РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 23 февруари 2011 година
относно държавна помощ, предоставена от Италия на Portovesme Srl, ILA SpA, Eurallumina SpA и Syndial SpA (мерки за държавна помощ C 38/B/04 (ex NN 58/04) и C 13/06 (ex N 587/05)
(нотифицирано под номер C(2011) 956)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/746/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
1.1. Дело C 38/B/04
(1)
С писмо от 4 декември 2003 г. адвокатска кантора, представляваща жалбоподател, представи на вниманието на Комисията редица статии, публикувани в италианската преса относно намерението на италианското правителство да въведе преференциални тарифи за електроенергия за някои предприятия, разположени в Сардиния.
(2)
Тарифите бяха въведени с член 1 от Указа на председателя на Министерския съвет от 6 февруари 2004 г. (наричан по-долу „Указът от 2004 г.“). Указът доведе до две отделни последици: a) въвеждането на нови преференциални тарифи за електроенергия за предприятията Portovesme Srl, ILA SpA и Eurallumina SpA, и б) удължаването на съществуващата преференциална тарифа, с която се ползва предприятието Alcoa Trasformazioni (производител на първичен алуминий, наричано по-долу „Alcoa“).
(3)
С писма от 22 януари 2004 г. и 19 март 2004 г. Комисията поиска допълнителна информация относно тези мерки. Италианските власти отговориха с писма от 9 февруари 2004 г. и 9 юни 2004 г. Италия изпрати допълнителна информация с писмо от 20 септември 2004 г.
(4)
С писмо от 16 ноември 2004 г. Комисията уведоми Италия, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на мярката за помощ.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно мерките.
(6)
Италия представи мнението си с писма от 4 и 11 февруари 2005 г.
(7)
Комисията също така получи мнения от други заинтересовани страни, включително от три от предприятията, които се възползват от мерките, и от конкурентно на Portovesme предприятие. С писмо от 22 март 2005 г. Комисията препрати тези мнения на Италия, на която беше предоставена възможността да представи коментари. Коментарите на Италия бяха получени с писмо от 20 септември 2005 г.
(8)
На 29 октомври 2008 г. делото C 38/04 беше разделено на част A, отнасяща се до предприятие Alcoa, и част Б, отнасяща се до предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina.
(9)
На 19 ноември 2009 г. Комисията прие окончателно отрицателно решение, съгласно което помощта за предприятието Alcoa трябва да бъде възстановена (3).
1.2. Дело C 13/06
(10)
С член 11, параграф 12 от Наредба-закон № 35 от 14 март 2005 г., преобразувана в Закон № 80/2005 от 14 май 2005 г., в който се определят неотложни мерки в рамките на плана за действие за икономическото, социалното и териториалното развитие (наричан по-долу „Закон № 80/2005“), италианските власти удължиха до 2010 г. преференциалната тарифа за електроенергия, предоставена на предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina, и разшириха обхвата на тарифата, така че от нея да се ползва и Syndial SpA - производител на хлор, също намиращ се в Сардиния.
(11)
С писмо от 22 юли 2005 г. Комисията получи жалба от дружество - конкурент на Syndial, последвана от допълнителни коментари от същото дружество от 7 октомври 2005 г. и 7 декември 2005 г.
(12)
С писмо от 23 ноември 2005 г. Италия подаде уведомление до Комисията относно мярката. С писмо от 28 ноември 2005 г. Италия предостави допълнителна информация.
(13)
С писмо от 22 декември 2005 г. Комисията поиска допълнителна информация, която Италия предостави с писмо от 3 март 2006 г.
(14)
Междувременно с писмо от 20 януари 2006 г. същият конкурент на Portovesme, който беше представил мнение по дело C 38/B/04, изрази недоволство от новата мярка.
(15)
С писмо от 26 април 2006 г. Комисията уведоми Италия, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на промените и удължаването на срока на действие на специалния тарифен режим, въведен със Закон № 80/2005.
(16)
С писмо от 22 август 2006 г. Комисията поиска от Италия допълнително разяснение; Италия отговори с писмо от 28 септември 2006 г.
(17)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно мерките.
(18)
Комисията получи мнения от заинтересовани страни, включително от получателите на мерките, от двамата конкуренти на Portovesme и Syndial и от един производител на възобновяема енергия. С писмо от 5 октомври 2006 г. Комисията препрати тези мнения на Италия, на която беше предоставена възможността да представи коментари. Коментарите на Италия бяха получени с писмо от 1 декември 2006 г.
(19)
Италия предостави допълнителна информация с писма от 16 април 2007 г., 10 май 2007 г., 14 май 2007 г. и 22 юни 2010 г.
1.3. Обхват на настоящото решение
(20)
Настоящото решение обхваща както тарифите, въведени с член 1 от Указа от 2004 г. за получатели, различни от Alcoa („тарифите от 2004 г.“), така и тези, въведени с член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 и впоследствие изложени в решенията, взети от Органа за електроенергия и газ (Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas - наричан по-долу „AEEG“) („тарифите от 2005 г.“).
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. Оспорваните тарифи от 2004 г.
(21)
С член 1 от Указа от 2004 г. се разширява обхватът на „[тарифното] третиране, предвидено в член 2 от Указа на Министерството на промишлеността, търговията и занаятите от 19 декември 1995 г. [наричан по-долу „Указът за Alcoa“], към доставките на енергия, предназначени за производството и преработката на алуминий, олово, сребро и цинк, но само за съществуващите към датата на влизане в сила на настоящия указ структури, които се намират на островните територии, характеризиращи се с липсваща или недостатъчна междусистемна връзка с националните електро- и газоразпределителни мрежи.“
(22)
Това тарифно третиране е трябвало да бъде преходно: очаквало се е да приключи „при завършване или подобряване на връзките с националните електро и газоразпределителни мрежи“ и не по-късно от 30 юни 2007 г.
(23)
На практика Указът от 2004 г. разширява обхвата на преференциалната тарифа, която вече се прилага за производителя на алуминий Alcoa, към три енергоемки дружества в Сардиния: Portovesme, производител на цинк, сребро и олово (5); ILA, производител на продукти от преработен алуминий; и Eurallumina, производител на алуминий (6).
(24)
На регулаторно ниво тарифата е приложена с решения (delibere) на AEEG (Органът за електроенергия и газ).
(25)
Решение № 110/04 на AEEG предвижда преференциалните тарифи да се прилагат само ако процедурата по уведомяване е имала положителен резултат. Въпреки това, следвайки инструкциите от кабинета на министър-председателя, в които се посочва, че за Указа от 2004 г. не е било изпратено официално уведомление в съответствие с правилата за държавна помощ, а само е бил „представен“ на Комисията в рамките на „предварително запитване“ (indagine conoscitiva preliminare), AEEG привежда в действие Указа от 2004 г. с Решение № 148/04 (7).
(26)
Системата позволява на получателите да получават компенсаторни плащания при условията, определени в Указа за Alcoa. За дадено предприятие, обхванато от режима, компенсаторното плащане е равно на разликата между платената цена на дружеството, снабдяващо предприятието с електроенергия, и преференциална цена, определена от държавата, умножена по потреблението на електроенергия на предприятието. Използваният метод за изчисляване на преференциалната цена (или „преференциалната тарифа“) е посочен в Решение CIP № 15/1993. Цената подлежи на механизъм за индексиране на базата на изменението в разходите за производство на електроенергия в Италия („компонент Ct“). През 2004 г. преференциалната цена, прилагана за получателите от Сардиния, варира между 26 EUR и 35 EUR за MWh.
(27)
Административното управление на режима е възложено на Изравнителната каса на електроенергийния отрасъл (Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico) (8). На практика тарифната система работи по следния начин: получателите изпращат на Изравнителната каса ежемесечни подробни данни за количествата електроенергия, които са употребили, и цените, които са платили на доставчиците. След това те получават от Изравнителната каса плащания, изчислени по гореспоменатия начин (9).
(28)
Средствата, необходими за финансиране на компенсаторните плащания, са събирани чрез парафискален налог върху всички италиански потребители на електроенергия чрез компонент А4 от стандартната тарифа за електроенергията (10).
(29)
Тарифният режим е трябвало да приключи на 30 юни 2007 г. Въпреки това прилагането му е преустановено по нареждане на AEEG малко след като Комисията откри официалната процедура по разследване през ноември 2004 г. (11)
(30)
Данните, предоставени от Италия, показват, че предприятията Portovesme и Eurallumina са получили субсидии за електроенергията, изразходвана между април и октомври 2004 г., а предприятието ILA е получило субсидии за електроенергията, изразходвана между април и септември 2004 г. Общият размер на плащанията, извършени от Изравнителната каса към тези три предприятия по режима, е посочен по-долу (в евро).
Portovesme Srl
12 845 892,82
Eurallumina SpA
5 208 152,05
ILA SpA
291 120,27
2.2. Оспорваните тарифи от 2005 г.
(31)
С член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 италианските власти разширяват „тарифното третиране, установено в Указа на Министерството на промишлеността, търговията и занаятите от 19 декември 1995 г. […] към доставчиците на електроенергия за производството и преработката на алуминий, олово, сребро и цинк, както и за цикъла за производство на хлор и сода каустик във връзка с цени, прилагани за подобни доставки на европейските пазари, но само по отношение на предприятията, които вече съществуват към датата на влизане в сила на настоящия указ, разположени в Сардиния и свързани към мрежата за високо напрежение. Това тарифно третиране подлежи на дългосрочни ангажименти, които следва да бъдат договорени между получателите, местните власти на Сардиния и съответните министерства.“
(32)
Така Закон № 80/2005 по същество въвежда отново тарифния режим, приложен през 2004 г., който разширява третирането на Alcoa към други енергоемки получатели в Сардиния. На практика законът се прилага само за предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina, както и за предприятието Syndial, производител на хлор и сода каустик, което преди не се е ползвало от преференциални цени.
(33)
Следва да се отбележи, че от 2005 г. нататък преференциалната цена вече не се определя според историческата тарифа, която първоначално е установена в Указа за Alcoa от 1995 г., а се определя независимо от AEEG, така че да отговаря на средните цени за електроенергия, заплащани от конкурентите на получателите на европейския пазар (12). Цената подлежи на годишна актуализация: съгласно член 11, параграф 13 от закона „тарифните условия, посочени в член 11 (13) и член 12, се прилагат от 1 януари 2005 г. и се актуализират от AEEG, който всяка година следва да увеличава номиналните стойности на тарифите с 4 % или, ако последната стойност е по-висока, с процентното увеличение на средната цена на едро за електроенергия, регистрирана на главните европейски борси за електроенергия, най-вече тези във Франкфурт и Амстердам“. В Решение № 217/05 AEEG предоставя тълкувание на този механизъм за актуализация, което е по-благоприятно за получателите на помощта, тъй като постановява, че годишното увеличение на тарифата не може да надвишава 4 %.
(34)
В същото решение AEEG установява преференциалните цени, приложими за различните промишлени отрасли за 2005 г., както следва:
Промишлени отрасли, отговарящи на условията за преференциални тарифи
Преференциална цена
EUR/MWh
Преработка на алуминий
50
Олово и цинк
23
Производство на алуминий
27
Цикъл за производство на хлор
27
(35)
Както тарифите от 2004 г., така и тарифите от 2005 г. е трябвало да бъдат финансирани от парафискален налог, с който се таксуват всички крайни потребители на електроенергия чрез компонент A4 от стандартната тарифа за електроенергия. Управлението на финансовите потоци на системата отново е поверено на Изравнителната каса.
(36)
Правото за възползване от тарифата зависи от ангажимента на получателите да направят производствени инвестиции в Сардиния на базата на промишлени планове, които следва да бъдат представени на регионалните власти. Например, предприятието Portovesme пое ангажимент да инвестира в самопроизводството на електроенергия или да участва в изграждането на нови електроцентрали.
(37)
Италия изпрати уведомление относно член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 в съответствие с член 108, параграф 3 от ДФЕС. Изплащането на тарифите от 2005 г. подлежи на разрешаването на тарифния режим от Комисията. Тарифите от 2005 г. впоследствие не са били приложени.
2.3. Производства пред националните съдилища
(38)
Solvay Chimica Italia и Solvay Chimica Bussi SpA, които се намират извън Сардиния и чиято дейност е свързана с цикъла за производство на хлор и сода каустик, сезират Регионалния административен съд на Ломбардия (14), като оспорват решенията на AEEG за прилагане на член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 на основанието, че те водят до предоставянето на неправомерни държавни помощи и че нарушават други разпоредби на италианското право (15). На 27 ноември 2006 г. съдът отлага производството в очакване на приключване на разследването относно наличието на държавна помощ, започнато от Комисията по дело C 13/06.
2.4. Комбинация с предишна несъвместима помощ - Deggendorf
(39)
След откриването на производството Италия посочи, че предприятието Eurallumina не е възстановило несъвместимата помощ, която е предмет на дело C 80/01 (помощ за производството на диалуминиев триоксид) (16), но че според дружеството регионалните власти на Сардиния са издали нареждане за възстановяване във връзка с тази мярка на 8 май 2006 г.
3. РЕШЕНИЕ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА, ПРЕДВИДЕНА В ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(40)
Комисията реши да открие официалната процедура по разследване поради следните основания.
3.1. Дело C 38/B/04
(41)
В решението си за откриване на официалната процедура по разследване (17) Комисията разгледа възможността тарифите от 2004 г. за предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina да не представляват държавна помощ въз основа на това, че са подобни на преференциалната тарифа, предоставена на Alcoa през 1996 г., за която Комисията в решението си от 4 декември 1996 г. (наричано по-долу „Решението Alumix“) (18) е установила, че не представлява държавна помощ.
(42)
Комисията отбеляза, че новата тарифа изглежда различна от тарифата Alumix, тъй като последната е била предоставена пряко от ENEL, италианския монополен доставчик на електроенергия, докато новата тарифа включва избирателна намеса на държавата за компенсиране на разликата между пазарната цена, договорена от получателите на помощта с техните доставчици на електроенергия, и преференциалната цена, определена през 1996 г. Комисията заключи, че Указът от 2004 г. не просто разширява към нови получатели обхвата на съществуваща мярка, която не представлява държавна помощ, а по-скоро въвежда нов режим в полза на трите разглеждани предприятия с финансов механизъм, който е много различен от тарифата Alumix.
(43)
В решението за откриване на официалната процедура по разследване тарифите, въведени с Указа от 2004 г., бяха класифицирани като оперативна помощ и бе оценено дали тази помощ би могла да бъде разрешена въз основа на Насоките за национална регионална помощ (наричани по-долу „Насоките за регионална помощ“) (19), предвид факта, че до края на 2006 г. Сардиния е била подпомаган регион по смисъла на член 107, параграф 3, буква а). Комисията изрази съмнения дали помощта би могла да бъде разрешена на това основание, като се има предвид, че такъв вид ad hoc помощ, предоставена на ограничен брой предприятия, изглежда не насърчава регионалното развитие.
(44)
Комисията изрази също така опасения, че мярката е можела да доведе до намаляване на данъчната ставка, приложима към електроенергията. Всяко такова намаляване би трябвало да има за правно основание Директива 2003/96/ЕО на Съвета от 27 октомври 2003 г. относно преструктурирането на правната рамка на Общността за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията (20).
3.2. Дело C 13/06
(45)
В решението си от 27 април 2006 г. за откриване на официалната процедура по разследване Комисията определя тарифния режим от 2005 г. като нова оперативна помощ.
(46)
Комисията разгледа дали преференциалната тарифа би могла да бъде разрешена като регионална оперативна помощ въз основа на Насоките за регионална помощ предвид факта, че до края на 2006 г. Сардиния е трябвало да бъде подпомаган регион по смисъла на член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС.
(47)
Въпреки настояването на италианските власти, че високите цени на електроенергията в Сардиния пречат на развитието на острова, Комисията смята, че Италия не е доказала, че цените в Сардиния са значително по-високи, независимо дали като средна величина, или по-конкретно за енергоемките потребители (21). Комисията изтъкна, че производственият свръхкапацитет, съществуващ при производството на електроенергия в Сардиния, би могъл само да доведе до насърчаване на производителите на електроенергия да продават електроенергия на възможно най-ниска цена до момента на завършването на проектите за междусистемни връзки, даващи им възможност да изнасят електроенергия от Сардиния, което е било планирано за 2010 г.
(48)
Освен това Италия не обяснява защо по-високите цени следва да се считат за неблагоприятен регионален фактор, нито защо въпросната тарифа би допринесла за регионалното развитие. Поради това Комисията изрази съмнения по отношение на необходимостта от помощта.
(49)
Комисията също така изрази съмнения дали такъв вид ad hoc помощ е пропорционална на отрицателните регионални фактори, по-специално като се има предвид използваният метод за изчисляване на преференциалната цена, който няма никаква връзка с прилаганите в останалата част на Италия цени, а се основава на средните цени в Европа за енергоемките потребители.
(50)
Комисията отбеляза, че продължителността на мярката надвишава пет години, какъвто обикновено е максималният период, за който регионалната оперативна помощ би била разрешена, и че помощта не е постепенно намаляваща в реално изражение, тъй като повишаването на тарифата е ограничено до 4 %.
(51)
По отношение на периода, обхванат от Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (22), Комисията установи, че Сардиния ще престане да отговаря на условията за ползване на помощ съгласно член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, и по-конкретно за оперативна помощ. Насоките предвиждат възможност за преходен период от две години за линейното постепенно премахване на съществуващите режими за оперативна помощ, но не изглежда уместно да се позволи да бъде въведена нова оперативна помощ за няколко месеца, която после постепенно да бъде премахната, най-вече предвид изразените съмнения и нарушаващия конкуренцията характер на помощта.
(52)
В заключение Комисията изрази съмнение дали предоставената преференциална тарифа на предприятията Portovesme, ILA, Eurallumina и Syndial би могла да бъде разрешена като регионална помощ или на някакви други основания, които във всеки случай Италия не е посочила.
(53)
По отношение на Eurallumina, Комисията отбеляза, че дружеството все още не е възстановило неправомерната и несъвместима държавна помощ, която е получило (23), както и че съгласно правилото в решението Deggendorf (24), то следователно не би могло да получава помощ при която и да било нова мярка.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
4.1. Дело C 38/B/04
(54)
В отговор на поканата на Комисията за представяне на мнения по решението от 2004 г. за започване на задълбочено разследване бяха получени мнения от първоначалния жалбоподател, няколко от получателите (Portovesme, Eurallumina и Alcoa) и други заинтересовани страни. В настоящия текст са обобщени само мненията, свързани с преференциалната тарифа за предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina. Мненията на Alcoa не са включени, тъй като те са обстойно разгледани в окончателното решение, конкретно свързано с това дружество (25).
4.1.1. Мнение на Portovesme
(55)
Според предприятието Portovesme преференциалната тарифа е целяла да облекчи пазарната неефективност, а именно неспособността на наскоро либерализирания пазар на електроенергия в Сардиния да доставя електроенергия на конкурентни цени, поради значителната пазарна сила на историческите оператори. Portovesme твърди, че ENEL и Endesa (чиито активи за производство на електроенергия в Сардиния впоследствие са продадени на E.ON) са образували дуопол и изкуствено са поддържали цените на електроенергията в Сардиния на нивото на средните италиански цени, докато реално цените в Сардиния трябва да са много по-ниски, особено за големите потребители на електроенергия, като се има предвид свръхкапацитетът за производство на електроенергия, който би трябвало да насърчава производителите да продават на конкурентни цени.
(56)
Portovesme твърди, че съответната преференциална цена отговаря на цената, която дружеството би получило при нормални пазарни условия, т.е. ако пазарът на електроенергия функционира правилно.
(57)
Според Portovesme компенсаторните плащания, получени от Изравнителната каса (в размер на 37 EUR на MWh), привеждат цената, изплатена от Portovesme, на нивото на цените за електроенергия, плащани от неговите конкуренти, и не нарушават конкуренцията, тъй като всички производители на цинк от ЕС са платили еквивалентни цени и мярката просто компенсира неблагоприятната конкурентна позиция на дружеството, дължаща се на структурните проблеми в Сардиния (които включват липсата на природен газ).
(58)
Металите като цинк, алуминий и олово са стоки, за които има една световна цена, установена на Лондонската борса за метали. Разликите в местните разходи за производство не водят до разлики в световните цени. По-специално производството на цинк на предприятието Portovesme е прекалено малко (по-малко от 1 % от световното производство), за да може да повлияе на световната цена.
(59)
Без тарифата предприятието Portovesme ще трябва да затвори завода си, като това затваряне няма да е в полза на другите производители на цинк от ЕС, които няма да са в състояние да увеличат производителността, а недостигът ще трябва да се запълни с внос от трети страни. Portovesme стига до заключението, че преференциалната тарифа не е засегнала конкуренцията или търговията в ЕС.
(60)
Освен това според Portovesme компенсаторните плащания от Изравнителната каса не са включвали държавни ресурси, тъй като Изравнителната каса просто преразпределя частните средства, които са получени от крайните потребители на електроенергия.
(61)
Portovesme посочва, че потреблението на електроенергия от енергоемките промишлени отрасли е от значение за гарантирането на сигурността и непрекъснатостта на доставките в Сардиния и за избягването на недостиг в производството на електроенергия, който би довел до по-високи разходи за електроенергия на крайните потребители.
(62)
В заключение дружеството посочва, че ако е задължено да затвори завода си, последствията за производствената база на Сардиния ще са много сериозни, тъй като 790 преки и 500 косвени работни места ще бъдат загубени.
4.1.2. Мнение на Eurallumina
(63)
Предприятието Eurallumina твърди, че разходите за производство на диалуминиев триоксид в Европа са по-високи, отколкото в други региони на света, главно заради по-високите цени на електроенергията и горивата, както и заради разходите за транспортиране на боксит (26). По-високите разходи не могат да бъдат компенсирани от по-високи цени, тъй като цената на диалуминиевия триоксид е установена на Лондонската борса за метали и отделните производители не могат да оказват въздействие върху нея. Следователно европейското производство на диалуминиев триоксид е в конкурентно неизгодно положение спрямо останалия свят.
(64)
Освен общите проблеми, оказващи влияние върху европейските преработвателни предприятия за диалуминиев триоксид, Eurallumina също така посочва специфичните проблеми в Сардиния, които не позволяват на местните промишлени отрасли да се възползват от предимствата на либерализирането на пазара на електроенергия, най-вече пазарната сила на историческите оператори (вж. мнението на Portovesme в съображение 55 по-горе). Eurallumina също така твърди, че липсата на природен газ е в ущърб на производството на диалуминиев триоксид в Сардиния, тъй като огромните количества пара, необходими за процеса, трябва да се набавят чрез по-скъпия мазут.
(65)
Според Eurallumina след либерализацията пазарната сила на производителите на електроенергия в Сардиния е довела до увеличаване на цените на електроенергията: без тарифата Eurallumina ще трябва да плаща 65,95 EUR за MWh за доставките на електроенергия спрямо 44 EUR за MWh, които е плащала преди либерализацията. Тарифата от 2004 г. снижава цената до 35 EUR за MWh.
(66)
Както Portovesme, Eurallumina твърди, че ако бъде принудена да прекрати своята дейност, другите производители на диалуминиев триоксид в ЕС няма да могат да се намесят, тъй като те вече работят при максимален капацитет, а недостигът ще трябва да се запълни с внос от трети страни. Затварянето ще доведе до загуба на 400 преки и 250 косвени работни места (27). Като се има предвид, че дружеството е единственият доставчик на диалуминиев триоксид за топилната пещ на Alcoa, Eurallumina счита, че затварянето на завода за диалуминиев триоксид може да застраши животоспособността на Alcoa в Сардиния.
(67)
Eurallumina стига до извода, че тарифата, въведена с Указа от 2004 г., е необходима с оглед развитието на новата инфраструктура, която ще отстрани основните фактори на конкурентното неизгодно положение, оказващо влияние върху промишления отрасъл на Сардиния.
4.1.3. Мнения на други заинтересовани страни
(68)
Един от конкурентите на Portovesme - същото дружество, което първоначално представи случая на вниманието на Комисията - отново писа на Комисията след откриването на официалната процедура по разследване. Това дружество представи анализ на преференциалната тарифа от 2004 г., в който се стига до заключението, че тарифата представлява неправомерна държавна помощ. Оспорваният тарифен режим е съвсем различен от тарифата Alumix, предоставена на Alcoa: не е възможно да се твърди, че той не представлява държавна помощ. Помощта трябва да се разглежда като несъвместима с общия пазар, тъй като не може да се одобри нито като регионална оперативна помощ, нито като помощ за преструктуриране.
(69)
Предприятията Solvay Chimica Italia и Solvay Chimica Bussi, чиято дейност е свързана с промишления отрасъл за производство на хлор и сода каустик, представиха мненията си за тарифите от 2004 г. през юли 2005 г. след изтичането на едномесечния краен срок за представяне на мнения в отговор на решението за откриване на официалната процедура по разследване. Въпреки забавянето, тези дружества помолиха да бъдат разглеждани като заинтересовани страни. В своите мнения те посочват, че тарифите от 2004 г. и 2005 г. представляват неправомерна и несъвместима държавна помощ.
4.1.4. Мнение на Италия
(70)
Италия изрази твърдение, че пазарът за електроенергия в ЕС все още не е напълно конкурентен, както Комисията сама е признала в четвъртия си Годишен доклад за изграждането на вътрешния пазар за газ и електроенергия (28). Предприятията, по-конкретно тези с голямо потребление на електроенергия, не са в състояние свободно да избират доставчиците си на електроенергия при сравними условия в отделните държави-членки. Тези трудности не са свързани с предприемаческата политика на самите предприятия, а са резултат от структурните недостатъци на енергийните пазари. Настоящата ситуация на енергийния пазар на ЕС оказва отрицателно въздействие върху свободната конкуренция на продуктовите пазари на енергоемките потребители.
(71)
В Италия въпреки либерализирането на отрасъла съществуват специфични структурни недостатъци като например липсата на междусистемна връзка между различните части на националните мрежи и концентрирана пазарна структура. При тези обстоятелства либерализацията не е довела до по-добри цени за енергоемките потребители. Проблемите са особено остри в Сардиния, където междусистемната връзка е ограничена.
(72)
Ето защо Италия твърди, че специален тарифен режим, отразяващ профила на търсенето, следва да се счита за оправдан като регулаторна мярка, симулираща механизмите, които би трябвало да са налице при един напълно конкурентен пазар. Мярката е възстановила равенството на условията между енергоемките потребители, които функционират в различните държави-членки, като е премахнала неблагоприятните географски фактори, които засягат предприятията, разположени в Сардиния. В режима са предвидени очакваните последици от процеса на либерализация. Според Италия подобни мерки са приложени в други държави-членки, в които енергоемките потребители са били облагодетелствани в резултат на регламентирани тарифи за електроенергия.
(73)
Според Италия Указът от 2004 г. е целял постигането на две допълнителни цели: да се насърчи заетостта в Сардиния, където е съсредоточен металургичният отрасъл, и да се поддържа достатъчно добро равнище на търсенето на производство на електроенергия в Сардиния, която е страда от свръхкапацитет.
(74)
Италия твърди, че новият тарифен режим е de facto равностоен на тарифата Alumix, за която Комисията е установила, че не представлява държавна помощ. Разликите между стария и новия режим се дължат единствено на новата „тарифна структура“, изисквана след въвеждането на либерализирания енергиен пазар.
(75)
Италия изрази мнение, че тарифният режим не представлява държавна помощ. По отношение на използването на държавни ресурси тарифната система е напълно сравнима със системата, разглеждана в делото Preussen-Elektra, в което Съдът постановява, че не е налице използване на държавни ресурси (29). Изравнителната каса е техническият счетоводен орган на системата и не може свободно да разполага с финансовите средства, които управлява. Фактът, че AEEG и Министерството на финансите са упражнявали известен контрол върху нейните дейности не означава обаче, че държавата е можела свободно да разполага с тези средства. Следователно, според Италия, ресурсите, използвани за финансирането на тарифните механизми, са изцяло частни средства.
(76)
Италия също така заяви, че тарифата не оказва въздействие върху търговията в рамките на Съюза и не би могла да наруши конкуренцията, поради причини, свързани с наличието на световна цена за продуктите, които представляват стоки (вж. мнението на Portovesme, съображение 55). Освен това, както производството на ЕС, така и производството на Италия не е успяло да върви в крак с нарастващото търсене на съответните метали. През 2005 г. националното производство е покривало едва 12 % от търсенето на алуминий в Италия, 55 % от търсенето на цинк в Италия и 80 % от търсенето на олово в Италия. Съществувал е нарастващ дефицит в производството на тези метали в ЕС и в Италия, като търсенето е било задоволявано във все по-голяма степен чрез внос от трети държави. Ако италианският металургичен отрасъл изчезне, нито един нов участник на пазара на ЕС не би могъл да замени загубения капацитет в Италия, тъй като производствените съоръжения на ЕС вече работят с пълен капацитет и нито един новодошъл или вече установил се производител не би имал стимул да увеличи капацитета си, тъй като перспективите за наличието на електроенергия на разумни цени в дългосрочен план са несигурни. Поради това поддържането в Италия на тези производствени възможности не би могло да навреди на конкурентите. Тъй като преференциалната тарифа не е била по-ниска от средните цени на електроенергията, плащани от конкурентите на дружествата, тя не е насърчавала износа от Сардиния към други държави-членки.
(77)
Италия заяви, че дори ако Комисията заключи, че мярката наистина е държавна помощ, тарифата може да се счита за съвместима с вътрешния пазар на основание, че тя е регионална оперативна помощ, която е допустима в Сардиния въз основа на дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС.
(78)
Според Италия недостатъците на електроенергийния пазар на Сардиния (концентрация на пазара, лоша междусистемна връзка, свръхкапацитет в производството на електроенергия) и липсата на достъп до газопреносна инфраструктура представляват неблагоприятен регионален фактор и тарифата е целяла да облекчи последиците от него.
(79)
Цените на електроенергията в Италия са били с 38 % по-високи от средните за ЕС за енергоемки потребители. Това е създало проблем по отношение на конкурентоспособността, който е бил изострен в Сардиния от недостатъците на местния пазар на електроенергия и липсата на достъп до газопреносната мрежа.
(80)
Италия твърди, че мярката е допринесла за регионалното развитие, тъй като металургичният отрасъл значително е допринесъл за икономиката и заетостта в Сардиния: металургичният отрасъл съставлява 12 % от заетата работна ръка и 12,2 % от регионалния БНП в производствения сектор. Тарифата е оказала положително влияние върху заетостта и върху запазването на социалната и икономическата обстановка на острова.
(81)
Според Италия тарифата е пропорционална на неблагоприятните фактори, на които са изложени получателите, тъй като тя само е изравнила цените на електроенергията, заплащани от производители от Сардиния, спрямо средните цени, заплащани от техните конкуренти от ЕС.
(82)
Тарифата също така е с кратковременен и преходен характер, тъй като прилагането ѝ е предвидено да приключи със завършването на инфраструктурните проекти, насочени към подобряване на междусистемната връзка с националните електро- и газоразпределителни мрежи (новия междусистемен електропровод SAPEI и газопровода GALSI) (30).
(83)
Според Италия мярката също е постепенно намаляваща, тъй като преференциалната цена е била индексирана на основата на промените в цените на горивата и само би могла да бъде увеличавана или да остане непроменена.
4.2. Дело C 13/06
4.2.1. Мнение на Portovesme
(84)
Portovesme счете, че тарифите от 2005 г. не нарушават конкуренцията, че те са необходими, за да се гарантира оцеляването на съответните промишлени отрасли и че биха могли да се считат за съвместими като регионална помощ. Доводите на дружеството са подобни на тези, изложени от Италия, на които може да се направи позоваване (вж. съображения 87-104).
4.2.2. Мнение на Eurallumina
(85)
Eurallumina също счете, че тарифите от 2005 г. не нарушават конкуренцията, че те са необходими, за да се гарантира оцеляването на съответните промишлени отрасли и че биха могли да се считат за съвместими като регионална помощ. Доводите на дружеството са подобни на тези, изложени от Италия, на които може да се направи позоваване.
4.2.3. Мнения на други заинтересовани страни
(86)
Двамата конкуренти на предприятията Portovesme и Syndial, които бяха представили мнения по дело C 38/B/04, представиха мнения и по това дело. И двамата заявиха, че оспорваната мярка представлява оперативна помощ, която следва да се счита за несъвместима с вътрешния пазар.
4.2.4. Мнение на Италия
(87)
Италия твърди, че тарифите от 2005 г. са много различни от тарифите, приложени през 2004 г., тъй като сега те отговарят на изискванията на Насоките за регионална помощ.
(88)
Според Италия въз основа на повърхностна оценка тарифите може да се класифицират като оперативна помощ, но реално те са част от поредица от мерки, предвидени в полза на регионалното развитие в Сардиния. По-специално, Италия насочва вниманието към близката връзка между тарифите и ангажимента за извършване на дългосрочни инвестиции, който се изисква да бъде поет от получателите на помощта. Според Италия клаузата за временно преустановяване, съгласно която изпълнението на мярката подлежи на разрешение от Комисията, свидетелства за нейния характер на регионална помощ.
(89)
Меморандумът за разбирателство (protocollo d’intesa), подписан от регионалните власти и получателите на помощта, е съществената част от тази стратегия. Той включва следното:
a)
производствени инвестиции, описани в промишлените планове, представени от получателите;
б)
ускореното упълномощаване на инфраструктура за междусистемна връзка между енергийни системи, която да позволява на получателите да получават енергия на конкурентни цени (газопроводът GALSI и междусистемния електропровод SAPEI);
в)
присъждането на интегрирана концесия за експлоатацията на каменовъглената мина в областта Sulcis и изграждането/експлоатацията на нова електроцентрала, работеща на въглища и предназначена за доставяне на електроенергия на получателите; и
г)
преференциални тарифи.
(90)
Италия твърди, че тарифите следва да се разглеждат като политически инструмент, който има за цел да предпази секторите, застрашени от високи цени на електроенергията, които в противен случай ще трябва да се преместят извън Италия и Европа с оглед на агресивната конкуренция от дружества извън ЕС с по-ниски производствени разходи. Тарифите следва да се прилагат до завършването на планираната инфраструктура и постигането на конкурентен вътрешен пазар на електроенергия. Мярката е в съответствие със същността на регионалните помощи, тъй като насърчава икономическото развитие и заетостта на остров, където енергоемкото производство е в конкурентно неизгодно положение не само заради несъвършеното състояние на либерализацията на пазара на електроенергия, но също и заради изключителните инфраструктурни недостатъци в Сардиния по отношение на междусистемната връзка с националните електро- и газоразпределителни мрежи.
(91)
В подкрепа на този интегриран подход Италия цитира Първия доклад на Групата на високо равнище за конкурентоспособност, енергия и околна среда (31), в който се установява, че процесът на либерализация в енергийния сектор не е довел до задоволителни резултати, че е необходима по-добра междусистемна връзка и че е желателно да се сключат дългосрочни договори с предвидими цени или партньорства между клиентите и доставчиците на електроенергия. Италия твърди, че мерките, планирани за Сардиния, отбелязват напредък в това направление, но че са необходими също така и краткосрочни мерки като тарифите, за да се запази конкурентоспособността на промишления отрасъл на Сардиния и да се гарантира оцеляването му, докато се направят планираните инвестиции и се решат структурните проблеми.
(92)
Италия твърди, че не е възможно да се сравняват цените за електроенергия, платени от получателите на помощта в Сардиния, със средните цени за електроенергия, платени от сходни предприятия от италианския полуостров, тъй като енергоемките предприятия са закупували електроенергия чрез двустранни договори, които не са били обществено достояние. Според Италия Комисията е сбъркала при извършването на сравнение, базирано на цените, регистрирани на енергийните борси, тъй като само минимална част от доставките на електроенергия на тези предприятия са получени от борсите.
(93)
Според Италия цените, договорени с двустранни договори, ще бъдат благоприятни за потребителите, само ако потребителите могат свободно да избират доставчиците и източника на електроенергия, произведена с конкурентни технологии. Това не е възможно в Сардиния, където централите за производство на електроенергия не могат да произвеждат евтина електроенергия заради липсата на достъп до природен газ. Освен това ограничената междусистемна връзка между енергийните системи обезкуражава новите инвестиции в съвременно производство на електроенергия, което прави изнасянето на електроенергия невъзможно. Друг фактор е пазарната концентрация и ролята на историческите оператори.
(94)
При тези обстоятелства, според Италия, е разумно да се прилагат тарифи, които стабилизират цените на електроенергията, докато не се постигне по-ефективна конкуренция на електроенергийния пазар. Италия отново посочи, че преференциалните тарифи симулират механизма на изцяло конкурентен пазар.
(95)
По отношение на производствения свръхкапацитет на електроенергия, който беше причината Комисията да се съмнява, че цените на електроенергията в Сардиния са по-високи от тези на италианския полуостров (тъй като свръхкапацитетът по-скоро следва да насърчава производителите на електроенергия да продават на конкурентни цени на големите консуматори - вж. съображение 47), Италия представи следните доводи. Свръхкапацитетът на мощностите за производство на електроенергия в Сардиния не може да доведе до по-ниски цени за потребителите, тъй като в този специфичен случай свръхкапацитетът е резултат от ограничената междусистемна връзка което налага установяването на много голям резерв от мощности, за да се обезпечи непрекъснатостта на доставките на електроенергия на острова (32). Тъй като този резерв при всички случаи е изплатен чрез налози върху всички крайни потребители на електроенергия, доставчиците на електроенергия нямат интерес да продават произведената с тази резервна мощност електроенергия на по-конкурентни цени.
(96)
Според Италия мярката е пропорционална, тъй като цената, фиксирана от AEEG за 2005 г. (вж. съображение 34 по-горе) отговаря на средната цена, плащана в ЕС от конкурентите на получателите и изчислена обективно от регулатора. Италия също така посочва, че в държавите-членки с регулирани тарифи големите промишлени потребители са плащали цени от порядъка на 25 EUR за MWh за доставките на електроенергия през 2005 г.
(97)
Следователно Италия оспорва данните, представени от жалбоподателите, които според нея са методологично погрешни, тъй като надценяват средните цени на електроенергията, плащани от конкурентите на получателите в ЕС.
(98)
Според Италия срокът на режима от шест години вместо пет години е оправдан от необходимостта да се изчака завършването на енергийната инфраструктура.
(99)
Италия също така твърди, че изискването за постепенно намаляване е спазено: тарифите са постепенно намаляващи, тъй като са адаптирани въз основа на средната стойност на промените на амстердамската и франкфуртската енергийна борса и могат само да се увеличават, но не и да намаляват.
(100)
Тарифите се определят според промените в цените на енергийните борси, тъй като според Италия това е обективен критерий, който достатъчно добре характеризира тенденциите в цените на електроенергията. Въпреки това Италия твърди, че реалните увеличения на цените за енергоемки потребители от ЕС обикновено са много по-ниски от увеличенията, регистрирани на борсите, тъй като тези потребители плащат цени, договорени с двустранни договори или установени от държавата, когато става дума за регулирани тарифи, и за тези цени е по-малко вероятно да се променят.
(101)
Италия стига до заключението, че годишното увеличение от 4 %, приложено за тарифите в Сардиния, отговаря на увеличенията в цените на електроенергията, приложени за преките им конкуренти от ЕС.
(102)
Италия насочва вниманието към съществуването в ЕС на мерки, които имат въздействие, еквивалентно на оспорваните преференциални тарифи, и твърди, че всички те трябва да се оценяват по един и същ начин, независимо от формата им, тъй като общата им цел е да се гарантира оцеляването на енергоемките промишлени отрасли в ЕС и да се предотврати тяхното преместване извън националната територия.
(103)
Въпреки че от 2007 г. насам Сардиния не би могла да се ползва повече от регионална оперативна помощ, Италия твърди, че в Насоките за регионална помощ е предвидена разпоредба за постепенно премахване на режимите, съществуващи по времето, когато регионът е престанал да отговаря на условията за дерогация, предвидени в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС. Следователно Комисията все още е била в позиция да разреши мярката съгласно Насоките за регионална помощ от 2007 г. Във всеки случай Италия заявява, че оспорваната мярка не следва да се разглежда като обикновена оперативна помощ.
(104)
Италия отново заяви, че тарифите не засягат търговията между държавите-членки въз основа на вече изложените в съображение 76 доводи по отношение на алуминия, цинка и оловото. Според Италия същата логика важи и за химическия промишлен отрасъл. Италия изтъкна, че през 2003 г. вносът на химически продукти в Италия е надвишавал износа, а производството на ЕС и производството на Италия рязко са спаднали от 2001 г. насам. По-специално по отношение на производството на PVC, което е основното приложение на хлора, Италия подчерта наличието на производствен дефицит в страната: през 2002 г. само 470 000 тона PVC са били произведени в Италия, докато потреблението е било 970 000 тона.
5. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
5.1. Наличие на държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС
(105)
По смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС една мярка представлява държавна помощ, ако отговаря едновременно на всички следни условия: мярката a) предоставя икономическо предимство на получателя; б) се предоставя от държавата или чрез държавни ресурси; в) е избирателна; и г) засяга търговията между държавите-членки и е в състояние да наруши конкуренцията в рамките на ЕС.
5.1.1. Наличие на предимство
(106)
Съгласно тарифните режими от 2004 г. и 2005 г. държавата се намесва, за да субсидира цената на електроенергията, договорена от получателите и техните доставчици. Например, през 2004 г. въз основа на действащите по това време двустранни договори за доставка и при липсата на компенсаторни плащания, предприятието Portovesme би трябвало да плати 63 EUR за MWh (33), а предприятието Eurallumina - 65,95 EUR. Тези данни бяха предоставени от Италия и от самите получатели и поради това не се оспорват.
(107)
През 2005 г. според данните, предоставени от Италия, цената на електроенергията, договорена от Syndial с неговия доставчик надвишава 60 EUR за MWh, докато тарифата би я свалила на 27 EUR за MWh. Логическата обосновка на двете мерки е, че държавата ще възстанови на получателите допълнителните разходи, които са понесли за купуването на електроенергия в Сардиния, в сравнение със средните цени, плащани от техните конкуренти в ЕС.
(108)
Portovesme твърди, че преференциалната цена отговаря на цената, която би преобладавала на един напълно конкурентен пазар и следователно не предоставя предимство. Комисията вече отхвърли този довод в делото Alcoa, което се отнасяше до идентични на практика тарифи. При оценяване наличието на предимство, нито съдилищата на Съюза, нито Комисията някога са взимали предвид условията, които биха преобладавали на един хипотетичен, по-ефективно функциониращ пазар. Референтната рамка винаги са били условията, преобладаващи на съответните реални пазари (34).
(109)
Този довод също така предполага, че при неправилно функциониране на пазара, би било оправдано дадена държава-членка да определя цени, симулиращи условията на ефективна конкуренция (вж. коментара на Италия в съображение 72 по-горе).
(110)
Подобна логика не може да бъде приета, тъй като противоречи на принципа, установен в съдебната практика на ЕС, според който „обстоятелството, че една държава-членка се опитва да доближи чрез едностранни мерки условията на конкуренцията, съществуващи в даден икономически отрасъл, до условията, които преобладават в други държави-членки, не следва да отнема характера на помощи на тези мерки“ (35). Комисията счита, че същият принцип се прилага към случаи, в които дадена държава-членка се опитва да доближи условията на конкуренцията до условията, които биха преобладавали на един напълно конкурентен пазар.
(111)
Освен това, ако се приеме този довод, то отпуснатата от държава-членка субсидия за запълване на разликата между дадена свободно договорена цена от двама пазарни оператори и дадена теоретичната цена, върху която те биха се споразумели при условията на пълна конкуренция, не би представлявала държавна помощ, което би обезсмислило основната цел на контрола на държавната помощ.
(112)
Италия твърди, че тези тарифи са идентични на тарифата Alumix, за която Комисията е установила, че не представлява държавна помощ (вж. съображение 74 по-горе) и по същия начин следва да се счита, че те не представляват държавна помощ.
(113)
Комисията подчертава, че ситуацията, относно която Комисията е взела позиция в делото Alumix е била много различна. В делото Alumix тарифата е била предоставена от ENEL, който тогава е бил публичен доставчик на електроенергия с монополен дял на един все още нелиберализиран енергиен пазар (36). В тази ситуация Комисията е трябвало да провери дали дружеството ENEL е продавало на изкуствено ниска цена или е имало поведение на рационален оператор в условията на пазарна икономика. Поради монопола, който дружеството ENEL е имало над производството и доставката на електроенергия, Комисията не е разполагала с конкурентна пазарна цена, с която да направи сравнение, за да прецени дали е имало наличие на предимство или не. Ето защо тя е разработила метод, чрез който да определи най-ниската теоретична пазарна цена, на която един разумен доставчик би искал да продава на „най-добрия си клиент“.
(114)
Въпреки това, този метод не може да се прилага в случаите, когато цените се договарят от крайните потребители с доставчиците на електроенергия на един либерализиран пазар и се субсидират с ex post компенсаторни плащания. Следователно анализът в решението Alumix и констатациите на Комисията по това дело са очевидно неуместни в настоящия случай. Това беше подкрепено от Решението на Първоинстанционния съд, който потвърди решението за откриване на официална процедура по разследване в делото Alcoa (37) (точка 132 от решението).
(115)
В настоящия случай принципът за оператор в условия на пазарна икономика не е приложим. Случаят би трябвало да бъде оценен с оглед на критерия за оператор в условията на пазарна икономика, ако държавата е продавала електроенергия на съответните дружества пряко или чрез държавно дружество, както е бил случаят с Alumix. Но в настоящия случай електроенергията се доставя от частни дружества. Поради това не е необходимо, за разлика от делото Alumix, да се провери дали поведението на държавата е сравнимо с това на рационален пазарен оператор.
(116)
Трябва да се заключи, че системите за компенсаторни плащания от 2004 г. и 2005 г. облекчават разходите, дължими по договорите за доставка, сключени от получателите, които принципно биха утежнили бюджета на дружествата. Следователно, съгласно утвърдената съдебна практика, оспорваната мярка предоставя икономическо предимство на получателите (38).
5.1.2. Избирателен характер
(117)
Тъй като преференциалните тарифи за електроенергия в Италия се предоставят изключително на предприятия, експлоатиращи съществуващи производствени съоръжения, разположени в Сардиния, и принадлежащи към ограничен списък на промишлени отрасли, определени в законодателни и регулаторни инструменти, които съставляват правната основа на мерките, предоставяното от тях предимство е избирателно.
5.1.3. Държавни ресурси и отговорност на държавата
(118)
Съгласно установената съдебна практика дадено предимство представлява държавна помощ съгласно обхвата на член 87, параграф 1 от ДФЕС, само ако е пряко или косвено предоставено чрез държавни ресурси (39) и може да се вмени на държавата (40).
(119)
Както беше обяснено в съображение 28, разглежданите компенсаторни плащания се финансират от парафискален налог, събиран от Изравнителната каса чрез компонент A4 от тарифата за електроенергия. Този налог е задължителен, тъй като е наложен с решения на AEEG, изпълняващи националното законодателство. Изравнителната каса е публичен орган, установен със закон, който изпълнява функциите си съгласно точни инструкции, определени в решенията на AEEG.
(120)
Също съгласно установената съдебна практика приходът от налога, който е задължителен съгласно националното законодателство и се изплаща на създаден със закон орган, представлява държавен ресурс по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора, когато е предназначен за финансирането на мярка, отговаряща на останалите критерии, посочени в същия член (41).
(121)
Италия се позовава на решението на Съда по делото PreussenElektra (42), за да докаже тезата си, че въпросната мярка не е финансирана с държавни ресурси. Италия твърди, че необходимите средства за финансирането на тарифата са били осигурени от частни лица (потребителите на електроенергия) на частни лица (получателите), както и че ролята на държавата е ограничена до приемането на закон, налагащ плащането на изискваните суми, без да се предоставя дискреционна власт за разполагане със средствата, освен ако не е за прилагане на законно предвидения режим. По-конкретно, според Италия и някои от получателите Изравнителната каса не може да упражнява контрол върху средствата и е само счетоводен посредник.
(122)
В делото PreussenElektra Съдът постанови, че задължението, наложено на частните електроразпределителни дружества да закупуват електроенергия, произведена от възобновяеми източници на енергия, на минимални цени, по-високи от реалната икономическа стойност на този вид енергия, не представлява държавна помощ, тъй като мярката не включва пряко или косвено прехвърляне на държавни ресурси.
(123)
Комисията изтъква, че в делото PreussenElektra необходимите ресурси за финансирането на мярката са били пряко предоставени от електроразпределителните дружества на производителите на енергия от възобновяеми източници, без да се преминава през публичен орган. При тази система сумите, които се прехвърлят, никога не биха могли да бъдат на разположение на органите на държавата-членка. В разглеждания случай обаче средствата преминават през публичен орган - Изравнителната каса, преди да бъдат изплатени на крайния получател. Поради това делото PreussenElektra разглежда различни фактически обстоятелства и не е приложимо в настоящия случай.
(124)
Решението по делото Pearle (43) не може да помогне нито на Италия, нито на получателите. В делото Pearle Съдът установи, че при някои определени условия приходът от налог, преминаващ през публичен орган, не представлява държавни ресурси. В това дело мерките са били изцяло финансирани от производителите от определен отрасъл единствено по тяхна собствена инициатива. Средствата са били събирани чрез парафискален налог, който преминава през публичен орган, който в нито един момент не е можел да разполага с тях свободно. Освен това страните, които са плащали налога, са били тези, които са се ползвали от мярката.
(125)
Италия твърди, че Изравнителната каса не разполага с дискреционна власт по отношение на изразходването на средствата, които са определени за финансирането на тарифите и те в нито един момент не попадат в „периметъра на публичните финанси“. Следователно държавата не може свободно да разполага с тези средства и следователно те не представляват държавни ресурси.
(126)
Като предварителна забележка следва да се подчертае, че макар и някои от критериите от делото Pearle да могат субективно да се считат за по-важни от други, нито един от тях не може да се счита за „основен критерий“ по това дело. Изброените в съдебното решение критерии са кумулативни. Това е и тълкуването на Първоинстанционния съд в решението по делото Earl Salvat, където той разглежда оспорвания в това дело парафискален налог спрямо всеки един от критериите по делото Pearle (44).
(127)
Преди да разгледа ролята на Изравнителната каса, Комисията провери дали някои от останалите изброени в делото Pearle критерии са изпълнени. Ясно е, че в настоящия случай, за разлика от делото Pearle, оспорваните тарифи са били установени по инициатива на държавата, а не по инициатива на даден икономически отрасъл. Още повече, в делото Pearle получателите на мярката са били и единствените, които допринасят за финансирането на използваните ресурси, така че намесата на публичния орган не е имала тенденцията да създаде предимство, което би представлявало допълнителна тежест за държавата. В разглеждания случай получателите не носят финансовата тежест от налога, плащането на който се поема единствено от потребителите на електроенергия. Следователно позоваване на решението по делото Pearle е недействително, независимо от евентуалната обосновка на довода, че Изравнителната каса изпълнява функцията единствено на счетоводен посредник.
(128)
По отношение на самата Изравнителната каса Комисията изтъква, че съгласно установената съдебна практика не следва да се прави разграничение между случаите, в които помощта е предоставена пряко от държавата, и тези, в които тя е предоставена посредством публичен или частен орган, предназначен или създаден от държавата (45). Следователно публичният или частният статут на Изравнителната каса не е определящ фактор за целите на прилагането на правилата за държавна помощ. Фактът, че Изравнителната каса е публичен орган не означава автоматично, че член 107 от ДФЕС е приложим (46); по същия начин намесата на публичен орган не изключва сама по себе си прилагането на този член.
(129)
Анализът обаче не може да бъде ограничен до предоставените на Изравнителната каса правомощия в качеството ѝ на публичен орган. Това, което по-скоро трябва да се провери, е по-общият въпрос дали държавата, пряко или посредством друг, определен от нея орган, може да упражнява контрол върху средствата, използвани за финансирането на тарифата. Такава проверка би трябвало да се направи и ако Изравнителната каса беше частен орган.
(130)
Наскоро постановеното решение на Съда по делото Essent (47) предоставя окончателни указания по тази точка. В делото Essent Нидерландия беше въвела със закон тарифна добавка върху цените на електроенергията. Добавката е била плащана от потребителите на електроенергия на операторите на електропреносната мрежа, които на свой ред са изплащали съответните суми на определено дружество - SEP. Последното не е разполагало с никаква дискреционна власт по отношение управлението на средствата и е функционирало под прекия контрол на органите. Съдът стигна до заключението, че приходите от тази добавка са представлявали държавни ресурси, защото добавката върху цената на електроенергията е била наложена с национален закон и следователно е представлявала налог. Дружеството SEP не е имало право да използва приходите от този налог за други цели, освен предвидените от закона, и поради това средствата са били под публичен контрол и националните органи са можели да разполагат с тях. Съдът прецени, че това е достатъчно за определянето на разглежданите средства като държавни ресурси.
(131)
Приликите с разглеждания случай са очевидни. Тарифната добавка върху цената на електроенергията, използвана за финансирането на оспорваните тарифи, в настоящия случай е наложена със закон, какъвто е случаят и в делото Essent. Изравнителната каса изпълнява същата функция като SEP, тъй като централизира и управлява приходите от парафискалния налог и подлежи на същите ограничения, тъй като не може да използва приходите от налога за други цели, освен за предвидените в закона (финансирането на преференциалните тарифи). Държавата е в позиция да контролира и насочва използването на средствата: Изравнителната каса изпълнява счетоводните си функции съгласно точни инструкции на AEEG, който действа в рамките на законовите си регулаторни правомощия и/или в изпълнение на националното законодателство. Поради това управляваните от Изравнителната каса средства са постоянно под публичен контрол.
(132)
Този анализ е в съответствие с решението на Комисията по италианското дело за трудно възстановимите разходи, в което средствата, управлявани от Изравнителната каса в сметка A6, са определени като държавни ресурси (48).
(133)
Определянето на средствата, управлявани от Изравнителната каса, като държавни ресурси, бе потвърдено в решението на Първоинстанционния съд по делото Iride (49).
(134)
Върховният касационен съд на Италия вече е постановил, че юридическата правосубектност на Изравнителната каса не е отделена от италианската държава и че прехвърлените средства на Изравнителната каса следва да се считат за собственост на държавата, дори и да произхождат от частни лица и да са били предназначени за частни предприятия (Решение № 11632/03 от 3 април 2003 г.). В делото Iride жалбоподателите, а именно Iride Spa и Iride Energia Spa, са сезирали Първоинстанционния съд срещу решение на Комисията, в което тя е определила като държавни ресурси средствата, управлявани от Изравнителната каса в сметка А6. Изложените от жалбоподателите доводи са много сходни. Те оспорват по същество решението на Върховния касационен съд, изтъквайки, че Изравнителната каса изпълнява само функцията на счетоводен посредник между гражданите, подлежащи на финансово задължение, и получателите на съответните суми - функция, която не ѝ позволява да използва внесените суми, дори и за кратък период от време. Жалбоподателите също така заявяват, че установената съдебната практика в делото PreussenElektra е приложима.
(135)
След като подчерта, че не е компетентен да разглежда тълкуването на италианското законодателство, направено от Върховния касационен съд, Първоинстанционният съд потвърди, че депозираните по сметка A6 на Изравнителната каса суми трябва да се квалифицират като държавни ресурси, не само защото са собственост на държавата, но също така защото са под постоянен публичен контрол (50).
(136)
Това заключение се отнася до сметка A6 на Изравнителната каса, използвана за финансиране на трудно възстановимите разходи в електроенергийния сектор на Италия. Въпреки това то може да се отнесе съвсем логично и към компонент A4, от който се финансират оспорваните тарифи. Решението на Върховния касационен съд се основава на анализ на юридическата правосубектност на Изравнителната каса и поради това заключението му, потвърждаващо собствеността на държавата, важи за всички средства, внасяни в Изравнителната каса. Същото важи и за заключението на Първоинстанционния съд, според което държавата може да контролира средствата, управлявани от Изравнителната каса. Няма никаква разлика между сметка A6 и компонент A4, освен предназначението на средствата (сметка А6 - за покриване на трудно възстановими разходи, а компонент А4 - за финансиране на преференциални тарифи). Следователно сумите, прехвърляни на получателите от Сардиния от компонент A4, също трябва да бъдат определени като държавни ресурси.
(137)
Освен че се финансират чрез държавни ресурси, отговорността за оспорваните тарифи може да се вмени на държавата, тъй като правното основание на мерките е определено в националното законодателство и в решенията на AEEG, който е публичен орган, взети при изпълнението на неговите публични функции (51).
5.1.4. Въздействие върху търговията и нарушаване на конкуренцията
(138)
Що се отнася до въздействието на мерките върху търговията между държавите-членки и произтичащото от това нарушаване на конкуренцията, безспорно е, че съответните пазари (на олово, цинк, сребро, алуминий и хлор/сода каустик) са напълно отворени за конкуренцията. Това само по себе си е достатъчно, за да се установи, че тарифите оказват въздействие върху търговията в рамките на Съюза.
(139)
При все това Комисията взе предвид изложения от получателите и от Италия довод, според който в металургичния отрасъл (доводът не е изрично представен по отношение на производството на хлор) тарифата не оказва въздействие върху търговията и не нарушава конкуренцията, тъй като няма реални търговски потоци между държавите-членки, развиването на такива потоци е малко вероятно, а предвид на конкретните характеристики на този отрасъл тарифите не вредят на конкурентите на получателите в Съюза.
(140)
В решенията на Комисията и решенията на Съда липсата на реални търговски потоци никога не е била приемана като доказателство за липсата на въздействие на дадена мярка за помощ върху търговията в рамките на Съюза. В действителност Съдът винаги е постановявал, че помощта за дадено предприятие може да е такава, че да засяга търговията между държавите-членки и да нарушава конкуренцията, дори и самото предприятие - получател на помощта да не участва в търговията в рамките на Съюза. Когато дадена държава-членка предоставя помощ на дадено предприятие, националното производство може поради това да се запази на същото ниво или да нарасне, в резултат на което установените в други държави-членки предприятия ще имат по-малко възможности да изнасят продуктите си на пазара на съответната държава-членка (52).
(141)
Освен това ситуацията, характеризираща се с намаляване на производството в ЕС и увеличаване на вноса от държави извън Съюза при ограничени или несъществуващи търговски потоци между държавите-членки, не е рядко срещана: дори е типична за отраслите, изправени пред структурни трудности или подложени на силен конкурентен натиск. Тези промишлени отрасли са особено чувствителни към приеманите от държавите-членки мерки за подобряване на конкурентната позиция на техните национални промишлени отрасли.
(142)
Фактът, че производството на цинк, олово и сребро в Италия е твърде скромно, за да повлияе на референтната цена, не е от значение. Фактът, че съществува референтна цена за тези метали, която не се влияе лесно от производствените условия в една-единствена държава-членка, не изключва съществуването на конкуренция между предприятията, които са се установили в ЕИП и продават продукцията си на световните пазари на метали. Разбираемо е, че помощта, предоставена на получателите от Сардиния, не им дава възможност да намалят световната цена за продуктите си и да изместят пазарните си конкуренти, както и че другите европейски производители могат да продължат дейността си, докато са в състояние да продават на световната цена, като реализират печалба. Въпреки това печалбите, придобити в Италия благодарение на субсидираните тарифи на електроенергията, като цяло засилват конкурентната позиция на дружествата. Например, натрупаните капиталови резерви могат да се използват за поглъщане на конкурентите и за увеличаване на пазарния дял. Този довод е още по-уместен, като се има предвид, че някои от получателите принадлежат към многонационални дружества (53).
(143)
Противно на твърденията на получателите, фактът, че цената, заплащана в Италия в разглежданите сектори, съответства на стандартната цена на електроенергията, заплащана в Европа от конкурентни производители, не може да се счита за доказателство, че интересите на други европейски производители не са застрашени от италианската тарифа. В решението по дело C-372/97 Италия/Комисия бе ясно установено, че едностранните мерки, целящи да доближат условията на конкуренцията, съществуващи в една държава-членка, до преобладаващите в други държави-членки, действително засягат търговията (и следователно не могат да не бъдат определени като помощ). Освен това е възможно някои от действащите споразумения за доставка на електроенергия в други държави-членки да включват държавна помощ и Комисията е започнала задълбочени разследвания на няколко мерки от този вид (54). Макар и този защитен довод да не е изрично представен нито от Италия, нито от Alcoa, Комисията счита за полезно да привлече вниманието към утвърдения принцип, според който наличието на неправомерна помощ в някои държави-членки не може да оправдае приемането на подобни мерки от страна на друга държава-членка.
(144)
Във всеки случай получените жалби от конкурентите на получателите показват, че оспорваните тарифи действително пораждат проблеми относно конкуренцията и засягат търговията в рамките на Съюза.
(145)
Освен това Италия не е уведомила за тарифите от 2004 г. Съгласно установената съдебна практика в случаите, когато за помощта не е изпратено уведомление, Комисията не е длъжна да доказва нагледно действителните последици от мярката върху конкуренцията и търговията между държавите-членки. „Ако в решението си Комисията трябва да докаже нагледно действителните последици от вече предоставена помощ, това би довело до привилегироване на държавите-членки, които предоставят помощ в нарушение на задължението за уведомяване, определено в член 93, параграф 3 от Договора [за ЕО], което ще е в ущърб на онези, които уведомяват за помощта на етапа на планиране“ (55).
(146)
Трябва да се заключи, че оспорваните преференциални тарифи за електроенергия са в състояние да подобрят конкурентните позиции на техните получатели в сравнение с позициите на техните конкуренти в ЕС. Установена съдебна практика е при такива обстоятелства да се счита, че търговията между държавите-членки е засегната и конкуренцията е нарушена (56).
5.1.5. Заключения относно наличието на помощ
(147)
Комисията заключава, че оспорваните тарифи от 2004 г. и 2005 г. представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от ДФЕС и могат да бъдат разрешени, само ако отговарят на условията за някое от изключенията, предвидени в Договора. Това заключение е в съответствие със заключението, достигнато в делото Alcoa, което се отнасяше до идентични на практика тарифи.
5.2. Нова помощ или съществуваща помощ
(148)
Случаите, при които дадена мярка представлява съществуваща помощ, са подробно изброени в член 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (57).
(149)
Безспорно е, че оспорваните мерки не са били въведени в действие преди присъединяването на Италия към Съюза (член 1, буква б), подточка i) от регламента), че те не могат да се считат за разрешени поради липсата на приемане на решение от Комисията в предвидените срокове от процедурата (член 1, буква б), подточка iii), и че не могат да се считат за съществуваща помощ поради изтичането на давностните срокове (член 1, буква б), подточка iv). Те не са станали помощ поради еволюцията на общия пазар и без да са били изменяни от държавата-членка (член 1, буква б), подточка v), първо изречение).
(150)
С оглед на гореизложеното Комисията счита, че оспорваните тарифи представляват нова помощ.
5.3. Правомерност на помощта
(151)
Съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС държавите-членки са длъжни да уведомяват Комисията за плановете за предоставяне или изменение на дадена помощ и не могат да прилагат предложените мерки, докато уведомителната процедура не приключи с постановяването на окончателно решение.
(152)
Тъй като Италия не е подала уведомление относно член 1 от Указа от 2004 г., тарифите от 2004 г. представляват неправомерна помощ.
(153)
Италия обаче действително е подала уведомление относно член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 и се е въздържала от прилагането на тази мярка. Следователно,тя е изпълнила задълженията си съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
6. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(154)
Чрез дерогация от общата забрана за предоставяне на държавна помощ, предвидена в член 107, параграф 1 от ДФЕС, дадена помощ може да бъде обявена за съвместима, ако отговаря на едно от посочените в Договора изключения.
(155)
Тарифите от 2004 г. и 2005 г. представляват оперативна помощ. Твърдението на Италия, че тарифите от 2005 г. не следва да се считат за оперативна помощ, защото са част от стратегия за регионална подкрепа и подлежат на условие за производствени инвестиции, следва да бъдат отхвърлени. Въпреки че меморандумът за разбирателство предвижда, че получателите на помощта трябва да извършат определени инвестиции, компонентът на помощ в преференциалните тарифи от 2005 г. не е част от допустимите разходи и не подлежи на максимален интензитет на помощта. Няма данни, показващи, че мярката отговаря на критериите за инвестиционна помощ или че помощта е пропорционална. Вместо това мярката е ясно обвързана с потреблението на електроенергия и е насочена към ограничаване на разходите за доставка на електроенергия, които са оперативни разходи, направени от съответните дружества. Следователно тя не може да се разглежда като инвестиционна помощ.
(156)
Оперативната помощ по принцип е несъвместима с вътрешния пазар. В решението по дело C-86/89 Италия/Комисия Съдът установи, че „разглежданата помощ, която се предоставя без конкретни условия и единствено според използваните количества, би следвало да се счита за оперативна помощ за въпросните предприятия и като такава засяга условията на търговията в степен, която противоречи на общия интерес“ (58).
(157)
В решението по дело T-459/93 Siemens/Комисия Първоинстанционният съд припомни принципа, според който „оперативната помощ, а именно помощта, предназначена да облекчи едно предприятие от разходите, които обикновено би трябвало да понесе само в процеса на ежедневното му управление или обичайните му дейности, по принцип не попада в обхвата на гореспоменатия член 92, параграф 3, [понастоящем член 107, параграф 3 от ДФЕС] […]. Съгласно съответната съдебна практика въздействието на такава помощ по принцип нарушава конкуренцията в отраслите, в които тя е предоставена, без обаче да може, поради самия си характер, да постигне някоя от целите на гореспоменатите изключения“.
(158)
Съществуват обаче ясно определени случаи, в които може да се предоставя оперативна помощ. По-специално, оперативна помощ може да се предоставя за цели, свързани с околната среда, въз основа на Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда (59). По същия начин в подпомаганите региони оперативната помощ може по изключение да бъде разрешена като регионална помощ. Комисията прецени дали оспорваните тарифи би могло да попаднат в една от тези категории.
(159)
Комисията отбелязва, че тарифите нямат свързани с околната среда цели и поради това не могат да бъдат разрешени като помощ за околната среда.
6.1. Съвместимост с Насоките за регионална помощ от 1998 г.
(160)
По изключение, оперативна помощ може да се предоставя в подпомаганите региони, които отговарят на условията за предоставяне на помощ съгласно дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС. Регион Сардиния е отговарял на условията за предоставяне на такава помощ до края на 2006 г. Ето защо Комисията провери дали през този период преференциалните тарифи от 2004 г. и 2005 г. биха могли да бъдат разрешени въз основа на Насоките за регионална помощ от 1998 г.
(161)
Съгласно точка 4.15 от насоките, оперативна помощ може да бъде предоставена по изключение, при условие че: i) е обоснована от гледна точка на приноса ѝ към регионалното развитие и характера ѝ, и че: ii) размерът ѝ е пропорционален на неблагоприятните фактори, които цели да облекчи. Държавата-членка е тази, която трябва да докаже съществуването на неблагоприятни фактори и да измери значимостта им. Съгласно точка 4.17 от същите насоки оперативната помощ трябва да бъде ограничена във времето и постепенно да намалява.
(162)
Съгласно точка 2 от насоките „индивидуално ad hoc плащане, предоставено на едно-единствено предприятие, или помощ, ограничена до една единствена област на дейност, могат да окажат значително въздействие върху конкуренцията на съответния пазар, като същевременно е вероятно техните последици върху регионалното развитие да бъдат прекалено ограничени […]. Следователно въпросните дерогации [от общата забрана за предоставяне на помощ] принципно се предоставят само за многосекторни схеми за помощ, достъпни за всички предприятия от засегнатите сектори в даден регион.“ Тарифа за електроенергия, избирателно предоставена на няколко отделни предприятия от определени сектори явно не съответства на същността на регионалната помощ, която се очаква да бъде многосекторна. Все пак, тъй като не съществува абсолютна забрана за предоставянето на ad hoc регионална помощ, Комисията разгледа дали съществуват някакви извънредни обстоятелства, които биха могли да обосноват предоставянето на тарифата.
(163)
По-специално Комисията разгледа недостатъците на електроенергийния отрасъл в Сардиния въз основа на предоставените от Италия и получателите данни, за да оцени дали те биха могли да представляват неблагоприятен регионален фактор.
6.1.1. Електроенергийният пазар на Сардиния в контекста на италианския пазар
(164)
Като цяло италианският пазар на електроенергия е силно концентриран, с малки изключения в северната част на страната. Операторът с господстващо положение във всички региони на страната е някогашният монополист ENEL, освен в Сардиния, където предприятието има дуопол с E.ON. ENEL има значителна пазарна сила, с която италианският орган по конкуренция е установил, че е злоупотребил в няколко случая. Цените на електроенергията в Италия са като цяло високи, което се дължи на структурата на електропроизводството, базирана до голяма степен на изкопаеми горива (главно газ), липсата на ядрени мощности и претоварването на междусистемните електропроводи към останалата част на Европа.
(165)
В Сардиния, която съставлява 4,1 % от нетната инсталирана мощност в Италия (60), електроенергията се произвежда главно от топлоелектрически централи, захранвани с изкопаеми горива (въглища, мазут и битум от рафинериите). Островът не разполага с газоразпределителна инфраструктура за природен газ.
(166)
Сардиния страда от производствен свръхкапацитет, най-вече в сегмента с високи разходи (работещи на мазут централи), дължащ се на неосъществените планове на правителството да концентрира отрасъла на тежката промишленост в Италия на острова, които са подтикнали ENEL да направи свръхинвестиции в електроцентрали. Освен че тези централи са структурно по-скъпи, те също така бързо остаряват от техническа гледна точка. През разглеждания период износът на електроенергия от Сардиния към италианския полуостров е ограничен поради ниския капацитет на междусистемния електропровод, който често се претоварва (61).
(167)
Две електроенергийни дружества, ENEL и E.ON, притежават заедно пазарен дял, равен на 95 % от електроенергийните доставки в Сардиния (E.ON притежава около 58 %, а ENEL - около 42 %). Според проучването на електроенергийния отрасъл (62) по отношение на конкуренцията Сардиния може да се определи като дуопол с колективно господстващо положение. Пазарът е силно концентриран, макар и равнището на концентрация да не е най-високото в Италия (63). Като се има предвид, че те контролират на практика всички централи със средно висока или висока производителност, E.ON и ENEL определят цената на практика за повечето части от денонощието. Независимо от това положението в Сардиния изглежда по-малко критично, отколкото в южната част на Италия, където ENEL сам определя цената за цялото денонощие (64).
(168)
Цените на едро на електроенергията в Италия са едни от най-високите в Европа (65), а цените в Сардиния са сред най-високите в Италия. През 2007 г. средната национална цена (PUN) е била 70,99 EUR/MWh, докато средната цена в Сардиния - 75 EUR/MWh, спаднала от 80 EUR/MWh през 2006 г. (66) Тенденцията към повишаване на средните регионални цени в Сардиния продължава през 2008 г. и 2009 г. През първото полугодие на 2009 г. цените в Сардиния постоянно са били над средната стойност за страната (средна цена от 106,60 EUR/MWh при средна цена в страната от 60,50 EUR/MWh).
(169)
Цените, плащани в Сардиния от получателите на тарифите през 2004/2005 г., на базата на двустранни договори, са варирали от 60 EUR до 65 EUR за MWh. Не е възможно тези цени да бъдат сравнени с цените, регистрирани на италианския полуостров, тъй като Комисията не разполага с необходимите данни (които Италия твърди, че не е в състояние да предостави - вж. съображение 92 по-горе). Въпреки това, въз основа на горепосочения анализ на общите ценови тенденции, които могат да бъдат до голяма степен представителни за ценовите тенденции в двустранните договори, изглежда е възможно да се предположи, че през разглеждания период енергоемките предприятия в Сардиния за заплащали по-висока цена от цената на италианския полуостров.
(170)
В заключение електроенергийният пазар в Сардиния се характеризира с редица проблеми, включително високи цени, силна степен на пазарна концентрация, пазарна сила на доминиращите оператори, производствен свръхкапацитет в сегмента с високи разходи, относителна неефективност на електроцентралите, които бързо остаряват, липса на достъп до газоразпределителна инфраструктура за природен газ и недостатъчна междусистемна връзка. Тези проблеми е вероятно да доведат до по-високи цени на електроенергията за крайните потребители, включително и за най-енергоемките.
6.1.2. Наличие на неблагоприятен регионален фактор
(171)
Първият въпрос, който трябва да се разгледа, е дали тези проблеми представляват неблагоприятен регионален фактор, т.е. дали засягат тежко икономическото развитие на Сардиния. В решението си по дело C 34/02 Комисията не приема, че липсата на междусистемни връзки представлява неблагоприятен регионален фактор (67). Макар и да е вярно, че малките и средните предприятия са по-малко засегнати от високите цени на електроенергията в сравнение с големите енергоемки потребители, то благосъстоянието на един единствен отрасъл не може автоматично да се равнява на благосъстоянието на цял един регион. Комисията счита, че Италия не е доказала в достатъчна степен, че състоянието на електроенергийния пазар на Сардиния представлява неблагоприятен регионален фактор.
(172)
Но дори и да се предположи, че е налице неблагоприятен регионален фактор, то определените в Насоките за регионалните помощи критерии трябва да бъдат изпълнени. Поради това Комисията разгледа дали тези критерии са изпълнени.
6.1.3. Принос за регионалното развитие
(173)
Помощта трябва да допринася по устойчив начин за регионалното развитие и да бъде пропорционална на неблагоприятните фактори, които цели да облекчи. Оперативната помощ за даден подпомаган регион не може да бъде разрешена поради трудностите, които изпитва един единствен отрасъл, а трябва да се докаже, че тя допринася дълготрайно за регионалното развитие. В разглеждания случай това не е вероятно. Дори и да се предположи, че поддържането на острова на някои промишлени производствени мощности би допринесло за заетостта и за запазването на промишлената база в Сардиния, този резултат не би бил дълготраен. Ако високите цени на електроенергията са структурен проблем в Сардиния, както твърди Италия, проблемите в енергоемките отрасли ще се появят отново, веднага след като тарифите бъдат премахнати.
(174)
Италианските органи представят тарифите като временна мярка, чието прилагане е предвидено да приключи със завършването през 2010 г. на инфраструктурните проекти, свързани с енергийното производство и междусистемните връзки (газопровода GALSI и подводния електропровод SAPEI), които в момента се изпълняват (68). Доводът на Италия е, че по-добрите междусистемни връзки ще доведат до намаляване на цените, налагани за тези дружества. Комисията счита, че макар новата инфраструктура да може да намали или изравни ценовите различия между Сардиния и полуострова, изглежда малко вероятно подобни проекти да могат да намалят наполовина цените на електроенергията, за да ги сведат до предполагаемото необходимо равнище, което би осигурило печалба на тези промишлени дейности в дългосрочен план.
(175)
Също така Комисията изтъква, че наличието на държавна субсидия, целяща да намали разходите за електроенергия на големите потребители, не насърчава доставчиците на електроенергия да снижат цените, за да не загубят големите си клиенти и не предотвратява влошаването на разходните им структури. Субсидията по-скоро засилва мотивацията на доставчиците на електроенергия да използват пазарната си сила. В резултат на това, макар и да е вярно, предвид съществуващия свръхкапацитет, че енергоемките дружества по принцип биха могли да получат конкурентна цена, ако за това не пречеше пазарната сила на доставчиците на електроенергия, (които според Италия и получателите могат да имат интерес да поддържат цените високи), Комисията счита, че преференциалната тарифа не е подходящият инструмент за ограничаване на тази пазарна сила.
6.1.4. Пропорционалност
(176)
Субсидията, предоставена на получателите на тарифите, не е изчислена по такъв начин, че да компенсира регионалните различия (т.е. разликата между цените на електроенергията на италианския полуостров и цените в Сардиния за същата категория клиенти), а по-скоро цели да изравни цените в Сардиния спрямо цените, плащани от конкурентите на получателите в ЕС. Цените, определени за получателите от Сардиния, са особено ниски и със сигурност са по-ниски от цените на италианския полуостров, които са сред най-високите в ЕС. Следователно тарифите не са пропорционални на неблагоприятния регионален фактор, който се предполага, че целят да облекчат.
(177)
Самият метод, избран за изчисляване на размера на субсидията, предполага, че тази мярка преследва цел на промишлената политика, а не регионална цел. Действително, аспектът на тарифите, свързан с промишлената политика, е изтъкван многократно от Италия в представените от нея мнения.
6.1.5. Постепенно намаляване
(178)
Регионалната оперативна помощ трябва постепенно да намалява (вж. точка 4.17 от Насоките за регионална помощ). Тъй като механизмите за актуализиране на тарифите от 2004 г. и 2005 г. са различни, те са оценени поотделно.
(179)
Тарифите от 2004 г. са индексирани на основата на промените в цените на горивата и само могат само да нарастват или да останат непроменени. Според Италия това гарантира, че помощта постепенно намалява. Комисията счита, че изискването за постепенно намаляване може да се счита за изпълнено, само ако се гарантира постепенното намаляване с течение на времето на компенсаторните плащания, които се равняват на действителния размер на помощта. Не е достатъчно, че тарифата следва да се увеличава с времето, тъй като по-високата тарифа може все пак да представлява по-голям размер на помощта, ако в същото време цените за крайните потребители на съответния пазар са нараснали по-бързо от тарифата. Италианският метод не предоставя никакви гаранции в това отношение (69).
(180)
Що се отнася до тарифите от 2005 г., Комисията оцени механизма за индексиране, въведен с член 11, параграф 13 от Закон № 80/2005, според тълкуванието на AEEG в Решение 217/05 (вж. съображение 33). В съответствие с правилата за прилагане, определени от AEEG, тарифата подлежи на ежегодно увеличение с процент, отразяващ промените в цените на електроенергията в ЕС, но това увеличение не може да надвишава 4 %. Според Италия този механизъм гарантира постепенното намаляване.
(181)
Комисията обаче е на мнение, че фактът, че номиналната тарифа подлежи на доста ограничено годишно увеличение, не означава, че нетният размер на помощта - измерен чрез компенсаторните плащания - ще намалее с течение на времето.
(182)
Ако се приеме, че ценовите тенденции на енергийните борси могат да се считат до голяма степен за показателни за промените в цените по двустранните договори, както предполага Италия, тарифите от 2005 г. ще са постепенно намаляващи само в случай на спад в средните цени на ЕС (тъй като тарифите не могат да бъдат намалявани, а само увеличавани). Във всички други случаи тарифите ще предоставят нарастващо предимство (70). Тъй като поне от 2004 г. до 2007 г. средните за ЕС цени на електроенергията са имали тенденция за рязко покачване (ръст от нас 4 % годишно), елементът на помощ, съдържащ се в тарифите от 2005 г., би нараснал с течение на времето.
(183)
Освен това Италия твърди, че в действителност двустранните договори в по-малка степен подлежат на увеличаване на цените в сравнение с цените на енергийните борси и поради това тарифите от 2005 г. са de facto постепенно намаляващи. Комисията изтъква, че представеният за оценка метод за индексиране се основава на промени в цените на енергийните борси и че Италия не е представила данни за развитието на цените по двустранните договори. Следователно твърдението на Италия не е достатъчно обосновано.
(184)
Всъщност ограничената информация, с която разполага Комисията, показва обратното, т.е. че цените по двустранните договори са се увеличили рязко в Сардиния (вж. например твърдението на предприятието Eurallumina, че в периода 2005-2006 г. то е плащало цена в размер на 80 EUR за MWh на свободния пазар, която е по-висока в сравнение с цената от 65 EUR за MWh през 2004 г.) При тези обстоятелства, ако тарифите са били приложени, компенсаторните плащания биха се увеличили с течение на времето.
(185)
Следователно нито тарифите от 2004 г., нито тарифите от 2005 г. отговарят на изискването за постепенно намаляване.
6.1.6. Заключения относно съвместимостта на мярката като регионална помощ
(186)
Комисията заключава, че оспорваните тарифи не могат да се считат за съвместими като регионална помощ съгласно Насоките за регионална помощ от 1998 г. Тъй като Сардиния е престанала да бъде подпомаган регион по смисъла на член 107, параграф 3, буква а) след декември 2006 г., не е необходимо да се разглежда съвместимостта на помощта с оглед на Насоките за регионална помощ за периода 2007-2013 г.
(187)
Комисията изрази подобно отрицателно становище през 2005 г. по отношение на мярка, предназначена да намали разходите за енергия на предприятието Eurallumina в Сардиния. Комисията счете тогава, че оспорваната мярка, която бе под формата на освобождаване от акциз на тежките масла, не може да бъде разрешена въз основа на Насоките за регионална помощ (71).
6.2. Други съображения относно съвместимостта на помощта
(188)
Италия и засегнатите предприятия твърдят, че тарифните режими имат за цел да компенсират недостатъците на електроенергийните пазари, които все още не предлагат конкурентни цени. Те твърдят, че цените на електроенергията застрашават конкурентоспособността на енергоемките отрасли. Те смятат, че помощта има стимулиращ ефект, тъй като без нея дружествата ще бъдат закрити.
(189)
Комисията не счита за възможно да приеме, че предоставянето на оперативна помощ на няколко промишлени предприятия е подходящ отговор на липсата на конкуренция на местния електроенергиен пазар, което засяга всички потребители на електроенергия.
(190)
Също така е съмнително дали помощта е подходящ и пропорционален начин за предотвратяване на преместването на предприятията извън ЕС. В решенията на Комисията и в съдебната практика на съдилищата на Съюза не съществува прецедентен случай, при който този довод да е бил приет като основание за предоставянето на държавна помощ. Решенията за цялостно или частично преместване на производството са част от бизнес стратегията на едно дружество и Комисията никога не е била на мнение, че те представляват пазарна неефективност. В решенията си по делата Terni (72) и Alcoa (73) Комисията изрази съмнения по отношение на подобни доводи, целящи да свържат мерките за помощ с целта да се възпрепятства преместването на предприятия извън ЕС.
(191)
Също така следва да се отбележи, че често цитираните в хода на процедурата заключения на специализирани инстанции като Групата на високо равнище за конкурентоспособност, енергия и околна среда (74), не предполагат, че конкретни държавни помощи следва да бъдат предоставяни за разрешаване на проблеми с конкурентоспособността, дължащи се на високи цени на електроенергията, а защитават необходимостта от пълно спазване на приложимите правила за държавна помощ (75).
(192)
С оглед на гореизложеното Комисията счита, че оспорваните тарифи от 2004 г. и 2005 г. не отговарят на условията на нито една от дерогациите, предвидени в член 107 от ДФЕС. Дерогациите, предвидени в член 107, параграф 2 от ДФЕС не са приложими, тъй като помощта няма социален характер, не е предназначена да компенсира вреди, причинени от природни бедствия или други извънредни събития, и тя не е била предоставена, за да компенсира икономическите затруднения, причинени от разделението на Германия. Дерогациите, посочени в член 107, параграф 3, букви б) и г) от ДФЕС, също са неприложими, тъй като мярката не е предназначена за насърчаване изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес, преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава-членка или за насърчаването на културата и опазването на културното наследство. По отношение на дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, направеният по-горе анализ в съображения 160-187 показва, че тарифата не може да бъде одобрена като помощ, предназначена за насърчаване на икономическото развитие на регион, в който жизненото равнище е необичайно ниско или където има сериозни проблеми с безработицата. По отношение на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, оперативната помощ по принцип не отговаря на условията за такава дерогация, както е посочено в съображения 155-158, а Комисията не успя да установи някакви конкретни обстоятелства, които биха могли да обосноват предоставянето на такава помощ в настоящия случай.
(193)
Поради това Комисията счита, че както тарифите от 2004 г., така и тарифите от 2005 г. са несъвместими с вътрешния пазар.
(194)
След като Комисията стигна до това заключение, не е необходимо да разглежда възможния кумулативен ефект на новата помощ и старата несъвместима помощ, посочена в съображение 31 с оглед на решението по делото Deggendorf.
7. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(195)
В съответствие с член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 при отрицателно решение относно неправомерна помощ, несъвместима с общия пазар, е уместно да се възвърне ефективната конкуренция, освен ако възстановяването не противоречи на общ принцип от правото на Общността.
(196)
В настоящия случай само тарифите от 2004 г. (дело C 38/A/04) подлежат на възстановяване, тъй като тарифите от 2005 г. (дело C 13/06) не са били приложени.
7.1. Оправдани правни очаквания и други общи принципи на правото на Общността, които могат да попречат на възстановяването
(197)
Съгласно установената съдебна практика, когато дадена помощ е предоставена без изпращането на предварително уведомление съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС, получателят на помощта не може да има оправдани правни очаквания, че нейното предоставяне е правомерно (76). Едно съвестно предприятие следва да бъде в състояние да установи дали процедурата по уведомяване е била спазена и дали помощта е правомерна.
(198)
При все това не следва да се изключи възможността получателят на неправомерно предоставена помощ да се позове на изключителни обстоятелства, които са могли да създадат у него оправдани правни очаквания относно правомерния характер на помощта, и следователно да се противопостави на нейното възстановяване (77).
(199)
Получателите на тарифите от 2004 г. не са представили мнения в тази връзка, нито пък Комисията е установила наличието на изключителни обстоятелства, които са могли да създадат у получателите някакви оправдани правни очаквания. По-специално, не са могли да възникнат никакви очаквания, че тарифите няма да представляват държавна помощ вследствие на решението по делото Alumix от 1996 г. Както е посочено в решението за откриване на официална процедура по разследване от 2004 г. (вж. съображение 37), тарифата, която е служила като основа за оспорваните тарифи от 2004 г., не е първоначалният режим Alumix, който Комисията е установила през 1996 г., че не представлява държавна помощ, а една съвсем нова мярка, която е била значително променена (по-специално по отношение на нейния механизъм на финансиране) (78) и чийто срок на действие е бил удължен във времето от италианските власти. При това положение един благоразумен получател би следвало да провери дали новата мярка е правомерна.
(200)
Освен това Комисията счита, че възстановяването на помощта няма да наруши други общи принципи на правото на Общността.
7.2. Количествено определяне на сумите, които трябва да бъдат възстановени
(201)
Цялата несъвместима помощ, получена от предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina съгласно член 1 от Указа от 2004 г. трябва да бъде възстановена с лихвите в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 г. за прилагането на Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (79).
(202)
Целта на възстановяването е получателите да възвърнат конкурентната позиция, която са заемали преди предоставянето на несъвместимата помощ, като се премахне предоставеното от нея неправомерно предимство. В разглеждания случай предоставеното предимство се равнява на разликата между преференциалната тарифа и цената на електроенергията, която получателите на помощта щяха да платят на пазара при липсата на оспорваните тарифи.
(203)
Всички засегнати дружества са купували електроенергия въз основа на двустранни договори по времето, когато тарифите са били въведени. Държавата се намесва, за да субсидира договорно определените цени чрез предоставянето на компенсаторни плащания. Следователно сумите, които трябва да бъдат възстановени, се равняват на компенсаторните плащания, получени от получателите през разглеждания период (вж. съображение 30).
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Комисията счита, че както тарифите от 2004 г., така и тарифите от 2005 г. представляват оперативна помощ, която не отговаря на условията за допустимост за нито една от дерогациите от общата забрана за предоставяне на държавна помощ, предвидени в Договора за ЕО, и поради това помощта е несъвместима с вътрешния пазар.
По отношение на тарифите от 2004 г., които са били неправомерно приложени в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС, всички плащания на неизплатената помощ следва да бъдат прекратени, а вече изплатената помощ трябва да бъде възстановена. Сумата, която трябва да бъде възстановена, съответства на сумата от всички компенсаторни плащания, изплатени на предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina от Изравнителната каса.
Тарифите от 2005 г., за които Италия своевременно е подала уведомление, както се изисква от член 108, параграф 3 от ДФЕС, не трябва да се прилагат,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Държавната помощ, която Италия планира да предостави на предприятията Portovesme Srl, Eurallumina SpA, ILA SpA и Syndial SpA съгласно член 11, параграф 12 от Наредба-закон № 35 от 14 март 2005 г., преобразувана в Закон № 80/2005 от 14 май 2005 г., е несъвместима с вътрешния пазар.
2. Следователно помощта не може да бъде предоставена.
Член 2
Държавната помощ, неправомерно предоставена от Италия в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС, въз основа на член 1 от Указа на председателя на Министерския съвет от 6 февруари 2004 г., в размер на 12 845 892,82 EUR за Portovesme Srl, 5 208 152,05 EUR за Eurallumina SpA и 291 120,27 EUR за ILA SpA, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 3
1. Италия възстановява от получателите помощта, посочена в член 2.
2. Сумите, които следва да бъдат възстановени, включват начислените лихви от датата, на която се били предоставени на разположение на получателя, до действителното им възстановяване.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004.
4. Италия отменя предстоящите плащания на помощта, посочена в член 2, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 4
1. Възстановяването на помощта, посочена в член 2, е незабавно и ефективно.
2. Италия осигурява прилагането на настоящото решение в срок от четири месеца от датата, на която е уведомена за него.
Член 5
1. В срок от два месеца от уведомяването за настоящото решение Италия предоставя на Комисията следната информация:
а)
общата сума (главница и лихви при възстановяване), която получателят трябва да възстанови;
б)
подробно описание на вече предприетите мерки за изпълнение на настоящото решение и на планираните такива;
в)
документи, доказващи, че на получателя е наредено да възстанови помощта.
2. Италия информира редовно Комисията за хода на националните мерки, предприети за прилагане на настоящото решение, до окончателното възстановяване на помощта, посочена в член 2. При искане от страна на Комисията, Италия предоставя незабавно информация за вече предприетите мерки за изпълнение на настоящото решение и за планираните такива. Тя предоставя също така подробна информация относно размера на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 6
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 23 февруари 2011 година.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 23 febbraio 2011
relativa agli aiuti di Stato C 38/B/04 (ex NN 58/04) e C 13/06 (ex N 587/05) cui l’Italia ha dato esecuzione a favore di Portovesme Srl, ILA SpA, Eurallumina SpA e Syndial SpA
[notificata con il numero C(2011) 956]
(Il testo in lingua italiana è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/746/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni ai sensi delle disposizioni succitate (1) e tenuto conto di tali osservazioni,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
1.1. Caso C 38/B/04
(1)
Con lettera del 4 dicembre 2003, uno studio legale che rappresenta un denunciante ha portato all’attenzione della Commissione una serie di articoli pubblicati sulla stampa italiana relativi all’intenzione del governo italiano di applicare tariffe elettriche agevolate a favore di talune imprese ubicate in Sardegna.
(2)
Le succitate tariffe sono state introdotte dall’articolo 1 del decreto del presidente del Consiglio dei ministri del 6 febbraio 2004 (di seguito denominato il «decreto del 2004»). Tale decreto ha avuto due effetti distinti: a) ha introdotto nuove tariffe elettriche agevolate a favore delle società Portovesme Srl, ILA Spa e Euroallumina Spa, e b) ha prorogato la tariffa agevolata esistente a favore di Alcoa Trasformazioni (produttore di alluminio primario, di seguito: «Alcoa»).
(3)
Con lettere del 22 gennaio 2004 e del 19 marzo 2004 la Commissione ha chiesto chiarimenti su tali misure. L’Italia ha risposto con lettere del 9 febbraio 2004 e del 9 giugno 2004. Con lettera del 20 settembre 2004 l’Italia ha inviato ulteriori chiarimenti.
(4)
Con lettera del 16 novembre 2004, la Commissione ha informato l’Italia della decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2 del TFUE in relazione alla misura in oggetto.
(5)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (2). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni in merito alle misure di cui trattasi.
(6)
L’Italia ha inviato osservazioni con lettere datate 4 febbraio 2005 e 11 febbraio 2005.
(7)
La Commissione ha ricevuto osservazioni dagli interessati, inclusi tre beneficiari delle misure e un concorrente di Portovesme. Con lettera del 22 marzo 2005, la Commissione ha trasmesso tali osservazioni all’Italia fornendole la possibilità di replicarvi. I commenti dell’Italia sono pervenuti con lettera del 20 settembre 2005.
(8)
Il 29 ottobre 2008 il caso C38/04 è stato suddiviso nella parte A, che riguarda la misura a favore di Alcoa e nella parte B che concerne Portovesme, ILA e Euroallumina.
(9)
Il 19 novembre 2009 la Commissione ha adottato una decisione finale negativa con recupero riguardo alla società Alcoa (3).
1.2. Caso C 13/06
(10)
A norma dell’articolo 11, paragrafo 12, del decreto legge n. 35 del 14 marzo 2005, convertito nella legge n. 80/2005 del 14 maggio 2005«Disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale» (di seguito: la «legge n. 80/2005»), le autorità italiane hanno prorogato fino al 2010 le tariffe elettriche agevolate a favore di Portovesme, ILA ed Eurallumina e hanno esteso il beneficio tariffario a Syndial SpA, un’azienda produttrice di cloro, anch’essa con stabilimenti in Sardegna.
(11)
La Commissione ha ricevuto una denuncia da parte di un concorrente di Syndial con lettera del 22 luglio 2005, cui ha fatto seguito ulteriore documentazione inviata dalla stessa società, il 7 ottobre 2005 e il 7 dicembre 2005.
(12)
L’Italia ha notificato la misura alla Commissione con lettera del 23 novembre 2005, fornendo inoltre ulteriori informazioni con missiva del 28 novembre 2005.
(13)
Con lettera del 22 dicembre 2005, la Commissione ha chiesto informazioni supplementari, che le autorità italiane hanno inviato con lettera del 3 marzo 2006.
(14)
Al contempo, lo stesso concorrente di Portovesme intervenuto nel caso C 38/B/04 ha presentato una denuncia sulla nuova misura, con lettera del 20 gennaio 2006.
(15)
Con lettera del 26 aprile 2006, la Commissione ha informato l’Italia di aver deciso di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del TFUE in relazione alle modifiche e all’estensione del regime tariffario speciale introdotto dalla legge n. 80/2005.
(16)
La Commissione ha chiesto all’Italia ulteriori chiarimenti con lettera del 22 agosto 2006, cui l’Italia ha risposto il 28 settembre 2006.
(17)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (4). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni in merito alle misure di cui trattasi.
(18)
La Commissione ha ricevuto osservazioni dagli interessati, inclusi i beneficiari, i due concorrenti di Portovesme e Syndial e un produttore di energie rinnovabili. Con lettera del 5 ottobre 2006, la Commissione ha trasmesso tali osservazioni all’Italia fornendole la possibilità di replicarvi. I commenti dell’Italia sono pervenuti con lettera del 1o dicembre 2006.
(19)
L’Italia ha fornito ulteriori informazioni con lettere del 16 aprile 2007, 10 maggio 2007, 14 maggio 2007 e 22 giugno 2010.
1.3. Portata della presente decisione
(20)
La presente decisione concerne sia le tariffe introdotte dall’articolo 1 del decreto del 2004 a favore di beneficiari diversi da Alcoa (di seguito: «le tariffe del 2004») sia quelle introdotte dall’articolo 11, paragrafo 12 della legge n. 80/2005 (di seguito: «le tariffe del 2005») e ulteriormente specificate dalle delibere emanate dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas (AEEG).
2. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLA MISURA
2.1. Le tariffe del 2004 contestate
(21)
L’articolo 1 del decreto del 2004 ha esteso «il trattamento [tariffario] di cui al punto 2 del decreto del ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato del 19 dicembre 1995 (di seguito: “decreto Alcoa”) alle forniture di energia destinate alle produzioni e lavorazioni di alluminio, piombo, argento e zinco nei limiti degli impianti esistenti alla data di entrata in vigore del presente decreto situati in territori insulari caratterizzati da collegamenti assenti o insufficienti alle reti nazionali dell’energia elettrica e del gas».
(22)
Era previsto che tale trattamento tariffario fosse transitorio e terminasse «con la realizzazione o il potenziamento dei collegamenti alle reti nazionali dell’energia elettrica e del gas» e al più tardi entro il 30 giugno 2007.
(23)
In pratica, il decreto del 2004 estendeva le tariffe agevolate di cui aveva già beneficiato il produttore di alluminio Alcoa a tre società ad alta intensità energetica ubicate in Sardegna: Portovesme, un’azienda che produce zinco, argento e piombo (5), ILA, un produttore di prodotti dell’alluminio lavorati ed Eurallumina, un produttore di allumina (6).
(24)
A livello normativo, le tariffe sono state attuate a mezzo di delibere dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas (di seguito «AEEG»).
(25)
Inizialmente, la delibera AEEG n. 110/04 subordinava la concessione delle tariffe agevolate all’esito positivo della procedura di notifica. Tuttavia, a seguito delle istruzioni emesse dalla presidenza del Consiglio dei ministri, che specificavano che il testo del decreto 2004 non era stato notificato formalmente ai sensi delle norme sugli aiuti di Stato, ma solo «presentato» alla Commissione nel quadro di un’«indagine conoscitiva preliminare» l’AEEG ha dato attuazione al decreto del 2004 tramite la delibera n. 148/04 (7).
(26)
Tale regime consentiva ai beneficiari di ricevere pagamenti compensativi alle stesse condizioni fissate nel decreto Alcoa. In concreto, per un dato sito di produzione rientrante nel regime tariffario, il pagamento compensativo veniva calcolato come la differenza fra il prezzo praticato dal fornitore di elettricità al sito e il prezzo agevolato fissato dallo Stato, moltiplicato per la quantità di energia elettrica consumata dal sito di produzione. Il metodo utilizzato per calcolare il prezzo agevolato (o «tariffa agevolata») era definito dal provvedimento CIP n. 15/1993. Il prezzo era soggetto a un meccanismo di indicizzazione basato sulla variazione dei costi italiani di produzione dell’energia elettrica (la cosiddetta «componente Ct»). Nel 2004 il prezzo agevolato applicato ai beneficiari sardi andava da 26 EUR a 35 EUR/MWh.
(27)
La gestione amministrativa del regime è stata affidata alla (8) Cassa Conguaglio per il settore elettrico. In pratica, il sistema tariffario funzionava come segue: i beneficiari trasmettevano alla Cassa Conguaglio dati mensili dettagliati sulle quantità di elettricità consumata e sui prezzi pagati ai propri fornitori di energia elettrica. Quindi, ricevevano dalla Cassa Conguaglio pagamenti in contanti calcolati come sopra (9).
(28)
Le risorse necessarie per finanziare i pagamenti compensativi venivano raccolte mediante un prelievo parafiscale applicato alla generalità delle utenze elettriche attraverso la componente A4 della tariffa elettrica (10).
(29)
Benché fosse previsto che il regime si concludesse il 30 giugno 2007, la sua applicazione è stata interrotta su indicazioni dell’AEEG poco dopo l’avvio dell’indagine formale da parte della Commissione, nel novembre 2004 (11).
(30)
Sulla base dei dati forniti dall’Italia, Portovesme ed Eurallumina hanno ricevuto sovvenzioni per consumi di elettricità effettuati fra l’aprile e l’ottobre 2004, mentre ILA ha ricevuto sovvenzioni per i consumi effettuati fra l’aprile e il settembre 2004. I pagamenti totali (in euro) effettuati dalla Cassa Conguaglio a queste tre imprese nel quadro di questo regime sono indicati di seguito.
Portovesme Srl
12 845 892,82
Eurallumina SpA
5 208 152,05
ILA SpA
291 120,27
2.2. Le tariffe 2005 contestate
(31)
Ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 12, della legge n. 80/2005, le autorità italiane hanno esteso «il trattamento tariffario di cui al decreto del ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato 19 dicembre 1995 alle forniture di energia destinate alle produzioni e lavorazioni di alluminio, piombo, argento e zinco, nonché il ciclo cloro-soda, con riferimento ai prezzi applicati a forniture analoghe sui mercati europei, nei limiti degli impianti esistenti alla data di entrata in vigore del presente decreto situati in Sardegna e collegati alla rete ad alta tensione. Tale trattamento tariffario sarà subordinato agli impegni a lungo termine da stipulare fra i beneficiari, le autorità locali sarde e i ministeri competenti.»
(32)
Pertanto, la legge n. 80/2005 ha reintrodotto, in sostanza, lo stesso regime tariffario attuato nel 2004, che estendeva il trattamento riservato ad Alcoa ad altri beneficiari energivori aventi sede in Sardegna. Nel concreto, tale legge è stata applicata solo a Portovesme, ILA, Eurallumina e Syndial (un produttore di cloro-soda che non aveva beneficiato in precedenza dei prezzi agevolati).
(33)
Va notato che dal 2005 in poi, il prezzo agevolato non era più basato sulle tariffe storiche fissate nel decreto Alcoa del 1995, ma doveva essere definito autonomamente dall’AEEG in modo da corrispondere ai prezzi medi dell’energia pagati dai concorrenti dei beneficiari sul mercato europeo (12). Questo prezzo era soggetto ad aggiornamenti su base annua: a norma dell’articolo 11, paragrafo 13, della legge n. 80/2005, «le condizioni tariffarie di cui ai commi 11 (13) e 12 si applicano a decorrere dal 1o gennaio 2005 e vengono aggiornate dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas che incrementa su base annuale i valori nominali delle tariffe del quattro per cento, ovvero, qualora quest’ultimo valore risulti più elevato, dell’incremento percentuale del prezzo medio dell’energia elettrica all’ingrosso registrato nelle principali borse dell’energia elettrica europee, segnatamente di Amsterdam e di Francoforte.» Nella delibera n. 217/05, l’AEEG ha dato un’interpretazione di questo meccanismo di aggiornamento che era più favorevole per i beneficiari, in quanto ha stabilito che l’aumento delle tariffe non potesse essere superiore al 4 % annuo.
(34)
Nella medesima delibera, l’AEEG ha definito i prezzi agevolati applicabili ai vari settori per l’anno 2005 come segue:
Settori che beneficiano delle tariffe agevolate
Prezzo agevolato
EUR/MWh
Lavorazione dell’alluminio
50
Piombo e zinco
23
Produzione dell’alluminio
27
Ciclo del cloro
27
(35)
Anche le tariffe del 2005, come quelle del 2004, dovevano essere finanziate tramite un prelievo parafiscale a carico della generalità delle utenze elettriche finali mediante la componente A4 della tariffa elettrica standard. La gestione dei flussi finanziari del regime è stata anche in questo caso affidata alla Cassa Conguaglio.
(36)
L’accesso alla tariffa agevolata era subordinato all’impegno, da parte dei beneficiari, di effettuare investimenti produttivi in Sardegna, sulla base di piani industriali da presentare al governo regionale. Ad esempio, Portovesme si era impegnata ad effettuare investimenti per l’autoproduzione di elettricità o a partecipare alla costruzione di nuove centrali elettriche.
(37)
L’Italia ha notificato l’articolo 11, paragrafo 12, della legge n. 80/2005 a norma dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE. Il pagamento delle tariffe 2005 era subordinato all’autorizzazione del regime da parte della Commissione. Di conseguenza, non si è data esecuzione a dette tariffe.
2.3. Procedimenti dinanzi ai tribunali nazionali
(38)
Solvay Chimica Italia e Solvay Chimica Bussi Spa (imprese attive nel ciclo cloro-soda e non ubicate in Sardegna) hanno presentato ricorso (14) dinanzi al TAR della Regione Lombardia contro le delibere emanate dall’AEEG in attuazione dell’articolo 11, paragrafo 12, della legge n. 80/2005, sostenendo che tali provvedimenti avrebbero comportato la concessione illegale di aiuti di Stato e la violazione di altre norme nazionali (15). Il 27 novembre 2006 il TAR della Regione Lombardia ha sospeso il procedimento nazionale in attesa delle conclusioni dell’indagine sugli aiuti di Stato avviata dalla Commissione con il caso C 13/06.
2.4. Cumulo con precedenti aiuti incompatibili - deggendorf
(39)
Dopo l’avvio del procedimento, l’Italia ha precisato che Eurallumina non aveva rimborsato l’aiuto incompatibile oggetto del caso C 80/01 (16) (aiuto per la produzione di allumina), ma che, stando a detta società, l’8 maggio 2006 la Regione autonoma della Sardegna aveva emesso un ordine di recupero relativamente a questo provvedimento.
3. DECISIONE DI AVVIARE IL PROCEDIMENTO AI SENSI DELL’ARTICOLO 108, paragrafo 2, del TFUE
(40)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento di indagine formale si basava sui seguenti motivi:
3.1. Caso C 38/B/04
(41)
Nella sua decisione di avviare il procedimento d’indagine formale (17), la Commissione ha valutato se fosse possibile concludere che le tariffe del 2004 a favore di Portovesme, ILA ed Eurallumina non si configuravano come aiuti di Stato sulla base dell’argomentazione che esse erano simili alla tariffa agevolata storica concessa ad Alcoa nel 1996 e che la Commissione aveva ritenuto non costituire aiuto di Stato nella sua decisione del 4 dicembre 1996 (di seguito: «la decisione Alumix») (18).
(42)
Al riguardo, la Commissione ha osservato che la nuova tariffa sembrava diversa dalla tariffa Alumix, in quanto quest’ultima era stata concessa direttamente dall’ENEL, l’operatore italiano di energia elettrica in regime di monopolio, mentre la nuova tariffa comportava l’intervento selettivo dello Stato al fine di compensare la differenza fra il prezzo di mercato concordato dai beneficiari con i propri fornitori d’energia e il prezzo agevolato fissato nel 1996. La Commissione è giunta alla conclusione che il decreto 2004 non si limitava ad estendere la portata di una misura esistente che non si configurava come aiuto di Stato a nuovi beneficiari, quanto piuttosto introduceva un nuovo regime a favore delle tre imprese interessate, con un meccanismo finanziario che era molto diverso dalla tariffa Alumix.
(43)
La decisione di avviare l’indagine classificava le tariffe introdotte dal decreto del 2004 come aiuto al funzionamento e valutava se tale aiuto potesse essere autorizzato sulla base degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale (19) (di seguito: «gli orientamenti in materia di aiuti a finalità regionale»), dato che la Sardegna era una regione assistita ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del trattato CE fino alla fine del 2006. La Commissione ha espresso dubbi sulla possibilità di autorizzare l’aiuto su tale base, dal momento che siffatto aiuto ad hoc, concesso ad un numero limitato di imprese, non sembrava promuovere lo sviluppo regionale.
(44)
La Commissione ha espresso la sua perplessità sul fatto che la misura potesse produrre l’effetto di ridurre il livello di tassazione applicabile all’energia elettrica. Siffatta riduzione avrebbe dovuto trovare una base giuridica nella direttiva 2003/96/CE del Consiglio, del 27 ottobre 2003, che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità (20).
3.2. Caso C 13/06
(45)
Nella sua decisione del 27 aprile 2006 relativa all’avvio dell’indagine formale, la Commissione ha definito il regime tariffario del 2005 come nuovo aiuto al funzionamento.
(46)
La Commissione ha considerato se la tariffa agevolata potesse essere autorizzata come aiuto regionale al funzionamento, sulla base degli orientamenti sugli aiuti a finalità regionale, tenuto conto del fatto che la Sardegna era stata, fino alla fine del 2006, una regione assistita ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del TFUE.
(47)
Malgrado le insistenze dell’Italia sul fatto che i prezzi elevati dell’elettricità in Sardegna costituivano un ostacolo allo sviluppo dell’isola, la Commissione ha concluso che l’Italia non aveva dimostrato l’esistenza di prezzi significativamente più elevati in Sardegna, né in media, né specificatamente per le aziende energivore (21). La Commissione ha rilevato che la situazione di sovraccapacità di produzione di energia elettrica in Sardegna poteva solo stimolare i produttori a vendere energia elettrica al prezzo più basso possibile, fino al momento in cui il completamento dei progetti di interconnessione (previsti per il 2010) avesse loro consentito di esportare l’energia elettrica prodotta in Sardegna.
(48)
L’Italia non aveva peraltro spiegato per quale motivo i prezzi più elevati costituissero uno svantaggio regionale, né in che modo la tariffa avrebbe contribuito allo sviluppo regionale. Pertanto la Commissione ha espresso dubbi sulla necessità dell’aiuto.
(49)
La Commissione inoltre ha espresso dubbi sul fatto che tale aiuto ad hoc fosse commisurato agli svantaggi regionali, anche in considerazione del metodo usato per il calcolo del prezzo agevolato, che non aveva alcun nesso con i prezzi praticati nel resto d’Italia, ma si basava sui prezzi medi applicati in Europa agli utenti energivori.
(50)
La Commissione ha osservato che la durata della misura era superiore ai 5 anni (di norma il periodo massimo consentito per gli aiuti al funzionamento a finalità regionale) e che l’aiuto non era decrescente in termini reali, dato il limite del 4 % imposto all’incremento della tariffa.
(51)
Quanto al periodo coperto dagli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013 (22), la Commissione ha osservato che la Sardegna avrebbe cessato di essere ammissibile agli aiuti regionali in base all’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del TFUE, e in particolare agli aiuti al funzionamento. Ha ritenuto che, mentre poteva essere autorizzato un periodo transitorio di due anni sulla base degli orientamenti regionali per l’eliminazione lineare dei regimi di aiuti al funzionamento esistenti, non sembrava appropriato permettere che venissero introdotti nuovi aiuti al funzionamento per pochi mesi e prevederne la graduale eliminazione, anche in considerazione dei dubbi espressi e della natura distorsiva dell’aiuto.
(52)
Concludendo, la Commissione ha espresso dubbi quanto alla possibilità di autorizzare la tariffa agevolata per Portovesme, ILA, Eurallumina e Syndial, sia a titolo di aiuto regionale che su qualsiasi altro fondamento, che in ogni caso l’Italia non aveva individuato.
(53)
Infine, per quanto concerne Eurallumina, la Commissione ha osservato che questa società non aveva ancora provveduto al rimborso di un aiuto di stato illegale e incompatibile (23) e che, pertanto, essa non poteva beneficiare di alcuna nuova misura di aiuto, alla luce della giurisprudenza Deggendorf (24).
4. OSSERVAZIONI DI TERZI INTERESSATI
4.1. Caso C 38/B/04
(54)
L’invito della Commissione a presentare osservazioni sulla decisione del 2004 di avviare il procedimento di indagine formale approfondita ha suscitato reazioni da parte del denunciante originario, di alcuni dei beneficiari (Portovesme, Eurallumina e Alcoa) e di altre parti interessate. Nel caso di specie sono riassunte unicamente le osservazioni pertinenti alla tariffa agevolata a favore di Portovesme, ILA ed Eurallumina. In particolare, non sono state incluse le osservazioni formulate da Alcoa, in quanto esaustivamente discusse nella decisione finale concernente nello specifico tale società (25).
4.1.1. Osservazioni presentate da Portovesme
(55)
Secondo Portovesme, la tariffa agevolata ha lo scopo di ovviare ad un fallimento del mercato, e in particolare all’incapacità del mercato dell’energia elettrica recentemente liberalizzato in Sardegna di fornire prezzi competitivi a causa del forte potere di mercato degli operatori storici. Portovesme sostiene che ENEL ed Endesa (i cui impianti di produzione dell’energia elettrica in Sardegna sono stati successivamente ceduti a E.ON) costituiscono un duopolio e mantengono i prezzi dell’energia elettrica in Sardegna artificialmente allineati con i prezzi medi italiani, mentre di fatto i prezzi sardi dovrebbero essere ben più bassi, in particolare per le maggiori utenze elettriche e data la situazione di sovraccapacità di generazione di elettricità, che dovrebbe spingere i produttori a vendere l’energia elettrica a prezzi concorrenziali.
(56)
Portovesme sostiene che il prezzo agevolato di cui beneficia corrisponde al prezzo che la società avrebbe ottenuto in normali condizioni di mercato, vale a dire se il mercato dell’energia elettrica avesse funzionato correttamente.
(57)
Secondo detta società, i pagamenti compensativi ricevuti dalla Cassa Conguaglio (per un importo pari a 37 EUR/MWh) allineano il prezzo dell’elettricità pagato da Portovesme ai prezzi pagati dai suoi principali concorrenti e non alterano la concorrenza, poiché tutti i produttori di zinco dell’UE pagano prezzi equivalenti e la misura si limita a compensare lo svantaggio concorrenziale di cui risente la società a causa dei problemi strutturali della Sardegna (ivi inclusa l’assenza di gas naturale).
(58)
A detta di Portovesme, i metalli come lo zinco, l’alluminio e il piombo sono prodotti di base il cui prezzo di riferimento mondiale è fissato nella Borsa metalli di Londra. Le variazioni nei costi locali di produzione non si traducono in differenze nei prezzi a livello mondiale. In particolare, la produzione di zinco da parte della società Portovesme è così esigua (meno dell’1 % della produzione mondiale) da non poter incidere sui prezzi mondiali.
(59)
Senza la tariffa agevolata, Portovesme si vedrebbe costretta a chiudere il proprio impianto, ma tale chiusura non favorirebbe gli altri produttori di zinco dell’Unione, in quanto essi non sarebbero in grado di aumentare la propria produzione e l’eccesso di domanda verrebbe colmato dalle esportazioni dai paesi terzi. Portovesme conclude affermando che la tariffa agevolata non incide sulla concorrenza e sugli scambi nell’Unione.
(60)
Inoltre, secondo Portovesme i pagamenti compensativi erogati dalla Cassa Conguaglio non comportano il trasferimento di risorse statali, in quanto tale Cassa semplicemente ridistribuisce fondi privati provenienti dagli utilizzatori finali.
(61)
Portovesme fa osservare che il prelievo di elettricità da parte delle industrie energivore è importante per garantire la sicurezza e la continuità della fornitura in Sardegna, nonché per evitare inefficienze nella produzione di energia elettrica che comporterebbero maggiori costi per gli utenti finali.
(62)
Infine, la società sottolinea che, se si trovasse costretta a chiudere il proprio impianto, ciò avrebbe gravi ripercussioni sul tessuto produttivo regionale, in quanto si perderebbero 790 posti di lavoro diretti e 500 nell’indotto.
4.1.2. Osservazioni presentate da Eurallumina
(63)
Eurallumina precisa che i costi di produzione dell’allumina in Europa sono più elevati che in altre regioni del mondo, soprattutto a causa dei maggiori prezzi dell’elettricità e dei combustibili, nonché dei costi di trasporto della bauxite (26). Questi maggiori costi non possono tradursi in prezzi più elevati, in quanto il prezzo dell’allumina si forma sulla Borsa metalli di Londra e non può essere determinato dai singoli produttori. Pertanto, secondo tale società la produzione europea di allumina risente di uno svantaggio concorrenziale rispetto al resto del mondo.
(64)
Oltre ai problemi generali che colpiscono le raffinerie di allumina europee, Eurallumina evidenzia inoltre problemi specifici della Sardegna che impediscono alle industrie locali di trarre profitto dalla liberalizzazione del mercato dell’energia elettrica, in particolare il potere di mercato degli operatori storici (cfr. anche le osservazioni di Portovesme al considerando 55). Eurallumina cita inoltre l’assenza di gas naturale come svantaggio specifico della produzione sarda di allumina, in quanto per ottenere le grandi quantità di vapore necessarie per la lavorazione si deve utilizzare il più costoso olio pesante.
(65)
Secondo Eurallumina, dopo la liberalizzazione il potere di mercato dei produttori di elettricità in Sardegna ha comportato un aumento dei prezzi dell’energia elettrica: senza la tariffa, Eurallumina avrebbe pagato 65,95 EUR/MWh per le sue forniture elettriche, a fronte dei 44 EUR/MWh che era solita corrispondere prima della liberalizzazione. La tariffa del 2004 ha ridotto il prezzo a 35 EUR/MWh.
(66)
Come Portovesme, anche Eurallumina sostiene che se fosse costretta a uscire dal mercato, non potrebbe essere rimpiazzata da altri produttori europei di allumina, che operano già al massimo della propria capacità produttiva e il vuoto da essa lasciato sarebbe colmato dalle importazioni da paesi terzi. La chiusura comporterebbe la perdita di 400 posti di lavoro diretti e di 250 posti di lavoro nell’indotto (27). Poiché Eurallumina è l’unico fornitore di allumina dello smelter di Alcoa, a sua detta la chiusura dell’impianto di produzione dell’allumina potrebbe pregiudicare anche la vitalità economica di Alcoa in Sardegna.
(67)
Pertanto, Eurallumina conclude affermando che la tariffa introdotta dal decreto del 2004 è necessaria, in attesa dello sviluppo delle nuove infrastrutture che rimuoveranno i principali fattori di svantaggio competitivo di cui risente l’industria sarda.
4.1.3. Osservazioni da parte di altri terzi interessati
(68)
Un concorrente di Portovesme (lo stesso che aveva segnalato il caso alla Commissione) è intervenuto anche dopo l’avvio del procedimento d’indagine formale. Esso ha presentato un’analisi della tariffa, in cui conclude che la tariffa agevolata del 2004 costituisce un aiuto di Stato illegale. In particolare, il denunciante osserva che il regime tariffario contestato è fondamentalmente diverso dalla tariffa storica Alumix concessa ad Alcoa e non può configurarsi come non-aiuto. Per quanto attiene all’eventuale compatibilità della misura, il denunciante sostiene che essa non può essere approvata né come aiuto regionale al funzionamento, né come aiuto alla ristrutturazione e dovrebbe pertanto essere dichiarata incompatibile.
(69)
Solvay Chimica Italia e Solvay Chimica Bussi (operanti nel settore cloro-soda) hanno presentato le loro osservazioni sulle tariffe del 2004 nel luglio 2005, dopo la scadenza del termine di un mese per la presentazione di osservazioni sull‘avvio del procedimento di indagine formale. Nonostante il ritardo, queste società hanno chiesto di essere considerate una parte interessata. Nelle loro osservazioni, le società concludono che tanto le tariffe del 2004 quanto quelle del 2005 si configurano come aiuti di Stato illegali e incompatibili.
4.1.4. Commenti dell’Italia
(70)
L’Italia sottolinea che il mercato dell’energia elettrica nell’Unione non è ancora pienamente competitivo, come riconosciuto dalla stessa Commissione nella sua quarta Relazione annuale sulla realizzazione del mercato interno del gas e dell’elettricità (28). Le imprese, in particolare quelle elettrointensive, non sono in grado di scegliere liberamente i propri fornitori e di acquistare elettricità a condizioni comparabili nei vari Stati membri. Tali difficoltà non sono legate alle capacità commerciali di tali imprese, ma sono il risultato delle carenze strutturali dei mercati dell’energia. L’attuale situazione nel mercato dell’energia dell’Unione ha effetti negativi sulla libera concorrenza sui mercati del prodotto degli utenti energivori.
(71)
In Italia, malgrado la liberalizzazione del settore, vi sono deficienze strutturali particolari quali, ad esempio, l’insufficiente interconnessione fra le varie parti delle reti nazionali e una struttura di mercato concentrata. In tali circostanze, la liberalizzazione non si è tradotta in migliori prezzi per le utenze energivore. I problemi sono particolarmente acuti in Sardegna, dove l’interconnessione è limitata.
(72)
Pertanto, l’Italia sostiene che un sistema tariffario speciale che rispecchi il profilo della domanda dovrebbe essere considerato giustificato come misura regolamentare per simulare i meccanismi che dovrebbero operare in un mercato pienamente concorrenziale. Tale intervento ripristinerebbe la parità di condizioni tra imprese elettrointensive operanti in Stati membri diversi, eliminando gli svantaggi geografici che colpiscono le imprese ubicate in Sardegna. Il regime anticiperebbe gli effetti attesi dal processo di liberalizzazione. Secondo l’Italia, simili misure sono attuate in altri Stati membri, dove gli utenti energivori beneficiano di tariffe elettriche regolamentate.
(73)
Secondo l’Italia, il decreto del 2004 persegue altri due obiettivi: sostenere l’occupazione in Sardegna, concentrata nell’industria metallurgica, e mantenere a un livello sufficiente di domanda per il settore della produzione di energia elettrica in Sardegna, che risente di sovraccapacità.
(74)
L’Italia sostiene che il nuovo regime tariffario è equivalente, di fatto, alla tariffa storica Alumix, che la Commissione aveva considerato non configurare aiuto di Stato. Le differenze fra il vecchio e il nuovo regime sono dovute esclusivamente alla nuova «struttura tariffaria» richiesta dal lancio del mercato energetico liberalizzato.
(75)
L’Italia afferma che il regime tariffario non si configura come un aiuto di Stato. Per quanto concerne l’intervento di risorse statali, l’Italia sostiene che il sistema tariffario è comparabile con quello che, nella causa PreussenElektra (29), la Corte di giustizia ha dichiarato non coinvolgere risorse statali. La Cassa Conguaglio, in quanto «ente tecnico contabile del sistema» non può disporre liberamente delle risorse finanziarie che amministra. Il fatto che la AEEG e il ministero delle finanze possano esercitare un certo controllo sulle attività della Cassa Conguaglio non significa che lo Stato sia in grado di disporre liberamente delle risorse in oggetto. Pertanto, secondo l’Italia le risorse utilizzate per finanziare il meccanismo tariffario sono interamente private.
(76)
Inoltre, l’Italia afferma che la tariffa non ha nessuna incidenza sugli scambi all’interno dell’Unione e non può falsare la concorrenza per ragioni legate all’esistenza di un prezzo mondiale dei prodotti in questione, che sono prodotti di base (cfr. le osservazioni di Portovesme al considerando 55). Inoltre, la produzione UE e italiana di questi metalli non è cresciuta allo stesso ritmo della domanda. Ad esempio, nel 2005 la produzione nazionale ha coperto solo il 12 %, il 55 % e l’80 % della domanda italiana di alluminio, zinco e piombo rispettivamente. Pertanto, nell’Unione e in Italia vi è un crescente deficit di produzione di questi metalli, mentre la domanda è sempre più soddisfatta da esportazioni provenienti da paesi terzi. Se l’industria metallurgica in Italia scomparisse, nessun nuovo operatore dell’Unione potrebbe sostituire la capacità chiusa in Italia, dato che gli stabilimenti lavorano già a piena capacità e nessun produttore nuovo o esistente avrebbe un incentivo ad accrescere la propria capacità, considerato che le prospettive a lungo termine sono incerte per quanto riguarda la disponibilità di energia a prezzi ragionevoli. Pertanto, il mantenimento di queste capacità di produzione in Italia non può danneggiare la concorrenza. Poiché la tariffa agevolata non è inferiore ai prezzi dell’energia elettrica pagati in media dai concorrenti delle società beneficiarie, essa non incoraggia le esportazioni dalla Sardegna verso altri Stati membri.
(77)
L’Italia sostiene che, anche qualora la Commissione giungesse alla conclusione che la misura costituisce aiuto di Stato, la tariffa potrebbe essere considerata compatibile con il mercato interno a titolo di aiuto regionale al funzionamento, a cui la Sardegna è ammissibile sulla base delle deroghe di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del TFUE.
(78)
A detta dell’Italia, le imperfezioni del mercato sardo dell’elettricità (concentrazione del mercato, scarsa interconnessione, sovraccapacità di generazione dell’energia elettrica) nonché la mancanza di accesso all’infrastruttura di distribuzione del gas costituiscono uno svantaggio regionale, cui la tariffa intende ovviare.
(79)
L’Italia fa osservare che i prezzi dell’energia elettrica sul territorio nazionale sono superiori del 38 % alla media europea per gli utenti ad alta intensità energetica. Ciò crea un problema di concorrenzialità, ulteriormente aggravato in Sardegna dalle imperfezioni del mercato dell’energia elettrica locale e dall’impossibilità di accedere alla rete di distribuzione del gas naturale.
(80)
L’Italia afferma che la misura contribuisce allo sviluppo regionale, perché l’industria metallurgica contribuisce in modo notevole all’economia e ai livelli occupazionali in Sardegna (il settore metallurgico rappresenta infatti il 12 % degli occupati e il 12,2 % del PIL regionale nell’industria manifatturiera). La tariffa ha ripercussioni positive sull’occupazione e il mantenimento del tessuto sociale ed economico dell’isola.
(81)
Secondo l’Italia, la tariffa è commisurata agli svantaggi di cui risentono i beneficiari, in quanto allinea semplicemente i prezzi dell’energia elettrica pagati dai produttori sardi a quelli pagati in media dai loro concorrenti a livello dell’Unione.
(82)
La tariffa è inoltre di breve periodo e transitoria, poiché resterebbe in vigore solo fino al completamento dei progetti infrastrutturali volti a migliorare l’interconnessione alle reti elettriche e del gas [il nuovo cavo d’interconnessione SAPEI e il gasdotto GALSI (30)].
(83)
Secondo l’Italia, la misura è anche degressiva, in quanto il prezzo agevolato è indicizzato sulla base della variazione dei prezzi dei carburanti, e può solo aumentare o restare invariato.
4.2. Caso C 13/06
4.2.1. Osservazioni presentate da Portovesme
(84)
Portovesme ritiene che le tariffe del 2005 non falsino la concorrenza, siano necessarie per assicurare la sopravvivenza delle industrie interessate e si possano considerare compatibili come aiuti regionali. Gli argomenti addotti dalla società sono equivalenti a quelli avanzati dall’Italia (cfr. i considerando da 87 a 104), cui si fa riferimento.
4.2.2. Osservazioni da parte di Eurallumina
(85)
Anche Eurallumina ritiene che le tariffe del 2005 non falsino la concorrenza, siano necessarie per assicurare la sopravvivenza delle industrie interessate e si possano considerare compatibili in quanto aiuti regionali. Gli argomenti addotti dalla società sono equivalenti a quelli avanzati dall’Italia, cui si fa riferimento.
4.2.3. Osservazioni di altri terzi interessati
(86)
Gli stessi concorrenti di Portovesme e Syndial che avevano presentato osservazioni nel caso C 38/B/04 sono intervenuti anche nel procedimento in oggetto. Entrambe le società sottolineano il fatto che la misura in causa costituisce un aiuto al funzionamento che dovrebbe essere considerato incompatibile con il mercato interno.
4.2.4. Commenti dell’Italia
(87)
L’Italia sostiene che le tariffe del 2005 sono molto diverse da quelle applicate nel 2004, in quanto esse sono ora conformi ai requisiti degli orientamenti in materia di aiuti a finalità regionale.
(88)
Secondo l’Italia, sebbene una superficiale valutazione possa portare a classificare le tariffe come aiuto al funzionamento, esse fanno parte in realtà di una serie di misure volte a favorire lo sviluppo regionale in Sardegna. L’Italia sottolinea, in particolare, lo stretto collegamento tra le tariffe e l’impegno, richiesto ai beneficiari, di effettuare investimenti a lungo termine. Inoltre, la clausola sospensiva che subordina l’attuazione della misura all’autorizzazione da parte della Commissione testimonia, secondo l’Italia, il suo carattere di aiuto a finalità regionale.
(89)
Il Protocollo d’intesa sottoscritto dalla Regione Sardegna e dai beneficiari è la chiave di volta di tale strategia. Esso si compone dei seguenti elementi:
a)
gli investimenti produttivi descritti nei piani industriali presentati dai beneficiari;
b)
l’autorizzazione rapida alla realizzazione di infrastrutture d’interconnessione energetica che consentano ai beneficiari di avere accesso a forniture energetiche a prezzi competitivi (il gasdotto GALSI e il cavo d’interconnessione SAPEI);
c)
l’assegnazione di una concessione integrata per lo sfruttamento della miniera di carbone del Sulcis e per la realizzazione/gestione di una nuova centrale a carbone per la fornitura di elettricità ai beneficiari; e
d)
le tariffe agevolate.
(90)
L’Italia ritiene che le tariffe vadano considerate come uno strumento di politica economica volto a salvaguardare settori minacciati dagli elevati prezzi dell’energia, che altrimenti si trasferirebbero al di fuori dell’Italia e dell’Europa a causa della concorrenza aggressiva di società extra-UE che hanno minori costi di produzione. Le tariffe sarebbero applicate fino al completamento delle infrastrutture previste e al conseguimento di un mercato interno dell’energia concorrenziale. La misura sarebbe in linea con lo spirito degli aiuti a finalità regionale, poiché promuoverebbe la crescita economica e l’occupazione in un’isola dove le produzioni energivore risentono di uno svantaggio concorrenziale dovuto non solo all’imperfetto livello di liberalizzazione del mercato dell’elettricità, ma anche alle eccezionali carenze infrastrutturali della Sardegna per quanto concerne l’interconnessione alle reti nazionali dell’energia elettrica e del gas.
(91)
A sostegno di tale approccio integrato, l’Italia cita la Prima relazione del gruppo ad alto livello sulla competitività, l’energia e l’ambiente (31), in cui si osserva che il processo di liberalizzazione del settore dell’energia non ha prodotto risultati soddisfacenti e che è necessario migliorare l’interconnessione e si auspica la stipula di contratti di fornitura di lungo periodo con prezzi prevedibili o partenariati fra utenti e fornitori di energia elettrica. Al riguardo, l’Italia sottolinea che gli interventi programmati per la Sardegna vanno appunto in questa direzione, aggiungendo che sono al contempo necessarie misure di breve periodo come le tariffe in oggetto per garantire la competitività dell’industria sarda e la sua sopravvivenza fino alla realizzazione degli investimenti programmati che portino alla risoluzione dei problemi strutturali.
(92)
L’Italia sostiene che non è possibile confrontare i prezzi dell’energia elettrica pagati dai beneficiari sardi con i prezzi dell’energia elettrica medi pagati da imprese analoghe nell’Italia peninsulare, in quanto le imprese ad alta intensità energetica acquistano l’elettricità tramite contratti bilaterali che non sono di pubblico dominio. Secondo l’Italia, la Commissione sbaglia a fare un confronto basato sui prezzi registrati sulle borse dell’energia elettrica, poiché solo una minima parte delle forniture elettriche di queste imprese è acquistata in tali sedi.
(93)
Secondo l’Italia, i prezzi negoziati tramite contratti bilaterali possono essere favorevoli ai consumatori solo se questi hanno la possibilità di scegliere liberamente i propri fornitori e di acquistare energia elettrica prodotta con tecnologie competitive. Ciò non è possibile in Sardegna, dove le centrali elettriche non possono produrre l’energia a costi contenuti non avendo accesso al gas naturale. Peraltro, i nuovi investimenti in moderne centrali di produzione sono scoraggiati dalla limitata interconnessione elettrica che rende impossibile esportare l’elettricità. Un altro fattore è la concentrazione del mercato e il ruolo svolto dagli operatori storici.
(94)
A detta dell’Italia, in queste circostanze può essere giustificata l’applicazione di tariffe che stabilizzino i prezzi dell’energia elettrica fino al conseguimento di una più effettiva concorrenza sul mercato dell’elettricità. Ancora una volta, l’Italia sostiene che le tariffe agevolate stimolano il funzionamento di un mercato pienamente competitivo.
(95)
Per quanto concerne la situazione di sovraccapacità di produzione di energia elettrica, che ha indotto la Commissione a dubitare che i prezzi dell’elettricità fossero maggiori in Sardegna rispetto all’Italia peninsulare (in quanto la sovraccapacità dovrebbe piuttosto stimolare i produttori a vendere a prezzi competitivi ai grandi utenti - cfr. il considerando 47), l’Italia sostiene quanto segue: la sovraccapacità produttiva della Sardegna non può comportare una riduzione dei prezzi al consumo, poiché in questo caso specifico la sovraccapacità è dovuta a un’interconnessione limitata, che rende necessario costituire una riserva di capacità molto consistente (32) onde garantire la continuità delle forniture elettrica nell’isola. Poiché questa riserva è comunque remunerata tramite oneri a carico di tutti gli utenti finali, i fornitori di energia elettrica non hanno interesse a vendere a prezzi più concorrenziali l’elettricità prodotta ricorrendo a tale capacità inutilizzata.
(96)
Secondo l’Italia, la misura è proporzionale, in quanto il prezzo fissato dall’AEEG per il 2005 (cfr. il considerando 34) corrisponde al prezzo medio pagato nell’Unione dai concorrenti dei beneficiari, calcolato dall’ente di regolamentazione in modo obiettivo. L’Italia ricorda inoltre che nel 2005, in altri Stati membri con tariffe regolamentate i grandi utenti industriali hanno pagato per le proprie forniture elettriche prezzi di anche solo 25 EUR/MWh.
(97)
Alla luce di quanto sopra, l’Italia contesta i dati presentati dai denuncianti, che a suo parere non sono metodologicamente corretti, in quanto sovrastimano i prezzi medi dell’elettricità pagati dai concorrenti dei beneficiari nell’Unione.
(98)
Secondo l’Italia, la durata del regime (6 anni anziché 5) è giustificata dall’esigenza di attendere il completamento dell’infrastruttura energetica.
(99)
L’Italia inoltre afferma che è stato rispettato il criterio della degressività, in quanto le tariffe vengono aggiornate in base alla media ponderata delle variazioni registrate nelle Borse di Amsterdam e Francoforte e possono solo aumentare, non diminuire.
(100)
Le tariffe sono agganciate alle variazioni di prezzo sulle borse dell’energia elettrica perché, secondo l’Italia, queste rappresentano un riferimento obiettivo e globalmente rappresentativo delle tendenze dei prezzi dell’energia. Tuttavia, l’Italia sostiene che gli aumenti di prezzo effettivi per le utenze ad alta intensità energetica dell’Unione sono di norma notevolmente più bassi degli aumenti registrati sulle borse dell’energia elettrica (poiché tali utenti pagano tariffe concordate con contratti bilaterali o stabilite dallo Stato, nel caso delle tariffe regolamentate, quindi meno soggette a oscillazioni).
(101)
L’Italia conclude pertanto che l’aumento del 4 % su base annua applicato alle tariffe sarde è in linea con gli aumenti dei prezzi dell’energia applicati ai loro concorrenti diretti dell’Unione.
(102)
L’Italia evidenzia l’esistenza nell’Unione di misure che hanno effetti equivalenti a quelli prodotti dalle controverse tariffe agevolate e ritiene che tutte dovrebbero essere valutate allo stesso modo, a prescindere dalla loro forma, in quanto hanno tutte l’obiettivo comune di garantire la sopravvivenza di industrie energivore nell’Unione e impedire che vengano delocalizzate al di fuori del territorio nazionale.
(103)
Secondo l’Italia, anche se dal 2007 la Sardegna non è più ammessa a beneficiare degli aiuti al funzionamento a finalità regionale, gli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale contemplano la possibilità di una graduale uscita dai regimi in essere nel momento in cui una regione cessa di essere ammissibile alla deroga ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del TFUE. Pertanto, la Commissione potrebbe ancora autorizzare la misura a norma degli orientamenti sugli aiuti di Stato a finalità regionale del 2007. In ogni modo, l’Italia sostiene che la misura contestata non debba configurarsi come un ordinario aiuto al funzionamento.
(104)
L’Italia sottolinea ancora una volta che le tariffe non incidono sugli scambi fra gli Stati membri, per i motivi già illustrati al considerando 76 per l’alluminio, lo zinco e il piombo. Lo stesso ragionamento varrebbe per l’industria chimica. L’Italia sottolinea che nel 2003 le importazioni di prodotti chimici in Italia hanno superato le esportazioni e che la produzione dell’Unione e quella italiana sono in fase di declino dal 2001. Per quanto concerne nello specifico la produzione di PVC, che rappresenta la maggiore applicazione del cloro, vi sarebbe in Italia un deficit di produzione (nel 2002, sono state prodotte soltanto 470 000 tonnellate di PVC, a fronte di un consumo di 970 000 tonnellate).
5. VALUTAZIONE DELLA MISURA
5.1. Presenza di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato CE
(105)
Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, una misura costituisce aiuto di Stato se risultano cumulativamente soddisfatte le seguenti condizioni: la misura a) arreca un vantaggio economico al beneficiario; b) è concessa dallo Stato mediante risorse statali; c) è selettiva; d) incide sugli scambi tra Stati membri ed è di natura tale da falsare la concorrenza nell’Unione.
5.1.1. Presenza di un vantaggio
(106)
Sulla base del regime tariffario del 2004 e del 2005, lo Stato è intervenuto per sovvenzionare il prezzo dell’elettricità negoziato dai beneficiari con i propri fornitori. Ad esempio, nel 2004, in assenza di pagamenti compensativi, Portovesme ed Eurallumina avrebbero pagato rispettivamente 63 EUR MWh (33) e 65,95 EUR/MWh, sulla base dei contratti di fornitura bilaterali in vigore all’epoca. Queste cifre sono state fornite dall’Italia e dagli stessi beneficiari e non sono pertanto oggetto di contestazione.
(107)
Nel 2005, secondo i dati forniti dall’Italia, il prezzo dell’elettricità negoziato da Syndial con il suo fornitore superava i 60 EUR/MWh (mentre la tariffa agevolata l’avrebbe fatto scendere a 27 EUR/MWh). La logica delle due misure era che lo Stato avrebbe rimborsato ai beneficiari i costi supplementari sostenuti per l’acquisto dell’elettricità in Sardegna rispetto ai prezzi medi pagati dai loro concorrenti nell’Unione.
(108)
Portovesme sostiene che il prezzo agevolato corrisponde al prezzo che prevarrebbe in un mercato pienamente competitivo, e pertanto non arreca alcun vantaggio. La Commissione ha già respinto questa argomentazione nel caso Alcoa, in cui si trattava di tariffe praticamente identiche. Né i tribunali dell’Unione, né la Commissione hanno mai preso in considerazione, al fine di valutare la presenza di un vantaggio, le condizioni ricorrenti su un ipotetico mercato meglio funzionante. Il quadro di riferimento è sempre costituito dalle condizioni ricorrenti sui mercati reali in questione (34).
(109)
Inoltre, l’argomentazione di cui sopra presuppone che, laddove un mercato non funzioni correttamente, sarebbe giustificato che uno Stato membro fissasse prezzi che simulano condizioni di effettiva concorrenza (cfr. il commento dell’Italia al considerando 72).
(110)
Questa logica non è accettabile, poiché contraria al principio, ben consolidato nella giurisprudenza dell’Unione, secondo cui «la circostanza che uno Stato membro cerchi di riavvicinare, attraverso misure unilaterali, le condizioni di concorrenza di un determinato settore economico a quelle prevalenti in altri Stati membri, non può togliere a tali misure il carattere di aiuto di Stato» (35). La Commissione ritiene che il principio sopra enunciato si applichi analogamente a situazioni in cui uno Stato membro intenda ravvicinare le condizioni di concorrenza a quelle prevalenti in un mercato pienamente competitivo.
(111)
Inoltre, se si seguisse tale proposta, non costituirebbero aiuti di Stato le sovvenzioni erogate dagli Stati membri per colmare il divario fra un prezzo liberamente negoziato sul mercato fra due operatori ed il prezzo teorico sul quale ci si sarebbe potuti accordare in condizioni di piena concorrenza. Ciò vanificherebbe l’obiettivo precipuo del controllo degli aiuti di Stato.
(112)
L’Italia sostiene che queste tariffe sono identiche alla tariffa Alumix, che la Commissione non aveva considerato un aiuto (cfr. il considerando 74), e che dovrebbero parimenti non configurarsi come aiuto.
(113)
La Commissione ricorda che la situazione su cui si era espressa nel caso Alumix era molto diversa. Nel caso Alumix, la tariffa era concessa da ENEL, che all’epoca era l’ente pubblico che erogava elettricità in regime di monopolio, in un mercato elettrico che non era ancora stato liberalizzato (36). Data la situazione, la Commissione aveva dovuto appurare se ENEL praticasse un prezzo artificiosamente basso, oppure se si comportasse come un operatore di mercato razionale. Considerato il monopolio detenuto da ENEL per la generazione e la distribuzione di elettricità, non vi era alcun prezzo di mercato cui la Commissione potesse fare riferimento per valutare la presenza di un vantaggio. Pertanto, la Commissione aveva messo a punto un metodo per individuare il prezzo di mercato teorico più basso al quale un fornitore razionale sarebbe stato disposto a vendere al suo «miglior cliente».
(114)
Tuttavia, questa metodologia non può essere applicata in una situazione in cui i prezzi sono negoziati dagli utenti finali con i fornitori di energia elettrica in un mercato liberalizzato e sono sovvenzionati ex post tramite pagamenti compensativi. Pertanto l’analisi sviluppata nella decisione Alumix e le conclusioni della Commissione relativamente a quel caso sono manifestamente prive di rilevanza nel caso in oggetto. Ciò risulta anche dalla sentenza del Tribunale di primo grado del 25 marzo 2009 che ha confermato la decisione di avviare il procedimento d’indagine formale per il caso Alcoa (37) (cfr. il paragrafo 132 della sentenza).
(115)
Nel caso di specie, il principio del prudente operatore di mercato non si applica. Sarebbe necessario valutare il caso sulla base di tale principio qualora lo Stato vendesse elettricità alle società interessate, direttamente o tramite un ente parastatale come nel caso Alumix. Ma non è così nel caso in questione, dal momento che a fornire elettricità sono società private. Pertanto, a differenza del caso Alumix, non è necessario esaminare se il comportamento dello Stato sia stato analogo a quello di un operatore di mercato razionale.
(116)
Pertanto, si dovrà trarre la conclusione che i regimi di pagamento compensativo del 2004 e del 2005 alleviano gli oneri derivanti dai contratti di fornitura conclusi dai beneficiari (oneri che dovrebbero essere, di norma, inclusi nei bilanci delle società). In linea con la giurisprudenza consolidata (38), le misure contestate conferiscono pertanto un vantaggio economico ai beneficiari.
5.1.2. Selettività
(117)
Poiché le tariffe elettriche agevolate in Italia sono concesse esclusivamente alle imprese aventi degli impianti esistenti, ubicati in Sardegna e inseriti in un elenco chiuso di settori individuati da atti legislativi e regolamentari che costituiscono la base giuridica di tali misure, il vantaggio che conferiscono è di tipo selettivo.
5.1.3. Risorse statali e imputabilità allo Stato
(118)
Secondo la giurisprudenza consolidata, un vantaggio può essere definito come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE unicamente se è concesso direttamente o indirettamente mediante risorse statali (39) ed è imputabile allo Stato (40).
(119)
Come descritto al considerando 28, i pagamenti compensativi contestati sono finanziati mediante un prelievo parafiscale riscosso dalla Cassa Conguaglio attraverso la componente A4 della tariffa elettrica. Tale prelievo è obbligatorio in quanto imposto da delibere dell’AEEG che danno attuazione alla legislazione nazionale. La Cassa Conguaglio è un ente pubblico istituito per legge che svolge le sue funzioni sulla base di precise istruzioni impartite nelle delibere dell’AEEG.
(120)
Sempre secondo giurisprudenza consolidata, il gettito di un prelievo che è obbligatorio in base alla legislazione nazionale ed è pagato ad un ente istituito per legge, costituisce risorse statali ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE quando è destinato al finanziamento di una misura che soddisfa gli altri criteri di detto articolo (41).
(121)
L’Italia invoca la sentenza della Corte di giustizia nella causa PreussenElektra (42) per suffragare la tesi secondo cui la misura in questione non è finanziata mediante risorse statali. Essa sostiene che i fondi necessari per finanziare la tariffa sono trasferiti da soggetti privati (gli utenti di energia elettrica) a soggetti privati (i beneficiari), mentre il ruolo dello Stato si limita all’adozione di una legge che impone il pagamento delle somme necessarie senza alcun potere discrezionale di disporre dei fondi, salvo per l’attuazione del regime previsto dalla legge. In particolare, secondo l’Italia e alcuni dei beneficiari, la Cassa Conguaglio non esercita alcun controllo sui fondi ed è un semplice intermediario contabile.
(122)
Nella causa PreussenElektra, la Corte ha considerato che un obbligo imposto a distributori di energia elettrica privati di acquistare l’elettricità prodotta da fonti di energia rinnovabili a prezzi minimi superiori al valore economico reale di siffatta tipologia di energia elettrica non costituisce aiuto di Stato, poiché la misura non comporta alcun trasferimento diretto o indiretto di risorse statali.
(123)
La Commissione fa presente che nella causa PreussenElektra, le risorse necessarie per finanziare la misura erano fornite direttamente dai distributori ai produttori di energie rinnovabili senza transitare attraverso un ente pubblico. In tale sistema, le somme da trasferire non potevano effettivamente mai essere a disposizione delle autorità dello Stato membro. Invece, nel caso di specie, le somme transitano attraverso l’ente pubblico Cassa Conguaglio prima di essere destinate al beneficiario finale. Pertanto la giurisprudenza PreussenElektra si colloca in un quadro fattuale diverso e non è pertinente ai fini del caso di specie.
(124)
La giurisprudenza Pearle (43) non può essere d’aiuto all’Italia o ai beneficiari. In Pearle, la Corte aveva concluso che, in particolari condizioni, il gettito di un prelievo che transita attraverso un ente pubblico non costituisce risorse statali. In Pearle, le misure erano finanziate interamente da un settore economico su iniziativa esclusiva di quel settore. I fondi erano raccolti mediante un prelievo parafiscale che transitava attraverso un ente pubblico che in nessun momento poteva disporre dei fondi. Inoltre, vi era coincidenza tra i soggetti che pagavano il prelievo e quelli che fruivano dei benefici della misura.
(125)
L’Italia sostiene che la Cassa Conguaglio non ha alcun potere discrezionale per quanto riguarda l’erogazione dei fondi, che sono destinati al finanziamento delle tariffe e non possono mai rientrare «nel perimetro della finanza pubblica». Pertanto, lo Stato non potrebbe disporre liberamente di tali fondi, che di conseguenza non costituiscono risorse statali.
(126)
Come osservazione preliminare, occorre segnalare che mentre alcuni dei criteri di Pearle possono essere soggettivamente visti come più pertinenti di altri, non esiste in Pearle un «criterio chiave». Le condizioni enumerate nella sentenza sono cumulative. Questa è anche l’interpretazione fornita dal Tribunale di primo grado nella causa Earl Salvat (44), quando ha esaminato alla luce di ciascuno dei criteri di Pearle il prelievo fiscale contestato in quel caso.
(127)
Prima di esaminare il ruolo svolto dalla Cassa Conguaglio, la Commissione ha appurato se siano soddisfatti gli altri criteri enumerati in Pearle. È chiaro che, diversamente da Pearle, le tariffe contestate sono state istituite su iniziativa dello Stato, e non su iniziativa di un settore economico. Inoltre, in Pearle i beneficiari della misura erano anche gli unici contribuenti delle risorse, per cui l’intervento dell’ente pubblico non tendeva a creare un vantaggio atto a costituire un onere aggiuntivo per lo Stato. Nel caso di specie, i beneficiari non sopportano l’onere finanziario del prelievo, che grava unicamente sugli utenti di energia elettrica. Pertanto, la giurisprudenza Pearle non può essere validamente invocata, a prescindere dall’eventuale fondatezza delle tesi esposte per quanto riguarda il ruolo della Cassa Conguaglio di semplice intermediario contabile.
(128)
Quanto alla Cassa Conguaglio, la Commissione fa presente che, secondo giurisprudenza consolidata, «non va fatta distinzione fra i casi in cui l’aiuto è concesso direttamente dallo Stato e quelli in cui è concesso da un ente pubblico o privato designato o istituito dallo Stato» (45). Pertanto lo status pubblico o privato della Cassa Conguaglio non è determinante ai fini dell’applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato. Il fatto che la Cassa Conguaglio sia un ente pubblico non comporta automaticamente l’applicazione dell’articolo 107 del TFUE (46); analogamente, l’intervento di un ente privato, di per sé, non preclude l’applicazione dello stesso articolo.
(129)
Tuttavia l’analisi non può limitarsi ai poteri della Cassa Conguaglio nella sua qualità di ente pubblico. Va appurato invece se, più in generale, lo Stato, direttamente o tramite qualsiasi altro ente da esso designato, possa esercitare un controllo sui fondi utilizzati per finanziare la tariffa. Si dovrebbe applicare lo stesso test se la Cassa Conguaglio fosse un ente privato.
(130)
La recente sentenza della Corte nel caso Essent (47) fornisce indicazioni definitive su questo punto. Nel caso Essent, i Paesi Bassi avevano introdotto per legge un sovrapprezzo sulle tariffe elettriche. Il sovrapprezzo era pagato dalle utenze elettriche agli operatori della rete, che a loro volta trasferivano i proventi alla società designata, la SEP, la quale non aveva margine discrezionale nella gestione dei fondi ed operava sotto stretto controllo delle autorità. La Corte è giunta alla conclusione che i proventi del sovrapprezzo costituivano risorse di Stato, in quanto il sovrapprezzo sul prezzo dell’elettricità era imposto dalla legislazione nazionale e pertanto costituivano un onere; la SEP non era autorizzata ad utilizzare i proventi del sovrapprezzo per finalità diverse da quelle definite nella legge, e quindi le risorse rimanevano sotto controllo pubblico e le autorità nazionali potevano disporne. La Corte ha ritenuto che tali elementi fossero sufficienti per dichiarare la natura di risorse pubbliche dei fondi in oggetto.
(131)
Le somiglianze con il caso in oggetto sono evidenti. Il sovrapprezzo tariffario usato per finanziare le tariffe contestate è imposto per legge, come in Essent. La Cassa Conguaglio svolge lo stesso ruolo della SEP, in quanto centralizza ed amministra i proventi del prelievo parafiscale, ed è soggetta agli stessi vincoli, dato che non può utilizzare i proventi del sovrapprezzo per finalità diverse da quelle prescritte dalla legge (il finanziamento dei regimi tariffari agevolati). Lo Stato è in grado di controllare ed orientare l’utilizzo delle risorse: la Cassa Conguaglio svolge le sue funzioni contabili su precise istruzioni dell’AEEG, la quale agisce nel quadro dei suoi poteri statutari e/o in attuazione della legislazione nazionale. Pertanto, le risorse amministrate dalla Cassa Conguaglio rimangono costantemente sotto controllo pubblico.
(132)
Questa analisi è coerente con quella sviluppata dalla Commissione nella decisione sul caso (48) italiano dei «costi non recuperabili nel settore dell’elettricità», che aveva classificato come risorse pubbliche i fondi amministrati dalla Cassa Conguaglio sul conto A6.
(133)
La natura di risorse pubbliche dei fondi amministrati dalla Cassa Conguaglio è stata confermata dalla giurisprudenza del Tribunale di primo grado nella causa Iride (49).
(134)
La Suprema Corte di Cassazione aveva già concluso, nella sentenza n. 11632/03 del 3 aprile 2003, che la Cassa Conguaglio non aveva una personalità giuridica distinta da quella dello Stato Italiano, e che era quest’ultimo che doveva essere considerato il proprietario delle somme trasferite alla Cassa Conguaglio, anche se tali somme provenivano da soggetti privati ed erano destinate ad imprese private. Nel caso Iride, i ricorrenti Iride Spa e Iride Energia Spa avevano impugnato dinanzi al Tribunale di primo grado una decisione della Commissione che classificava come risorse pubbliche i fondi amministrati dalla Cassa Conguaglio sul conto A6. Gli argomenti avanzati dai ricorrenti erano molto simili. I ricorrenti contestavano la sostanza della sentenza della Suprema Corte di Cassazione, adducendo che il ruolo della Cassa Conguaglio era quello di un semplice intermediario contabile fra i privati cittadini soggetti all’obbligo pecuniario e i soggetti destinatari delle somme, un ruolo che non consentiva alla Cassa Conguaglio, neanche per un breve periodo, di utilizzare le somme depositate. I ricorrenti rivendicavano parimenti l’applicabilità della giurisprudenza PreussenElektra.
(135)
Dopo avere sottolineato che non era competente a mettere in discussione l’interpretazione della legislazione italiana da parte della Suprema Corte di Cassazione, il Tribunale ha confermato che le somme depositate sul conto A6 della Cassa Conguaglio devono essere classificate come risorse pubbliche non solo perché sono proprietà dello Stato, ma anche perché rimangono sotto il suo costante controllo (50).
(136)
Questa conclusione riguarda il conto A6 della Cassa Conguaglio, che finanzia i costi non recuperabili del settore elettrico. Tuttavia, si può logicamente estendere tale conclusione alla componente A4, che finanzia la tariffa contestata. La sentenza della Corte di Cassazione si basava su un’analisi della personalità giuridica della Cassa Conguaglio, e la constatazione di proprietà dello Stato si applica pertanto a tutte le somme depositate presso la Cassa. Lo stesso dicasi per la conclusione del Tribunale di primo grado relativamente al fatto che lo Stato può controllare le risorse amministrate dalla Cassa. Non vi è alcuna differenza fra il conto A6 e la componente A4, al di là della destinazione delle risorse (per l’A6, il pagamento dei costi non recuperabili, e per l’A4, quello delle tariffe agevolate). Pertanto, le somme trasferite ai beneficiari sardi dalla componente A4 devono parimenti essere classificate come risorse pubbliche.
(137)
Oltre ad essere finanziate mediante risorse pubbliche, le tariffe contestate sono anche imputabili allo Stato (51), poiché la base giuridica della misura consiste in disposizioni legislative nazionali, decreti e delibere dell’AEEG, che è un ente pubblico, nell’esercizio delle sue funzioni di autorità pubblica.
5.1.4. Incidenza sugli scambi e distorsione di concorrenza
(138)
Per quanto concerne l’incidenza delle misure sugli scambi nell’Unione e la conseguente distorsione di concorrenza, è indiscusso che i mercati interessati (piombo, zinco, argento, alluminio e cloro/soda) sono pienamente aperti alla concorrenza. Tale considerazione sarebbe già di per sé sufficiente per ritenere che le tariffe hanno un impatto sugli scambi nell’Unione.
(139)
Ciononostante, la Commissione ha preso in considerazione la tesi svolta dai beneficiari e dall’Italia secondo cui le tariffe nel settore dei metalli (l’argomentazione non è stata esplicitamente addotta per il settore del cloro) non hanno alcuna incidenza sugli scambi e non falsano la concorrenza, giacché non esistono effettivi flussi commerciali tra gli Stati membri; è improbabile che tali flussi commerciali si sviluppino e, in ragione delle peculiarità del settore in questione, le tariffe non vanno a detrimento dei concorrenti dei beneficiari nell’Unione.
(140)
Va ribadito che, nella prassi decisionale della Commissione e nella giurisprudenza della Corte, l’assenza di effettivi flussi commerciali non è mai stata accettata come prova che una misura di aiuto non abbia alcuna incidenza sugli scambi a livello dell’Unione. La Corte ha infatti costantemente affermato che l’aiuto ad un’impresa può essere di natura tale da incidere sugli scambi tra gli Stati membri e da falsare la concorrenza anche se quest’impresa non partecipa essa stessa agli scambi a livello dell’Unione. Infatti, quando uno Stato membro concede un aiuto ad un’impresa, la produzione interna può risultarne invariata o aumentare, con la conseguenza che le possibilità delle imprese con sede in altri Stati membri di esportare i loro prodotti nel mercato di questo Stato membro ne sono diminuite (52).
(141)
Inoltre, un quadro caratterizzato da una diminuzione della produzione nell’Unione e da un aumento delle importazioni da paesi terzi, con limitati o inesistenti flussi commerciali tra Stati membri, non è insolito: anzi, è tipico dei settori che incontrano difficoltà strutturali e/o sono sottoposti a forte pressione concorrenziale. Siffatti settori sono particolarmente sensibili alle misure adottate dagli Stati membri per migliorare la posizione concorrenziale delle loro industrie nazionali.
(142)
Il fatto che la modesta produzione di zinco, piombo e argento in Italia non sia in grado di incidere sul prezzo di riferimento è irrilevante. L’esistenza di un prezzo di riferimento per tali metalli, che non è facilmente influenzato da condizioni di produzione in un solo Stato membro, non esclude l’esistenza di una concorrenza tra imprese ubicate nel SEE e che vendono sul mercato mondiale dei metalli. È possibile che l’aiuto in favore dei beneficiari sardi non permetta loro di ridurre il prezzo mondiale dei loro prodotti e di spingere concorrenti fuori dal mercato e che altri produttori dell’Unione possano restare attivi fintantoché riescono a vendere con profitto al prezzo mondiale. Tuttavia, gli utili generati in Italia grazie alla tariffa elettrica agevolata rafforzano, in senso generale, la posizione concorrenziale delle società. Ad esempio, le riserve di capitale accumulate possono essere utilizzate per rilevare concorrenti e accrescere la propria quota di mercato. Questo ragionamento è tanto più pertinente se si considera che alcuni dei beneficiari fanno parte di società multinazionali (53).
(143)
Contrariamente a quanto sostenuto dai beneficiari, il fatto che il prezzo pagato in Italia nei settori di riferimento sia analogo al prezzo medio dell’energia elettrica pagato nell’Unione dai produttori concorrenti non può essere considerato come prova del fatto che gli interessi degli altri produttori dell’Unione non sono minacciati dalla tariffa italiana. La giurisprudenza nella causa C-372/97, Italia contro Commissione stabilisce chiaramente che misure unilaterali volte a equiparare le condizioni di concorrenza in uno Stato membro a quelle prevalenti in altri Stati membri incidono sugli scambi (e quindi non possono sfuggire alla definizione di aiuto). Inoltre, alcuni degli accordi di fornitura di energia in atto in altri Stati membri possono comportare aiuti di Stato e la Commissione ha avviato indagini approfondite rispetto a varie misure del genere (54). Benché tale argomento difensivo non sia stato esplicitamente avanzato dall’Italia né da Alcoa, la Commissione ritiene utile ribadire il principio, ben noto della giurisprudenza, secondo il quale l’esistenza di aiuti illegali in alcuni Stati membri non giustifica l’adozione di misure analoghe da parte di un altro Stato membro.
(144)
Ad ogni buon conto, le denunce ricevute dai concorrenti dei beneficiari indicano che le tariffe contestate sollevano effettivamente problemi di concorrenza e influiscono sugli scambi nell’Unione.
(145)
Inoltre, l’Italia non ha notificato le tariffe del 2004. Secondo costante giurisprudenza (55), nel caso di un aiuto che non è stato notificato, la Commissione non è tenuta a fornire la dimostrazione delle effettive conseguenze della misura sulla concorrenza o sugli scambi fra gli Stati membri: infatti, se la Commissione dovesse dimostrare nella sua decisione le effettive conseguenze di aiuti già concessi verrebbero favoriti gli Stati membri che versano aiuti in violazione dell’obbligo di notifica a norma dell’articolo 93, paragrafo 3, del trattato [CE], a detrimento di quelli che notificano i progetti di aiuti».
(146)
Pertanto, si deve concludere che le tariffe elettriche agevolate in questione sono atte a migliorare la posizione concorrenziale dei beneficiari rispetto alle imprese concorrenti nell’Unione. Secondo la giurisprudenza (56) consolidata, in siffatte circostanze si deve ritenere che gli scambi fra Stati membri siano influenzati dall’aiuto e che la concorrenza sia falsata.
5.1.5. Conclusioni circa la presenza di aiuto
(147)
Alla luce di quanto testé esposto, la Commissione è giunta alla conclusione che le tariffe contestate del 2004 e 2005 costituiscono aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del TFUE e possono essere autorizzate soltanto se ammesse a beneficiare di una delle deroghe previste dal trattato. Questa conclusione è conforme con quella tratta nel caso Alcoa, che riguardava tariffe praticamente identiche.
5.2. Classificazione come nuovo aiuto o aiuto esistente
(148)
Le situazioni in cui una misura costituisce un aiuto esistente sono elencate in modo esaustivo all’articolo 1 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (57).
(149)
È incontrovertibile che le misure in causa non sono state attuate prima dell’adesione dell’Italia all’Unione [punto i) dell’articolo succitato], non possono essere considerate autorizzate per mancata adozione da parte della Commissione di una decisione entro i termini procedurali prestabiliti [punto iii)] né possono essere considerate aiuti esistenti per scadenza dei termini di prescrizione [punto iv)]. Esse non lo sono diventate successivamente a causa dell’evoluzione del mercato comune e senza aver subito modifiche da parte dello Stato membro [lettera b), punto v), prima frase].
(150)
Alla luce di quanto testé esposto, la Commissione ritiene che le tariffe in causa costituiscano un nuovo aiuto.
5.3. Legittimità dell’aiuto
(151)
Ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE, gli Stati membri comunicano alla Commissione i progetti diretti a istituire o a modificare aiuti e non possono dare esecuzione alle misure progettate prima che sia adottata una decisione finale.
(152)
Poiché l’Italia non ha notificato l’articolo 1 del decreto 2004, le tariffe del 2004 costituiscono un aiuto illegale.
(153)
Per contro, l’Italia ha notificato l’articolo 11, paragrafo 12, della legge n. 80/2005 e si è astenuta dall’applicazione della misura. Essa si è pertanto conformata agli obblighi derivanti dall’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE.
6. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO
(154)
In deroga al divieto generale degli aiuti di Stato di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, un aiuto può essere dichiarato compatibile se può beneficiare di una delle deroghe enunciate nello stesso trattato.
(155)
Le tariffe del 2004 e del 2005 costituiscono aiuti al funzionamento. L’asserzione dell’Italia secondo cui le tariffe del 2005 non dovrebbero essere considerate come aiuti al funzionamento, in quanto fanno parte di una strategia di sostegno regionale e sono subordinate agli investimenti produttivi, va respinta. Benché il Protocollo d’intesa preveda che i beneficiari effettuino determinati investimenti, l’elemento di aiuto contenuto nelle tariffe agevolate del 2005 non è calcolato proporzionalmente alle spese ammissibili, e non è soggetto ad una intensità massima di aiuto. Non vi sono elementi che lascino pensare che la misura sarebbe conforme ai criteri stabiliti per gli aiuti agli investimenti o che l’aiuto sarebbe proporzionale. La misura, invece, è chiaramente agganciata al consumo elettrico ed è volta ad alleggerire i costi della fornitura di elettricità, che sono costi di funzionamento sostenuti dalle società interessate. Pertanto, essa non si può configurare come aiuto all’investimento.
(156)
L’aiuto al funzionamento è, in linea di principio, incompatibile con il mercato interno. Nella causa 86/89 Italia contro Commissione, la Corte di giustizia ha stabilito che «l’aiuto in questione, concesso senza specifiche condizioni e unicamente in funzione dei quantitativi utilizzati, deve considerarsi aiuto al funzionamento per le imprese interessate e che, come tale, esso altera le condizioni degli scambi in misura contraria all’interesse comune» (58).
(157)
Nella causa Siemens contro Commissione, il Tribunale di primo grado ha richiamato il principio secondo cui «gli aiuti al funzionamento, cioè gli aiuti diretti ad alleviare un’impresa dalle spese ch’essa stessa avrebbe dovuto normalmente sostenere nell’ambito della gestione corrente delle sue normali attività, non rientrano in linea di principio nel campo di applicazione del citato articolo 92, paragrafo 3 del trattato CE [ora articolo 107, paragrafo 3 del TFUE] […]; secondo la giurisprudenza, tali aiuti falsano in linea di principio le condizioni di concorrenza nei settori ove sono concessi senza essere in grado tuttavia, come tali, di conseguire uno qualsiasi degli obiettivi fissati dalle summenzionate disposizioni derogatorie».
(158)
Tuttavia, esistono situazioni chiaramente definite in cui è possibile concedere aiuti al funzionamento. In particolare, aiuti al funzionamento che perseguono una finalità ambientale possono essere concessi in base alla disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela dell’ambiente (59). Anche gli aiuti al funzionamento nelle regioni assistite possono essere autorizzati in via eccezionale come aiuti regionali. La Commissione ha valutato se le tariffe oggetto di contestazione possano corrispondere a una delle suddette categorie.
(159)
La Commissione fa osservare che le tariffe non possono essere autorizzate come aiuti ambientali, poiché non perseguono una finalità ambientale.
6.1. Compatibilità con gli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale del 1998
(160)
Eccezionalmente, aiuti al funzionamento possono essere concessi in zone assistite ammissibili ad aiuto in virtù della deroga di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del TFUE. La Regione Sardegna è stata ammissibile fino alla fine del 2006. Pertanto, la Commissione ha esaminato se, durante questo periodo, le tariffe del 2004 e del 2005 potessero essere autorizzate conformemente agli orientamenti in materia di aiuti a finalità regionale del 1998.
(161)
Conformemente al punto 4.15 degli orientamenti regionali, gli aiuti al funzionamento possono essere concessi in via eccezionale, purché i) siano giustificati in funzione del loro contributo allo sviluppo regionale e della loro natura e ii) il loro livello sia proporzionale agli svantaggi che intendono compensare. Spetta allo Stato membro dimostrare l’esistenza degli svantaggi e quantificarne l’importanza. Conformemente al punto 4.17 degli orientamenti regionali, gli aiuti al funzionamento devono essere limitati nel tempo e decrescenti.
(162)
Secondo l’articolo 2 degli orientamenti, «un singolo aiuto ad hoc concesso ad un’unica impresa o aiuti limitati ad un solo settore d’attività possono avere un’incidenza notevole sulla concorrenza nel mercato interessato, mentre i loro effetti sullo sviluppo regionale rischiano di essere troppo limitati […] Di conseguenza, le deroghe di cui trattasi [dal divieto generale di concedere l’aiuto] saranno concesse, in linea di massima, soltanto in favore di regimi di aiuti plurisettoriali e aperti, in una determinata regione, a tutte le imprese dei settori interessati». Una tariffa per l’energia elettrica concessa selettivamente ad imprese individuali in taluni settori chiaramente non è conforme allo spirito degli aiuti a finalità regionale che devono essere multisettoriali. Tuttavia, poiché non vi è un divieto assoluto degli aiuti a finalità regionale ad hoc, la Commissione ha esaminato se circostanze eccezionali giustificassero la concessione della tariffa.
(163)
La Commissione ha preso in esame in particolare le carenze del settore dell’energia elettrica in Sardegna, come emerso dalla documentazione presentata dall’Italia e dai beneficiari per valutare se ciò potesse costituire uno svantaggio a livello regionale.
6.1.1. Il mercato sardo dell’energia elettrica nel contesto italiano
(164)
Il mercato italiano dell’energia elettrica è generalmente altamente concentrato, anche se meno nel Nord del paese. L’operatore dominante in tutte le zone è l’ex monopolista ENEL, eccetto in Sardegna, dove ENEL detiene un duopolio con E.ON. ENEL detiene un notevole potere di mercato e in svariate circostanze l’Autorità Garante della concorrenza e del mercato ne ha constatato gli abusi. I prezzi dell’energia elettrica in Italia sono generalmente elevati, per effetto di un mix produttivo in gran parte basato sui combustibili fossili (essenzialmente gas), l’assenza di capacità nucleare e la congestione nei collegamenti verso il resto d’Europa.
(165)
In Sardegna, che rappresenta il 4,1 % della potenza installata in Italia (60), l’elettricità è prodotta soprattutto da centrali termoelettriche alimentate a combustibili fossili (carbone, olio combustibile, tar di raffineria). L’isola non ha un’infrastruttura di distribuzione del gas naturale.
(166)
La Sardegna risente di una sovraccapacità di produzione, soprattutto nel segmento a più alto costo (le centrali alimentate a olio combustibile), riconducibile ai progetti governativi, mai realizzatisi, di concentrare nell’isola l’industria pesante italiana, i quali avevano indotto l’ENEL ad investire nelle centrali di produzione elettrica. Oltre ad essere strutturalmente più costose, siffatte centrali stanno rapidamente diventando obsolete sotto il profilo tecnico. Nel corso del periodo in esame, le esportazioni di energia elettrica sarda verso la penisola sono state limitate dalla modesta capacità dell’interconnettore (61), che era soggetto a congestione.
(167)
Due società elettriche, ENEL ed E.ON, detengono congiuntamente una quota di mercato pari al 95 % delle forniture di energia elettrica in Sardegna (circa il 58 % per E.ON e il 42 % per ENEL). Secondo l’indagine sullo stato di concorrenza nel settore elettrico (62), in termini concorrenziali la Sardegna può essere classificata come un duopolio a dominanza collettiva. La concentrazione di mercato è elevata, benché non sia la più elevata in Italia (63). Dato il loro controllo su praticamente tutti gli impianti mid-merit e di punta, E.ON e ENEL determinano il prezzo per quasi tutte le fasce orarie. Tuttavia, la situazione in Sardegna sembra essere meno critica di quella rilevata nel sud dell’Italia (64), in cui ENEL determina il prezzo in tutte le fasce orarie.
(168)
I prezzi all’ingrosso dell’elettricità in Italia sono fra i più elevati in Europa (65) e i prezzi in Sardegna sono fra i più elevati in Italia. Nel 2007 il prezzo medio nazionale (PUN) è stato di 70,99 EUR/MW/ora, mentre il prezzo zonale sardo medio è stato di 75 EUR/MW/ora, rispetto agli 80 EUR/MW/ora del 2006 (66). Nel 2008 e 2009 è continuata la tendenza al rialzo del prezzo medio zonale sardo. Nella prima metà del 2009, i prezzi in Sardegna si sono attestati costantemente al di sopra della media nazionale (con un prezzo medio di 106,60 EUR/MW/ora rispetto a un PUN di 60,50 EUR/MW/ora).
(169)
I prezzi pagati in Sardegna dai beneficiari delle tariffe nel 2004-2005 (sulla base dei contratti bilaterali) andavano dai 60 ai 65 EUR/MWh. Non è possibile confrontare questi prezzi con quelli in vigore nell’Italia peninsulare, in quanto la Commissione non dispone dei dati pertinenti (che l’Italia ha affermato di non poter fornire - cfr. il considerando 92). Tuttavia, sulla base dell’analisi delle tendenze generali dei prezzi, che possono essere globalmente rappresentative di quelle dei prezzi dei contratti bilaterali, sembra possibile ipotizzare che, nel periodo in esame, le imprese elettrointensive della Sardegna pagassero un prezzo più elevato rispetto a quelle dell’Italia peninsulare.
(170)
Concludendo, il mercato dell’elettricità in Sardegna presenta una serie di problemi, inclusi prezzi elevati, un forte grado di concentrazione del mercato, potere di mercato degli operatori dominanti, capacità di produzione eccedentaria nel segmento ad alto costo, relativa inefficienza delle centrali di produzione che stanno diventando obsolete, assenza di accesso all’infrastruttura del gas naturale, carenza di interconnessione. Tali problemi potrebbero tradursi in maggiori prezzi dell’elettricità per le utenze finali, incluse quelle più elettrointensive.
6.1.2. Esistenza di uno svantaggio regionale
(171)
La prima questione da dirimere è se siffatti problemi costituiscano uno svantaggio regionale, cioè incidano gravemente sullo sviluppo economico della Sardegna. Nel caso C 34/02 (67), la Commissione non ha accolto l’ipotesi che la mancanza d’interconnessione con le fonti energetiche costituisse uno svantaggio. Benché sia vero che le PMI risentono meno delle grandi industrie elettrointensive dei prezzi elevati dell’energia elettrica, gli interessi di un solo settore non sono automaticamente assimilabili agli interessi di una regione. La Commissione ritiene che lo svantaggio regionale derivante dalla situazione del mercato elettrico sardo non sia stato sufficientemente comprovato dall’Italia.
(172)
Ma anche supponendo l’esistenza di uno svantaggio regionale, devono comunque essere soddisfatti i criteri degli orientamenti regionali. La Commissione ha pertanto valutato se tali criteri sarebbero soddisfatti.
6.1.3. Contributo allo sviluppo regionale
(173)
L’aiuto deve contribuire in maniera duratura allo sviluppo regionale ed essere commisurato agli svantaggi cui cerca di ovviare. Gli aiuti al funzionamento in una regione assistita non possono essere autorizzati in considerazione delle difficoltà incontrate da un settore, ma occorre dimostrare che contribuiscono in maniera duratura allo sviluppo regionale. Nel caso in esame, ciò è improbabile. Anche nell’ipotesi che il mantenimento nell’isola di alcuni impianti industriali contribuisca all’occupazione e al mantenimento di una base manifatturiera nell’isola, tali effetti non sarebbero duraturi. Se gli elevati costi dell’elettricità costituiscono un problema strutturale della Sardegna, come sostiene l’Italia, le difficoltà incontrate dalle industre elettrointensive si ripresenterebbero non appena il regime tariffario dovesse cessare.
(174)
Le autorità italiane presentano le tariffe come una misura temporanea, volta a durare soltanto fino al completamento nel 2010 dei progetti infrastrutturali connessi alla produzione di energia e all’interconnessione (il gasdotto GALSI e il cavo sottomarino SAPEI) attualmente in corso (68). La tesi dell’Italia è che una migliore interconnessione ridurrà i prezzi per queste società. La Commissione ritiene che, benché le nuove infrastrutture possano ridurre o livellare le disparità tariffarie fra la Sardegna e la terraferma, è molto improbabile che tali progetti possano dimezzare i prezzi dell’energia elettrica così da portarli ai livelli considerati necessari per rendere tali attività industriali redditizie nel lungo periodo.
(175)
La Commissione inoltre osserva che l’esistenza di un contributo di Stato diretto a ridurre i costi dell’elettricità per i grandi utenti non incoraggia i fornitori di elettricità ad abbassare i prezzi per evitare la perdita dei maggiori clienti, né impedisce il deterioramento delle strutture di costo. La sovvenzione rafforza piuttosto l’incentivo per i fornitori di energia elettrica ad utilizzare il loro potere di mercato. Pertanto, quand’anche fosse vero che, data la situazione di sovraccapacità, le società ad alta intensità energetica di norma sarebbero in grado di ottenere un prezzo concorrenziale, se non fosse per il potere di mercato dei fornitori di energia elettrica (che, secondo l’Italia e i beneficiari, hanno un interesse a mantenere prezzi alti), la Commissione ritiene che la tariffa agevolata non sarebbe lo strumento adatto per ridimensionare tale potere di mercato.
6.1.4. Proporzionalità
(176)
La sovvenzione concessa ai beneficiari del regime tariffario non è calcolata in modo tale da compensare la disparità regionale (cioè il differenziale fra i prezzi dell’energia elettrica nell’Italia peninsulare e quelli praticati in Sardegna per la stessa categoria di utenze) ma è volta piuttosto ad allineare i prezzi sardi a quelli pagati dai concorrenti dei beneficiari nell’Unione. I prezzi fissati per i beneficiari sardi sono particolarmente bassi, e certamente inferiori ai prezzi praticati nell’Italia peninsulare, che sono fra i più elevati dell’Unione. Pertanto, le tariffe non sono proporzionali agli svantaggi regionali cui cercherebbero di porre rimedio.
(177)
Lo stesso metodo prescelto per calcolare l’importo della sovvenzione indica che la misura persegue un obiettivo di politica industriale, piuttosto che un obiettivo regionale. Effettivamente, la dimensione di politica industriale delle tariffe è stata ripetutamente sottolineata dall’Italia nelle sue osservazioni.
6.1.5. Carattere decrescente
(178)
L’aiuto regionale al funzionamento deve essere decrescente (cfr. punto 4.17 degli orientamenti regionali). Poiché il meccanismo di aggiornamento delle tariffe utilizzato è diverso per il 2004 e il 2005, è stata effettuata una valutazione separata.
(179)
Le tariffe 2004 sono indicizzate sulla base delle variazioni dei prezzi dei carburanti e possono solo aumentare o restare invariate. Secondo l’Italia, ciò assicura il carattere decrescente dell’aiuto. La Commissione ritiene che il requisito della degressività possa essere considerato soddisfatto solo quando viene garantito che i pagamenti compensativi - che corrispondono all’importo di aiuto effettivo - andranno a decrescere col tempo. Non è sufficiente che la tariffa aumenti nel tempo, in quanto una tariffa più alta può comunque corrispondere ad un importo ancora maggiore di aiuti se, nel frattempo, i prezzi per gli utenti finali nel mercato di riferimento sono aumentati più rapidamente della tariffa considerata. Il metodo italiano non fornisce alcuna garanzia al riguardo (69).
(180)
Per quanto riguarda le tariffe del 2005, la Commissione ha valutato il meccanismo di indicizzazione introdotto dall’articolo 11, paragrafo 13, della legge n. 80/2005, come interpretato dall’AEEG nella delibera n. 217/05 (cfr. il considerando 33). Secondo le norme attuative fissate dall’AEEG, la tariffa viene aumentata annualmente di una percentuale che riflette le tendenze dei prezzi dell’energia elettrica nell’Unione, ma l’incremento non può superare il 4 %. Secondo l’Italia, questo meccanismo assicura il carattere decrescente dell’aiuto.
(181)
La Commissione tuttavia ritiene che il fatto che la tariffa nominale sia soggetta ad un incremento su base annua piuttosto limitato non comporti una diminuzione nel corso del tempo dell’importo netto dell’aiuto, come misurato dai pagamenti compensativi.
(182)
Posto che le tendenze dei prezzi sulle Borse dell’elettricità si possano considerare ampiamente rappresentative dei cambiamenti dei prezzi dei contratti bilaterali - come ha sostenuto l’Italia - le tariffe del 2005 sarebbero degressive solo nel caso di una caduta dei prezzi medi nell’Unione (poiché le tariffe non possono diminuire, ma solo aumentare). In tutti gli altri casi, le tariffe comporterebbero un vantaggio crescente (70). Poiché dal 2004 fino almeno al 2007, i prezzi medi dell’elettricità nell’Unione hanno registrato una forte tendenza al rialzo (crescendo più del 4 % annuo) l’elemento di aiuto contenuto nelle tariffe del 2005 sarebbe aumentato nel corso del tempo.
(183)
L’Italia inoltre sostiene che, in realtà, i contratti bilaterali sono meno esposti ad aumenti di prezzo rispetto ai prezzi determinati nelle Borse elettriche e che pertanto le tariffe del 2005 sono de facto a carattere decrescente. La Commissione rileva che il metodo di indicizzazione fornitole per la valutazione si basa sulle variazioni dei prezzi sulle borse dell’elettricità e che l’Italia non ha presentato dati concernenti l’evoluzione dei prezzi dei contratti bilaterali. Pertanto, l’affermazione dell’Italia non è accompagnata da sufficienti elementi di prova.
(184)
Peraltro, le limitate informazioni di cui dispone la Commissione suggeriscono il contrario, cioè che i prezzi dei contratti bilaterali sono aumentati notevolmente in Sardegna (cfr. ad esempio, le dichiarazioni di Eurallumina secondo cui nel periodo 2005-2006 ha pagato un prezzo passato a 80 EUR/MWh sul libero mercato, rispetto ai 65 EUR/MWh del 2004). In tali circostanze, se le tariffe fossero state applicate, i pagamenti compensativi sarebbero aumentati nel tempo.
(185)
Pertanto, né le tariffe del 2004, né quelle del 2005 soddisfano il requisito del carattere decrescente.
6.1.6. Conclusioni sulla compatibilità della misura a titolo di aiuto regionale
(186)
Alla luce di quanto sopra, la Commissione ritiene che le tariffe in causa non possono essere considerate compatibili a titolo di aiuto regionale a norma degli orientamenti del 1998. Poiché la Sardegna non è più una regione assistita ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), dal dicembre 2006, non è necessario esaminare la compatibilità dell’aiuto alla luce degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013.
(187)
La Commissione ha adottato la stessa posizione negativa nel 2005 relativamente a un’altra misura volta a ridurre i costi dell’energia di Eurallumina in Sardegna. In quell’occasione, la Commissione aveva ritenuto che la misura in causa, un’esenzione dall’accisa sugli oli minerali (71), non potesse essere autorizzata sulla base degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale.
6.2. Altre considerazioni inerenti alla compatibilità
(188)
È stato sostenuto dall’Italia e dalle imprese interessate che le tariffe sono destinate a porre rimedio alle imperfezioni dei mercati dell’energia elettrica che non hanno ancora reso possibili prezzi concorrenziali. A loro parere, i prezzi elevati dell’energia elettrica rappresentano una minaccia per la competitività delle industrie elettrointensive. L’aiuto avrebbe un effetto di incentivazione, dato che in caso contrario, ossia in assenza di aiuto, le società dovrebbero chiudere.
(189)
La Commissione non ritiene sia possibile accogliere la tesi che un aiuto al funzionamento riservato a qualche impresa industriale sia una risposta adeguata alla mancanza di concorrenza sul mercato locale dell’energia elettrica, che incide su tutti i consumatori di elettricità.
(190)
È altresì discutibile l’appropriatezza e la proporzionalità dell’aiuto rispetto all’obiettivo di impedire la delocalizzazione degli impianti al di fuori dell’Unione. Non vi sono precedenti nella prassi decisionale della Commissione, né nella giurisprudenza delle corti dell’Unione, in cui tale argomento sia stato accettato come giustificazione per la concessione di un aiuto di Stato. Le decisioni in merito alla delocalizzazione della produzione, in toto o in parte, fanno parte della strategia aziendale delle singole società e la Commissione non ha mai sostenuto che ciò costituirebbe un fallimento del mercato. Già in passato, nei casi Terni (72) e Alcoa (73), la Commissione ha sollevato dubbi su argomenti simili che collegavano determinate misure di aiuto all’obiettivo di impedire la delocalizzazione dell’industria al di fuori dell’Unione.
(191)
Va rilevato peraltro che le citate conclusioni di istanze specializzate quali il gruppo ad alto livello sulla competitività, l’energia e l’ambiente (74) non propongono di concedere aiuti di Stato speciali per risolvere problemi di competitività derivanti da prezzi dell’energia elettrica elevati, bensì difendono la necessità di una piena osservanza delle norme sugli aiuti di Stato (75).
(192)
Alla luce di quanto precede, la Commissione ritiene che le tariffe contestate del 2004 e del 2005 non possano beneficiare di alcuna delle deroghe previste a norma dell’articolo 107 del TFUE. Le deroghe di cui all’articolo 107, paragrafo 2, del TFUE non sono applicabili, visto che l’aiuto non ha carattere sociale, non mira a compensare i danni causati da catastrofi naturali o avvenimenti eccezionali e non è concesso per compensare gli svantaggi economici causati dalla divisione della Germania. Le deroghe di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettere b) e d), del TFUE sono anch’esse inapplicabili, poiché la misura non mira a promuovere l’esecuzione di un importante progetto di comune interesse europeo o a rimediare una grave turbativa dell’economia di uno Stato membro, o a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio. Per quanto riguarda la deroga di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del TFUE, l’analisi svolta in precedenza ai considerando da 160 a 187 dimostra che la tariffa non può essere approvata come aiuto mirante a promuovere lo sviluppo economico in un’area in cui il tenore di vita sia particolarmente basso, o sia colpito da una grave disoccupazione. Relativamente all’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE, come indicato ai considerando da 155 a 158, gli aiuti al funzionamento non possono beneficiare, in linea di principio, di tale deroga, e la Commissione non ravvisa alcuna circostanza particolare che possa soddisfare la concessione di un tale aiuto nel caso di specie.
(193)
La Commissione ritiene, pertanto, che sia la tariffa del 2004 che quella del 2005 siano incompatibili con il mercato interno.
(194)
Avendo così concluso, la Commissione non deve esaminare gli eventuali effetti cumulativi del nuovo aiuto con i vecchi aiuti incompatibili di cui al considerando 31 alla luce della giurisprudenza nel caso Deggendorf.
7. RECUPERO
(195)
Ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali che non sono compatibili con il mercato interno, occorre ripristinare l’effettiva concorrenza, a meno che il recupero sia in contrasto con un principio generale del diritto comunitario.
(196)
Nel caso in esame, solo le tariffe relative al 2004 (caso C 38/B/04) sono soggette a recupero, in quanto alle tariffe del 2005 (caso C 13/06) non è stata data esecuzione.
7.1. Legittimo affidamento e altri principi generali del diritto dell’Unione che possono ostare al recupero
(197)
Secondo una giurisprudenza consolidata, quando un aiuto è stato versato senza previa notifica alla Commissione ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE, il beneficiario dell’aiuto non può riporre alcun legittimo affidamento sulla regolarità della concessione dello stesso (76). Un’impresa diligente è di norma in grado di stabilire se è stata seguita la procedura di notifica e se l’aiuto è legittimo.
(198)
Tuttavia, non può escludersi la possibilità, per il beneficiario di un aiuto illegittimo, d’invocare circostanze eccezionali sulle quali egli abbia potuto fondare il proprio legittimo affidamento nella natura regolare dell’aiuto e di opporsi, conseguentemente, al recupero dello stesso (77).
(199)
I beneficiari delle tariffe del 2004 non hanno fatto valere considerazioni in merito, né la Commissione ha identificato qualsivoglia circostanza eccezionale che avrebbero potuto indurre i beneficiari a nutrire un legittimo affidamento. In particolare, l’esistenza della decisione Alumix del 1996 non poteva dar luogo ad alcuna aspettativa che le tariffe non si configurassero come aiuto di Stato. Come indicato nella decisione di avvio del procedimento del 2004 (cfr. il considerando 37) la tariffa che è servita come modello per le tariffe del 2004 in causa non era l’accordo originale Alumix che la Commissione nel 1996 aveva chiarito non configurarsi come aiuto di Stato, ma una misura totalmente nuova, che era stata sostanzialmente modificata [in particolare per quanto concerne il suo meccanismo di finanziamento (78) ] e prorogata nel tempo dalle autorità italiane. In tale situazione, un beneficiario accorto avrebbe dovuto accertarsi che l’aiuto fosse legittimo.
(200)
La Commissione ritiene inoltre che il recupero non violi alcun altro principio generale del diritto dell’Unione.
7.2. Quantificazione degli importi da recuperare
(201)
Tutti gli importi di aiuto incompatibile ricevuti da Portovesme, ILA ed Eurallumina ai sensi dell’articolo 1 del decreto del 2004 in poi devono essere recuperati, maggiorati degli interessi, conformemente al capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante disposizioni di esecuzione del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (79).
(202)
Il recupero si propone di ripristinare la situazione di concorrenza dei beneficiari che prevaleva prima della concessione dell’aiuto incompatibile, sopprimendo l’indebito vantaggio che esso ha conferito. Nel caso di specie, tale vantaggio corrisponde alla differenza fra la tariffa agevolata e il prezzo dell’energia elettrica che avrebbero pagato i beneficiari sul mercato in assenza delle tariffe di cui trattasi.
(203)
Nel momento in cui sono state introdotte le tariffe, tutte le società interessate acquistavano elettricità sulla base di contratti bilaterali. Lo Stato è intervenuto con pagamenti compensativi per sovvenzionare il prezzo concordato in sede contrattuale. Gli importi da recuperare pertanto corrispondono ai pagamenti compensativi ricevuti dai beneficiari nel periodo indicato (cfr. il considerando 30).
8. CONCLUSIONE
La Commissione ritiene che tanto le tariffe del 2004 quanto quelle del 2005 costituiscano un aiuto al funzionamento, che non è ammissibile ad alcuna delle deroghe al divieto generale degli aiuti di Stato previste dal trattato CE e siano quindi incompatibili con il mercato interno.
Per quanto attiene alle tariffe del 2004, cui è stata data illegalmente esecuzione in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE, tutti i pagamenti futuri devono essere cancellati e l’aiuto già versato deve essere recuperato. L’importo da recuperare corrisponde alla somma di tutte le componenti compensative versate dalla Cassa Conguaglio a Portovesme, ILA ed Eurallumina.
Non si darà esecuzione alle tariffe del 2005, debitamente notificate dall’Italia a norma dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. L’aiuto di Stato che l’Italia prevede di concedere sulla base dell’articolo 11, paragrafo 12, del decreto legge n. 35 del 14 marzo 2005, convertito nella legge n. 80/2005 del 14 maggio 2005 a favore di Portovesme Srl, Eurallumina Spa, ILA Spa e Syndial SpA è incompatibile con il mercato interno.
2. Per questa ragione l’aiuto non può essere concesso.
Articolo 2
L’aiuto di Stato illegalmente concesso dall’Italia in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE, sulla base dell’articolo 1 del decreto del presidente del Consiglio dei ministri del 6 febbraio 2004, per un importo di 12 845 892,82 EUR a favore di Portovesme Srl, 5 208 152,05 EUR a favore di Eurallumina SpA e 291 120,27 EUR a favore di ILA Spa, è incompatibile con il mercato interno.
Articolo 3
1. L’Italia procede al recupero dell’aiuto di cui all’articolo 2 versato ai beneficiari.
2. Le somme da recuperare comprendono gli interessi che decorrono dalla data in cui sono state poste a disposizione del beneficiario fino a quella del loro effettivo recupero.
3. Gli interessi sono calcolati secondo il regime dell’interesse composto a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004.
4. L’Italia annulla tutti i pagamenti futuri dell’aiuto di cui all’articolo 2 con effetto dalla data di adozione della presente decisione.
Articolo 4
1. Il recupero dell’aiuto di cui all’articolo 2 è immediato ed effettivo.
2. L’Italia attua la decisione entro quattro mesi dalla data di notifica della presente decisione.
Articolo 5
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, l’Italia trasmette le seguenti informazioni alla Commissione:
a)
l’importo complessivo (capitale e interessi di recupero) che deve essere recuperato presso il beneficiario;
b)
una descrizione dettagliata delle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione;
c)
i documenti attestanti che al beneficiario è stato imposto di rimborsare l’aiuto.
2. L’Italia informa la Commissione dei progressi delle misure nazionali adottate per l’esecuzione della presente decisione fino al completo recupero dell’aiuto di cui all’articolo 2. Essa trasmette immediatamente, dietro semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione. Fornisce inoltre informazioni dettagliate riguardo all’importo dell’aiuto e degli interessi già recuperati presso il beneficiario.
Articolo 6
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 23 febbraio 2011