РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 23 ноември 2011 година
относно държавна помощ C 28/10, приведена в действие от Португалия за застрахователната схема за краткосрочни експортни кредити
(нотифицирано под номер C(2011) 7756)
(само текстът на португалски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/532/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за създаване на Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1),
като има предвид, че:
(1)
Настоящото решение засяга държавна помощ, приведена в действие от Португалия под формата на застрахователна схема за краткосрочни експортни кредити (наричана по-долу „схемата“).
1. ПРОЦЕДУРНИ АСПЕКТИ
(2)
На 12 януари 2009 г. Португалия изпрати уведомление относно застрахователна схема за краткосрочни експортни кредити съгласно раздел 5.1 от съобщението на комисията относно „Временна общностна рамка за мерките за държавна помощ за подпомагане на достъпа до финансиране при настоящата финансова и икономическа криза“ (2) (наричана по-долу „временната рамка“).
(3)
Въпреки че в първоначално уведомление схемата е представена като застраховане на краткосрочни експортни кредити за държавите от ОИСР, схемата покрива и транзакции, свързани с вътрешна търговия.
(4)
Тъй като португалските органи потвърдиха, че схемата е приведена в действие през януари 2009 г., с писмо от 19 април 2010 г. Комисията уведоми Португалия, че схемата е била прехвърлена в регистъра на помощите, за които не е изпратено уведомление.
(5)
С писмо от 27 октомври 2010 г. Комисията уведоми Португалия за започването на разследване съгласно член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на схемата.
(6)
С писмо от 29 ноември 2010 г. португалските органи изпратиха своите забележки по отношение на писмото на Комисията от 27 октомври 2010 г. Те приложиха две писма от кредитни застрахователи (CESCE и COSEC) съответно от 22 ноември 2010 г. и 23 ноември 2010 г.
(7)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 9 април 2011 г. (3) Комисията прикани заинтересованите страни да представят мнения по отношение на схемата. Мнения не бяха получени.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. ЦЕЛ
(8)
Португалските органи твърдят, че настоящата финансова криза е довела до увеличаване на риска за търговките операции. Това от своя страна е довело до все по-консервативно поведение от страна на кредитните застрахователи, отразено в равнището на застрахователното покритие за рискове, присъщи за търговски операции.
(9)
Целта на схемата е да се преодолее неефективност на пазара, дължаща се на липсата на предлагане на застраховане на кредити, и да се спомогне за възстановяването на доверието в пазара за кредитно застраховане.
(10)
Постигането на тези цели се преследва чрез предоставянето на застрахователно покритие за кредити на износители и на предприятия, които са временно изправени пред липсата на застрахователно покритие за експортни кредити на частния пазар за транзакции с купувачи в държавите от ЕИСР или за вътрешни транзакции.
(11)
Според португалските органи застрахователният сектор се е свил значително от 2008 г. насам, което е довело до липсата на покритие. Към 30 септември 2010 г. общата стойност на застрахования портфейл е намаляла с 32,84 % между 31 декември 2008 г. и 31 декември 2009 г. и с още 22,4 % от 31 декември 2009 г. до 30 септември 2010 г. Общата стойност на застрахования портфейл е намаляла до 15,9 милиарда EUR през 2010 г. от 30,6 милиарда EUR в края на 2008 г. Броят на застрахованите дружества е намалял от 3709 в края на 2008 г. на 2290 през септември 2010 г. Застрахователите представиха и писма, обосноваващи необходимостта от продължаване на схемата до края на 2010 г. въпреки твърденията в писмата, че няма да бъде достигнат максималният размер на покритието, предоставен по схемата. В писмата беше обяснена необходимостта от схемата, като се посочва повишеният риск при застраховането на експортни кредити поради общото икономическо положение в период на възстановяване от кризата, с последващо увеличаване на цените и намаляване на покритието от частни застрахователи в някои сектори.
2.2. ПРАВНО ОСНОВАНИЕ
(12)
Националното правно основание за схемата е Наредба-закон № 175/2008 от 26 август 2008 г. за създаване на Finova и Наредба-закон № 211/1998 г. от 16 юли 1998 г. за установяване на правила, приложими за организациите за взаимно гарантиране (изменена с Наредба-закон № 19/2001 от 30 януари 2001 г. и Наредба-закон № 309-A/2007 от 7 септември 2007 г.).
2.3. ПРИЛАГАЩ ОРГАН
(13)
Схемата се реализира чрез следните частни кредитни застрахователи, извършващи дейност на португалския пазар: COSEC, CESCE, COFACE и Credito y Caución.
2.4. ПОЛУЧАТЕЛИ
(14)
Според информацията, изпратена на 26 ноември 2010 г. от португалските органи, към октомври 2010 г. е имало 399 получатели по схемата.
(15)
Разпределението на кредитните тавани, предоставени към октомври 2010 г., е представено в следните таблици:
(16)
Използване по застрахователни посредници:
Застрахователно дружество
Получатели
Кредитен таван в евро
Брой
(%)
Стойност
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
Общо
399
100
211 630 292
100
(17)
Разбивка според пазарния дял в евро на транзакциите, свързани с вътрешна търговия и с износ, през октомври 2010 г.
Действително използван кредитен таван (4)
Стойност (EUR)
(%)
Транзакции, свързани с вътрешна търговия
137 175 542
73,20
Транзакции, свързани с износ
50 221 841
26,80
Общо
187 397 383
100
(18)
Разбивка според размера на получателя:
Размер на получателя
Получатели
Кредитен таван в евро
Брой
(%)
Стойност (EUR)
(%)
Големи предприятия
126
31,58
101 135 009
47,79
Средни предприятия
158
39,60
71 507 618
33,79
Микро-/малки предприятия
115
28,82
38 987 665
18,42
Общо
399
100
211 630 292
100
2.5. УСЛОВИЯ ЗА ПРИЛАГАНЕ НА СХЕМАТА
(19)
Схемата покрива търговски рискове (като например неплатежоспособност и забавени неизплатени плащания), свързани с транзакции за износ за периоди под две години с държавите от ОИСР, и рискове по отношение на транзакции, свързани с вътрешна търговия.
(20)
Обществената застраховка действа като инструмент за споделяне на риска (с допълващ характер) с частни застрахователи. Тя се предоставя само в допълнение към покритието, предоставено от частен застраховател.
(21)
Според португалските органи обществената застраховка се предоставя при напълно идентични условия като тези на частната застраховка. Така сумата, която се покрива от обществената застраховка, никога не може да надвишава сумата, покрита от частния застраховател. Приложимата застрахователна премия обаче възлиза на 60 % от премията, прилагана от частния застраховател. Средната ставка, приложима по схемата, е представлявала 0,21 % от оборота, докато пазарната ставка, прилагана от частните застрахователи, е възлизала средно на 0,36 % от оборота през 2009 г. Дори средните пазарни ставки - съответно 0,23 % и 0,24 % през 2007 г. и 2008 г. - са били по-високи от средната приложима ставка по схемата от 2009 г. насам.
(22)
В случай на настъпване на застрахователното събитие всички суми за възстановяване се поделят между държавата и частния застраховател, осигуряващ основното покритие, пропорционално на дела от общото гарантирано покритие, т.е на квотния дял. Процедурата за възстановяване се управлява от частния застраховател.
2.6. ПРОДЪЛЖИТЕЛНОСТ
(23)
Уведомление за схемата е изпратено на 12 януари 2009 г. за срок от 1 януари 2009 г. до 31 декември 2010 г. Комисията не е уведомена за удължаване.
2.7. БЮДЖЕТ
(24)
Според информацията, предоставена на Комисията от страна на португалските органи, максималната гаранция за един получател е 1,5 милиона евро.
(25)
Според информацията, предоставена на Комисията от португалските органи, общият бюджет на схемата за вътрешни и експортни транзакции, е 2 милиарда EUR (5).
3. РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ОТНОСНО ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(26)
В решението си от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване Комисията представи своята предварителна оценка и изрази съмнения по отношение на съвместимостта на схемата с вътрешния пазар. Съмненията, изразени в решението, засягаха:
-
прилагането на схемата по отношение на застраховането на краткосрочни експортни кредити, когато цените по гаранцията са били под равнището, което обикновено се изисква съгласно Съобщението на Комисията относно застраховането на краткосрочни експортни кредити (6) (наричано по-долу „съобщението“). Комисията изрази съмнения, че възнаграждението е било необходимо и пропорционално за постигане на целта, като се има предвид потенциалното нарушаване на конкуренцията, свързано с него,
-
прилагането на схемата по отношение на вътрешните транзакции. Комисията изрази съмнения по отношение на съвместимостта на мярката и отново постави под въпрос цената на предоставената гаранция.
4. МНЕНИЕ НА ПОРТУГАЛИЯ
(27)
В мнението си по отношение на откриването на официалната процедура по разследване португалските органи заявяват, че твърдението на Комисията, че предприятията по схемата се възползват от предимство, което иначе не би съществувало, не съответства на целите, представени във временната рамка. За да докажат неефективността на пазара, португалските органи посочват коефициента на загубата, който е достигнал рекордната стойност от 102 % през 2008 г. въпреки факта, че броят на застрахованите предприятия е намалял с 29,41 % в края на 2009 г. в сравнение с края на 2008 г. и с още 12,53 % до края на септември 2010 г. Стойността на застрахования портфейл е намаляла с 32,84 % в края на 2009 г. в сравнение с края на 2008 г. и с още 22,36 % към септември 2010 г. Португалия твърди още, че други държави-членки също са приели такива схеми.
(28)
По отношение на избирателния характер на предимството Португалия твърди, че схемата не е избирателна, а представлява мярка от общ характер, която не води до вътрешносекторна или междусекторна дискриминация. Освен това Португалия критикува липсата на определение на Комисията за това какво представлява обща мярка. Според Португалия липсата на дискриминация се доказва с i) прилагането на схемата и по отношение на предприятия от други държави-членки, които извършват дейност в Португалия; ii) приемането на заявления за схемата от всички четири застрахователи, осъществяващи дейност в Португалия, като всички те са поне частична собственост на чуждестранни образувания; iii) липсата на промяна в необходимостта от финансиране по време на кризата; iv) основният получател по схемата, който през октомври 2010 г. е бил сегментът с операциите, свързани с националния пазар (73,2 %); v) възможността всички предприятия, извършващи дейност в Португалия, да използват схемата, независимо от това дали естеството на дейността им е свързано с търговия със стоки (отраслите „строителство“, „транспорт“ и „други услуги - с изключение на търговия“ са се възползвали от схемата със суми съответно в размер на 2 155 000 EUR, 471 500 EUR и 4 580 000 EUR), въпреки че по своето естество експортните кредити са свързани основно с транзакции със стоки. Освен това според Португалия моделът с допълващ характер не е източник на дискриминация, тъй като не възпрепятства нито едно предприятие да договори такава политика с частен застраховател. Публичните органи разчитат изцяло на оценката на риска на частните застрахователи. Освен това според португалските органи максималният таван, определен за една застраховка, не ограничава достъпа до нея за големи предприятия, които са се възползвали от схемата (до 47,79 % според стойността на операциите в сравнение с 33,79 % за средни предприятия и 18,42 % за малки предприятия, но само до 31,58 % според броя на получателите в сравнение с 39,60 % за средни предприятия и 28,82 % за малки предприятия). Максималният таван е предназначен да гарантира, че използваните държавни ресурси са пропорционални на преследваните цели и че рискът е диверсифициран по подходящ начин, като същевременно се осигурява достъп до схемата за по-голям брой предприятия. Според португалските органи фактът, че максималната сума по схемата не е била използвана, служи за доказателство за липсата на дискриминация за големите предприятия. И накрая, Португалия изразява съмнение по отношение на връзката между съдебната практика, посочена от Комисията в точка 36 от решението за откриване на официалната процедура по разследване, и дискриминацията. Тя изразява съжаление, че Комисията не е определила критерии, на които дадена мярка трябва да отговаря, за да бъде от общ характер.
(29)
Португалия обоснова по-ниските цени по схемата в сравнение с тези при частното застраховане, твърдейки, че може да се наблюдава неблагоприятен избор, т.к. предприятията са решавали да застраховат по-малко рисковите операции по схемата, като са оставили по-рисковите операции за покритие чрез частно застраховане. Във връзка с това според португалските органи обосновката на Комисията не би могла да бъде уместна за сектора на експортните кредити, където рискът не се увеличава с размера на кредита, както се случва при банковите кредити. Според португалските органи ниският риск се доказва с факта, че към октомври 2010 г. обемът на исканията, натрупани по схемата, се е увеличил само с 0,26 % от общата стойност на договорените застраховки. Освен това според португалските органи цените, прилагани за държавната гаранция, съответстват на пазарните цени преди кризата и следователно не създават предимство за техните получатели.
(30)
Освен това според португалските органи схемата не предизвиква нарушаване на конкуренцията между държавите-членки, тъй като: i) тя обхваща и национални операции; ii) разходите за застраховане се различават в държавите-членки, както проличава от различните цени за застраховане; и iii) този вид услуга не се предлага на пазара.
5. МНЕНИЯ НА ДРУГИ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(31)
След публикуването на решението на Комисията за откриване на официалната процедура по разследване в Официален вестник на 9 април 2011 г. Комисията не получи мнения от трети страни.
6. ОЦЕНКА
6.1. КВАЛИФИЦИРАНЕ НА МЯРКАТА КАТО ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(32)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи:
Освен когато е предвидено друго в настоящия договор, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(33)
За да се прилага член 107, параграф 1 от ДФЕС, трябва да е налице мярка за помощ, която може да се припише на държавата и се предоставя чрез държавни ресурси, засяга търговията между държавите-членки и нарушава конкуренцията на вътрешния пазар, като предоставя избирателно предимство на определени предприятия.
Държавни ресурси
(34)
Както се обяснява в решението на Комисията от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване, застраховката се предлага пряко от държавата и всички загуби, произтичащи от схемата, засягат националния бюджет. Следователно схемата включва държавни ресурси. Наличието на държавни ресурси не се оспорва от Португалия.
Избирателно предимство за застрахователи
(35)
Комисията анализира пазарите за застраховане на краткосрочни експортни кредити в решенията си относно застрахователните схеми за краткосрочни експортни кредити (7). Ставките на премиите на пазара за застраховане на краткосрочни експортни кредити обикновено се фиксират в договори за минимален срок от една година. Поради това всяка промяна в цените на предлаганото покритие започва да действа единствено след известен период. Освен това пазарната практика е да се коригира предлагането на кредитно застраховане чрез увеличаване или намаляване на размерите на предлаганите кредити, а не чрез промяна на ставката, прилагана за покритието. Тази практика се наблюдава също и от началото на финансовата криза, както се доказва с писмата за отказ на покритие, изпратени от Португалия, и писмата за отказ, изпратени по други дела за застрахователни схеми за краткосрочни експортни кредити (8). Като цяло писмата за отказ от застрахователите не предлагат на износителите като алтернатива по-висока цена за покритието на някои купувачи. Сведенията показват, че в резултат на финансовата криза частните застрахователи значително са намалили предлаганото покритие, като често изобщо го оттеглят. Други данни, предоставени от пазарни оператори, потвърждават горепосоченото (9). Следователно конкуренцията между застрахователите се основава главно на количествата, а не на цените. Чрез мярката държавата е реагирала на търсенето, за което липсва покритие от съществуващите частни оператори. Въпреки това на конкурентен пазар без държавна намеса нов оператор би реагирал на търсенето чрез предоставяне на допълнително застрахователно покритие. Следователно въздействието на държавната намеса е било да защити пазарните позиции на частните оператори, които вече извършват дейност на португалския пазар.
(36)
Застраховането на краткосрочни експортни кредити е продукт, при който застрахователят поема търговския и политическия риск от неизпълнение от страна на купувача при търговска транзакция. Банките също предлагат поемането на търговските рискове, свързани с търговски транзакции, чрез документарен кредит и факторинг без право на обратен иск. Застраховането на краткосрочни експортни кредити, предлагано от дружествата за застраховане на експортни кредити, и документарните кредити, предлагани от банките, са взаимно заменяеми по отношение на търсенето на пазара за защита срещу търговски риск при търговски транзакции. При липсата на държавна намеса износителите биха прибегнали поне в някаква степен до документарен кредит (акредитив), предлаган от банките. (10) Поради възможната заменяемост между застраховането на краткосрочни експортни кредити, предлагано от застрахователите, и документарния кредит, предлаган от банките, мярката създава предимство в полза на сектора на застраховането на краткосрочни експортни кредити, тъй като допринася за поддържането на пазарния дял на застрахователите на експортни кредити на пазара за защита срещу търговски и политически рискове, свързани с търговски транзакции. Тъй като банките не отговарят на условията за кандидатстване по схемата, при която публичното застраховане се предлага единствено като допълнение към покритието, предлагано от частни застрахователи, предимството е избирателно.
(37)
С оглед на горепосоченото Комисията достига до заключението, че мярката предоставя избирателно предимство на застрахователите.
Избирателно предимство за износители и предприятия, извършващи вътрешна търговия
(38)
Износителите и предприятията, извършващи вътрешна търговия, които участват в схемата, заплащат премия, която е по-ниска от пазарната премия. Това води до укрепване на позицията на предприятията, които се възползват от схемата, в сравнение с тези, които вероятно ще получат своето покритие единствено от частни застрахователи на пазарна цена. Самото укрепване чрез мерки на дадена схема на позицията на някои участници на пазара в сравнение с техните конкуренти в сходно положение се счита за предимство (11). В настоящия случай укрепването на позицията на тези получатели не би било възможно в същата степен без намесата на държавата.
(39)
Освен това, както потвърждава Португалия, покритието не се предлага на пазара, поне не в същата степен, за рисковете, покривани по схемата. Така предприятията, които се възползват от схемата, получават двойно предимство под формата на достъп до застрахователно покритие, което иначе не би се предлагало: те не само се възползват от по-ниска премия в сравнение с пазарната цена, но се възползват и от съществуването на допълнителното покритие.
(40)
Португалската схема de facto e избирателна.
(41)
Първоначален признак, че схемата е избирателна, е, че предприятията, които се възползват от мярката, са почти изключително предприятия, търгуващи със стоки, докато предприятията, които предоставят услуги, се възползват в много по-малка степен от нея. В контекста на официалната процедура по разследване португалските органи посочват, че няма правни ограничения, възпрепятстващи предприятията, които не извършват търговска дейност, да се възползват от схемата, и че отраслите „строителство“, „транспорт“ и „други услуги - с изключение на търговия“ са се възползвали от схемата. Въпреки това Португалия признава също, че поради своето естество застраховането на експортни кредити засяга основно транзакциите със стоки. Само около 2,4 % от застраховките, предоставени по схемата към октомври 2010 г., са били за предприятия, които предоставят транспорт и други услуги. Като се има предвид, че предприятията, които предоставят услуги, са съставлявали само 8 от общо 361 предприятия, възползвали се от схемата, и около 1,25 % от дела на кредитните тавани, е ясно, че въпросната мярка е подпомогнала основно предприятия, които търгуват със стоки.
(42)
Има други елементи, които показват, че схемата de facto e избирателна.
(43)
Първо, въпреки твърдението на португалските органи, че схемата има общ характер, тъй като получателите се определят по обективни критерии, които не водят до дискриминация по отношение на образувания от други държави-членки, условията, определени съгласно схемата, предоставят известна възможност за избор на получатели. Схемата следва модел с допълващ характер, според който само предприятия, които имат кредитен таван при частен застраховател, отговарят на условията на схемата, докато предприятия, на които частни кредитни застрахователи напълно отказват покритие, не отговарят на условието за допълване. Схемата изцяло предоставя възможността на частните предприятия да преценят изпълнението на изискванията за покритие. При липсата на еднакви и обективни критерии за определяне на риска, свързан с транзакциите, които всеки износител или търговец извършва, схемата предоставя на частните оператори известна степен на свобода при оценката на кредитоспособността на предприятията, които отговарят на условията за кандидатстване за покритие. Съдът е преценил, че за да се счита за неизбирателна, дадена мярка следва да се основава на критерий за прилагане, който е обективен, няма географски или отраслов аспект и съответства на целта на мярката (12). В настоящия случай липсата на обективен критерий за решението за предоставяне на частно покритие води до потенциална дискриминация между получателите, които са в съпоставимо фактическо положение (13).
(44)
Второ, дори ако критериите за достъп до схемата се считат за обективни, според Съда единствено съществуването на обективни критерии не пречи мярката да има избирателен характер, когато действието ѝ облагодетелства някои предприятия за сметка на други. Във връзка с това Съдът посочи, че „[ф]актът, че помощта не е насочена към един или повече конкретни получатели, определени предварително, а че тя е предмет на редица обективни критерии, според които може да бъде предоставена, в рамките на предварително определено общо разпределение на бюджета, на неограничен брой получатели, които не са определени индивидуално предварително, не може да бъде достатъчен, за да се постави под въпрос избирателният характер на мярката и съответно определянето ѝ като държавна помощ по смисъла на член 92 от Договора [член 107, параграф 1 от ДФЕС]. Това обстоятелство може най-много да означава, че въпросната мярка не е индивидуална помощ. Това обаче не е пречка тази публична мярка да се счита за схема за помощ, представляваща избирателна и следователно конкретна мярка, ако поради своите критерии на прилагане тя осигурява предимство на определени предприятия или на производството на някои стоки при изключване на други.“ (14) Следователно според Съда случаите на държавна намеса не следва да се оценяват въз основа на причините за тях или на техните цели, а на тяхното въздействие. (15) В настоящия случаи схемата de facto е избирателна.
(45)
Трето, за да има общ характер, мярката трябва не само да се основава на обективни и хоризонтални критерии, но и да не бъде ограничена нито във времето, нито в областта на своето приложение. Схемата, въпреки че Португалия защитава нейния общ характер, е ограничена както във времето, така и в областта на своето приложение, включително поради самото естество на модела с допълващ характер, както е обяснено по-горе в съображение 43.
(46)
И накрая, критериите по схемата не съответстват на целта и логиката на мярката (16). Дори ако схемата се прилагаше по обективен начин от частните застрахователи, само предприятия, чието покритие е намаляло по време на кризата, биха отговаряли на условията по схемата. Предприятията, за които частните застрахователи са отменили кредитните тавани напълно, се изключват от схемата. Следователно въпреки целта на схемата, а именно да бъде преодоляна предполагаема липса на покритие на частния пазар, тя не обхваща предприятията, които са засегнати най-тежко от намаляването на капацитета за частно застраховане на пазара. Във връзка с това формата на мярката не е подходяща за преодоляване на установената неефективност на пазара.
(47)
Въз основа на горепосочените съображения предимствата, предоставяни на износителите и търговските предприятия, които участват в схемата, имат избирателен характер.
Въздействие върху търговията и нарушаване на конкуренцията
(48)
По отношение на въздействието върху търговията схемата покрива транзакции за износ и вътрешни транзакции за търгуеми стоки.
(49)
Като покрива вътрешни операции, схемата евентуално може да засяга търговията между държавите-членки в степен, която може значително да наруши търговските потоци, например като пренасочва търговските дейности от износ към вътрешни транзакции.
(50)
По отношение на нарушаването на конкуренцията, съгласно практиката на Съда дори само фактът, че конкурентната позиция на дадено предприятие укрепва в сравнение с други конкурентни предприятия, като му се предоставя икономическа полза, която иначе не би получило при нормално протичане на неговата дейност, е признак за евентуално нарушаване на конкуренцията (17).
(51)
Тъй като схемата се прилага по отношение на износа, включително за други държави-членки, мярката очевидно засяга търговските потоци между държавите-членки, тъй като улеснява извършването на експортна дейност от страна на получателите.
(52)
Освен това схемата засяга търговията, доколкото обхваща вътрешни транзакции. Установена съдебна практика е, че когато помощ, предоставена от държава-членка, укрепва позицията на предприятие в сравнение с други конкурентни предприятия при търговия в рамките на Съюза, се счита, че търговията е засегната от тази помощ. Във връзка с това фактът, че икономически отрасъл е бил либерализиран на равнището на Съюза, може да послужи да се определи, че помощта има действително или потенциално въздействие върху конкуренцията и засяга търговията между държавите-членки. Освен това не е необходимо самото предприятие на получателя да участва в търговията в рамките на Съюза. Помощ, предоставена от държава-членка на предприятие, може да допринесе за поддържане или увеличаване на дейността на вътрешния пазар, като вследствие на това предприятия, установени в други държави-членки, имат по-малко възможности за навлизане на пазара на въпросната държава-членка. Освен това укрепването на предприятие, което до момента не е участвало в търговия в рамките на Съюза, може да постави това предприятие в позиция, която му позволява да навлезе на пазара на друга държава-членка (18).
(53)
В настоящия случай мярката облагодетелства предприятия, които извършват дейност в различни сектори, които са отворени за търговия на територията на Европейския съюз. Така дори предимствата, предоставени за вътрешните транзакции на предприятията, извършващи дейност само на португалския пазар, засягат търговията между държавите-членки.
(54)
Освен това предназначението на мярката е да подпомага търговската дейност на предприятията, установени в Португалия, а не на предприятията, установени в други държави-членки. Следователно мярката може да наруши конкуренцията на вътрешния пазар.
Заключение
(55)
Следователно настоящият проект представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Помощта може да се счита за съвместима с общия пазар, ако изпълнява условията на някое от изключенията, предвидени в Договора.
6.2. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА ЗА ЗАСТРАХОВАТЕЛИ
(56)
В съобщението си Комисията определи условията, при които помощ за застрахователи под формата на подкрепени от държавата схеми за краткосрочни експортни кредити, се счита за съвместима. В условията на финансовата криза временната рамка определя условията за прилагане на съобщението.
(57)
В точка 2.5 от измененото съобщение (19)„продаваеми рискове“ се определят като търговските и политическите рискове във връзка с публични и непублични длъжници, установени в държавите, изброени в приложението (20) към съобщението. Обикновено се забраняват финансови предимства в полза на застрахователи на експортни кредити, които сключват или покриват транзакция, квалифицирана като продаваем риск.
(58)
В точка 3.1 от съобщението се посочва, че факторите, които могат да нарушат конкуренцията между частни или публично подкрепяни застрахователи на експортни кредити, които застраховат продаваеми рискове, са de jure и de facto държавните гаранции за вземане на заеми и за загуби. Тези гаранции позволяват на застрахователите да вземат заеми при ставки, по-ниски от нормалните пазарни ставки, или изобщо им осигуряват възможност да вземат заеми. Освен това те премахват необходимостта застрахователите да се презастраховат на частния пазар.
(59)
Що се отнася до държави, които не са изброени в приложението към съобщението, тези рискове са „непродаваеми“ по смисъла на съобщението и публичната подкрепа за тяхното застраховане не е обхваната от съобщението.
(60)
В точка 4.2 от съобщението се предвижда, че „продаваемите рискове“ не могат да бъдат покривани чрез застраховане на експортни кредити с помощ от държавите-членки. В точка 4.4 от съобщението обаче се посочва, че при определени условия тези рискове могат временно да бъдат покривани от публични или публично подкрепяни застрахователи на експортни кредити. По-специално тя гласи, че рисковете, поети по отношение на длъжници, установени в държавите, изброени в приложението към съобщението, се считат за временно непродаваеми само ако може да бъде доказано, че на частния застрахователен пазар липсва покритие за рисковете, които по принцип се считат за продаваеми. Държавите-членки, които искат да задействат тази клауза за дерогация, трябва да представят пазарен доклад и да осигурят доказателства от двама големи международно признати застрахователи на експортни кредити, както и от национален кредитен застраховател, за липсата на покритие за рисковете на частния застрахователен пазар. Освен това публично подкрепяните застрахователи на експортни кредити трябва, доколкото е възможно, да съгласуват ставките на своите премии за такива „непродаваеми рискове“ със ставките, прилагани другаде от частните застрахователи на експортни кредити за въпросния вид риск, и да осигурят описание на условията, които публичният застраховател на експортни кредити възнамерява да прилага по отношение на такива рискове.
(61)
За да се ускори процедурата във временната рамка беше опростено, до 31 декември 2010 г., доказателството, което държавите-членки трябва да представят, за да докажат липсата на покритие. За тази цел държавите-членки трябваше да представят доказателства, осигурени от един голям международно признат частен застраховател на експортни кредити и от един национален кредитен застраховател, или от поне от четири утвърдени износители на местния пазар. Временната рамка беше удължена до 31 декември 2011 г. (21)
Липса на покритие
(62)
Португалия представи няколко писма от износители, които показват, че им е отказано покритие за редица транзакции. Въпреки това Комисията не намери достатъчно доказателства за липсата на покритие в писмата, предоставени от португалските органи. Посочените в писмата причини за отказ са или поверителни, или се посочва ясно, че отказът се дължи на недостатъчната ликвидност и финансовото състояние на клиента, което е нормална бизнес практика при добре функциониращ застрахователен пазар. Португалия представи данни в отговора си във връзка с решението на Комисията от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване, които показват намаляване на броя на дружествата, които сключват застраховки (към края на 2009 г. има намаление от 29,41 % в сравнение с предходната година и още 12,53 % до септември 2010 г.), както и намаление на стойността на застрахования портфейл (намаление от 32,84 % към края на 2009 г. в сравнение с предходната година и още 22,36 % до септември 2010 г.). Въпреки това от двете писма от частни застрахователи, предоставени от Португалия, в които се отбелязва липсата на покритие на частния пазар, в едно от тях (от CESCE от 22 ноември 2010 г.) се посочва, че нуждите от финансиране на предприятията също са намалели поради намаляването на търсенето на пазарите. Поради това предполагаемото намаление на застрахованите обеми не е достатъчно доказателство за липсата на покритие на пазара.
(63)
Освен това, ако на частния пазар действително има липса на покритие и впоследствие такова започне да се предлага, когато държавата предостави частично покритие, това може да бъде признак, че застрахователите са получили държавна помощ. Тъй като пазарът се приспособява основно според количеството, а не според цените, както се обяснява в съображение 35, наличието на кредитиране, получено чрез държавната помощ, позволява на операторите, които вече присъстват на пазара, да поддържат своята позиция.
Съгласуване на ставките на премиите със ставките, прилагани от частните кредитни застрахователи
(64)
Ставките, прилагани съгласно схемата, представляват 60 % от ставките, прилагани от частен застраховател, за осигуряване на покритие за един и същ клиент. Освен това, обратно на твърденията на Португалия, рискът, който се прехвърля на държавата във връзка със схемата, може да се счита за по-висок от риска, който се покрива самостоятелно от частния застраховател. Следва да се припомни, че рискът от неизпълнение се увеличава с увеличаването на застрахованата сума. Така с по-голяма стойност на застрахователното покритие износителят ще приеме да сключи повече търговски транзакции с даден купувач. Общата стойност на транзакциите може да надвиши капацитета на купувача за изплащане.
(65)
Португалските органи считат, че рискът от допълнителни транзакции е по-нисък, като приемат, че износител, който е получил ограничено покритие, първо ще застрахова най-рисковите купувачи; а с увеличаване на покритието износителят постепенно ще застрахова купувачите, които са по-малко рискови. При този аргумент обаче се пропуска фактът, че кредитните тавани се предоставят за отделните купувачи и следователно износителят няма избор да използва целия предоставен таван изключително за купувачите с най-ниска кредитоспособност.
(66)
Освен това твърдението на португалските органи, че допълнителните застраховани транзакции са с по-нисък риск в сравнение с транзакциите, застраховани от частния застраховател, води до заключението, че частните застрахователи приемат по-висок риск за определено равнище на премията, като същевременно отказват да покриват транзакции с по-нисък риск за същото равнище на премията. Ако този аргумент беше верен, един рационален частен застраховател би застраховал повече транзакции, което ще увеличи неговия приход от премии от тях при същевременно намаляване на риска. С други думи според аргумента на португалските органи частните застрахователи биха действали нерационално, като биха се съгласили да застраховат по-рискова част от портфейла вместо по-малко рисковата част. Поради това аргументът не може да бъде приет.
(67)
В резултат на увеличения риск, покрит чрез мярката, държавата поема риска от по-голяма очаквана крайна загуба в сравнение с частния застраховател, когато предоставя и определя цената на първоначалното покритие самостоятелно. Поради това при схема с допълващ характер, при което решението за разширяване на покритието се взема едва след като е определена премията за първоначалния таван за застраховането на кредити, цената на допълнителната част трябва да отразява по-високия риск от евентуално прекомерно покритие. Аргументът на португалските органи, според които предприятията биха направили неблагоприятен избор, който би гарантирал, че по-рисковите операции ще бъдат покрити от частни застрахователи, не е подкрепен от конкретни данни, нито от познатата пазарна практика. Най-разпространената форма на частно застраховане на краткосрочни кредити (полиза за целия оборот) изисква целият портфейл на кредитираните продажби да се покрива от полицата. Така застрахованото дружество няма възможност да застрахова своите рискове избирателно. Комисията счита, че цената на допълнителната застраховка следва да бъде съобразена с по-високото равнище на поетия риск. Затова цената е следвало да бъде по-висока от цената, прилагана от страна на частните застрахователи за основното покритие.
(68)
В настоящия случай ставките, прилагани по схемата, са по-ниски от текущите ставки на пазара за застраховане на експортни кредити, което се потвърждава от Португалия в отговора ѝ по повод на решението на Комисията от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване. Тази цена е по-ниска и от пазарните ставки през 2007 и 2008 г. Поради тази причина аргументът, представен от португалските органи, според който определените цени съответстват на пазарните ставки преди кризата, също не се потвърждава. Освен това цената следва да бъде съобразена и с равнището на поетия риск. Следователно цената всъщност следва да бъде по-висока от пазарната цена.
(69)
С оглед на горепосоченото схемата, прилагана по отношение на застрахователи, е несъвместима със съобщението и временната рамка.
6.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА ЗА ИЗНОСИТЕЛИ И ПРЕДПРИЯТИЯ, ИЗВЪРШВАЩИ ВЪТРЕШНА ТЪРГОВИЯ
6.3.1. Съвместимост на мярката, предназначена за застраховане на краткосрочни експортни кредити
(70)
Член 107, параграф 3, буква в), приложима при нормални пазарни условия, и член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС, приложима в периоди на сериозни затруднения в икономиката, позволяват помощта да се разглежда като съвместима с вътрешния пазар при определени условия.
(71)
Комисията припомня, че според съдебната практика член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС трябва да се прилага строго и да служи за преодоляване на затруднения в цялата икономика на държава-членка (22).
(72)
В съответствие с принципите, определени във временната рамка (параграф 5.1), удължена до 31 декември 2012 г., за да се счита за съвместима, мярката за помощ трябва да отговаря на следните критерии:
а.
Уместност
Помощта трябва да бъде насочена по подходящ начин, за да може ефективно да постига целта за преодоляване на сериозни затруднения в икономиката. Това няма да е така, ако мярката не е подходяща за преодоляване на затрудненията.
б.
Необходимост
Мярката за помощ трябва по своя размер и форма да бъде необходима за постигане на целта. Следователно тя трябва да бъде в минималния размер, необходим за постигане на целта, и да бъде в най-подходящата форма за преодоляване на затрудненията. С други думи, ако помощ в по-малък размер или мярка във форма, пораждаща по-слабо нарушение, са достатъчни за преодоляване на сериозни затруднения в цялата икономика, въпросната мярка не би била необходима. Този анализ се потвърждава от утвърдената практика на Съда (23).
в.
Пропорционалност
Положителното въздействие на мярката трябва да бъде балансирано правилно по отношение на нарушаването на конкуренцията, така че нарушенията да бъдат ограничени до необходимия минимум за постигане на целите на мерките. С член 107, параграф 1 от ДФЕС се забраняват всички избирателни публични мерки, които могат да нарушат търговията между държавите-членки. При всяка дерогация съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС, с която се разрешава държавна помощ, трябва да се гарантира, че помощта е ограничена до необходимото за постигане на нейната определена цел.
Уместност
(73)
Както е обяснено в съображение 46, моделът на схемата изключва предприятия, които са засегнати най-сериозно от кризата, и поради това тя не е подходяща за преодоляване на предполагаема неефективност на пазара поради липса на частно покритие.
Необходимост и пропорционалност: съгласуване на ставките на премиите със ставките, прилагани от частните кредитни застрахователи
(74)
Както се посочва по-горе в съображение 62, въпреки че информацията, предоставена от Португалия, показва затруднения на частния пазар за застраховане на кредити, тя не доказва липса на покритие. Следователно не може да бъде установена необходимост от държавна намеса.
(75)
Както се обяснява в съображения 21 и 64, ставките, прилагани по схемата, представляват 60 % от ставките, прилагани от частни застрахователи, за осигуряване на покритие за един и същ клиент.
(76)
Както се обяснява по-горе в съображения 65-67, при схема с допълващ характер, когато решението за разширяване на покритието се взема едва след като е определена премията за първоначалния таван на застраховка на кредит, цената на допълнителната част трябва да отразява по-висок риск от евентуалното прекомерно покритие.
(77)
Целта да се осигури предполагаемото липсващо застрахователно покритие може да бъде постигната и чрез схема, чиито цени са определени така, че да отразяват основния риск, поет от държавата. Следователно цените по схемата, основаващи се на премия, която е по-ниска от премията, която би била прилагана на пазара за подобни рискове, не са пропорционални на целта на схемата.
(78)
С оглед на горепосоченото частта от схемата, отнасяща се за застраховането на експортни кредити, не може да се счита за съвместима помощ за износители съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС и временната рамка.
(79)
Що се отнася до член 107, параграф 3, буква в), всички аргументи във връзка с уместността, необходимостта и пропорционалността, имат еднакво отношение към анализа за съвместимост съгласно член 107, параграф 3, буква б). Следователно помощта за застрахователи на експортни кредити по схемата засяга условията на търговия в степен, която противоречи на общия интерес.
6.3.2. Съвместимост на схемата по отношение на застраховането на транзакции, свързани с вътрешна търговия
(80)
По отношение на прилагането на схемата за вътрешни транзакции, застраховането на вътрешна търговия под пазарната цена може да отклони търговските транзакции от износ в полза на вътрешни транзакции и да окаже сериозно въздействие върху вноса. Поради това при нормални пазарни условия подкрепата от държавата в полза на вътрешнотърговски операции е строго забранена. С букви в) и б) от член 107, параграф 3 от ДФЕС обаче се позволява помощта да се счита за съвместима с вътрешния пазар при определени условия. Във връзка с това в съобщението и във временната рамка се определят критерии за съвместимостта на мерките за помощ за застраховане на краткосрочни експортни кредити. Тези текстове обаче не включват транзакции, свързани с вътрешна търговия.
(81)
Въпреки това Португалия изпрати уведомление за схемата в контекста на настоящата финансова криза съгласно временната рамка. Поради това трябва да се установи дали, с оглед на всеобхватните последствия от настоящата икономическа криза, схемата може да се счита за пряко съвместима съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС. Ако това не е така, трябва да се анализира дали мярката може да се счита за съвместима съгласно член 107, параграф 3, буква в).
(82)
По отношение на съвместимостта съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС посочената разпоредба позволява на Комисията да обяви помощ за съвместима с вътрешния пазар, ако целта ѝ е „преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава-членка“.
(83)
Комисията отбелязва отново, че член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС трябва да се прилага строго и да служи за преодоляване на затруднения, които засягат цялата икономика на държава-членка (24). Тя припомня също, както е посочено в съображение 73 по-горе, че мярката трябва да отговаря на принципите за уместност, необходимост и пропорционалност.
(84)
Мярката беше приведена в действие в условията на настоящата финансова криза и е ограничена по време.
(85)
Комисията получи писма от износители и частни застрахователи, в които се посочва намаление на застрахователното покритие за вътрешни транзакции. Португалските органи твърдят, че коефициентът на загубата се е увеличил на 102 %. От тази забележка обаче не може да се направи заключение, тъй като увеличението следва постоянна тенденция от 2004 г., както е посочено в коментарите, предоставени от португалските органи. Постоянното увеличаване на коефициента на загубата още преди настъпването на финансовата криза е възможно да не бъде признак за неефективност на пазара при финансирането на вътрешната търговия, а по-скоро за структурен проблем. Поради това Комисията не намери доказателства, че схемата е подходяща за преодоляване на сериозни затруднения в икономиката, и счита, че схемата не може да бъде обявена за съвместима с временната рамка или член 107, параграф 3, буква б).
(86)
По отношение на съвместимостта на мярката съгласно съобщението и член 107, параграф 3, буква в), целта на схемата е да се преодолее липсата на покритие на застрахователния пазар. Поради своя допълващ характер обаче схемата, която позволява известна степен на свобода на частните застрахователи при избора на получател, съществува вероятност тя да остави без покритие предприятия, които са в съпоставимо фактическо положение с предприятията, ползващи покритие, но засегнати от кризата в по-голяма степен. За тези изключени предприятия застрахователното покритие би било оттеглено напълно, а не само частично отменено. Освен това мярката не само осигурява допълнително покритие на получателите, но и предоставя предимство по отношение на цената, като се има предвид, че ставките на премиите са под пазарните ставки. Както вече беше отбелязано, ставките, прилагани по схемата, представляват 60 % от ставките, прилагани от частен застраховател за осигуряване на покритие за един и същ клиент, а фактът, че таванът на покритието е увеличен двойно в сравнение с първоначалния таван, предполага по-голям риск, който не е отразен в премията. Равнището на цените по схемата не е обосновано от гледна точка на необходимостта да се преодолее липсата на застрахователно покритие. Схемата не е пропорционална за постигането на нейната определена цел предвид потенциалното нарушаване на конкуренцията.
(87)
Поради това Комисията заключава, че държавната помощ, предоставена за застраховане на вътрешнотърговскте транзакции, не изпълнява условията на букви б) или в) от член 107, параграф 3 от ДФЕС и е несъвместима с вътрешния пазар.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(88)
С оглед на горепосоченото Комисията заключава, че схемата предоставя държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, която не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар.
8. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(89)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета (25), когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава-членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателите. Възстановява се само помощ, която е несъвместима с вътрешния пазар.
(90)
Целта на възстановяването е връщане към положението, съществувало преди предоставянето на помощта. Тя се постига, след като несъвместимата помощ бъде изплатена от получателите, които по този начин се отказват от предимството, което са имали спрямо своите конкуренти. Сумата, която подлежи на възстановяване, следва да бъде такава, че да се премахне икономическото предимство, предоставено на получателите.
(91)
За да се определи точната количествена стойност на помощта, тъй като не е налична подходяща пазарна цена за възнаграждението за покритието от държавата, е необходимо да се определи подходящ показател. Както се посочва в първото тире на точка 4.2 от известието на Комисията относно гаранциите (26)„еквивалентът на помощта в брой“ за гаранция по заем през дадена година може да се изчисли по същия начин като еквивалента за помощта за заем при облекчени условия. Следователно размерът на помощта може да се изчисли като разлика между теоретичната пазарна ставка и получената благодарение на държавната гаранция ставка, след като се приспаднат всички изплатени премии.
(92)
По отношение на помощта за застрахователи предимството се изразява под формата на запазване на пазарния дял на застрахователите. При липса на помощ покритието би могло да се осигури от друг участник на пазара. По-специално, както е обяснено в съображение 35, конкуренцията на пазара се основава главно на количествата, а не на цените. Освен това пазарната практика е да се определи средна цена за целия портфейл, който след това следва да се застрахова при същия застраховател (27) с цел да се избегне подбиране на определени клиенти (cherry picking) от страна на застрахованото предприятие. Подбирането на определени клиенти може да възникне, ако застрахованото предприятие заплати средна цена само за клиенти с висок риск и не застрахова клиентите с по-нисък риск или застрахова клиенти с по-нисък риск при друг застраховател. Следователно, ако друг участник на пазара беше предоставил покритие на износителите за целия изискан кредитен таван дори на по-висока цена, износителите вероятно щяха да пренасочат съвкупността от своите застрахователи полици към алтернативния доставчик на покритие. Предимството в парично отношение е маржът на печалбата, реализирана по застрахования обем от всеки частен застраховател, като се приспаднат разходите, свързани с този обем. Тези елементи, преобразувани в печалбите, реализирани от частните застрахователи, участващи в схемата през периода, в който държавата е предоставяла допълнителното покритие, биха били отчетени от друг участник на пазара при липса на схема. Следователно помощта в полза на застрахователите се определя количествено като печалбите, реализирани от застрахователите, участващи в схемата през периода на нейното действие, в резултат на тяхното покритие на индивидуални износители и вътрешнотърговски предприятия, включени в схемата. Предимството за клиентите, които са се включили в схемата, следва да се изчисли на равнището на всеки индивидуален застраховател, участващ в схемата, и в случай че печалбата надвишава стойността de minimis, тя следва да бъде възстановена.
(93)
По отношение на износителите получателите следва да са заплатили възнаграждение за покритието от държавата при пазарни условия. Следователно стойността на помощта следва да се изчисли като разлика между действителната пазарна ставка, коригирана според промяната в равнището на риска. Комисията разработи метод за изчисляване на сумата за възстановяване (обяснен в приложението към настоящото решение), основаващ се на разумни допускания и на обичайната пазарна практика. При този метод теоретичната пазарна цена за покритието, предоставено от държавата, се равнява на 110 % от цената (под формата на ставка на премията), определена от частния застраховател за всеки индивидуален износител. Тъй като цената, която се заплаща по схемата, е 60 % от премиите, прилагани от частния застраховател, сумата, която следва да се възстанови при всяка транзакция, се равнява на сумата, прилагана от държавата съгласно схемата, умножена по 5/6.
(94)
Сумата, посочена в съображение 93, представлява сумата, която трябва да се възстанови, плюс лихвата по възстановяването, която се натрупва реално върху тази сума от датата, на която помощта е предоставена на получателите (дата на индивидуалните гаранции) до нейното действително възстановяване. Лихвата по възстановяването се изчислява с натрупване съгласно глава V на Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (28), изменен с Регламент (ЕО) № 271/2008 (29).
(95)
Настоящото решение се прилага незабавно, по-специално по отношение на възстановяването на всички индивидуални помощи, предоставени по схемата, с изключение на помощите, които отговарят на условията, посочени в регламентите, приети в съответствие с членове 1 и 2 от Регламент (ЕО) № 994/98 на Съвета (30), или чрез друга одобрена схема за помощ, до максималния интензитет на помощта или границите de minimis, приложими за този вид помощ.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, която се съдържа в застрахователната схема за краткосрочни експортни кредити в изпълнение на Наредба-закон № 175/2008 от 26 август 2008 г. за създаване на Finova и Наредба-закон № 211/1998 г. за установяване на правилата, приложими за организациите за взаимно гарантиране, от 16 юли 1998 г. (изменени с Наредба-закон № 19/2001 от 30 януари 2001 г. и Наредба-закон № 309-A/2007 от 7 септември 2007 г.), предоставена неправомерно от Португалия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
Индивидуалната помощ, предоставена по схемата, посочена в член 1, която към момента на предоставянето отговаря на условията, посочени в регламент, приет в съответствие с член 1 от Регламент (ЕО) № 994/98, или в друга одобрена схема за помощ, е съвместима с вътрешния пазар, до максималния интензитет на помощта или границите de minimis, приложими за този вид помощ.
Член 3
1. Португалия възстановява от получателите несъвместимата помощ, посочена в член 1.
2. Върху сумите, които следва да бъдат възстановени, се начисляват лихви от датата на тяхното предоставяне на получателя до тяхното действително възстановяване.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V на Регламент (ЕО) № 794/2004, изменен с Регламент (ЕО) № 271/2008.
4. Португалия преустановява незабавно схемата, посочена в член 1, и анулира всички неизвършени плащания на помощ по схемата, посочена в член 1, от датата на уведомлението за настоящото решение.
Член 4
1. Възстановяването на помощта, предоставена по схемата, посочена в член 1, се извършва незабавно и ефективно.
2. Португалия гарантира, че настоящото решение се прилага в срок от четири месеца от датата на уведомлението за настоящото решение.
Член 5
1. В срок от два месеца след уведомлението за настоящото решение Португалия изпраща на Комисията следната информация:
а)
списък на получателите, които са получили помощ по схемата, посочена в член 1, и общата стойност на помощта, получена от всеки от тях;
б)
общата сума (главница и лихва по възстановяването), подлежаща на възстановяване от всеки получател;
в)
подробно описание на вече предприетите и планираните мерките за изпълнение на настоящото решение;
г)
документи, доказващи, че на получателите е наредено да възстановят помощта.
2. Португалия информира Комисията за напредъка по националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 1. При поискване от страна на Комисията Португалия предоставя незабавно информация за вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателите.
Член 6
Адресат на настоящото решение е Република Португалия.
Съставено в Брюксел на 23 ноември 2011 година.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 23 novembre 2011
relativa all'aiuto di Stato n. C 28/10 al quale il Portogallo ha dato esecuzione sotto forma di regime di assicurazione del credito all'esportazione a breve termine
[notificata con il numero C(2011) 7756]
(Il testo in lingua portoghese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2014/532/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver chiesto agli interessati di presentare le proprie osservazioni in conformità agli articoli di cui sopra (1),
considerando quanto segue:
(1)
la presente decisione riguarda l'aiuto di Stato cui ha dato attuazione il Portogallo sotto forma di regime di assicurazione del credito all'esportazione a breve termine (in appresso «il regime»).
1. PROCEDIMENTO
(2)
Il 12 gennaio 2009 il Portogallo ha notificato un regime di assicurazione del credito all'esportazione a breve termine a norma della sezione 5.1 della comunicazione della Commissione «Quadro di riferimento temporaneo comunitario per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell'accesso al finanziamento nell'attuale situazione di crisi finanziaria ed economica» (2) (in appresso «il quadro di riferimento temporaneo»).
(3)
Sebbene fosse stato inizialmente notificato come aiuto sotto forma di assicurazione del credito all'esportazione a breve termine per i paesi OCSE, il regime si estende anche a transazioni commerciali nazionali.
(4)
Avendo le autorità portoghesi confermato che il regime è in vigore dal gennaio 2009, con lettera del 19 aprile 2010 la Commissione le ha informate che il regime era stato trasferito al registro degli aiuti non notificati.
(5)
Con lettera del 27 ottobre 2010 la Commissione ha informato il Portogallo dell'avvio di un'indagine ai sensi dell'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, relativamente al regime.
(6)
Con lettera del 29 novembre 2010 le autorità portoghesi hanno presentato le loro osservazioni in risposta alla lettera della Commissione del 27 ottobre 2010, allegando altresì le lettere di due assicuratori del credito (CESCE e COSEC) rispettivamente del 22 e del 23 novembre 2010.
(7)
La decisione della Commissione d'iniziare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea del 9 aprile 2011 (3). La Commissione ha invitato le parti interessate a presentare le loro osservazioni sul regime di aiuti, ma non ha ricevuto alcuna osservazione.
2. DESCRIZIONE DELLA MISURA
2.1. OBIETTIVO
(8)
Secondo le autorità portoghesi, la crisi finanziaria attuale ha incrementato il rischio per le operazioni commerciali. Ciò, a sua volta, ha indotto un comportamento sempre più prudente da parte degli assicuratori del credito, che si rispecchia nel livello di disponibilità a concedere una copertura assicurativa dei rischi inerenti alle operazioni commerciali.
(9)
L'obiettivo del regime è ovviare a un fallimento del mercato dovuto all'indisponibilità di assicurazione del credito e aiutare a ristabilire la fiducia nel mercato dell'assicurazione del credito.
(10)
Questi obiettivi sono perseguiti mediante la concessione di una copertura assicurativa del credito alle imprese esportatrici e alle imprese che sono temporaneamente confrontate all'indisponibilità di questa copertura assicurativa nel mercato privato per operazioni con clienti situati nel paesi OCSE o per le operazioni sul mercato nazionale.
(11)
Le autorità portoghesi hanno affermato che dal 2008 il settore assicurativo ha subito una forte contrazione che ha causato l'indisponibilità della copertura. Il valore totale del portafoglio assicurativo è diminuito del 32,84 % dal 31 dicembre 2008 al 31 dicembre 2009 e di un ulteriore 22,4 % dal 31 dicembre 2009 fino al 30 settembre 2010. In termini assoluti, il valore del portafoglio assicurativo è sceso da 30,6 miliardi di EUR alla fine del 2008 a 15,9 miliardi di EUR al 30 settembre 2010. Il numero di imprese assicurate è passato da 3 709 alla fine del 2008 a 2 290 nel settembre 2010. Per giustificare la necessità di mantenere il regime fino al termine del 2010, sono state anche fornite delle lettere di imprese assicuratrici, sebbene in tali lettere esse affermassero che non sarebbe stato raggiunto l'importo massimo di copertura concesso dal regime. Queste lettere giustificavano la necessità del regime facendo riferimento ai maggiori rischi per l'assicurazione del credito all'esportazione, dovuti alla situazione economica generale nel periodo di ripresa dalla crisi, con conseguente aumento dei prezzi e riduzione della copertura da parte degli assicuratori privati in determinati settori.
2.2. BASE GIURIDICA
(12)
La base giuridica nazionale per il regime è il decreto legge n. 175/2008 del 26 agosto 2008 che istituisce Finova e il decreto legge n. 211/98 del 16 luglio 1998 che stabilisce le norme applicabili alle società di mutua garanzia (modificato dal decreto legge n. 19/2001 del 30 gennaio 2011 e dal decreto legge n. 309-A/2007 del 7 settembre 2007).
2.3. SOGGETTO INCARICATO DELL'ATTUAZIONE
(13)
Il regime è attuato tramite i seguenti assicuratori privati del credito che operano sul mercato portoghese: COSEC, CESCE, COFACE e Credito y Caución.
2.4. BENEFICIARI
(14)
In base alle informazioni presentate il 26 novembre 2010 dalle autorità portoghesi, 399 beneficiari hanno aderito al regime fino all'ottobre 2010.
(15)
La segmentazione dei limiti di credito concessi fino all'ottobre 2010 figura nella tabella seguente.
(16)
Utilizzo per compagnia assicuratrice intermediaria:
Compagnia di assicurazione
Beneficiari
Limite del credito in EUR
Numero
(%)
Valore
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
Totale
399
100
211 630 292
100
(17)
Ripartizione del valore del mercato fra operazioni nazionali e esportazioni nell'ottobre 2010:
Limite di credito effettivamente utilizzato (4)
Valore (EUR)
(%)
Operazioni nazionali
137 175 542
73,20
Esportazioni
50 221 841
26,80
Totale
187 397 383
100
(18)
Ripartizione per dimensioni del beneficiario:
Dimensioni del beneficiario
Beneficiari
Limite di credito in EUR
Numero
(%)
Valore (EUR)
(%)
Grandi imprese
126
31,58
101 135 009
47,79
Medie imprese
158
39,60
71 507 618
33,79
Piccole imprese e microimprese
115
28,82
38 987 665
18,42
Totale
399
100
211 630 292
100
2.5. MODALITÀ E CONDIZIONI DI APPLICAZIONE DEL REGIME
(19)
Il regime copre i rischi commerciali (quali l'insolvenza o l'inadempimento protratto) connessi a operazioni di esportazione nei paesi OCSE per periodi inferiori a due anni e i rischi associati alle transazioni commerciali nazionali.
(20)
L'assicurazione pubblica funziona secondo un meccanismo di condivisione dei rischi («copertura complementare») con gli assicuratori privati, essendo concessa solo ad integrazione della copertura fornita da un assicuratore privato.
(21)
L'assicurazione pubblica è concessa, secondo le autorità portoghesi, esattamente alle stesse condizioni e agli stessi termini della polizza sottoscritta con l'assicuratore privato. In tal modo l'importo assicurato dal regime pubblico non può superare in nessun caso quello coperto dall'assicuratore privato. Tuttavia, il premio assicurativo applicabile in base al regime equivale al 60 % del premio applicato dall'assicuratore privato. Il tasso medio applicabile a norma del regime corrispondeva allo 0,21 % del fatturato, mentre il tasso di mercato applicato dagli assicuratori privati era pari, in media, allo 0,36 % del fatturato nel 2009. Anche i tassi medi di mercato applicati dagli assicuratori privati nel 2007 e 2008, rispettivamente lo 0,23 % e lo 0,24 %, erano superiori al tasso medio applicabile in forza del regime a decorrere dal 2009.
(22)
Qualora si verifichi l'evento assicurato, gli importi recuperati sono divisi fra lo Stato e l'assicuratore privato che fornisce la copertura di base, proporzionalmente alla sua percentuale sulla copertura totale garantita, ovvero alla sua quota parte. La procedura di recupero è gestita dall'assicuratore privato.
2.6. DURATA
(23)
Il regime è stato notificato il 12 gennaio 2009, prevedendo la sua entrata in vigore a partire dal 1o gennaio 2009 fino a 31 dicembre 2010. La Commissione non ha ricevuto alcuna notifica di proroga.
2.7. DOTAZIONE FINANZIARIA
(24)
Secondo le informazioni comunicate alla Commissione dalle autorità portoghesi, l'importo massimo della garanzia per ogni beneficiario è di 1,5 milioni di EUR.
(25)
In base alle informazioni trasmesse alla Commissione dalle autorità portoghesi, la dotazione complessiva del regime, sia per le operazioni nazionali che per le esportazioni, ammonta a 2 miliardi di EUR (5).
3. DECISIONE DELLA COMMISSIONE DI AVVIARE IL PROCEDIMENTO D'INDAGINE FORMALE
(26)
Nella decisione di avvio del procedimento d'indagine formale del 27 ottobre 2010, la Commissione ha espresso la propria valutazione preliminare e ha manifestato dubbi circa la compatibilità del regime in questione con il mercato interno. I dubbi manifestati nella decisione riguardavano:
-
l'applicazione del regime di assicurazione del credito all'esportazione a breve termine, in cui il prezzo della copertura assicurativa è stato fissato a un livello inferiore a quello normalmente richiesto a norma della comunicazione della Commissione sull'assicurazione del credito all'esportazione a breve termine (6) (in appresso «la comunicazione»). La Commissione ha espresso dubbi quanto alla necessità e alla proporzionalità della riduzione della remunerazione per perseguire l'obiettivo del regime, tenuto conto dei potenziali effetti distorsivi sulla concorrenza che ne derivano,
-
l'applicazione del regime alle operazioni nazionali. La Commissione ha manifestato dubbi circa la compatibilità della misura in questione e ha contestato ancora una volta il prezzo della copertura assicurativa fornita.
4. OSSERVAZIONI DEL PORTOGALLO
(27)
Nelle loro osservazioni fornite nel quadro del procedimento d'indagine formale, le autorità portoghesi sostengono che l'affermazione della Commissione secondo la quale le imprese contemplate dal regime beneficiano di un vantaggio che non otterrebbero altrimenti non è coerente con gli obbiettivi enunciati nel quadro di riferimento temporaneo. Per dimostrare il fallimento del mercato, le autorità portoghesi fanno riferimento al tasso di perdita, che aveva raggiunto un livello senza precedenti pari al 102 % nel 2008, nonostante il numero di imprese assicurate fosse diminuito del 29,41 % alla fine del 2009 rispetto alla fine del 2008 e ancora del 12,53 % fino alla fine del settembre 2010. Il valore del portafoglio assicurativo era diminuito del 32,84 % dalla fine del 2008 alla fine del 2009 e di un ulteriore 22,36 % fino al settembre 2010. Il Portogallo sostiene inoltre che anche altri Stati membri hanno adottato regimi analoghi.
(28)
Quanto al carattere selettivo del vantaggio, le autorità portoghesi affermano che il regime non è selettivo ma costituisce invece una misura di carattere generale che non comporta discriminazioni intra-settoriali o trans-settoriali. Il Portogallo lamenta altresì la mancanza di una definizione, da parte della Commissione, di ciò che deve intendersi per misura di carattere generale. Le autorità portoghesi affermano che la non discriminazione è dimostrata da quanto segue: i) applicazione del regime anche a imprese di altri Stati membri, con attività in Portogallo; ii) accettazione delle domande di partecipazione al regime presentate dai quattro assicuratori operanti in Portogallo, il cui capitale sociale è detenuto, almeno in parte, da soggetti stranieri; iii) assenza di una modifica delle esigenze di finanziamento durante la crisi; iv) il principale beneficiario del regime, che nell'ottobre 2010 era il segmento delle operazioni nazionali (73,2 %); v) la possibilità che tutte le imprese operanti in Portogallo beneficino del regime, indipendentemente dal fatto che le loro attività siano connesse o meno al commercio dei beni (i settori edile, dei trasporti e di altri servizi - escluso il commercio - hanno beneficiato del regime rispettivamente per importi di 2 155 000 EUR, 471 500 EUR e 4 580 000 EUR), sebbene per la loro natura i crediti all'esportazione siano principalmente associati al commercio di beni. Oltre a ciò, secondo il Portogallo, il modello della copertura complementare non dovrebbe essere considerato discriminatorio in quanto non impedisce alle imprese di negoziare una polizza assicurativa con un assicuratore privato. Le autorità pubbliche si basano esclusivamente sulla valutazione del rischio effettuata dagli assicuratori privati. Inoltre, stando alle autorità portoghesi, il limite massimo fissato per ogni assicurazione non impedisce l'accesso delle grandi imprese, le quali hanno beneficiato del regime (47,79 % in termini di valore delle operazioni, contro il 33,79 % delle medie imprese e il 18,42 % delle piccole imprese, ma solamente il 31,58 % in termini di numero di beneficiari, contro il 39,06 % delle medie imprese e il 28,82 % delle piccole imprese). Questo limite massimo è volto a garantire che le risorse statali destinate a questo regime siano proporzionate agli obbiettivi perseguiti e che il rischio sia adeguatamente diversificato, assicurando al tempo stesso l'accesso al regime per un maggior numero di imprese. Secondo le autorità portoghesi, il fatto che l'importo massimo previsto dal regime non sia stato utilizzato è indice dell'assenza di discriminazione nei confronti delle grandi imprese. Infine il Portogallo mette in dubbio l'esistenza di un legame fra la giurisprudenza indicata dalla Commissione al punto 36 della sua decisione di avvio del procedimento d'indagine formale e la discriminazione. Il Portogallo deplora il fatto che la Commissione non abbia stabilito i criteri che una misura deve soddisfare per essere considerata di carattere generale.
(29)
Il Portogallo giustifica i premi assicurativi più bassi offerti dal regime rispetto ai premi degli assicuratori privati affermando che avviene una selezione avversa, poiché le imprese scelgono di assicurare le operazioni meno rischiose con il regime, lasciando la copertura di quelle più a rischio agli assicuratori privati. A questo proposito, secondo le autorità portoghesi, la logica della Commissione non sarebbe pertinente al settore del credito all'esportazione, nel quale il rischio non aumenta all'aumentare dell'importo del credito, diversamente da quanto avviene per i crediti bancari. Il rischio ridotto è anche dimostrato, secondo le autorità portoghesi, dal fatto che fino all'ottobre 2010 il volume dei sinistri denunciati nell'ambito del regime rappresentava solo lo 0,26 % del valore totale della copertura assicurativa contrattata. Inoltre, i prezzi fissati per la copertura pubblica corrispondono, stando alle autorità portoghesi, ai prezzi di mercato prima delle crisi e non comportano perciò un vantaggio per i beneficiari.
(30)
D'altro lato, l'opinione delle autorità portoghesi è che il regime non provoca distorsioni della concorrenza fra gli Stati membri per i motivi seguenti: i) comprende anche le operazioni nazionali; ii) i costi assicurativi differiscono fra gli Stati membri, come dimostrato dai differenti premi assicurativi; iii) il tipo di servizio prestato non è disponibile nel mercato.
5. OSSERVAZIONI PRESENTATE DA TERZI
(31)
La Commissione non ha ricevuto osservazioni da terzi dopo la pubblicazione della decisione della Commissione di avviare il procedimento d'indagine formale nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea del 9 aprile 2011.
6. VALUTAZIONE
6.1. DEFINIZIONE DEGLI INTERVENTI COME AIUTO DI STATO
(32)
Il paragrafo 1 dell'articolo 107 del TFUE recita:
«Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.»
(33)
Perché si applichi l'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, è necessario che vi sia una misura di aiuto attribuibile allo Stato, che è concessa mediante risorse statali, che incide sugli scambi tra Stati membri e falsa la concorrenza nel mercato interno, conferendo un vantaggio selettivo a determinate imprese.
Risorse statali
(34)
Come illustrato nella decisione della Commissione del 27 ottobre 2010 che avvia il procedimento d'indagine formale, l'assicurazione è fornita direttamente dallo Stato e eventuali perdite derivanti dal regime incidono sul bilancio nazionale. Di conseguenza, il regime comporta l'utilizzo di risorse statali: ciò non è contestato dal Portogallo.
Vantaggio selettivo per gli assicuratori
(35)
La Commissione ha esaminato i mercati dell'assicurazione del credito all'esportazione nelle sue decisioni relative all'assicurazione del credito all'esportazione a breve termine (7). Nel mercato assicurativo del credito all'esportazione a breve termine i premi sono normalmente fissati nei contratti per periodi di almeno un anno. Di conseguenza, qualsiasi modifica dei prezzi della copertura offerta produce effetti con un certo ritardo. Oltre a ciò, la prassi del mercato è di adattare l'offerta di assicurazione del credito aumentando o diminuendo gli importi dei limiti di credito offerti, e non alterando solamente il premio chiesto per la copertura. Questa pratica è stata osservata anche dall'inizio della crisi finanziaria, come dimostrano le lettere di rifiuto inviate dal Portogallo e le lettere di rifiuto inviate in altri casi di regimi di assicurazione del credito all'esportazione a breve termine (8). In genere, le lettere di rifiuto degli assicuratori non offrono agli esportatori, in alternativa, un prezzo più elevato per la copertura di taluni acquirenti. Gli elementi di prova a disposizione dimostrano che, a seguito della crisi finanziaria, gli assicuratori privati hanno ridotto significativamente la copertura offerta, spesso ritirandola del tutto. Altri dati forniti dagli operatori del mercato confermano l'analisi precedente (9). In tal modo la concorrenza fra assicuratori si basa principalmente sugli importi di copertura concessi e non sui prezzi applicati. Con la misura in questione lo Stato ha risposto alla domanda del mercato non soddisfatta dagli operatori privati esistenti. Tuttavia, in un mercato competitivo senza intervento statale, un nuovo operatore avrebbe soddisfatto la domanda esistente concedendo una copertura assicurativa aggiuntiva. Di conseguenza, l'effetto dell'intervento statale è stato di proteggere le posizioni di mercato degli assicuratori privati già operanti nel mercato portoghese.
(36)
L'assicurazione del credito all'esportazione a breve termine è un prodotto nel quale l'assicuratore si assume il rischio commerciale e politico di inadempimento dell'acquirente in un'operazione commerciale. Anche le banche offrono di assumersi i rischi commerciali delle operazioni commerciali mediante il credito documentario e il factoring pro soluto. L'assicurazione del credito all'esportazione a breve termine offerta dagli assicuratori e il credito documentario offerto dalle banche sono prodotti sostituti sul lato della domanda nel mercato della protezione contro i rischi commerciali delle operazioni commerciali. In assenza di intervento statale, le imprese esportatrici avrebbero potuto ricorrere, almeno in parte, al credito documentario (lettere di credito) offerto dalle banche (10). A causa della sostituibilità fra l'assicurazione del credito all'esportazione offerta dagli assicuratori e il credito documentario offerto dalle banche, la misura comporta un vantaggio a favore del settore dell'assicurazione del credito all'esportazione a breve termine perché contribuisce a mantenere la quota di mercato delle compagnie di assicurazione del credito all'esportazione nel mercato della protezione contro i rischi commerciali e politici delle operazioni commerciali. Poiché le banche non sono ammissibili al regime, che offre un'assicurazione pubblica solo ad integrazione di una copertura fornita da un assicuratore privato, il vantaggio è selettivo.
(37)
Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che la misura comporta un vantaggio selettivo a favore degli assicuratori.
Vantaggio selettivo per gli esportatori e per le imprese operanti nel commercio nazionale
(38)
Gli esportatori e le imprese commerciali che aderiscono al regime pagano un premio inferiore a quello del mercato. Ciò rafforza la posizione delle imprese che beneficiano del regime rispetto a quelle che potrebbero, potenzialmente, beneficiare solo della copertura degli assicuratori privati al prezzo di mercato. Il semplice rafforzamento, a seguito dell'attuazione di un regime, della posizione di alcuni operatori rispetto ai loro concorrenti in una situazione analoga è stato ritenuto un vantaggio (11). Nel caso di specie, il rafforzamento della posizione di questi beneficiari non sarebbe stata possibile, in uguale misura, senza l'intervento dello Stato.
(39)
Inoltre, come affermato dalle autorità portoghesi, sul mercato non è disponibile, almeno in ugual misura, la copertura dei rischi coperti dal regime. In questo modo le imprese che beneficiano del regime dispongono di un doppio vantaggio potendo accedere a una copertura assicurativa che altrimenti non avrebbero a disposizione: non solo beneficiano di un premio inferiore al prezzo di mercato, ma beneficiano anche dell'esistenza di una copertura aggiuntiva.
(40)
Il regime portoghese è di fatto selettivo.
(41)
Un'indicazione iniziale del carattere selettivo del regime è che le imprese che beneficiano della misura sono quasi esclusivamente imprese che commerciano beni, mentre le imprese prestatrici di servizi beneficiano molto meno di questa misura. Nell'ambito del procedimento d'indagine formale, le autorità portoghesi affermano che non esistono ostacoli giuridici che impediscono alle imprese che non svolgono attività commerciali di beneficiare del regime e che settori quali l'edilizia, il trasporto e altri servizi (ad esclusione del commercio) hanno beneficiato della misura. Tuttavia il Portogallo ammette anche che, per sua natura, l'assicurazione del credito all'esportazione interessa principalmente il commercio di beni. Difatti, le imprese che forniscono servizi di trasporto o altri servizi rappresentavano solo il 2,4 % dell'assicurazione prestata in forza del regime fino all'ottobre 2010. Poiché le imprese prestatrici di servizi erano solo 8 sul totale delle 361 imprese beneficiarie del regime e rappresentavano l'1,25 % circa della quota dei limiti di credito, è chiaro che la misura in questione ha offerto sostegno essenzialmente alle imprese che commercializzano beni.
(42)
Vi sono altri elementi attestanti la selettività del regime.
(43)
In primo luogo, nonostante le autorità portoghesi affermino che il regime è di carattere generale perché i beneficiari sono definiti attraverso criteri oggettivi che non discriminano le entità di altri Stati membri, le condizioni stabilite dal regime lasciano un certo margine di discrezionalità nella scelta dei beneficiari. Il regime applica il modello della «copertura complementare», in base al quale solamente le imprese che dispongono di un limite di credito già parzialmente assicurato da una polizza privata sono ammissibili al regime, mentre le imprese alle quali gli assicuratori privati del credito rifiutano la copertura non sono ammissibili a ricevere la copertura complementare. Il regime lascia esclusivamente al giudizio degli assicuratori privati la valutazione dell'ammissibilità alla copertura. In mancanza di criteri oggettivi e uniformi per determinare il rischio associato alle operazioni cui partecipa ogni esportatore o commerciante nazionale, il regime concede agli assicuratori privati un certo margine di discrezionalità nella valutazione dell'affidabilità creditizia delle imprese che saranno ammissibili alla copertura offerta dal regime. Secondo la Corte di giustizia, per essere considerata non selettiva una misura deve basarsi su un criterio di applicazione oggettivo, senza alcuna considerazione di carattere geografico o settoriale e che sia inoltre conforme allo scopo perseguito dalla misura (12). Nel caso di specie, l'assenza di criteri oggettivi per decidere la concessione di una copertura privata dà adito a una discriminazione potenziale fra beneficiari che si trovano in una situazione fattuale analoga (13).
(44)
In secondo luogo, anche se i criteri di accesso al regime fossero considerati oggettivi, la Corte di giustizia ha stabilito che la mera esistenza di criteri oggettivi non esclude il carattere selettivo della misura quando quest'ultima ha l'effetto di avvantaggiare talune imprese a scapito di altre. A tal riguardo la Corte ha affermato che «Il fatto che l'aiuto non si indirizzi ad uno o più beneficiari particolari previamente definiti, ma sia soggetto a una serie di criteri oggettivi in applicazione dei quali potrà essere concesso, nell'ambito di uno stanziamento globale predeterminato di bilancio, a un numero indefinito di beneficiari, non identificati in origine, non basta infatti a mettere in discussione il carattere selettivo della misura e, quindi, la qualifica di questa come aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 92 del trattato (107, paragrafo 1, TFUE). Una siffatta circostanza significa al massimo che la misura di cui trattasi non è un aiuto individuale. Essa non esclude, per contro, che questo pubblico intervento debba essere analizzato come un regime di aiuto costitutivo di una misura selettiva e, pertanto, specifica, se a causa dei suoi criteri di applicazione arrechi un vantaggio a talune imprese o a talune produzioni, con esclusione di altre (14)». Pertanto, secondo la Corte di giustizia, gli interventi statali non devono essere valutati in base alla loro causa o al loro scopo, ma in funzione dei loro effetti (15). Nel caso in questione il regime è di fatto selettivo.
(45)
In terzo luogo, una misura di carattere generale oltre a essere basata su criteri oggettivi e orizzontali, non deve essere eccessivamente limitata riguardo alla sua durata e al suo campo di applicazione. Il regime, sebbene il Portogallo sottolinei il suo carattere generale, è limitato sia in termini di durata che di campo di applicazione, a causa della sua natura di modello di copertura complementare, come illustrato al considerando 43.
(46)
Infine i criteri previsti dal regime non sono coerenti con l'obiettivo e la logica della misura (16). Anche se il regime fosse applicato in maniera oggettiva da parte degli assicuratori privati, sarebbero ammissibili a beneficiarne solo le imprese la cui copertura è stata ridotta durante la crisi. Le imprese alle quali gli assicuratori privati hanno ritirato completamente i limiti di credito sarebbero escluse dalla sua applicazione. Di conseguenza, sebbene sia finalizzato a sopperire a una presunta indisponibilità di copertura nel mercato privato, il regime non comprende le imprese più fortemente colpite dalla riduzione della capacità degli assicuratori privati sul mercato. In tal senso, la misura non è concepita adeguatamente per sopperire al fallimento del mercato individuato.
(47)
Alla luce di quanto precede, si può concludere che i vantaggi conferiti alle imprese esportatrici e alle imprese commerciali che aderiscono al regime hanno un carattere selettivo.
Incidenza sugli scambi e distorsione di concorrenza
(48)
Per quanto riguarda l'incidenza sugli scambi, il regime si applica alle esportazioni e alle operazioni effettuate sul mercato nazionale aventi ad oggetto beni commerciabili.
(49)
Interessando anche le operazioni effettuate nel mercato nazionale, il regime può potenzialmente incidere sugli scambi commerciali fra gli Stati membri, nella misura in cui può provocare distorsioni significative dei flussi commerciali, ad esempio sottraendo attività economiche all'esportazione a favore degli scambi nazionali.
(50)
Per quanto attiene alla distorsione della concorrenza, conformemente alla giurisprudenza della Corte, il semplice fatto che la posizione concorrenziale di un'impresa venga rafforzata nei confronti di altre imprese concorrenti, conferendole un vantaggio economico che non avrebbe ottenuto nell'ambito delle sue normali operazioni, evidenzia una possibile distorsione della concorrenza (17).
(51)
Poiché si applica alle esportazioni anche verso altri Stati membri, il regime incide ovviamente sui flussi commerciali fra Stati membri, facilitando l'esercizio di attività di esportazione da parte dei beneficiari.
(52)
Dato che comprende le operazioni nazionali, il regime incide inoltre sugli scambi. Secondo la giurisprudenza consolidata, quando un aiuto concesso da uno Stato membro rafforza la posizione di un'impresa rispetto ad altre imprese concorrenti nel commercio all'interno dell'Unione, quest'ultimo è da considerarsi influenzato dall'aiuto. A tal proposito, il fatto che un settore economico sia stato oggetto di liberalizzazione a livello dell'Unione evidenzia un'incidenza reale o potenziale degli aiuti sulla concorrenza, nonché gli effetti di tali aiuti sugli scambi fra Stati membri. Non è peraltro necessario che l'impresa beneficiaria partecipi essa stessa al commercio all'interno dell'Unione. Infatti, quando uno Stato membro concede un aiuto ad un'impresa, l'attività sul mercato nazionale può essere mantenuta o incrementata, con la conseguente diminuzione delle possibilità per le imprese con sede in altri Stati membri di penetrare nel mercato di tale Stato membro. Inoltre il rafforzamento di un'impresa che fino a quel momento non partecipava al commercio intra-Unione può porla nella condizione di penetrare nel mercato di un altro Stato membro (18).
(53)
Nel caso di specie, beneficiano della misura imprese operanti in vari settori aperti agli scambi intra-Unione. Pertanto anche i vantaggi conferiti per le transazioni nazionali a imprese operanti esclusivamente nel mercato portoghese incidono sugli scambi fra Stati membri.
(54)
Inoltre, l'obiettivo della misura è sostenere le attività commerciali delle imprese situate in Portogallo rispetto a imprese situate in altri Stati membri. La misura può pertanto falsare la concorrenza nel mercato interno.
Conclusioni
(55)
Il regime costituisce quindi un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. Tale regime può essere considerato compatibile con il mercato interno solo se può beneficiare di una delle deroghe previste dal trattato.
6.2. COMPATIBILITÀ DELL'AIUTO A FAVORE DEGLI ASSICURATORI
(56)
Nella sua comunicazione la Commissione ha stabilito le condizioni alle quali gli aiuti agli assicuratori, sotto forma di regimi statali di credito all'esportazione a breve termine, sono compatibili con il mercato interno. Il quadro di riferimento temporaneo enuncia le condizioni per l'applicazione della comunicazione nel contesto della crisi finanziaria.
(57)
Il punto 2.5 della comunicazione, nella versione modificata (19), definisce i «rischi assicurabili sul mercato» come i rischi commerciali e politici inerenti a debitori pubblici e non pubblici stabiliti nei paesi elencati nel suo allegato (20). Sono di norma vietati i vantaggi finanziari a favore delle assicurazioni del credito all'esportazione che partecipano a un'operazione qualificata come rischio assicurabile sul mercato o che ne assicurano la copertura.
(58)
Conformemente al punto 3.1 della comunicazione, fra i fattori che potrebbero falsare la concorrenza fra le assicurazioni private del credito all'esportazione e le assicurazioni pubbliche o che beneficiano di sostegno pubblico che coprono rischi assicurabili sul mercato, figurano le garanzie de iure o de facto dello Stato per i finanziamenti e le perdite. Tali garanzie permettono alle assicurazioni di ottenere finanziamenti a tassi d'interesse inferiori a quelli normali di mercato o semplicemente di accedere ai finanziamenti. Esse eliminano inoltre la necessità per gli assicuratori di riassicurarsi sul mercato privato.
(59)
I rischi inerenti ai paesi non elencati nell'allegato della comunicazione sono considerati «non assicurabili sul mercato» ai sensi della stessa e il sostegno pubblico a favore della loro copertura non è oggetto della comunicazione.
(60)
Il punto 4.2 della comunicazione stabilisce che i rischi assicurabili sul mercato non possono essere coperti da un'assicurazione del credito all'esportazione che beneficia del sostegno degli Stati membri. Tuttavia, il punto 4.4 della comunicazione prevede la possibilità che, a certe condizioni, questi rischi siano coperti in via provvisoria dagli assicuratori del credito all'esportazione pubblici o beneficiari di sostegno pubblico. In particolare prevede che i rischi inerenti a debitori stabiliti nei paesi elencati nell'allegato siano considerati temporaneamente non assicurabili sul mercato solo se può essere dimostrata l'indisponibilità della copertura privata per i rischi normalmente considerati come assicurabili sul mercato. Gli Stati membri che intendono ricorrere a tale deroga dovranno fornire una rassegna del mercato e presentare elementi di prova ottenuti da due grandi imprese private di assicurazione del credito all'esportazione riconosciute a livello internazionale e da un assicuratore nazionale del credito che dimostrino l'indisponibilità della copertura dei rischi nel mercato assicurativo privato. Inoltre, l'assicurazione del credito all'esportazione che beneficia del sostegno pubblico deve, per quanto possibile, allineare i premi applicati a tali rischi non assicurabili sul mercato ai tassi applicati dagli assicuratori privati del credito all'esportazione per il tipo di rischio in questione e presentare una descrizione delle condizioni che l'assicuratore del credito all'esportazione pubblico o con sostegno pubblico intende applicare per tali rischi.
(61)
Per accelerare il procedimento il quadro di riferimento temporaneo ha semplificato, fino al 31 dicembre 2010, gli elementi di prova che gli Stati membri devono presentare per dimostrare l'indisponibilità della copertura. A tal fine gli Stati membri devono presentare una documentazione ottenuta da una grande impresa privata di assicurazione del credito all'esportazione riconosciuta a livello internazionale e da un assicuratore nazionale o per lo meno da quattro imprese esportatrici ben consolidate nel mercato nazionale. Il quadro di riferimento temporaneo è stato prorogato fino al 31 dicembre 2011 (21).
Indisponibilità di copertura
(62)
Il Portogallo ha presentato una serie di lettere di imprese esportatrici che riferivano che era stata loro rifiutata la copertura per un certo numero di operazioni. Tuttavia la Commissione considera che le lettere presentate dalle autorità portoghesi non costituiscano elementi di prova sufficienti dell'indisponibilità generale della copertura assicurativa. Difatti queste lettere o affermano che i motivi del rifiuto sono riservati o dichiarano esplicitamente che il diniego è dovuto all'insufficiente liquidità e posizione finanziaria del cliente, che corrisponde a una pratica commerciale normale in un mercato assicurativo che funziona correttamente. Nella risposta alla decisione della Commissione di avvio del procedimento d'indagine formale del 27 ottobre 2010, il Portogallo ha fornito dati che indicano un calo del numero di imprese che hanno acquistato un'assicurazione (diminuzione del 29,41 % dal dicembre 2008 al dicembre 2009 e di un ulteriore 12,53 % fino al settembre 2010) e una riduzione del valore del portafoglio assicurativo (calo del 32,84 % dal dicembre 2008 al dicembre 2009 e di un ulteriore 22,36 % fino al settembre 2010). Tuttavia, delle due lettere degli assicuratori privati presentate dal Portogallo, che attestano l'indisponibilità di copertura nel mercato privato, quella di CESCE del 22 novembre 2010 afferma che anche le necessità di finanziamento delle imprese sono diminuite a causa di una contrazione dei mercati d'acquisto. Di conseguenza, la presunta riduzione dei volumi assicurati non è prova sufficiente dell'indisponibilità di copertura assicurativa del credito nel mercato.
(63)
D'altro lato, se la copertura nel mercato privato è veramente indisponibile e diventa in seguito disponibile quando lo Stato concede una copertura parziale, ciò è indice del fatto che le compagnie di assicurazione hanno beneficiato di un aiuto di Stato. Dato che la posizione concorrenziale degli operatori nel mercato è determinata in gran parte dalla loro capacità di offrire una copertura assicurativa del credito, come illustrato al considerando 35, la disponibilità di credito che deriva dal sostegno statale permette agli operatori già presenti nel mercato di mantenete la loro posizione.
Avvicinamento dei premi alle tariffe applicate dagli assicuratori privati del credito
(64)
I premi applicati in base al regime corrispondono al 60 % del premio applicato da un assicuratore privato per coprire lo stesso cliente. Inoltre, al contrario di ciò che afferma il Portogallo, il rischio trasferito allo Stato in base al regime deve essere considerato più elevato del rischio coperto dalle assicurazioni private individualmente. Occorre ricordare che il rischio di inadempimento aumenta in funzione dell'importo assicurato. Con un maggiore importo assicurato, l'esportatore accetterà di concludere più operazioni commerciali con un dato acquirente e il volume totale delle operazioni può superare la capacità di rimborso di quest'ultimo.
(65)
Le autorità portoghesi affermano che il rischio inerente a operazioni aggiuntive è ridotto, considerando che un'impresa esportatrice che ha ottenuto un limite di credito assicurerà per prime le operazioni con clienti più a rischio; con una copertura più estesa, l'impresa esportatrice coprirà progressivamente le operazioni con clienti che presentano rischi minori. Tuttavia questa argomentazione ignora il fatto che i limiti di credito sono concessi globalmente per ciascun cliente e quindi l'impresa esportatrice non può scegliere di destinare il limite di credito di cui dispone per coprire solamente le operazioni concluse con clienti con minore affidabilità creditizia.
(66)
Oltre a ciò, l'argomentazione delle autorità portoghesi secondo la quale le operazioni aggiuntive assicurate presentano un rischio inferiore rispetto alle operazioni coperte da un'assicurazione privata porterebbe a concludere che gli assicuratori privati, per un determinato livello di premio, accetterebbero un rischio maggiore mentre rifiuterebbero la copertura di operazioni a minor rischio. Se questa argomentazione fosse vera, un assicuratore privato razionale assicurerebbe il maggior numero possibile di operazioni, aumentando le sue entrate derivanti dai premi e diminuendo allo stesso tempo il rischio. In altri termini, l'argomentazione delle autorità portoghesi attribuirebbe un comportamento irrazionale agli assicuratori privati che accetterebbero di assicurare la parte del portafoglio a maggior rischio, invece di quella a minor rischio. Questa argomentazione non può quindi essere accettata.
(67)
A causa del maggior rischio coperto dal regime di aiuti, lo Stato sarà esposto da ultimo a perdite finali potenzialmente più elevate rispetto all'assicuratore privato che concede la copertura iniziale e fissa il prezzo in maniera individuale. Di conseguenza, nel caso di un regime di copertura complementare nel quale la decisione di estendere la copertura è presa solo una volta fissato il premio relativo al limite del credito assicurativo iniziale, il prezzo della copertura complementare deve rispecchiare il rischio maggiore che deriva dall'eventuale eccesso di copertura. L'argomentazione delle autorità portoghesi, secondo la quale le imprese esportatrici effettuerebbero una selezione avversa che garantirebbe la copertura delle operazioni a maggior rischio da parte degli assicuratori privati non è confermata da alcun dato reale, né dalle prassi di mercato note. La forma più comune di assicurazione del credito all'esportazione a breve termine offerta dagli assicuratori privati (polizza basata sul fatturato totale) impone che sia assicurato l'intero portafoglio di vendite a credito del cliente. In tal modo l'impresa assicurata non può scegliere di assicurare i rischi in maniera selettiva. La Commissione ritiene che il prezzo dell'assicurazione complementare avrebbe dovuto tenere conto del maggiore grado di rischio assunto e i premi fissati avrebbero quindi dovuto essere superiori ai premi applicati per la copertura di base offerta dagli assicuratori privati.
(68)
Nel caso di specie, i premi applicati in base al regime sono inferiori alle tariffe attuali del mercato di assicurazione del credito all'esportazione, come confermato dal Portogallo nella risposta alla decisione della Commissione di avviare il procedimento d'indagine formale del 27 ottobre 2010. I premi previsti dal regime sono anche inferiori alle tariffe di mercato vigenti nel 2007 e nel 2008. Per questo motivo non è accettata l'argomentazione presentata dalle autorità portoghesi secondo la quale i premi del regime corrispondono a quelli applicati sul mercato prima della crisi. Inoltre, il premio deve tenere presente il maggiore livello di rischio assunto. Di conseguenza, i premi fissati avrebbero dovuto effettivamente situarsi ad un livello superiore rispetto ai premi del mercato.
(69)
Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che il regime in questione, come applicato agli assicuratori, è incompatibile con la comunicazione e con il quadro di riferimento temporaneo.
6.3. COMPATIBILITÀ DELL'AIUTO CONCESSO ALLE IMPRESE ESPORTATRICI
6.3.1. Compatibilità della misura relativa all'assicurazione del credito all'esportazione a breve termine
(70)
L'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), applicabile in condizioni normali di mercato e l'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE, applicabile in caso di grave turbamento dell'economia, consentono di considerare gli aiuti compatibili con il mercato interno in determinate circostanze.
(71)
La Commissione ricorda che, secondo la giurisprudenza, l'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE deve essere interpretato in maniera restrittiva e che il turbamento in questione deve colpire l'intera economia dello Stato membro interessato (22).
(72)
Conformemente ai principi enunciati nel quadro di riferimento temporaneo (sezione 5.1), prorogato fino al 31 dicembre 2012, per essere considerate compatibili le misure di aiuto devono soddisfare le seguenti condizioni:
a)
Adeguatezza
l'aiuto deve essere mirato al fine di poter conseguire in maniera efficace l'obiettivo di porre rimedio a un grave turbamento dell'economia. Tale condizione non è soddisfatta se la misura non è adeguata a porre rimedio al turbamento;
b)
Necessità
la misura d'aiuto deve essere necessaria, nell'importo e nella forma, al conseguimento dell'obiettivo previsto. L'aiuto deve pertanto essere dell'importo minimo necessario per conseguire l'obiettivo e assumere la forma più adeguata per porre rimedio al turbamento. In altri termini, se per porre rimedio al grave turbamento dell'intera economia fosse sufficiente un aiuto di importo inferiore o in una forma che provoca meno distorsioni, la misura in questione non sarebbe necessaria. Questa analisi è confermata dalla giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia (23).
c)
Proporzionalità
gli effetti positivi della misura devono compensare adeguatamente le distorsioni della concorrenza in modo che queste siano limitate al minimo necessario per conseguire gli obbiettivi della misura. L'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, vieta tutte le misure statali selettive suscettibili di incidere sugli scambi fra Stati membri. Le deroghe concesse in forza dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE che autorizzano aiuti di Stato devono assicurare che questi aiuti si limitino a quanto necessario per raggiungere gli obbiettivi prefissati.
Adeguatezza
(73)
Come illustrato al considerando 46, il regime esclude le imprese più gravemente colpite dalla crisi, e pertanto non è adeguato a porre rimedio al presunto fallimento del mercato relativo all'indisponibilità di copertura privata.
Necessità e proporzionalità: avvicinamento dei premi alle tariffe applicate dagli assicuratori privati del credito
(74)
Come illustrato al considerando 62, sebbene le informazioni fornite dal Portogallo indichino la presenza di tensioni nel mercato privato dell'assicurazione del credito, esse non dimostrano l'indisponibilità di copertura. Di conseguenza non può essere accertata la necessità di un intervento statale.
(75)
Come indicato ai considerando 21 e 64, i premi applicati in base al regime corrispondono al 60 % dei premi applicati dagli assicuratori privati per la copertura dello stesso cliente.
(76)
Come precisato sopra ai punti da 65 a 67, nel caso di un regime di copertura complementare nel quale la decisione di estendere la copertura è presa solo una volta fissato il premio relativo al limite del credito assicurativo iniziale, il prezzo della copertura complementare deve rispecchiare il rischio maggiore che deriva dall'eventuale eccesso di copertura.
(77)
L'obiettivo di fornire la copertura assicurativa ritenuta indisponibile sul mercato potrebbe essere ottenuto anche mediante un regime i cui prezzi sono fissati in modo tale da rispecchiare il rischio di base assunto dallo Stato. Pertanto, il fatto che il regime applichi premi inferiori a quelli praticati sul mercato per rischi analoghi non è proporzionale all'obiettivo perseguito dal regime.
(78)
Alla luce di quanto precede, la parte del regime relativa all'assicurazione del credito all'esportazione non può essere ritenuta un aiuto alle imprese esportatrici compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE e del quadro di riferimento temporaneo.
(79)
Per quanto riguarda la valutazione della compatibilità della misura ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), valgono le stesse argomentazioni relative all'adeguatezza, alla necessità e alla proporzionalità prese in considerazione ai fini dell'esame a norma dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b). Di conseguenza la Commissione conclude che l'aiuto concesso dal regime alle imprese esportatrici altera le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.
6.3.2. Compatibilità del regime relativamente all'assicurazione di operazioni commerciali sul mercato nazionale
(80)
Per quanto riguarda l'applicazione del regime alle operazioni nazionali, l'assicurazione delle operazioni commerciali nazionali a un prezzo inferiore a quello di mercato può sottrarre operazioni commerciali alle esportazioni e favorire gli scambi nazionali, con un impatto significativo sulle importazioni. Di conseguenza, in condizioni normali di mercato, gli aiuti di Stato a favore degli scambi all'interno del mercato nazionale sono rigorosamente vietati. Tuttavia, le lettere b) e c) dell'articolo 107, paragrafo 3, del TFUE, consentono di considerare un aiuto compatibile con il mercato interno in determinate circostanze. A tal riguardo la comunicazione e il quadro di riferimento temporaneo stabiliscono i criteri per la compatibilità delle misure di aiuto sotto forma di assicurazione del credito all'esportazione a breve termine. Essi non si applicano tuttavia all'assicurazione di operazioni commerciali sul mercato nazionale.
(81)
Ciò nonostante il Portogallo ha notificato il regime nell'ambito dell'attuale crisi finanziaria a norma del quadro di riferimento temporaneo. Occorre pertanto stabilire se, date le gravi conseguenze della crisi economica attuale, il regime può essere considerato compatibile direttamente ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE. In caso contrario, è necessario valutare se la misura può essere considerata compatibile a norma dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c).
(82)
Per quanto riguarda la compatibilità a norma dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE, tale disposizione consente alla Commissione di dichiarare compatibili con il mercato interno gli aiuti che mirano a «porre rimedio a un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro».
(83)
La Commissione ricorda che l'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE deve essere interpretato in maniera restrittiva e che il turbamento in questione deve colpire l'intera economia dello Stato membro interessato (24). Essa fa altresì presente che, come precisato al punto 73, la misura deve soddisfare i criteri di adeguatezza, necessità e proporzionalità.
(84)
La misura è stata adottata nel quadro della crisi finanziaria attuale, avendo una durata limitata nel tempo.
(85)
La Commissione ha ricevuto lettere di imprese esportatrici e di assicuratori privati che attestavano una contrazione della copertura assicurativa delle operazioni nazionali. Le autorità portoghesi hanno affermato che il tasso di perdite è aumentato al 102 %. Tuttavia, l'osservazione non è conclusiva visto che l'aumento corrisponde a una tendenza costante in atto dal 2004, come dimostrato dalle osservazioni presentate dalle autorità portoghesi. Tale aumento costante del tasso di perdite, anche prima dell'inizio della crisi finanziaria, potrebbe indicare non un fallimento del mercato relativamente al finanziamento delle operazioni nazionali, bensì un problema strutturale del mercato. Di conseguenza la Commissione non dispone di elementi di prova attestanti l'adeguatezza del regime per rimediare a un grave turbamento dell'economia e non può dichiarare il regime compatibile a norma del quadro di riferimento temporaneo o dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b).
(86)
Per quanto riguarda la compatibilità della misura a norma della comunicazione e dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), l'obiettivo del regime è di sopperire all'indisponibilità di copertura nel mercato assicurativo. Ciò nonostante, trattandosi di un regime di copertura complementare che lascia una certa discrezionalità alle assicurazioni private nella scelta dei beneficiari, il regime potenzialmente esclude le imprese che si trovano in una situazione di fatto analoga a quella delle imprese contemplate, ma che sono state maggiormente colpite dalla crisi. Anziché subire una semplice riduzione parziale, a queste imprese escluse dal regime non è stato concesso alcun tipo di copertura assicurativa. Inoltre la misura non solo prevede una copertura complementare per i beneficiari ma fornisce loro anche un vantaggio in termini di prezzo, poiché i premi sono inferiori a quelli di mercato. Infatti, come già precisato, i premi applicati dal regime di aiuto statale corrispondono al 60 % dei premi applicati da un'assicurazione privata per fornire la copertura del medesimo cliente, senza tenere conto del fatto che il limite di copertura pari al doppio di quello iniziale implica un rischio più elevato per la copertura statale. Oltre a ciò, il livello dei prezzi previsti dal regime non è giustificato dalla necessità di sopperire all'indisponibilità di copertura assicurativa. Il regime non è né proporzionato né adeguato per conseguire i suoi obbiettivi prefissati e causa potenziali distorsioni della concorrenza.
(87)
La Commissione conclude pertanto che l'aiuto di Stato concesso sotto forma di assicurazione delle operazioni commerciali sul mercato nazionale non soddisfa le condizioni di cui all'articolo 107, paragrafo 3, lettere b) e c), del TFUE ed è incompatibile con il mercato interno.
7. CONCLUSIONI
(88)
Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che il regime concede un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE che non può essere dichiarato compatibile con il mercato interno.
8. RECUPERO
(89)
Ai sensi dell'articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio (25), nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l'aiuto dal beneficiario. Si devono recuperare soltanto gli aiuti incompatibili con il mercato interno.
(90)
Il recupero ha l'obiettivo di ristabilire la situazione antecedente alla concessione degli aiuti. Tale obiettivo è raggiunto una volta che i beneficiari hanno rimborsato gli aiuti incompatibili, rinunciando così ai vantaggi di cui godevano rispetto ai loro concorrenti. L'importo da recuperare deve essere tale da eliminare il vantaggio economico conferito ai beneficiari.
(91)
Per quantificare esattamente l'importo dell'aiuto, dato che non è disponibile un prezzo di mercato per la remunerazione della copertura garantita dallo Stato, si deve definire un parametro di riferimento adeguato. Come è stabilito al primo comma del punto 4.2 della comunicazione della Commissione sulle garanzie (26), «l'equivalente sovvenzione» della garanzia sui prestiti in un determinato anno può esser calcolato allo stesso modo dell'equivalente sovvenzione dei prestiti agevolati. L'importo dell'aiuto può quindi esser calcolato come la differenza tra il tasso d'interesse teorico di mercato e il tasso d'interesse ottenuto grazie alla garanzia statale, previa deduzione degli eventuali premi pagati.
(92)
Per quanto riguarda gli aiuti agli assicuratori, il vantaggio è sotto forma di mantenimento della quota di mercato degli assicuratori. In assenza di aiuto, la copertura sarebbe stata garantita da un altro operatore nel mercato. In particolare, come illustrato al punto 35, la concorrenza sul mercato si basa principalmente sulla capacità relativa degli operatori del mercato di offrire limiti di credito e, in misura minore, sul prezzo della copertura concessa. Inoltre, è prassi del mercato fissare un prezzo medio per l'intero portafoglio, che sarà quindi assicurato dalla stessa compagnia assicuratrice (27), in modo tale che l'impresa assicurata non possa utilizzare il limite di copertura in modo selettivo solo per i clienti che presentano un rischio maggiore («cherry picking»). L'assicurazione selettiva delle operazioni più rischiose potrebbe verificarsi se l'impresa assicurata pagasse un prezzo medio solamente per i suoi clienti che presentano un rischio più elevato e non assicurasse i clienti con rischio inferiore o li assicurasse con un altro assicuratore del credito. Pertanto se un altro operatore del mercato avesse fornito alle imprese esportatrici e/o alle imprese che effettuano operazioni nazionali una copertura per la totalità dei limiti di credito richiesti, sebbene a un prezzo più elevato, queste avrebbero probabilmente spostato tutte le loro polizze assicurative a questo operatore. Il vantaggio in termini monetari è il margine di profitto realizzato da ogni assicuratore del credito con la copertura del volume assicurato, al netto dei costi associati alla copertura di tale volume. In assenza del regime tale vantaggio, tradotto nei profitti realizzati dagli assicuratori privati che hanno aderito al regime nel periodo durante il quale lo Stato ha offerto la copertura complementare, sarebbe stato ottenuto da un altro operatore del mercato. L'aiuto a favore degli assicuratori corrisponde quindi ai profitti realizzati dalle assicurazioni che hanno partecipato al regime, nel periodo in cui era in vigore, attraverso la copertura offerta alle imprese esportatrici e alle imprese commerciali operanti sul mercato nazionale che vi hanno aderito. Il vantaggio derivante dalla copertura dei clienti che hanno aderito al regime deve essere calcolato per ogni singolo assicuratore che vi ha partecipato e, qualora tale vantaggio sia superiore all'importo di aiuti «de minimis», deve essere oggetto di recupero.
(93)
Per quanto riguarda le imprese esportatrici e le imprese commerciali operanti sul mercato nazionale, esse avrebbero dovuto pagare una remunerazione a condizioni di mercato in cambio della copertura statale. L'importo dell'aiuto deve pertanto essere calcolato come la differenza fra quanto pagato e il prezzo effettivamente praticato sul mercato, adeguato in modo da tenere conto del grado di rischio. La Commissione ha elaborato un metodo per calcolare l'importo da recuperare (illustrato nell'allegato alla presente decisione) in base a ipotesi ragionevoli e alla prassi corrente del mercato. Secondo questo metodo, un prezzo di mercato teorico per la copertura concessa dallo Stato equivale al 110 % del prezzo (in termini di premio) applicato dall'assicurazione privata per ogni impresa cliente. Dato che i premi applicati in base al regime corrispondono al 60 % di quelli applicati dalle assicurazioni private, l'importo da recuperare in ogni operazione equivale all'importo percepito dallo Stato, a norma del regime, moltiplicato per 5/6.
(94)
L'importo di cui al punto 93 rappresenta l'importo da recuperare, maggiorato degli interessi effettivamente maturati su tale importo dalla data alla quale l'aiuto è stato messo a disposizione dei beneficiari (data delle garanzie individuali) fino al suo recupero effettivo. Gli interessi per il recupero saranno calcolati su base composta conformemente al disposto del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 del Consiglio (28), modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 271/2008 (29).
(95)
La presente decisione deve essere eseguita immediatamente, in particolare per quanto riguarda il recupero di tutti gli aiuti individuali concessi in base al regime, tranne gli aiuti che soddisfano le condizioni stabilite in regolamenti adottati a norma degli articoli 1 e 2 del regolamento (CE) n. 994/98 del Consiglio (30) o in altri regimi di aiuto approvati, fino all'intensità massima dell'aiuto o fino ai limiti «de minimis» applicabili a questo tipo di aiuto.
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Il regime di assicurazione del credito a breve termine istituito dal Portogallo a norma del decreto legge n. 175/2008 del 26 agosto 2008che istituisce Finova e del decreto legge n. 211/98 del 16 luglio 1998che stabilisce le norme applicabili alle società di mutua garanzia (modificato dal decreto legge n. 19/2001 del 30 gennaio 2011 e dal decreto legge n. 309-A/2007 del 7 settembre 2007) costituisce un aiuto di Stato concesso illegalmente in violazione dell'articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea ed è incompatibile con il mercato interno.
Articolo 2
Gli aiuti individuali concessi nel quadro del regime di cui all'articolo 1 che, al momento della concessione, soddisfano le condizioni stabilite in un regolamento adottato a norma dell'articolo 1 del regolamento (CE) n. 994/98 o in qualsiasi altro regime di aiuti approvato sono compatibili con il mercato interno, fino alle intensità massime di aiuto o fino ai limiti «de minimis» applicabili a questo tipo di aiuto.
Articolo 3
1. Il Portogallo è tenuto a recuperare dai beneficiari l'aiuto incompatibile di cui all'articolo 1.
2. Le somme da recuperare comprendono gli interessi, che decorrono dalla data in cui l'aiuto è stato messo a disposizione del beneficiario fino alla data dell'effettivo recupero.
3. Gli interessi devono essere calcolati su base composta conformemente al capo V del regolamento (CE) n. 794/2004, modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 271/2008.
4. Il Portogallo deve porre immediatamente fine al regime di cui all'articolo 1 e sospendere tutti i pagamenti ancora da effettuare inerenti agli aiuti concessi a norma del regime di cui all'articolo 1, con effetto dalla data di notifica della presente decisione.
Articolo 4
1. Il recupero degli aiuti concessi nel quadro del regime di cui all'articolo 1 è immediato ed effettivo.
2. Il Portogallo deve garantire l'attuazione della presente decisione entro quattro mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 5
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, il Portogallo trasmette alla Commissione le seguenti informazioni:
a)
l'elenco dei beneficiari che hanno ricevuto aiuti nel quadro del regime di cui all'articolo 1 e l'importo complessivo degli aiuti ricevuti da ciascuno di essi;
b)
l'importo complessivo (capitale e interessi di recupero) che deve essere recuperato presso ciascun beneficiario;
c)
una descrizione dettagliata di tutte le misure adottate e previste per conformarsi alla presente decisione;
d)
i documenti attestanti che ai beneficiari è stato ordinato di rimborsare l'aiuto.
2. Il Portogallo terrà informata la Commissione sugli sviluppi delle misure nazionali adottate per applicare la presente decisione fino al completamento del recupero dell'aiuto di cui all'articolo 1. Su richiesta della Commissione, il Portogallo fornisce immediatamente informazioni sulle misure già adottate e sulle misure previste per conformarsi alla presente decisione. Il Portogallo fornisce inoltre informazioni dettagliate riguardo all'importo dell'aiuto e degli interessi già recuperato presso i beneficiari.
Articolo 6
La Repubblica del Portogallo è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 23 novembre 2011