad esempio, in Danimarca esistono solo sei località in cui possono operare i casinò tradizionali. Di converso, le attività di gioco d’azzardo on line consentono ai giocatori di avere accesso a una vasta offerta di giochi da parte dei vari operatori internazionali. Inoltre, la forte concorrenza fra i casinò on line è ulteriormente esacerbata dall’esistenza di siti web specializzati che mettono a confronto l’offerta dei vari fornitori di gioco d’azzardo on line, nonché da numerosi blog e fori che consentono ai giocatori di confrontare i prodotti, i prezzi e i servizi offerti dagli operatori on line.
(49)
Al contempo, questi terzi interessati precisano che i margini di profitto del gioco d’azzardo on line sono significativamente inferiori a quelli del gioco d’azzardo «tradizionale», considerata la forte concorrenza fra gli operatori on line, che non è presente fra i casinò tradizionali. Pertanto, i casinò on line avrebbero margini di profitto significativamente più bassi rispetto al tasso di ritorno, cioè la percentuale degli importi giocati che ritorna ai giocatori sotto forma di vincite. Inoltre, i casinò tradizionali possono offrire altri prodotti accessori e beneficiare in tal modo dei proventi accessori degli alberghi, bar o ristoranti dei casinò, il che chiaramente non avviene nell’ambiente di gioco virtuale. Di conseguenza, poiché gli operatori del gioco d’azzardo tradizionale possono trarre maggiori profitti dal gioco d’azzardo rispetto agli operatori on line, la differenza delle aliquote sarebbe giustificata dal principio di «capacità contributiva», secondo il quale andrebbe imposto un maggior carico tributario a coloro che possono sostenere un onere fiscale più elevato.
(50)
A parte le argomentazioni succitate, alcune parti interessate sostengono altresì che anche qualora la misura danese fosse ritenuta selettiva, il criterio di selettività sarebbe giustificato dalla natura e dalla struttura generale del sistema di prelievo. Lo scopo dell’aliquota differenziata danese era quello di fare in modo che gli operatori on line richiedessero una licenza danese e quindi versassero in futuro le imposte all’erario danese, garantendo al contempo il conseguimento degli obiettivi di tutela dei consumatori sanciti dalla normativa danese in materia di gioco d’azzardo.
(51)
A tal riguardo, alcune parti interessate hanno fatto riferimento alla comunicazione della Commissione del 1998 sull’applicazione delle norme relative agli aiuti di Stato alle misure di tassazione diretta delle imprese (21), secondo cui la ragion d’essere del sistema tributario è la riscossione di entrate per finanziare la spesa statale. Su tale base, esse ritengono che se l’atto notificato avesse imposto un’aliquota per i giochi d’azzardo on line superiore a quella fissata, non si sarebbe potuto conseguire l’obiettivo di ottimizzare il gettito fiscale proveniente dai servizi di gioco d’azzardo on line forniti ai residenti danesi.
(52)
Per confutare i suddetti argomenti altre parti interessate (in particolare operatori di casinò tradizionali) hanno presentato le proprie osservazioni contro la posizione adottata dalle autorità danesi.
(53)
In sostanza, questi soggetti sostenevano che il regime impositivo danese sia da ritenersi selettivo, giacché esso introduce un trattamento fiscale differenziato fra due gruppi di imprese che si trovano in una situazione che è de jure e de facto analoga, alla luce degli obiettivi della misura. Tali parti affermano che i casinò on line e quelli tradizionali svolgono attività in concorrenza tra loro in un unico e medesimo mercato e che essi si trovano pertanto in situazioni analoghe.
(54)
A sostegno di questa tesi, le parti interessate dichiarano che i giochi forniti dai casinò on line e tradizionali sono simili. Le regole dei giochi d’azzardo dovrebbero essere considerate le stesse e l’interazione virtuale con i croupier o altri giocatori on line è analoga a quella che si verifica realmente nei casinò tradizionali. I produttori degli apparecchi da gioco per i casinò tradizionali produrrebbero inoltre i medesimi apparecchi da utilizzare on line e off line. Pertanto, da un punto di vista tecnico, i giochi d’azzardo offerti on line e off line sarebbero identici in termini di piattaforme tecnologiche, descrizioni, caratteristiche formati e parametri.
(55)
Inoltre, secondo le parti interessate i profili dei consumatori di giochi on line e tradizionali sono analoghi e pertanto l’aspetto relativo ai consumatori non può costituire un fattore di distinzione tra il gioco d’azzardo on line da quello tradizionale.
(56)
Alcuni soggetti interessati non ritenevano che il gioco d’azzardo on line dovesse essere considerato come un’attività diversa dal gioco d’azzardo tradizionale, bensì semplicemente come un altro canale di offerta di giochi al pubblico.
(57)
Oltre ai suddetti argomenti, le parti interessate ritengono che l’attuale mercato dei giochi d’azzardo debba essere considerato come un mercato unico in fase di profondo mutamento, caratterizzato da un forte spostamento dei giocatori dai casinò tradizionali a quelli on line. Vari fattori possono aver contribuito a tale recente sviluppo, ivi inclusi il crescente utilizzo di Internet, i bassi costi d’esercizio dei casinò on line sotto tutti gli aspetti (strutture, personale e costi fissi), nonché il fatto che i casinò on line possono fornire accesso illimitato al gioco d’azzardo on line, ventiquattr’ore su ventiquattro e ovunque, considerato il continuo sviluppo delle nuove tecnologie.
(58)
Le parti interessate prevedono che si assisterà in futuro a un aumento ancora più consistente dello spostamento della quota di mercato dai casinò tradizionali a quelli on line, tenuto conto del ritmo di sviluppo sostenuto del progresso tecnologico, delle iniziative commerciali e della penetrazione del mercato tipici del commercio elettronico, che hanno reso questo settore dell’industria del gioco d’azzardo estremamente dinamico e in trasformazione. A tal riguardo, essi rimandano altresì al parere dell’Avvocato generale Bot nella causa Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22) secondo cui l’impatto dei nuovi mezzi di comunicazione è tale che i giochi di sorte o d’azzardo, in passato disponibili solo in locali appositi, possono ora essere praticati in qualsiasi momento e ovunque, data l’evoluzione di nuove tecnologie come il telefono, la televisione interattiva e Internet.
(59)
Le parti interessate fanno altresì riferimento allo studio della Commissione del 2006 sul gioco d’azzardo nel mercato interno (23) secondo cui «il futuro del gioco d’azzardo nei casinò sarà in misura sempre maggiore basato su server, in quanto gli apparecchi da gioco si stanno spostando sempre più verso programmi di giochi scaricabili» (24). Questa evoluzione sarebbe contraddistinta dallo sviluppo di nuove sedi di gioco ibride.
(60)
Sulla scorta dei suddetti argomenti, le parti interessate concludono che la misura è selettiva in quanto i casinò on line e tradizionali propongono attività che sono in una situazione analoga de jure e de facto. Né tale selettività potrebbe essere giustificata dalla logica del regime fiscale. Inoltre, esse ritengono che l’applicazione di un’aliquota maggiore non scoraggerebbe gli operatori on line che intendano richiedere una licenza in Danimarca.
(61)
Infine, il riferimento da parte delle autorità danesi ai regimi fiscali di altri Stati membri per giustificare l’esigenza di attirare operatori di casinò on line non è pertinente, poiché secondo la giurisprudenza costante qualsivoglia giustificazione dovrebbe basarsi esclusivamente sul regime fiscale nazionale (25). Inoltre, l’argomentazione delle autorità danesi secondo cui la diminuzione dell’aliquota fiscale applicabile a talune imprese è necessaria per rendere il mercato più concorrenziale, è stata costantemente respinta dai tribunali.
6. OSSERVAZIONI DA PARTE DELLA DANIMARCA SULLE OSSERVAZIONI PRESENTATE DAI TERZI
(62)
Nel ribadire la propria opinione che la misura notificata non è selettiva e non costituisce aiuto di Stato, le autorità danesi sottolineano che tutti i governi intervenuti condividono la tesi del governo danese secondo cui è necessario, dal punto di vista normativo, operare una distinzione tra casinò on line e tradizionali.
(63)
Esse precisano altresì che la metodologia utilizzata per definire il mercato rilevante ai sensi degli articoli 101 e 102 TFUE è concepita per le imprese private e si basa su una valutazione della sostituibilità del prodotto sul lato della domanda e dell’offerta e pertanto non dovrebbe essere applicata ai fini della valutazione di un aiuto di Stato. Applicare questa metodologia travalicherebbe i limiti delle regole sugli aiuti di Stato, che nel caso in esame rientrano tra le materie di sovranità statale.
(64)
Le autorità danesi ritengono che il gioco d’azzardo on line dovrebbe essere distinto da quello «tradizionale». A tal proposito, esse citano altresì la posizione della Commissione in un caso di concentrazione, nel quale essa ha ritenuto che gli apparecchi per il gioco d’azzardo (macchine per il jackpot, a gettone e tutte le slot machine o apparecchi d’intrattenimento o AWP) costituissero un mercato del prodotto distinto (26). Esse menzionano anche, fra le altre cose, la decisione adottata dall’Autorità francese garante della concorrenza, secondo cui il gioco del poker nei casinò tradizionali non fa parte dello stesso mercato del poker on line, giacché il poker giocato nei casinò tradizionali richiede autocontrollo e capacità di osservazione degli altri giocatori e comporta sovente maggiori costi e limitazioni dal punto di vista geografico (27). Le autorità danesi fanno infine riferimento a una decisione in materia di concentrazioni adottata dall’Office of Fair Trading britannico, che opera una distinzione fra le agenzie di scommesse autorizzate da una parte e il servizio di raccolta telefonica o via Internet delle scommesse, dall’altra (28).
(65)
Per quanto concerne le differenze nei mercati del prodotto, le autorità danesi precisano che, secondo molti degli intervenuti, nelle case da gioco vengono proposti servizi supplementari, che sono notevolmente più costosi. Da un punto di vista sociologico, le autorità danesi ribadiscono la propria posizione secondo cui i giocatori a distanza e quelli tradizionali appartengono a due diverse tipologie di consumatori, come indicato anche nel recente libro verde della Commissione sul gioco d’azzardo on line nel mercato interno, del 24 marzo 2011, che individuerebbe per i giocatori on line un profilo diverso da quello dei clienti dei casinò o delle agenzie di scommesse tradizionali (29).
(66)
Le autorità danesi ribadiscono che il tasso di ritorno è significativamente maggiore per gli operatori on line, tenuto conto dei minori costi d’esercizio. Esse precisano inoltre che si riscontrano differenze fra i casinò on line e quelli tradizionali negli aspetti tecnici dei programmi utilizzati, nelle diverse regolamentazioni per la concessione delle licenze e nella posizione di dominio territoriale dei casinò tradizionali.
(67)
Le autorità danesi contestano anche l’interpretazione da parte di talune parti interessate in merito al parere succitato dell’Avvocato generale Bot nella causa Liga Portuguesa. Essi osservano che tale parere, relativo alla libera prestazione di servizi, è coerente con l’idea che la situazione di diritto e di fatto degli operatori dei giochi d’azzardo a distanza non è assimilabile a quella degli operatori tradizionali del gioco d’azzardo.
(68)
Tuttavia, le autorità danesi riconoscono che taluni tipi di servizi di gioco d’azzardo on line potrebbero costituire a loro volta un’ulteriore forma di vendita, come nel caso dei servizi di scommesse.
(69)
Per quanto concerne gli scopi della legge notificata, le autorità danesi respingono la tesi sostenuta da talune parti interessate secondo la quale la legge notificata mirerebbe ad attirare gli operatori di gioco d’azzardo stranieri, ribadendo che gli obiettivi perseguiti dal governo sono piuttosto quelli elencati dalla legge relativa ai giochi. Inoltre, lo scopo generale della nuova legge rimarrebbe invariato: generare gettito dal gioco d’azzardo come ogni altro analogo sistema di riscossione delle imposte da versare nelle casse dello Stato.
(70)
Le autorità danesi concordano inoltre con la posizione espressa da talune parti interessate sul fatto che la capacità di pagare del contribuente potrebbe essere considerata una valida giustificazione. Nel caso in esame, la capacità finanziaria degli operatori del gioco d’azzardo on line sarebbe, in effetti, significativamente più bassa.
(71)
Infine, le autorità danesi precisano che il loro regime d’imposizione relativo ai giochi d’azzardo a distanza è configurato in modo tale da assicurare le maggiori entrate possibili. Pertanto, la minore aliquota fiscale applicata ai servizi di gioco d’azzardo on line rifletterebbe l’esigenza di bilanciare i quattro obiettivi definiti nella legge notificata con l’esigenza di ottimizzare il gettito fiscale.
7. VALUTAZIONE DELLA MISURA
7.1. Esistenza di aiuto di Stato a norma dell’articolo 107, paragrafo 1 TFUE
(72)
A norma dell’articolo 107, paragrafo 1 TFUE, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra gli Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
7.1.1. Risorse statali
(73)
L’articolo 107, paragrafo 1 TFUE prevede che la misura sia concessa da uno Stato membro o tramite risorse statali. Una perdita di gettito fiscale equivale al consumo di risorse statali sotto forma di spese fiscali.
(74)
Nel caso in esame, la presenza di risorse statali non è stata contestata da nessuna delle parti, né dalle autorità danesi, né dai denuncianti o dai terzi.
(75)
Consentendo agli operatori del gioco d’azzardo on line di corrispondere delle imposte a un’aliquota relativamente bassa pari al 20 per cento dei propri introiti lordi (30), le autorità danesi rinunciano a un introito che costituisce risorse statali. Di conseguenza, la Commissione è dell’avviso che la misura in questione comporti perdita di risorse statali e sia pertanto concessa tramite risorse statali.
7.1.2. Vantaggio
(76)
La misura deve altresì conferire un vantaggio finanziario al beneficiario. La nozione di vantaggio concerne non solo i benefici positivi ma anche gli interventi i quali, in varie forme, alleviano gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un’impresa (31).
(77)
Nel caso in esame, la presenza di un vantaggio non è stata contestata da nessuna delle parti, né dalle autorità danesi, né dai denuncianti o dai terzi.
(78)
Ai sensi della legge sulle imposte relative ai giochi, le imprese di gioco d’azzardo on line sono tenute a versare un’imposta pari al 20 per cento dei propri introiti lordi. Questa aliquota è sostanzialmente inferiore a quella applicabile agli operatori di gioco d’azzardo tradizionali. Pertanto, le imprese di giochi d’azzardo on line beneficiano di un vantaggio, sotto forma di un minore onere fiscale. Ne consegue che la misura in esame comporta un vantaggio per le imprese che propongono servizi di gioco d’azzardo on line.
7.1.3. Distorsione della concorrenza ed effetto sugli scambi
(79)
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1 TFUE, la misura deve incidere sugli scambi a livello dell’UE e falsare o minacciare di falsare la concorrenza. Nel caso in esame, i fornitori di giochi d’azzardo on line che si stabiliscono in Danimarca saranno esposti alla concorrenza e saranno coinvolti negli scambi a livello dell’UE. Di conseguenza, la legge relativa alle tasse suoi giochi, che stabilisce un’agevolazione fiscale per le imprese danesi che propongono servizi di gioco d’azzardo on line, incide necessariamente sugli scambi all’interno dell’UE e falsa o minaccia di falsare la concorrenza.
7.1.4. Selettività
(80)
Per configurarsi come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1 TFUE, l’aiuto dovrebbe essere considerato selettivo nella misura in cui favorisce talune imprese o talune produzioni.
(81)
Secondo un’interpretazione consolidata della selettività nella giurisprudenza, una misura è selettiva qualora sia «diretta ad esonerare parzialmente tali imprese dagli oneri pecuniari che derivano dalla normale applicazione del sistema generale di contributi obbligatori imposti dalla legge» (32). Ne consegue che la misura è selettiva se costituisce uno scostamento dall’applicazione della normativa fiscale generale. In base alla giurisprudenza, occorre valutare se una data misura favorisca talune imprese rispetto ad altre che si trovino in una situazione fattuale e giuridica analoga, tenuto conto degli obiettivi perseguiti da detto regime (33).
(82)
A tenore della giurisprudenza, se si considera che la misura si discosti dal sistema fiscale generale, essa andrà esaminata per determinare se tale differenziazione risulti dalla natura o dalla struttura del sistema fiscale in cui tali provvedimenti si inseriscono (34). In altri termini, la questione è se la misura in oggetto, che appare prima facie selettiva, sia giustificata in considerazione della logica del sistema fiscale (35).
(83)
Nel caso in esame, il sistema di riferimento dovrebbe essere il sistema fiscale relativo alle attività di gioco d’azzardo danesi. La legge relativa alle tasse suoi giochi mira a regolamentare il pagamento delle imposte su tutte le attività di gioco d’azzardo proposte o organizzate in Danimarca, che si svolgano on line o tramite strutture «tradizionali». È pertanto a fronte di tale sistema fiscale di riferimento che si dovrebbe valutare la misura in esame (cioè l’aliquota differenziata applicata alle attività di gioco d’azzardo on line).
(84)
Poiché la legge notificata stabilisce che i concessionari che propongono gioco d’azzardo on line versino un’imposta pari al 20 per cento degli introiti lordi, mentre i concessionari che propongono il gioco d’azzardo in casinò tradizionali versano sugli introiti lordi un onere di base pari al 45 per cento e un’imposta supplementare che arriva al 30 per cento, sorge la questione se gli operatori del gioco d’azzardo on line e gli operatori del gioco d’azzardo tradizionale, soggetti ad aliquote diverse, debbano essere considerati in una situazione di diritto e di fatto analoga.
(85)
A tal riguardo, le autorità danesi hanno costantemente sostenuto che le attività di gioco d’azzardo on line e tradizionali non sono analoghe, dal punto di vista giuridico e fattuale, in termini di piattaforme, costi, margini finanziari, esperienza sociale, fornitori o prodotti.
(86)
Inoltre, come altre parti interessate, esse hanno sottolineato la differenza sostanziale esistente fra le due categorie di operatori, in virtù dell’intensa concorrenza cui sono esposti i casinò on line rispetto all’assenza di concorrenza di cui godono gli operatori «tradizionali».
(87)
Nonostante una serie di differenze oggettive esistenti fra gli operatori del gioco d’azzardo on line e quelli tradizionali (come la presenza fisica rispetto a quella virtuale), la Commissione ritiene che le succitate differenze fra i casinò on line e quelli tradizionali non siano di entità tale da consentire di operare una distinzione sostanziale e decisiva de jure e de facto fra i due tipi di impresa.
(88)
A tal proposito, la Commissione osserva che i giochi offerti dagli operatori tradizionali e da quelli on line sono equivalenti. I giochi offerti dagli operatori on line e tradizionali (come roulette, baccarat, punto banco, blackjack, poker e i giochi proposti dagli apparecchi da gioco) fanno parte della medesima attività di gioco d’azzardo, a prescindere dal fatto che vengano proposti on line o in case da gioco tradizionali. Inoltre, da un punto di vista tecnico, i giochi d’azzardo offerti on line e in strutture tradizionali sembrano essere analoghi in termini di piattaforme tecnologiche, formati e parametri.
(89)
Al riguardo, la Commissione è dell’avviso che, per quanto concerne l’imposizione delle attività di gioco d’azzardo, l’attività on line emerga come un altro canale di distribuzione di tipo analogo alle attività di gioco d’azzardo. A sostegno di tale posizione, la Commissione rileva i notevoli sforzi profusi dai casinò on line per simulare l’esperienza delle strutture tradizionali, tanto che i giocatori on line provano la sensazione di giocare in una casa da gioco tradizionale, invece che in un ambiente virtuale.
(90)
A sostegno della tesi che il gioco d’azzardo on line e quello tradizionale non sarebbero attività analoghe, di diritto e di fatto, le autorità danesi hanno menzionato, fra le altre cose, una decisione dell’Office of Fair Trading britannico, che opera una distinzione fra le agenzie di scommesse autorizzate da un lato e il servizio di raccolta telefonica o via Internet delle scommesse dall’altro (36). Tuttavia, tale riferimento contraddice la posizione delle autorità danesi secondo la quale i servizi di scommesse on line e off line sono identici (37). A tal riguardo, è peraltro contraddittorio che le autorità danesi considerino i servizi di scommesse off line e on line attività analoghe e quindi soggette alla medesima aliquota d’imposta, mentre ritengono altri tipi di attività di gioco d’azzardo on line e tradizionale come distinti e soggetti pertanto ad aliquote diverse.
(91)
Le autorità danesi hanno anche fatto riferimento alla decisione nel caso Candover-Cinven-Gala (38), che ha sancito che gli apparecchi da gioco d’azzardo (macchine per il jackpot, a gettone e tutte le slot machine o apparecchi d’intrattenimento o AWP) costituivano un mercato del prodotto indipendente (39). Tuttavia, a parte il fatto che tale decisione non riguardava l’applicazione delle norme sugli aiuti di Stato, né la questione della selettività, si fa osservare che per quanto la decisione affermi che «gli apparecchi da gioco d’azzardo (macchine per il jackpot, a gettone e tutte le slot machine o apparecchi d’intrattenimento o AWP) costituiscono un mercato separato del prodotto», essa sancisce anche che «essi possono essere considerati come integrati nel pacchetto del gioco d’azzardo nei rispettivi siti in cui sono ubicati, cioè casinò, sale da bingo, sale giochi, locali pubblici, agenzie di scommesse ecc.» (40).
(92)
Anche le asserite differenze relative ai profili socioeconomici dei consumatori, ai rischi di dipendenza o all’evoluzione del mercato non bastano a dimostrare che il gioco d’azzardo on line e quello tradizionale costituiscono due tipi diversi di attività non paragonabili, de jure e de facto. Alcuni degli studi citati dalle autorità danesi e dai denuncianti sembrano contenere sufficienti elementi a sostegno delle due opposte tesi. Ad esempio, le autorità danesi fanno riferimento allo studio della Commissione del 2006 sul gioco d’azzardo nel mercato interno (41), sostenendo che esso tende a dimostrare che il mercato on line e quello tradizionale sono mercati separati (42). Di converso, alcune parti interessate citano il medesimo studio (43) per dimostrare che il mercato del gioco d’azzardo on line non dovrebbe essere considerato come un nuovo mercato, ma piuttosto come un’evoluzione di un unico mercato del gioco d’azzardo, caratterizzato dallo sviluppo di nuove sedi di gioco ibride (44).
(93)
Allo stesso modo, si rilevano affermazioni contraddittorie nello studio condotto dal Centro nazionale danese per la ricerca sociale (45), citato sia dalle autorità danesi che dai denuncianti. Mentre le autorità danesi sostengono che il profilo dei giocatori di un casinò tradizionale differisce da quello dei giocatori dei casinò on line in termini di età, sesso e livello d’istruzione, i denuncianti, facendo riferimento allo stesso studio, arrivano alla conclusione opposta, affermando che questo dimostra l’assenza di differenze significative fra i profili dei consumatori che giocano nei casinò tradizionali o in quelli on line. A detta dei denuncianti, lo studio dimostra che i giocatori d’azzardo sia dei casinò tradizionali che di quelli on line appartengono prevalentemente alla stessa categoria: giovani uomini di età compresa fra i 18 e i 24 anni (46).
(94)
In considerazione di quanto precede, la Commissione conclude che i casinò on line e tradizionali dovrebbero essere percepiti come paragonabili da un punto di vista giuridico e fattuale. Poiché sia il gioco d’azzardo on line che quello tradizionale comportano i medesimi rischi, la misura notificata si rivolge tanto al gioco d’azzardo on line quanto a quello tradizionale. La misura in questione introduce un’aliquota differenziata a favore degli operatori dei casinò on line, a danno di quelli tradizionali. Di conseguenza, essa dovrebbe essere considerata prima facie come selettiva a norma dell’articolo 107 TFUE, in quanto costituisce uno scostamento dal sistema fiscale generale.
(95)
La questione se una misura che appare prima facie come selettiva possa essere giustificata dalla natura e dalla struttura generale del sistema fiscale va valutata alla luce della giurisprudenza. Per giustificare la selettività della misura, è possibile far riferimento ai principi orientativi cioè alla ratio del sistema fiscale.
(96)
A tal proposito, le autorità danesi hanno sostenuto che, date le peculiarità del settore interessato, l’aliquota differenziata a favore degli operatori del gioco d’azzardo on line rappresenta il solo modo per garantire l’efficienza del regime fiscale. La fissazione di un’aliquota superiore scoraggerebbe gli operatori del gioco d’azzardo on line dal richiedere una licenza danese, mentre l’applicazione di un’aliquota inferiore a tutti gli operatori interessati sarebbe contraria all’obiettivo generale di mantenere il gioco d’azzardo a livelli ragionevoli.
(97)
Le autorità danesi hanno dichiarato inoltre che la capacità finanziaria degli operatori on line, asseritamente inferiore a quella degli operatori dei casinò tradizionali, giustificava la differenza tra le aliquote imposte alle due categorie di operatori.
(98)
Alla luce delle argomentazioni di cui sopra, la Commissione ricorda che, secondo la giurisprudenza (47) e la comunicazione della Commissione sull’applicazione delle norme relative agli aiuti di Stato alle misure di tassazione diretta delle imprese (48), uno Stato membro deve stabilire se la misura in questione deriva dai principi di base o orientativi di tale sistema. Una giustificazione relativa alla natura o all’economia del sistema fiscale di cui trattasi costituisce un’eccezione al principio di divieto degli aiuti di Stato e deve quindi essere intesa in maniera restrittiva (49).
(99)
Di conseguenza, spetta alle autorità danesi dimostrare che la misura fiscale di cui trattasi è giustificata dalla logica del sistema fiscale. Tuttavia, le autorità danesi non hanno addotto prove sufficienti e convincenti a sostegno di quanto asserito, ovvero che la riduzione dell’aliquota a carico di un particolare segmento (gli operatori on line) di una categoria più vasta (gli operatori del gioco d’azzardo) al fine di assicurarsi che i primi richiedano una licenza danese deriva dai principi e dalla logica che sottendono al sistema fiscale danese. In particolare, l’obiettivo di attrarre in Danimarca fornitori di servizi di gioco d’azzardo on line e sottoporli al quadro normativo danese dovrebbe essere considerato un obiettivo di politica pubblica che esula dalla logica del sistema fiscale.
(100)
Allo stesso modo, rispetto all’asserita minore capacità contributiva degli operatori di gioco d’azzardo on line, le autorità danesi non hanno stabilito che vi fosse una differenza di redditività fra le attività dei casinò on line e di quelli tradizionali tale da giustificare una diversa aliquota fiscale, né hanno dimostrato che la capacità contributiva sia un principio insito nel loro sistema di tassazione diretta delle imprese invocabile nel caso in esame per giustificare l’applicazione di un’aliquota differenziata ai casinò on line rispetto a quelli tradizionali.
(101)
In considerazione di quanto suesposto, ne consegue che la Commissione non ritiene che la selettività della legge notificata sia giustificata alla luce della logica del regime impositivo.
7.1.5. Conclusioni
(102)
Alla luce di quanto suesposto, la Commissione ritiene che i criteri di cui all’articolo 107, paragrafo 1 TFUE siano soddisfatti e che la misura che prevede l’applicazione di un’aliquota ridotta alle attività di gioco d’azzardo on line costituisca un aiuto di Stato a favore dei fornitori di tali servizi aventi sede in Danimarca.
7.2. Compatibilità della misura a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) TFUE
(103)
L’articolo 107, paragrafi 2 e 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea fissa le norme che definiscono la compatibilità di talune misure di aiuto con il mercato interno e stabilisce quali tipi di aiuto possono essere considerati compatibili con lo stesso.
(104)
La Commissione ritiene che la misura in questione possa essere dichiarata compatibile con il mercato interno a norma della deroga disposta dall’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) TFUE, che consente «gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.»
(105)
La Commissione osserva che la misura esula dal campo di applicazione degli orientamenti ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) TFUE. Pertanto, essa deve essere valutata direttamente alla luce della suddetta disposizione del trattato. Per essere compatibile a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) TFUE, una misura d’aiuto deve perseguire un obiettivo di interesse comune tenuto conto dei criteri di necessità e proporzionalità. Quando valuta la compatibilità di una misura di aiuto con il mercato interno, la Commissione pondera gli effetti positivi della misura ai fini del conseguimento di un obiettivo di interesse comune con i suoi effetti potenzialmente negativi, quali la distorsione degli scambi e della concorrenza. Questo test si articola in tre fasi. Le prime due fasi concernono gli effetti positivi degli aiuti di Stato, la terza fase gli effetti negativi e il saldo tra effetti positivi e negativi (50). La struttura del test è la seguente:
1)
la misura di aiuto persegue un obiettivo preciso di interesse comune?;
2)
L’aiuto è correttamente strutturato per conseguire l’obiettivo d’interesse comune, ovvero pone rimedio al fallimento del mercato o consegue altri obiettivi? In particolare:
a)
l’aiuto di Stato è uno strumento adeguato, ovvero vi sono altri strumenti che potrebbero servire meglio allo scopo?;
b)
Vi è un effetto di incentivazione, ovvero l’aiuto modifica il comportamento dei potenziali beneficiari?;
c)
La misura di aiuto è proporzionata, ovvero lo stesso cambiamento di comportamento potrebbe essere ottenuto con meno aiuti?;
3)
Le distorsioni della concorrenza e l’incidenza sugli scambi sono limitate, di modo che il bilancio complessivo sia positivo?
7.2.1. Obiettivo di interesse comune
(106)
Le autorità danesi hanno dichiarato di aver deciso di effettuare una riforma della normativa sul gioco d’azzardo e sulle scommesse al fine di sostituire il regime di monopolio esistente con un regime regolamentato e parzialmente liberalizzato. Si riteneva la liberalizzazione necessaria, fra le altre cose, al fine di conformarsi alla legislazione dell’UE a seguito dell’avvio della procedura d’infrazione e dell’emissione di un parere motivato, il 23 marzo 2007 (51) nonché per rispondere alla minaccia rappresentata dai servizi di gioco d’azzardo illegali on line proposti da operatori aventi sede in altri paesi.
(107)
Fino ad oggi, il settore del gioco d’azzardo danese è stato essenzialmente un monopolio statale avente come unico concessionario una società controllata dallo Stato, «Danske Spil A/S». Nonostante il quadro normativo vietasse ai fornitori di servizi di gioco d’azzardo stranieri di proporre i propri servizi ai consumatori residenti in Danimarca, molti operatori del gioco d’azzardo on line stabiliti in altri Stati membri e anche in paesi terzi hanno fornito, e forniscono tutt’ora i propri servizi tramite canali non ubicati in Danimarca, come i canali televisivi satellitari che trasmettono dal Regno Unito. Nella notifica presentata, le autorità danesi hanno dichiarato di non aver potuto far rispettare in pratica il divieto imposto ad altri operatori di gioco d’azzardo che propongono i propri servizi in Danimarca, a motivo di cause intentate presso le corti danesi in cui si sosteneva che l’attuale monopolio del gioco d’azzardo danese costituiva una limitazione alla libera circolazione dei servizi. Di conseguenza, persisteva una situazione insoddisfacente in cui la legittimità del monopolio esistente veniva contestata non solo presso le sedi giudiziarie e amministrative, ma anche tramite la fornitura diretta di servizi di gioco d’azzardo on line da parte di operatori privi di licenza stabiliti in altre giurisdizioni.
(108)
Secondo la relazione che accompagna la legge relativa ai giochi, il processo di liberalizzazione è giustificato dagli ultimi sviluppi tecnologici, che hanno reso la Danimarca ormai parte della società mondiale delle comunicazioni in cui i consumatori hanno accesso a una vasta gamma di servizi da parte di operatori stabiliti in varie giurisdizioni. Negli ultimi dieci anni, il gioco d’azzardo si è evoluto diventando un importante prodotto commercializzato tramite Internet, soprattutto a seguito dell’introduzione del poker on line. Internet ha dato ai cittadini danesi la possibilità di confrontare la gamma di prodotti di Danske Spil con quella proposta dagli operatori dei giochi d’azzardo stabiliti nel Regno Unito, a Malta, a Gibilterra o in altri paesi. Da alcuni anni, un numero sempre crescente di danesi ha cominciato a giocare d’azzardo presso gli operatori internazionali. Secondo quanto riferito dalle autorità danesi, il governo temeva che la disponibilità di giochi d’azzardo, se non efficacemente regolamentata e controllata, potesse avere ripercussioni negative sulla società, sotto forma di criminalità e di turbativa dell’ordine pubblico, e potesse causare in soggetti vulnerabili una dipendenza dal gioco d’azzardo. Al contempo, i profitti di Danske Spil hanno registrato una costante diminuzione. Pertanto, le autorità danesi avevano l’esigenza di regolamentare e controllare il gioco d’azzardo offerto ai cittadini danesi allo scopo di incanalare tale attività in un quadro regolamentato e prevenirne così gli effetti negativi a livello sociale.
(109)
A tal proposito, la Commissione ricorda che il settore del gioco d’azzardo non è mai stato soggetto ad alcuna armonizzazione in seno all’Unione europea, tanto che all’articolo 2 la direttiva «servizi», esclude espressamente il gioco d’azzardo dal proprio campo di applicazione (52). Tuttavia, nonostante la mancanza di ogni tipo di legislazione secondaria in quest’ambito, le attività di azzardo transfrontaliere possono rientrare nel campo di applicazione delle libertà fondamentali del trattato, e segnatamente la libertà di stabilimento (articolo 49 TFUE) e la libera prestazione di servizi (articolo 56 TFUE).
(110)
In linea di principio, l’articolo 56 TFUE impone l’eliminazione di qualsiasi restrizione alla libera prestazione di servizi, anche qualora essa si applichi indistintamente ai prestatori nazionali e a quelli degli altri Stati membri, quando sia tale da vietare, ostacolare o rendere meno attraenti le attività dei prestatori dei servizi stabiliti in un altro Stato membro ove forniscono legittimamente servizi analoghi (53). La giurisprudenza costante stabilisce altresì che la normativa di uno Stato membro la quale vieti a operatori stabiliti in altri Stati membri di proporre servizi tramite Internet sul territorio dello Stato membro medesimo costituisce una restrizione alla libera prestazione dei servizi di cui all’articolo 56 TFUE. (54) Peraltro, della libertà di prestazione di servizi beneficia tanto il prestatore quanto il destinatario dei servizi (55).
(111)
Nel presente caso, benché la fornitura di servizi d’azzardo rientri innanzitutto nell’ambito di applicazione della libertà fondamentale di cui all’articolo 56 TFUE, la legislazione danese incide anche sulla libertà di stabilimento. A norma dell’articolo 27 della legge relativa ai giochi, la Danimarca impone ai prestatori dei servizi di azzardo on line di essere stabiliti in Danimarca ovvero, se risiedono in un altro Stato membro dell’UE o del SEE, di nominare un mandatario abilitato. Le giustificazioni di tali restrizioni sono le stesse per quanto attiene sia alla libertà di stabilimento sia alla libera prestazione di servizi.
(112)
Le restrizioni delle succitate libertà fondamentali sono accettabili solo nei casi eccezionali previsti dall’articolo 52 TFUE, ovvero se giustificate, conformemente alla giurisprudenza della Corte, da motivi imperativi di interesse generale. L’articolo 52, paragrafo 1 TFUE consente restrizioni giustificate in ragione di motivi di ordine pubblico («ordre public»), di pubblica sicurezza e di sanità pubblica.
(113)
Per quanto concerne il gioco d’azzardo, la giurisprudenza della Corte di giustizia ha identificato un certo numero di motivi imperativi di interesse generale, quali gli obiettivi della tutela dei consumatori, della prevenzione delle frodi e dell’incitamento a spese eccessive collegate al gioco, nonché esigenze generali di mantenimento dell’ordine pubblico. In tale contesto, le considerazioni di ordine morale, religioso e culturale nonché le conseguenze moralmente e finanziariamente dannose per l’individuo e la società che sono collegate al gioco d’azzardo e alle scommesse possono giustificare che le autorità nazionali dispongano di un potere discrezionale sufficiente a determinare le esigenze di tutela del consumatore e di mantenimento dell’ordine pubblico. Di conseguenza e in ogni caso, le restrizioni devono essere giustificate da motivi imperativi di interesse generale e devono essere idonee a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non possono eccedere quanto necessario a tal fine. Esse devono altresì essere applicate senza discriminazioni (56).
(114)
Si fa osservare, tuttavia, che la perdita del gettito fiscale non è una motivazione annoverata fra i motivi elencati all’articolo 52 TFUE né ammessa dalla giurisprudenza (57) e non può pertanto essere considerata come un motivo imperativo di interesse generale che possa esser fatto valere per giustificare un provvedimento che sia, in linea di principio, in contrasto con una libertà fondamentale.
(115)
Per quanto concerne nello specifico la giustificazione relativa alle restrizioni della disposizione sull’attività d’azzardo transfrontaliera, la Corte di giustizia ha sancito che (58):
«57.
In tale contesto si deve rilevare […] che la disciplina dei giochi d’azzardo rientra nei settori in cui sussistono tra gli Stati membri divergenze considerevoli di ordine morale, religioso e culturale. In assenza di armonizzazione comunitaria in materia, spetta ad ogni singolo Stato membro valutare, in tali settori, alla luce della propria scala di valori, le esigenze che la tutela degli interessi di cui trattasi implica.
58.
Il solo fatto che uno Stato membro abbia scelto un sistema di protezione differente da quello adottato da un altro Stato membro non può rilevare ai fini della valutazione della necessità e della proporzionalità delle disposizioni prese in materia. Queste vanno valutate soltanto alla stregua degli obiettivi perseguiti dalle competenti autorità dello Stato membro interessato e del livello di tutela che intendono assicurare.
59.
Gli Stati membri sono conseguentemente liberi di fissare gli obiettivi della loro politica in materia di giochi d’azzardo e, eventualmente, di definire con precisione il livello di protezione perseguito. Tuttavia, le restrizioni che essi impongono devono soddisfare le condizioni che risultano dalla giurisprudenza della Corte per quanto riguarda la loro proporzionalità (sentenza Placanica et al., punto 48).
[…]
69.
Si deve rilevare, in proposito, che il settore dei giochi d’azzardo offerti tramite Internet non costituisce oggetto di un’armonizzazione comunitaria. Uno Stato membro può quindi legittimamente ritenere che il solo fatto che un operatore […] offra legittimamente servizi compresi in tale settore tramite Internet in un altro Stato membro in cui sia stabilito e in cui sia già soggetto, in linea di principio, a determinati requisiti di legge ed al controllo da parte delle competenti autorità di quest’ultimo Stato membro, non possa essere considerato quale garanzia sufficiente di protezione dei consumatori nazionali contro i rischi di frode e di criminalità, alla luce delle difficoltà che, in un siffatto contesto, le autorità dello Stato membro di stabilimento possono incontrare nella valutazione delle caratteristiche qualitative e della correttezza professionale degli operatori.
70.
Inoltre, in considerazione dell’assenza di un contatto diretto tra il consumatore e l’operatore, i giochi d’azzardo accessibili via Internet implicano rischi di natura differente e maggiore importanza rispetto ai mercati tradizionali dei giochi medesimi per quanto attiene ad eventuali frodi commesse dagli operatori nei confronti dei consumatori.»
(116)
In una recente sentenza, la Corte ha inoltre descritto dettagliatamente i rischi associati al gioco d’azzardo on line (59):
«103.
Occorre rilevare che le caratteristiche proprie dell’offerta di giochi d’azzardo tramite Internet possono, in egual maniera, rivelarsi una fonte di rischi di natura differente e di maggiore entità in materia di tutela dei consumatori, e specialmente dei giovani e delle persone aventi una particolare inclinazione al gioco o predisposte allo sviluppo di tale inclinazione, nei confronti dei mercati tradizionali di tali giochi. Oltre alla già menzionata mancanza di contatto diretto tra il consumatore e l’operatore, la facilità tutta particolare e la permanenza dell’accesso ai giochi proposti su Internet, nonché il volume e la frequenza potenzialmente elevati di una simile offerta a carattere internazionale, in un ambiente per di più caratterizzato dall’isolamento del giocatore, dall’anonimato e da un’assenza di controllo sociale, costituiscono altrettanti fattori idonei a favorire uno sviluppo della dipendenza dal gioco e delle spese eccessive legate a quest’ultimo e, di conseguenza, ad accrescere le conseguenze sociali e morali negative che vi si ricollegano, così come evidenziate da una costante giurisprudenza.
104.
Inoltre, occorre osservare che, alla luce del potere discrezionale di cui dispongono gli Stati membri riguardo alla determinazione del livello di tutela dei consumatori e dell’ordine sociale nel settore dei giochi d’azzardo, non è necessario, per quanto attiene al criterio di proporzionalità, che una misura restrittiva dettata dalle autorità di uno Stato membro corrisponda ad una concezione condivisa dalla totalità degli Stati membri riguardo alle modalità di tutela del legittimo interesse di cui trattasi (cfr., per analogia, sentenza del 28 aprile 2009, causa C-518/06 Commissione/Italia, Racc. 2009 pag. I-3491, punti 83 e 84).
105.
Tenuto conto delle suesposte considerazioni, occorre riconoscere che una misura di divieto riguardante qualsiasi offerta di giochi d’azzardo via Internet può essere considerata, in linea di principio, idonea a perseguire i legittimi obiettivi di prevenzione dell’incitamento a spese eccessive legate al gioco e di lotta contro la dipendenza da quest’ultimo, nonché di tutela dei giovani, quand’anche l’offerta di tali giochi resti autorizzata ove effettuata attraverso canali più tradizionali.»
(117)
La mancata armonizzazione del settore del gioco d’azzardo e le differenze tra le normative degli Stati membri relative alla gamma di giochi permessi e agli operatori abilitati a proporli traccia l’immagine di un mercato interno per la fornitura dei servizi d’azzardo transfrontalieri estremamente frammentato. Mentre taluni Stati membri restringono o addirittura vietano l’offerta di taluni giochi di fortuna, altri hanno optato per mercati più aperti. Inoltre, molti Stati membri hanno recentemente rivisto, o hanno in corso di revisione, la propria normativa in materia di gioco d’azzardo in considerazione dell’espansione dei servizi di gioco d’azzardo on line.
(118)
Le autorità danesi non hanno trasmesso dati dettagliati sull’entità del gioco d’azzardo illegale praticato dai cittadini danesi, sottolineando tuttavia che lo sviluppo del settore del gioco d’azzardo on line non regolamentato rappresentava un aspetto preoccupante dal punto di vista sociale.
(119)
Questa tendenza è confermata dal libro verde della Commissione europea del marzo 2011 (60). Il documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna il libro verde riferisce che gli introiti lordi del gioco d’azzardo on line in Danimarca ammontavano a 250 milioni di EUR nel 2008, di cui il 14 % (vale a dire 34 milioni di EUR) erano relativi ai giochi da casinò e il 22 % (vale a dire 56 milioni di EUR) al poker (61). Per definizione, sia i giochi da casinò on line che il poker on line sono attività vietate.
(120)
Si prevede che tali importi aumenteranno. Il libro verde segnala che il gioco d’azzardo on line è il segmento in più rapida crescita del mercato del gioco d’azzardo, e ha rappresentato il 7,5 per cento dei proventi annui del mercato complessivo del gioco d’azzardo nel 2008 (EU-27) il cui volume, secondo le previsioni, dovrebbe raddoppiare entro il 2013 (62). In secondo luogo, si stima che in Danimarca la quota dei giochi d’azzardo on line rispetto al consumo nazionale complessivo di giochi d’azzardo sia pari al 21,9 per cento, il che pone la Danimarca al secondo posto nell’UE, dove il valore medio è del 7,5 per cento (63).
(121)
Tenendo conto della giurisprudenza summenzionata, nonché delle caratteristiche generali del mercato del gioco d’azzardo nell’UE, la Commissione riconosce la fondatezza delle argomentazioni addotte dalle autorità danesi per giustificare l’adozione della misura notificata. In particolare, la Commissione è consapevole delle peculiarità delle attività in questione: il gioco d’azzardo on line offerto tramite Internet ha trasformato il settore, che ora è un mercato mondiale in cui i confini fisici non sono più nettamente distinti. In tale contesto, come indicato nel libro verde del 2011 (64), la Commissione rileva anche l’esigenza di controllare il settore del gioco d’azzardo on line per prevenire le conseguenze negative e dannose del gioco d’azzardo on line sui consumatori. Oltre al notevole rischio di dipendenza dal gioco on line delineato da vari studi sociali (65), occorrere prestare un’attenzione particolare ai minorenni e ad altri soggetti vulnerabili, inclusi i giocatori a basso reddito, i giocatori d’azzardo con una storia di dipendenza da gioco e i giovani adulti non consapevoli dei rischi associati al gioco d’azzardo. Al fine di proteggere tali categorie di giocatori potenziali, gli Stati membri dovrebbero poter controllare il settore del gioco d’azzardo on line, imponendo fra l’altro dei limiti d’età o condizioni per il rilascio delle licenze, verificando i sistemi di accettazione dei pagamenti e limitando la commercializzazione o la promozione del gioco d’azzardo on line.
(122)
La riforma intrapresa dalla Danimarca, che ha condotto all’adozione della legge notificata, è pertanto perfettamente conforme all’obiettivo del libro verde della Commissione europea del 24 marzo 2011 sul gioco d’azzardo nel mercato interno, vale a dire contribuire all’introduzione negli Stati membri di un quadro giuridico in materia di gioco d’azzardo on line che garantisca a tutte le parti in causa una maggiore certezza del diritto (66). Il libro verde ha rappresentato una risposta alle conclusioni del Consiglio del dicembre 2010 che accoglieva con favore l’annuncio da parte della Commissione europea di una vasta consultazione sul gioco d’azzardo on line nel mercato interno, intesa ad avviare un dibattito approfondito sui problemi sollevati in particolare dei servizi di gioco d’azzardo on line (67) e alla risoluzione adottata dal Parlamento europeo il 10 marzo 2009 che ha invitato la Commissione a studiare, in stretta collaborazione con i governi nazionali, gli effetti economici e non economici della fornitura di servizi di gioco d’azzardo transfrontaliero (68). Si fa osservare che la riforma legislativa attuata tramite la legge notificata è perfettamente conforme agli obiettivi richiamati dalla Commissione che avevano condotto all’avvio di una procedura di infrazione e alla trasmissione di un parere motivato alle autorità danesi nel marzo 2007 (69).
(123)
Per queste ragioni, la Commissione ritiene che la legge notificata relativa alle tasse suoi giochi, nella misura in cui liberalizzerà il mercato e permetterà agli operatori danesi e stranieri del settore del gioco d’azzardo on line di proporre i propri servizi ai danesi residenti, garantendo al contempo che tali operatori possiedano i requisiti necessari per il rilascio di una licenza danese, persegua un obiettivo preciso di interesse comune.
7.2.2. Aiuto idoneo a conseguire l’obiettivo perseguito
(124)
Si ritiene che una misura di aiuto sia necessaria e proporzionata quando costituisce uno strumento idoneo a conseguire l’obiettivo perseguito di interesse comune, ha un effetto d’incentivo sui beneficiari e non genera inutili distorsioni di concorrenza.
(125)
Il governo danese ha deciso di liberalizzare il mercato del gioco d’azzardo on line danese e concedere un numero illimitato di licenze on line. Tuttavia, il rilascio di siffatte licenze è subordinato a una serie di condizioni relative, fra le altre cose, all’affidabilità degli amministratori della società che richiede la licenza. Per attuare la liberalizzazione con successo, il governo danese ha anche deciso di ridurre le imposte a carico degli operatori on line, lasciando invariata solo l’aliquota applicabile agli operatori tradizionali. A tale riguardo, i denuncianti hanno affermato che la diminuzione dell’aliquota per gli operatori on line non era la soluzione più appropriata. Ad esempio, si potrebbe sempre ricorrere al blocco dei pagamenti e della comunicazione (strumenti di isolamento) per conseguire gli obiettivi del processo di liberalizzazione senza dover introdurre aliquote inferiori per gli operatori on line. Secondo i denuncianti, la Danimarca poteva pertanto scegliere di far rispettare il divieto di gioco d’azzardo on line illegale tramite il blocco dei servizi di «pagamento e comunicazione» (filtraggio del sistema dei nomi di dominio, blocco del protocollo internet, blocco dei pagamenti) oppure limitando il numero di licenze da rilasciare.
(126)
Per quanto concerne l’utilizzo dei «sistemi di blocco», il libro verde della Commissione precisa che l’efficienza di un sistema di blocco dipende da una lista predefinita e aggiornata di elementi da bloccare nonché da software efficienti. Tuttavia, come hanno sottolineato le autorità danesi, è opinabile che tali sistemi di blocco possano produrre i risultati attesi, in quanto i giocatori d’azzardo on line potrebbero aggirare il blocco su internet cambiando le «porte» utilizzate, mentre il divieto di taluni pagamenti potrebbe bloccare transazioni commerciali assolutamente legittime diverse dai pagamenti concernenti puntate e premi.
(127)
Per quanto concerne la possibilità di rilasciare un numero limitato di licenze per l’esercizio on line, gli effetti dipendono dal numero di licenze da concedere. Se si tratterà di poche licenze, il numero esiguo di operatori sul mercato ridurrà la concorrenza e inciderà sull’offerta, il che potrebbe significare maggiori costi per i consumatori, sotto forma di un tasso di ritorno minore a quello che si avrebbe con un numero illimitato di licenze. Una limitazione del numero di licenze limita altresì la varietà e la qualità della scelta a disposizione dei consumatori sul mercato e incoraggia in misura minore i produttori ad andare incontro alle richieste e alle esigenze dei consumatori (70). Limitare il numero di licenze solleva anche questioni relative ai criteri per determinare in maniera non arbitraria il numero di licenze, modalità e attribuzione delle competenze per il controllo dei requisiti per il rilascio delle licenze, e infine alle modalità per affrontare il gioco d’azzardo illegale, ovvero quali siano le misure da adottare e quali gli organi preposti a contrastare il gioco d’azzardo illegale (71).
(128)
In considerazione di quanto esposto, la Commissione ritiene che l’applicazione di un’aliquota inferiore alle attività d’azzardo on line costituisca uno strumento atto a conseguire gli obiettivi di liberalizzazione perseguiti dalla nuova legge relativa ai giochi. Le misure d’aiuto garantiranno agli operatori che intendono fornire servizi di gioco d’azzardo ai residenti danesi la possibilità di richiedere una licenza e conformarsi alla normativa nazionale applicabile.
(129)
La Commissione ritiene che la misura di aiuto possa modificare il comportamento dei proponenti stranieri di servizi di gioco d’azzardo on line, poiché l’aliquota inferiore costituisce un incentivo per tali operatori ad ottenere una licenza in Danimarca e pertanto fornire per la prima volta legalmente servizi di gioco d’azzardo on line.
(130)
Una misura d’aiuto è considerata proporzionata solamente se non sarebbe stato possibile ottenere la stessa modifica nel comportamento con un aiuto o una distorsione di entità minore. L’importo dell’aiuto deve limitarsi al minimo necessario per lo svolgimento dell’attività sovvenzionata. Nel caso in esame, la Commissione è dell’avviso che le autorità danesi abbiano concepito la misura in modo da ridurre l’eventuale importo dell’aiuto di Stato in oggetto e mantenere al minimo la distorsione della concorrenza che deriva dalla misura.
(131)
Nel memorandum presentato dal ministro danese delle Finanze il 6 marzo 2010 ai portavoce dei partiti politici presenti nel parlamento danese in merito al livello d’imposta da applicare (72), la scelta della minore aliquota pari al 20 per cento degli introiti lordi per le attività di azzardo on line è stata giustificata con riferimento ai seguenti criteri:
a)
i giochi d’azzardo offerti nell’ambito delle licenze concesse dal governo danese dovrebbero essere adeguati all’attuale offerta dei prestatori di servizi di azzardo on line esteri, ovvero l’aliquota deve essere adeguata per corrispondere agli elevati tassi di ritorno offerti dagli operatori di gioco d’azzardo on line esteri, in modo da indurli a richiedere effettivamente una licenza;
b)
il numero totale di giochi offerti dovrebbe essere incrementato in modo da ottenere un aumento complessivo del fatturato;
c)
i giochi offerti dovrebbero essere così convenienti per i giocatori da dissuaderli dal giocare su siti di operatori (illegali) stranieri;
d)
si dovrebbero utilizzare strumenti di blocco per garantire, insieme con i punti (a)-(c), che il gioco sui siti degli operatori illegali sia ridotto al minimo.
(132)
Nel memorandum le autorità danesi fanno osservare che la legislazione nel Regno Unito, che dovrebbe essere considerata molto vicina alla normativa danese in materia di gioco d’azzardo, stabilisce un’aliquota del 15 per cento per il gioco on line. Le autorità danesi hanno ritenuto di dover fissare un’aliquota per il gioco d’azzardo on line superiore rispetto al Regno Unito, in quanto la Danimarca, a differenza del Regno Unito, introdurrà anche misure di blocco supplementari per rendere ancor più difficile ai giocatori di accedere a siti di gioco d’azzardo gestiti da operatori stranieri che non hanno ottenuto una licenza danese.
(133)
Allo stesso modo, le autorità danesi citano gli esempi di Francia e Italia, che hanno liberalizzato i propri mercati e imposto aliquote superiori rispetto al Regno Unito. Le autorità danesi osservano che i suddetti mercati sono significativamente più estesi rispetto a quello danese. Le dimensioni di un mercato possono avere un’incidenza tangibile sulla disponibilità degli operatori a entrare nel mercato, anche se viene praticata un’aliquota maggiore, in quanto i costi normalmente sostenuti da una società per penetrare in un nuovo mercato tendono ad essere comparativamente maggiori quando tale mercato è più piccolo.
(134)
Il memorandum comprende una simulazione dei possibili effetti sulle entrate causati da aliquote del 15, 20 e 25 per cento, tenendo conto anche dei possibili mutamenti dei modelli di gioco dei consumatori e delle attività degli operatori. Secondo l’esito della simulazione, l’aliquota del 20 per cento è tale da garantire che per gli operatori dei giochi d’azzardo resti sufficientemente conveniente chiedere il rilascio di una licenza danese e offrire servizi interessanti ai giocatori. Un’aliquota maggiore (cioè del 25 per cento) aumenterebbe la pressione sui tassi di ritorno e, di conseguenza, l’effetto positivo sulle entrate sarebbe inferiore a quello previsto con un’aliquota del 20 per cento.
(135)
Il legislatore danese ha pertanto concluso che fissare un’aliquota superiore sul gioco on line si tradurrebbe con tutta probabilità in un prodotto non abbastanza interessante per i giocatori, con un conseguente calo del fatturato che vanificherebbe le prospettive immediate di un maggior gettito fiscale.
(136)
Le conclusioni cui è giunto il legislatore danese riguardo al livello di imposizione adeguato per le attività di azzardo on line sono confermate anche da una relazione stilata da una società di consulenza aziendale, che ha stabilito che imporre un’aliquota del 20 per cento non comporterebbe per lo Stato la rinuncia a un introito che questo avrebbe altrimenti percepito (73). Secondo tale relazione, tale valore rappresenta la più alta aliquota economicamente conveniente - in quanto un’aliquota superiore sarebbe «un’aliquota a rendimento zero», cioè un’aliquota semplicemente troppo elevata perché sia redditizio per gli operatori entrare nel mercato. Pertanto, al di sopra dell’aliquota del 20 per cento, il gettito fiscale comincerebbe a diminuire.
(137)
In considerazione di quanto suesposto, la Commissione ritiene che l’aliquota del 20 per cento degli introiti lordi applicabile agli operatori on line non sia inferiore a quanto necessario per garantire che vengano conseguiti gli obiettivi della legge relativa ai giochi. Pertanto, la misura di aiuto soddisfa i requisiti di proporzionalità definiti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia.
7.2.3. Incidenza sulla concorrenza e sugli scambi fra gli Stati membri
(138)
Per quanto riguarda l’incidenza della misura di aiuto sulla concorrenza e sugli scambi, occorre operare un distinguo fra le possibili distorsioni degli scambi fra gli Stati membri e le distorsioni della concorrenza in Danimarca, soprattutto con gli operatori tradizionali di gioco d’azzardo esistenti.
(139)
Rispetto agli scambi fra gli Stati membri, non si prevede un’incidenza negativa. La legge relativa ai giochi consente ai residenti danesi il gioco d’azzardo legale sui siti web di operatori on line provvisti di licenza. Questi siti web non sono riservati ai soli residenti danesi, ma possono essere raggiunti dai residenti di tutti gli Stati membri dell’UE, subordinatamente alle restrizioni imposte dalle rispettive normative nazionali. Fissando un’aliquota del 20 per cento degli introiti lordi degli operatori di gioco d’azzardo on line, la misura di aiuti danese è ampiamente conforme alle aliquote imposte per gli stessi servizi da altri Stati membri che hanno già operato una riforma delle rispettive normative sul gioco d’azzardo on line. Ad esempio, sia il Belgio che il Regno Unito applicano un’aliquota del 15 per cento degli introiti lordi al gioco d’azzardo on line, mentre altri Stati membri applicano aliquote perfino inferiori sugli introiti lordi (ad esempio, l’Estonia il 5 per cento, la Lettonia il 10 per cento, la Finlandia l’8,25 per cento). Solo la Slovacchia ha fissato un’aliquota maggiore, pari al 27 per cento degli introiti lordi.
(140)
Rispetto alla distorsione della concorrenza all’interno del mercato danese, la misura può potenzialmente andare a beneficio di un gran numero di operatori danesi e stranieri di giochi online che finora non potevano fornire i loro servizi ai residenti danesi. La Danimarca ha presentato un elenco di fornitori di giochi d’azzardo on line che hanno già espresso l’intenzione di presentare una domanda di licenza. Poiché fino ad oggi solo la società controllata dallo Stato era autorizzata a fornire servizi di gioco d’azzardo on line, la liberalizzazione aumenterà la concorrenza generale sul mercato.
(141)
Benché la misura costituisca un aiuto di Stato e la sua attuazione possa comportare ripercussioni per gli operatori tradizionali del gioco d’azzardo, i quali sono tassati ad un tasso che raggiunge il 75 per cento degli introiti lordi, la Commissione ritiene che il saldo complessivo dell’attuazione della misura sarà positivo.
(142)
Come indicato sopra, fissare un’aliquota per il gioco d’azzardo on line pari o simile all’aliquota applicata agli operatori di gioco d’azzardo tradizionale avrebbe portato a una situazione in cui l’industria e i giocatori non avrebbero risposto alla possibilità di fornire legalmente servizi di gioco d’azzardo on line sul mercato danese, vanificando in tal modo gli obiettivi di interesse comune indicati e perseguiti dalla legge relativa ai giochi.
(143)
Di conseguenza, la Commissione conclude che la misura è compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) TFUE.
8. CONCLUSIONI
(144)
La Commissione è dell’avviso che la legge notificata conferisca un vantaggio fiscale agli operatori di gioco d’azzardo on line mediante risorse statali. La misura è considerata prima facie come selettiva, poiché essa distingue fra gli operatori del gioco d’azzardo on line e quelli dei casinò tradizionali i quali, alla luce degli obiettivi perseguiti dalla misura, si trovano in una situazione analoga de jure e de facto. Le autorità danesi non hanno dimostrato che la selettività prima facie della legge notificata sia giustificata dalla logica del sistema fiscale. Pertanto, la legge notificata si configura come aiuto di Stato a norma dell’articolo 107, paragrafo 1 TFUE.
(145)
Tuttavia, la Commissione ritiene che la misura di aiuto possa essere considerata compatibile con il mercato interno in quanto soddisfa le condizioni di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) TFUE,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La misura C 35/10 cui la Danimarca intende dare esecuzione sotto forma di tassazione del gioco d’azzardo on line nella legge danese relativa alle tasse suoi giochi è compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
L’esecuzione di detta misura è di conseguenza autorizzata.
Articolo 2
Il Regno di Danimarca è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 20 settembre 2011