РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 юли 2010 година
относно държавна помощ C 33/09 (ex NN 57/09, CP 191/09), приведена в действие от Португалия под формата на държавна гаранция за ВРР
(нотифицирано под номер C(2010) 4932)
(само текстът на португалски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/346/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с тези разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
(1)
Настоящото решение се отнася до държавна помощ, отпусната от Португалия под формата на държавна гаранция в полза на Banco Privado Português (наричана по-нататък „ВРР“).
1. ПРОЦЕДУРНИ АСПЕКТИ
(2)
На 13 март 2009 г. Комисията одобри с решение (наричано по-нататък „Решението за помощ за оздравяване“) (2) държавна гаранция за финансирането на заем от 450 млн. EUR, предоставен на BPP от шест португалски банки на 5 декември 2008 г. Мярката бе разрешена за период от шест месеца въз основа на член 87, параграф 3, буква б) от Договора за ЕО (сега член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС) въз основа на предположението, че португалските органи ще изпълнят поетото си задължение да представят план за преструктуриране в срок от шест месеца (т.е. до 5 юни 2009 г.).
(3)
На 15 юли 2009 г. Комисията призова португалските органи да представят спешно планa за преструктуриране на BPP. Тъй като поисканият план не бе представен, на 6 октомври 2009 г. Комисията изпрати официално напомнящо писмо съгласно член 5, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 година за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (3).
(4)
На 10 ноември 2009 г. Комисията откри официалната процедура по разследване във връзка с предполагаемата мярка за държавна помощ. В същото решение Комисията издаде разпореждане за информация, с което се иска от Португалия да представи плана за преструктуриране до 22 декември 2009 г.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 6 март 2010 г. (4) Комисията покани заинтересованите страни да представят мнения относно мярката за помощ. Мнения бяха представени с писмо с дата 6 април 2010 г. от трета страна, която пожела да остане анонимна.
(6)
Комисията поиска информация от Португалия с писмо от 12 март 2010 г., на което Португалия отговори с писмо от 13 април 2010 г., заведено на 14 април 2010 г.
(7)
Мненията от заинтересованите страни бяха изпратени на Португалия с писмо от 15 април 2010 г. Португалия отговори на тези мнения с писмо от 13 май 2010 г., заведено на 14 май 2010 г.
(8)
На 29 април 2010 г. Комисията поиска допълнителна информация, която Португалия предостави с писмо от 13 май 2010 г. Португалия предостави допълнителна информация на 15 и 21 юни 2010 г.
2. ПОЛУЧАТЕЛЯТ И МЯРКАТА
2.1. Получателят
(9)
BPP е финансова институция със седалище в Португалия, предоставяща услугата частно банкиране, корпоративни консултантски услуги и услугата частни капиталови инвестиции. Клиентите на BPP са частни и институционални вложители, включително пет банки за взаимно кредитиране за селските райони (caixas de crédito agrícola mútuo), една спестовна банка (caixa económica), няколко пенсионни фонда, застрахователни дружества и други. BPP е представена в Португалия, Испания и в по-малка степен в Бразилия и Южна Африка.
(10)
Акциите на BPP не са регистрирани на фондова борса и следователно пазарната цена на нейните акции не може да бъде проследена. Към 30 юни 2008 г. общите активи в счетоводния баланс на BPP са възлизали на 2,9 млрд. EUR, представляващи под 1 % от общите активи на португалския банков сектор. BPP е собственост 100 % на групата „Privado Holding SGPS“ (sociedade gestora de participações sociais) S.A. Към 30 юни 2008 г. по-големият дял от акциите на това холдингово дружество (51,5 %) са били собственост на 12 акционери. През 2009 г. холдинговата група „Privado“ е имала 187 служители, 148 от които са работели за BPP.
2.2. Финансовите затруднения на банката
(11)
Според португалските органи BPP изпитва затруднения с ликвидността в резултат на влошаването на световното икономическо положение, което е намалило значително способността на банката да управлява своята ликвидност.
(12)
На 24 ноември 2008 г. BPP е уведомила Португалската централна банка (наричана по-нататък „Португалската национална банка“), че е застрашена от изпадане в невъзможност да изпълнява задълженията си за плащания. Тогава на BPP е било разрешено да преустанови всичките си плащания, считано от 1 декември 2008 г.
(13)
На 5 декември 2008 г. BPP е получила заем от 450 млн. EUR, подкрепен с държавна гаранция, при изложените по-долу условия. Заемът и гаранцията са покривали само задълженията на BPP, отразени в счетоводния баланс на 24 ноември 2008 г., и заемът е трябвало да бъде използван само за възстановяване на суми на вложителите и други кредитори, а не за покриване на задължения на други субекти в групата.
2.3. Мярката за спешна помощ
(14)
На 5 декември 2008 г. BPP е подписала споразумение за заем (наричано по-нататък „споразумението за заем“), с подкрепата на държавна гаранция, за 450 млн. EUR с шест големи португалски банки (Banco Comercial Português, S.A., Caixa Geral de Depósitos, S.A., Banco Espírito Santo, S.A., Banco BPI, S.A., Banco Santander Totta, S.A., Caixa Central - Caixa Central de Crédito Agricola Mútuo CRL) (наричани по-нататък „банковият синдикат“). Заемът е бил със срок шест месеца, който е можел да се подновява за срок до две години, и е бил с лихвен процент EURIBOR + 100 базисни пункта. Възнаграждението за заема е било определено въз основа на разходите за финансиране на банките кредиторки към момента на трансакцията.
(15)
Според португалските органи, без държавна гаранция никой кредитор не е бил готов да финансира BPP при разумен лихвен процент, имайки предвид затрудненото ѝ финансово положение. Държавната гаранция, съпътстваща заема, е била предоставена в съответствие със Закон № 112/97, т.е. извън португалската гаранционна схема (Закон 60-A/2008), която е била одобрена от Комисията на 29 октомври 2008 г. (5) По-специално португалските органи заявиха, че общата гаранционна схема, която е ограничена до платежоспособните банки, ще бъде неподходяща рамка за държавната намеса в полза на BPP с оглед на влошаващото се финансово състояние на банката и специфичните рискове, свързани с тази трансакция.
(16)
Възнаграждението за държавната гаранция е било определено на 20 базисни пункта, като е взето предвид обезпечението, представено от BPP.
(17)
Обезпечението се състои от: i) първо право на залог върху някои активи съгласно договор, сключен между Португалия, BPP и Португалската национална банка; и ii) първа ипотека върху недвижими активи, притежавани от BPP. Според преценката на португалските органи стойността на това обезпечение е около 672 млн. EUR, когато са били подписани споразумението за заема и споразумението за гаранцията (6). Предоставянето на обезпечение е уредено от споразумение, подписано от хазната, BPP и Португалската национална банка, в което последната е определена за попечител и управител на обезпечението от името на хазната. Според португалските органи португалската държава има по силата на националното законодателство привилегировани и приоритетни права върху обезпечението.
(18)
През срока на валидност на заема, покрит от държавната гаранция, BPP е поела ангажимент да не продава, да не предоставя като обезпечение, нито да се разпорежда по друг начин със своите настоящи и бъдещи активи.
(19)
В контекста на проучването на мярката за спешна помощ, извършено от Комисията, Португалия пое ангажимент да предостави план за преструктуриране на BPP в срок от шест месеца от държавната намеса (т.е. до 5 юни 2009 г.).
(20)
В своето решение от 13 март 2009 г. Комисията одобри мярката за период от шест месеца от предоставянето на държавната гаранция, т.е. до 5 юни 2009 г. Комисията освен това счете за необходимо планът за преструктуриране да бъде предоставен до 5 юни 2009 г., имайки предвид изключително ниския размер на възнаграждението.
(21)
С цел да продължат валидността на гаранцията след изтичането на първоначалния период от шест месеца, португалските органи поеха ангажимента да представят специално уведомление на Комисията.
(22)
Португалия не изпълни посочените по-горе ангажименти.
2.4. Продължаване на периода на действие на мярката за спешна помощ
(23)
С електронно писмо с дата 23 юни 2009 г. Португалия уведоми Комисията, че е взела решение да продължи държавната гаранция с още шест месеца (Despacho № 13364-A/2009 на Министерството на финансите от 5 юни 2009 г.). Португалия обаче нито подаде уведомление за това продължаване, нито потърси одобрението на Комисията.
(24)
Тъй като решението на Комисията одобри помощта само до 5 юни 2009 г., помощта за оздравяване стана неправомерна на 6 юни 2009 г.
(25)
План за преструктуриране е бил представен на Португалската национална банка от администраторите на BPP на 24 април 2009 г.
(26)
С писмо с дата 5 юни 2009 г. португалските органи обясниха на Комисията, че закъснението с предоставянето на план за преструктуриране на BPP се дължи на факта, че планът за възстановяване и преструктуриране, предложен от BPP, не е бил приет от Португалската национална банка.
(27)
На 9 юни 2009 г. Министерството на финансите и публичната администрация публикува документ, озаглавен „Esclarecimento do Ministério das Finanças e da Administração Pública - Decisão relativa ao Banco Privado Português“ („Пояснения от Министерството на финансите и публичната администрация - Решение относно Banco Privado Português“) (наричан по-нататък „документът от 9 юни 2009 г.“), в който се заявява, че планът за възстановяване и преструктуриране, предоставен на 24 април 2009 г. от BPP на Португалската национална банка, предлага, наред с други неща, операция по рекапитализация с държавна вноска на стойност между 150 и 200 млн. EUR под формата на обикновени акции, преференциални акции и допълнителни задължения без възвръщаемост. Този план не е бил приет, тъй като е било счетено, че „не спазва разпоредбите за рекапитализация, определени в Закон № 63-А/2008, нито насоките по този въпрос от Европейския съюз, насочени към гарантиране на спазването на правилата на Общността за конкуренцията, тъй като в този случай е налице държавна помощ“.
(28)
В документа от 9 юни 2009 г. се съобщава също така, че голям брой клиенти на BPP са поверили на банката управлението на своите спестявания, която ги е инвестирала във финансови инструменти, разпределени между десетки специално създадени за целта дружества под офшорна юрисдикция (инструменти с „абсолютна възвръщаемост“). Въпреки риска, присъщ на тези продукти, BPP е фиксирала процент на възнаграждение и е гарантирала целия капитал, инвестиран от тези клиенти, при настъпването на падежа. Тази гаранция за възвръщаемост така и не е била съобщена на надзорните органи, нито е била включена и вписана в счетоводния баланс на банката. Скриването на това задължение е предпазило акционерите на банката от необходимостта да инжектират повече капитал, за да отговорят на действащите правни и регулаторни изисквания. Освен това, съгласно документа от 9 юни 2009 г., проверката на португалската Комисия за пазара на ценни книжа (Comissão do Mercado de Valores Mobiliários - CMVM) и на Португалската национална банка е установила сериозни нередности, които представляват закононарушения от страна на BPP.
2.5. Положението с инвестиционните продукти с абсолютна възвръщаемост
(29)
В документа от 9 юни 2009 г. португалските органи заявиха освен това, че проучват съвместно с надзорните органи решение за свеждане до минимум на загубите за клиентите на BPP, притежаващи инструменти с абсолютна възвръщаемост, чиито инвестиции са застрашени. Решението, предвидено от правителството, е трябвало да включва, наред с други неща, следните мерки: 1. създаване на нов финансов инструмент, представляващ настоящия непряк портфейл с абсолютна възвръщаемост, който да замести настоящите позиции на инвеститорите; 2. финансовият инструмент ще бъде издаден и управляван от субект, който е независим от BPP и който се притежава и управлява от националните банкови институции.
2.6. Официалната процедура по разследване и второто продължаване на мярката за спешна помощ
(30)
На 15 юли 2009 г. Комисията покани португалските органи да предоставят спешно плана за преструктуриране на BPP, дори в неокончателен вариант, напомняйки, че помощта за оздравяване е неправомерна от 6 юни 2009 г.
(31)
Тъй като поисканият план не бе предоставен, на 6 октомври 2009 г. Комисията изпрати официално напомнящо писмо съгласно член 5, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(32)
На 10 ноември 2009 г. Комисията започна официалната процедура по разследване във връзка с предполагаемата мярка за държавна помощ. В същото решение Комисията издаде разпореждане за информация, с което се иска от Португалия да представи плана за преструктуриране до 22 декември 2009 г.
(33)
Решението на Комисията за откриване на процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (7). Комисията покани заинтересованите страни да представят мнения относно мярката за помощ.
(34)
На 3 декември 2009 г. португалските органи уведомиха Комисията, че държавната гаранция ще бъде продължена с още шест месеца. Според португалските органи държавата бе принудена да поднови гаранцията, тъй като незабавният крах на BPP със сигурност щеше да навреди на обмисляното понастоящем решение. Тъй като BPP очевидно не бе в състояние да изплати заема, банките, предоставили заема на BPP, се съгласиха да продължат неговия срок с още шест месеца, без да променят настоящите условия и без допълнително финансиране, при условие че съответната държавна гаранция също бъде продължена.
(35)
Поради тази причина на 5 декември 2009 г. държавната гаранция е била продължена с още шест месеца. Комисията не бе уведомена за продължаването: португалските органи само информираха Комисията, че гаранцията по заема ще бъде подновена.
(36)
На 25 февруари 2010 г. португалските органи изпратиха писмо с обяснение относно елементите, които според правителството трябва да станат база за решение на проблемите, създадени от BPP за значителна част от нейните клиенти, а именно инвеститорите в инвестиционния продукт с абсолютна възвръщаемост.
(37)
В същото писмо португалските органи информираха Комисията, че на 11 декември 2009 г. правителството е решило:
i)
да учреди затворен и нехармонизиран Специален инвестиционен фонд (Fundo Especial de Investimento - FEI), образуван от ресурсите (брутни активи и пасиви) в инвестиционния продукт с абсолютна възвръщаемост и който се характеризира със следното: а) пасивно управление на Специалния инвестиционен фонд; б) записване на акции в натура; в) четиригодишен срок с възможност за продължаване до не повече от десет години с решение на общото събрание на акционерите (1 акция = 1 глас); г) доброволно членство на клиентите;
ii)
да поднови държавната гаранция за заема на стойност 450 млн. EUR до създаването на Специалния инвестиционен фонд;
iii)
да задейства Фонда за гарантиране на депозитите (Fundo de Garantia de Depósitos - FGD), който гарантира пълно изплащане на стойността на паричните наличности на всеки вложител, когато тази стойност не надвишава 100 000 EUR, и Системата за обезщетение на инвеститорите (Sistema de Indemnização aos Investidores - SII), която гарантира обезщетение до не повече от 25 000 EUR на инвеститор при условията, определени от закона, и не ангажира държавни ресурси;
iv)
да предостави застрахователно покритие до 250 000 EUR на клиентите, присъединили се към FEI, при условие че изпълняват критериите на FGD и SII; по този начин отрицателната разлика, ако има такава, между доходите на клиента - под формата на възстановени суми от FGD и SII и на плащания от FEI - и номиналната стойност на инвестицията до горна граница от 250 000 EUR към 24 ноември 2008 г. се застрахова от държавата.
(38)
Ангажиментът, поет от португалската държава по отношение на инвеститорите на FEI в резултат на нейната правна система, ще бъде приложим едва на датата на прекратяване на дейността на фонда, която е четири години след датата на неговото учредяване - 30 март 2014 г. (8)
(39)
На 1 февруари 2010 г. португалската Комисия за пазара на ценни книжа (CMVM) даде разрешение за учредяването на FEI при горепосочените условия, като Privado Fundos - Sociedade Gestora de Fundos de Investimento, S.A. отговаря за управлението на фонда, а Banif - Banco de Investimento, S.A изпълнява ролята на депозитар на фонда.
(40)
FEI бе учреден на 30 март 2010 г.
(41)
На 16 април 2010 г. Португалската национална банка е издала съобщение, в което се заявява, че лицензът на BPP за упражняване на банкови дейности е бил отменен с решение от 15 април поради невъзможност за преструктуриране или рекапитализиране на банката. На 22 април Португалската национална банка е поискала ликвидация на BPP в компетентния съд (Tribunal de Comércio de Lisboa), представяйки същевременно предложение за назначаването на ликвидационна комисия. Ликвидацията на BPP следва португалските правила за ликвидация, приложими специално към банковите институции. Според мнението на португалските органи различните правни стъпки, определени от съответното законодателство, означават, че ликвидацията може да отнеме около една година.
(42)
На 13 май 2010 г. португалските органи съобщиха на Комисията, че въз основа на споразумението (9) гаранцията е била поискана от банковия синдикат и е била изпълнена на 7 май, когато Португалия е възстановила 450 млн. EUR на шестте банки. Португалската държава заяви, че е предприела вече необходимите стъпки за налагане на своите привилегировани и приоритетни права като кредитор върху свързаното с гаранцията обезпечение, като е предявила своя иск в съответния съд (10).
3. РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ОТНОСНО ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(43)
В своето решение от 10 ноември 2009 г. за откриване на официалната процедура по разследване Комисията изложи първоначалната си оценка и съмненията си относно съвместимостта на съответните мерки с вътрешния пазар. Въпросните мерки бяха:
-
определянето на цената на гаранцията, която беше под равнището, изисквано по принцип съгласно Съобщението относно банковия сектор (11). Комисията имаше съмнения, че възнаграждението е достатъчно, като се има предвид риска. Комисията одобри тази цена единствено въз основа на поетото от Португалия задължение да представи план за преструктуриране, което в дългосрочен план да оправдае това предимство;
-
фактът, че Португалия не представи плана за преструктуриране, въпреки че ѝ бе официално напомнено да направи това с писмото с дата 6 октомври 2009 г.;
-
продължаването на гаранцията (на 5 юни 2009 г.) след срока от шест месеца, първоначално одобрен от Комисията.
4. ЗАБЕЛЕЖКИ ОТ ПОРТУГАЛИЯ
(44)
В своите мнения относно откриването на официалната процедура по разследване португалските органи твърдят, че не са в неведение относно поетото от тях задължение към Комисията да представят план за преструктуриране на BPP. Съгласно тяхното писмо от 13 април 2010 г. обаче отговорна в крайна сметка за представяне на плана за преструктуриране е BPP (с одобрението на Португалската национална банка), като отговорността на португалската държава е единствено да препрати плана на Комисията. Португалските органи не са представили на Комисията плана за преструктуриране просто защото представеният от BPP план не е бил одобрен от Португалската национална банка. Разпореждането, изложено в решението на Комисията от 10 ноември 2009 г., не е могло следователно да бъде изпълнено, въпреки политическите усилия на португалската държава да гарантира, че BPP действително е изпълнила задълженията си към Португалската национална банка, към държавата и в крайна сметка към Комисията.
(45)
Относно държавната помощ за BPP Португалия твърди, че тя е била и е съвместима с вътрешния пазар в съответствие с член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС, доколкото е била отпусната за гарантиране на стабилността на националната финансова система, по аналогия със ставащото в европейски контекст.
(46)
Относно продължаванията на държавната гаранция за заема от 450 млн. EUR Португалия твърди, че те не съставляват нова държавна помощ, тъй като не е било изменено положението, стоящо в основата на одобрението от страна на Комисията на мярката за държавна помощ. Държавната гаранция, чийто срок е продължаван два пъти, е запазила непроменени своите условия: i) не е увеличена стойността на заема; ii) не са изменени задължения по заема (12); iii) съгласно договора за гаранция последната изтича чак тридесет дни след датата на последното изплащане на капитала и лихвите, като Комисията е уведомена, че споразумението за заема е за две години (13).
(47)
Що се отнася до неуведомлението за продължаванията на срока на държавната гаранция, португалските органи твърдят, че подновяването на споразумението за заема не зависи от португалската държава, а от банковия синдикат и BPP, и че непродължаването на срока на гаранцията е щяло да доведе до същите отрицателни последици за португалската финансова система, които са оправдали напълно одобрението от страна на Комисията на мярката за държавна помощ. Освен това Португалия счита, че продължаванията на срока на гаранцията са автоматични по силата на договора, регулиращ споразумението за заема, въпреки че те са били все пак формализирани заради правна сигурност по отношение на банковия синдикат.
(48)
По-нататък, според португалските органи продължаванията (дори ако се счете, че съставляват нова помощ) не са дали икономическо предимство, тъй като BPP на практика не е действала, поне от 1 декември 2008 г. насетне. По този начин мярката, със или без продължаванията на срока, „не е дала икономическо предимство на BPP, нито е засилила позицията ѝ по отношение на нейните конкуренти, поради простата причина, че BPP не е действала на пазара и следователно не се е конкурирала с други банки“ (14). Португалия следователно счита, че мярката не оказва въздействие нито върху конкуренцията, нито върху търговията между държавите-членки.
(49)
В своите забележки относно мненията на заинтересованите страни (вж. по-долу) португалските органи заявяват, че заемът от 450 млн. EUR е бил използван по прозрачен начин, за да се избегне ефектът на доминото и да се изпълнят задълженията на BPP, отразени в счетоводния баланс на 24 ноември 2008 г.
(50)
Португалските органи посочват също, че Португалия ще упражни своите права върху обезпечението, с което е свързана гаранцията, като част от процедурата за ликвидация на BPP. С оглед на своя статут като привилегирован кредитор на BPP, Португалия е уверена, че ще бъде в състояние да намали цялата сума от 450 млн. EUR, изплатена от нея на банките кредитори. В това отношение португалските органи отбелязват, че стойността на обезпечението към 7 май 2010 г. е била с над 20 % по-висока от общия размер на гарантирания заем.
(51)
Що се отнася до поетото от държавата задължение да възстанови загубите до 250 000 EUR на клиентите с абсолютна възвръщаемост, включили се във FEI, Португалия твърди, че това задължение не съставлява държавна помощ, тъй като а) не води до прехвърляне на държавни ресурси към дружеството, управляващо FEI, нито до друг субект, действащ на пазара; б) представлява редовен и приет механизъм, който е логично продължение на системата за обезщетяване на инвеститорите; в) не води до икономически предимства за инвеститорите, към които се прехвърля генерично и изключително в съответствие с националните и европейските законови изисквания, нито до нарушаване на конкуренцията на пазара или в отношенията между държавите-членки.
(52)
Освен това Португалия твърди, че фактическите плащания на клиентите на FEI в резултат на това поето задължение ще бъдат минимални, ако изобщо бъдат направени. Португалските органи разглеждат застрахователното покритие от 250 000 EUR като мярка за внушаване на доверие у клиентите на FEI, която обаче няма да доведе до фактическо плащане при повечето сценарии. При консервативен сценарий, основаващ се на хипотезата, че активите във FEI ще загубят още от стойността си през октомври 2009 г. в течение на следващите четири години, според изчисленията на Португалия максималното изплащане на един клиент ще бъде около 68 000 EUR. При по-благоприятни сценарии няма да има изобщо плащания.
5. ЗАБЕЛЕЖКИ ОТ ДРУГИ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(53)
В съответствие с член 6 от Решението на Комисията от 10 ноември 2009 г. за откриване на официалната процедура по разследване Комисията получи на 6 април 2010 г. мнения от надлежно идентифицирани трети страни, които пожелаха да останат анонимни. В своите мнения относно откриването на официалната процедура по разследване заинтересованите страни изтъкват, че нито едно от условията, при които е била отпусната държавната гаранция за заема (максимална продължителност шест месеца и представянето на план за преструктуриране), не е било спазено. Ето защо според представените забележки помощта е незаконна и Комисията следва да нареди на Португалия да преустанови гаранцията. Освен това сумата от 450 млн. EUR, вместо да бъде използвана за преструктурирането на банката, е била използвана за обезщетяване на някои клиенти на BPP, в ущърб на всички останали.
6. ОЦЕНКА
6.1. Квалифициране на мерките като държавна помощ
(54)
В член 107, параграф 1 от ДФЕС се посочва:
„Освен когато е предвидено друго в настоящия договор, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с общия пазар.“
(55)
За да е приложим член 107, параграф 1 от ДФЕС е необходимо да е налице мярка за помощ, вменена на държавата, която се предоставя чрез държавни ресурси, влияе на търговията между държавите-членки и нарушава конкуренцията в общия пазар, като предоставя селективно икономическо предимство на някои предприятия.
6.1.1. Държавната гаранция за заема от 450 млн. EUR
(56)
Комисията припомня, че тя вече е установила в Решението за помощ за оздравяване от 13 март 2009 г., че държавната гаранция съставлява държавна помощ (15). Мярката се финансира от държавни ресурси и представлява държавна гаранция, предоставена от Португалия. Всъщност възстановяването, извършено от португалската държава на банковия синдикат на 13 май 2010 г. (вж. съображение 42 по-горе), е ясно доказателство за участието на държавни ресурси.
(57)
А и както вече е посочено в Решението за помощ за оздравяване от 13 март 2009 г. (16), държавната гаранция е дала възможност на BPP да получи по-добри финансови условия за отпуснатия заем от обичайно наличните на пазара за дружества при подобни обстоятелства в малко вероятния случай, както признават португалските органи, че такива заеми изобщо се предлагат. В това отношение в Решението за помощ за оздравяване вече е посочено, че таксата от 20 базисни пункта е далеч под равнището, следващо от прилагането на препоръката на Европейската централна банка от 20 октомври 2008 г. Въпреки високата степен на обезпечение Комисията заключи, че възнаграждението за държавната гаранция, определено на 20 базисни пункта, остава значително по-ниско от онова, което обикновено се счита за адекватно за банките в затруднено положение. Възнаграждението бе счетено за достатъчно само за етапа на оздравяване, ако бъде представен план за преструктуриране преди 5 юни 2009 г.
(58)
За разлика от други банки, които не са се възползвали от държавна гаранция за заеми, BPP е получила икономическо предимство, състоящо се в това, че таксата, начислена за държавната гаранция, е била определено под пазарното равнище.
(59)
Доводът, изложен от португалските органи, че BPP не е действала на пазара след 1 декември 2008 г., не може да бъде приет. Тъй като лицензът за упражняване на банкови дейности на BPP е бил отменен от Португалската национална банка едва на 15 април 2010 г., BPP е имала възможност да излезе един път или многократно на пазара без забавяне. Всъщност плановете за преструктуриране на BPP, представени между декември 2008 г. и април 2009 г., показват възможностите на банката да продължи да упражнява икономическа дейност в резултат на мярката за оздравяване. С оглед на дейностите и позицията на BPP на националния и международния финансов пазар, това предимство е възможно да окаже въздействие върху търговията между държавите-членки по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Считано едва от 15 април 2010 г., когато е бил отменен лицензът за упражняване на банкови дейности, BPP наистина е загубила всяка възможност да излезе отново на пазара и да наруши евентуално конкуренцията, и да окаже въздействие върху търговията между държавите-членки.
(60)
Въз основа на гореизложеното Комисията заключава, че държавната гаранция е дала икономическо предимство на BPP чрез използване на държавни ресурси, вменено на държавата. Това предимство може да окаже въздействие върху конкуренцията и търговията между държавите-членки по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Следователно мярката съставлява държавна помощ.
6.1.2. Гаранцията от 250 000 EUR за клиенти на FEI
(61)
Както е описано по-горе, получателите на помощта по тази мярка са клиентите на BPP, които са инвестирали в продукти с абсолютна възвръщаемост и са избрали да се включат във FEI. Без решението, приложено от Португалия, клиентите на FEI щяха да рискуват да не бъдат обезщетени или, което е по-вероятно, да им бъдат възстановени по-малки суми, отколкото съгласно гаранцията. Според собствените оценки на Португалия, тяхната възвръщаемост като клиенти на FEI е била увеличена от гаранцията. Следователно клиентите на FEI са получили предимство в резултат на мярката.
(62)
Сам по себе си фактът на влагане на средства обаче не представлява непременно търговска дейност по смисъла на правилата за държавна помощ и всъщност, съгласно данните, представени от Португалия, повечето участници във FEI са физически лица, а не предприятия. Доколкото обаче сумите на FEI, покрити от държавната гаранция, служат за облагодетелстване на предприятия, те може да съставляват държавна помощ.
(63)
Въпреки това предоставените от Португалия числени данни ясно показват, че изплатените от държавата суми ще бъдат значително по-малки от прага съгласно правилото de minimis от 200 000 EUR за три години (17), като се вземе предвид покритието, предоставено от Системата за обезщетение на инвеститорите и Фонда гарантиране на депозитите, както и вероятната стойност, която при предпазливи хипотези ще бъде възстановена на инвеститорите от базовите активи.
6.2. Съвместимост в съответствие с член 107, параграф 3, буква б от ДФЕС
6.2.1. Държавната гаранция за заема от 450 млн. EUR
(64)
Португалия твърди, че елементът на помощ трябва да бъде оценен въз основа на член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС, който дава възможност на Комисията да обяви помощта за съвместима с вътрешния пазар, ако има за цел да преодолее „сериозни затруднения в икономиката на държава-членка“. Комисията припомня, че Общият съд е подчертал, че член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС следва да се прилага ограничително и трябва да урежда затруднения в цялата икономика на държава-членка (18).
(65)
Комисията е признала вече, че настоящата глобална финансова криза може да създаде сериозни затруднения в икономиката на държава-членка и че мерки в подкрепа на банките може да бъдат счетени като подходящи за уреждането на тези затруднения. Тази оценка бе потвърдена от Съобщението относно банковия сектор (19), Съобщението относно рекапитализацията (20), Съобщението относно обезценените активи (21) и Съобщението относно преструктурирането (22), приети от Комисията. Член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС може следователно да служи като правно основание на мерките за помощи, взети за справяне с тази криза на системата. Що се отнася в частност до португалската икономика, това бе също така подходящото правно основание за различните решения на Комисията, одобряващи мерките, предприети от португалските органи за борба срещу финансовата криза, и по-специално нейното одобрение на португалската схема за рекапитализация и разширението ѝ, като последното от тези решения датира от март 2010 г. (23)
(66)
Що се отнася до разглеждания случай, Комисията отбелязва също, че в нейното Решение относно помощта за оздравяване приложимостта на член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС е била преценена и установена като приемлива, тъй като фактът, че ВРР не е изпълнила финансовите си задължения, би могъл да окаже отрицателно въздействие върху цялата финансова система на Португалия (вж. съображения от 33 до 45 от Решението относно помощта за оздравяване).
(67)
Макар да не представи плана за преструктуриране въпреки многократните искания и разпореждане за информация, както е описано в съображения от 30 до 32 по-горе, Португалия е продължила гаранцията на два пъти без да уведоми предварително Комисията и без да получи одобрение от нея.
(68)
Доводите на португалските органи, че Комисията е знаела, че по силата на договора гаранцията може да бъде дадена за две години и че не е имало съществена промяна на държавната гаранция, не могат да бъдат приети. Решението относно помощта за оздравяване свързваше одобрението на държавната гаранция с изпълнение на задължението, поето от португалските органи, да представят плана за преструктуриране в рамките на шест месеца. Това задължение не бе изпълнено от португалските органи.
(69)
Освен това наличието на договорно определено подновяване на държавната гаранция въз основа на решение от банковия синдикат и BPP не може да освободи Португалия от точните и изрични задължения, произтичащи от ангажиментите, поети от нея пред Комисията, на които се основава Решението относно помощта за оздравяване, нито от задълженията ѝ в съответствие с член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(70)
Позицията на Португалия относно задължението да представи плана за преструктуриране, че единственото ѝ задължение е било да представи плана на Комисията, също не може да бъде приета с оглед на поетите задължения, на които се основаваше Решението относно помощта за оздравяване. Във всички случаи остава фактът, че планът за преструктуриране не бе представен в необходимия срок, определен в Решението относно помощта за оздравяване, следователно не е спазено основното условие, при което бе дадено одобрението.
(71)
Оттук следва, че определянето на цената на гаранцията е било под равнището, изисквано по принцип съгласно Съобщението относно банковия сектор, за да бъде помощта считана за съвместима, и че Комисията е одобрила това равнище на цената в Решението относно помощта за оздравяване единствено въз основа на поетото от Португалия задължение да представи план за преструктуриране или ликвидация, който да сведе до допустим минимум нарушаването на конкуренцията. Тъй като такъв план не бе представен до 5 юни 2009 г., Комисията счита, че както гаранцията, предоставена от Португалия на 5 декември 2008 г., така и продължаването на нейния срок след 5 юни 2009 г., са несъвместими с вътрешния пазар.
(72)
Макар Португалия да не представи план за преструктуриране на BPP, португалските органи предоставиха информация, която доказва, че процедурата по ликвидация, започнала на 15 април 2010 г. с отнемането на лиценза на BPP за упражняване на банкови дейности, ще доведе до нейната ликвидация. Освен това няма да бъде дадено друго обезщетение на акционерите на BPP, освен евентуалните суми, произтичащи от самата процедура по ликвидация. Въз основа на тази информация Комисията счита, че няма да има риск от нарушаване на конкуренцията в бъдеще, що се отнася до BPP. Това заключение обаче не обезсилва несъвместимостта на мярката за помощ, отпусната от Португалия, за периода от 5 декември 2008 г. до 15 април 2010 г.
(73)
За да определи пазарна цена за лихвения процент на заема, Комисията е основала своята оценка на Съобщението на Комисията относно преразглеждане на метода за определяне на референтните и сконтови лихвени проценти (24). Комисията определя референтни проценти, за които се очаква да отразяват средното равнище на лихвени проценти, начислявани на пазара за средносрочни и дългосрочни заеми, обезпечени с обикновени ценни книжа. Този референтен процент е базисна ставка, която може да бъде повишена при ситуации, включващи особен риск, например за предприятие в затруднено положение или когато не са представени гаранциите, които банките обикновено изискват. При изключителни обстоятелства елементът на помощ на гаранцията може да се окаже толкова голям, колкото сумата, ефективно покривана от гаранцията.
(74)
Гаранцията е дала възможност на BPP да постигне по-благоприятни финансови условия за заема от обичайно предлаганите на финансовите пазари. Комисията счита, че елементът на помощ на гаранцията може да бъде изчислен като разликата между лихвения процент, който BPP би трябвало да плати при пазарни условия, т.е. без гаранция, и лихвения процент, при който гарантираният заем е бил фактически предоставен. Може да се приеме, че тази разлика отговаря на премията, която един гарант в условията на пазарна икономика би поискал за тези гаранции.
(75)
В настоящия случай Комисията счита, че без гаранцията BPP е щяла да плати лихвен процент, най-малко равен на референтния лихвен процент плюс 400 базисни пункта, тъй като е била дружество в затруднение, което води до високо равнище на обезпечението. Комисията счита, че интервалът от 400 базисни пункта е подходящ с оглед на високата степен на обезпечение (вж. съображение 17), което увеличава вероятността кредиторът да успее да си възстанови поне част от заема, въпреки силно затрудненото положение на BPP. Елементът на помощ на гаранцията представлява следователно разликата между референтния лихвен процент плюс 400 базисни пункта и лихвения процент, при който гарантираният заем е бил предоставен (т.е. EURIBOR + 100 базисни пункта), след приспадане на фактически платената за гаранцията цена, т.е. 20 базисни пункта.
(76)
В този контекст Комисията отбелязва освен това, че Португалия е заявила, че е подала необходимите искове с цел да приложи своите привилегировани и приоритетни права върху обезпечението, които има спрямо BPP, и че ще продължи с тези свои усилия, докато не възстанови цялата сума на заема (25). Комисията счита, че Португалия е длъжна да стори това, за да осигури изпълнението на разпоредбите на споразумението за гаранцията; евентуален неуспех да приложи своите права върху обезпечението, за да възстанови цялата сума на заема, би съставлявало държавна помощ в полза на BPP.
6.3. Използване от BPP на заема от 450 млн. EUR
(77)
Заинтересованата трета страна, която представи мнения относно решението на Комисията за откриване на официална процедура, твърди, че заемът от 450 млн. EUR, вместо да се използва за преструктурирането на BPP, е бил използван за възстановяване на сумите на някои клиенти на банката, в ущърб на всички останали. Комисията получи информация от португалските органи, която показва, че заемът е бил използван за обезщетяване на кредитори на BPP, чиито кредити са били просрочени или чиито кредитни линии са изтичали, и които са решили да не удължават кредитите си или да не подновяват кредитните си линии. Комисията не намери солидно доказателство в подкрепа на твърденията на заинтересованата трета страна.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(78)
С оглед на гореизложеното Комисията стигна до заключението, че държавната гаранция, дадена на BPP, съставлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, която не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар.
8. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(79)
В съответствие с член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета, когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава-членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя. Само помощта, която е несъвместима с вътрешния пазар, трябва да бъде възстановена.
(80)
Целта на възстановяването е връщане към положението, съществувало преди предоставянето на помощта. Това ще се постигне, след като несъвместимата помощ бъде върната от BPP, която по този начин губи предимството, което е имала пред своите конкуренти. Подлежащата на възстановяване сума следва да бъде такава, че да премахне икономическото предимство, дадено на BPP.
(81)
В съответствие с точка 3.1 от Известието на Комисията относно прилагането на членове 87 и 88 от Договора за ЕО по отношение на държавните помощи под формата на гаранции (наричано по-нататък „Известието на Комисията относно гаранциите“) (26), в случая с индивидуална държавна гаранция елементът на помощ трябва да бъде оценен на базата на условията за предоставяне на гаранцията и на заема. С оглед на тежките финансови затруднения на BPP по времето, когато е била дадена гаранцията, било е много малко вероятно дружеството да успее да получи банков заем на пазара без държавна намеса.
(82)
За точното количествено определяне на сумата на помощта, тъй като не може да бъде определена адекватна пазарна цена за възнаграждение на държавната гаранция, трябва да бъде определен подходящ показател. Както е посочено в първия абзац на точка 3.2 от Известието на Комисията относно гаранциите, „еквивалентът на помощта в брой“ на гаранция на заем през дадена година може да се изчисли по същия начин като еквивалента на помощта за заем при облекчени условия. Оттук следва, че сумата на помощта може да се изчисли като разликата между теоретичния пазарен лихвен процент и получения благодарение на държавната гаранция лихвен процент, след като се отчетат всички направени изплащания на премии.
(83)
В разглеждания случай, с оглед на финансовите затруднения на BPP и като се има предвид предоставеното обезпечение, BPP е трябвало да плати за заем при пазарни условия, т.е. без гаранция, референтния лихвен процент плюс премия за риск от 400 базисни пункта. Сумата на помощта трябва следователно да се изчисли като разликата между този теоретичен пазарен процент и лихвения процент, при който гарантираният заем е бил фактически предоставен (т.е. EURIBOR + 100 базисни пункта), след приспадане на фактически платената за гаранцията цена, т.е. 20 базисни пункта.
(84)
Що се отнася до пълната сума на самия заем, съгласно португалските органи португалската държава е взела досега всички необходими мерки и е предприела всички стъпки, за да приложи приоритетните си права върху обезпечението, което има от BPP (чиято стойност е била оценена значително над стойността на заема) (27). Комисията предполага, че португалската държава ще продължи да прилага тези права, получавайки по този начин пълната сума на заема в рамките на процедурата по ликвидация, както заяви самата тя в своя отговор от 15 юни 2010 г. (28).
(85)
Сумата, посочена в съображение 83, представлява подлежащата на възстановяване сума плюс лихвата, ефективно начислена върху тази сума от датата, в която помощта е била поставена на разположение на получателя (5 декември 2008 г.), до фактическото ѝ възстановяване. Тази лихва не може да бъде по-малка от сумата, изчислена в съответствие с член 9 от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 г. за прилагане на Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета (29),
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, свързана с гаранцията относно заем от 450 млн. EUR, неправомерно предоставена от Португалия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз в полза на Banco Privado Português, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
1. Португалия е длъжна да си възстанови от получателя помощта, посочена в член 1.
2. Върху сумите за възстановяване се начислява лихва от датата, на която са предоставени на разположение на получателя, до тяхното действително възстановяване.
3. Лихвата ще бъде изчислена с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004.
Член 3
1. Възстановяването на помощта, посочена в член 1, се изисква незабавно и ефективно.
2. Португалия гарантира, че настоящото решение ще започне да се прилага в срок от четири месеца от датата на оповестяване на настоящото решение.
Член 4
1. В срок от два месеца след уведомяването за настоящото решение Португалия трябва да предостави на Комисията следната информация:
а)
общия размер (главница и лихви), който следва да бъде възстановен от получателя;
б)
подробно описание на мерките, които вече са предприети и които са планирани за спазване на настоящото решение;
в)
документи, от които е видно, че португалската държава е приложила своите приоритетни права върху обезпечението, предложено от Banco Privado Português в контекста на гаранцията.
2. Португалия информира Комисията за напредъка по предприетите на национално равнище мерки за изпълнение на настоящото решение до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 1. Тя предоставя незабавно, при поискване от страна на Комисията, информация относно вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя също така подробна информация за размера на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Португалската република.
Съставено в Брюксел на 20 юли 2010 година.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 20 luglio 2010
riguardante l’aiuto di Stato C 33/09 (ex NN 57/09, CP 191/09) al quale il Portogallo ha dato esecuzione in forma di garanzia statale a favore del BPP
[notificata con il numero C(2010) 4932]
(Il testo in lingua portoghese è l’unico facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/346/UE)
LA COMMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver chiesto ai diretti interessati di presentare le loro osservazioni ai sensi delle suddette disposizioni (1) e tenuto conto di tali osservazioni,
considerando quanto segue:
(1)
La presente decisione riguarda un aiuto di Stato concesso dal Portogallo in forma di garanzia statale a favore del Banco Privado Português (Banca privata portoghese: il «BPP»).
1. PROCEDIMENTO
(2)
Il 13 marzo 2009 la Commissione ha adottato una decisione (2) («decisione sull’aiuto di urgenza»), mediante la quale ha approvato una garanzia statale sul mutuo di 450 milioni di EUR concesso al BPP il 5 dicembre 2008 da sei banche portoghesi. Questa misura è stata autorizzata in base all’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), del trattato CE [ora articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE], per un periodo di sei mesi, a condizione che le autorità portoghesi rispettassero il loro impegno di presentare un piano di ristrutturazione entro sei mesi (ossia entro il 5 giugno 2009).
(3)
Il 15 luglio 2009 la Commissione ha chiesto alle autorità portoghesi di presentare con urgenza il piano di ristrutturazione del BPP. Poiché questo piano non è stato presentato, il 6 ottobre 2009 la Commissione ha inviato al Portogallo un sollecito ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell'articolo 93 del trattato CE (3).
(4)
Il 10 novembre 2009 la Commissione ha iniziato il procedimento formale di esame riguardo alla misura di presunto aiuto statale. Nella medesima decisione, la Commissione ha ingiunto al Portogallo di inviarle informazioni e di presentare il piano di ristrutturazione entro il 22 dicembre 2009.
(5)
La decisione della Commissione di iniziare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 6 marzo 2010 (4). La Commissione ha invitato i diretti interessati a presentare osservazioni sulla misura di aiuto. Con lettera del 6 aprile 2010 ha presentato osservazioni un terzo interessato, che ha chiesto di restare anonimo.
(6)
Con lettera del 12 marzo 2010 la Commissione ha chiesto ancora informazioni al Portogallo, che ha risposto con lettera del 13 aprile 2010, protocollata presso la Commissione il 14 aprile.
(7)
Le osservazioni del diretto interessato sono state trasmesse al Portogallo con lettera del 15 aprile 2010. Il Portogallo ha replicato a tali osservazioni con lettera del 13 maggio 2010, protocollata presso la Commissione il 14 maggio.
(8)
Il 29 aprile 2010 la Commissione ha chiesto al Portogallo informazioni supplementari, che le sono state inviate con lettera del 13 maggio 2010. Il Portogallo ha trasmesso nuove informazioni il 15 e 21 giugno 2010.
2. IL BENEFICIARIO E LA MISURA DI AIUTO
2.1. Il beneficiario
(9)
Il BPP è un’istituzione finanziaria avente sede in Portogallo, che presta servizi di private banking, corporate advisor e private equity (amministrazione fiduciaria personalizzata di patrimoni, consulenza a società, investimenti in titoli non quotati in borsa). I depositanti presso il BPP sono singoli individui e istituzioni, tra cui cinque casse di mutuo credito agricolo, una cassa di risparmio, vari fondi pensionistici, società di assicurazioni ecc. Il BPP svolge le sue attività in Portogallo, in Spagna e in minor misura in Brasile e in Sudafrica.
(10)
Le azioni del BPP non sono quotate in borsa: di conseguenza, non è possibile seguire il loro valore di mercato. Al 30 giugno 2008 gli attivi iscritti nel bilancio del BPP ammontavano in totale a 2,9 miliardi di euro, ossia a meno dell’1 % del totale degli attivi del settore bancario portoghese. Il BPP è di proprietà al 100 % del gruppo Privado Holding SGPS SA (SpA di gestione di partecipazioni societarie). Al 30 giugno 2008 la maggioranza (51,5 %) delle azioni di questa società di gestione di partecipazioni societarie era in mano a 12 azionisti. Nel 2009 il gruppo Privado Holding aveva 187 dipendenti, 148 dei quali lavoravano presso il BPP.
2.2. Difficoltà finanziarie del BPP
(11)
Secondo le autorità portoghesi, il BPP aveva problemi di tesoreria a causa del deterioramento della situazione economica mondiale, che riduceva in grave misura la sua capacità di gestione delle liquidità.
(12)
Il 24 novembre 2008 il BPP ha informato il Banco Central Português («Banca del Portogallo») che correva il rischio di non essere in grado di adempiere ai suoi obblighi in materia di pagamenti. Il BPP è stato quindi autorizzato a sospendere tutti i pagamenti con decorrenza dal 1o dicembre 2008.
(13)
Il 5 dicembre 2008 il BPP ha ricevuto un mutuo di 450 milioni di EUR corredato da una garanzia dello Stato, alle condizioni che si descriveranno più oltre. Il mutuo e la garanzia bastavano appena a coprire le passività del BPP iscritte in bilancio al 24 novembre 2008. Il mutuo sarebbe stato utilizzato soltanto per rimborsare i titolari di conti e altri creditori, senza poter coprire i debiti delle altre entità del gruppo.
2.3. La misura di aiuto di urgenza
(14)
Il 5 dicembre 2008 il BPP ha firmato un contratto di mutuo (il «contratto di mutuo»), corredato da garanzia dello Stato, per l’importo di 450 milioni di EUR, con sei grandi banche portoghesi (Banco Comercial Português SA, Caixa Geral de Depósitos SA, Banco Espírito Santo SA, Banco BPI SA, Banco Santander Totta SA, Caixa Central - Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo CRL: il «consorzio bancario»). Il mutuo è stato concesso per sei mesi, prorogabile sino a due anni, a un tasso d’interesse pari al tasso EURIBOR + 100 punti base. La remunerazione del mutuo è stata calcolata in base ai costi del finanziamento per le banche creditrici alla data dell’operazione.
(15)
Secondo le autorità portoghesi, senza la garanzia statale nessun mutuante sarebbe stato disposto a finanziare il BPP a un tasso ragionevole, data la gravità della sua situazione finanziaria. La garanzia dello Stato che corredava il mutuo è stata concessa ai sensi dalle legge 112/97, ossia non nell’ambito del regime portoghese di garanzie (legge 60-A/2008) che era stato approvato dalla Commissione il 29 ottobre 2008 (5). In particolare, le autorità portoghesi hanno dichiarato che il regime generale di garanzie, riservato alle banche solventi, non sarebbe stato un contesto adeguato per l’intervento statale a favore del BPP, in considerazione del crescente deterioramento finanziario di tale banca e dei rischi specifici correlati a questa operazione.
(16)
La remunerazione della garanzia dello Stato è stata fissata a 20 punti base, tenuto conto delle controgaranzie presentate dal BPP.
(17)
Le controgaranzie sono le seguenti: (i) diritto di garanzia prioritaria relativa a vari attivi, precisati nel contratto concluso tra il Portogallo, il BPP e la Banca del Portogallo; (ii) ipoteca di primo grado sugli attivi immobiliari di proprietà del BPP. Secondo la stima delle autorità portoghesi, tali controgaranzie avevano un valore di circa 672 milioni di EUR al momento della firma del contratto di mutuo e dell’accordo di garanzia (6). La presentazione di controgaranzie è disciplinata da un accordo concluso tra la direzione generale del Tesoro, il BPP e la Banca del Portogallo, in base al quale quest’ultima è stata incaricata della custodia e della gestione delle controgaranzie, per conto della direzione generale del Tesoro. Secondo le autorità portoghesi, a norma del diritto nazionale lo Stato portoghese ha diritti di privilegio e di priorità sulle controgaranzie.
(18)
Per il periodo di concessione del mutuo coperto dalla garanzia dello Stato, il BPP si è impegnato a non vendere né dare in garanzia i propri attivi attuali o futuri e a non disporne in altro modo.
(19)
Nell’ambito dell’esame, da parte della Commissione, della misura di aiuto di urgenza, il Portogallo si era impegnato a presentare un piano di ristrutturazione del BPP entro sei mesi dall’intervento statale (ossia entro il 5 giugno 2009).
(20)
Nella decisione del 13 marzo 2009 la Commissione ha approvato la misura per un periodo di sei mesi con decorrenza dalla data di concessione della garanzia dello Stato, ossia fino al 5 giugno 2009. Secondo la Commissione, era necessario presentare il piano di ristrutturazione entro il 5 giugno 2009 poiché il livello di remunerazione era eccezionalmente basso.
(21)
In caso di proroga della validità della garanzia oltre il periodo iniziale di sei mesi, le autorità portoghesi si erano impegnate a inviare alla Commissione una notifica specifica.
(22)
Il Portogallo non ha rispettato tali impegni.
2.4. Proroga della misura di aiuto di urgenza
(23)
Con messaggio elettronico del 23 giugno 2009 il Portogallo ha informato la Commissione di aver deciso di prorogare la garanzia dello Stato per un altro periodo di sei mesi (decreto 13364-A/2009 del ministero delle finanze, del 5 giugno 2009). Tuttavia, il Portogallo non ha notificato la proroga né ha chiesto l’approvazione della Commissione.
(24)
Poiché nella sua decisione la Commissione aveva approvato l’aiuto soltanto fino al 5 giugno 2009, l’aiuto di urgenza è divenuto illegale dal 6 giugno 2009.
(25)
Il 24 aprile 2009 gli amministratori del BPP hanno presentato alla Banca del Portogallo un piano di ristrutturazione.
(26)
Con lettera del 5 giugno 2009 le autorità portoghesi hanno spiegato alla Commissione che il ritardo nella presentazione del piano di ristrutturazione del BPP era dovuto al fatto che il piano di riassetto e risanamento proposto dal BPP non era stato accettato dalla Banca del Portogallo.
(27)
Il 9 giugno 2009 il ministero delle finanze e della pubblica amministrazione ha pubblicato un documento dal titolo «Esclarecimento do Ministério das Finanças e da Administração Pública - Decisão relativa ao Banco Privado Português» (chiarimenti del suddetto ministero, decisione relativa al BPP: il «documento del 9 giugno 2009»), indicando che nel piano di riassetto e risanamento presentato il 24 aprile 2009 dal BPP alla Banca del Portogallo si sosteneva tra l’altro la necessità di un’operazione di ricapitalizzazione, con un contributo statale dell’ordine di 150-200 milioni di EUR in forma di azioni ordinarie, azioni privilegiate e prestazioni supplementari senza nessuna remunerazione. Questo piano non era stato accettato perché era stato ritenuto non consono alle «norme del regime di ricapitalizzazione stabilite dalla legge 63-A/2008 né agli orientamenti in materia definiti al livello dell’Unione europea allo scopo di far rispettare le regole comunitarie sulla concorrenza, dato che nella fattispecie si tratta di aiuti di Stato».
(28)
Nel documento del 9 giugno 2009 era inoltre indicato che numerosi clienti del BPP avevano affidato la gestione dei loro risparmi alla banca, che li aveva utilizzati per acquistare strumenti finanziari distribuiti da varie decine di società di comodo aventi sede «offshore». Nonostante i rischi inerenti a questo collocamento (quote di fondi d’investimento speculativo), il BPP assicurava un tasso d’interesse e garantiva, alla scadenza, il rimborso dell’importo totale del capitale investito da tali clienti. L’esistenza di questa garanzia non è mai stata comunicata alle autorità di vigilanza né è stata iscritta in bilancio come obbligazione della banca. Celando tale obbligazione, si era evitato che gli azionisti della banca dovessero fornire apporti di capitale in ottemperanza delle pertinenti disposizioni giuridiche e regolamentari. Inoltre, secondo il documento del 9 giugno 2009, in un’ispezione effettuata dalla commissione della borsa valori portoghese e dalla Banca del Portogallo si erano constatate gravi irregolarità, che si configuravano come prassi illecite all’interno del BPP.
2.5. La situazione dei prodotti d’investimento in fondi speculativi
(29)
Nel documento del 9 giugno 2009 le autorità portoghesi dichiaravano inoltre che, di concerto con le autorità di vigilanza, stavano cercando una soluzione atta a ridurre al minimo le eventuali perdite dei clienti del BPP detentori delle quote dei fondi speculativi, i cui investimenti erano a rischio. La soluzione prevista dal governo comprendeva tra l’altro i seguenti elementi: 1) creazione di un nuovo strumento finanziario, rappresentativo del portafoglio attuale dei fondi speculativi alimentati da investimenti indiretti, che si proponesse come sostituto nei confronti degli investitori; 2) lo strumento finanziario sarebbe stato emesso e gestito da un organismo indipendente dal BPP, appartenente a istituti bancari nazionali, che ne avrebbero curato la gestione.
2.6. Il procedimento formale di esame e la seconda proroga della misura di aiuto di urgenza
(30)
Il 15 luglio 2009 la Commissione ha chiesto alle autorità portoghesi di presentare immediatamente il piano di ristrutturazione del BPP, anche a titolo provvisorio, rammentando loro che l’aiuto di urgenza era divenuto illegale dal 6 giugno 2009.
(31)
Poiché il piano richiesto non è stato presentato, il 6 ottobre 2009 la Commissione ha inviato alle autorità portoghesi un sollecito ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 659/1999.
(32)
Il 10 novembre 2009 la Commissione ha iniziato il procedimento formale di esame riguardo alla misura di presunto aiuto di Stato. Nella medesima decisione, la Commissione ha ingiunto al Portogallo di inviare informazioni, esigendo la presentazione del piano di ristrutturazione entro il 22 dicembre 2009.
(33)
La decisione della Commissione di iniziare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (7). La Commissione ha invitato i diretti interessati a presentare osservazioni sulla misura di aiuto.
(34)
Il 3 dicembre 2009 le autorità portoghesi hanno informato la Commissione che la garanzia statale sarebbe stata prorogata di altri sei mesi. Secondo tali autorità, lo Stato era stato costretto a prorogare la garanzia perché una perturbazione immediata dell’attività del BPP avrebbe certamente compromesso la soluzione che era in esame in quel momento. Poiché era evidente che il BPP non era in grado di rimborsare il mutuo, le banche che glielo avevano concesso avevano accordato una proroga della scadenza di altri sei mesi, senza modificare le condizioni cui era subordinato il mutuo e senza erogare un finanziamento supplementare, purché fosse prorogata anche la relativa garanzia statale.
(35)
Di conseguenza, il 5 dicembre 2009 la garanzia statale è stata prorogata di altri sei mesi. La proroga non è stata notificata alla Commissione: le autorità portoghesi si sono limitate a informarla che la garanzia sul mutuo sarebbe stata prorogata.
(36)
Con lettera del 25 febbraio 2010 le autorità portoghesi hanno precisato gli elementi principali sui quali il governo riteneva che si potesse imperniare una soluzione dei problemi che il BPP aveva causato a un numero considerevole dei suoi clienti, ossia agli investitori nei fondi speculativi.
(37)
Nella medesima lettera, le autorità portoghesi informavano la Commissione che l’11 dicembre 2009 il governo aveva deciso:
i)
di costituire un fondo speciale d’investimento (Fundo Especial de Investimento: «FEI») chiuso, non armonizzato, composto dal portafoglio (attivi e passivi lordi) dei fondi d’investimento speculativo, avente le seguenti caratteristiche: a) gestione passiva; b) acquisto in natura delle unità di partecipazione; c) durata quadriennale con possibilità di proroga fino a 10 anni al massimo, previa decisione favorevole dell’assemblea dei sottoscrittori (1 unità di partecipazione = 1 voto); d) adesione volontaria dei clienti;
ii)
la proroga della garanzia statale sul mutuo di 450 milioni di EUR fino alla costituzione del FEI;
iii)
l’attivazione del Fondo di garanzia sui depositi (Fundo de Garantia de Depósitos: «FGD»), che rimborsa integralmente il saldo creditore del conto corrente di ogni depositante purché l’importo non sia superiore a 100 mila euro, e del Sistema d’indennizzo degli investitori (Sistema de Indemnização aos Investidores: «SII»), che versa un indennizzo dell’importo massimo di 25 mila euro per investitore, alle condizioni previste dalla legge, senza intervento di risorse statali;
iv)
la copertura assicurativa fino all’importo di 250 mila euro per i clienti aderenti al FEI, purché rispondenti ai criteri dell’FGD e del SII, grazie alla quale è assicurata dallo Stato l’eventuale differenza negativa tra le somme ricevute dal cliente - a titolo di rimborso da parte dell’FGD e del SII e di pagamento da parte del FEI - e il valore nominale del suo investimento alla data del 24 novembre 2008, fino al massimale di 250 mila euro.
(38)
L’impegno assunto dallo Stato portoghese nei confronti degli investitori del FEI, quale è previsto nelle disposizioni di legge, si applicherà soltanto alla data di estinzione del Fondo, ossia quattro anni dopo la sua costituzione: quindi il 30 marzo 2014 (8).
(39)
Il 1o febbraio 2010 la commissione della borsa valori ha autorizzato la costituzione del FEI, con le caratteristiche sopra descritte. La gestione del Fondo è stata affidata alla società Privado Fundos - Sociedade Gestora de Fundos de Investimento SA (Fondi privati: SpA di gestione di fondi d’investimento) mentre depositario del Fondo è il Banif - Banco de Investimento SA (banca SpA di investimenti).
(40)
Il FEI è stato costituito il 30 marzo 2010.
(41)
Il 16 aprile 2010 la Banca del Portogallo ha emesso un comunicato per informare che la licenza bancaria del BPP era stata revocata con decisione del 15 aprile, data l’impossibilità di ristrutturare o ricapitalizzare tale banca. Il 22 aprile 2010 la Banca del Portogallo ha adito il tribunale competente (il Tribunale del commercio di Lisbona) chiedendo la liquidazione del BPP e presentando contemporaneamente una proposta di designazione della commissione liquidatrice. La liquidazione del BPP avverrà secondo le norme portoghesi in materia di liquidazione relative specificamente agli istituti bancari. Le autorità portoghesi ritengono che le varie formalità giuridiche previste dai pertinenti testi di legge implicano che il procedimento di liquidazione potrà durare circa un anno.
(42)
Il 13 maggio 2010 le autorità portoghesi hanno informato la Commissione che, in base al contratto di mutuo (9), il consorzio bancario aveva presentato richiamo alla garanzia, cui è stata data esecuzione il 7 maggio 2010, e che il Portogallo aveva rimborsato i 450 milioni di EUR alle sei banche. Lo Stato portoghese ha dichiarato di aver già adottato le misure necessarie per esercitare i suoi diritti di creditore privilegiato e prioritario nei confronti delle controgaranzie associate alla garanzia da esso concessa, avendo reclamato i sui diritti dinanzi al tribunale competente (10).
3. DECISIONE DELLA COMMISSIONE NELL’AMBITO DEL PROCEDIMENTO FORMALE DI ESAME
(43)
Nella decisione del 10 novembre 2009 di iniziare il procedimento formale di esame, la Commissione ha esposto la sua valutazione preliminare e ha espresso dubbi riguardo alla compatibilità delle misure in esame con il mercato interno. Gli elementi in questione erano i seguenti:
-
il livello inferiore della remunerazione della garanzia rispetto al livello normalmente richiesto nella comunicazione relativa alle banche (11): la Commissione dubitava che tale remunerazione fosse adeguata in funzione del rischio e l’aveva autorizzata soltanto in base all’impegno assunto dal Portogallo di presentare un piano di ristrutturazione che compensasse adeguatamente, a lungo termine, il vantaggio così accordato,
-
il fatto che non fosse stato presentato un piano di ristrutturazione nonostante che fosse stato rivolto al Portogallo un sollecito con lettera del 6 ottobre 2009,
-
la proroga della garanzia (il 5 giugno 2009) al di là dei sei mesi inizialmente approvati dalla Commissione.
4. OSSERVAZIONI DEL PORTOGALLO
(44)
Nelle osservazioni sull’avvio del procedimento formale di esame, le autorità portoghesi hanno dichiarato di non ignorare l’impegno da esse assunto nei confronti della Commissione di inviare un piano di ristrutturazione del BPP. Tuttavia, secondo la lettera della Commissione del 13 aprile 2010, la responsabilità della presentazione del piano di ristrutturazione (che doveva essere approvato dalla Banca del Portogallo) spettava in definitiva al BPP, mentre lo Stato portoghese doveva soltanto trasmetterlo alla Commissione. L’unico motivo per il quale le autorità portoghesi non hanno presentato alla Commissione il piano di ristrutturazione è che il piano presentato dal BPP non era stato approvato dalla Banca del Portogallo. Non era stato possibile, quindi, ottemperare all’ingiunzione notificata dalla Commissione nella decisione del 10 novembre 2009, nonostante le azioni in sede politica intraprese dallo Stato portoghese perché il BPP adempisse effettivamente ai suoi obblighi nei confronti della Banca del Portogallo e dello Stato portoghese e, da ultimo e di conseguenza, nei confronti della Commissione.
(45)
Riguardo all’aiuto di Stato concesso al BPP, secondo il Portogallo questo aiuto era ed è compatibile con il mercato interno in base all’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, poiché è stato concesso ai fini della stabilità del sistema finanziario nazionale, analogamente a quanto si è verificato nel contesto europeo.
(46)
Riguardo alle proroghe della garanzia statale sui 450 milioni di EUR, secondo il Portogallo queste non si configurano come un nuovo aiuto, in quanto restava inalterata la situazione che aveva indotto la Commissione ad approvare tale misura di aiuto. Le condizioni della garanzia statale, prorogata due volte, sono rimaste immutate: i) non è stato aumentato l’importo del mutuo; ii) non sono stati modificati gli obblighi ai quali è subordinato il mutuo (12); iii) a norma dell’accordo di garanzia, questa scadrà soltanto trenta giorni dopo la data dell’ultimo rimborso del capitale e del pagamento degli interessi, e la Commissione sapeva che il contratto di mutuo aveva durata biennale (13).
(47)
Riguardo al fatto che non sono state notificate le proroghe della garanzia statale, le autorità portoghesi sostengono che la proroga del contratto di mutuo dipendeva non dallo Stato portoghese, ma dalla decisione del consorzio bancario e del BPP, e che non prorogando la garanzia si sarebbero avute per il sistema finanziario portoghese le medesime ripercussioni negative che avevano pienamente giustificato l’approvazione da parte della Commissione di tale misura di aiuto di Stato. Inoltre, il Portogallo osserva che le proroghe della garanzia erano automatiche, in base all’accordo che disciplinava il contratto di mutuo, ma che nondimeno erano state formalizzate ai fini della certezza del diritto per il consorzio bancario.
(48)
D’altro canto, secondo le autorità portoghesi, le proroghe (pur configurandosi come un nuovo aiuto) non hanno conferito al BPP un vantaggio economico, perché in pratica il BPP non esercitava più nessuna attività almeno dal 1o dicembre 2008. Di conseguenza la misura, con o senza proroghe, non «ha conferito al BPP un vantaggio economico né ne ha rafforzato la posizione rispetto ai suoi concorrenti per il semplice motivo che il BPP non operava più sul mercato e quindi non si trovava in concorrenza con altre banche» (14). Il Portogallo ritiene dunque che la misura non abbia inciso sulla concorrenza né sugli scambi tra gli Stati membri.
(49)
Nella replica alle osservazioni del terzo interessato (cfr. più oltre), le autorità portoghesi hanno dichiarato che il mutuo di 450 milioni di EUR è stato utilizzato secondo modalità trasparenti, nell’intento di evitare un contagio sistemico e di sanare il passivo del BPP registrato in bilancio alla data del 24 novembre 2008.
(50)
Le autorità portoghesi osservano inoltre che il Portogallo eserciterà nell’ambito del procedimento di liquidazione del BPP i suoi diritti sulle controgaranzie correlate con la garanzia. Tenuto conto del suo statuto di creditore privilegiato del BPP, il Portogallo confida di essere in grado di recuperare integralmente l’importo di 450 milioni di EUR pagato alle banche creditrici. A tale riguardo, le autorità portoghesi osservano che al 7 maggio 2010 il valore delle controgaranzie era superiore di oltre il 20 % all’importo totale del mutuo garantito.
(51)
Per quanto riguarda l’impegno dello Stato di compensare le perdite fino a 250 mila euro dei titolari dei conti dei fondi speculativi che hanno aderito al FEI, il Portogallo ritiene che tale impegno non si configuri come aiuto di Stato poiché: i) non implica il trasferimento di risorse statali alla società che gestisce il FEI né a nessun’altra organizzazione attiva nel mercato; ii) è un dispositivo regolare e accettato in una logica ampliata del sistema d’indennizzo degli investitori; iii) non comporta nessun vantaggio economico per gli investitori, ai quali è rivolto nella loro generalità e in termini esclusivi, in ottemperanza delle disposizioni giuridiche nazionali ed europee, e non provoca nessuna distorsione della concorrenza sul mercato e nelle relazioni tra gli Stati membri.
(52)
Inoltre, il Portogallo ritiene che i pagamenti effettivi a favore dei clienti del FEI che saranno effettuati in base a tale impegno saranno minimi se non addirittura nulli. Secondo le autorità portoghesi, l’assicurazione di 250 mila euro è una misura intesa a creare fiducia nei clienti del FEI, ma che non porterà a esborsi effettivi nella maggior pare degli scenari. In uno scenario conservativo, basato sull’ipotesi che nei prossimi quattro anni gli attivi del FEI si deterioreranno rispetto ai valori dell’ottobre 2009, il Portogallo calcola che l’entità massima di esborso per ciascun cliente sarà di circa 68 mila euro. Secondo scenari più favorevoli, non vi sarà nessun esborso.
5. OSSERVAZIONI DI ALTRI DIRETTI INTERESSATI
(53)
Ai sensi del considerando 6 della decisione della Commissione del 10 novembre 2009 di iniziare un procedimento formale di esame, il 6 aprile 2010 la Commissione ha ricevuto osservazioni di un terzo interessato, debitamente identificato, che desiderava tuttavia restare anonimo. Nel presentare osservazioni sull’avvio del procedimento formale di esame, il terzo interessato ha fatto notare che non era stata rispettata nessuna delle condizioni in base alle quali era stata concessa la garanzia statale sul mutuo (durata massima di sei mesi e presentazione di un piano di ristrutturazione). Di conseguenza, secondo tali osservazioni, l’aiuto era illegale e la Commissione doveva intimare al Portogallo di ritirare la garanzia. Inoltre, secondo questa parte terza l’importo di 450 milioni di EUR era stato utilizzato, invece che per ristrutturare la banca, per rimborsare alcuni clienti del BPP penalizzando tutti gli altri.
6. VALUTAZIONE
6.1. Qualifica delle misure come aiuto di Stato
(54)
L’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, stabilisce quanto segue:
«Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.»
(55)
Perché si applichi l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, è necessario che vi sia una misura di aiuto attribuibile allo Stato, che essa sia concessa mediante risorse statali, incida sugli scambi tra Stati membri e falsi la concorrenza nel mercato interno, conferendo un vantaggio selettivo a determinate imprese.
6.1.1. La garanzia statale sul mutuo di 450 milioni di EUR
(56)
La Commissione rammenta che già nella decisione del 13 marzo 2009 sull’aiuto di urgenza aveva concluso che la garanzia statale costituiva un aiuto di Stato (15). Tale misura è finanziata mediante risorse statali, poiché si tratta di una garanzia statale concessa dal Portogallo. In effetti, il rimborso versato dallo Stato portoghese al consorzio bancario il 13 maggio 2010 (cfr. il considerando 42 della presente decisione) dimostra con chiarezza che sono state utilizzate risorse statali.
(57)
Nella decisione del 13 marzo 2009 sull’aiuto di urgenza (16) si è anche concluso che la garanzia statale ha consentito al BPP di ottenere il mutuo a condizioni finanziarie migliori di quelle che normalmente avrebbero ottenuto sul mercato altre imprese in situazioni analoghe nell’ipotesi, improbabile come hanno ammesso le autorità portoghesi, che simili mutui fossero disponibili. In tal senso, nella decisione sull’aiuto di urgenza si è già concluso che la remunerazione di 20 punti base era alquanto inferiore al livello da fissare attenendosi alla raccomandazione del 20 ottobre 2008 della Banca centrale europea. Nonostante la cospicua entità delle garanzie effettive, la Commissione ha concluso che la remunerazione della garanzia statale era considerevolmente inferiore a quanto sarebbe ritenuto adeguato, in generale, per banche in difficoltà. Tale remunerazione è stata considerata adeguata soltanto per la fase di urgenza, a condizione che fosse presentato un piano di ristrutturazione entro il 5 giugno 2009.
(58)
Al contrario degli altri istituti del settore bancario che non hanno beneficiato di una garanzia statale, il BPP ha ottenuto un vantaggio economico, poiché la remunerazione richiesta per la garanzia statale era manifestamente inferiore al livello del mercato.
(59)
Non può essere accettata l’argomentazione presentata dalle autorità portoghesi secondo la quale il BPP ha cessato di operare nel mercato dal 1o dicembre 2008. Dato che la licenza bancaria del BPP è stata revocata dalla Banca del Portogallo il 15 aprile 2010, il BPP poteva entrare o rientrare nel mercato in tempi brevi. In effetti, tra il dicembre 2008 e l’aprile 2009 sono stati presentati piani di riassetto del BPP, il che attesta il potenziale della banca di continuare ad esercitare un’attività economica grazie alla misura di urgenza. Tenuto conto delle attività del BPP e della sua posizione nei mercati finanziari nazionale e internazionale, il vantaggio conferitogli è tale da incidere sulla concorrenza e sugli scambi tra Stati membri ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Soltanto dal 15 aprile 2010, con la revoca della licenza bancaria, il BPP ha perduto ogni possibilità di riaccedere al mercato e di incidere potenzialmente sulla concorrenza e sugli scambi tra Stati membri.
(60)
In base alle considerazioni sin qui esposte, la Commissione ha concluso che la garanzia statale ha conferito al BPP un vantaggio economico, mediante l’utilizzo di risorse statali attribuibili al Portogallo. Questo vantaggio è tale da incidere sulla concorrenza e sugli scambi tra Stati membri ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Di conseguenza, la misura in esame si configura come aiuto di Stato.
6.1.2. La garanzia di 250 mila euro concessa ai clienti del FEI
(61)
Come già si è detto, i beneficiari di questa misura sono i clienti del BPP che avevano investito nei prodotti dei fondi speculativi e hanno scelto di aderire al FEI. Senza la soluzione applicata dal Portogallo, i clienti del FEI rischiavano di non essere rimborsati o, più probabilmente, di ricevere un rimborso inferiore a quello coperto dalla garanzia. Le stime elaborate dal Portogallo mostrano che il loro reddito, in quanto clienti del FEI, sarà più elevato grazie alla garanzia. Di conseguenza, la misura adottata comporta un vantaggio per i clienti del FEI.
(62)
Tuttavia, il semplice deposito di fondi non costituisce necessariamente un’attività commerciale ai termini delle norme sugli aiuti di Stato. Di fatto, secondo il documento presentato dal Portogallo, la maggior parte degli aderenti al FEI sono singoli individui e non imprese. Nondimeno, nei casi in cui gli importi del FEI coperti da una garanzia statale andranno a beneficio di imprese, questo fatto può costituire un aiuto di Stato.
(63)
I dati presentati dal Portogallo mostrano tuttavia con chiarezza che l’erogazione da parte dello Stato sarà molto inferiore alla soglia de minimis di 200 mila euro in un triennio (17), se si tiene conto da un lato della copertura cui provvedono il Sistema d’indennizzo degli investitori e il Fondo di garanzia sui depositi e dall’altro degli importi degli attivi soggiacenti che probabilmente, secondo uno scenario prudente, saranno recuperati dagli investitori.
6.2. Compatibilità con l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE
6.2.1. La garanzia statale sul mutuo di 450 milioni di EUR
(64)
Il Portogallo fa notare che l’elemento di aiuto deve esser valutato in base all’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE. Questa disposizione permette alla Commissione di dichiarare compatibile con il mercato interno un aiuto inteso a «porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro». La Commissione rammenta che il Tribunale di primo grado ha statuito che l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, deve essere applicato in forma restrittiva e deve porre rimedio a una perturbazione dell’economia di uno Stato membro nel suo complesso (18).
(65)
La Commissione ha già riconosciuto che l’attuale crisi dei mercati finanziari può provocare una grave perturbazione nell’economia di uno Stato membro e che le misure di sostegno a favore delle banche possono esser ritenute atte a porre rimedio a tale perturbazione. Quest’analisi è stata confermata nelle comunicazioni riguardanti rispettivamente le banche (19), la ricapitalizzazione delle banche (20), il deprezzamento degli attivi (21) e la ristrutturazione delle banche (22). Nelle circostanze attuali, l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, può servire quindi da base giuridica per le misure di aiuto adottate per combattere questa crisi sistemica. Per quanto riguarda specificamente la situazione dell’economia portoghese, tale articolo è anche la base giuridica adeguata per le varie decisioni mediante le quali la Commissione ha approvato le misure attuate dalle autorità portoghesi per combattere la crisi finanziaria, per esempio le decisioni di approvazione e di successiva proroga del regime di ricapitalizzazione degli istituti di credito in Portogallo, l’ultima delle quali risale al marzo 2010 (23).
(66)
Per quanto riguarda il caso in esame, la Commissione osserva inoltre che, nella decisione recante approvazione dell’aiuto di urgenza, era stata anche valutata la possibilità di applicare l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, e si era concluso che tale disposizione era di applicazione poiché l’inadempimento degli obblighi finanziari da parte del BPP poteva avere ripercussioni negative nel settore finanziario portoghese (cfr. i considerando 33-45 della decisione sull’aiuto di urgenza).
(67)
Benché non fosse stato presentato il piano di ristrutturazione, e nonostante i vari solleciti e persino l’invio di un’ingiunzione di fornire informazioni come indicato ai considerando 30-32, il Portogallo ha prorogato la garanzia a due riprese senza inviarne notifica preliminare alla Commissione e senza ottenerne l’approvazione.
(68)
Non si possono accettare le argomentazioni delle autorità portoghesi secondo le quali la Commissione era al corrente che, in base all’accordo, la garanzia poteva esser prestata per due anni e che alla garanzia statale non era stata apportata nessuna modifica concreta. La decisione sull’aiuto di urgenza subordina gli effetti derivanti dall’approvazione della garanzia statale al rispetto dell’impegno assunto dalle autorità portoghesi di presentare il piano di ristrutturazione entro sei mesi. Le autorità portoghesi non hanno rispettato tale impegno.
(69)
Fermo restando quanto si è detto, il fatto che una disposizione dell’accordo prevedesse la proroga della garanzia statale previa decisione del consorzio bancario e del BPP non può esonerare il Portogallo dai suoi obblighi specifici derivanti dagli impegni presentati alla Commissione, sui quali era fondata la decisione sull’aiuto di urgenza, e stabiliti all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE.
(70)
Considerati gli impegni che avevano determinato la decisione sull’aiuto di urgenza, non si può accettare neanche quanto sostiene il Portogallo riguardo all’obbligo di presentare un piano di ristrutturazione, ossia che il suo obbligo consistesse soltanto nel trasmettere il piano alla Commissione. In ogni modo, il fatto è che il piano di ristrutturazione non è stato presentato entro il termine stabilito nella decisione sull’aiuto di urgenza, il che significa che non si è concretato il presupposto sul quale si era basata l’approvazione della misura di aiuto.
(71)
Si è già detto che la remunerazione della garanzia era inferiore al livello normalmente richiesto, ai sensi della comunicazione relativa alle banche, per poter esser considerata un aiuto compatibile e che nella decisione sull’aiuto di urgenza la Commissione aveva autorizzato questo livello di remunerazione soltanto nel presupposto che il Portogallo presentasse un piano di ristrutturazione oppure che si procedesse alla liquidazione del BPP, in modo da ridurre al minimo la distorsione di concorrenza. Poiché entro il 5 giugno 2009 non è stato presentato il piano suddetto, la Commissione conclude che già la garanzia concessa dal Portogallo il 5 dicembre 2008 e poi le sue proroghe dopo il 5 giugno 2009 non sono compatibili con il mercato interno.
(72)
Nonostante che il Portogallo non abbia presentato il piano di ristrutturazione del BPP, le informazioni trasmesse dalle autorità portoghesi attestano che il procedimento di liquidazione, iniziato il 15 aprile 2010 con la revoca della licenza bancaria del BPP, porterà alla liquidazione del BPP. D’altro canto, agli azionisti del BPP non sarà concessa nessuna compensazione oltre agli eventuali importi derivanti dal procedimento stesso di liquidazione. Sulla scorta di queste informazioni, la Commissione ritiene che in futuro non vi sarà un rischio di distorsione della concorrenza provocato dal BPP. Tuttavia, tale conclusione non consente di non tener conto dell’incompatibilità della misura attuata dal Portogallo tra il 5 dicembre 2008 e 15 aprile 2010.
(73)
Per determinare il valore di mercato degli interessi del mutuo, la Commissione ha basato l’analisi sulla sua comunicazione relativa alla revisione del metodo di fissazione dei tassi di riferimento e di attualizzazione (24). È la Commissione che stabilisce i tassi di riferimento, i quali devono riflettere il livello medio dei tassi d’interesse nel mercato dei mutui a medio e lungo termine corredati da garanzie normali. I tassi di riferimento sono tassi minimi, che possono esser maggiorati in situazioni di speciale rischio (per esempio imprese in difficoltà, mancanza delle garanzie normalmente richieste dalle banche ecc.). In circostanze eccezionali, l’elemento di aiuto può corrispondere all’importo effettivamente coperto dalla garanzia.
(74)
La garanzia ha consentito al BPP di ottenere condizioni di finanziamento del mutuo migliori di quelle normalmente disponibili nei mercati finanziari. Secondo la Commissione, l’elemento di aiuto della garanzia può esser calcolato come la differenza tra il tasso d’interesse che il BPP avrebbe dovuto pagare per un mutuo alle condizioni di mercato, ossia senza garanzia, e il tasso d’interesse al quale è stato effettivamente concesso il mutuo garantito. Si può ritenere che tale differenza corrisponda al premio che un garante avrebbe chiesto per simili garanzie in un’economia di mercato.
(75)
Nel caso in esame la Commissione ritiene che, senza la garanzia, il BPP avrebbe dovuto pagare un tasso d’interesse almeno pari al tasso d’interesse di riferimento maggiorato di 400 punti base, dato che si trattava di un’impresa in difficoltà che aveva presentato controgaranzie molto valide. La Commissione ritiene adeguato il margine di 400 punti base, tenuto conto del livello elevato delle garanzie effettive del mutuo (cfr. il considerando 17), le quali accrescevano la probabilità per il mutuante di riuscire a recuperare almeno una parte del mutuo, nonostante la difficilissima situazione del BPP. L’elemento di aiuto della garanzia consiste quindi nella differenza tra il tasso d’interesse di riferimento maggiorato di 400 punti base e il tasso d’interesse al quale è stato concesso il mutuo garantito (ossia il tasso EURIBOR + 100 punti base), dopo la detrazione del prezzo effettivamente pagato per la garanzia, ossia 20 punti base.
(76)
In tale contesto, la Commissione osserva inoltre che il Portogallo ha segnalato di aver già presentato le istanze necessarie per esercitare i suoi diritti di privilegio e di priorità sulle controgaranzie da esso detenute nei confronti del BPP e che continuerà a far valere i suoi diritti finché non avrà recuperato l’importo integrale del mutuo (25). La Commissione ritiene che il Portogallo sia tenuto ad agire in tal modo per dare esecuzione alle disposizioni dell’accordo di garanzia: se il Portogallo non esercitasse i suoi diritti sulle controgaranzie, allo scopo di recuperare l’importo integrale del mutuo, quest’omissione si configurerebbe come un aiuto di Stato a favore del BPP.
6.3. Utilizzo del mutuo di 450 milioni di EUR da parte del BPP
(77)
Il terzo interessato che ha presentato osservazioni riguardo alla decisione della Commissione di iniziare il procedimento formale di esame ha sostenuto che il mutuo di 450 milioni di EUR è stato utilizzato, invece che per ristrutturare il BPP, per rimborsare certi clienti della banca penalizzando tutti gli altri. Secondo le informazioni che la Commissione ha ricevuto dalle autorità portoghesi, il mutuo è stato utilizzato per rimborsare i creditori del BPP i cui crediti erano dovuti o le cui linee di credito stavano per scadere e che avevano deciso di non prorogare i crediti o di non rinnovare le linee di credito. La Commissione non ha riscontrato nessun elemento probatorio sostanziale che corroborasse le argomentazioni del terzo interessato.
7. CONCLUSIONE
(78)
In base alle considerazioni sin qui esposte, la Commissione conclude che la garanzia statale concessa al BPP costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, che non può esser dichiarato compatibile con il mercato interno.
8. RECUPERO
(79)
A norma dell’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999, nelle decisioni negative riguardanti aiuti illegali la Commissione impone allo Stato membro in questione di prendere tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto presso il beneficiario. Si devono recuperare soltanto gli aiuti incompatibili con il mercato interno.
(80)
L’obiettivo del recupero consiste nel ripristinare la situazione esistente prima della concessione dell’aiuto. Tale obiettivo sarà conseguito quando l’aiuto incompatibile sarà rimborsato dal BPP, che perderà così il vantaggio di cui godeva rispetto ai suoi concorrenti nel mercato. L’importo da recuperare deve permettere di eliminare il vantaggio economico conferito al BPP.
(81)
Ai sensi del punto 3.1 della comunicazione della Commissione sull’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato concessi sotto forma di garanzie («comunicazione della Commissione sulle garanzie») (26), nel caso di una determinata garanzia concessa dallo Stato l’elemento di aiuto deve esser valutato in base alle condizioni della garanzia e del mutuo. Date le gravi difficoltà finanziarie in cui versava il BPP nel momento in cui gli è stata concessa la garanzia, vi erano pochissime probabilità che, senza l’intervento dello Stato, il BPP fosse in grado di ottenere un mutuo bancario sul mercato.
(82)
Per quanto riguarda la quantificazione esatta dell’importo dell’aiuto, poiché non è possibile determinare un adeguato prezzo di mercato per la remunerazione della garanzia statale, si deve definire un valore ragionevole di riferimento. Come è stabilito al primo comma del punto 3.2 della comunicazione della Commissione sulle garanzie, «l’equivalente sovvenzione» della garanzia di un mutuo in un determinato anno può esser calcolato allo stesso modo dell’equivalente sovvenzione dei prestiti agevolati. In questo caso, l’importo dell’aiuto può esser calcolato come la differenza tra il tasso teorico d’interesse del mercato e il tasso d’interesse ottenuto grazie alla garanzia statale, dopo la detrazione degli eventuali premi pagati.
(83)
Nel caso in esame, date le difficoltà finanziarie del BPP e tenuto conto delle controgaranzie presentate, il BPP avrebbe dovuto pagare il mutuo a condizioni di mercato ossia, in mancanza di garanzia, a un tasso d’interesse maggiorato di un premio di rischio di 400 punti base. Di conseguenza, l’importo dell’aiuto deve esser calcolato come la differenza tra questo tasso teorico di mercato e il tasso d’interesse al quale il mutuo garantito è stato effettivamente concesso (il tasso EURIBOR + 100 punti base), dopo la detrazione del prezzo effettivamente pagato per la garanzia, ossia 20 punti base.
(84)
Per quanto riguarda l’importo totale del mutuo stesso, secondo le autorità portoghesi lo Stato portoghese ha preso finora tutti i provvedimenti e ha espletato tutte le formalità necessarie per esercitare i suoi diritti di priorità sulle controgaranzie presentate dal BPP (che sono state stimate a un valore considerevolmente superiore al valore del mutuo) (27). La Commissione suppone che lo Stato portoghese continuerà a esercitare i suoi diritti, ottenendo in tal modo il recupero dell’importo totale del mutuo nell’ambito del procedimento di liquidazione, come ha indicato nella sua risposta del 15 giugno 2010 (28).
(85)
L’importo da recuperare è quello menzionato al considerando 83, maggiorato degli interessi effettivamente maturati su tale importo dalla data alla quale l’aiuto è stato messo a disposizione del beneficiario (il 5 dicembre 2008) fino al suo recupero effettivo. Gli interessi non possono essere inferiori al valore calcolato a norma dell’articolo 9 del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante disposizioni di esecuzione del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio (29).
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L’aiuto statale in forma di garanzia associata a un mutuo di 450 milioni di EUR, concesso illegalmente dal Portogallo a favore del Banco Privado Português, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, è incompatibile con il mercato comune.
Articolo 2
1. Il Portogallo procederà a recuperare presso il beneficiario l’aiuto di cui all’articolo 1.
2. Agli importi da recuperare si applicano interessi dalla data alla quale tali importi sono stati messi a disposizione del beneficiario fino alla data del loro recupero effettivo.
3. Gli interessi sono calcolati in regime di capitalizzazione composta, a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004.
Articolo 3
1. Il recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1 sarà immediato ed effettivo.
2. Il Portogallo assicurerà l’applicazione della presente decisione entro quattro mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 4
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, il Portogallo trasmetterà alla Commissione le seguenti informazioni:
a)
l’importo totale (capitale e interessi maturati) da recuperare presso il beneficiario;
b)
la descrizione particolareggiata delle misure già adottate e previste per eseguire la presente decisione;
c)
i documenti attestanti che lo Stato portoghese ha esercitato i suoi diritti di priorità sulle controgaranzie presentate dal Banco Privado Português nell’ambito della garanzia ad esso concessa.
2. Il Portogallo terrà informata la Commissione sugli sviluppi delle misure nazionali adottate per applicare la presente decisione fino al completamento del recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1. A semplice richiesta della Commissione, il Portogallo le trasmetterà immediatamente informazioni sulle misure già adottate e previste per eseguire la presente decisione e fornirà anche informazioni particolareggiate sugli importi dell’aiuto e degli interessi da recuperare già rimborsati dal beneficiario.
Articolo 5
Destinataria delle presente decisione è la Repubblica Portoghese.
Fatto a Bruxelles, il 20 luglio 2010.