РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 2 юли 2008 година
относно държавна помощ C 18/07 (ex N 874/2006), която Германия възнамерява да приведе в действие в полза на DHL
(нотифицирано под номер C(2008) 3178)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2008/878/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си (1) в съответствие с посочените разпоредби,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 21 декември 2006 г. Германия уведоми Комисията за помощ за обучение за DHL.
(2)
С писмо от 27 юни 2007 г. Комисията уведоми Германия, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 88, параграф 2 от Договора за ЕО, по отношение на помощта за DHL. Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Германия представи мнението си с писмо от 26 септември 2007 г.
(3)
Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си. DHL и UPS Germany представиха мненията си с писма съответно от 15 октомври и 26 октомври 2007 г. Бележките на третите страни бяха препратени на Германия за коментар с писма от 16 ноември и 20 ноември 2007 г. Германия отговори с писмо от 14 декември 2007 г. Комисията поиска допълнителна информация с електронни писма от 12 февруари и 5 юни 2008 г., на които Германия отговори с писма от 14 февруари, 31 март и 17 юни 2008 г.
2. ОПИСАНИЕ НА ПРОЕКТА
2.1. Получателят
(4)
DHL е един от най-големите оператори на експресни куриерски услуги с оборот от дейността си по целия свят, възлизащ на 18,2 млрд. евро през 2005 г. Дружеството е изцяло притежавано от Deutsche Post AG.
(5)
DHL изгради нов център за въздушна логистика за доставка и въздушна спедиция в Лайпциг-Хале, Германия, който се очакваше да заработи до края на октомври 2007 г. Общите инвестиционни разходи по проекта възлязоха на 250 млн. евро. През април 2004 г. DHL получи регионална инвестиционна помощ на стойност около 70 млн. евро, която бе одобрена от Комисията като държавна помощ № 608/2003 с максимален интензитет на помощта от 28 %.
(6)
Центърът за доставка и въздушна спедиция се управлява от двете дружества получатели - DHL Hub Leipzig GmbH („DHL Hub“) и European Air Transport Leipzig GmbH („DHL EAT“), които са изцяло притежавани от Deutsche Post AG чрез други дъщерни дружества. DHL Hub ще предоставя услуги по наземна обработка за дейността по въздушна спедиция, а DHL EAT ще отговаря за инспектирането на въздухоплавателните средства на DHL.
(7)
Дружествата DHL Hub и DHL EAT се намират в подпомагана област съгласно член 87, параграф 3, буква a) от Договора за ЕО.
2.2. Проектът за обучение
(8)
DHL предоставя всички услуги за наземна обработка, както и предполетни проверки и наземни проверки за пристигащи и заминаващи въздухоплавателни средства в логистичния център. За тази цел дружеството планира да наеме поетапно около 1 500 души и да им предостави подходящо обучение. Помощта, за която е отправено уведомление обаче, се отнася само до мерки за обучение на 485 служители.
(9)
Германия отправи уведомление за пряка безвъзмездна помощ за мерките за обучение, предоставена от свободна държава Саксония (50 %) и от провинция Саксония-Анхалт (50 %), на стойност 7 753 307 EUR.
(10)
Планираното от DHL обучение ще бъде предоставено от DHL Hub (320 участници) и от DHL EAT (165 участници) (3).
2.2.1. DHL Hub
(11)
Обучението, което ще бъде предоставено от DHL Hub, представлява в основната си част общо обучение, чиято цел е работниците да получат знания и умения, необходими за изпълнение на определени дейности. Дейността за обучение включва теоретично обучение и практическо обучение на работното място. Обучението в DHL Hub е свързано със следните подробни длъжностни характеристики за 320 служители:
Таблица 1
Длъжност
Брой на служителите
Задачи
Служител на рампа II
210
Товарене и разтоварване на въздухоплавателни средства
Служител по сигурността
110
Проверки на лица и товари
Ръководители(операции)
(110) (4)
Управленски задачи на средно ниво; управление и планиране на персонала; лидерство
a) Служители на рампа II
(12)
Основните дейности, изпълнявани от служителите на рампа, са товарене и разтоварване на въздухоплавателни средства при спазване на строг график. Освен това тези служители трябва да умеят да управляват оборудването за наземно обслужване, да предават полетна документация, да изготвят доклади и да осъществяват комуникация с пилотите и летищните власти.
(13)
Обучението на служителите на рампа включва 19 курса и практическо обучение на работното място с обща продължителност 77 дни, от които 47 дни са предвидени за обучението на работното място. Обучението е предназначено за работници, чиято квалификация е с различен предмет. Теоретичното обучение трябва да се проведе преди влизането в действие на центъра. Обучението включва един курс на тема Unit load device build up, който следва да се счита за специфично обучение, тъй като е посветен на структурата на специфичен тип контейнери, използвани само от DHL. Общите курсове за обучение обхващат също следните теми:
а)
общо обучение по сигурност, включващо противопожарна охрана, работа с товарни люкове, първа помощ, разпознаване на опасни товари и безопасност на рампата;
б)
общо техническо обучение за получаване на разрешения за упражняване на дейности, като управление на превозни средства в зоната на перона, управление на оборудване за наземно обслужване и управление на вилкови товарачи;
в)
друго общо техническо обучение, като теглене на въздухоплавателни средства, размразяване на въздухоплавателни средства и контрол на зоната от страната на съоръженията за излитане и кацане;
г)
общо обучение на теми, включващи управление на околната среда (стандарт ISO/DIN 14001) и управление на качеството и процеси за гарантиране на качеството (стандарт ISO/DIN 9001).
(14)
Националното и европейското законодателство по принцип не регламентира минималния брой служители и не съдържа изисквания за специфично обучение или за разрешения за упражняване на дейността служител на рампа II. Германия посочи обаче, че пет от планираните курсове (включително курсовете по противопожарна охрана, първа помощ, разпознаване на опасни товари и безопасност на рампата) са задължителни съгласно действащите правила за всички служители (5) и че минимален брой служители (около 70) трябва да преминат допълнителни курсове, включващи подходящо обучение на работното място, на тема работа с товарни люкове, а също и общото обучение, за което се изискват разрешения. След това тези лица ще могат да предадат знанията си на своите колеги в рамките на кратки учебни сесии.
(15)
Германия посочи, че алтернативна възможност е възлагане на дейности на подизпълнители, и предостави анализ на разходите.
б) Служители по сигурността
(16)
Дейността на служителя по сигурността включва извършване на проверки на лица и товари с цел предотвратяване на нарушаването на дейността. Обучението на служители по сигурността включва само общо обучение:
а)
общо обучение по сигурност, включващо противопожарна охрана, първа помощ и разпознаване на опасни товари;
б)
общо техническо обучение по сигурност, предвидено в законодателството за служителите по сигурността, като опасност от тероризъм, сигурност на достъпа, контрол и претърсвания, сигурност на багажа и товарите, оръжия и безопасни зони;
в)
друго общо техническо обучение за получаване на разрешения за упражняване на дейности, като управление на превозни средства в зоната на перона;
г)
друго общо техническо обучение в области, като право, работа с оръжия и взривни вещества, основи на контрола и разчитането на изображения, получени с рентгеново оборудване;
д)
общо обучение на теми, включващи управление на качеството и процеси за гарантиране на качеството (стандарт ISO/DIN 9001).
(17)
Мерките за обучение съответстват на приложимото национално и европейско законодателство. DHL планира да предостави на всички служители по сигурността обстойно обучение по аспектите на безопасността, но ако не бъде предоставена помощ, това обучение ще бъде ограничено до минимум, т. е. ще включва само общо техническо обучение по сигурност. Освен това, останалото общо техническо обучение по сигурност и в този случай ще бъде предоставено на ограничен брой служители, които след това ще предадат знанията си на останалите служители.
(18)
И в този случай Германия посочи възможността за подизпълнение като алтернативно решение, разходите за което биха били по-ниски [(с 15-30 %)] (6) от разходите за персонал на DHL.
в) Обучение по управление на средно ниво
(19)
Обучението по оперативно управление на средно ниво е предназначено за служители в логистичния център. На Комисията беше обяснено, че тези служители ще преминат посоченото по-горе обучение, преди да получат по-задълбочени познания върху областите, които следва да управляват. Тяхното обучение ще включва и теми, като трудово право, основи на комуникациите, управление на човешките ресурси и управление на конфликти, езиково обучение и обучение по изграждане на екипи.
2.2.2. DHL EAT
(20)
Извършваната от DHL EAT дейност е свързана основно с техническо обслужване на въздухоплавателни средства преди пускането им в експлоатация, като е предвидено обучение за 165 служители, заемащи следните длъжности:
Таблица 2
Длъжност
Брой служители
Задачи
Механик по техническо обслужване, разрешаващ пускане в експлоатация
категория A
97
Обикновено планово техническо обслужване или отстраняване на прости дефекти преди пускане в експлоатация
Техник механик по техническо обслужване, разрешаващ пускане в експлоатация
категория B 1
68
Техническо обслужване, включващо структура на корпуса, двигатели и електрически системи преди пускане в експлоатация
2.3. Приемливи разходи за обучение и планирана помощ
(21)
В уведомлението Германия представи общ преглед на допустимите разходи, който беше възпроизведен в решението за откриване на процедура. Общите допустими разходи възлизат на [(10-15)] млн. евро за проекта за обучение и на 7 753 000 EUR за планираната помощ за обучение.
3. РЕШЕНИЕ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(22)
Официалната процедура по разследване беше открита, защото Комисията имаше съмнения относно това дали помощта за обучение е съвместима с общия пазар.
(23)
Комисията се съмняваше по-специално дали помощта е действително необходима за изпълнението на проекта за обучение. Тя отбеляза, че може да се счита, че помощта за обучение е съвместима с общия пазар по смисъла на член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО само когато такава помощ не е пряко необходима за оперативните дейности на получателя. Във връзка с това Комисията се позова на своята практика по вземане на решения (7). Тя имаше основания да приеме, че получателят би трябвало да предостави, поне до известна степен, подобно обучение на своите служители, дори ако не получи помощ.
(24)
Първо, беше очевидно, че дружеството DHL е направило големи инвестиции в логистичния център и желае той да започне да функционира. Германия потвърди, че работниците в Белгия по принцип не желаят да преминат на работа в Германия. Поради това DHL трябваше да наеме нови работници, за да може центърът да започне работа.
(25)
Второ, изглежда, че за да функционира логистичният център, персоналът се нуждае от определен обем предимно техническо обучение в следните области:
а)
Предаване на специфични за дружеството знания, необходими за функционирането на предприятието, т. е. знания за специфични индивидуално разработени системи на DHL за обработка на товари.
б)
Придобиване на определени квалификации, изисквани от законодателството във връзка с функционирането на предприятието. Казано с други думи, определен брой работници трябва да бъдат запознати с проблемите на сигурността. Това е законово изискване и изпълнението му трябва да бъде удостоверено посредством някакъв вид официално сертифициране. Това произтича от факта, че предоставяните от DHL услуги са свързани със значителни рискове за безопасността и сигурността.
в)
Провеждане на общо техническо обучение, пряко необходимо за работата на логистичния център. Това включва провеждане на курсове, включващи обучение на служители на рампа II по теглене на въздухоплавателни средства, размразяване на въздухоплавателни средства, управление на превозни средства в зоната на перона, управление на вилкови товарачи и безопасност на рампата.
г)
Предоставяне на обучение на работното място, необходимо за безпроблемната работа на центъра. Обучаващите се ще се запознаят с работните процеси - нещо, което е особено важно за дейностите с въздушни товари, тъй като товаренето на самолети трябва да се осъществява съгласно строг график поради факта, че една единствена грешка може да доведе до големи закъснения.
д)
Предоставяне на други общи знания, които не са описани в букви б)-г).
(26)
Трето, Комисията се съмняваше дали DHL ще успее да привлече на местния или европейския трудов пазар достатъчен брой работници, притежаващи посочените по-горе умения.
(27)
Четвърто, Комисията имаше съмнения дали наемането на квалифицирани работници би било адекватна алтернатива на обучението в рамките на дружеството. Тя прие за даденост, че поне специфичното обучение и обучението по сигурност трябва във всички случаи да се проведе от DHL, тъй като то не може да се проведе от външни обучаващи, а DHL трябва да докаже, че организираното от дружеството обучение по сигурност е адекватно.
(28)
Пето, Комисията имаше съмнения дали DHL ще успее да съкрати някои от курсовете в учебната програма, по-специално тези, отнасящи се до служителите на рампа II, за които е планирано, както е посочено в уведомлението, че дори и работниците, които притежават разрешения, ще трябва да преминат отново целия курс на обучение. Освен това, Комисията се съмняваше дали е възможно да бъдат обучени само ограничен брой хора, тъй като това би могло да има неблагоприятно отражение върху безпроблемното предоставяне на услугите. Всъщност DHL вече беше назначила целия персонал на предприятието с намерението да го обучи, поради което не беше логично да се откаже от планираното обучение и да плаща на служители, които не извършват никаква дейност.
(29)
Шесто, Комисията изпитваше съмнения относно твърдението на DHL, че при липса на помощ различни услуги биха били възложени за подизпълнение с цел да не се провежда планираното обучение, тъй като, от една страна, дори в този случай би било необходимо да се проведе определен обем обучение по букви а), б) и г), а от друга страна, конкретната цел на цялостната инвестиция на DHL в Лайпциг-Хале е дружеството да предоставя всички услуги, свързани с експресни доставки на пратки, със своя собствен персонал, и както бе обяснено на Комисията на срещата с германските органи, дори да предлага тези услуги на конкуренти, извършващи дейности на същото летище.
(30)
От друга страна, с едно изключение Комисията не се съмняваше, че разходите за обучение са по принцип изчислени правилно. Единствените опасения, изразени от Комисията, бяха свързани с наблюдението, че е предвидено голяма част от обучението да се проведе като обучение на работното място, в резултат на което би могло да се наложи обучението да се приспадне от разходите за обучаващите се като производствени часове.
4. МНЕНИЕ НА ГЕРМАНИЯ
(31)
Германия твърди, че помощта за обучение, за която е отправила уведомление, отговаря на всички критерии, предвидени в Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията от 12 януари 2001 г. за прилагане на членове 87 и 88 от Договора за ЕО по отношение на помощта за обучение (8). Германия предостави достатъчна информация, за да докаже, че за провеждане на обучението на работното място не се отнемат производствени часове.
(32)
Второ, Германия оспорва правото на Комисията да прилага критерия за необходимост в настоящия случай, тъй като това би било нарушение на принципа за недискриминация. Този нов подход не почива на правно основание и не съответства на приложимото законодателство на ЕО или на практиката на Комисията по вземане на решения.
(33)
Германия твърди, че в съображение 11 от Регламент (ЕО) № 68/2001 са посочени трите критерия, съответствието с които трябва да се преценява, когато се определя дали дадена помощ е ограничена до необходимия минимум: видът на осигуреното обучение, типът на предприятието и неговото географско разположение. Тези три критерия позволяват да се определи дали мерките за помощ имат стимулиращ ефект и дали са пропорционални. Съгласно Рамката относно държавните помощи за обучение (9) единствено в случая на специфични мерки за обучение за големи предприятия, разположени извън подпомагани области по член 87, параграф 3, буква a) или в) от Договора за ЕО, не се предполага, че съществува стимулиращ ефект. Тъй като повече от 80 % от проекта за обучение, за който е отправено уведомление, се състои от мерки за общо обучение и този проект обхваща предприятие, разположено в подпомагана област по член 87, параграф 3, буква a), помощта за обучение има стимулиращ ефект. Освен това, тъй като помощта, за която е отправено уведомление, не надхвърля максималния допустим интензитет, положителните ефекти от подпомогнатите мерки за обучение са пропорционални на нарушението на конкуренцията, като по този начин се изпълнява критерият за пропорционалност.
(34)
Трето, Германия подчертава факта, че Комисията е задължена да приложи посочените в параграф 32 критерии за съвместимост също и по отношение на проектите, които не попадат в обхвата на изискването за уведомяване. Тя твърди, че не трябва да се прилагат различни критерии за съвместимост към помощ, освободена от изискването за уведомяване, или към помощ, която надхвърля прага от 1 млн. евро, поради което подлежи на уведомяване; проектите, за които трябва да се отправи уведомление, не трябва да се оценяват въз основа на по-ограничаващи критерии от проектите, освободени от изискването за уведомяване. Следователно помощта за обучение е съвместима с общия пазар, ако отговаря на всички условия, предвидени в Регламент (ЕО) № 68/2001. Германия твърди, че това тълкуване е потвърдено от Комисията в нейната отдавна установена практика по вземане на решения, например в решението по случая Volvo Gent (10). Тя подчертава изрично, че Комисията трябва да има предвид също и факта, че проектът за обучение на DHL отговаря на критериите, изложени в решението по случая Webasto (11).
(35)
Четвърто, прилагането на различни критерии за оценка противоречи на принципите на правна сигурност и равнопоставено третиране.
(36)
Пето, Германия твърди, че решенията на Комисията по случаите Ford Genk и GM Antwerp не представляват подходящи прецеденти, тъй като фактите по тези случаи се различават от фактите по настоящия случай. Докато в първите два случая помощта за обучение е била предвидена за внедряване на нов модел и за запазване работните места на персонала, помощта за обучение за DHL е предназначена за обучение на новоназначени служители за работа в новоизграден логистичен център. Проектът на DHL се различава от останалите два случая и в следните отношения: общото обучение съставлява повече от 80 % от проекта; предприятието е разположено в подпомагана област съгласно член 87, параграф 3, буква a) от Договора за ЕО; DHL планира да разкрие нови работни места в логистичния център; и за разлика от сектора на автомобилостроенето, секторът на въздушния транспорт не е засегнат от свръхкапацитет, а се развива с бързи темпове.
(37)
Накрая, Германия предоставя допълнителна информация във връзка с въпросите, повдигнати в решението за откриване на процедура. Тя обяснява, че приложимите законови разпоредби съдържат минимални норми за равнището на обучение. С тях обаче не се регламентира минималният брой квалифицирани служители, които предприятието трябва да наеме. От друга страна, Германия посочва колко служители са необходими, за да започне работата на логистичния център, и заключава, че мерките за обучение на допълнителните служители надхвърлят необходимото от оперативна гледна точка. Съгласно изследване, проведено от външен консултант по обучение, което Германия предостави и, дружеството DHL би могло да започне успешно работата на центъра в Лайпциг-Хале с по-малък брой обучени служители от предвидения в проекта за обучение, за който е отправено уведомление.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(38)
Мнението си представи и получателят DHL, който, както и Германия, твърди, че Комисията се отклонява в своята оценка на съвместимостта от общата си досегашна практика по вземане на решения в подобни случаи. По мнението на получателя помощта, за която е отправено уведомление, отговаря на всички критерии, предвидени в Регламент (ЕО) № 68/2001. Подходът на Комисията противоречи на принципите на правна сигурност и на равнопоставено третиране, които забраняват третиране, различно от това в предходни решения по случаи на помощ за обучение, в които въпросът за необходимостта не е бил предмет на подробна оценка. Освен това, решенията по случаите Ford Genk и GM Antwerp не отразяват общата практика по вземане на решения, защото обстоятелствата по тези случаи са различни и не могат да се приложат по аналогия към случая на DHL Leipzig. Вместо това DHL се позовава на критериите, определени от Комисията в решението ѝ от юни 2006 г. за одобряване на помощ за обучение за Webasto, според което проектът за обучение на DHL следва също да е съвместим с общия пазар. Накрая, DHL отново изтъква, че различното третиране на проекта за обучение, за който е отправено уведомление, води до недопустима дискриминация срещу дружеството.
(39)
Наред с горното DHL предоставя допълнителна информация по въпросите, повдигнати в решението на Комисията за откриване на процедура. Първо, съответните разпоредби на националното, европейското и международното право определят само съдържанието на обучението и квалификациите за обработка на товари и обслужване на въздухоплавателни средства, но не посочват минимален брой служители. Второ, планираните мерки за обучение не само съответстват на действащите правни изисквания, но отговарят на стандарт, надхвърлящ задължителните изисквания. Следователно за всички мерки, надхвърлящи правните изисквания, могат да бъдат предвидени алтернативни сценарии (напр. изнасяне на дейности и подизпълнение). Обаче, тъй като тези алтернативни сценарии са само възможни варианти, дружеството DHL не е възложило подробен анализ на разходите, който би включил във всички случаи разходите за провеждане на задължителното и/или минималното необходимото обучение и би посочил допълнителните разходи за подизпълнение и/или наемане на квалифицирани служители. DHL не разполага с информация за равнището на обучението, обичайно предоставяно в сектора.
(40)
UPS, конкурент на DHL, предостави мнение, подкрепящо позицията на Комисията. Първо, дружеството обясни, че набирането на нови служители за DHL Hub и DHL EAT е свързано във всички случаи с предприемане на определени мерки за обучение и инструктаж. Поради това мерките за обучение са в известна степен необходими и предприятието би трябвало да ги осъществи, дори ако не получи помощ.
(41)
Второ, според UPS DHL е длъжно съгласно съответното национално и европейско законодателство да предостави минимален обем обучение на своите служители, например на регулираните посредници. Регламент (ЕО) № 2320/2002 на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2002 г. относно създаване на общи правила за сигурността на гражданското въздухоплаване (12) предвижда, че регулираните посредници трябва да бъдат определени, одобрени и изброени от подходящ орган, в случая Федералната администрация по въздухоплаване. За тази цел Администрацията е приела насоки и е публикувала модел на курс за обучение („Musterlehrplan“), където са предвидени задължителните мерки за обучение. Що се отнася до служителите на DHL EAT, задължителните мерки за обучение са предвидени в Регламент (ЕО) № 2042/2003 на Комисията от 20 ноември 2003 г. относно поддържане на летателната годност на въздухоплавателните средства и авиационните продукти, части и устройства и за одобряване на организациите и персонала, изпълняващ тези задачи (13). Трето, тъй като DHL е получило регионална помощ за създаване на работни места, не следва да се приема, че дружеството ще се откаже от мерките за обучение и ще назначи по-малко на брой хора, като същевременно изнесе дейността или я възложи за подизпълнение.
6. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
6.1. Наличие на държавна помощ
(42)
Комисията счита, че мярката представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, която е била предоставена под формата на безвъзмездна помощ, финансирана с държавни ресурси. Мярката е селективна и е ограничена до DHL. Селективната безвъзмездна помощ създава заплаха от нарушаване на конкуренцията посредством облагодетелстване на DHL за сметка на други конкуренти, които не получават помощ. Накрая, пазарът за експресни куриерски услуги, на който DHL е важен участник, се характеризира с интензивна търговия между държавите-членки.
(43)
Германия иска помощта да бъде одобрена на основание на Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията.
(44)
Съгласно член 5 от този регламент, когато стойността на помощта, предоставена на едно предприятие за еднократен проект за обучение, надвишава 1 млн. евро, помощта не се освобождава от изискването за уведомяване по член 88, параграф 3 от Договора за ЕО. Комисията отбелязва, че предложената помощ в този случай възлиза на 7 753 307 EUR и ще бъде изплатена на едно предприятие, а също и че мерките за обучение представляват еднократен проект. Тя счита, че изискването за уведомяване следователно се прилага към предложената помощ и е спазено от Германия.
(45)
В съображение 16 към Регламент (ЕО) № 68/2001 се повтаря обосновката от член 5 и посочва, че такава помощ не подлежи на освобождаване: „подходящо е големите стойности на помощ да останат обект на индивидуална оценка от страна на Комисията, преди да влязат в сила.“
(46)
Следователно, когато оценява индивидуална помощ за обучение, която не отговаря на изискванията за освобождаването, предвидено в Регламент (ЕО) № 68/2001, Комисията трябва, в съответствие с предходните си решения (14), да направи индивидуална оценка (15) въз основа на член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО, преди да одобри привеждането на помощта в действие. За тази индивидуална оценка Комисията трябва по аналогия да се основе на фундаменталните принципи, залегнали в Регламент (ЕО) № 68/2001. Това включва по-специално проверка на съответствието с формалните критерии за освобождаване, предвидени в член 4 от този регламент, и на това дали помощта е необходима на получателя като стимул да предприеме дейностите за обучение.
6.2. Съвместимост с общия пазар
(47)
В решението за откриване на процедура Комисията оцени съответствието на проекта, за който е постъпило уведомление, с критериите за освобождаване, предвидени в член 4 от Регламент (ЕО) № 68/2001.
(48)
Първо, трябва да се отбележи, че посоченият интензитет на помощта не надхвърля таваните, предвидени в член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент (ЕО) № 68/2001, т. е. 35 % за специфично обучение (35 % от […] = [(приблизително 5-25 %)]) и 60 % за общо обучение (60 % от […] = [(приблизително 75-95 %)]). Германия може да повиши таваните от 25 % и 50 % с 10 процентни пункта, тъй като проектът е разположен в подпомагана област съгласно член 87, параграф 3, буква a) от Договора за ЕО.
(49)
Второ, допустимите разходи по мярката съответстват на член 4, параграф 7 от Регламент (ЕО) № 68/2001. Разследването потвърди, че приемливите разходи за персонал за обучаващите се са недвусмислено ограничени до размера на общата сума на останалите допустими разходи. Германия предостави доказателства, от които е видно, че, въпреки че голяма част от обучението е под формата на обучение на работното място, за него не са отделени производствени часове.
6.3. Необходимост на помощта
(50)
Основният аргумент в решението за откриване на процедура беше, че дадена мярка за обучение може да бъде оценена като съвместима с общия пазар съгласно член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО, само ако не е пряко необходима за оперативните дейности на получателя. Комисията отбеляза, че необходимостта на помощта представлява общ критерий за съвместимост и заключи, че когато помощта не води до предприемане на повече мерки, отколкото биха били реализирани само въз основа на пазарните сили, не може да се очаква, че тя ще окаже положително въздействие, компенсиращо нарушаването на търговията, и следователно не може да бъде разрешена. Ако дружеството би предприело подпомогнатите мерки във всички случаи и по-специално, ако не получи помощ, не може да се приеме, че въпросната помощ за обучение „насърчава“ икономическото развитие по смисъла на 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО и че в съответствие със съображение 10 към Регламент (ЕО) № 68/2001 помага за коригиране на пазарно несъвършенство, в резултат на което предприятията обикновено не инвестират достатъчно в обучението на своите работници (16). Този извод не засяга помощ, освободена от изискването за уведомяване съгласно Регламент (ЕО) № 68/2001, където се приема prima facie, че такава помощ насърчава икономическото развитие.
(51)
Фактът, че Комисията оценява дали е налице стимулиращ ефект и отхвърля наличието на такъв ефект, когато обучението трябва да се проведе задължително съгласно закона, е нов подход по мнението на Германия, който не съответства на правилата на ЕО, отклонява от съществуващата практика по вземане на решения по произволен начин и препятства предоставянето на помощ за обучение за целите на регионалната политика. Комисията не може да приеме тези аргументи по причините, посочени по-долу.
(52)
Първо, трябва да се припомни, че помощта за обучение подлежи на оценка съгласно Регламент (ЕО) № 68/2001, където в съображение 4 се посочва, че регламентът „не накърнява възможността за държавите-членки да нотифицират помощта за обучение. Тези нотификации ще бъдат оценени от Комисията, и по-специално в контекста на критериите, установени в настоящия регламент или в съответствие с приложимите насоки и рамки на Общността, ако такива съществуват.“
(53)
Освен това, в съображение 16 се подчертава отново, че „подходящо е големите стойности на помощ да останат обект на индивидуална оценка от страна на Комисията, преди да влязат в сила. Следователно помощта, надвишаваща фиксираната стойност, която следва да бъде установена на 1 000 000 EUR, е освободена от изключението, предвидено в настоящия регламент, и остава да бъде предмет на изискванията на член 88, параграф 3 от Договора.“
(54)
Накрая, в съображение 4 се посочва, че „рамката за помощ за обучение следва да бъде отменена от датата на влизане в сила на настоящия регламент, откогато съдържанието ѝ ще бъде заменено чрез настоящия регламент.“
(55)
Тъй като планираната помощ надхвърля 1 млн. евро, няма съмнение, че тя подлежи на уведомяване и трябва да бъде одобрена от Комисията. Освен това, ясно е, че подобна помощ трябва по принцип да отговаря на критериите за освобождаване, предвидени в член 4 от Регламент (ЕО) № 68/2001.
(56)
Германия обаче поставя под въпрос правомощието на Комисията да разследва дали помощта има стимулиращ ефект. Комисията е на мнение, че понятието за държавна помощ и по-специално критерият за необходимост на помощта предполагат наличието на стимулиращ ефект на помощта за получателя. Помощта не може да съдейства за обществения интерес, ако държавата подпомага мерки (включително мерки за обучение), които получателят би осъществил във всички случаи. Приетите напоследък решения на Комисията включват по-конкретно оценка на стимулиращия ефект за мерки за обучение (Ford Genk, GM Antwerp) в съответствие с Регламент (ЕО) № 68/2001, Плана за действие в областта на държавните помощи и решенията на Съда на Европейските общности относно условията за вземане на решение, че дадена помощ е съвместима с общия пазар.
(57)
За да изтъкне позицията си, Германия твърди, първо, че съвместимостта с общия пазар трябва да се оценява в светлината на критериите, предвидени в регламента, и в тази връзка цитира съображение 4 към Регламент (ЕО) № 68/2001, тълкувайки, че помощта ще „бъде оценена от Комисията, и по-специално в контекста на критериите, установени в настоящия регламент“. Германия пренебрегва факта, че думите „по-специално“ означават недвусмислено, че индивидуалната оценка не е ограничена до оценка на помощта, предвидена в Регламент (ЕО) № 68/2001. Тъй като в съображение 16 е посочено ясно, че такава помощ остава обект на индивидуална оценка, не може да има съмнение, че тази оценка не се ограничава с критериите, предвидени в горепосочения регламент и трябва да се извършва пряко на основание на член 87 от Договора за ЕО.
(58)
Второ, Германия твърди, че Регламент (ЕО) № 68/2001 трябва да се тълкува в светлината на рамката за помощ за обучение от 1998 г., която предшестваше този регламент и посочваше критериите за оценка на наличието на стимулиращ ефект в случаи на значителна помощ. По-специално, Германия твърди, че в рамката се посочва, че следва да се приеме, че е налице стимулиращ ефект, когато обучението се осъществява в подпомагана област съгласно член 87, параграф 3, буква a) или в). Комисията обаче не може да приеме този аргумент, тъй като текстът на съображение 4 към Регламент (ЕО) № 68/2001 не оставя съмнение, че рамката за помощ за обучение е отменена от датата на влизане в сила на регламента. Намерението на Комисията (и последицата от регламента) е рамката да се замени с регламент. От една страна, това се вижда от други езикови версии, в които текстът на съображение 4 към Регламент (ЕО) № 68/2001 ясно посочва, че рамката е „отменена“, тъй като съдържанието ѝ е „заменено“. От друга страна, това обстоятелство е ясно изразено в предходни решения на Комисията (17). Нещо повече, в регламента не е заимствана залегналата в рамката правна презумпция за наличие на стимулиращ ефект, като вместо това съзнателно е посочено с по-общи думи, че при определени условия помощта за обучение може да се приеме за съвместима с общия пазар (18). Въпреки това, ако едно предприятие би предприело във всички случаи мерките, за които е предоставена помощ, и по-специално при липса на помощ, не може да се приеме, че помощта има стимулиращ ефект.
(59)
Трето, Германия и особено получателят твърдят, че една допълнителна оценка на необходимостта на помощта въз основа на член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО би означавала, че Регламент (ЕО) № 68/2001 противоречи в своята цялост на тази разпоредба на Договора. Тук очевидно се приема, че необходимостта на помощта не е предмет на оценка. Комисията не може да приеме и този аргумент, защото той очевидно пренебрегва факта, че за критерия за необходимост също се приема, че е изпълнен за помощ, ненадхвърляща 1 млн. евро, която отговаря на критериите, предвидени в този регламент.
(60)
Четвърто, Германия твърди, че Комисията се отклонява от своята практика по предходни случаи, в които не е оценявала наличието на стимулиращ ефект. Това е така. Комисията обаче посочи, че е променила практиката си въз основа на прецизирания икономически подход. Тази промяна настъпи при задълбочената оценка на случаите за помощ Ford Genk и GM Antwerp и бе изрично изтъкната в тази оценка. Въпреки това, Германия посочи, че практиката на Комисията не е последователна, тъй като след откриването на официалната процедура по разследване по случая Ford Genk тя е приела решения по най-малко два случая: BMW Austria (държавна помощ № 304/2005) (19) и Webasto (държавна помощ № 653/2005), без да извърши аналогични оценки или на основата на друга оценка. Комисията обаче отбеляза, че тези решения са взети без задълбочена оценка и преди довършването на първата от двете посочени по-горе задълбочени оценки, в рамките на които Комисията прецизира своя подход. Не се оспорва принципът, че Комисията може да прецизира и променя своя подход, когато съществуват достатъчно основания за това. Такъв е случаят с Ford Genk и GM Antwerp, но не и с по-ранни решения за държавни помощи. От това следва, че до приемането на окончателното решение по случая Ford Genk Комисията може да се позовава на досегашната си практика по вземане на решения.
(61)
Пето, Германия и получателят оспорват аргумента, че Комисията може да се позовава на решенията по случаите Ford Genk и GM Antwerp, тъй като фактите по тези случаи се различават от тези по случая DHL. Вместо това Комисията би трябвало да се позовава на решението Webasto. Категорично не може да се защити становището, че помощта за DHL трябва да се третира различно, защото не засяга сектора на автомобилостроенето, както другите два случая. Решението по случая Webasto, с което се обосновават Германия и получателят, се отнася до сектора на автомобилостроенето. Единствената разлика е, че първите два случая се отнасят до съществуващи производствени обекти, докато случаите DHL и Webasto се отнасят до нови производствени обекти. Въпреки това, макар че не се оспорва, че в първите два случая всяка помощ за мерки, които биха били реализирани във всички случаи, е оперативна помощ, Комисията не намира основания да приеме твърдението, че няма оперативна помощ в случай на мерки за обучение в нов производствен обект, които биха били реализирани във всички случаи. И в този случай дружеството получава помощ за мерки, които би предприело при всички обстоятелства.
(62)
Нещо повече, мерките за обучение в случая на нов производствен обект, които биха били предприети във всички случаи, не могат да се обосноват също и със съображения за предоставяне на регионална помощ, тъй като регионалните недостатъци трябва да бъдат компенсирани с регионална инвестиционна помощ, а не с помощ за обучение. Във връзка с това Германия твърди, че перспективата за получаване на държавна помощ за необходимите и задълбочени мерки за обучение е имала решаващо значение за окончателното решение на DHL за преместване на центъра. От своя страна Комисията поддържа становището, че е обичайно предприятия в Европейския съюз да вземат решения с цел намаляване на разходите и повишаване на рентабилността. Предприятия, които обмислят преместване на производството си, в много случаи разглеждат няколко конкуриращи се места за установяване на производството в различни държави-членки. Решението относно мястото на преместване се взема с оглед не само на очакваните оперативни разходи (включително разходи за обучение на новоназначени и често неквалифицирани работници) и на други икономически предимства или недостатъци (например местни разпоредби относно работното време), но до известна степен и на възможността за получаване на подкрепа от държавата (например регионална помощ). Комисията не може да приеме аргумента на Германия, тъй като за разлика от регионалната инвестиционна помощ целта на помощта за обучение не е да повлияе върху избора на място за установяване на производството, а да компенсира недостатъчните инвестиции в обучение в Общността. Наличието в дадена подпомагана област на по-ниски равнища на квалификация е регионален проблем, който следва да се решава посредством предоставяне на регионална инвестиционна помощ.
(63)
Въз основа на предоставената информация Комисията стига до заключението, че DHL ще трябва да предостави голяма част от обучението за своите служители във всички случаи, т. е. дори при липса на помощ. Този извод произтича от две основни констатации, които са изложени в подробности по-долу: първо, обучението на служителите е необходимо, за да може да започне работата на логистичния център, и второ, мерките за обучение са до голяма степен задължителни съгласно закона.
а) Необходимост на обучението за работата на новия обект
(64)
Що се отнася до необходимостта от обучение, преместването на DHL в Лайпциг-Хале, Германия има последствия, сходни с тези на установяването на ново предприятие, тъй като DHL трябва да наеме нови работници, за да започне дейността. Изглежда, че дружеството може да посрещне оперативните си потребности по три начина: то би могло да наеме нови работници, които ще се нуждаят от обучение, квалифицирани работници или, ако не е възможно да наеме квалифицирани работници, би могло да възложи определени услуги на подизпълнители.
(65)
Най-напред, Германия не предостави допълнителна информация, която да разсее съмненията на Комисията относно това дали DHL би могла да набере достатъчно квалифицирани работници за новия си обект. Вместо това, тя потвърди, че работниците от Брюксел, съществуващия обект на DHL, по принцип не желаят да преминат на работа в Германия. Освен това, DHL не предостави никакви доказателства, че ще може да привлече достатъчно квалифицирани работници от местния или европейския пазар на труда, за да удовлетвори потребностите на дейността си. На местния пазар на труда очевидно няма работници с подходяща квалификация, а освен това изглежда доста трудно да се намерят такива работници на европейския пазар за услуги за въздушен транспорт.
(66)
Освен това, Германия не подкрепи убедително аргумента на DHL, че ако дружеството не получи помощ, то ще възложи някои услуги за подизпълнение на местни фирми, в резултат на което би могло се откаже от изпълнението на планираните мерки за обучение. Наред с това Германия не предостави никакви доказателства за наличието на такива доставчици на услуги на летище Лайпциг. Тъй като, първо, дори в случай на подизпълнение все пак ще бъдат необходими определени мерки за обучение, и второ, цялостната инвестиция на DHL в Лайпциг-Хале е направена именно с цел дружеството да предоставя всички услуги, свързани с експресни доставки на пратки, със своя персонал и дори да предлага тези услуги на конкуренти, извършващи дейности на същото летище, Комисията заключи, че подизпълнението не отговаря на бизнес-плана и би било свързано с допълнителни разходи.
(67)
Германия твърди също, че тъй като DHL ще разкрие нови работни места в подпомагана област съгласно член 87, параграф 3 от Договора за ЕО, не става дума за обикновена оперативна помощ, както в случаите с белгийските автомобилни предприятия, а за помощ за нов обект, за който няма налични квалифицирани работници. Комисията отхвърля този аргумент, тъй като DHL би трябвало да предприеме мерките за обучение за новия обект извън Брюксел във всички случаи и независимо от местоположението му.
б) Задължителен характер на обучението по закон
(68)
Съгласно информацията, с която разполага Комисията, по-голямата част от мерките за обучение са задължителни според националното и европейското законодателство. Предвид специфичния характер на предоставяните от DHL услуги, които са свързани със значителни рискове за сигурността и безопасността, към тях се прилагат редица минимални стандарти и изисквания за безопасност съгласно националното или европейското законодателство за обработка на товари и проверки и технически инспекции на въздухоплавателни средства.
(69)
Това се отнася до мерките за обучение, свързани с предполетни проверки и проверки на рампа, които ще се извършват от механиците и техниците на DHL EAT. Съгласно Регламент (ЕО) № 2042/2003 персоналът, участващ в техническо обслужване на въздухоплавателни средства, трябва да притежава разрешения за издаване на сертификати за пускане в експлоатация. Условията за получаване на такива разрешения са предвидени в горепосочения регламент и се отнасят до обхвата и съдържанието на съответните мерки за обучение.
(70)
Планираните мерки за обучение съответстват на посочените по-горе задължителни изисквания и се отнасят до две професионални категории: механик, заверяващ линейно техническо обслужване (категория A) и техник/механик, заверяващ техническо обслужване (категория B1). Обучението и за двете специалности включва следните модули:
а)
курсове по английски език, включително технически английски;
б)
основни технически знания, включващи електротехника, електроника и аеродинамика;
в)
практическо прилагане на придобитите основни технически знания;
г)
допълнително обучение за категория B1.
(71)
Всички мерки за обучение на DHL EAT се допълват с дни за обучение на работното място, чиито брой значително надвишава броя на дните, отделени за теоретично обучение.
(72)
На Германия е известно, че без служители, притежаващи подходяща квалификация и разрешения, DHL не може да извършва дейността си. Тъй като цялостната програма за обучение е задължителна съгласно Регламент (ЕО) № 68/2001, германските органи приемат, че DHL не може да се откаже от нито една от мерките за обучение. Въпреки това, те твърдят, че ако не бъде предоставена помощ, DHL няма да предостави никакво обучение, а вместо това ще набере правоспособни служители от конкурентите си или ще прибегне до подизпълнение.
(73)
Съгласно предоставения от Германия анализ на разходите, разходите за подизпълнение са по-ниски от разходите за персонал, включващи разходи за обучение (около [(5-20 %)] за категория A и около [(10-30 %)] за категория B1). Обаче Германия не предостави никакви доказателства за съществуване или наличие на подходящи доставчици на услуги.
(74)
Що се отнася до набирането на квалифицирани работници от конкуренти, Германия не предостави никакви доказателства за наличието на подготвени и квалифицирани работници на европейския пазар на труда, които биха приели да се преместят в Лайпциг-Хале. Тя самата призна, че европейският пазар на труда за услуги за въздушен транспорт изпитва недостиг на подготвени и квалифицирани механици и техници.
(75)
Освен това, Германия предостави анализ на разходите за курсовете по английски език, планирани за механиците и техниците на DHL EAT. Тя твърди, че това са общи мерки, които имат допълнителен характер по отношение на задължителното обучение. Поради това тя е изчислила допустимите разходи за тези курсове на [(0,5-1)] млн. евро. Комисията отбелязва обаче, че, първо, курсовете са по технически английски. Второ, тя посочва, че техническите проверки на въздухоплавателни средства са стандартизирани в цяла Европа, поради което механиците и техниците на DHL EAT трябва да владеят технически английски език. Според Комисията тези курсове по технически английски език са част от стандартизираната задължителна учебна програма. Поради това тя застъпи становището, че DHL би трябвало във всички случаи да предостави курсове по технически английски език, дори ако не получи помощ.
(76)
Съответно Комисията заключава, че посочените по-горе мерки за обучение са задължителни и необходими за успешното функциониране на DHL EAT и биха били предприети от дружеството във всички случаи, дори ако не бъде предоставена помощ. Вследствие на това Комисията счита, че разходите за обучение на техниците и механиците на DHL EAT не са допустими разходи.
(77)
Служителите на рампа II изпълняват следните дейности: управление на оборудването за наземно обслужване, товарене и разтоварване на въздухоплавателни средства, предаване на полетна документация, изготвяне на доклади и комуникация с пилотите и летищните власти. Проектът, за който е отправено уведомление, предвижда да бъдат обучени 210 служители на рампа II, като планираните допустими разходи възлизат на [(2-3)] млн. евро.
(78)
Съгласно германското законодателство, за да получат разрешение за работа на перона, служителите на рампа II трябва да са преминали обучение по управление на оборудване за наземно обслужване (Arbeitsschutzgesetz) и по сигурност (BGV C 10 FBO), а също така трябва да притежават разрешения за управление на превозни средства в зоната на перона (BGG 925 - Ausbildung und Beauftragung der Fahrer von Flurförderzeugen). Те трябва да са преминали обучение и по работа с рискови товари и да са запознати с потенциалните рискове, свързани с тази работа (Gefahrstoffeverordnung). Накрая, те трябва да преминат обучение за работа с опасни товари в съответствие с разпоредбите на Наредбата за опасните стоки на Международната асоциация за въздушен транспорт (IATA).
(79)
От параграфи 77 и 78 е видно, че курсовете за обучение, предвидени в рамките на проекта, за който е отправено уведомление, са в голямата си част задължителни: теглене и избутване на въздухоплавателни средства, размразяване на въздухоплавателни средства (основен курс), размразяване на въздухоплавателни средства (опреснителен курс), разрешение за управление на превозни средства в зоната на перона, контрол на зоната от страната на съоръженията за излитане и кацане, инструктаж по противопожарна охрана, работа с товарни люкове, първа помощ, сертификат за управление на вилков товарач, IATA PK 7/8, оборудване за наземно обслужване, безопасност на рампата, инструктаж по безопасност и информираност по въпросите на сигурността. Курсът на тема „ULD build-up“ е специфична мярка за обучение за работа с контейнерите на DHL.
(80)
Единствените курсове, които не са задължителни, са: G25/41 - здравни проверки на работното място (4 от общо 240 учебни часа), DIN EN 9001:2000 - качество и процеси и DIN EN 14001 - управление на околната среда и организационна структура (8 от общо 240 учебни часа). Обаче, тъй като Германия подчерта, че DHL има намерение да предоставя самостоятелно всички услуги, свързани с центъра, и дори да предлага тези услуги на конкуренти, извършващи дейности на летището Лайпциг-Хале, и тъй като тя не доказа, че при липса на помощ DHL няма да предостави тези курсове за обучение, курсовете очевидно съставляват част от пакета обучение, необходим за служителите на DHL с оглед успешния старт на дейността на центъра за въздушна спедиция, който, заедно с центровете в Хонг Конг (Китай) и Уилмингтън (САЩ), е основен център на дейността на DHL в световен мащаб. По-специално, курсът по здраве на работното място изглежда крайно необходим, тъй като предвижда обучение на служителите да идентифицират членовете на персонала, които биха могли да представляват риск за работната среда, тъй като безпроблемната работа на DHL зависи от предотвратяването и премахването на всички непредвидени закъснения. Според предоставената информация служителите на рампа II, взели участие в обучението, ще бъдат подготвени също да проверяват общите професионални способности на бъдещите служители. В съответствие с приетата от нея рамка за оценка, посочена в параграф (25), Комисията стига до заключението, че, макар че обучението не се изисква по закон, то е необходимо за безпроблемната работа на центъра и поради това би било реализирано във всички случаи от DHL. Курсът за обучение по стандарти за качество, който по принцип не е задължителен, е наложен на клоновете на DHL от централното ръководство на Deutsche Post. DHL обяви, че всички служители на дружеството ще участват в специфично обучение с цел получаване на сертификата DIN EN 9001 (20). Освен това дружеството обяви, че от юли 2008 г. ще бъде въведен стандартът DIN EN 14001 (21). Следователно мерките за обучение, които са предмет на настоящото решение, са очевидно необходими за изпълнение на стандартите, предвидени в бизнес стратегията на дружеството, поради което във всички случаи биха били реализирани при липса на помощ. Освен това, тъй като дъщерните дружества на DHL изтъкват факта, че осъществяват дейността си съгласно най-високите стандарти, както е удостоверено със съответните сертификати DIN, DHL, като водещ доставчик на услуги, може да включи тези разходи в своята стратегия за ценообразуване. Съответно, Комисията счита, че DHL би реализирало описаните по-горе мерки за обучение дори ако не получи помощ.
(81)
С оглед на това Комисията заключава, че една част от мерките за обучение на служители на рампа II са задължителни, а друга част са елемент от стратегията за качество на дружеството, в резултат на което всички тези мерки без изключение са необходими за успешното функциониране на центъра за въздушна спедиция и биха били предприети от дружеството във всички случаи, дори при липса на помощ. Следователно, Комисията счита, че разходите за обучение на служители на рампа II не представляват допустими разходи.
(82)
Приложим законодателен акт в тази област е Регламент (ЕО) № 2320/2002. В раздели 8 и 9 от германския Закон за безопасност на въздушния транспорт (Luftsicherheitsgesetz) са предвидени задължения за летищните оператори и операторите на въздушна спедиция да осъществяват обучението на своите служители по сигурността и на останалите служители.
(83)
До голяма степен планираните от DHL курсове за обучение на служители по сигурността съответстват по отношение както на учебното съдържанието, така и на хорариума на мерките за обучение, предвидени в националното законодателство (Musterlehrplan für Luftsicherheitskontrollkäfte für Personal- und Warenkontrollen), с които се изпълнява Регламент (ЕО) № 2320/2002. Учебният модул IATA PK 7/8 също е задължителен съгласно Наредбата за опасните стоки на IATA (IATA Gefahrgutvorschriften), транспонирана в германското законодателство с нормативния акт NfL II-36/05. В допълнение, курсовете по първа помощ и противопожарна охрана са задължителни съгласно германския Закон за безопасността на работното място (Arbeitsschutzgesetz).
(84)
Единствено курсовете за обучение за придобиване на разрешение за управление на превозни средства в зоната на перона и за управление на качеството (8 от общо 300 учебни часа в двата случая) изглежда имат допълнителен характер, т. е. провеждането им не се изисква задължително от закона. Тъй като обаче Германия подчерта, че DHL желае да предоставя всички услуги, свързани с центъра, самостоятелно и не успя да докаже, че при липса на помощ DHL не би провело тези курсове, Комисията счита, че те представляват част от цялостния пакет за обучение. Освен това курсовете по DIN EN 9001:2000 и DIN EN 14001, които са предвидени за служители по сигурността, са част от обичайната бизнес практика на Deutsche Post и поради това са задължителни за всички служители на DHL (вж. параграф (80)). По същия начин курсът за получаване на разрешение за управление на превозни средства в зоната на перона изглежда е абсолютно необходим за служителите по сигурността, тъй като те трябва да имат достъп по всяко време до пистата за рулиране и перона на летището. Не е логично безпроблемната работа на центъра да бъде застрашена поради това, че служител по сигурността не разполага с достъп до перона (както е обяснено в параграф 90 и следващите, участието в обучението може да бъде ограничено до определен брой служители). Както е посочено в рамката за оценка, посочена в параграф (25), Комисията стига до заключението, че, макар че обучението не се изисква от закона, то е необходимо за безпроблемната работа на центъра и поради това би било реализирано във всички случаи от DHL. Съответно Комисията отбелязва, че тези два курса за обучение няма да бъдат засегнати, дори ако не бъде отпусната помощ.
(85)
С оглед на задължителния характер на курсовете за обучение за служители по сигурността, посочени в параграфи 83 и 84, Комисията не може да приеме приведения от Германия аргумент, че DHL може да наеме минимален брой квалифицирани служители, които след това да обучат останалите служители в процеса на работата. Въз основа на предоставената информация Комисията заключава, че всички служители по сигурността трябва да преминат курсовете.
(86)
С оглед на горепосоченото Комисията стига до заключението, че разходите за обучение на служителите по сигурността не представляват допустими разходи.
(87)
Комисията направи различно заключение само по отношение на оперативното управление. Обучението за тази категория служители включва курсове по английски език, основи на трудовото право, комуникация, техники на презентация, управление на човешките ресурси, основи на наставничеството, управление на конфликти, изграждане на екип, интервюиране на кандидати и корпоративно поведение. Проектът, за който е отправено уведомление, предвижда обучение на 110 оперативни ръководители, приемливите разходи за което възлизат на [(1-2)] млн. евро. Предвидено е, че ръководителите на средно ниво ще се набират измежду служителите, които са преминали другите програми за обучение (т. е. служителите на рампа II и служителите по сигурността).
(88)
Това обучение по управление доразвива споменатите други учебни програми и не изглежда абсолютно необходимо за безпроблемната работа на центъра за въздушна спедиция. Обучението представлява възможност за професионално развитие на съществуващите служители на DHL с оглед развиване на техните лични и социални („личностни“) умения. Мерките за обучение представляват също така общи мерки, които са необходими в други сектори освен въздухоплаването и изграждат умения, които могат да се използват в други предприятия, като същевременно допринасят за подобряване на работната среда и междуличностните отношения в предприятието.
(89)
С оглед на съображенията от параграфи 87 и 88 Комисията заключава, че обучението по оперативно управление не се изисква от закона и надхвърля необходимото за безпроблемната работа на центъра за въздушна спедиция на DHL в Лайпциг-Хале. На това основание разходите за тези мерки за обучение отговарят на критериите за предоставяне на помощ за обучение.
в) Обхват на необходимото обучение
(90)
Съгласно предоставения от Германия анализ на разходите (вж. параграф (37)) 134 служители на рампа II ще гарантират успешната работа на центъра. Посредством замяна в шестчленния наземен екип на двама служители на рампа II, управляващи превозни средства, с двама служители на рампа I, законовите изисквания и оперативните потребности пак биха били удовлетворени. Германия твърди, че в резултат на това няма да е необходимо DHL да обучи допълнителните 76 служители на рампа II, вследствие на което при липса на помощ тяхното обучение няма да се проведе. Допустимите разходи за тези допълнителни 76 служители на рампа II възлизат на [(0,5-1,5)] млн. евро за мерки за общо обучение и на [(0,01-0,03)] млн. евро за мерки за специфично обучение.
(91)
Ако обаче DHL замени служителите на рампа II, управляващи превозни средства, със служители на рампа I, последните също би трябвало да получат определен обем обучение, по-специално във връзка с управлението на оборудване за наземно обслужване (по-конкретно управление на превозни средства в зоната на перона, контрол на зоната от страната на съоръженията за излитане и кацане, управление на вилкови товарачи, безопасност на рампата, инструктаж по противопожарна охрана, първа помощ и др.). Според Германия разходите за обучение за тези допълнителни служители на рампа I възлизат на [(0,1-0,5)] млн. евро за мерки за общо обучение и на [(0,01-0,03)] млн. евро за мерки за специфично обучение.
(92)
Мнението на Комисията е, че разходите за обучението на допълнителните служители на рампа I, които DHL би трябвало да поеме във всички случаи, трябва да бъдат приспаднати, като допустимите разходи за обучение на допълнителните 76 служители на рампа II възлизат на [(0,4-1,0) млн. евро]. Тъй като единствено тези мерки за обучение надхвърлят необходимия минимум, който трябва да бъде покрит от DHL във всички случаи, Комисията стига до заключението, че единствено тази сума отговаря на критериите за предоставяне на помощ.
(93)
Що се отнася до служителите по сигурността, Германия обясни също, че центърът за въздушна спедиция на DHL може да функционира безпроблемно само със 70 вместо със 110 служители, какъвто е броят им съгласно първоначалното уведомление. Разликата от 40 служители може лесно да бъде компенсирана посредством по-активно наблюдение с камери, без от това да пострада сигурността в центъра за въздушна спедиция. В съответното изследване е изчислен минималният възможен брой служители, необходими за осъществяване на проверките за сигурност на лица и товари, който след това е умножен по броя на смените. Изчисленията отчитат и общия брой работни дни в седмицата и допълнителните служители, необходими за обезпечаване с персонал в случаи на празници или отпуски по болест, с цел да се гарантира непрекъснатата работа на центъра. Изследването завършва със заключението, че за това допълнително обучение ще бъдат направени допустими разходи в размер на [(0,05-0,2) млн. евро].
(94)
Германия обаче обяснява също, че DHL предвижда да наеме 110 служители по сигурността, защото като глобално предприятие с висок авторитет дружеството трябва да избегне всякакви инциденти, свързани със сигурността. Подобни инциденти могат да повлияят на качеството на куриерските услуги и да предизвикат сериозни закъснения, с което ще засегнат неблагоприятно отношенията на дружеството с неговите клиенти. Поради това, с цел да не застрашава безпроблемното функциониране на куриерските услуги, дружеството DHL съзнателно е предпочело варианта на „преосигуряване“ („Übersicherung“) на центъра. Вследствие на това Комисията не може да приеме аргумента на Германия, че центърът би могъл да работи успешно със 70 служители по сигурността вместо със 110 служители. В съответствие с приетата от нея рамка за оценка, посочена в параграф (25), Комисията заключава, че, макар че обучението не се изисква от закона, то е необходимо за безпроблемната работа на центъра и поради това би било реализирано във всички случаи от DHL.
(95)
Съответно, може да се направи заключение, че всички мерки за обучение, чиято цел е сто и десетте служители по сигурността да придобият уменията, необходими за старта на дейностите и успешната работа на центъра за въздушна спедиция, биха били реализирани във всички случаи. Вследствие от това Комисията счита, че тези разходи не отговарят на критериите за предоставяне на помощ за обучение.
Таблица 3
Длъжност
Обявена численост
Задължително обучение
Допълнително обучение
Служител на рампа II
210
134
76
Служител по сигурността
110
110
0
Ръководители (операции)
110
0
110
Механик по техническо обслужване, разрешаващ пускане в експлоатация
категория A
97
97
0
Техник-механик по техническо обслужване, разрешаващ пускане в експлоатация
категория B 1
68
68
0
(96)
Въз основа на предоставения от Германия анализ на разходите Комисията изчисли разходите за обучение за допълнителните мерки за обучение, както следва (22):
Таблица 4
(в евро)
Вид разход
Служител на рампа II (23)
Ръководители на средно ниво
Общо
Обучаващ (теория и практика)
[…]
[…]
Административни разходи
[…]
[…]
Пътни разходи
[…] (24)
[…]
Общи разходи: обучаващи
[…]
[…]
[…]
Разходи за персонал: обучаващи се
[…]
[…]
[…]
(само отчасти допустими)
Общи допустими разходи: […]
Максимален интензитет на помощта: 60 %
Помощ: 1 578 109
г) Изчисляване на допустимия размер на помощта
(97)
Мярката, за която е отправено уведомление (с обявен размер на допустимите разходи [(10-15)] млн. евро), включва разходи в размер на [(8-12)] млн. евро, които би трябвало да бъдат поети от DHL във всички случаи, дори ако не бъде предоставена помощ за обучение. Тази част от помощта, за която е отправено уведомление, не води до допълнителни мерки за обучение, а покрива обичайните оперативни разходи на дружеството, като по този начин намалява обичайните разходи на предприятието. Следователно помощта не може да бъде одобрена.
(98)
Останалите мерки включват допустими разходи в размер на [(2-3)] млн. евро. Това отговаря на помощ в размер на 1 578 109 EUR. Единствено тази част от помощта отговаря на критериите за установяване на съвместимост с общия пазар.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(99)
Комисията заключава, че помощта за DHL Leipzig, за която е отправено уведомление, се отнася от една страна до разходи в размер на [(8-12)] млн. EUR, които DHL трябва да поеме във всички случаи, т. е. дори, ако не бъде отпусната помощ, и от друга страна, до разходи за мерки за обучение в размер на 2 630 182 EUR, които надхвърлят законовите изисквания и необходимите разходи, свързани с дейността на предприятието.
(100)
Вследствие от горното Комисията счита, че частта от помощта, за която е отправено уведомление, която не е необходима за изпълнението на разглежданите мерки за обучение, не води до допълнително обучение, а покрива обичайни оперативни разходи на дружеството, като по този начин намалява обичайните му разходи. Поради това, по мнението на Комисията помощта ще наруши конкуренцията и ще засегне условията за търговия до степен, която противоречи на общия интерес. При тези обстоятелства помощта не може да бъде оправдана на базата на член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО. Тъй като в случая не може да се приложи никое друго изключение, предвидено в член 87, параграфи 2 и 3 от Договора за ЕО, помощта в размер на 6 175 198 EUR не отговаря на критериите за установяване на съвместимост с общия пазар.
(101)
Останалите мерки, за които е отправено уведомление, включващи допустими разходи в размер на [(2-3)] млн. евро, за които е планирана помощ в размер на 1 578 109 EUR, отговарят на критериите за установяване на съвместимост с общия пазар съгласно член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, която Германия възнамерява да приведе в действие в полза на DHL, е несъвместима с общия пазар до размер от 6 175 198 EUR.
Останалата част от държавната помощ в размер на 1 578 109 EUR, която Германия възнамерява да приведе в действие в полза на DHL, e съвместима с общия пазар по смисъла на член 87 от Договора за ЕО.
Член 2
Германия уведомява Комисията в срок от два месеца от уведомяването за настоящото решение за мерките, предприети за неговото спазване.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 2 юли 2008 година.
COMMISSION DECISION
of 2 July 2008
on State aid C 18/07 (ex N 874/06) which Germany is planning to implement for DHL
(notified under document number C(2008) 3178)
(Only the German text is authentic)
(Text with EEA relevance)
(2008/878/EC)
THE COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES,
Having regard to the Treaty establishing the European Community, and in particular the first subparagraph of Article 88(2) thereof,
Having regard to the Agreement on the European Economic Area, and in particular Article 62(1)(a) thereof,
Having called on interested parties to submit their comments pursuant to those provisions (1),
Whereas:
1. PROCEDURE
(1)
By letter dated 21 December 2006, Germany notified the Commission of training aid for DHL.
(2)
By letter dated 27 June 2007, the Commission informed Germany that it had decided to initiate the procedure laid down in Article 88(2) of the EC Treaty in respect of the aid for DHL. The Commission decision to initiate the procedure was published in the Official Journal of the European Union (2). Germany submitted its comments by letter dated 26 September 2007.
(3)
The Commission called on interested parties to submit their comments. DHL and UPS Germany submitted their comments by letters dated 15 October and 26 October 2007 respectively. The observations of the third parties were submitted to Germany for comment by letters dated 16 November and 20 November 2007. Germany replied by letter dated 14 December 2007. The Commission requested additional information by e-mails of 12 February and 5 June 2008, to which Germany replied by letters dated 14 February, 31 March and 17 June 2008.
2. DESCRIPTION OF THE PROJECT
2.1. The beneficiary
(4)
DHL is one of the largest express parcel operators, with a worldwide turnover of EUR 18,2 billion in 2005. It is wholly owned by Deutsche Post AG.
(5)
DHL has built a new air logistics centre for delivery and airfreight in Leipzig-Halle, Germany, which was expected to become operational by the end of October 2007. The entire investment costs of this project amounted to EUR 250 million. In April 2004 DHL was granted some EUR 70 million in regional investment aid, which was approved by the Commission as State aid N 608/2003 with a maximum aid intensity of 28 %.
(6)
The delivery and airfreight centre is operated by the two beneficiary companies, DHL Hub Leipzig GmbH (DHL Hub) and European Air Transport Leipzig GmbH (DHL EAT), which are wholly owned by Deutsche Post AG through other subsidiaries. DHL Hub will provide ground handling services for the airfreight operation, whereas DHL EAT will be responsible for inspections of the DHL air fleet.
(7)
Both DHL Hub and DHL EAT are located in an area assisted under Article 87(3)(a) of the EC Treaty.
2.2. The training project
(8)
DHL provides all ground handling services as well as the pre-flight and ramp checks for arriving and departing aircraft at the logistics centre. For this purpose, the company plans gradually to employ around 1 500 people and to provide them with appropriate training. However, the notified aid relates only to training measures for 485 employees.
(9)
Germany notified a direct grant for the training measures from the Free State of Saxony (50 %) and the Land of Saxony-Anhalt (50 %) amounting to EUR 7 753 307.
(10)
The training which DHL is planning will be provided by DHL Hub (320 persons) and by DHL EAT (165 persons) (3).
2.2.1. DHL Hub
(11)
The training to be provided by DHL Hub is mainly general training intended to provide workers with the knowledge and ability to perform specific activities. It consists of theoretical training and practical on-the-job training. The training at DHL Hub relates to the following more detailed job descriptions for 320 employees:
Table 1
Job description
Number of employees
Tasks
Ramp Agent II
210
Loading and unloading of aircraft
Security Agent
110
Checks on individuals and freight
Managers (operations)
(110) (4)
Middle management tasks; personnel management and planning; leadership
(a) Ramp Agents II
(12)
The main activities of Ramp Agents are the loading and unloading of aircraft on the basis of a strict schedule. They also have to be able to manage the ground service equipment, to pass on flight documentation, to draw up reports and to communicate with pilots and the airport authorities.
(13)
The training of Ramp Agents comprises 19 courses plus practical on-the-job training for a total of 77 days, of which 47 days are for on-the-job training. The training is for workers with previous unrelated training. The theoretical training is to be provided before the hub becomes operational. The training includes one course, ‘Unit load device build up’, which is considered to be specific training as it deals with the building up of specific containers used only by DHL. The general training courses also concern:
(a)
general security training such as fire protection, cargo door operation, first aid, hazardous goods recognition and ramp safety;
(b)
general technical training leading to the award of licences for activities such as apron driving, ground service equipment and forklift driving;
(c)
other general technical training such as aircraft towing, aircraft de-icing and airside supervision;
(d)
some general training such as environment management (ISO/DIN Standard 14001) or quality management and processes (ISO/DIN Standard 9001).
(14)
National and European legislation do not, in principle, set a minimum number of employees or provide for specific training requirements or licences for the activity of Ramp Agent II. However, Germany indicated that five of the planned courses (including fire protection, first aid, dangerous goods recognition and ramp safety) are compulsory under the existing rules for all employees (5) and that additional courses, including relevant on-the-job training, must be attended by a minimum number of persons (around 70), i.e. cargo door operation and the general training for which licences are required. These persons could then transfer their knowledge to their colleagues at short instruction sessions.
(15)
Germany indicated that subcontracting was another possibility and provided a cost analysis.
(b) Security Agents
(16)
The activity of Security Agent involves carrying out checks on individuals and freight with the aim of preventing any disruption of operations. The training of Security Agents involves only general training:
(a)
general security training such as fire protection, first aid and hazardous goods recognition;
(b)
general technical security training required by law for security agents such as danger of terrorism, access security, control and searches, security of luggage and freight, weapons and secure areas;
(c)
other general technical training involving the award of licences, such as apron driving;
(d)
other general technical security training in fields such as law, the science of weapons and explosives, basics of control and reading of X-rays;
(e)
some general training such as quality management and processes (ISO/DIN standard 9001).
(17)
The training measures are consistent with the relevant national and European legislation. DHL plans to provide all Security Agents with comprehensive training regarding safety aspects which will, however, in the absence of the State aid, be restricted to the minimum, i.e. general technical security training. Moreover, the other general technical security training will again be provided for a limited number of employees who will then pass on their knowledge to the other employees.
(18)
Here too, Germany presented subcontracting as an alternative solution the costs of which would be some [(15-30 %)] (6) lower than DHL's personnel costs.
(c) Middle management training
(19)
The training of operations middle management is intended for personnel at the logistics centre. The Commission is given to understand that they will undergo the above training before acquiring more in-depth knowledge of the areas they are supposed to manage. They will also be trained in subjects such as labour law, basic communications, human resource management and conflict management, languages and team building.
2.2.2. DHL EAT
(20)
The tasks performed by DHL EAT concern essentially aircraft maintenance before an aircraft is released to service, and the training provided relates to the following job descriptions for 165 employees:
Table 2
Job description
Number of employees
Tasks
Maintenance mechanic authorising release CAT A
97
Simple scheduled maintenance or simple defect rectification before release to service
Maintenance technician - mechanic authorising release CAT B 1
68
Maintenance including airframe structure, power plant and electrical systems before release to service
2.3. Eligible training costs and planned aid
(21)
In the notification Germany provided an overview of eligible costs which was reproduced in the decision initiating the procedure. The total eligible costs were EUR [(10-15)] million for the training project and EUR 7 753 000 for the planned training aid.
3. DECISION TO INITIATE THE FORMAL INVESTIGATION PROCEDURE
(22)
The formal investigation procedure was initiated because the Commission had doubts as to whether the training aid was compatible with the common market.
(23)
The Commission doubted in particular whether the aid was actually necessary for the implementation of the training project. It noted that training aid can be regarded as being compatible with the common market pursuant to Article 87(3)(c) of the EC Treaty only where it is not directly required for the operational l activities of the beneficiary. In this respect the Commission made reference to its previous decision-making practice (7). It had reason to assume that the beneficiary would need to provide, at least up to a certain extent, similar training to its employees even in the absence of aid.
(24)
First, it was clear that DHL had invested massively in the logistics centre and wanted it to become operational. Germany confirmed that the workers in Belgium were, in principle, unwilling to move to Germany. Therefore DHL had to recruit new workers before it could start operations.
(25)
Second, it seemed that, in order to operate the logistics centre, the workforce required an amount of largely technical training in the following areas:
(a)
Transmission of company-specific knowledge required for the operation of the business, i.e. knowledge about specific, tailor-made freight systems of DHL.
(b)
Acquisition of certain qualifications required by law for the operation of the business. In other words, a certain number of workers need to be acquainted with security concerns. This is required by law and needs some formal certification. This follows from the fact that the services provided by DHL intrinsically involve considerable safety and security risks.
(c)
Provision of general technical training directly required to operate the logistics centre. This involves courses such as the Ramp Agent II training for aircraft towing, aircraft de-icing, apron driving, forklift driving and ramp safety.
(d)
Provision of on-the-job training required for the smooth operation of the hub. Trainees will be acquainted with the work processes, something which is particularly important for airfreight operations as the loading of airplanes has to follow a strict timetable, since a single mistake can cause huge delays.
(e)
Provision of other general knowledge not covered by points (b) to (d).
(26)
Third, the Commission doubted whether DHL would be able to attract in sufficient numbers on the local or European labour market workers who had the above mentioned skills.
(27)
Fourth, the Commission had doubts whether the hiring of skilled workers would be an adequate alternative to in-house training. It assumed that at least the specific training and the security training have to be provided by DHL in any event as the former cannot be provided by outside trainers and as DHL must show that its security training is adequate.
(28)
Fifth, the Commission had doubts whether DHL would be able to dispense with some of the courses in the training package, in particular as regards Ramp Agent II, for which it was planned, as indicated in the notification, that even workers already in possession of a licence should undergo the entire training again. Moreover, it was doubtful whether only a limited number of people could be trained as this might adversely affect the smooth operation of services. In fact, DHL had intentionally already recruited the entire personnel with a view to being trained so that it did not make much sense to abandon the planned training and pay employees who were not engaged in any activity.
(29)
Sixth, the Commission was not sure about DHL's assertion that, in the absence of aid, various services would be contracted out so as to avoid the planned training given that, on the one hand, even then some training under points (a), (b) and (d) would also be necessary and, on the other, the specific aim of DHL's entire investment in Leipzig-Halle is to provide all services related to express parcel delivery using its own personnel and, as the Commission understood from the meeting with the German authorities, even to offer these services to competitors operating at the same airport.
(30)
However, the Commission had, with one exception, no doubt that the training costs had, in principle, been calculated correctly. The only misgivings expressed by the Commission concerned the observation that a large part of the training was to be on-the-job training, with the result that the training might have to be deducted from trainee costs as productive hours.
4. COMMENTS FROM GERMANY
(31)
Germany argues that the notified training aid fulfils all of the criteria laid down in Commission Regulation (EC) No 68/2001 of 12 January 2001 on the application of Articles 87 and 88 of the EC Treaty to training aid (8). Germany first supplied sufficient information to show that no productive hours are involved in the on-the-job training.
(32)
Second, Germany disputes the Commission's right to apply the necessity criterion in the present case as this would be in breach of the principle of non-discrimination. This new approach does not have a legal basis and is not in line with the relevant EC legislation or Commission decision-making practice.
(33)
Germany argues that recital 11 to Regulation (EC) No 68/2001 specifies the three criteria which need to be assessed when determining whether aid is limited to the minimum necessary: the type of training provided, the size of the enterprise and its geographical location. These three criteria make it possible to determine whether the aid measures have an incentive effect and are proportional. According to the Framework on training aid (9), it is only in the case of specific training measures for large undertakings outside areas assisted under Article 87(3)(a) or (c) of the EC Treaty that the incentive effect is not presumed to exist. Since more than 80 % of the notified training project consists of general training measures and involves an undertaking in an area assisted under Article 87(3)(a), the training aid has an incentive effect. Also, since the notified aid does not exceed the maximum aid intensities, the positive effects of the assisted training measures are proportional to the distortion of competition, thereby fulfilling the proportionality criterion.
(34)
Third, Germany underlines the fact that the Commission is required to apply the compatibility criteria specified in recital 32 also for projects not caught by the notification requirement. It argues that different compatibility criteria should not be applied to aid exempted from notification or to aid which exceeds the EUR 1 million threshold and should therefore be notified; projects which need to be notified must not be assessed in a more restrictive manner than projects exempted from notification. Therefore, training aid is compatible with the common market if it fulfils all the conditions set out in Regulation (EC) No 68/2001. Germany claims that this interpretation has been borne out by the Commission in its long-standing decision-making practice, e.g. in the Volvo Gent case (10). It expressly states that the Commission should also bear in mind the fact that the DHL training project fulfils the criteria laid down in the Webasto decision (11).
(35)
Fourth, the application of different assessment criteria contravenes the principles of legal certainty and equality of treatment.
(36)
Fifth, Germany argues that the Commission decisions in the Ford Genk and GM Antwerp cases do not constitute suitable precedents since the facts of the cases were different from those of the present case. Whereas in the first two cases training aid was envisaged for the introduction of a new model and for the continued employment of personnel, the training aid for DHL is to be used for training newly recruited employees to operate a newly built logistics centre. The DHL project also differs from the other two cases in the following respects: general training makes up more than 80 % of the project; the undertaking is based in an area assisted under Article 87(3)(a) of the EC Treaty; DHL intends to create new jobs at the logistics centre; and, unlike the car sector, the air transport sector does not suffer from overcapacity but is expanding rapidly.
(37)
Lastly, Germany provides additional information as regards the matters raised in the decision initiating the procedure. It explains that the relevant legal provisions lay down minimum standards for the level of training. However, they do not set a minimum number of qualified personnel which the undertaking has to recruit. On the other hand, Germany indicates how many employees are necessary for the logistics centre to start operating and concludes that the training measures for the additional employees go beyond what is necessary from an operational point of view. According to a study provided by Germany and drawn up by an external training consultant, DHL could successfully start operating in Leipzig-Halle with a smaller number of trained employees than envisaged in the notified training project.
5. COMMENTS FROM INTERESTED PARTIES
(38)
Comments were also submitted by the beneficiary, DHL, which, like Germany, argues that the Commission diverges in its compatibility assessment from its general decision-making practice in earlier cases. In its view, the notified aid fulfils all the criteria set out in Regulation (EC) No 68/2001. The Commission's approach violates the principles of legal certainty and equality of treatment, which prohibit treatment different from that of previous training aid decisions where the necessity issue was not assessed in detail. Further, the Ford Genk and GM Antwerp decisions do not reflect general decision-making practice because the circumstances of these cases are different and cannot be applied by analogy to the case of DHL Leipzig. Instead, DHL invokes the criteria set out by the Commission in its decision of June 2006 approving training aid for Webasto and according to which the DHL training project must also be compatible with the common market. Finally, DHL reiterates that differential treatment of the notified training project leads to inadmissible discrimination against it.
(39)
DHL also provides additional information on the issues raised in the Commission decision to initiate the procedure. First, the relevant provisions of national, European and international legislation determine only the content of training and qualifications for the handling of freight and aircraft but do not specify a minimum number of employees. Second, the training measures planned not only fulfil the existing legal requirements but go beyond what is mandatory. Therefore, for all the measures exceeding the legal requirements alternative scenarios could be envisaged (e.g. outsourcing and subcontracting). However, since these alternative scenarios are only possible variants, DHL did not commission a detailed cost analysis which would include the costs for the mandatory and/or minimum training needed in any event and indicate the extra costs of subcontracting and/or recruiting skilled employees. DHL does not have any information on the degree of training normally provided in the sector.
(40)
UPS, a competitor of DHL, submitted comments supporting the Commission's position. First, it explains that the recruitment of new employees for DHL Hub and DHL EAT entails in any event certain training and instruction measures that should be carried out. Thus, the training measures are, to a certain extent, necessary and would need to be carried out by the undertaking even in the absence of aid.
(41)
Second, according to UPS, DHL is required under the relevant national and European legislation to provide a minimum amount of training for its employees, e.g. regulated agents. Regulation (EC) No 2320/2002 of the European Parliament and of the Council of 16 December 2002 establishing common rules in the field of civil aviation security (12) provides that regulated agents must be designated, approved and listed by the appropriate authority, here the Federal Aviation Authority. To this end, the Authority adopted guidelines and published a model training course (Musterlehrplan) which lay down the mandatory training measures to be provided. As regards the employees of DHL EAT, the mandatory training measures are spelt out in Commission Regulation (EC) No 2042/2003 of 20 November 2003 on the continuing airworthiness of aircraft and aeronautical products, parts and appliances, and on the approval of organisations and personnel involved in these tasks (13). Third, since DHL has received regional aid for job creation, it is not to be assumed that DHL would dispense with the training measures and recruit fewer people, and instead would subcontract or outsource.
6. ASSESSMENT OF THE AID
6.1. Existence of State aid
(42)
The Commission considers that the measure constitutes State aid within the meaning of Article 87(1) of the EC Treaty that has been made available in the form of a grant financed by state resources. The measure is selective as it is limited to DHL. The selective grant threatens to distort competition by favouring DHL over other competitors not receiving aid. Finally, the market for express parcel delivery, on which DHL is a major player, is characterised by intensive trade between Member States.
(43)
Germany requests approval of the aid on the basis of Commission Regulation (EC) No 68/2001.
(44)
According to Article 5 of that Regulation, where the amount of aid granted to one enterprise for a single training project exceeds EUR 1 million, the aid is not exempted from the notification requirement pursuant to Article 88(3) of the EC Treaty. The Commission notes that the proposed aid in this case amounts to EUR 7 753 307 and is to be paid to one enterprise and that the training measures constitute a single project. It considers that the notification requirement therefore applies to the proposed aid and that it has been complied with by Germany.
(45)
Recital 16 to Regulation (EC) No 68/2001 reiterates the rationale of Article 5 and explains that such aid cannot be exempted: ‘It is appropriate that large amounts of aid remain subject to an individual assessment by the Commission before they are put into effect.’
(46)
Therefore, when assessing individual training aid which does not qualify for the exemption laid down in Regulation (EC) No 68/2001, the Commission must, in line with its previous decisions (14), make an individual assessment (15) on the basis of Article 87(3)(c) of the EC Treaty before approving implementation of the aid. For this individual assessment, it must, by analogy, base itself on the fundamental principles laid down in Regulation (EC) No 68/2001. This entails in particular verification of compliance with the formal exemption criteria laid down in Article 4 of that Regulation and of whether the aid is necessary as an incentive for the beneficiary to undertake the training activities.
6.2. Compatibility with the common market
(47)
In the decision initiating the procedure the Commission assessed compliance of the notified project with the exemption criteria laid down in Article 4 of Regulation (EC) No 68/2001.
(48)
First, it is to be noted that the indicated aid intensity does not exceed the ceilings laid down in Article 4(2) and (3) of Regulation (EC) No 68/2001, namely 35 % for specific training (35 % of […] = [(approximately 5-25 %)]) and 60 % for general training (60 % of […] = [(approximately 75-95 %)]). Germany may raise the ceilings of 25 % and 50 % by 10 percentage points given that the project is located in an area assisted under Article 87(3)(a) of the EC Treaty.
(49)
Second, the measure's eligible costs comply with Article 4(7) of Regulation (EC) No 68/2001. The investigation confirmed that the trainees’ eligible personnel costs were clearly limited to the total amount of the other eligible costs. Germany furnished proof that, although a large part of the training is on-the-job training, no productive hours are involved.
6.3. Necessity of the aid
(50)
The main argument in the decision initiating the procedure was that a training measure can be found compatible with the common market pursuant to Article 87(3)(c) of the EC Treaty only when it is not directly required for the operational activities of the beneficiary. The Commission noted that the necessity of the aid is a general compatibility criterion and concluded that, where the aid does not lead to more measures being undertaken than would be the case with market forces alone, the aid cannot be expected to have positive effects offsetting the distortion of trade and cannot, therefore, be authorised. If the company would have undertaken the assisted measures in any event, and notably in the absence of aid, the training aid in question cannot be assumed to ‘promote’ economic development within the meaning of Article 87(3)(c) of the EC Treaty and, in accordance with recital 10 to Regulation (EC) No 68/2001, to help correct the market imperfection that results in enterprises generally underinvesting in the training of their workers (16). This is without prejudice to aid exempted from the notification requirement under Regulation (EC) No 68/2001 where it is assumed prima facie that such aid serves to promote economic development.
(51)
The fact that the Commission is assessing whether an incentive effect exists and rejects the presence of such an effect where training is required by law is, in Germany's view, a novel approach that is not consistent with the EC rules, arbitrarily deviates from existing decision-making practice and prevents the granting of training aid for regional policy purposes. The Commission cannot accept these arguments for the reasons stated below.
(52)
First, it should be recalled that training aid is assessed under Regulation (EC) No 68/2001, which states in recital 4 that it is ‘without prejudice to the possibility for Member States to notify training aid. Such notifications will be assessed by the Commission in particular in the light of the criteria set out in this Regulation, or in accordance with the applicable Community guidelines and frameworks, if such guidelines and frameworks exist.’
(53)
Moreover, it is reiterated in recital 16 that ‘It is appropriate that large amounts of aid remain subject to an individual assessment by the Commission before they are put into effect. Accordingly, aid exceeding a fixed amount, which should be set at EUR 1 million, is excluded from the exemption provided for in this Regulation and remains subject to the requirements of Article 88(3) of the Treaty.’
(54)
Finally, it is stipulated in recital 4 that ‘The framework on training aid should be abolished from the date of entry into force of this Regulation, since its contents are replaced by this Regulation.’
(55)
As the planned aid exceeds EUR 1 million, there is no doubt that it must be notified and approved by the Commission. Moreover, it is clear that such aid must, in principle, comply with the exemption criteria laid down in Article 4 of Regulation (EC) No 68/2001.
(56)
However, Germany questions whether the Commission is also empowered to scrutinise whether the aid has an incentive effect. The Commission is of the opinion that the concept of State aid and in particular the criterion of the necessity of aid entail the existence of an incentive effect of the aid for the beneficiary. It cannot serve the common interest if the State supports measures (including training measures) that a beneficiary would undertake in any event. The Commission’s recent decisions have specifically included an assessment of the incentive effect for training measures (Ford Genk, GM Antwerp), in line with Regulation (EC) No 68/2001, the State Aid Action Plan and Court rulings on the conditions for finding aid to be compatible with the common market.
(57)
In order to underline its position, Germany claims, first, that compatibility with the common market needs to be assessed in the light of the criteria laid down in the Regulation and, in this connection, cites recital 4 to Regulation (EC) No 68/2001 to the effect that the aid will ‘be assessed by the Commission in particular in the light of the criteria set out in this Regulation’. Germany disregards the fact that the words ‘in particular’ mean precisely that the individual assessment is not limited to the aid assessment provided for in Regulation (EC) No 68/2001. Since recital 16 clearly indicates that such aid remains subject to an individual assessment, there can be no doubt that this assessment is not confined to the criteria laid down in the aforementioned Regulation and must be carried out directly on the basis of Article 87 of the EC Treaty.
(58)
Second, Germany argues that Regulation (EC) No 68/2001 should be interpreted in the light of the 1998 Framework on training aid, which was the predecessor of that Regulation and laid down the criteria for assessing the existence of an incentive effect in the case of substantial aid. In particular, it states that the Framework indicated that an incentive effect was to be assumed in the case of training taking place in an area assisted under Article 87(3)(a) or (c). However, the Commission cannot accept this argument as recital 4 to Regulation (EC) No 68/2001 leaves no doubt that the Framework on training aid was abolished on the date of entry into force of the Regulation. The intention of the Commission - and the effect of the Regulation - was to replace the Framework with the Regulation. On the one hand, this is apparent from other language versions where recital 4 to Regulation (EC) No 68/2001 makes it clear that the Framework is ‘abolished’ since its contents are ‘replaced’. On the other hand, this is clearly stated in previous Commission decisions (17). What is more, the Regulation did not take over the Framework's legal presumption of the existence of an incentive effect but instead deliberately stipulated in more general terms that, under certain conditions, training aid can be found to be compatible with the common market (18). However, if an enterprise would have undertaken the assisted measures in any event, and notably in the absence of aid, the aid cannot be considered to have an incentive effect.
(59)
Third, Germany and in particular the beneficiary argue that an additional assessment of the necessity of the aid based on Article 87(3)(c) of the EC Treaty would mean that Regulation (EC) No 68/2001 would, in its entirety, be in breach of this provision of the Treaty. It is clearly assumed here that the necessity of the aid is not being assessed. The Commission cannot accept this argument either since it obviously disregards the fact that the necessity criterion is also assumed to be met in the case of aid not exceeding EUR 1 million that fulfils the criteria laid down in that Regulation.
(60)
Fourth, Germany asserts that the Commission is deviating from its practice in previous cases where it did not assess the existence of an incentive effect. This is correct. However, the Commission has indicated that it changed its practice on the basis of the refined economic approach. This change took place in the in-depth assessment of the Ford Genk and GM Antwerp aid cases and was explicitly acknowledged there. Nevertheless, Germany indicates that the Commission's practice lacks coherence since, after initiating the formal investigation procedure in the Ford Genk case, it took a decision in at least two cases, namely BMW Austria (Case N 304/2005) (19) and Webasto (Case N 653/2005), without undertaking a corresponding assessment or on the basis of another assessment. However, the Commission notes that these decisions were taken without an in-depth assessment and before completion of the first of the two in-depth assessments mentioned above, in which the Commission refined its approach. It is not disputed that the Commission can refine and change its approach if there are sufficient reasons to do so. This was the case with Ford Genk and GM Antwerp but not with earlier aid decisions. Hence the Commission could, prior to the final decision of Ford Genk, still rely on its previous decision-making practice.
(61)
Fifth, Germany and the beneficiary challenge the argument that the Commission can rely on the Ford Genk and GM Antwerp decisions because the facts of these cases differ from those in the DHL case. Instead, the Commission should have relied on the Webasto decision. It can certainly not be argued that the aid for DHL should be treated differently because it does not concern, like the other two cases, the automotive sector. The decision in Webasto, on which Germany and the beneficiary base themselves, concerns the automotive sector. The only difference might be that the first two cases concern existing installations while DHL and Webasto concern new installations. Nevertheless, while it is not disputed that in the first two cases any support for measures that would have been undertaken in any event is operating aid, the Commission fails to see why no operating aid is involved in training measures in a new installation that would have been undertaken in any event. Here too, the company receives support for measures it would have to undertake in any event.
(62)
What is more, training measures in the case of a new installation that would have been undertaken in any event cannot be justified either by considerations underlying the granting of regional aid as regional disadvantages should be offset by regional investment aid and not by training aid. In this connection, Germany claims that the prospect of receiving State aid for necessary and comprehensive training measures played a crucial role in the final relocation decision taken by DHL. However, the Commission maintains that it is usual in the European Union for undertakings to take decisions in an attempt to reduce costs and increase profitability. Undertakings considering a relocation of their production often consider several competing sites in different Member States. The decision on location is ultimately influenced not only by expected operating costs (including training costs for newly recruited, often unskilled employees) and other economic advantages or disadvantages (e.g. local rules on operating schedules) but also, to a certain extent, by the possibility of receiving government support (i.e. regional aid). The Commission cannot accept Germany’s argument since, unlike regional investment aid, the objective of training aid is not to influence the choice of location but to offset the underinvestment in training in the Community. Lower skill levels in an assisted area are a regional problem which is to be resolved by regional investment aid.
(63)
On the basis of the information provided, the Commission comes to the conclusion that DHL would need to provide much of the training for its employees in any event, i.e. even in the absence of aid. This follows from two main observations which are elaborated on below: first, training for employees is necessary in order to be able to start operating the logistics centre and, second, the training measures are, to a large extent, required by law.
(a) Training required for operation of the new installation
(64)
As regards the necessity of training, the relocation of DHL to Leipzig-Halle, Germany, is similar in its effects to the establishment of a new undertaking in that DHL must employ new workers in order to start operations. Its operational needs can apparently be met in three ways: it could employ new workers who would need training; it could recruit skilled employees; or it could, in the absence of skilled employees, subcontract certain services.
(65)
For one thing, Germany has not provided any additional information to allay the Commission's doubts as to whether DHL would be able to recruit a sufficiently trained workforce for its new location. Rather, it has confirmed that workers from Brussels, DHL's existing location, are basically unwilling to move to Germany. Moreover, DHL has not provided any proof that it would be able to attract skilled workers from the local or European labour market in sufficient numbers to satisfy its business needs. Apparently no such appropriately skilled workers exist on the local market and it seems quite difficult to find such workers on the European market for air transport services.
(66)
For another, Germany has not convincingly reinforced DHL's argument to the effect that, without the aid, several services would be subcontracted to local firms, with the result that the planned training measures could be dispensed with. Nor has it provided any proof of the availability of such service providers at Leipzig airport. Given that, first, even with subcontracting, some training measures would still be necessary and, second, the entire investment by DHL in Leipzig-Halle is intended precisely to provide all the services related to express parcel delivery using its own personnel and even to offer these services to competitors operating at the same airport, the Commission comes to the conclusion that subcontracting does not fit into the business plan and would involve additional costs.
(67)
Germany also argues that, since DHL will be creating new jobs in an area assisted under Article 87(3) of the EC Treaty, the aid is not simply operating aid as in the Belgian car cases, but aid for a new installation for which no trained workers are available. The Commission has to reject this argument as DHL would have had to undertake the training measures for the new operation elsewhere than in Brussels in any event and irrespective of the new location.
(b) Training required by law
(68)
According to the information at the Commission's disposal, most of the training measures are mandatory under national and European legislation. Given the specific nature of the services provided by DHL, which involve a considerable risk for safety and security, there are several minimum standards and safety requirements under national or European legislation for the handling of freight and the checks and technical inspections of aircraft.
(69)
This is the case with training measures relating to pre-flight and ramp checks to be carried out by DHL EAT mechanics and technicians. According to Regulation (EC) No 2042/2003, the personnel involved in aircraft maintenance must be licensed to issue release certificates. The conditions for obtaining such a licence are set out in the above mentioned Regulation and relate to the scope and content of the corresponding training measures.
(70)
The planned training measures comply with the mandatory requirements mentioned above and concern two vocational categories: Line Maintenance Certifying Mechanic (CAT A) and Maintenance Certifying Technician/Mechanic (CAT B1). The training for both careers consists of the following modules:
(a)
English courses, including technical English;
(b)
Basic technical knowledge, such as electrics, electronics and aerodynamics;
(c)
Practical implementation of the basic technical knowledge acquired;
(d)
Further training for CAT B1.
(71)
All DHL EAT training measures are followed by on-the-job training days, which significantly outnumber the working days devoted to theoretical training.
(72)
Germany is aware that, without the adequately skilled and licensed personnel, DHL cannot operate its business. As the entire training programme is required by Regulation (EC) No 68/2001, the German authorities accept that DHL may not dispense with any of the training measures. However, they claim that, in the absence of aid, DHL would not provide any training at all but instead would recruit licensed employees from competitors or would have recourse to subcontracting.
(73)
According to the cost analysis provided by Germany, subcontracting costs are lower than the personnel costs, including training (about [(5-20 %)] for CAT A and about [(10-30 %)] for CAT B1). However, Germany did not provide any evidence of the existence or availability of appropriate service providers.
(74)
As regards the recruitment of skilled workers from competitors, Germany did not provide any proof of the availability of trained and qualified personnel on the European labour market who would be willing to move to Leipzig-Halle. It itself has acknowledged that the European labour market for air transport services is experiencing a shortage of trained and qualified mechanics and technicians.
(75)
Further, Germany has provided a cost analysis for the English language courses planned for the DHL EAT mechanics and technicians. It argues that these are general measures and additional to mandatory training. Therefore, for these courses it calculated eligible costs amounting to EUR [(0,5-1)] million. However, the Commission notes, first, that the courses concern technical English. Second, it observes that the technical checks on aircraft are standardised throughout Europe, so that DHL EAT mechanics and technicians must have a command of technical English. The Commission also understands that these technical English courses are part of the standardised, mandatory training programme. It takes the view therefore that DHL would, in any event, have to provide courses in technical English, even in the absence of aid.
(76)
The Commission accordingly concludes that the training measures mentioned above are both mandatory and necessary for the successful operation of DHL EAT and would be undertaken by the company in any event, even in the absence of aid. Consequently, it considers that the training costs for DHL EAT mechanics and technicians do not constitute eligible costs.
(77)
Ramp Agents II perform the following activities: managing the ground service equipment; loading and unloading aircraft; passing on flight documentation; drafting reports; and communicating with pilots and the airport authorities. The notified project envisages the training of 210 Ramp Agents II and eligible costs are put at EUR [(2-3)] million.
(78)
Under German law, in order to be allowed to work on the airport apron, Ramp Agents II must have been trained in the handling of ground service equipment (Arbeitsschutzgesetz) and in security (BGV C 10 FBO) and must be licensed to operate apron vehicles (BGG 925 - Ausbildung und Beauftragung der Fahrer von Flurförderzeugen). They must also be trained in the handling of hazardous goods and be aware of the potential associated risks (Gefahrstoffeverordnung). Finally, they must undergo dangerous goods training, in conformity with the provisions of the IATA Dangerous Goods Regulation.
(79)
It will be seen from recitals 77 and 78 that the training courses provided for in the notified project are, to a large extent, mandatory aircraft towing and pushback; aircraft de-icing (basic course); aircraft de-icing (refresher course); apron driver licence; airside supervision; fire protection instruction; cargo door operation; first aid; forklift certificate; IATA PK 7/8; ground service equipment; ramp safety; safety instruction; and security awareness. The ULD build-up course is a specific training measure designed for the handling of DHL containers.
(80)
The only courses that are not mandatory are G25/41 occupational health checks (4 out of a total of 240 training hours), DIN EN 9001:2000 quality and processes and DIN EN 14001 environmental management and organisational structure (8 out of a total of 240 training hours). However, since Germany has emphasised that DHL intends itself to provide all hub-related services and even to offer them to competitors operating at Leipzig-Halle airport and since it has not established that, in the absence of aid, DHL would not provide these training courses, the courses apparently form part of the training package necessary for DHL employees to successfully start operating the airfreight centre, which, alongside Hong Kong (China) and Wilmington (USA), is DHL's main worldwide hub. In particular, the course on occupational health appears to be indispensable since it teaches staff to identify any employees who might represent a risk for their working environment, as the smooth operation of DHL depends on the prevention and elimination of any unforeseen delays. According to the information provided, Ramp Agents II attending such training will also be able to check the general professional aptitudes of future employees. In line with its assessment framework in recital 25, the Commission concludes that, although the training is not required by law, it is necessary for the smooth operation of the hub and so would be provided in any event by DHL. The training course on quality standards, although not itself mandatory, has been imposed on DHL branches by the general management of Deutsche Post. DHL has announced that the entire workforce of DHL would receive specific training with a view to obtaining the DIN EN 9001 certificate (20). Moreover, it has indicated that the DIN EN 14001 standard is to be introduced as from July 2008 (21). Therefore the training measures that are the subject of the present decision are clearly required to meet the standards imposed by the company's business strategy and so would, in any event, have been implemented in the absence of aid. Moreover, since DHL subsidiaries advertise the fact that they operate to the highest standards as evidenced by the relevant DIN certificates, DHL, as a leading service provider, can include these costs in its pricing strategy. Accordingly, the Commission considers that DHL would have provided the above training measures even in the absence of aid.
(81)
In view of this, the Commission concludes that, while some of the training measures for Ramp Agents II are mandatory, others form part of the company's quality strategy, with the result that, without exception, they are all necessary for the successful operation of the airfreight centre and would be undertaken by the company in any event, even in the absence of aid. The Commission considers therefore that the training costs for Ramp Agents II do not constitute eligible costs.
(82)
The relevant legislation in this area is Regulation (EC) No 2320/2002. Sections 8 and 9 of the German air safety law (Luftsicherheitsgesetz) require the airport operator and airfreight operators to train their security personnel and any other employees.
(83)
To a large extent, the training courses for Security Agents planned by DHL correspond as regards both content and number of hours to the training measures provided for in the national legislation (Musterlehrplan für Luftsicherheitskontrollkäfte für Personal- und Warenkontrollen) implementing Regulation (EC) No 2320/2002. The training module IATA PK 7/8 is also mandatory under the IATA Dangerous Goods Regulation (IATA Gefahrgutvorschriften), which was transposed into German legislation by NfL II-36/05. In addition, the first aid and fire protection courses are mandatory under the German law on safety at work (Arbeitsschutzgesetz).
(84)
Only the training courses for the apron driver licence and quality management (8 out of a total of more than 300 training hours in both cases) seem to be additional, i.e. are not required by law. Since, however, Germany emphasised that DHL wished to provide all hub-related services itself and did not demonstrate that, in the absence of aid, DHL would not provide these courses, the Commission considers that they form part of the overall training package. Also, the DIN EN 9001:2000 and DIN EN 14001 courses envisaged for Security Agents are part of Deutsche Post's usual business practice and hence indispensable for all DHL employees (see recital 80). Similarly, the apron driver licence course appears to be indispensable for Security Agents since they need to have access at all times to the airport taxiway and apron. It would not make sense for the smooth operation of the hub to be endangered because a Security Agent did not have access to the apron (as explained in recital 90 et seq., the training can be restricted to a given number of employees). As indicated in the assessment framework in recital 25, the Commission concludes that, although the training is not required by law, it is necessary for the smooth operation of the hub and would, therefore, be undertaken in any event by DHL. Accordingly, the Commission notes that these two training courses would remain unaffected even in the absence of aid.
(85)
Given the mandatory nature of the training courses for Security Agents referred to in recitals 83 and 84, the Commission cannot accept Germany's argument that DHL could employ only a minimum number of qualified personnel who would then train the other employees on the job. It is the Commission's understanding, on the basis of the information provided, that all Security Agents must complete the courses.
(86)
In view of the above, the Commission concludes that the training costs for Security Agents do not constitute eligible costs.
(87)
It is only as regards operations management that the Commission reaches a different conclusion. The training for this category of employees consists of English courses, basic labour law, communication, presentation techniques, human resources management, basic coaching, conflict management, team building, interviewing of applicants and corporate behaviour. The notified project envisages the training of 110 operations managers, with the eligible costs amounting to EUR [(1-2)] million. Middle managers are supposed to be recruited from among the employees who have completed the other training (i.e. Ramp Agents II and Security Agents).
(88)
This management training follows on from that other training and does not seem indispensable to the smooth operation of the airfreight centre. It constitutes a promotion opportunity for DHL's existing employees with a view to developing their personal and social (soft) skills. The training measures are also general measures necessary in sectors besides the aviation sector and conferring skills that can be easily used in other undertakings, while also contributing to improving the working environment and interpersonal relations within the undertaking.
(89)
In view of the observations made in recitals 87 and 88, the Commission concludes that the operations management training is not required by law and goes beyond what is necessary for the smooth operation of the DHL airfreight centre in Leipzig-Halle. Therefore, the costs of these training measures are eligible for training aid.
(c) Scope of the necessary training
(90)
According to the cost study provided by Germany (see recital 37), 134 Ramp Agents II would ensure the successful operation of the hub. By replacing in a six-person ground team the two Ramp Agents II acting as drivers with two Ramp Agents I, the legal requirements and operational needs would still be met. Germany claims that, as a result, the additional 76 Ramp Agents II would not need to be trained by DHL and would not be trained in the absence of training aid. The eligible costs for these additional 76 Ramp Agents II amount to EUR [(0,5-1,5)] million for general training measures and to EUR [(0,01-0,03)] million for specific training measures.
(91)
However, if DHL did replace the Ramp Agents II acting as drivers with Ramp Agents I, the latter would also need to be trained to a certain extent, in particular as regards the handling of ground service equipment (especially apron driving, airside supervision, forklift driving, ramp safety, fire protection instruction, first aid, etc.). According to Germany, the training costs for these additional Ramp Agents I amount to EUR [(0,1-0,5)] million for general training measures and to EUR [(0,01-0,03)] million for specific training measures.
(92)
In the Commission's view, the training costs which DHL would in any event have to cover for the additional Ramp Agent I training need to be deducted, with the eligible costs for the training of the additional 76 Ramp Agents II amounting to EUR [(0,4-1,0) million]. Since only these training measures go beyond the minimum necessary, which would in any event need to be covered by DHL, the Commission concludes that only this amount is eligible for aid.
(93)
As regards Security Agents, Germany also explains that the DHL airfreight centre could operate smoothly with only 70 instead of 110 employees, as notified initially. The difference of 40 employees could be easily offset by increased camera surveillance without security at the airfreight centre being impaired. The corresponding study adds up the absolute minimum number of persons needed to operate the security checks on individuals and freight and multiplies it by the number of shifts. The calculations also take into account the total number of working days in a week and any extra personnel needed to cover cases of holidays or illness, in order to ensure uninterrupted operation. The study concludes that eligible costs of EUR [(0,05-0,2)] million would be incurred for this additional training.
(94)
However, Germany also explains that DHL envisages employing 110 Security Agents because, as a worldwide undertaking with a high reputation, it needs to avoid any security-related incidents. Such incidents could have an impact on the quality of the delivery services and could cause severe delays and adversely affect relations with its clients. Hence, in order not to endanger the smooth operation of the delivery services, DHL has deliberately opted for ‘oversecuring’ (Übersicherung) the hub. Consequently, the Commission cannot accept Germany's argument that the hub could successfully operate with 70 Security Agents instead of 110. In line with its assessment framework in recital 25, the Commission concludes that, although the training is not required by law, it is necessary for the smooth operation of the hub and would therefore be undertaken in any event by DHL.
(95)
Accordingly, it can be concluded that all the training measures aimed at providing the 110 Security Agents with the skills necessary for the start-up of activities and successful operation of the airfreight centre would have been undertaken in any event. Consequently, the Commission considers that these costs are not eligible for training aid.
Table 3
Job description
Notified number
Mandatory training
Additional training
Ramp Agent II
210
134
76
Security Agent
110
110
0
Managers (operations)
110
0
110
Maintenance mechanicauthorising release CAT A
97
97
0
Maintenance technician - mechanic authorising release CAT B 1
68
68
0
(96)
On the basis of the cost analysis provided by Germany, the Commission calculated the training costs for the additional training measures as follows (22):
Table 4
(EUR)
Category of expenditure
Ramp Agent II (23)
Middle Managers
Total
Trainer (theory and practice)
[…]
[…]
Administrative costs
[…]
[…]
Travel costs
[…] (24)
[…]
Total costs: trainers
[…]
[…]
[…]
Personnel costs: trainees
[…]
[…]
[…]
(only partly eligible)
Total eligible costs: […]
Maximum aid intensity: 60 %
Aid: 1 578 109
(d) Calculation of the admissible amount of aid
(97)
The notified measure (with EUR [(10-15)] million in notified eligible costs) includes costs of EUR [(8-12)] million which would have to be covered by DHL in any event, even in the absence of training aid. This part of the notified aid does not lead to additional training measures but covers the company's normal operating expenditure, thereby reducing costs normally borne by the undertaking. Accordingly, the aid cannot be approved.
(98)
The remaining measures represent eligible costs of EUR [(2-3)] million. This corresponds to an aid amount of EUR 1 578 109. Only this part of the aid complies with the criteria for determining compatibility with the common market.
7. CONCLUSION
(99)
The Commission concludes that the notified aid for DHL Leipzig relates, on the one hand, to costs amounting to EUR [(8-12)] million which have to be covered by DHL in any event, i.e. even in the absence of aid, and, on the other hand, to costs of EUR 2 630 182 for training measures which go beyond what is required by law or is necessary for operational reasons.
(100)
Consequently, the Commission considers that the part of the notified aid which is not necessary for implementation of the training measures in question does not lead to additional training but covers normal operating expenditure of the company, thereby reducing costs normally borne by it. In its view, the aid would therefore, distort competition and affect trading conditions to an extent contrary to the common interest. Accordingly, the aid cannot be justified on the basis of Article 87(3)(c) of the EC Treaty. Since none of the other exemptions laid down in Article 87(2) and (3) of the EC Treaty can be applied either, the aid of EUR 6 175 198 does not comply with the criteria for determining compatibility with the common market.
(101)
The remaining measures notified and representing eligible costs of EUR [(2-3)] million, for which aid of EUR 1 578 109 is planned, comply with the criteria for determining compatibility with the common market pursuant to Article 87(3)(c) of the EC Treaty,
HAS ADOPTED THIS DECISION:
Article 1
The State aid which Germany is planning to implement for DHL is incompatible with the common market to the extent of EUR 6 175 198.
The rest of the State aid, amounting to EUR 1 578 109, which Germany is planning to implement for DHL is compatible with the common market pursuant to Article 87 of the EC Treaty.
Article 2
Germany shall inform the Commission, within two months of notification of this Decision, of the measures taken to comply with it.
Article 3
This Decision is addressed to the Federal Republic of Germany.
Done at Brussels, 2 July 2008.