РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 юли 2010 година
относно схема за държавна помощ C 38/09 (ex NN 58/09), която Испания планира да отпусне на Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(нотифицирано под номер C(2010) 4925)
(само текстът на испански език е автенчитен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/1/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид Протокол № 29 за системата на публичното радиоразпръскване в държавите-членки, приложен към Договора за Европейския съюз и към Договора за функционирането на Европейския съюз (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с горепосочените разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 22 юни 2009 г. Комисията получи оплакване, което привлече вниманието върху плановете на испанското правителство да измени системата на финансиране на националния радио- и телевизионен разпространител Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). На 5 август 2009 г. Комисията поиска информация от Испания по отношение на това изменение, по-специално за връзката между новите налози и финансирането на RTVE. На 1 септември 2009 г. влезе в сила новият Закон 8/2009 от 28 август 2009 г. за финансирането на Corporación de Radio y Televisión Española (3), с който се изменя Закон 17/2006 от 5 юни 2006 г. за държавното радио и телевизия (4). На 21 септември, на 22 и 26 октомври 2009 г. Испания предаде на Комисията изискваната информация за схемата.
(2)
С писмо от 2 декември 2009 г. Комисията информира Испания, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), по отношение на мярката. Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (5). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения по отношение на мярката за помощ.
(3)
Испания отговори на решението за откриване на процедура с писмо от 21 декември 2009 г. Комисията получи мненията на заинтересованите страни. Тя ги представи на Испания, която получи възможност за реакция. Мнението на последната беше получено с писмо от 23 март 2010 г.
(4)
Комисията зададе допълнителни въпроси с писма от 19 февруари и 19 май 2010 г., на които испанските власти отговориха с писма от 22 март и 31 май 2010 г.
(5)
На 18 март 2010 г., с писмо за официално уведомление съгласно член 258 от ДФЕС, Комисията откри процедура за нарушения на основание, че данъкът върху електронните комуникации противоречи на член 12 от Директива 2002/20/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги („Директива за разрешение“) (6), в който са установени точни правила по отношение на административните такси, които държавите-членки могат да налагат върху предприятията, които предоставят телекомуникационна услуга или мрежа. Разследването на държавната помощ не засяга процедурата за нарушение.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(6)
Настоящата система за финансиране на публичното радио- и телевизионно разпространение в Испания от RTVE, установена със Закон 17/2006, беше одобрена от Комисията с решения от 2005 г. и 2007 г. (7) Закон 17/2006 възлага на RTVE мисия за обществена услуга. В раздел I от този закон (по-специално членове 2 и 3) е определена мисията за обществена услуга на RTVE, като се уточнява, че задачата за предоставяне съответно на телевизионни и радио услуги ще се изпълнява от дружествата RTVE (Radio Televisión Española) и RNE (Radio Nacional de España). В раздел II, глава IV са регламентирани финансовите и икономическите рамкови условия, при които RTVE ще изпълнява своите задачи за обществена услуга. По-специално в член 33 е предвидено, че RTVE ще получава годишни бюджетни плащания като компенсация за изпълнението на своите задачи за обществена услуга. Тази компенсация не надвишава нетните разходи за обществената услуга, предоставена съответно от RTVE и RNE. В раздел II, глава VI е регламентиран външният контрол от страна на Парламента, органа за аудиовизия и Сметната палата.
(7)
Включените в бюджета годишни разходи за дейността на RTVE бяха 1 177 милиона EUR през 2007 г., 1 222 милиона EUR през 2008 г. и 1 146 милиона EUR през 2009 г. През тези последни години RTVE е получавало компенсация за обществена услуга в размер на приблизително 500 милиона EUR годишно (2006 г.: 575 милиона EUR; 2007 г.: 433 милиона EUR; 2008 г.: 500 милиона EUR; 2009 г. обаче с вече намалени приходи от реклама: 726 милиона EUR).
(8)
Закон 8/2009 изменя Закон 17/2006 по отношение на определението на мисията за обществена услуга и възможните търговски дейности на RTVE. В него се добавят допълнителни елементи към мисията за обществена услуга, които са били одобрени от Комисията през 2005 г. По-специално той ограничава придобиването на права за радио- и телевизионно разпространение на спортни мероприятия от общ интерес или от голям интерес за обществото, с изключение на Олимпийски и Параолимпийски игри, до 10 % от общия годишен бюджет за външни доставки, покупки и услуги (член 9, параграф 1, точка i). В него са посочени задължения по отношение на програмите за деца (член 9, параграф 1, буква г) и ограниченията за радио- и телевизионно разпространение на филми, произведени от големите международни производители, за първо излъчване в най-гледаното време, до 52 филма годишно (член 9, параграф 1, буква м).
(9)
Новият закон по-специално предвижда, че използването на рекламиране, телевизионни продажби, спонсорство и услуги „плащане при гледане“ (pay-per-view), като източници на приходи, се прекратяват от края на 2009 г. Тези търговски приходи се заместват със средствата, генерирани от съществуващите и от нови такси върху търговските радио- и телевизионни разпространители и телекомуникационни оператори. Испания очаква, че мярката ще намали натискът от търговските оператори, ще увеличи техните приходи от рекламиране и ще отстрани евентуалния източник на изкривяване на пазара. RTVE ще запази като източник на търговски доходи предоставянето на услуги на трети страни и продажбата на свои собствени продукции (общо около 25 милиона EUR).
(10)
Досега годишните приходи от рекламиране възлизаха на около 600 милиона EUR (2007 г.: 667 милиона EUR; 2008 г.: 565 милиона EUR). С отпадането на този търговски доход нетните разходи, свързани с мисията за обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение, на RTVE ще бъдат почти същите като включените в бюджета годишни разходи за дейността на радио- и телевизионния разпространител. Следователно Испания възнамерява да компенсира премахването на тези приходи, като увеличи своя собствен принос от обществени средства до размера на включените в бюджета годишни разходи за дейността на RTVE, намалени единствено с незначителната сума на останалите търговски приходи в размер на 25 милиона EUR, посочени в предходния параграф.
(11)
Що се отнася до общия годишен доход на RTVE, в член 3, параграф 2 от новия закон е предвидена, за 2010 г. и 2011 г., максимална сума от 1 200 милиона EUR, за 2012-2014 година максимално увеличение на тази сума от 1 % и за следващите години увеличение, базирано на годишния индекс на потребителските цени. При определяне на тези суми Испания е определила, в сравнение с включените в бюджета годишни разходи на RTVE за предходните години, допълнителни годишни разходи в размер на 104 милиона EUR, за да се запълни с други аудиовизуални продукции ефирното време, което преди това е използвано за рекламиране.
(12)
В съответствие с испанското бюджетно планиране тази обща сума на годишните доходи ще се състои от отчисления от общия държавен бюджет в съответствие със схемата, предвидена в Закон 17/2006, от около 500 милиона EUR, което съответства на сумата, която е предоставяна през предходните години, и от нов доход, генериран от три данъчни мерки, които се въвеждат или изменят с членове 4, 5 и 6 от новия закон:
а)
данък в размер на 3 % от приходите на свободно излъчващите телевизионни разпространители и 1,5 % от приходите на платените телевизионни разпространители. Този принос не трябва да надвишава 15 % (за безплатна телевизия) и 20 % (за платена телевизия) от общото годишно подпомагане на RTVE. Всеки излишък на данъчните приходи над тези проценти отива в общия държавен бюджет. Данъкът се прилага единствено за образувания, установени в Испания. Услугите, които се внасят от друга държава-членка, не подлежат на този данък;
б)
данък в размер на 0,9 % от брутните приходи от дейността (с изключение на получените на референтния пазар на едро) на операторите на телекомуникационни услуги, регистрирани в регистъра на операторите на испанския телекомуникационен регулатор - Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones - за всяка една от следните услуги: стационарна телефония, мобилна телефония и предоставяне на достъп до интернет. Операторите, които подлежат на облагане с данъка, трябва да функционират в цялата страна или в повече от една автономна общност и трябва да предоставя аудиовизуални услуги или друга услуга, която включва рекламиране. Този принос не трябва да надвишава 25 % от общото годишно подпомагане на RTVE. Всеки излишък на данъчните приходи над този процент отива в общия държавен бюджет. Данъкът се прилага единствено за образуванията, установени в Испания. Услугите, които се внасят от друга държава-членка, не подлежат на този данък;
в)
дял в размер на 80 % от вече съществуващия налог върху използването на радиочестотния спектър до максимален размер от 330 милиона EUR, както е предвидено в Закон 32/2003 от 3 ноември 2003 г. Остатъкът ще бъде отнесен към общия бюджет. Този процент може да бъде изменен в съответствие със законите за общия държавен бюджет.
(13)
В членове 5 и 6 от Закон 17/2006 изрично се посочва, че данъците върху търговски телевизионни и телекомуникационни оператори се събират „за целта да се допринесе за финансирането на RTVE“. Освен това в преамбюла изрично се установява тази връзка между новите данъци и финансовата компенсация за изтеглянето на RTVE от рекламния пазар.
(14)
Ако приходите от тези три данъчни източника не са достатъчни за покриване на разликата от 700 милиона EUR между традиционната компенсация за обществена услуга (500 милиона EUR) и общите разходи за дейността на RTVE, която до момента е покривана от приходи от търговска дейност, член 2, параграф 2 от Закон 8/2009 предвижда, че липсващите средства ще бъдат дадени от общия държавен бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006, който задължава правителството да покрива нетните разходи, свързани със задълженията на RTVE за обществена услуга. Това означава, че финансирането на нетните разходи за обществените услуги, предоставени от RTVE, до максимален размер от 1 200 милиона EUR, ще бъдат осигурени независимо от приходите, генерирани от данъци.
(15)
Испания потвърди, че приносът от данъци върху телевизионните разпространители и телекомуникационните оператори не е задължително да се използва единствено за финансиране на RTVE. Испания е определила максималните суми, които могат да бъдат предоставени чрез данъците. Всеки принос в излишък ще се внася в общия държавен бюджет и може оттам да се използва за покриване на други разходи. Освен това Испания може да реши каква сума от данъка, в рамките на тези максимални суми, действително възнамерява да отдели за RTVE. В бюджетното планиране за 2010 година например се предвижда по-малко от половината от възможния максимален принос да бъде отреден за RTVE.
(16)
С цел да се избегне свръхкомпенсиране в член 8 от новия закон е предвиден резервен фонд, в който се плаща частта от разпределените от правителството приходи, която надвишава действителните нетни разходи на задължението за обществена услуга. Този резервен фонд е ограничен до 10 % от включените в бюджета годишни разходи на RTVE. Всички приходи, които надвишават тези 10 %, отиват обратно в държавната хазна. Резервът ще се използва за покриване на евентуални загуби, претърпени през предходни години. Ако той не е похарчен в рамките на 4 години, той ще бъде усвоен чрез съответно намаляване на компенсацията за обществена услуга за следващата година.
(17)
Освен това, в съответствие с членове 37 и 39-41 от Закон 17/2006, външният контрол от одитори, Държавната служба за одит, Парламента, органа за аудиовизия и Сметната палата ще гарантират, че RTVE не получава компенсация, надвишаваща действителните нетни разходи плюс резерва в размер на 10 %. Всеки приход от малкото останали търговски дейности ще намали компенсацията за обществена услуга (член 7, параграф 1 от Закон 8/2009).
(18)
Анализираните в настоящото решение въпроси са онези елементи на промените в съществуващата система на финансиране на RTVE, по отношение на които Комисията изрази съмнения в решението за откриване на официалната процедура по разследване.
(19)
Както беше посочено от Комисията, основната характеристика на промените във финансирането на RTVE и почти пълното преустановяване на всички търговски дейности на RTVE е, че част от приходите на RTVE, които до момента са генерирани от тези търговски дейности, ще бъдат променени с приходи, произтичащи от данъци, които изрично са въведени или изменени точно за тази цел. Ясните препратки в Закон 8/2009 посочват, че размерът на данъците е бил определен с цел дадена предварително определена част от него да се предоставя за финансиране на RTVE. Тази връзка между финансирането и постъпленията от новите данъци предполага, че данъците са обвързани с помощта, предоставяна на RTVE, в смисъл че приходите от данъците задължително се разпределят за финансирането на тази помощ за RTVE и се отразява пряко върху размера на помощта.
(20)
Съдът многократно е потвърждавал, че, когато начинът на финансиране представлява неразделна част от мярката, Комисията задължително трябва да вземе предвид също така този метод при нейното разглеждане на мярката за помощ (8). Когато една такса, която изрично е предназначена да финансира дадена помощ, се окаже, че противоречи на други разпоредби на Договора, Комисията не може да обяви схемата за помощ, част от която е таксата, за съвместима с вътрешния пазар. Следователно методът, по който се финансира една мярка за помощ, може да направи цялата схема за помощ несъвместима с вътрешния пазар.
(21)
Комисията съответно изрази съмнения по отношение на това дали новите данъци са неразделна част от мярката. Ако е така, тяхната съвместимост с Договора ще трябва да бъде оценена от Комисията и ще окаже въздействие върху общата законност на схемата за помощ. Това опасение изглеждаше основателно, по-специално с оглед на факта, че Комисията има съмнения относно съвместимостта на новите данъци, наложени върху предприятията, които предоставят услуги, свързани със стационарна телефония, мобилна телефония и достъп до интернет, с Директива 2002/20/ЕО (9).
(22)
Друг въпрос, по който Комисията има съмнения, беше дали след реформата на финансовата система Испания е въвела достатъчни предпазни мерки срещу възможно свръхкомпенсиране. Премахването на рекламирането може да окаже въздействие върху разходите на радио- и телевизионния разпространител, като направи неговата програма зависима в по-малка степен от търговските съображения.
(23)
Освен това системата на финансиране на RTVE следва да предвижда подходяща процедура за предварителна оценка дали новите услуги на публичния радио- и телевизионен разпространител RTVE съответстват на съществените условия на Амстердамския протокол (10). Предоставената от Испания информация не даде възможност на Комисията да прецени дали Испания вече има такъв механизъм.
III. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(24)
Получени бяха мненията на 15 заинтересовани страни. Мнения бяха изпратени от търговски радио- и телевизионни разпространители (TF1 и ACT - Асоциация на търговските телевизии в Европа), платени телевизионни оператори (DTS, Canal Satélite), доставчици на телефонни и интернет услуги (redtel, ONO, AETIC), кабелни оператори (Cable Europe) и рекламодатели. Някои от тях пожелаха самоличността им да бъде запазена в тайна.
(25)
В повечето оплаквания се твърдеше, че новите данъци са незаконни и по тяхно мнение ще нарушат конкуренцията между обществените и частните телевизии, между безплатните телевизии и платените телевизии или между операторите, които предлагат единствено телекомуникационни услуги, и други оператори на телекомуникационни услуги, които предлагат също така и аудиовизуални услуги. В тях се изразяваха така също съмнения по отношение на съвместимостта на данъка върху електронните комуникации с член 12 от Директивата за разрешение 2002/20/ЕО (11).
(26)
Радио- и телевизионните разпространители и доставчиците на интернет услуги оспориха също така съвместимостта на определението на задачата за обществена услуга на RTVE. То не е достатъчно точно и би било твърде щедро по отношение на придобиването на права за радио- и телевизионно излъчване на специални спортни мероприятия или филми, произведени от големите международни производители. TF1, по-специално, заяви, че не е правено изпитване ex ante за въвеждането на значими нови обществени услуги на RTVE.
(27)
По отношение на възможното обвързване на данъка с помощта, телевизионните разпространители и доставчиците на интернет услуги заявиха, че приходите от новите данъци ще окажат пряко въздействие върху помощта. По-специално те са загрижени, че увеличаването на приходите от данъци може да доведе до компенсация за RTVE, която надвишава равнището на нетните разходи за предоставяне на обществената услуга.
(28)
Що се отнася до пропорционалността на помощта, различни телевизионни и интернет оператори считат, че има риск от свръхкомпенсиране. Бюджетното планиране за RTVE в размер на 1 200 милиона EUR, както е определено в Закон 8/2009, няма да се основава на надлежно изчисление на нетните разходи за обществената услуга. Текущите годишни разходи, включени в бюджета на RTVE, ще бъдат на произволна база. Няма да се прави разграничение между търговски дейности и дейности за обществена услуга. По-специално при планирането няма да бъдат взети предвид спестяванията на разходи, които могат да бъдат реализирани чрез премахване на рекламирането, тъй като програмите вече няма да е необходимо да привличат голям брой зрители. Следователно производството, като в случая на програми в областта на изкуствата например, би било по-евтино. Други обаче изразиха опасения, че RTVE биха харчили повече за програми с висока стойност.
(29)
Имаше също така опасения за евентуално свръхкомпенсиране поради факта, че загубите на RTVE на дохода от рекламиране биха били напълно покрити от държавни средства. Това компенсиране ще се изчислява въз основа на предходни години, докато икономическата криза би довела до по-ниски търговски приходи през 2010 г. и следователно до по-ниски общи приходи за RTVE. Не би било справедливо, ако, с премахването на финансирането от два източника, RTVE получи гарантиран доход, който не зависи от променливия търговски доход.
(30)
Радио- и телевизионните разпространители поставиха под въпрос също така съществуването на ефективна система на бюджетен контрол, която да гарантира, че с обществени средства се покриват само нетните разходи за предоставяне на обществената услуга.
IV. МНЕНИЕ НА ИСПАНИЯ
(31)
Като предварителна точка, Испания възразява на факта, че в настоящата процедура Комисията оценява въпросите, свързани с пропорционалността и с изпитването ex ante за значими нови услуги. Те ще бъдат част от съществуващата схема на финансиране на RTVE, която е одобрена от Комисията през 2005 г. и 2007 г. Решението за откриване на настоящата процедура обаче се основава на определянето на реформата на системата на финансиране като нова помощ по смисъла на член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (12). Елементът на „нова помощ“ ще бъде ограничен до реформата на финансирането чрез въвеждане на нови данъци и няма да промени или засегне останалите елементи на съществуващата схема. Следователно тези останали елементи ще продължат да бъдат съществуваща помощ и не следва да се оценяват от Комисията в рамките на настоящата процедура.
(32)
Що се отнася до въпроса с обвързването на данъка, Испания твърди, че новите данъци няма да представляват неразделна част от помощта и няма да окажат пряко въздействие върху сумата на помощта. Испания подчерта, че според член 2, параграф 2 от Закон 8/2009, четен във връзка с член 33 от Закон 17/2006, единственият фактор за определяне на сумата на общественото финансиране на RTVE са нетните разходи на обществената услуга, без значение колко приходи са генерирани от данъците. В планираните разходи за обществената услуга не са взети предвид приходите, генерирани от данъците, а са основани на разходите за тази услуга през предходни години.
(33)
Испания потвърди, че приносът от данъците върху телевизионните разпространители и телекомуникационните оператори не просто се насочва към RTVE. Вместо това приходите от данъци ще се превеждат на общия държавен бюджет (държавна хазна), откъдето ще се извършват всички плащания към RTVE. Испания е определила максимални суми на вноските от данъци. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия държавен бюджет и следователно може да бъде отреден за други цели. Освен това под тези максимални суми Испания може да реши какъв процент от данъка действително възнамерява да разпредели на RTVE. В бюджетното планиране за 2010 г. се предвижда например на RTVE да бъде разпределен по-малко от половината от възможния максимален принос.
(34)
Испания твърди, че по-високите или по-ниските от очакваните приходи от нови данъци няма да доведат до промени в планираните суми за компенсация за обществени услуги. Ако приходите от новите данъчни източници не са достатъчни, за да се покрие недостига на финансиране в резултат на премахване на рекламирането, липсващите средства ще бъдат осигурени от общия държавен бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия бюджет. Накрая, всеки излишък в дохода, надвишаващ тавана от 1 200 милиона EUR, определен в член 3, параграф 2 от Закон 8/2009, ще се превежда в държавната хазна. Следователно планираното общо финансиране на мисията за обществена услуга на RTVE няма да зависи от сумата на конкретните данъчни приходи, а във всеки случай ще бъде осигурено от общия държавен бюджет.
(35)
Що се отнася до пропорционалността на помощта, Испания твърди, че принципа на покриване на нетните разходи ще бъде гарантиран. Според член 33, параграф 1 от Закон 17/2006, изменен от Закон 8/2009, нетните разходи са единственият параметър, който определя действителната сума на помощта. В съответствие с член 2, параграф 2 и член 8, параграф 2 от Закон 8/2009, общият държавен бюджет компенсира всички недостигащи данъчни приходи, а всеки приход в излишък ще се отнася към него, с изключение на евентуалното свръхкомпенсиране от 10 % от годишните бюджетни разходи, предвидени в член 8, параграф 1 и 2.
(36)
По отношение на целесъобразността на годишното бюджетно планиране на 1 200 милиона EUR за следващите години, Испания не счита, че е действала произволно. Тази сума се базира на годишните бюджетни разходи, направени от RTVE при изпълнение на задължението за обществена услуга. Тези задължения не са променяни по начин, че да очакваме по-ниски разходи. Напротив, подалите оплакване са пренебрегнали факта, че RTVE трябва да инвестира 104 милиона EUR в допълнителни продукции, за да запълни ефирното време, освободено поради премахването на рекламите.
(37)
Също така не би било правилно да се приеме, че след премахване на рекламирането RTVE вече няма да има нужда да привлича голям брой зрители и следователно може да намали производствените разходи и да предлага по-малко привлекателни предавания. В съответствие с неговата мисия за обществена услуга RTVE ще бъде задължено да поддържа забележително и значително присъствие и обхват на зрители сред телевизионните канали, за да изпълни ефективно своята мисия.
(38)
Накрая, в съответствие с член 37 от Закон 17/2006, ефективен бюджетен контрол ex post ще бъде гарантиран чрез вътрешен одит, преглед от Държавната служба за одит и външен одит от частно одиторско предприятие (KPMG). Освен това съгласно членове 39 и 40 от споменатия закон Парламентът и органът за аудиовизия упражняват надзор върху изпълнението на мисията за обществена услуга от RTVE и неговите годишни отчети. Накрая, RTVE подлежи на проверка от Сметната палата.
(39)
Що се отнася до съществуването на контрол ex ante за въвеждането на значими нови услуги, Испания поясни, че такава процедура е установена в член 41, параграф 3 от Общ закон 7/2010 от 31 март 2010 г. относно аудиовизуалните комуникации (13). Независимият испански надзорен и регулаторен орган за публичното радио- и телевизионно разпространение - the Consejo Estatal de Medios Audiovisuales - е натоварен с този контрол ex ante, който се състои от обществено обсъждане със заинтересованите лица, публикуване на резултатите от обсъждането и оценяване на общото въздействие на всяка нова услуга върху пазара. Освен това Испания отбеляза, че възнамерява да подпише програмен договор (contrato-programa) с RTVE до 1 ноември 2010 г., който ще съдържа определение на това какво представлява значима нова услуга. В съответствие с проекта на този програмен договор значима нова услуга ще се счита, че означава ново предложение за услуга, което е ясно разграничено от вече съществуващите услуги и може да бъде класифицирано като референтен продуктов пазар, способно да окаже въздействие върху пазара, по-специално от гледна точка на въздействие върху търсенето.
V. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ
(40)
В съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС, по отношение на помощта, предоставяна от държавите-членки, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(41)
Финансовите ресурси, които са включени в испанската система на финансиране на RTVE, постъпват във и в последствие се отпускат от общия държавен бюджет. Те представляват пряк трансфер на държавни ресурси към определено предприятие, които не са на разположение на неговите конкуренти. По този начин RTVE се радва на селективно предимство.
(42)
Въпреки това в своето мнение, представено преди откриването на процедуратаq Испания твърди, че реформата не е засегнала търговията между държавите-членки, тъй като RTVE не функционира извън Испания. Когато обаче държавната финансова помощ засилва позицията на едно предприятие спрямо други предприятия, които се конкурират в търговията в рамките на Съюза, тази търговия трябва да се разглежда като засегната от въпросната помощ, дори ако самото предприятие бенефициер не се занимава с износ (14). Подобно, когато една държава-членка предоставя помощ на предприятия, които функционират в стопанските отрасли на услугите и разпространението, не е необходимо самите получаващи предприятия да извършват своята дейност извън държавата-членка, за да оказва помощта въздействие върху търговията в Съюза (15).
(43)
В светлината на този принцип в Съобщенията на Комисията относно прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. и от 2009 г. е обяснено, че „По принцип може да се счита, че държавното финансиране на обществените радио- и телевизионни оператори засяга търговията между държавите-членки… Очевидно е, че такъв е случаят при придобиването и продажбата на програмни права, които често се извършват на международно равнище… Освен това структурата на собственост на търговските радио- и телевизионни оператори може да се разпростира в повече от една държава-членка.“ (16).
(44)
Самото RTVE функционира на международните пазари (продажба на програми и придобиване на права за радио- и телевизионно излъчване). RTVE разменя телевизионни програми и участва в системата Евровизия (17) чрез Европейския съюз за радио- и телевизионно разпространение. Освен това при придобиването и продажбата на права за радио- и телевизионно разпространение RTVE пряко се конкурира с търговските радио- и телевизионни разпространители, които работят на националния и международния пазар на радио- и телевизионно разпространение и които имат международна структура на собствеността. Следователно дори без търговските дейности, които RTVE е извършвало до август 2009 г., конкуренцията на испанския пазар е изложена на риск да бъде нарушена от предоставената на RVTE помощ по начин, който може да засегне търговията между държавите-членки. Комисията вече е посочила това в Решения E 8/2005 и NN 8/07.
(45)
Комисията разгледа също така вероятността мерките за финансиране да бъдат счетени само за компенсиране на задълженията за обществена услуга, което не би дало финансово преимущество на RTVE, по смисъла на решението на Съда по делото Altmark (18). RTVE е предприятие, което е натоварено с предоставянето на услуга от общ икономически интерес (УОИИ) - публична услуга по радио- и телевизионно разпространение. Държавните мерки за компенсиране на нетните допълнителни разходи за УОИИ не представляват държавна помощ, ако са изпълнени всички условия, определени в споменатото решение. Първо, получаващото предприятие трябва действително да изпълнява задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени; второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да са определени предварително по обективен и прозрачен начин; трето, компенсацията не трябва да надвишава необходимото за покриване на всички или на част от разходите, които са направени при изпълнение на задълженията за обществена услуга, като се вземат предвид съответните приходи и разумна печалба за изпълнение на тези задължения; четвърто, когато предприятието, което изпълнява задълженията за обществена услуга, не е избрано чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, даваща възможност да се избере офертата, чрез която се осигурява предоставянето на тези услуги на най-ниска цена за общността, равнището на компенсацията трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, което едно обикновено предприятие, което е добре управлявано и надлежно снабдено с необходимите средства, за да може да изпълни изискванията за обществена услуга, би направило при изпълнение на тези задължения.
(46)
Когато предоставените на предприятия обществени субсидии, които изрично се изискват за изпълнение на задължения за обществена услуга, за да компенсират разходите, направени при изпълнение на тези задължения, не отговарят на всички тези условия, въпросните субсидии попадат в обхвата на член 107, параграф 1 от ДФЕС и трябва да се разглеждат като държавна помощ по смисъла на тази разпоредба (19).
(47)
На общественото образувание RTVE беше възложено предоставянето на обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение, определено в Закони 17/2006 и 8/2009. То обаче беше определено за радио- и телевизионен разпространител, изпълняващ обществена услуга, чрез закон, а не чрез тръжна процедура. Освен това испанските власти не са определили равнището на необходимата компенсация въз основа на анализ на разходите, които едно обикновено предприятие, добре управлявано и оборудвано, би направило при изпълнение на тези задължения. Равнището се определя обикновено въз основа на текущите нетни разходи, без да се използва за еталон добре управлявано предприятие. Параметрите, въз основа на които ще се изчислява компенсацията, не са определени предварително по обективен и прозрачен начин. Следователно не са изпълнени всички условия, определени от съда, и оценяваните мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС (20).
(48)
Испания не е представила уведомление за новите мерки. Тя счита, че мярката не е съществено изменение на съществуващата схема за помощ, изменена съгласно решение на Комисията по дело E 8/2005 по смисъла на член 108, параграф 3 от ДФЕС, и следователно не представлява нова помощ, за която е необходимо уведомяване.
(49)
В съответствие с член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999, „нова помощ“ означава всяка помощ, която не е съществуваща помощ, включително измененията на съществуващата помощ. Съгласно член 4 от Регламента за прилагането (ЕО) № 794/2004 за промяна на съществуваща помощ не се считат нито изменения на съществуваща помощ от чисто формален или административен характер, които не оказват влияние върху оценката на съвместимостта на мярката за помощ с общия пазар, нито увеличения на първоначалния бюджет на дадена съществуваща схема за помощ до 20 %.
(50)
С цел една промяна на съществуваща схема да представлява „нова помощ“, изменението на системата трябва да е значително, т.е. основните характеристики на системата трябва да са изменени, какъвто би бил случаят например, ако има промени по отношение на поставената цел, основата, върху която се начислява налогът, засегнатите лица и органи или, по-принцип, в източника на нейното финансиране (21). В настоящия случай източниците на финансиране на RTVE са значително променени. Новите източници на финансиране означават също така, че финансирането, свързано с рекламиране (което не е било помощ), сега се предоставя от държавата (и е помощ). Това рязко увеличение на сумата на помощта и преминаването от финансиране от два източника към система на финансиране от един източник е ясен белег, че има нова помощ.
(51)
Освен това, след като член 1, буква в) от Процедурния регламент гласи, че промените в съществуващата помощ следва да се считат за нова помощ, тази разпоредба означава, че „не изменената съществуваща помощ трябва да се разглежда като нова помощ, а само изменението като такова, което следва да бъде класифицирано като нова помощ“, както Първоинстанционният съд подчертава в по делото Gibraltar (22). Той продължава, че „единствено, когато изменението засяга фактическата същност на оригиналната схема, последната е преобразувана в нова схема за помощ. Не може да става дума за такова същественост изменение, когато новият елемент е ясно отделим от първоначалната схема“ (23).
(52)
От тази съдебна практика и законодателство следва, че корекции, които не засягат оценката на съвместимостта на мярката за помощ, не могат да засегнат така също същността на помощта и следователно не променят същността на класификацията на мярката като съществуваща помощ. От друга страна, ако някакво изменение засяга същността на схемата, но не в степен, която да изисква нова оценка на останалите ѝ елементи, това изменение може да бъде оценено самостоятелно, без позоваване на останалите елементи на схемата. В този случай единствено изменението подлежи на задължението за уведомяване и разглеждане от Комисията.
(53)
Трите данъчни мерки, които са въведени или изменени с членове 4, 5 и 6 от Закон 8/2009, са отделими от съществуващата схема за финансиране на RTVE. Въпреки че новите източници на финансиране могат да засегнат законността на схемата като такава, те не засягат оценката на другите елементи на помощта за RTVE или въздействието, което помощта може да окаже върху пазара.
(54)
Новите елементи на помощта, именно новите данъци, могат да създадат нова помощ по това, че те не попадат в никоя от ситуациите, предвидени в член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999. Всъщност те са създадени със закони, които са приети след влизането в сила на Договора, те не са индивидуална мярка за помощ, предоставена в контекста на разрешена схема за помощ, те не са разрешени въз основа на член 4, параграф 6 от Регламент (ЕО) № 659/1999, те не са предоставени десет години преди първото действие на Комисията и, накрая, те се прилагат за сектори, в които е имало конкуренция, когато те са влезли в сила. Второ, дори ако приемем, като хипотеза, аргумента на Испания, че те трябва да се разглеждат като изменение на съществуващата схема за финансиране, изглежда, че начинът, по който се финансират допълнителните средства за RTVE, представлява съществено изменение на съществуващата схема за финансиране, що се отнася до източника на нейното финансиране. Съществуващата схема не съдържа специфични налози, които да се събират в полза на RTVE, чиято законност може да окаже въздействие върху съвместимостта на цялата помощ.
(55)
Както беше посочено в решението за откриване на процедурата, промените във финансирането на RTVE породиха съмнения от страна на Комисията по отношение на тяхното въздействие върху общата съвместимост на финансирането на RTVE с Договора и изискваха допълнителна оценка от Комисията. Следователно за тези промени трябваше да бъде изпратено официално уведомление до Комисията. Както е посочено по-горе, класифициране като нова помощ се прилага само към изменението като такова. По тази причина процедурата е открита от Комисията единствено с цел оценка на качеството на тези промени и техните последици за съвместимостта на помощта.
(56)
Комисията оценява помощта за обществените радио- и телевизионни разпространители под формата на компенсация за изпълнението на мандата за обществена услуга съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, въз основа на критериите, посочени в Съобщението относно прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. (Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2001 г.) (24). В съответствие с известието на Комисията за определянето на приложимите правила за оценка на незаконна държавна помощ и с параграф 100 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2009 г., последното се прилага в случай на нова помощ, за която не е подадено уведомление, единствено ако новата помощ е предоставена след неговото публикуване на 27 октомври 2009 г. В настоящия случай обаче новата система за помощ е въведена с влизането в сила на закона на 1 септември 2009 г. Следователно новата схема за финансиране ще се оценява въз основа на Съобщението от 2001 г. и последващата практика на Комисията. (25)
(57)
С цел една мярка да може да се ползва от дерогацията, предвидена в член 106, параграф 2, е необходимо всички следващи условия да бъдат изпълнени:
а)
въпросната услуга трябва да бъде услуга от общ икономически интерес и ясно определена като такава от държавата-членка (определение);
б)
въпросното предприятие трябва да бъде изрично натоварено от държавата-членка с предоставянето на тази услуга (възлагане);
в)
прилагането на правилата за конкуренцията от Договора (в този случай забраната за държавна помощ) трябва да възпира изпълнението на конкретни задачи, възложени на предприятието, като освобождаването от тези правила не трябва да засяга развитието на търговията до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза (пропорционалност) (26).
(58)
В конкретния случай на публично радио- и телевизионно разпространение горният подход трябва да бъде приспособен в светлината на тълкувателните разпоредби на Амстердамския протокол, който се позовава на „задачата на публичната услуга, както е възложена, дефинирана и организирана от всяка държава-членка“ (определение и възлагане) и предвижда дерогация от правилата на Договора в случая на финансиране на обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение „доколкото е предоставено на организации на радио- и телевизионни разпространители за изпълнението на задачата на обществената услуга (…) и (…) не засяга условията на търговия и конкуренция в Общността до степен, която би противоречала на общия интерес, като осъществяването на задачата на тази публична услуга, трябва да се вземе предвид“ (пропорционалност) (27).
(59)
Определението на задачата за обществена услуга в Закон 17/2006 е счетено за съвместимо с член 106, параграф 2 от ДФЕС от Комисията в нейното решение относно финансирането на RVTE по дела E 8/2005 и NN 8/07. Член 9 от Закон 8/2009 засяга това определение, доколкото той добавя допълнителни задължения и ограничения за съдържанието на радио- и телевизионното разпространение на RTVE. Критерият за подходящо определение на мандата за обществена услуга следователно е изпълнен. Освен това изтеглянето на RTVE от пазара на телевизионни реклами може да подпомогне засилването на мисията за обществена услуга, като направи програмите в по-малка степен зависими от търговските съображения и колебанията на търговските доходи.
(60)
По тази причина Комисията не изрази съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на тези аспекти от финансирането на RTVE.
(61)
Основна характеристика на промените във финансирането на RTVE е почти пълното прекъсване на неговите търговски дейности, промяната от система „на финансиране от два източника“, комбиниращо подпомагане с обществени средства и приходи от търговски дейности, към „финансиране от един източник“, при което радио- и телевизионното разпространение се финансира изключително, или почти изключително, с обществени средства, в съответствие с разграничението, направено в параграф 45 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. Държавите-членки са свободни да избират дали и как да комбинират различните източници на финансиране. Въпреки това частта от дохода на RTVE, която до момента произхождаше от търговски дейности, няма да бъде просто заменена с финансиране от общия държавен бюджет на Испания, в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Тази подмяна ще бъде придружена също така с въвеждане или изменение на определени данъци, единствено с цел да се генерират необходимите приходи.
(62)
Установената връзка между финансирането и приходите от нови данъци предполага, че приходите от данъци се явяват като да бъдат разпределени за финансирането на помощта за RTVE и, че оказват пряко въздействие върху размера на помощта. Когато една такса, която изрично е предназначена да финансира помощ, се окаже, че противоречи на други разпоредби на Договора, Комисията не може да обяви схемата за помощ, от която е част въпросната такса, за съвместима с вътрешния пазар. Следователно методът, по който една мярка за помощ се финансира, може да направи цялата схема за помощ несъвместима с вътрешния пазар. По тази причина, както е посочено в съображения 21, 22 и 23 по-горе, трябва да се прецени дали новата система на финансиране действително обвързва помощта с данъците и дали е необходимо поради това Комисията да включи въздействието на новите данъци в анализа на държавната помощ.
(63)
Въпреки това, за да бъде счетен един данък за неразделна част от мярка за помощ, той трябва да бъде обвързан с финансирането на помощта, в смисъл че приходите от данъка задължително се разпределят за финансиране на помощта и оказват пряко въздействие върху размера на помощта (28).
(64)
В настоящия случай тези условия не са изпълнени. Както беше потвърдено от Испания, размерът на помощта за RTVE е определен единствено по отношение на нуждите от финансиране на RTVE и оценените нетни разходи за предоставяне на обществената услуга по радио- и телевизионно разпространение. Полученото финансиране от RTVE, фактически и по закон, е независимо от генерираните приходи от данъци, тъй като това финансиране ще зависи само от нетните разходи за задължението за обществена услуга. От една страна, приходите, генерирани от данъците, които ще бъдат разпределени за финансиране на RTVE, не могат да надвишават нетните разходи за задължението за обществена услуга (всяко превишение на нетните разходи за обществена услуга ще бъде възстановено на общия държавен бюджет). От друга страна, когато нетните разходи на задължението за обществена услуга надвишават приходите, генерирани от въпросните данъци, разликата ще бъде запълнена с принос от общия държавен бюджет. Приходите от нови данъци, по-високи или по-ниски от очакваното, няма да доведат до промени в планираните суми. Ако приходите от новите данъчни източници не са достатъчни за покриване на финансовия дефицит, който е резултат от премахването на рекламирането, липсващите средства ще бъдат предоставени от държавния бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия държавен бюджет. Следователно планираното общо финансиране за мисията за обществена услуга на RTVE няма да зависи от размера на конкретните данъчни приходи, а във всеки случай ще бъде гарантиран от общия държавен бюджет.
(65)
Фактът, че връзката между данъците и целта, за която са въведени, е посочена в обяснителния меморандум и в самия закон, не променя това заключение. Формулировката в закона („за целите на подпомагане финансирането на RTVE“) не определя качеството на връзката между данъците и помощта.
(66)
Следователно Комисията стига до заключението, че трите данъчни мерки, описани в съображение 14, не са неразделна част от помощта. Тяхната законност няма отношение към съвместимостта на помощта за RTVE. Нито пък наблюденията на заинтересованите страни относно тяхната законност са от значение за оценката на държавната помощ. Следователно процедурата за нарушение, която понастоящем е открита по отношение на данъка върху електронните комуникации, поради обвинения за нарушение на член 12 от Директивата за разрешение 2002/20/ЕО, не засяга настоящото решение.
(67)
Що се отнася до пропорционалността на компенсацията така, че да не покрива повече от нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществена услуга на RTVE, новият закон предвижда, че всички приходи на RTVE, които надвишават нетните разходи за обществена услуга, плюс допълнителен резерв в размер на 10 %, ще се връщат в общия държавен бюджет. Излишък от 10 % може да се държи в резервен фонд, за да покрива възможен недостиг на компенсиране през предходни години или извънредни разходи, за период до 4 години. Този механизъм, предвиден, за да се избегне недължимото свръхкомпенсиране, отговаря на практиката на Комисията. (29)
(68)
С цел да се осигури, че помощта е пропорционална, държавите-членки трябва да въведат също така подходящ механизъм, който да гарантира редовен и ефективен контрол на използването на общественото финансиране за задачата за обществена услуга (30), и гаранция, че годишното държавно финансиране е ограничено да нетните разходи за задължението за обществена услуга (31). Испания запазва системата на външен контрол, въведена със Закон 17/2006, както е описана по-горе и одобрена от Комисията с решение E 8/2005, която позволява нетните разходи за обществената услуга по радио- и телевизионно разпространение да бъдат определени.
(69)
Като се има предвид обаче, че премахването на рекламирането може да окаже въздействие върху разходите на радио- и телевизионния разпространител, като направи неговата програма зависима в по-малка степен от търговските съображения, за да изключи възможността за свръхкомпенсиране, в решението за откриване на процедурата Комисията покани Испания и други заинтересовани страни да представят своите мнения за финансовия механизъм.
(70)
Заинтересованите страни изразиха опасения, че ще е вероятно да има свръхкомпенсиране на RTVE. Бюджетното планиране за RTVE в размер на 1 200 милиона EUR годишно няма да се базира на точно изчисление на нетните разходи за обществената услуга. При него няма да се разграничават търговски дейности и дейности за обществена услуга и няма да бъдат отчетени спестените разходи чрез премахването на рекламирането, защото програмите вече няма да е необходимо да привличат голям брой зрители и могат да бъдат произвеждани по-евтино. Освен това пълното компенсиране на загубата на дохода от рекламиране ще се изчислява въз основа на предходни години, докато икономическата криза би довела до по-ниски търговски приходи през 2010 г. и следователно до по-ниски общи приходи за RTVE. Не би било честно, ако с премахването на финансирането от два източника RTVE получи гарантиран доход, който не зависи от променливия търговски доход. Те изразиха също така загриженост по отношение на бюджетния контрол.
(71)
Испания обаче демонстрира, че бюджетното планиране остава в съответствие с годишните бюджетни разходи на RTVE през предходни години и че няма причина да се приеме, че сега или в близко бъдеще могат да бъдат направени някакви значителни спестявания на разходи единствено чрез премахването на рекламирането. RTVE и занапред ще е необходимо да привлича голям брой зрители и премахването на рекламира ще създаде нужда от допълнителни продукции, които ще трябва да бъдат финансирани. В сравнение с данните от предходни години (1 177 милиона EUR през 2007 г., 1 222 милиона EUR през 2008 г. и 1 146 милиона EUR през 2009 г.) и като се вземат предвид допълнителните разходи за продукции (104 милиона EUR), необходими, за да се замести рекламното ефирно време, и оставащият търговски доход (оценен на едва 25 милиона EUR), таванът от 1 200 милиона EUR за бюджетното планиране на разходите изглежда предпазлива и разумна сума за годишните бюджетни разходи за компенсирането за обществена услуга. Освен това принципът на компенсиране на действителните нетни разходи на публичния радио- и телевизионен разпространител задължително водят до неговата защита от колебанията на приходите на рекламния пазар.
(72)
По отношение на бюджетния контрол Испания отбеляза съществуващите механизми за контрол, които вече са установени със Закон 17/2006, както е посочено в съображение 38 по-горе. С цел да се гарантира, че държавната помощ не надвишава нетните разходи за мисията за обществена услуга, в съответствие с член 37 от Закон 17/2006 е гарантиран ефективен бюджетен контрол ex post чрез вътрешен одит, обществена проверка от Държавната служба за одит и външен одит от частно одиторско предприятие. Освен това, съгласно членове 39 и 40 от споменатия закон, Парламентът и органът за аудиовизия упражняват надзор върху изпълнението на мисията за обществена услуга на RTVE и неговите годишния отчети. Накрая, RTVE е предмет на проверка от Сметната палата. Получените мнения от заинтересованите страни не дават никакво основание да се предположи, че тази система не се прилага надлежно.
(73)
Комисията счита, че няма признаци, че оценената годишна компенсация за задължението за обществена услуга наr RTVE ще надвиши сумата, на която, разумно може да се очаква, че ще възлязат разходите за тази услуга, или че компенсацията евентуално ще надхвърли нетните разходи за обществената услуга.
(74)
Освен това в решението за откриване Комисията запита Испания дали разполага с подходяща процедурна рамка за оценка ex ante дали новите аудиовизуални услуги на публичния радио- и телевизионен разпространител RTVE отговарят на съществените изисквания на Амстердамския протокол (така наречения контрол ex ante) (32). Предоставената от Испания информация до момента не позволи на Комисията да провери дали Испания вече разполага с такъв механизъм. Комисията е съгласна с твърдението на Испания, че по принцип този елемент от финансирането на RTVE е бил предмет на решенията от 2005 г. и от 2007 г., които се отнасят до цялата система на финансиране на RTVE. Комисията освен това е съгласна, че системата не е засегната от въвеждането на новите налози, които предизвикаха настоящата процедура.
(75)
Въпреки това, в съответствие с информацията, предоставена от Испания, такава процедура е установена с член 41, параграф 3 от Закон 7/2010 (33), а независим надзорен и регулаторен орган за публично радио- и телевизионно разпространение - Consejo Estatal de Medios Audiovisuales - е натоварен с упражняването на този контрол, който се състои от обществено допитване със заинтересованите лица, публикуване на резултатите от допитването и оценка на общото въздействие на всяка нова услуга върху пазара. Този закон обаче не съдържа определение на това какво представлява значима нова услуга. Държавите-членки следва да установят съответните критерии (34). Испания обаче посочи, че възнамерява да подпише програмен договор (contrato-programa) с RTVE най-късно до 1 ноември 2010 г., който ще съдържа такова определение. В съответствие с проекта на този програмен договор значима нова услуга ще означава предлагането на нова услуга, която е ясно разграничена от вече съществуващите услуги, която може да бъде класифицирана като съответния продуктов пазар, способна е да окаже въздействие върху пазара, по-специално от гледна точка на въздействие върху търсенето.
(76)
Следователно Испания е изпълнила своето задължение да включи контрол ex ante и Комисията отбелязва, че до ноември 2010 г. тя възнамерява също така да въведе обвързващо определение на това какво представлява значима нова услуга. Комисията отбелязва също така, че този механизъм не е бил установен преди 2010 г.
VI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(77)
Комисията констатира, че Испания неправомерно е осъществила реформа на финансирането на публичния радио- и телевизионен разпространител RVTE в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Комисията обаче стигна до заключението, че събираните данъци не са обвързани с финансирането на помощта за RTVE и не оказват въздействие върху съвместимостта на помощта с Договора. Освен това Испания разполага с предпазни мерки, чрез които се избягва свръхкомпенсиране на RTVE. Накрая Комисията отбелязва, че Испания е въвела процедура за контрол ex ante на въвеждането на значими нови услуги в рамките на задачата за обществена услуга. Следователно помощта за предоставящия обществена услуга радио- и телевизионен разпространител RTVE остава съвместима с Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Финансирането на предоставящия обществена услуга радио- и телевизионен разпространител Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), изменено от Испания чрез Закон 8/2009 за финансирането на RTVE, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Испания.
Съставено в Брюксел на 20 юли 2010 година.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 20 luglio 2010
relativa al regime di aiuti di Stato C 38/09 (ex NN 58/09) che la Spagna ha previsto di concedere a favore della Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
[notificata con il numero C(2010) 4925]
(Il testo in lingua spagnola è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/1/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea e, in particolare, l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo e, in particolare, l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
visto il protocollo n. 29 sul sistema della radiodiffusione pubblica degli Stati membri allegato al trattato sull’Unione europea e al trattato sul funzionamento dell’Unione europea (1),
dopo aver sollecitato gli interessati a presentare osservazioni, conformemente ai citati articoli (2), e tenuto conto di tali osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Il 22 giugno 2009, la Commissione ha ricevuto una denuncia relativa all’intenzione del governo spagnolo di modificare il sistema di finanziamento dell’organismo pubblico erogatore del servizio radiotelevisivo nazionale, la Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). Il 5 agosto 2009 la Commissione ha chiesto informazioni alla Spagna su tale modifica, in particolare sul rapporto tra i nuovi oneri e il finanziamento di RTVE. Il 1o settembre 2009 è entrata in vigore la nuova legge 8/2009, del 28 agosto, sul finanziamento della Corporación de Radio y Televisión Española (3), mediante la quale si modifica la legge 17/2006, del 5 giugno, sui servizi radiotelevisivi di competenza pubblica (4). Il 21 settembre e il 22 e 26 ottobre 2009, la Spagna ha trasmesso alla Commissione le informazioni richieste sul regime.
(2)
Con lettera del 2 dicembre 2009, la Commissione ha comunicato alla Spagna la sua decisione di avviare il procedimento previsto all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea in relazione a tale misura. La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (5). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare le proprie osservazioni sulla misura in questione.
(3)
La Spagna ha risposto alla decisione di avviare il procedimento mediante la lettera del 21 dicembre 2009. La Commissione ha ricevuto le osservazioni dei vari interessati e ha provveduto a trasmetterle alla Spagna, dando a quest’ultima la possibilità di commentarle, e ha ricevuto le relative osservazioni con lettera del 23 marzo 2010.
(4)
La Commissione ha chiesto ulteriori informazioni mediante le lettere del 19 febbraio e del 19 maggio 2010; le autorità spagnole hanno inviato le proprie risposte con lettere del 22 marzo e del 31 maggio 2010.
(5)
Il 18 marzo 2010, la Commissione ha avviato la procedura di infrazione e ha inviato una lettera di ingiunzione ai sensi dell’articolo 258 del TFUE, ritenendo che l’onere imposto sulle comunicazioni elettroniche violasse le disposizioni dell’articolo 12 della direttiva 2002/20/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa alle autorizzazioni per le reti e i servizi di comunicazione elettronica (direttiva autorizzazioni) (6), che disciplina con precisione le tasse amministrative che gli Stati membri possono chiedere alle imprese che prestano un servizio di telecomunicazione o che forniscono una rete di questo genere. L’indagine sugli aiuti di Stato viene svolta senza pregiudicare la procedura di infrazione.
II. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLA MISURA
(6)
Il sistema attuale di finanziamento della radiodiffusione pubblica in Spagna affidata a RTVE, istituito ai sensi della legge 17/2006, era stato approvato dalla Commissione mediante le decisioni del 2005 e del 2007 (7). La legge 17/2006 affida a RTVE un incarico di servizio pubblico. Il titolo I della legge (in particolare, gli articoli 2 e 3) definisce l’incarico di servizio pubblico di RTVE e precisa che i servizi televisivi e radiofonici verranno svolti, rispettivamente, dalle imprese RNE (Radio Nacional de España) e RTVE (Radio Televisión Española). Il titolo II, capo IV, disciplina le condizioni del quadro finanziario e economico nell’ambito del quale RTVE svolgerà le sue funzioni di servizio pubblico. Nello specifico, l’articolo 33 stabilisce che RTVE riceverà compensazioni di bilancio a cadenza annuale per l’adempimento dei suoi obblighi di servizio pubblico. Tali compensazioni non eccederanno il costo netto del servizio pubblico prestato, rispettivamente, da RTVE e RNE. Il titolo II, capo VI, disciplina il controllo esterno da parte del Parlamento, l’autorità responsabile dei servizi audiovisivi, e la Corte dei conti.
(7)
Le spese del bilancio annuale per il funzionamento di RTVE sono state pari a 1 177 miliardi di EUR nel 2007, 1 222 miliardi di EUR nel 2008 e 1 146 miliardi di EUR nel 2009. Durante gli ultimi esercizi, RTVE ha ricevuto una compensazione annua per il servizio pubblico pari a circa 500 milioni di EUR: 575 milioni di EUR nel 2006, 433 milioni di EUR nel 2007 e 500 milioni di EUR nel 2008. Nel 2009, tuttavia, la compensazione è arrivata a 726 milioni di EUR, importo che tiene conto della riduzione degli introiti pubblicitari.
(8)
La legge 8/2009 modifica la legge 17/2006 per quanto riguarda la definizione dell’incarico di servizio pubblico e le possibili attività commerciali di RTVE. Essa aggiunge ulteriori elementi all’incarico di servizio pubblico approvato dalla Commissione nel 2005. In particolare, riduce al 10 % della dotazione annua totale per gli approvvigionamenti, gli acquisti e i servizi esterni l’acquisizione di diritti di trasmissione per gli eventi sportivi di interesse generale e di grande interesse per la società, escluse le Olimpiadi e le Paraolimpiadi [articolo 9, paragrafo 1, lettera i)]. Stabilisce obblighi in relazione alla programmazione per l’infanzia [articolo 9, paragrafo 1, lettera d) e limita a 52 film di prima visione all’anno la trasmissione di film realizzati da grandi case produttrici cinematografiche internazionali nella fascia oraria di massimo ascolto (articolo 9, paragrafo 1, lettera m)].
(9)
In particolare, la nuova legge stabilisce che, a partire dalla fine del 2009, si cesserà di utilizzare come fonte di reddito la pubblicità, la televendita, la sponsorizzazione o i servizi di accesso a pagamento. I relativi introiti commerciali verranno sostituiti dai fondi generati dai canoni esistenti o dai nuovi oneri imposti agli organismi commerciali di radiodiffusione e agli operatori delle telecomunicazioni. La Spagna auspica che la misura sia in grado di alleggerire la pressione sugli operatori commerciali, di aumentare i loro introiti generati dalla pubblicità e di eliminare una fonte potenziale di distorsione del mercato. RTVE manterrà come fonti di reddito commerciali la prestazione di servizi a terzi e la vendita delle proprie produzioni (in totale, circa 25 milioni di EUR).
(10)
Finora, gli introiti annui generati dalla pubblicità sono stimati pari a circa 600 milioni di EUR (667 milioni di EUR nel 2007 e 565 milioni di EUR del 2008). Con la scomparsa di questi introiti commerciali, i costi netti per l’incarico di servizio pubblico di radiodiffusione affidato a RTVE andranno quasi a coincidere con le spese del bilancio annuale di funzionamento. Di conseguenza, la Spagna intende compensare la soppressione di tali introiti incrementando il proprio contributo in termini di fondi pubblici fino a coprire le spese del bilancio annuo di funzionamento di RTVE, deducendo soltanto i piccoli introiti commerciali rimanenti di cui al paragrafo precedente (25 milioni di EUR).
(11)
Come totale annuo degli introiti di RTVE, l’articolo 3, paragrafo 2, della nuova legge prevede per il 2010 e il 2011 un importo massimo di 1,2 miliardi di EUR, per il triennio 2012-2014 un aumento massimo dell’1 % di tale importo e, per gli anni successivi, un incremento determinato dall’andamento annuo dell’indice dei prezzi al consumo. Nello stabilire queste cifre, la Spagna ha calcolato, a fronte delle spese annue di bilancio di RTVE, spese annue aggiuntive pari a 104 milioni di EUR necessarie per coprire con altre produzioni audiovisive il tempo di trasmissione precedentemente riservato alla pubblicità.
(12)
Secondo la pianificazione di bilancio della Spagna, l’importo complessivo degli introiti annui sarà costituito da dotazioni a carico del bilancio generale dello Stato, in conformità al regime previsto dalla legge 17/2006, per un valore di circa 500 milioni di EUR. Tale importo è coerente con la somma erogata negli anni precedenti e generata dalle tre misure fiscali introdotte o modificate ai sensi degli articoli 4, 5 e 6 della nuova legge:
a)
Un’imposta del 3 % degli introiti degli operatori di servizi televisivi a libero accesso e dell’1,5 % degli introiti degli operatori di servizi televisivi a pagamento. Tali contributi non potranno superare il 15 % (per quanto riguarda la televisione ad accesso libero) e il 20 % (per quanto riguarda la televisione a pagamento) del totale delle sovvenzioni destinate annualmente a RTVE. Gli introiti fiscali che eccedono queste percentuali confluiranno nelle entrate dell’amministrazione pubblica. Tale imposta si applica soltanto ai soggetti stabiliti in Spagna. Sono esenti i servizi importati da un altro Stato membro.
b)
Un’imposta dello 0,9 % del reddito operativo lordo (escluso quello generato sul mercato di riferimento all’ingrosso) degli operatori dei servizi di telecomunicazione iscritti nel registro degli operatori della Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones per uno dei seguenti servizi: servizio telefonico fisso, servizio telefonico mobile e fornitura d’accesso a Internet. Saranno soggetti al pagamento dell’imposta gli operatori il cui ambito geografico sia statale o superiore a quello di una comunità autonoma i cui servizi, audiovisivi o altri, prevedano la pubblicità. Tale contributo non potrà superare il 25 % del sostegno totale delle sovvenzioni destinato annualmente a RTVE. Gli introiti fiscali che eccedono questa percentuale confluiranno nelle entrate dell’amministrazione pubblica. L’imposta si applica soltanto a soggetti stabiliti in Spagna. Sono esenti i servizi importati da un altro Stato membro.
c)
Una percentuale dell’80 %, per un importo massimo di 330 milioni di EUR, del rendimento della tassa esistente sulla riserva di proprietà pubblica radioelettrica, come stabilito dalla legge 32/2003 del 3 novembre 2003. Il resto verrà devoluto alle entrate dell’amministrazione pubblica. Questa percentuale potrà essere modificata in conformità alle leggi sui bilanci generali dello Stato.
(13)
Negli articoli 5 e 6 della legge 17/2006 si dichiara espressamente che gli oneri imposti alla televisione commerciale e agli operatori delle telecomunicazioni vengono riscossi «al fine di contribuire al finanziamento di Corporación RTVE». Inoltre, nel preambolo si definisce espressamente il nesso tra le nuove imposte e la compensazione finanziaria volta a far uscire RTVE dal mercato della pubblicità.
(14)
Qualora gli introiti di queste tre basi imponibili non fossero sufficienti a colmare il divario di 700 milioni di EUR tra la compensazione tradizionale degli obblighi di servizio pubblico (500 milioni di EUR) e i costi complessivi di funzionamento di RTVE, finora sostenuti con introiti commerciali, il bilancio previsto verrà integrato con fondi provenienti dalle entrate dell’amministrazione pubblica, in applicazione dell’articolo 33 della legge 17/2006 (articolo 2, paragrafo 2, della legge 8/2009), che obbliga il governo a farsi carico dei costi netti degli obblighi di servizio pubblico di RTVE. Di conseguenza, resta garantito il finanziamento dei costi netti dei servizi pubblici prestati da RTVE, fino ad un importo massimo di 1,2 miliardi di EUR, a prescindere dal gettito fiscale generato dalle imposte.
(15)
La Spagna ha confermato che il contributo derivante dalle imposte applicate alle televisioni e agli operatori di telecomunicazione non deve essere destinato esclusivamente e necessariamente a RTVE. La Spagna ha fissato gli importi massimi che possono essere generati dalle imposte: gli introiti in eccesso verranno assegnati alle entrate dell’amministrazione pubblica, in modo da poter essere utilizzati per far fronte ad altre spese. Inoltre, anche qualora non si superino tali importi massimi, è a descrizione delle autorità spagnole stabilire quale somma riscossa debba essere effettivamente destinata a RTVE. Secondo la pianificazione di bilancio per il 2010, ad esempio, meno della metà del contributo massimo possibile verrà destinato a RTVE.
(16)
Per evitare la sovracompensazione, la nuova legge prevede all’articolo 8 un fondo di riserva composto dagli introiti assegnati dal governo in eccedenza dei costi netti reali dell’obbligo di servizio pubblico. Questa riserva non deve superare il 10 % delle spese annue iscritte in bilancio di RTVE. Gli introiti che superino tale limite del 10 % verranno restituiti al Tesoro pubblico, mentre la riserva verrà utilizzata per coprire eventuali perdite degli esercizi precedenti. Qualora non venga spesa entro quattro anni, verrà recuperata riducendo in maniera equivalente la compensazione dell’obbligo di servizio pubblico dell’esercizio seguente.
(17)
Inoltre, in conformità agli articoli 37 e da 39 a 41 della legge 17/2006, il controllo esterno effettuato dai revisori, dall’intervento generale dell’amministrazione dello Stato, dal Parlamento, dall’autorità responsabile dei servizi audiovisivi e dalla Corte dei conti eviterà che RTVE riceva una compensazione superiore ai costi netti reali oltre alla summenzionata riserva del 10 %. Gli introiti delle poche attività commerciali restanti ridurranno la compensazione degli obblighi di servizio pubblico (articolo 7, paragrafo 1, della legge 8/2009).
(18)
Nella presente decisione si analizzano gli aspetti dei cambiamenti apportati all’attuale sistema di finanziamento di RTVE sui quali la Commissione aveva espresso dei dubbi che hanno portato alla decisione di avviare la procedura formale di indagine.
(19)
Come stabilito dalla Commissione, a seguito dei cambiamenti apportati al finanziamento di RTVE e del quasi totale abbandono delle sue attività commerciali, la parte degli introiti di RTVE finora generati da tali attività sarà sostituita dagli introiti generati dalle imposte introdotte, o modificate, a tale scopo. Dai riferimenti inequivocabili della legge 8/2009 emerge che l’importo delle imposte è stato determinato al fine di destinare una percentuale prestabilita al finanziamento di RTVE. Tale relazione tra il finanziamento e il gettito fiscale ottenuto mediante le nuove imposte suggerisce l’esistenza di un nesso obbligatorio tra la destinazione delle imposte e l’aiuto concesso a RTVE, in quanto il relativo gettito fiscale verrà obbligatoriamente destinato a finanziarlo incidendo direttamente sul suo ammontare.
(20)
La Corte ha sostenuto in varie occasioni che, quando il metodo di finanziamento è parte integrante di una misura di aiuto, la Commissione deve necessariamente tenerne conto al momento di analizzarla (8). Se un’imposta appositamente concepita per finanziare un aiuto risulta contraria ad altre disposizioni del trattato, la Commissione non può dichiarare compatibile con il mercato interno il regime di aiuti di cui tale onere fa parte. Il metodo utilizzato per finanziare un aiuto può quindi rendere l’intero regime incompatibile con il mercato interno.
(21)
Pertanto, la Commissione ha espresso dei dubbi sul fatto che le nuove imposte fossero parte integrante della misura. In caso affermativo, la loro compatibilità con il trattato dovrà essere valutata dalla Commissione stessa e inciderebbe sulla legalità generale del regime di aiuti. Tale preoccupazione sembrava giustificata, specie tenendo conto che la Commissione nutre dei dubbi sulla compatibilità con la direttiva 2002/20/CE (9) delle nuove imposte incombenti alle imprese che prestano servizi di telefonia fissa, telefonia mobile e accesso a Internet.
(22)
Un’altra questione che preoccupava la Commissione era verificare se, dopo la riforma del sistema di finanziamento, la Spagna aveva previsto sufficienti misure di tutela volte ad evitare un’eventuale sovracompensazione. La soppressione della pubblicità può incidere sui costi dell’organismo di radiodiffusione rendendo la sua programmazione meno dipendente da considerazioni commerciali.
(23)
Inoltre, il sistema di finanziamento di RTVE dovrebbe prevedere un adeguato procedimento che consenta di verificare ex ante se i nuovi servizi dell’organismo pubblico di radiodiffusione RTVE soddisfano le condizioni materiali del protocollo di Amsterdam (10). Le informazioni trasmesse dalla Spagna non hanno consentito alla Commissione di stabilire se la Spagna disponga, o meno, di tale meccanismo.
III. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
(24)
Sono pervenute osservazioni da quindici parti interessate: Organismi commerciali di radiodiffusione [TF1 e Association of Commercial Television in Europe (ACT)], operatori di servizi televisivi a pagamento (DTS e Canal Satélite), fornitori di servizi Internet e telefonia (redtel, ONO e AETIC), operatori di servizi televisivi via cavo (Cable Europe) e utenti di pubblicità. Alcune di esse hanno chiesto di mantenere l’anonimato.
(25)
La maggioranza degli interessati denunciava l’illegalità delle nuove imposte che, a loro giudizio, falsavano la concorrenza tra la televisione pubblica e privata, tra la televisione gratuita e quella a pagamento oppure tra gli operatori delle telecomunicazioni e altri operatori di servizi di telecomunicazione che offrono anch’essi servizi audiovisivi. Esprimevano altresì dei dubbi sulla compatibilità dell’imposta sulle comunicazioni elettroniche con l’articolo 12 della direttiva 2002/20/CE (direttiva sulle autorizzazioni) (11).
(26)
Gli organismi di radiodiffusione e i fornitori di servizi Internet mettevano inoltre in discussione la compatibilità della definizione dell’incarico di servizio pubblico di RTVE. Essa risulterebbe imprecisa e troppo ampia rispetto all’acquisto dei diritti di trasmissione di eventi sportivi speciali o di film realizzati da grandi case produttrici internazionali. In particolare, e TF1 rilevava che non era stato predisposto nessun controllo ex ante ai fini dell’introduzione di nuovi servizi pubblici significativi da parte di RTVE.
(27)
Quanto all’eventuale nesso obbligatorio tra la destinazione dell’imposta e gli aiuti, gli organismi di radiodiffusione e i fornitori di servizi Internet sostenevano che gli introiti generati dalle nuove imposte inciderebbero direttamente sugli aiuti. In particolare, temevano che l’incremento degli introiti fiscali possa rendere la compensazione concessa a RTVE superiore ai costi netti della prestazione del servizio pubblico.
(28)
Per quanto riguarda la proporzionalità dell’aiuto, varie emittenti televisive e operatori Internet facevano notare il rischio di sovracompensazione. Il bilancio di 1,2 miliardi di EUR previsto per RTVE, stabilito dalla legge 8/2009, non sarebbe basato su un calcolo corretto dei costi netti del servizio pubblico. Le spese correnti annuali iscritte nel bilancio di RTVE costituirebbero una base arbitraria in quanto non si differenziano le attività commerciali da quelle di servizio pubblico. In particolare, la pianificazione non terrebbe conto della riduzione dei costi derivanti dalla soppressione della pubblicità; non essendo più necessario che i programmi attraggano grandi ascolti la produzione, ad esempio quella dei programmi culturali, diventerebbe meno onerosa. Altri, al contrario, temevano che RTVE avrebbe speso di più in programmi di grande qualità.
(29)
Il fatto che la perdita di introiti pubblicitari di RTVE venisse integralmente coperta da risorse statali induceva a ipotizzare una possibile sovracompensazione. Tale compensazione veniva calcolata considerando come base gli esercizi precedenti, quando la crisi economica aveva causato una diminuzione degli introiti commerciali nel 2010 e, di conseguenza, una diminuzione degli introiti complessivi di RTVE. Non si riteneva giusto che, con l’abolizione del duplice finanziamento, RTVE ottenesse degli introiti garantiti indipendenti dagli introiti commerciali variabili.
(30)
Gli organismi di radiodiffusione mettevano altresì in discussione l’esistenza di un efficace sistema di controllo del bilancio, in grado di garantire che solo i costi netti derivanti dalla prestazione del servizio pubblico venissero coperti da fondi pubblici.
IV. COMMENTI DELLA SPAGNA
(31)
Innanzitutto, va osservato che la Spagna si oppone all’intenzione della Commissione di valutare, nell’ambito della procedura attuale, le questioni della proporzionalità e dell’esistenza di un controllo ex ante sui nuovi servizi significativi. Essi farebbero parte dell’attuale regime di finanziamento di RTVE, così come approvato dalla Commissione nel 2005 e 2007. Ciononostante, la decisione di avviare l’attuale procedura si basa sulla definizione della riforma del sistema di finanziamento come nuovo regime di aiuti secondo l’articolo 1, paragrafo c), del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, mediante il quale si stabiliscono le disposizioni di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (12). Poiché l’elemento del «nuovo aiuto» si limiterebbe alla riforma del finanziamento mediante l’introduzione di nuove imposte, si ritiene che esso non alteri gli altri elementi del regime in vigore né incida su di essi. Ne consegue che gli altri elementi continuerebbero a costituire un aiuto esistente e non dovrebbero essere oggetto di valutazione da parte Commissione nell’ambito della presente procedura.
(32)
Quanto alla questione del nesso obbligatorio della destinazione dell’imposta, la Spagna sostiene che le nuove imposte non sarebbero parte integrante dell’aiuto né andrebbero ad incidere direttamente sul suo ammontare. La Spagna ha sottolineato che, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, della legge 8/2009 in combinato disposto con l’articolo 33 della legge 17/2006, l’unico fattore rilevante al fine di determinare l’importo del finanziamento pubblico concesso a RTVE è costituito dai costi netti del servizio pubblico, a prescindere dal gettito fiscale generato dalle imposte. La pianificazione dei costi del servizio pubblico non tiene conto degli introiti generati dalle imposte, ma considera come base i costi di tale servizio sostenuti negli esercizi precedenti.
(33)
La Spagna ha confermato che il contributo proveniente dalle imposte gravanti sulle emittenti televisive e gli operatori di telecomunicazione non viene attualmente destinato solo a RTVE. Al contrario, gli introiti generati dalle imposte saranno immessi nel bilancio dell’amministrazione pubblica (Tesoro pubblico), da cui verranno effettuati tutti i versamenti a RTVE. La Spagna ha fissato dei massimali per il contributo generato dalle imposte. Per definizione, qualsiasi introito in eccedenza verrà assegnato alle entrate dell’amministrazione pubblica per essere in seguito destinato ad altri scopi. Inoltre, al di sotto di tali massimali, la Spagna potrà stabilire la percentuale che intende effettivamente devolvere a RTVE. Ad esempio, secondo la pianificazione di bilancio per il 2010, si prevede di destinare a RTVE meno della metà del contributo massimo possibile.
(34)
Secondo le autorità spagnole, il fatto che il gettito ottenuto mediante le nuove imposte sia superiore o inferiore a quanto previsto non implicherà delle variazioni negli importi programmati per la compensazione degli obblighi di servizio pubblico. Qualora il gettito derivante dalle nuove basi imponibili fosse insufficiente per coprire il divario finanziario causato dalla soppressione della pubblicità, le risorse necessarie sarebbero imputate al bilancio generale dell’amministrazione pubblica, in conformità con l’articolo 33 della legge 17/2006. Qualsiasi gettito in eccesso sarà fatto confluire nelle entrate dell’amministrazione pubblica. Infine, qualsiasi introito in eccedenza al di sopra del limite di 1,2 miliardi di EUR fissato nell’articolo 3, paragrafo 2, della legge 8/2009, sarà anch’esso trasferito al Tesoro pubblico. Pertanto, il finanziamento complessivo previsto per l’incarico di servizio pubblico di RTVE non dipenderebbe dall’ammontare degli introiti fiscali specifici ma proverrebbe comunque dalle entrate dell’amministrazione pubblica.
(35)
Quanto alla proporzionalità dell’aiuto, la Spagna ha sostenuto che si garantirà il principio di copertura del costo netto. Ai sensi dell’articolo 33, paragrafo 1, della legge 17/2006, modificata dalla legge 8/2009, i costi netti sono l’unico parametro che determina l’importo reale dell’aiuto. A norma dell’articolo 2, paragrafo 2, e dell’articolo 8, paragrafo 2, della legge 8/2009, il bilancio dell’amministrazione pubblica fornirà i fondi necessari qualora il gettito fiscale generato dalle imposte risulti insufficiente, oppure riceverà tutto il gettito in eccedenza, fatta salva l’eventuale sovracompensazione del 10 % delle spese annue di bilancio come previsto dall’articolo 8, paragrafi 1 e 2.
(36)
La Spagna non avrebbe agito in maniera arbitraria per quanto attiene l’adeguamento della pianificazione di bilancio annuale di 1,2 miliardi di EUR per i prossimi esercizi. Tale importo si basa sulle spese annue iscritte in bilancio e sostenute da RTVE per adempiere il suo obbligo di servizio pubblico. Considerato che i relativi obblighi non sono stati modificati, è logico prevedere una riduzione delle spese. Anzi, i denunzianti trascurerebbero il fatto che, secondo i calcoli, RTVE dovrà investire 104 milioni di EUR in produzioni aggiuntive per riempire il tempo di trasmissione rimasto libero a seguito della soppressione degli annunci pubblicitari.
(37)
Non si può neppure sostenere che, dopo la soppressione della pubblicità, RTVE non dovrà cercare di ottenere grandi ascolti potendo quindi ridurre i costi di produzione e offrire programmi meno interessanti. A seguito del suo incarico di servizio pubblico, RTVE sarà obbligata a mantenere una presenza e un livello di ascolto significativi e rilevanti rispetto alle altre emittenti televisive, al fine di svolgere in modo efficace il proprio incarico.
(38)
Infine, in conformità all’articolo 37 della legge 17/2006, l’audit interno, la revisione realizzata dall’intervento generale dell’amministrazione dello Stato e l’audit esterno a cura di un’impresa privata specializzata (KPMG) garantiranno un efficace controllo ex post del bilancio di RTVE. Inoltre, a norma degli articoli 39 e 40 di tale legge, il Parlamento e l’autorità responsabile per i servizi audiovisivi verificano lo svolgimento dell’incarico di servizio pubblico affidato a RTVE nonché la sua contabilità annuale. Infine, RTVE è soggetta al controllo della Corte dei conti.
(39)
Per quanto riguarda l’esistenza di un controllo ex ante ai fini dell’introduzione di nuovi servizi significativi, la Spagna ha fatto osservare che tale procedimento era stato istituito mediante l’articolo 41, paragrafo 3, della legge 7/2010, del 31 marzo, legge generale sulla comunicazione audiovisiva (13). Affidato al Consiglio statale dei mezzi audiovisivi, l’organismo indipendente spagnolo di supervisione e regolamentazione della radiodiffusione pubblica, tale controllo ex ante prevede una consultazione pubblica delle parti interessate, la pubblicazione dei relativi risultati e la valutazione dell’impatto complessivo di ogni nuovo servizio sul mercato. Le autorità spagnole hanno inoltre segnalato l’intenzione di firmare con RTVE, entro il 1o novembre 2010, un contratto di concessione nel quale si definirà cosa si intende per nuovo servizio significativo. Secondo la bozza del contratto di concessione, per nuovo servizio significativo si intenderà un’offerta nuova e chiaramente differenziata dei servizi già esistenti (che costituiscono il mercato di prodotti di riferimento) in grado di incidere sul mercato, specie in termini di impatto sulla domanda.
V. VALUTAZIONE DELLA MISURA
(40)
In conformità all’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, relativo agli aiuti concessi dagli Stati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidono sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
(41)
Le risorse finanziarie previste dal sistema spagnolo di finanziamento di RTVE sono assegnate al bilancio dell’amministrazione pubblica, da cui vengono in seguito svincolate. Costituiscono un trasferimento diretto di risorse pubbliche in favore di un’impresa specifica, risorse alle quale non hanno accesso i suoi concorrenti. Pertanto, RTVE gode di un vantaggio selettivo.
(42)
Ciononostante, nei commenti trasmessi prima dell’avvio del procedimento, la Spagna ha affermato che la riforma non influiva sugli scambi tra Stati membri, poiché RTVE non opera al di fuori del territorio spagnolo. Ebbene, allorché un aiuto finanziario pubblico rafforza la posizione di un’impresa nei confronti di altre imprese concorrenti nell’ambito degli scambi dell’Unione, questi sono da considerarsi alterati dagli aiuti, anche quando la stessa impresa beneficiaria non partecipa alle esportazioni (14). Analogamente, quando uno Stato membro concede aiuti a imprese operanti nei settori dei servizi e della distribuzione, non è necessario che le imprese beneficiarie svolgano direttamente le loro attività al di fuori del suddetto Stato membro perché gli aiuti incidano sugli scambi all’interno dell’Unione (15).
(43)
Tenendo conto di tale principio, nelle comunicazioni della Commissione relative all’applicazione delle norme sugli aiuti di Stato al servizio pubblico di radiodiffusione del 2001 e 2009, si segnala quanto segue: «In generale, si può ritenere che il finanziamento statale delle emittenti pubbliche possa incidere anche sugli scambi tra Stati membri. […] Ciò è particolarmente evidente nel caso dell’acquisto e della vendita dei diritti sui programmi, che spesso si svolgono a livello internazionale. […] Inoltre, la struttura proprietaria delle emittenti commerciali può estendersi al di là di un singolo Stato membro» (16).
(44)
La stessa RTVE opera sui mercati internazionali (vendita di programmi e acquisto di diritti sui programmi). Attraverso l’Unione europea di radiotelevisione, scambia programmi televisivi e partecipa al sistema di Eurovisione (17). Inoltre, nell’ambito dell’acquisto e della vendita dei diritti sui programmi, compete direttamente con emittenti commerciali attive sul mercato nazionale e internazionale della radiodiffusione i cui proprietari presentano una struttura internazionale. Anche senza considerare le attività commerciali realizzate da RTVE fino al mese di agosto 2009, l’aiuto ad essa destinato potrebbe quindi falsare la concorrenza sul mercato spagnolo a discapito degli scambi tra Stati membri. Ciò era già stato stabilito dalla Commissione nelle decisioni E 8/2005 e NN 8/07.
(45)
La Commissione ha altresì valutato la possibilità di considerare le misure di finanziamento come una semplice compensazione degli obblighi di servizio pubblico che non conferirebbe un vantaggio finanziario a RTVE ai fini della sentenza del Tribunale di giustizia nella causa Altmark (18). RTVE è l’impresa alla quale è stata affidata la prestazione di un servizio di interesse economico generale (SIEG), il servizio pubblico di radiodiffusione. Le misure statali che compensano i costi aggiuntivi netti di un SIEG non possono essere definite aiuti di Stato qualora siano soddisfatti tutti i requisiti previsti da tale sentenza. In primo luogo, all’impresa beneficiaria deve essere stato effettivamente affidato l’incarico di adempiere agli obblighi di servizio pubblico, e questi ultimi devono essere definiti in maniera chiara; in secondo luogo, i parametri per il calcolo della compensazione devono essere stabiliti previamente in modo obiettivo e trasparente; in terzo luogo, la compensazione non deve superare il livello necessario per coprire tutte o parte delle spese derivanti dall’esecuzione degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti e di un utile ragionevole connesso all’adempimento di tali obblighi; in quarto luogo, qualora la scelta dell’impresa responsabile dell’adempimento agli obblighi di servizio pubblico non sia stata fatta nel quadro di un procedimento di appalto pubblico volto a selezionare un candidato in grado di prestare tali servizi al minor costo per la collettività, il livello di compensazione dovrà essere calcolato sulla base dell’analisi dei costi che un’impresa media, ben gestita e convenientemente dotata dei mezzi necessari per poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico previste, avrebbe sostenuto al fine di adempiere a tali obblighi.
(46)
Qualora le sovvenzioni pubbliche concesse a imprese alle quali siano stati assegnati obblighi di servizio pubblico espressamente per compensare i costi sostenuti nell’adempimento di tali obblighi non soddisfino i suddetti requisiti, tali sovvenzioni rientreranno nel campo di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE e saranno da considerarsi un aiuto di Stato ai sensi di detto articolo (19).
(47)
A RTVE è stata affidata la prestazione del servizio pubblico di radiodiffusione così come viene definito dalle leggi 17/2006 e 8/2009; tale ente pubblico è stato tuttavia designato operatore di detto servizio pubblico dalla legge, non mediante gara pubblica. Le autorità spagnole non hanno nemmeno stabilito l’ammontare della compensazione necessaria sulla base di un’analisi dei costi che un’impresa media, ben gestita e attrezzata, avrebbe sostenuto per eseguire i relativi obblighi. La compensazione viene determinata annualmente, sulla base dei costi netti correnti, senza far riferimento a un’impresa ben gestita. I parametri utilizzati come base per il calcolo della compensazione non sono stati stabiliti previamente in modo obbiettivo e trasparente. Non risultano pertanto soddisfatti tutti i requisiti stabiliti dalla Corte e le misure oggetto dell’analisi sono da considerarsi un aiuto di Stato a norma dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE (20).
(48)
La Spagna non ha notificato la nuova misura di aiuto. Sostiene che la misura non altera in modo sostanziale il regime di aiuti esistente, modificato in conformità alla decisione della Commissione nella causa E 8/2005 a norma dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE e che, pertanto, non costituisce un nuovo aiuto per il quale è richiesta la notifica.
(49)
Ai sensi dell’articolo 1, lettera c), del regolamento (CE) n. 659/1999, si intende per «nuovo aiuto» qualsiasi aiuto che non sia un aiuto esistente, comprese le modifiche di aiuti esistenti. A norma dell’articolo 4 del regolamento di applicazione (CE) n. 794/2004, non sono da considerasi modifiche di aiuti esistenti né i cambiamenti di natura puramente formale o amministrativa che non incidono sulla valutazione della compatibilità della misura di aiuto con il mercato interno né gli aumenti (fino al 20 %) a fronte del bilancio iniziale di un regime di aiuti.
(50)
Al fine di poter definire come «nuovo aiuto» una modifica di un regime esistente, il cambiamento apportato al sistema deve essere sostanziale, ossia, deve modificarne le caratteristiche fondamentali, circostanza che si verificherebbe se, ad esempio, venissero introdotti dei cambiamenti rispetto all’obiettivo perseguito, alla base utilizzata per stabilire l’onere, alle persone o agli organismi interessati o, in generale, alla sua fonte di finanziamento (21). Nella fattispecie di cui ci si occupa sono state modificate in modo sostanziale le fonti di finanziamento di RTVE. Le nuove fonti di finanziamento prevedono altresì che adesso il finanziamento legato alla pubblicità (che non costituiva un aiuto) venga erogato dallo Stato (diventando un aiuto). Tale aumento consistente dell’ammontare dell’aiuto e il passaggio da un sistema duplice a un sistema unico di finanziamento indicano chiaramente il sussistere di un nuovo aiuto.
(51)
D’altro canto, se è vero che l’articolo 1, lettera c), del regolamento di procedimento dispone che le modifiche apportate agli aiuti esistenti siano da considerarsi un nuovo aiuto, tale disposizione implica che «non deve essere considerato come un nuovo aiuto «qualsiasi aiuto esistente modificato», ma soltanto la modifica come tale può essere equiparata a un nuovo aiuto», come ha sottolineato il Tribunale di primo grado nella causa Gibilterra (22). Il Tribunale ha in seguito affermato che «è solo nell’ipotesi in cui la modifica incida sulla sostanza stessa del regime iniziale che tale regime viene trasformato in un regime di aiuti nuovo. Ora, non può parlarsi di una siffatta modifica sostanziale qualora l’elemento nuovo sia chiaramente separabile dal regime iniziale» (23).
(52)
Da tale giurisprudenza e legislazione emerge che gli adeguamenti che non incidono sulla valutazione della compatibilità della misura di aiuto non incidono nemmeno sulla sostanza dell’aiuto, non modificando pertanto la definizione della misura in termini di aiuto esistente. D’altro canto, se una modifica incide sulla sostanza di un regime, ma non tanto da richiedere una nuova valutazione degli altri suoi elementi, la modifica può essere valutata separatamente, senza far riferimento agli altri elementi del regime. In tal caso l’obbligo di notifica e revisione da parte della Commissione si applica soltanto alla modifica.
(53)
Le tre misure fiscali introdotte o modificate dagli articoli 4, 5 e 6 della legge 8/2009 sono separabili dall’attuale regime di finanziamento di RTVE. Sebbene le nuove fonti di finanziamento possano incidere sulla legalità del regime in quanto tale, esse non influiscono sulla valutazione degli altri elementi dell’aiuto concesso a RTVE né sul potenziale impatto dell’aiuto sul mercato.
(54)
I nuovi elementi dell’aiuto, ossia le nuove imposte, possono creare nuovi aiuti sebbene non corrispondano a nessuna delle situazioni previste dall’articolo 1, lettera b), del regolamento (CE) n. 659/1999. In effetti, questi sono creati da leggi approvate dopo l’entrata in vigore del trattato, non costituiscono un aiuto individuale concesso nel contesto di un regime di aiuti autorizzato, non sono stati autorizzati in base all’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 659/1999 né sono stati concessi nei dieci anni che precedono la prima azione della Commissione e, infine, si applicano a settori aperti alla concorrenza al momento della loro entrata in vigore. In secondo luogo, anche accogliendo come ipotesi l’argomentazione delle autorità spagnole secondo la quale devono essere considerati come una modifica del regime di finanziamento esistente, sembra che la modalità con cui si finanziano le risorse aggiuntive di RTVE costituisca una modifica sostanziale del regime di finanziamento esistente per quanto riguarda la fonte delle sue risorse. Il regime esistente non prevedeva gli oneri specifici che è necessario riscuotere a vantaggio di RTVE, la cui legalità può influire sulla compatibilità di tutti gli aiuti.
(55)
Come indicato nella decisione di avvio della procedura, i cambiamenti apportati al finanziamento di RTVE hanno suscitato perplessità alla Commissione circa il loro effetto sulla compatibilità complessiva con il trattato di finanziamento di RTVE e hanno reso necessaria una valutazione aggiuntiva da parte della Commissione. Ora, questi cambiamenti dovevano essere notificati formalmente alla Commissione. Come rilevato, la definizione in termini di nuovo aiuto si riferisce soltanto alla modifica in quanto tale; la Commissione ha pertanto avviato la procedura al solo scopo di valutare la natura di tali cambiamenti e le loro conseguenze sulla compatibilità dell’aiuto.
(56)
La Commissione valuta l’aiuto concesso agli organismi pubblici di radiodiffusione sotto forma di compensazione per lo svolgimento di un incarico di servizio pubblico in conformità all’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE, utilizzando come base i criteri stabiliti nella comunicazione del 2001 sull’applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato ai servizi pubblici di radiodiffusione (comunicazione sulla radiodiffusione del 2001) (24). In conformità alla comunicazione della Commissione sulla determinazione delle norme applicabili alla valutazione degli aiuti di Stato illegali e al punto 100 della comunicazione sulla radiodiffusione del 2009, in caso di nuovi aiuti non notificati la nuova comunicazione andrebbe applicata soltanto qualora l’aiuto in questione fosse stato concesso dopo la sua pubblicazione avvenuta, il 27 ottobre 2009. Nella fattispecie, tuttavia, il nuovo sistema di aiuti è stato istituito con l’entrata in vigore della legge, il 1o settembre 2009. Il nuovo regime di finanziamento verrà pertanto valutato sulla base della comunicazione della Commissione del 2001 e della successiva prassi relativa ai casi (25).
(57)
Affinché ad una misura si possa applicare la deroga di cui all’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE è necessario che siano soddisfatte le seguenti condizioni:
a)
il servizio in questione deve essere un servizio di interesse economico generale ed essere chiaramente definito in quanto tale dallo Stato membro (definizione);
b)
l’impresa in questione deve essere esplicitamente incaricata dallo Stato membro della prestazione del servizio di cui trattasi (incarico);
c)
l’applicazione delle regole di concorrenza del trattato (nella fattispecie: del divieto di concedere aiuti di Stato) deve ostare all’assolvimento della specifica funzione affidata all’impresa e la deroga alle regole stesse non deve compromettere lo sviluppo degli scambi in misura contraria agli interessi dell’Unione (criterio di proporzionalità) (26).
(58)
Nel caso specifico del servizio pubblico di radiodiffusione, l’impostazione di cui sopra deve essere adeguata alle disposizioni interpretative del protocollo di Amsterdam, che fa riferimento alla «missione di servizio pubblico conferita, definita e organizzata da ciascuno Stato membro» (definizione e incarico) e prevede una deroga alle norme del trattato per quanto concerne il finanziamento del servizio pubblico di radiodiffusione «nella misura in cui tale finanziamento sia accordato agli organismi di radiodiffusione ai fini dell’adempimento della missione di servizio pubblico […] e […] non perturbi le condizioni degli scambi e della concorrenza nella Comunità in misura contraria all’interesse comune, tenendo conto nel contempo dell’adempimento della missione di servizio pubblico» (proporzionalità) (27).
(59)
La definizione degli incarichi di servizio pubblico mediante la legge 17/2006 è stata considerata compatibile con l’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE dalla Commissione nell’ambito della sua decisione relativa al finanziamento di RTVE nelle cause E 8/2005 e NN 8/07. L’articolo 9 della legge 8/2009 modifica tale definizione aggiungendo obblighi e restrizioni ai contenuti del servizio di radiodiffusione di RTVE. Risulta quindi ancora soddisfatto il criterio di una definizione adeguata degli incarichi di servizio pubblico. Inoltre, il ritiro di RTVE dal mercato della pubblicità televisiva può contribuire al rafforzamento dell’incarico di servizio pubblico rendendo la programmazione meno dipendente da considerazioni commerciali e dalle fluttuazioni degli introiti commerciali.
(60)
Pertanto, nella decisione di avvio della procedura la Commissione non ha espresso dubbi su questi aspetti del finanziamento di RTVE.
(61)
Una caratteristica essenziale delle modifiche apportate al finanziamento di RTVE è l’abbandono quasi totale delle sue attività commerciali e il passaggio da un sistema di «finanziamento duplice» (mediante fondi pubblici e introiti di attività commerciali) al «finanziamento unico», in cui la radiodiffusione viene finanziata esclusivamente o quasi esclusivamente attraverso fondi pubblici, secondo la distinzione stabilita al punto 45 della comunicazione sulla radiodiffusione del 2001. Gli Stati membri sono liberi di scegliere se combinare o meno diverse fonti di finanziamento e di definirne le relative modalità. Ciononostante, la parte degli introiti di RTVE finora generata dalle attività commerciali non verrà semplicemente sostituita da fondi provenienti dalle entrate dell’amministrazione pubblica, ai sensi dell’articolo 33 della legge 17/2006. La sostituzione sarà altresì affiancata dall’introduzione o dalla modifica di talune imposte allo scopo specifico di generare il necessario gettito fiscale.
(62)
Il nesso esistente tra il finanziamento e gli introiti generati dalle nuove imposte suggerisce che il gettito fiscale così ottenuto parrebbe essere destinato a finanziare l’aiuto accordato a RTVE, incidendo direttamente sul suo ammontare. Nei casi in cui un’imposta appositamente concepita per finanziare aiuti risulta contraria ad altre disposizioni del trattato, la Commissione non può dichiarare compatibile con il mercato interno il regime di aiuti del quale tale imposta fa parte. Pertanto, il metodo utilizzato per finanziare un aiuto può rendere l’intero regime di aiuti incompatibile con il mercato interno. Di conseguenza, come indicato ai considerando 21, 22 e 23, occorre verificare se il nuovo sistema di finanziamento crea di fatto un nesso obbligatorio tra l’aiuto e la destinazione delle imposte e se, pertanto, la Commissione dovrebbe includere gli effetti dei nuovi aiuti nell’analisi dell’aiuto di Stato.
(63)
Ciononostante, affinché si possa considerare un’imposta parte integrante di un aiuto, la destinazione della stessa deve essere obbligatoriamente vincolata all’aiuto, nel senso che il gettito fiscale dell’imposta deve essere obbligatoriamente destinato al finanziamento dell’aiuto incidendo direttamente sul suo ammontare (28).
(64)
Queste condizioni non risultano soddisfatte nel caso in oggetto. Come ha confermato la Spagna, l’ammontare dell’aiuto concesso a RTVE viene stabilito tenendo conto soltanto delle esigenze di finanziamento di RTVE e dei costi netti previsti per la prestazione di servizio pubblico di radiodiffusione. Il finanziamento ricevuto da RTVE è, di fatto e di diritto, indipendente dal gettito generato dalle imposte, dipendendo unicamente dai costi netti dell’obbligo di servizio pubblico. Da un lato, il gettito fiscale generato dalle imposte da destinare al finanziamento di RTVE non può superare i costi netti dell’obbligo di servizio pubblico (tutti gli introiti che superino tali costi verranno assegnati nuovamente alle entrate dell’amministrazione pubblica). D’altro canto, qualora i costi netti dell’obbligo di servizio pubblico siano superiori al gettito fiscale generato dalle imposte, la differenza verrà compensata mediante contributi dalle entrate dell’amministrazione pubblica. L’ottenimento di un gettito fiscale più o meno elevato tramite le imposte non implicherà alcuna modifica degli importi previsti. Qualora il gettito proveniente dalle nuove basi imponibili fosse insufficiente per coprire il divario finanziario causato dalla soppressione della pubblicità, le risorse necessarie si otterrebbero dalle entrate dell’amministrazione pubblica, in conformità con l’articolo 33 della legge 17/2006. Qualsiasi gettito in eccesso sarà assegnato alle entrate dell’amministrazione pubblica. Pertanto, il finanziamento complessivo previsto per l’incarico di servizio pubblico di RTVE non dipenderà dall’ammontare del gettito fiscale specifico, ma proverrà comunque dalle entrate dell’amministrazione pubblica.
(65)
Il fatto che il nesso tra le imposte e la finalità con la quale esse vengono introdotte sia menzionato nell’esposizione delle motivazioni e nella legge stessa non cambia tale conclusione. Il testo della legge («al fine di contribuire al finanziamento della Corporación RTVE») non specifica la natura del nesso tra le imposte e l’aiuto.
(66)
La Commissione è pertanto giunta alla conclusione che le tre misure fiscali descritte al considerando 14 non siano parte integrante dell’aiuto. La loro legalità è irrilevante al fine di valutare la compatibilità dell’aiuto destinato a RTVE. Nemmeno le osservazioni sulla loro legalità formulate dagli interessati sono rilevanti per la valutazione dell’aiuto di Stato. Pertanto, il procedimento di infrazione attualmente in corso in relazione all’imposta sulle comunicazioni elettroniche, per un’asserita violazione dell’articolo 12 della direttiva 2002/20/CE (direttiva di autorizzazione), non incide sulla presente decisione.
(67)
Quanto alla proporzionalità della compensazione volta a far sì che questa si limiti a coprire i costi netti dell’adempimento degli obblighi di servizio pubblico di RTVE, la nuova legge prevede che tutti gli introiti di RTVE in eccedenza dei costi netti del servizio pubblico, più una riserva aggiuntiva del 10 %, vengano riassegnati alle entrate dell’amministrazione pubblica. Durante un periodo massimo di quattro anni si potrà depositare un’eccedenza del 10 % in un fondo di riserva, al fine di coprire una possibile compensazione insufficiente negli esercizi precedenti o eventuali costi straordinari. Questo meccanismo volto ad evitare sovracompensazioni ingiustificate è in linea con la prassi relativa ai casi della Commissione (29).
(68)
Ai fini della proporzionalità dell’aiuto, gli Stati membri devono altresì stabilire un meccanismo appropriato che consenta di effettuare un controllo periodico ed efficace dell’utilizzo dei fondi pubblici durante l’incarico di servizio pubblico (30) e in grado di garantire che il finanziamento concesso ogni anno dallo Stato non ecceda il costo netto dell’obbligo di servizio pubblico (31). La Spagna mantiene in vigore il sistema di controllo esterno introdotto dalla legge 17/2006, precedentemente descritto e approvato dalla Commissione mediante la decisione E 8/2005, che consente di determinare i costi netti del servizio pubblico di radiodiffusione.
(69)
Ciononostante, visto che la soppressione della pubblicità può incidere sui costi dell’organismo di radiodiffusione rendendo la programmazione meno dipendente da considerazioni commerciali, nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ha sollecitato la Spagna e gli altri interessati a formulare osservazioni sul meccanismo di finanziamento al fine di escludere la possibilità che si verifichi una sovracompensazione.
(70)
Gli interessati si sono dichiarati preoccupati per l’eventualità che RTVE potesse beneficiare di una sovracompensazione. Il bilancio previsto per RTVE, pari a 1,2 miliardi di EUR all’anno, non sarebbe basato sul calcolo dei costi netti del servizio pubblico. Esso non distinguerebbe tra attività commerciali e attività di servizio pubblico, né terrebbe conto della riduzione delle spese derivante dalla soppressione della pubblicità, considerato che d’ora in avanti i programmi non dovranno ottenere grandi ascolti e potranno essere realizzati con mezzi più contenuti. Inoltre, la compensazione totale per la perdita degli introiti pubblicitari verrebbe calcolata sulla base degli esercizi precedenti, in un periodo in cui la crisi economica ha causato una flessione degli introiti commerciali nel 2010 e, di conseguenza, una contrazione degli introiti complessivi di RTVE. Non si riteneva giusto che, con l’abolizione del finanziamento duplice, RTVE ottenesse degli introiti garantiti indipendenti dagli introiti commerciali variabili. Hanno altresì manifestato incertezze sul controllo del bilancio.
(71)
Ciononostante, la Spagna ha dimostrato che il bilancio previsto continua ad essere in linea con i costi annuali di bilancio degli esercizi precedenti e che per nessuna ragione è ipotizzabile, né ora né nel prossimo futuro, che la sola abolizione della pubblicità possa determinare una riduzione significativa dei costi. RTVE dovrà continuare a ottenere grandi ascolti e l’eliminazione degli annunci pubblicitari implicherà la necessità di finanziare e trasmettere produzioni supplementari. Rispetto alle cifre degli esercizi precedenti (1 177 miliardi di EUR nel 2007, 1 222 miliardi di EUR nel 2008 e 1 146 miliardi di EUR nel 2009) e tenendo conto sia del costo aggiuntivo (104 milioni di EUR) delle produzioni necessarie per occupare il tempo di trasmissione precedentemente riservato alla pubblicità, sia dei restanti introiti commerciali (secondo i calcoli, appena 25 milioni di EUR), sembrerebbe prudente considerare un tetto di 1,2 miliardi di EUR per i costi previsti nel bilancio corrispondente all’importo dei costi annuali iscritti in bilancio, che appare ragionevole prevedere per la compensazione degli obblighi di servizio pubblico. Inoltre, il principio di compensazione dei costi netti effettivi di un organismo pubblico di radiodiffusione prevede necessariamente la relativa protezione dalle variazioni degli introiti sul mercato della pubblicità.
(72)
Per quanto riguarda il controllo del bilancio, la Spagna ha segnalato i meccanismi di controllo esistenti, già stabiliti ai sensi della legge 17/2006, precedentemente descritti al considerando 38. Affinché l’aiuto di Stato non superi i costi netti dell’incarico di servizio pubblico, il bilancio è assoggettato a un efficace controllo ex post, a norma dell’articolo 37 di tale legge; in pratica viene sottoposto a un audit interno, una revisione pubblica a carico dell’intervento generale dell’amministrazione dello Stato e un audit esterno da parte di un’impresa privata specializzata. A norma degli articoli 39 e 40 della legge 17/2006, il Parlamento e l’autorità responsabile dei servizi audiovisivi verificano inoltre lo svolgimento dell’incarico di servizio pubblico affidato a RTVE nonché la sua contabilità annuale. Infine, RTVE è soggetta al controllo della Corte dei conti. Le osservazioni ricevute dagli interessati non forniscono alcuna ragione per supporre che non si stia applicando tale sistema in maniera adeguata.
(73)
La Commissione ritiene che non esistano motivi per credere che la compensazione annuale calcolata per l’obbligo di servizio pubblico di RTVE eccederà i costi ragionevolmente previsti per tale servizio né che la compensazione supererà, in ultima analisi, i costi netti del servizio pubblico.
(74)
D’altro canto, nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ha chiesto alle autorità spagnole se disponevano di una procedura adeguata per valutare ex ante se i nuovi servizi audiovisivi dell’organismo pubblico di radiodiffusione RTVE soddisfino o meno le condizioni materiali del protocollo di Amsterdam (il cosiddetto controllo ex ante) (32). Le informazioni finora trasmesse dalle autorità spagnole non hanno consentito alla Commissione di stabilire se la Spagna disponga o meno di tale meccanismo. La Commissione condivide la dichiarazione delle autorità spagnole secondo la quale tale aspetto del finanziamento di RTVE era stato oggetto delle decisioni del 2005 e 2007 che riguardavano l’intero sistema di finanziamento di RTVE. La Commissione concorda altresì sul fatto che il sistema non è stato influenzato dall’introduzione dei nuovi oneri che hanno dato luogo all’avvio del presente procedimento.
(75)
Ciononostante, in base alle informazioni trasmesse dalla Spagna, l’articolo 41, paragrafo 3, della legge 7/2010 (33) stabiliva tale procedimento e affidava al Consejo Estatal de Medios Audiovisuales (consiglio statale dei mezzi audiovisivi - l’organo indipendente spagnolo di supervisione e regolamentazione della radiodiffusione pubblica) l’esecuzione di tale controllo, consistente in una consultazione pubblica delle parti interessate, nella pubblicazione dei relativi risultati e nella valutazione dell’impatto complessivo di ogni nuovo servizio sul mercato. La legge non contiene tuttavia una definizione di ciò che si intende per nuovo servizio significativo. Spetta agli Stati membri stabilire i criteri pertinenti (34). La Spagna ha tuttavia indicato che prima del 1o novembre 2010 intende firmare con RTVE un contratto di concessione contenente tale definizione. Secondo la bozza del contratto di concessione, per nuovo servizio significativo si intenderà un’offerta nuova e chiaramente differenziata dei servizi già esistenti (che costituiscono il mercato di prodotti di riferimento) in grado di incidere sul mercato, specie in termini di impatto sulla domanda.
(76)
La Spagna ha quindi soddisfatto il proprio obbligo di introdurre un controllo ex ante e la Commissione prende atto della sua intenzione di introdurre anche una definizione vincolante di ciò che si intende per nuovo servizio significativo prima del 1o novembre 2010. La Commissione segnala altresì che tale meccanismo non era stato istituito prima del 2010.
VI. CONCLUSIONE
(77)
La Commissione ritiene che la Spagna abbia applicato in maniera indebita la riforma del finanziamento dell’organismo pubblico di radiodiffusione RVTE, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea. La Commissione deve tuttavia concludere che non esiste un nesso obbligatorio tra la destinazione delle imposte riscosse e il finanziamento dell’aiuto concesso a RTVE e che tali imposte non influiscono sulla compatibilità dell’aiuto con il trattato. Inoltre, in Spagna esistono misure di tutela che impediscono di concedere una sovracompensazione a RTVE. Infine, la Commissione evidenzia che la Spagna ha stabilito un procedimento di controllo ex ante ai fini dell’introduzione di nuovi servizi significativi nell’ambito dell’incarico di servizio pubblico. Pertanto, l’aiuto accordato all’organismo pubblico di radiodiffusione RTVE deve permanere compatibile con il trattato,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Il finanziamento dell’organismo pubblico di radiodiffusione Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), modificato dalla Spagna mediante la legge 8/2009 relativa al finanziamento di RTVE, è compatibile con il mercato interno a norma dell’articolo 106, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
Articolo 2
Il Regno di Spagna è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 20 luglio 2010.