ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ
της 17ης Μαρτίου 1999
σχετικά με κρατική ενίσχυση την οποία χορήγησε η Ελλάδα στην ΑΓΕΤ Ηρακλής
[κοινοποιηθείσα υπό τον αριθμό Ε(1999) 716]
(Το κείμενο στην ελληνική γλώσσα είναι το μόνο αυθεντικό)
(Κείμενο που παρουσιάζει ενδιαφέρον για τον ΕΟΧ)
(2000/199/ΕΚ)
Η ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ,
Έχοντας υπόψη:
τη συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και ιδίως το άρθρο 93 παράγραφος 2 πρώτο εδάφιο,
Αφού κάλεσε τα ενδιαφερόμενα μέρη να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σύμφωνα με τις ανωτέρω διατάξεις(1) και αφού έλαβε υπόψη τις παρατηρήσεις αυτές,
Εκτιμώντας τα ακόλουθα:
I
Η απόφαση "Ηρακλής" και η ακύρωσή της
(1) Στις6 Ιουλίου 1995, το Πρωτοδικείο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ακύρωσε(2) την απόφαση που έλαβε η Επιτροπή και η οποία κοινοποιήθηκε στις ελληνικές αρχές με επιστολή της 1ης Αυγούστου 1991(3) για την έγκριση της ενίσχυσης που χορήγησε η ελληνική κυβέρνηση στην Ανώνυμη Γενική Εταιρεία Τσιμέντων Ηρακλής (στο εξής "Ηρακλής"), ελληνική εταιρεία παραγωγής τσιμέντων.
II
Ιστορικό της διαφοράς
(2) Το 1983, οι ελληνικές αρχές έλαβαν ορισμένα διαρθρωτικά μέτρα για την άρση σοβαρών διαταραχών της ελληνικής οικονομίας, συμπεριλαμβανομένου του νόμου 1386/83 περί του οργανισμού οικονομικής ανασυγκρότησης των επιχειρήσεων (στο εξής "νόμος 1386/83"), που εκδόθηκε στις 5 Αυγούστου 1983. Με τον νόμο αυτό συστάθηκε οργανισμός με την επωνυμία "Οργανισμός Οικονομικής Ανασυγκρότησης Επιχειρήσεων" (στο εξής "ΟΑΕ"). Σκοπός του ΟΑΕ ήταν να "συμβάλλει στην κοινωνική και οικονομική ανάπτυξη της χώρας με την οικονομική εξυγίανση επιχειρήσεων, την εισαγωγή και εφαρμογή ξένης τεχνολογίας, την ανάπτυξη της εγχώριας και την ίδρυση και εκμετάλλευση κοινωνικοποιημένων ή μεικτής οικονομίας επιχειρήσεων". Ο ΟΑΕ εξουσιοδοτήθηκε ειδικότερα να διοικεί και να εκμεταλλεύεται επιχειρήσεις, να συμμετέχει στο κεφάλαιο των επιχειρήσεων και να χορηγεί δάνεια. Ο νόμος 1386/83 επέτρεψε επίσης την κεφαλαιοποίηση χρεών των οκείων επιχειρήσεων με την έκδοση νέων μετοχών.
(3) Με υπουργική απόφαση της 7ης Αυγούστου 1986, η ελληνική κυβέρνηση εφάρμοσε το νόμο 1386/83 στην εταιρεία "Ηρακλής", ο ισολογισμός της οποίας εμφάνιζε σημαντικό έλλειμμα από το 1983, θέτοντάς την σε κρατικό έλεγχο και μετατρέποντας σε κεφάλαιο τα χρέη της προς τους οργανισμούς του ελληνικού δημοσίου, τα οποία ανέρχονταn σε 27755 εκατομμύρια δραχμές (περίπου 84 εκατομμύρια ευρώ).
(4) Ο νόμος 1386/83 δεν κοινοποιήθηκε στην Επιτροπή από τις ελληνικής αρχές πριν από την έκδοσή του, ούτε η Επιτροπή φαίνεται να είχε προηγουμένως ειδοποιηθεί από την ελληνική κυβέρνηση σχετικά με την πρόθεσή της να εφαρμόσει το νόμο 1386/83 στην "Ηρακλής" τον Αύγουστο 1986. Ωστόσο, μετά από τη χορήγηση της ενίσχυσης, το θέμα τέθηκε υπόψη της Επιτροπής από τους ανταγωνιστές της "Ηρακλής". Για το λόγο αυτό, η Επιτροπή απαίτησε από την ελληνική κυβέρνηση, με τηλετύπημα της 18ης Σεπτεμβρίου 1986, να της παράσχει διευκρινίσεις για το θέμα αυτό εντός επτά ημερών και, σε περίπτωση εφαρμογής του νόμου 1386/83, να της την κοινοποιήσει. Κατόπιν αυτού, η ελληνική κυβέρνηση διαβίβασε λεπτομερείς πληροφορίες με επιστολή της 10ης Οκτωβρίου 1986, επισημαίνοντας ιδιαίτερα ότι, κατά την άποψή της, η μετατροπή των χρεών της "Ηρακλής" σε μετοχές δεν αποτελούσε ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 92 της συνθήκης.
(5) Συγχρόνως, η Επιτροπή κίνησε στις 29 Οκτωβρίου 1986 τη διαδικασία κατά του νόμου 1386/83, η οποία περατώθηκε στις 7 Οκτωβρίου 1987 με την έκδοση της απόφασης 88/167/ΕΟΚ(4) η οποία ενέκρινε την εφαρμογή του νόμου 1386/83 δυνάμει του άρθρου 92 παράγραφος 3 στοιχείο β) της συνθήκης, με το σκεπτικό ότι σκοπός του νόμου ήταν η άρση σοβαρής διαταραχής της οικονομίας κράτους μέλους.
(6) Εντούτοις, για την εφαρμογή του νόμου 1386/83 τέθηκαν ορισμένοι όροι, συμπεριλαμβανομένης της υποχρέωσης της ελληνικής κυβέρνησης να κοινοποιεί ορισμένες μεμονωμένες περιπτώσεις εφαρμογής του νόμου που υπερβαίνουν ορισμένα όρια.
(7) Στο προοίμιο της εν λόγω απόφασης, η Επιτροπή διαπίστωσε ότι ο νόμος 1386/83 και οι δραστηριότητες του ΟΑΕ πληρούσαν τους όρους για την εφαρμογή του άρθρου 92 παραγράφος 3 στοιχείο β), δεύτερη περίπτωση, ενόψει ιδίως του πρωτοκόλλου αριθ. 7 που επισυνάπτεται στην πράξη προσχώρησης της Ελλάδας και αφορά την οικονομική και βιομηχανική ανάπτυξη της Ελλάδας (στο εξής "πρωτόκολλο αριθ. 7"). Το πρωτόκολλο αριθ. 7 ορίζει ότι "κατά την εφαρμογή των άρθρων 92 και 93 της συνθήκης ΕΟΚ, θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι στόχοι της οικονομικής επεκτάσεως και της ανυψώσεως του βιοτικού επιπέδου του πληθυσμού".
(8) Η ελληνική κυβέρνηση ενημερώθηκε για την απόφαση 88/167/ΕΟΚ με επιστολή της Επιτροπής της 17ης Νοεμβρίου 1987. Στη συνέχεια, οι ελληνικές αρχές παρείχαν, με επιστολή της 3ης Δεκεμβρίου 1987, λεπτομερείς συμπληρωματικές πληροφορίες σχετικά με την "Ηρακλής", επαναλαμβάνοντας παράλληλα την θέση τους ότι η επίμαχη παρέμβαση δεν αποτελούσε κρατική ενίσχυση.
(9) Στις 8 Δεκεμβρίου 1987, η ανώνυμη εταιρεία τσιμέντων TITAN, στο εξής "Τιτάν", ελληνική ανταγωνίστρια εταιρεία της "Ηρακλής", υπέβαλε καταγγελία ενώπιον της Επιτροπής αντιτιθέμενη στην χορήγηση της ενίσχυσης προς την "Ηρακλής".
(10) Με επιστολή της 15ης Φεβρουαρίου 1988, η Επιτροπή ενημέρωσε την ελληνική κυβέρνηση για την απόφασή της να κινήσει τις διαδικασίες βάσει του άρθρου 93 παράγραφος 2 της συνθήκης κατά της ενίσχυσης που χορηγήθηκε στην "Ηρακλής". Λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι σημειώθηκε αύξηση των ελληνικών εξαγωγών τσιμέντου, ιδίως εκείνων της "Ηρακλής", προς άλλα κράτη μέλη, η Επιτροπή θεώρησε ότι η ενίσχυση ήταν δυνατόν να στρεβλώσει τις συνθήκες του ανταγωνισμού και να επηρεάσει τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών, σύμφωνα με το άρθρο 92 παράγραφος 1 της συνθήκης, δεδομένου ότι η "Ηρακλής" πραγματοποιούσε ζημίες από το 1983 ενώ συμμετείχε στο ενδοκοινοτικό εμπόριο. Κατέστησε σαφές ότι η μόνη παρέκκλιση που μπορούσε να εφαρμοστεί στην ενίσχυση ήταν εκείνη βάσει του άρθρου 92 παράγραφος 3 στοιχείο β) της συνθήκης, πλην όμως η εφαρμογή της διάταξης αυτής συνοδευόταν από την εκπλήρωση ορισμένων προϋποθέσεων οι οποίες, κατά την άποψή της, δεν ικανοποιούνταν στην περίπτωση "Ηρακλής".
(11) Στις 9 Μαρτίου 1988, η "Τιτάν" απέστειλε στην Επιτροπή περαιτέρω παρατηρήσεις για την ενίσχυση που χορηγήθηκε στην "Ηρακλής".
(12) Στα πλαίσια της απόφασής της να κινήσει τη διαδικασία βάσει του άρθρου 93 παράγραφος 2 της συνθήκης, η Επιτροπή με ανακοίνωσή της(5) κάλεσε τα ενδιαφερόμενα μέρη, εκτός των κρατών μελών, να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σχετικά με την ενίσχυση προς την "Ηρακλής", εντός προθεσμίας ενός μηνός.
(13) Κατόπιν της ανακοινώσεως αυτής, αρκετοί από τους ανταγωνιστές της "Ηρακλής" υποστήριξαν ότι η παρέμβαση των ελληνικών αρχών, με την οποία ενισχύθηκε σε πολύ μεγάλο βαθμό η ανταγωνιστική θέση της "Ηρακλής", είχε διαταράξει σοβαρά την κοινοτική αγορά τσιμέντου. Ακολούθησαν αρκετές συναντήσεις και ανταλλαγές εγγράφων μεταξύ, αφενός, της Επιτροπής και των προσφευγουσών και, αφετέρου, της Επιτροπής και της ελληνικής κυβέρνησης.
(14) Η Επιτροπή περάτωσε τη διαδικασία με την έκδοση απόφασης περί εγκρίσεως της ενίσχυσης(6). Στην απόφαση αυτή η Επιτροπή κατέληξε ότι η ενίσχυση που χορηγήθηκε το 1986 στην "Ηρακλής", με τη μετατροπή μέρους των χρεών της σε κεφάλαιο, θεωρήθηκε συμβάσιμη προς την απόφαση 88/167/ΕΟΚ.
(15) Παράλληλα με τη διαδικασία για την "Ηρακλής" η Επιτροπή κίνησε, στις 3 Απριλίου 1989, τη διαδικασία βάσει του άρθρου 93 παράγραφος 2 της συνθήκης κατά της ενίσχυσης που χορηγήθηκε με βάση το νόμο 1386/83 στην εταιρεία "Τσιμέντα Χαλκίδος", τον τρίτο μεγαλύτερο παραγωγό τσιμέντου στην Ελλάδα. Η διαδικασία αυτή οδήγησε στην απόφαση 91/144/ΕΟΚ(7) (στο εξής "απόφαση για την Τσιμέντα Χαλκίδος"), στην οποία η Επιτροπή αποφάνθηκε ότι η ενίσχυση προς την "Τσιμέντα Χαλκίδος" χορηγήθηκε κατά παράβαση των κανόνων που περιλαμβάνονται στο άρθρο 93 παράγραφος 3 της συνθήκης και ήταν ασυμβίβαστη με την κοινή αγορά επειδή δεν πληρούσε τους όρους για την εφαρμογή του άρθρου 92 παράγραφοι 2 και 3 της συνθήκης, λαμβάνοντας κυρίως υπόψη την αύξηση των εξαγωγών της "Τσιμέντα Χαλκίδος" προς την Ιταλία. Κατέληξε η Επιτροπή στο συμπέρασμα ότι η ενίσχυση ήταν αντίθετη προς "το κοινό συμφέρον".
III
Τα μέρη που προσβάλλουν την ενίσχυση ενώπιον του Δικαστηρίου
(16) Με δικόγραφο που κατέθεσε στο Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων στις 27 Μαρτίου 1992, η Associazione Italiana Tecnico Economica del Cemento (στο εξής "AITEC"), ένωση ιταλών παραγωγών τσιμέντου, άσκησε προσφυγή για ακύρωση της απόφασης της Επιτροπής η οποία κοινοποιήθηκε την 1η Αυγούστου 1991(8) περί εγκρίσεως της ενίσχυσης που χορηγήθηκε στην "Ηρακλής".
(17) Ομοίως, με αιτήσεις που κατέθεσαν στο Δικαστήριο, στις 30 Μαρτίου 1992, η "Τιτάν" και η British Cement Association (στο εξής "BCA"), μαζί με τρεις από τις εταιρείες μέλη της, την Blue Circle Industries plc (στο εξής "Blue Circle"), την Castle Cement Ltd (στο εξής "Castle") και την Rugby Group plc (στο εξής "Rugby"), που αποτελούν τους κυριότερους παραγωγούς τσιμέντου στο Ηνωμένο Βασίλειο, άσκησαν αντιστοίχως προσφυγές για ακύρωση της ιδίας απόφασης (στο εξής "επίδικη απόφαση").
(18) Οι τρεις υποθέσεις, που εισήχθησαν ενώπιον του Δικαστηρίου έλαβαν τους αριθμούς C-97/92, C-105/92 και C-106/92, και με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου αποφασίστηκε η συνεκδίκασή τους.
(19) Με διατάξεις του προέδρου του Δικαστηρίου της 12ης Οκτωβρίου 1992 και 24ης Μαρτίου 1993, αντιστοίχως, η Ελληνική Δημοκρατία και, στη συνέχεια, η "Ηρακλής", έλαβαν την άδεια να παρέμβουν στις τρεις υποθέσεις υπέρ της καθής, σύμφωνα με τις αιτήσεις τους παρεμβάσεως που πρωτοκολλήθηκαν στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 14 και 10 Αυγούστου 1992 αντιστοίχως. Η Ελληνική Δημοκρατία και η "Ηρακλής" κατέθεσαν στις 7 Δεκεμβρίου 1992 και 3 Ιουλίου 1993, αντιστοίχως, υπομνήματα παρέμβασης που αφορούσαν και τις τρεις συνεκδικαζόμενες υποθέσεις.
(20) Στις 27 Σεπτεμβρίου 1993, το Δικαστήριο παρέπεμψε την υπόθεση στο Πρωτοδικείο.
IV
Τα κυριότερα πορίσματα του Πρωτοδικείου
(21) Επί της ουσίας, το Πρωτοδικείο διαπίστωσε ότι όλες οι προσφεύγουσες ισχυρίζονταν κατ' ουσίαν ότι η Επιτροπή, προκειμένου να εκτιμήσει εάν συμβιβάζεται η επίμαχη ενίσχυση με τη συνθήκη, δεν έπρεπε απλώς να αρκεστεί στην εξέταση του εάν πληρούσε τους όρους της απόφασης 88/167/ΕΟΚ, η οποία αναγνώριζε ότι συμβιβάζεται με την συνθήκη το καθεστώς ενίσχυσης που καθιέρωνε ο νόμος 1386/83, βάσει του οποίου χορηγήθηκε η επίμαχη ενίσχυση. Σύμφωνα με τις προσφεύγουσες, η Επιτροπή όφειλε να προβεί σε συγκεκριμένη εξέταση του συμβιβάσιμου χαρακτήρα της εν λόγω ενίσχυσης με την κοινή αγορά. Το Πρωτοδικείο, συνεπώς, έκρινε ότι έπρεπε να καθοριστεί καταρχάς το περιεχόμενο της απόφασης 88/167/ΕΟΚ και στη συνέχεια να ελεγχθεί εάν η επίδικη απόφαση συνιστά παράβαση της απόφασης 88/167/ΕΟΚ και του άρθρου 92 της συνθήκης.
(22) Όσον αφορά το περιεχόμενο της απόφασης 88/167/ΕΟΚ, το Πρωτοδικείο διαπίστωσε ότι η Επιτροπή ενέκρινε την εφαρμογή του νόμου 1386/83 με βάση το άρθρο 92 παράγραφος 3 στοιχείο β) δεύτερη περίπτωση της συνθήκης, σε συνδυασμό με το πρωτόκολλο αριθ. 7, λαμβάνοντας υπόψη ότι ο νόμος είχε σκοπό την άρση σοβαρής διαταραχής της ελληνικής οικονομίας. Ωστόσο, η Επιτροπή ενέκρινε την εφαρμογή του νόμου 1386/83 υπό την προϋπόθεση ότι "η ελληνική κυβέρνηση κοινοποιεί τις μεμονωμένες περιπτώσεις παρέμβασης σε επιχειρήσεις, βάσει του νόμου, στις οποίες απασχολούνται 300 ή περισσότερα άτομα στην περίπτωση μη ευαίσθητων τομέων και 100 ή περισσότερα άτομα στην περίπτωση ευαίσθητων τομέων".
(23) Κατά την άποψη του Πρωτοδικείου προκύπτει ότι η Επιτροπή θεώρησε ότι οι παρεμβάσεις του ΟΑΕ έπρεπε, εφόσον είναι σημαντικές, να εξετάζονται συγκεκριμένα όσον αφορά, αφενός, το εάν η χορήγηση της ενίσχυσης πληρούσε τους "όρους" της απόφασης 88/167/ΕΟΚ και, αφετέρου, το εάν η χορήγηση της ενίσχυσης είχε ως αποτέλεσμα οι υπό εξέταση επιχειρήσεις να βρεθούν σε "ισχυρότερη ανταγωνιστική θέση έναντι των βιομηχανιών στα άλλα κράτη μέλη από αυτή που θα είχαν εάν δεν προέκυπταν οι δυσκολίες αυτές". Το Πρωτοδικείο κατέληξε ότι η ανάγκη μιας τέτοιας εξέτασης ήταν σύμφωνη με το άρθρο 92 της συνθήκης, σκοπός του οποίου είναι η αποφυγή της νόθευσης του ανταγωνισμού ή του επηρεασμού του ενδοκοινοτικού εμπορίου από τις ενισχύσεις που χορηγούνται από τα κράτη μέλη.
(24) Όσον αφορά την επίδικη απόφαση, το Πρωτοδικείο παρατήρησε ότι η Επιτροπή υπενθύμισε με αυτήν ότι η υποχρέωση κοινοποίησης σημαντικών κατ' ιδίαν περιπτώσεων είχε επιβληθεί με σκοπό "να καταστεί δυνατή η εξέτασή τους από την άποψη της επίπτωσής τους στο ενδοκοινοτικό εμπόριο και τον ανταγωνισμό". Ωστόσο, στην επίδικη απόφαση, η Επιτροπή περιορίστηκε στην εξέταση των συνεπειών της ενίσχυσης στο ελληνικό έδαφος καταλήγοντας στο συμπέρασμα ότι η ενίσχυση πληρούσε τους όρους της απόφασης 88/167/ΕΟΚ, ιδιαίτερα όσον αφορά την απουσία οποιασδήποτε αύξησης της παραγωγικής ικανότητας και τη βιωσιμότητα της επιχείρησης. Το Πρωτοδικείο παρατήρησε ότι ενώ πράγματι ήταν αναγκαίο να ληφθούν υπόψη τα στοιχεία αυτά για την εξέταση του συμβιβάσιμου χαρακτήρα της ενίσχυσης με την κοινή αγορά, δεν επαρκούσαν για την εξαγωγή οποιουδήποτε συμπεράσματος, δεδομένου ότι η απόφαση 88/167/ΕΟΚ επέβαλλε στην Επιτροπή την υποχρέωση να εξετάζει σε ποιο βαθμό ήταν δυνατή η νόθευση του ανταγωνισμού ή ο επηρεασμός των ενδοκοινοτικών συναλλαγών. Η Επιτροπή δεν προέβη κατά κανένα τρόπο σε τέτοιου είδους εξέταση.
(25) Σύμφωνα με το Πρωτοδικείο, συνεπώς, η Επιτροπή παρερμήνευσε το περιεχόμενο της υποχρέωσής της δυνάμει της απόφασης 88/167/ΕΟΚ και του άρθρου 92 της συνθήκης να εξετάσει κατά πόσον η επίμαχη ενίσχυση νόθευε τον ανταγωνισμό και επηρέαζε το ενδοκοινοτικό εμπόριο.
V
Η επέκταση της διαδικασίας του άρθρου 93 παράγραφος 2
(26) Κατόπιν της αποφάσεως του Πρωτοδικείου να ακυρώσει την απόφαση της Επιτροπής σχετικά με την περάτωση της διαδικασίας του άρθρου 93 παράγραφος 2, η διαδικασία που κινήθηκε το 1988 παραμένει ανοικτή και απαιτείται η λήψη νέας οριστικής απόφασης.
(27) Ως εκ τούτου, για να συμμορφωθεί με την απόφαση του Πρωτοδικείου, η Επιτροπή αποφάσισε στις 14 Νοεμβρίου 1995 να επεκτείνει τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 93 παράγραφος 2. Στην απόφαση αυτή αναφέρεται ότι, δεδομένου ότι η Επιτροπή κίνησε τη διαδικασία για να εξετάσει μόνον εάν η ενίσχυση προς την "Ηρακλής" συμβιβάζεται με την απόφαση 88/167/ΕΟΚ, η κίνηση της διαδικασίας πρέπει να τροποποιηθεί έτσι ώστε να μπορέσει η Επιτροπή να προβεί σε πλήρη εξέταση του συμβιβάσιμου χαρακτήρα της ενίσχυσης με το άρθρο 92, όπως ζητεί το Πρωτοδικείο, χωρίς να θίγονται τα δικαιώματα υπεράσπισης της ελληνικής κυβέρνησης. Επιπλέον, η Επιτροπή ανέφερε το 1995 ότι η κεφαλαιοποίηση της "Ηρακλής" αποτελούσε ενίσχυση η οποία ενέπιπτε στις διατάξεις του άρθρου 92 παράγραφος 1 της συνθήκης ΕΚ. Υπάρχουν σοβαρές αμφιβολίες σχετικά με το εάν η ενίσχυση μπορεί να θεωρηθεί ότι συμβιβάζεται με την κοινή αγορά. Στην απόφασή της, η Επιτροπή έθεσε επίσης το θέμα του εάν η ενίσχυση προς την "Ηρακλής" περιοριζόταν στο ελάχιστο απαραίτητο ύψος που θα της επέτρεπε να επανακτήσει την κερδοφορία της. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή κατέληξε, αφού συνέκρινε την "Ηρακλής" με την ελαφρά μικρότερου μεγέθους ανταγωνίστρια εταιρεία "Τιτάν", η οποία ήταν ωστόσο κερδοφόρος, ότι πράγματι φαίνεται να υπήρξε υπερκεφαλαιοποίηση της "Ηρακλής" κατά περίπου 5 δισεκατομμύρια δραχμές (περίπου 15,5 εκατομμύρια ευρώ).
(28) Η Επιτροπή ενημέρωσε την Ελλάδα για την απόφασή της να επεκτείνει τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 93 παράγραφος 2, με επιστολή της 29ης Νοεμβρίου 1995. Οι ελληνικές αρχές απέστειλαν τις απαντήσεις τους, οι οποίες συνοψίζονται κατωτέρω, στην Επιτροπή με επιστολή της 13ης Φεβρουαρίου 1996.
(29) Η απόφαση της Επιτροπής να επεκτείνει τη διαδικασία δημοσιεύτηκε στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων(9). Η Επιτροπή κάλεσε τα άλλα κράτη μέλη και τους λοιπούς ενδιαφερομένους να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους για τα υπό εξέταση μέτρα. Πληροφορίες διαβιβάστηκαν από τρεις εθνικές ενώσεις παραγωγών τσιμέντου και μια ανταγωνίστρια εταιρεία της "Ηρακλής", καθώς και από ορισμένα άλλα ενδιαφερόμενα μέρη σε συνέχεια της εν λόγω ανακοίνωσης. Οι παρατηρήσεις αυτές παρατίθενται στο τμήμα VI.
(30) Σχόλια των ενδιαφερομένων τρίτων μερών διαβιβάστηκαν στην ελληνική κυβέρνηση με επιστολή της 17ης Ιουνίου 1996. Οι ελληνικές αρχές, αφού ζήτησαν αρκετές παρατάσεις της προθεσμίας για την υποβολή των παρατηρήσεών τους επί του θέματος, με επιστολές της 23ης Ιουλίου και της 12ης Σεπτεμβρίου 1996, απέστειλαν τα σχόλια τους στην Επιτροπή με επιστολή της 8ης Νοεμβρίου 1996. Η "Ηρακλής" διαβίβασε συμπληρωματικές πληροφορίες με επιστολές της 12ης και της 23ης Δεκεμβρίου 1996. Σε συνέχεια των απαντήσεων αυτών, η Επιτροπή ζήτησε, με έγγραφο της 16ης Ιανουαρίου 1997, από την ελληνική κυβέρνηση να της αποστείλει συμπληρωματικά στοιχεία. Οι πληροφορίες που ζητήθηκαν διαβιβάστηκαν στις 6 Φεβρουαρίου 1997.
(31) Μεταξύ τέλους καλοκαιριού και φθινοπώρου 1997 πραγματοποιήθηκε μια σειρά συναντήσεων μεταξύ των υπηρεσιών της Επιτροπής και όλων των ενδιαφερομένων μερών: με την Agrupación de fabricantes de cemento de España (Oficemená) στις 29 Ιουλίου 1997, με την AITEC στις 30 Ιουλίου 1997, με τους παλαιούς μετόχους της "Ηρακλής" στις 31 Ιουλίου 1997, με την Lafarge Coppée SA στις 31 Ιουλίου 1997, με τους εκπροσώπους της βρετανικής βιομηχανίας τσιμέντου την 1η Αυγούστου 1997 και με την "Τιτάν" στις 17 Σεπτεμβρίου 1997. Στις 19 Σεπτεμβρίου 1997, πραγματοποιήθηκε κοινή συνεδρίαση με την "Ηρακλής" και την ελληνική κυβέρνηση.
(32) Η Επιτροπή ζήτησε συμπληρωματικές πληροφορίες από τις ελληνικές αρχές στις 12 Αυγούστου 1997. Η απάντηση των ελληνικών αρχών εστάλη με επιστολή της 17ης Νοεμβρίου 1997. Η "Τιτάν" υπέβαλε συμπληρωματικές πληροφορίες στην Επιτροπή με επιστολή της 2ας Δεκεμβρίου 1997. Η "Ηρακλής" απέστειλε στην Επιτροπή υπόμνημα με έγγραφο της 23ης Ιανουαρίου 1998. Οι ελληνικές αρχές διαβίβασαν περαιτέρω στοιχεία στην Επιτροπή με επιστολή της 10ης Φεβρουαρίου 1998. Εκτός από το υπόμνημά της στις 23 Ιανουαρίου 1998, η "Ηρακλής" υπέβαλε συμπληρωματικές πληροφορίες προς την Επιτροπή, με επιστολή της 6ης Απριλίου 1998.
(33) Στις 5 Οκτωβρίου 1998 πραγματοποιήθηκε συνεδρίαση με τις ελληνικές αρχές και στις 24 Νοεμβρίου και 29 Δεκεμβρίου 1998 η "Ηρακλής" απέστειλε συμπληρωματικά στοιχεία. Με αίτηση των εκπροσώπων της "Ηρακλής" πραγματοποιήθηκε νέα συνάντηση στις 12 Ιανουαρίου 1999. Οι ελληνικές αρχές απέστειλαν τα τελικά στοιχεία προς την Επιτροπή στις 8 Φεβρουαρίου 1999, όπου συνοψίζονται οι προηγηθείσες συναντήσεις καθώς και οι ήδη υποβληθείσες πληροφορίες.
VI
Οι παρατηρήσεις που λήφθηκαν στη διάρκεια της διαδικασίας βάσει του άρθρου 93 παράγραφος 2
VI.1. Παρατηρήσεις που υποβλήθηκαν στο πλαίσιο της διαδικασίας από την ελληνική κυβέρνηση και την "Ηρακλής"
(34) Μετά την αρχική απόφαση της Επιτροπής να κινήσει τη διαδικασία το 1988, η ελληνική κυβέρνηση υπέβαλε τις πρώτες παρατηρήσεις της με επιστολή της 27ης Απριλίου 1988. Στις 29 Ιουνίου 1988 έλαβε χώρα διμερής συνάντηση με εκπροσώπους της ελληνικής κυβέρνησης και της "Ηρακλής". Μετά τη συνάντηση αυτή, η Επιτροπή ζήτησε συμπληρωματικά στοιχεία με επιστολή της 18ης Ιουλίου 1988, στην οποία έλαβε απάντηση στις 26 Οκτωβρίου 1988. Στις 30 Μαΐου 1989, πραγματοποιήθηκε συμπληρωματική συνάντηση, μετά την οποία οι ελληνικές αρχές απέστειλαν συμπληρωματικές πληροφορίες με επιστολή της 18ης Ιουλίου 1989. Στις 13 Δεκεμβρίου 1989, πραγματοποιήθηκε νέα συνεδρίαση και ακολούθησε επιστολή της ελληνικής κυβέρνησης στις 6 Μαρτίου 1990. Στις 19 Οκτωβρίου και 16 Νοεμβρίου 1990 και στις 11 Ιανουαρίου 1991 πραγματοποιήθηκαν νέες συναντήσεις. Η ελληνική κυβέρνηση υπέβαλε γραπτώς πληροφορίες στις 3 Μαρτίου 1991.
(35) Το 1988, η ελληνική κυβέρνηση απέρριψε πλήρως τη θέση της Επιτροπής, υποστήριξε ότι η παρέμβαση του ΟΑΕ είχε περιοριστεί στο απολύτως ελάχιστο ύψος το οποίο εθεωρείτο αναγκαίο για την επιβίωση της επιχείρησης, υποστήριξε την ανάγκη διατήρησης σταθερών χαμηλών εγχώριων τιμών για το τσιμέντο, αρνήθηκε το γεγονός ότι είχε αυξηθεί ή επρόκειτο να αυξηθεί η παραγωγική ικανότητα της "Ηρακλής", ισχυρίστηκε ότι η συμπληρωματική περιφερειακή ενίσχυση είχε χορηγηθεί το 1985 αλλά δεν είχε ακόμα καταβληθεί και ότι χωρίς την ενίσχυση αυτή η μετατροπή των χρεών σε κεφάλαιο θα ήταν υψηλότερη κατά 3 δισεκατομμύρια δραχμές και υπέβαλε στοιχεία σχετικά με τις επενδύσεις της "Ηρακλής" για να δείξει ότι όντως είχε πραγματοποιηθεί ουσιαστική αναδιάρθρωση.
(36) Το 1989, η ελληνική κυβέρνηση ανακοίνωσε ότι είχαν ληφθεί υπόψη ορισμένες από τις αιτιάσεις της Επιτροπής. Οι καθορισμένες εγχώριες τιμές του τσιμέντου καταργήθηκαν και το επενδυτικό πρόγραμμα της "Ηρακλής" για την περίοδο 1987-1990 επρόκειτο να τονωθεί, επιταχύνοντας με τον τρόπο αυτό την αναδιάρθρωσή της. Τέλος, η ελληνική κυβέρνηση αποφάσισε να μην χορηγήσει συμπληρωματική περιφερειακή επενδυτική ενίσχυση.
(37) Το 1990 και 1991, η συζήτηση εστιάστηκε στο εναπομένον πρόβλημα, το ποσό της ενίσχυσης, καθώς και στην τότε νέα πρόθεση της ελληνικής κυβέρνησης να ιδιωτικοποιήσει την "Ηρακλής".
(38) Καθόλη τη διάρκεια της διαδικασίας, δηλαδή ενώπιον του Πρωτοδικείου καθώς και κατα την επίσημη διαδικασία έρευνας που κίνησε η Επιτροπή το 1988 και η οποία στη συνέχεια επεκτάθηκε το 1995, η ελληνική κυβέρνηση ενέμεινε στον ισχυρισμό της ότι η μετατροπή μέρους των χρεών της "Ηρακλής" σε μετοχές τις οποίες κατείχε ο ΟΑΕ, δηλαδή το ελληνικό δημόσιο, το 1986 δεν αποτελούσε κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 92 παράγραφος 1. Οι ελληνικές αρχές άσκησαν κριτική στην Επιτροπή για το ότι δεν εξακρίβωσε κατά πόσον η παρέμβαση του ελληνικού κράτους ήταν πράγματι δυνατό να θεωρηθεί ενίσχυση βάσει του άρθρου 92 παράγραφος 1 όταν η Επιτροπή ενέκρινε την ενίσχυση αυτή τον Αύγουστο 1991, αλλά ότι απλώς θεώρησε ότι οποιαδήποτε παρέμβαση βάσει του νόμου 1386/83, δηλαδή της νομικής βάσης για το υπό εξέταση μέτρο, που είχε εγκριθεί από την Επιτροπή βάσει του άρθρου 92 παράγραφος 3 στοιχείο β) τον Οκτώβριο 1987, εθεωρείτο κρατική ενίσχυση.
(39) Πιο συγκεκριμένα, η ελληνική κυβέρνηση υποστηρίζει ότι το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή ικανοποιείται από το γεγονός ότι η επένδυση ύψους 20775 εκατομμυρίων δραχμών από το ελληνικό δημόσιο στην "Ηρακλής" απέδωσε 120790 εκατομμύρια δραχμές σε έξι χρόνια όταν ιδιωτικοποιήθηκε η επιχείρηση το 1992. Επιπλέον, η ελληνική κυβέρνηση εξακολουθεί να ισχυρίζεται ότι η ενίσχυση δεν εμπίπτει στο άρθρο 92 παράγραφος 1 λόγω της απουσίας ενδοκοινοτικού εμπορίου. Η ελληνική κυβέρνηση παρατηρεί ότι η σύγκριση μεταξύ της "Ηρακλής" και της "Τιτάν" αποδεικνύει επίσης ότι η ενίσχυση δεν είχε αρνητική επίπτωση στη θέση της κυριότερης ανταγωνίστριας εταιρείας της "Ηρακλής" και ότι το ύψος της ενίσχυσης ήταν όντως το ελάχιστο απαιτούμενο ώστε να εξακολουθεί να είναι βιώσιμη η "Ηρακλής", δεδομένου ότι οι πωλήσεις της "Τιτάν" δεν μειώθηκαν ούτε στο εσωτερικό ούτε στο εξωτερικό, ούτε επηρεάστηκε αρνητικά ο κύκλος εργασιών της. Τα κέρδη πριν από την επιβολή φόρων δείχνουν ότι τα κέρδη της "Τιτάν" αυξήθηκαν μετά τη μετατροπή του χρέους σε μετοχές, υπερβαίνοντας εκείνα της "Ηρακλής".
(40) Όσον αφορά τις παρατηρήσεις που υπέβαλε η ίδια η "Ηρακλής", η εταιρεία τονίζει την πλήρη υποστήριξή της στα σχόλια της ελληνικής κυβέρνησης. Η "Ηρακλής" αναφέρει ότι η κεφαλαιοποίηση των χρεών της δεν συνιστά ενίσχυση και ότι ακόμα και σε μια τέτοια περίπτωση θα έπρεπε να επιτραπεί στο σύνολό της. Η "Ηρακλής" τονίζει το γεγονός ότι η Επιτροπή ενέκρινε την ενίσχυση προς την επιχείρηση το 1991 βάσει συγκεκριμένων στοιχείων και εκτιμήσεων που εξακολουθούν να ισχύουν και σήμερα. Κατά συνέπεια, εάν η Επιτροπή καταλήξει σε διαφορετικό συμπέρασμα στηριζόμενη στα ίδια περιστατικά, μια τέτοια απόφαση θα παραβίαζε την αρχή της ασφάλειας του δικαίου και την αρχή της χρηστής διοίκησης. Επιπλέον, με την μη έκδοση απόφασης σε εύλογη χρονική περίοδο (δεδομένου του χρόνου που έχει παρέλθει), η Επιτροπή καθίσταται σαφώς υπεύθυνη. Η "Ηρακλής" υποστηρίζει επίσης ότι δεν είναι δυνατόν, με βάση την αρχή της χρηστής διοίκησης την οποία πρέπει να επιδεικνύουν τα κοινοτικά όργανα στην άσκηση των αρμοδιοτήτων τους, τα σφάλματα για τα οποία είναι αποδεδειγμένα υπεύθυνα να επηρεάζουν δυσμενώς κάποιον ιδιώτη ο οποίος ενεργεί με καλή πίστη και να προσβάλουν ή να υπονομεύουν τα συμφέροντά του.
VI.2. Οι αντιδράσεις των ενδιαφερομένων τρίτων μερών
α) Αντιδράσεις στην ανακοίνωση της Επιτροπής της 11ης Μαΐου 1988(10)
(41) Μετά την αρχική της απόφαση να κινήσει τη διαδικασία το 1988 κατά της ενίσχυσης προς την "Ηρακλής", η Επιτροπή έλαβε παρατηρήσεις από τρεις κυβερνήσεις άλλων κρατών μελών, επτά εθνικές ομοσπονδίες, τέσσερις ανταγωνιστές της "Ηρακλής" και τους πρώην μετόχους της "Ηρακλής", οι οποίες υποστήριζαν στο σύνολό τους τη θέση της Επιτροπής.
(42) Οι ομοσπονδίες παραγωγών τσιμέντου του Βελγίου, της Ολλανδίας, της Γαλλίας και της Γερμανίας τόνισαν ότι τα μέλη τους εφάρμοσαν επίπονα προγράμματα αναδιάρθρωσης, τα οποία περιελάμβαναν περικοπές της παραγωγικής ικανότητας και σημαντικές επενδύσεις, χωρίς να έχουν λάβει καμία ειδική ενίσχυση. Η βελγική ομοσπονδία πρόσθεσε ότι τα μέλη της αντιμετώπιζαν σημαντικά προβλήματα στην αγορά λόγω, μεταξύ άλλων, των φθηνών εισαγωγών ελληνικού τσιμέντου. Η ολλανδική ομοσπονδία εξέφρασε ανησυχίες σχετικά με το γεγονός ότι η δημιουργία και διατήρηση υπερβάλλουσας παραγωγικής ικανότητας στην Ελλάδα μέσω της κρατικής ενίσχυσης θα ανάγκαζε την ελληνική βιομηχανία τσιμέντου, και κυρίως την "Ηρακλής", να πωλεί μεγάλες ποσότητες τσιμέντου σε άλλες χώρες, ακόμα και σε πολύ χαμηλές τιμές. Η γερμανική ομοσπονδία πρόσθεσε ότι το ελληνικό τσιμέντο, ιδιαίτερα από την "Ηρακλής", προσφερόταν σε αρκετές δυτικοευρωπαϊκές χώρες, π.χ. στη Γερμανία, σε τιμές χαμηλότερες από συγκρίσιμο κόστος παραγωγής.
(43) Η ομοσπονδία επιχειρήσεων παραγωγικής ή εμπορίας δοκιμών υλικών του Λουξεμβούργου τόνισε ότι το τσιμέντο που παρήγε η "Ηρακλής" έφθανε μέσω των Κάτω Χωρών στο Λουξεμβούργο σε τιμές κατά ένα τρίτο χαμηλότερες από εκείνες που εφάρμοζε η βιομηχανία τσιμέντου στο Λουξεμβούργο.
(44) Η ιταλική ομοσπονδία παραγωγών τσιμέντου διαμαρτυρήθηκε για τις αυξανόμενες εισαγωγές φθηνού ελληνικού τσιμέντου στην Ιταλία, περισσότερο από το ήμισυ των οποίων προερχόταν από την "Ηρακλής". Τόσο η ιταλική ομοσπονδία όσο και ένας ιρλανδός παραγωγός υποστήριξαν ότι η ελληνική βιομηχανία τσιμέντου επωφελήθηκε από διάφορα γενικά καθεστώτα ενισχύσεων, ιδιαίτερα δε από εξαγωγικές ενισχύσεις. Οποιαδήποτε περαιτέρω ενίσχυση λειτουργίας, όπως η μετατροπή χρεών σε κεφάλαιο, θα ήταν αδύνατον να πληροί τα κριτήρια του άρθρου 92 παράγραφος 3.
(45) Η κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου διαμαρτυρήθηκε ειδικότερα κατά της ενίσχυσης διάσωσης που δεν συνδέεται με κάποιο σταθερό πρόγραμμα αναδιάρθρωσης.
(46) Δυο έλληνες ανταγωνιστές της "Ηρακλής" τόνισαν ότι ο καλύτερος τρόπος να βοηθηθεί συνολικά η ελληνική βιομηχανία τσιμέντου θα ήταν η κατάργηση του ελέγχου τιμών για το τσιμέντο στην Ελλάδα.
(47) Οι κυβερνήσεις της Δανίας και της Γερμανίας, μια ομοσπονδία στο Ηνωμένο Βασίλειο και ένας παραγωγός στη Δανία διαμαρτυρήθηκαν γενικότερα κατά της ενίσχυσης.
(48) Η Επιτροπή υπέβαλε στην ελληνική κυβέρνηση για σχολιασμό τις παρατηρήσεις που αναφέρονται ανωτέρω, με επιστολή της 18ης Σεπτεμβρίου 1989. Η ελληνική κυβέρνηση απέστειλε τα σχόλιά της με έγγραφο της 6ης Μαρτίου 1990.
(49) Οι πρώην ιδιοκτήτες της "Ηρακλής" υπέβαλαν εμπιστευτικές πληροφορίες τον Νοέμβριο 1990. Οι πληροφορίες αυτές δεν ήταν δυνατό να υποβληθούν στην ελληνική κυβέρνηση και, συνεπώς, δεν πρέπει να ληφθούν υπόψη.
β) Αντιδράσεις στην ανακοίνωση της Επιτροπής της 21ης Μαρτίου 1996(11)
(50) Οι αντιδράσεις των ενδιαφερομένων τρίτων μερών στην ανακοίνωση της Επιτροπής για την επέκταση της διαδικασίας κατά της ενίσχυσης που χορηγήθηκε στην "Ηρακλής" παρατίθενται στη συνέχεια. Περιλαμβάνουν τις θέσεις ενός ανταγωνιστή της "Ηρακλής", τριών εθνικών ομοσπονδιών παραγωγής τσιμέντου και των παλαιών μετόχων της "Ηρακλής". Μετά την επέκταση της διαδικασίας, δικηγόροι που εκπροσωπούσαν έναν γάλλο παραγωγό τσιμέντου υπέβαλαν σε αρκετές περιπτώσεις τις παρατηρήσεις τους στην Επιτροπή σχετικά με την υπό εξέταση ενίσχυση.
(51) Τα τρίτα μέρη υποστηρίζουν στο σύνολό τους ότι η παρανόμως χορηγηθείσα ενίσχυση προς την "Ηρακλής" δεν συμβιβάζεται με την κοινή αγορά και, κατά συνέπεια, υπόκειται σε ανάκτηση με την προσαύξηση των τόκων. Ισχυρίζονται, περαιτέρω, ότι η ενίσχυση δεν μπορεί να επιτραπεί βάσει του άρθρου 92 παράγραφος 3 στοιχείο β) λόγω του ότι δεν συμβάλλει στην άρση σοβαρής διαταραχής της ελληνικής οικονομίας. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή δεν έχει αποδείξει με ποιο τρόπο η ενίσχυση θα συνέβαλε στην άρση της διαταραχής αυτής, ούτε ποιες θα ήταν οι επιπτώσεις στην ελληνική οικονομία στην περίπτωση μη χορήγησης της ενίσχυσης.
Εταιρεία Τσιμέντων Τιτάν ΑΕ
(52) Η "Τιτάν" ισχυρίζεται ότι η ενίσχυση που χορηγήθηκε στην "Ηρακλής" - την κυριότερη ανταγωνίστρια επιχείρηση στην κοινή αγορά - της έχει προκαλέσει σοβαρή ζημία. Η "Τιτάν" θεωρεί ότι η Επιτροπή έπρεπε να εκτιμήσει το ύψος της ενίσχυσης, το οποίο θα ήταν αρκετό για να μειώσει το χρηματοοικονομικό κόστος της "Ηρακλής" λόγω των χρεών της σε τέτοιο επίπεδο που να μπορούσε να καλυφθεί με τις ταμειακές ροές, υπολογίζοντας το ελάχιστο επίπεδο κεφαλαιοποίησης του χρέους το οποίο θα εξασφάλιζε τη βιωσιμότητα της "Ηρακλής".
(53) Η "Τιτάν" θεωρεί ελλιπή την προσέγγιση της Επιτροπής να συγκρίνει τη χρηματοοικονομική θέση της "Ηρακλής" με τη δική της, για αρκετούς λόγους. Αρχικά, δεν λαμβάνει υπόψη το κριτήριο της βιωσιμότητας, βάσει του οποίου η "Ηρακλής" θα ήταν καθόλα βιώσιμη ακόμα και εάν η χρηματοοικονομική της θέση ήταν λιγότερο καλή από εκείνη της "Τιτάν", που κατέχει ηγετική θέση στο συγκεκριμένο κλάδο. Περαιτέρω, θα ήταν εντελώς φυσιολογικό να επιβαρυνθεί η "Ηρακλής" με υψηλότερο χρηματοοικονομικό κόστος, δεδομένου ότι είχε προβεί σε υψηλότερες επενδύσεις και πιο πρόσφατα σε σχέση με την "Τιτάν". Δεύτερον, η "Τιτάν" αμφισβητεί την εγκυρότητα των στοιχείων που χρησιμοποίησε η Επιτροπή για την πραγματοποίηση των εν λόγω συγκρίσεων, ιδιαίτερα όσον αφορά το έτος 1987.
Η UK cement industry
(54) Η UK cement industry(12) αναφέρει ότι η ενίσχυση που χορηγήθηκε στην "Ηρακλής" της έδωσε τη δυνατότητα να εξάγει στο Ηνωμένο Βασίλειο ποσότητες οι οποίες, χωρίς την ενίσχυση, θα ήταν αδύνατον να εξαχθούν (οι ποσότητες που εξήχθησαν από την "Ηρακλής" στο Ηνωμένο Βασίλειο αυξήθηκαν από 12500 τόνους το 1986 σε 388000 το 1988 ενώ για την περίοδο 1989-1995 παρέμειναν σε επίπεδα άνω των 400000 τόνων). Η ενίσχυση επέτρεψε στην "Ηρακλής" να παράγει τσιμέντο σε χαμηλό κόστος ανά μονάδα εργασίας χωρίς την επιβάρυνση του χρηματοοικονομικού κόστους που συνδέεται με τη δημιουργία του εργοστασίου, για την ανέγερση και τον εκσυγχρονισμό του οποίου χρησιμοποιήθηκε η ενίσχυση. Η επίπτωση στην κερδοφορία της "Ηρακλής" επέτρεψε στην επιχείρηση να διατηρήσει σημαντική ροή εξαγωγών προς το Ηνωμένο Βασίλειο χωρίς κέρδος.
(55) Η UK cement industry παρατηρεί ότι σε περίπτωση απουσίας της ενίσχυσης, η "Ηρακλής" δεν θα έπαυε τις εμπορικές της συναλλαγές συνολικά αλλά θα αναγκαζόταν να λάβει εγκαίρως τα κατάλληλα μέτρα αναδιάρθρωσης, συμπεριλαμβανομένου ενός πιθανού περαιτέρω εξορθολογισμού της παραγωγικής της ικανότητας για να ανταποκριθεί στη ζήτηση. Στην ανακοίνωσή της, η Επιτροπή δεν διευκρινίζει με ποιο τρόπο η αναδιάρθρωση αυτή θα οδηγούσε αναγκαστικά σε σοβαρή διαταραχή της ελληνικής οικονομίας.
(56) Οι επιβληθέντες από το κράτος έλεγχοι τιμών στην εγχώρια αγορά εμπόδισαν τους παραγωγούς να πραγματοποιήσουν κέρδη από την πώληση τσιμέντου στην εν λόγω αγορά και επέτεινε τα προβλήματα που αντιμετώπιζε γενικότερα η ελληνική βιομηχανία τσιμέντου. Εάν η ελληνική κυβέρνηση είχε ήδη λάβει μέτρα για την αντιμετώπιση της κατάστασης, π.χ. ήδη από το 1986 αντί για το 1989, θα είχαν σίγουρα αμβλυνθεί τα προβλήματα της ελληνικής βιομηχανίας τσιμέντου χωρίς να απαιτηθεί η χορήγηση ενίσχυσης. Επίσης, εάν η "Ηρακλής" είχε εκκαθαριστεί νωρίτερα και δεν της είχε επιτρέψει η ελληνική κυβέρνηση να επωφεληθεί από μια παράνομη ενίσχυση, θα είχε επέλθει νωρίτερα η ορθολογική οργάνωση του εν λόγω κλάδου.
(57) Η UK cement industry καλεί την Επιτροπή να αξιολογήσει την αναγκαιότητα της ενίσχυσης που χορηγήθηκε στην "Ηρακλής" από την άποψη της συμβολής στην άρση σοβαρής διαταραχής της ελληνικής οικονομίας, λαμβάνοντας ως υπόθεση ότι η ελληνική κυβέρνηση: i) δεν είχε χορηγήσει την παράνομη ενίσχυση προς την "Τσιμέντα Χαλκίδος", επιτρέποντας την εκκαθάριση της επιχείρησης και καθιστώντας δυνατή την αναδιάρθρωση της ελληνικής βιομηχανίας τσιμέντου και ii) είχε λάβει νωρίτερα μέτρα για την άρση των ελέγχων στις εγχώριες τιμές.
(58) Η UK cement industry παρατηρεί, ωστόσο, ότι η σύγκριση αυτή, που βασίστηκε σε στοιχεία του 1987, ευνοεί αδικαιολογήτως την "Ηρακλής" και ότι η σωστή ανάλυση δείχνει ότι η πραγματική υπερκεφαλαιοποίηση ήταν ακόμα μεγαλύτερη. Τα μέρη ασκούν κριτική στην Επιτροπή διότι η τελευταία εξέτασε απλώς το μέγεθος της εισφοράς κεφαλαίων που ήταν αναγκαίο για να διατηρηθεί η δραστηριότητα της "Ηρακλής" ουσιαστικά στην υφιστάμενη μορφή της, βασίζοντας την ανάλυσή της στην υπόθεση ότι το μέτρο αυτό ήταν αναγκαίο για να προληφθεί μια διαταραχή της ελληνικής οικονομίας.
AITEC
(59) Στις παρατηρήσεις της, η AITEC αναφέρεται στις στρεβλώσεις του ανταγωνισμού που προκλήθηκαν από τις αυξανόμενες εξαγωγές της "Ηρακλής" προς την Ιταλία από το 1988 και μετέπειτα (ο όγκος των εξαγωγών τσιμέντου από την "Ηρακλής" στης Ιταλία αυξήθηκε από 34000 τόνους το 1987 σε 885000 τόνους το 1991, δηλαδή αύξηση από 1 % σε 32 %). Η AITEC ισχυρίζεται ότι η "Ηρακλής" επέτυχε τη διείσδυσή της στην αγορά της Ιταλίας με την εφαρμογή υπερβολικά χαμηλών τιμών και την άσκηση επιθετικής τιμολογιακής πολιτικής. Αναφέροντας τα στοιχεία αυτά, παραθέτει αριθμητικά δεδομένα τα οποία δείχνουν ότι οι τιμές του ελληνικού τσιμέντου είναι κατά μέσο όρο 22,5 % χαμηλότερες από εκείνες στην Ιταλία και μέχρι 30 % χαμηλότερες από τις τιμές εντός της ελληνικής αγοράς.
(60) Η AITEC υποστηρίζει ότι η ενίσχυση που χορηγήθηκε στην "Ηρακλής" έθεσε την τελευταία σε πλεονεκτική θέση έναντι των ανταγωνιστών της στην Ιταλία με την απόκτηση σημαντικού μεριδίου της ιταλικής αγοράς. Το γεγονός ότι δεν υπήρχε αναδιάρθρωση που να συνδέεται με την μετατροπή των χρεών της "Ηρακλής" το 1986, σήμαινε ότι η παραγωγική ικανότητα της επιχείρησης, ως είχε το 1985, παρέμεινε αμετάβλητη. Ωστόσο, η ετήσια παραγωγή της "Ηρακλής" αυξήθηκε, παρά το γεγονός ότι ο αριθμός των εργαζομένων μειώθηκε σημαντικά μεταξύ 1988 και 1994 (από 3600 σε 3000). Σημειώνεται επίσης ότι κατά την ίδια περίοδο, 1988-1994, το ποσοστό των επενδύσεων σε σχέση με τον κύκλο εργασιών της επιχείρησης αυξήθηκε από 2 σε 4 % περίπου. Η AITEC θεωρεί ότι η αύξηση αυτή έγινε δυνατή με την ενίσχυση που έλαβε η "Ηρακλής". Οι εξαγωγές της "Ηρακλής" προς την Ιταλία οδήγησαν, σύμφωνα με την AITEC, σε συνολική απώλεια 350-400 θέσεων εργασίας στην Ιταλία.
Oficemen
(61) Η Oficemen παρατηρεί στην επιστολή της ότι χαρακτηριστικό της ελληνικής βιομηχανίας τσιμέντου είναι η εξαγωγή του μεγαλύτερου μέρους της παραγωγής της. Από τον συνολικό όγκο των εξαγωγών ελληνικού τσιμέντου κατά την περίοδο 1989-1995, το ποσοστό των εξαγωγών προς την Ισπανία αυξήθηκε από 1 σε 12 % (δηλαδή από 62000 τόνους σε 929000 τόνους σε απόλυτους όρους). Ο όγκος των εξαγωγών της "Ηρακλής" προς την Ισπανία αυξήθηκε από 29000 τόνους το 1989 σε 370000 τόνους το 1994, η τελευταία δε ποσότητα αναλογεί στο 50 % περίπου των ελληνικών εξαγωγών προς την Ισπανία κατά το εν λόγω έτος. Η Oficemen υποστηρίζει ότι η αύξηση αυτή του ποσοστού των εξαγωγών της "Ηρακλής" κατά την υπό εξέταση πενταετή περίοδο οφειλόταν στην ενίσχυση που έλαβε η τελευταία από το ελληνικό κράτος, επιτρέποντας στην επιχείρηση να πωλεί κάτω από το κόστος παραγωγής. Οι ισπανοί παραγωγοί τσιμέντου, συνεπώς, βρέθηκαν σε μειονεκτική θέση έναντι της "Ηρακλής".
Οι παλαιοί μέτοχοι της "Ηρακλής"
(62) Οι παλαιοί μέτοχοι της "Ηρακλής" θεωρούν εαυτούς ως ενδιαφερόμενα μέρη επειδή η επιβληθείσα αύξηση κεφαλαίου της επιχείρησης είχε ως αποτέλεσμα την απώλεια ελέγχου από τους αρχικούς μετόχους. Παρατηρούν επίσης ότι δεν πρέπει να προκαλεί έκπληξη το γεγονός της υπερκεφαλαιοποίησης της "Ηρακλής", δεδομένου ότι η αύξηση του κεφαλαίου αποτελούσε μια καλυμμένη προσπάθεια ανάληψης του ελέγχου της εταιρείας και δεν επιβαλλόταν από καθαρά χρηματοοικονομικά αίτια. Οι παλαιοί μέτοχοι υποστηρίζουν ότι η ενίσχυση χορηγήθηκε μέσω ενός παράνομου μηχανισμού, δηλαδή δεν κοινοποιήθηκε προηγουμένως και παραβίασε την οδηγία 77/91/ΕΟΚ του Συμβουλίου(13), όπως τροποποιήθηκε τελευταία από την πράξη προσχώρησης της Αυστρίας, Φινλανδίας και της Σουηδίας (δεύτερη οδηγία περί δικαίου των εταιρειών). Το σκεπτικό αυτό οδηγεί στο συμπέρασμα ότι μια ενίσχυση δεν μπορεί να θεωρηθεί συμβιβάσιμη βάσει του άρθρου 92 παράγραφος 3, εφόσον ο μηχανισμός χορήγησης της ενίσχυσης παραβιάζει ο ίδιος μια διάταξη κοινοτικού δικαίου (στην περίπτωση αυτή τη δεύτερη οδηγία για το δίκαιο των εταιρειών) εκτός από εκείνες που αναφέρονται στα άρθρα 92, 93 και 94 της συνθήκης. Η ενίσχυση δεν θα έπρεπε να επιτραπεί, ακόμα και εάν εθεωρείτο συμβιβάσιμη με την κοινή αγορά, εφόσον χορηγήθηκε με παράνομο τρόπο. Σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, οι παλαιοί μέτοχοι θα έπρεπε να ανακτήσουν την αρχική τους θέση ελέγχου.
Lafarge
(63) Η Lafarge, γαλλική εταιρεία παραγωγής τσιμέντου, επέκρινε την Επιτροπή επειδή δεν έλαβε υπόψη στην απόφασή της για την επέκταση της διαδικασίας το γεγονός ότι η ενίσχυση θα έδινε τη δυνατότητα στην "Ηρακλής" να εξαγοράσει μια ζημιογόνο εταιρεία παραγωγής τσιμέντου, την "Τσιμέντα Χαλκίδος", και κατά συνέπεια να αυξήσει ακόμα περισσότερο την παραγωγική της ικανότητα. Στο πλαίσιο αυτό, η Lafarge αναφέρεται έμμεσα στο γεγονός ότι η "Ηρακλής", που η ίδια ελέγχεται από την Concretum SA μέσω CAL-NAT SA, εξαγόρασε από την Concretum τουλάχιστον 50 % της συμμετοχής της τελευταίας στην "Τσιμέντα Χαλκίδος". Η Concretum ελέγχει την εταιρεία "Τσιμέντα Χαλκίδος" και κατέχει το 70 % των μετοχών της τελευταίας. Η Lafarge υποστηρίζει ότι ακόμα και εάν η πράξη αυτή δεν αποτελεί τυπικά εξαγορά της "Τσιμέντα Χαλκίδος" από την "Ηρακλής", από οικονομικής άποψης το αποτέλεσμα είναι το ίδιο, δηλαδή ενίσχυση της παραγωγικής ικανότητας δυο παραγωγών οι οποίοι επωφελήθηκαν από κρατική ενίσχυση. Ως εκ τούτου, η Lafarge θεωρεί ότι η επέκταση της διαδικασίας είναι ανεπαρκής και δεν καλύπτει το θέμα της οικονομικής ενοποίησης μεταξύ της "Ηρακλής" και της "Τσιμέντα Χαλκίδος".
VII
Εφαρμογή του άρθρου 92 της συνθήκης ΕΚ
VII.1. Εφαρμογή του άρθρου 92 παράγραφος 1 της συνθήκης
(64) Για τους λόγους που παρατίθενται στη συνέχεια, η Επιτροπή θεωρεί ότι η ενίσχυση που χορηγήθηκε στην "Ηρακλής" το 1986 πληροί όλα τα κριτήρια του άρθρου 92 παράγραφος 1 της συνθήκης, και πιο συγκεκριμένα ότι η ενίσχυση χορηγήθηκε από κρατικούς πόρους σε μια συγκεκριμένη επιχείρηση, απειλούσε να νοθεύσει τον ανταγωνισμό και να επηρεάσει το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών.
(65) Όπως αναφέρεται στην απόφαση 88/167/ΕΟΚ σχετικά με την εφαρμογή του νόμου 1386/83, οι παρεμβάσεις του ΟΑΕ εθεωρούντο κρατική ενίσχυση. Η "Ηρακλής", η οποία ήταν ζημιογόνος από το 1983 και οι συσσωρευμένες ζημίες ανέρχονταν σε 7249 εκατομμύρια δραχμές στο τέλος του 1985 (περίπου τρεις φορές το μετοχικό της κεφάλαιο κατά την εποχή εκείνη) υπάχθηκε στο νόμο 1386/83 με την υπουργική απόφαση της 7ης Αυγούστου 1986 και τα χρέη της μετατράπηκαν σε κεφάλαιο. Με την κεφαλαιοποίηση 27755 εκατομμυρίων δραχμών που όφειλε η "Ηρακλής" σε οργανισμούς του δημοσίου, η εταιρεία απέκτησε ξαφνικά μετοχικό κεφάλαιο δέκα φορές μεγαλύτερο από προηγουμένως, το 93 % του οποίου κατείχε το ελληνικό δημόσιο.
(66) Όπως παρατήρησε η Επιτροπή στην απόφασή της 15ης Νοεμβρίου 1995 για την επέκταση της διαδικασίας του άρθρου 93 παράγραφος 2, η ενίσχυση που χορηγήθηκε στην "Ηρακλής" στρέβλωνε τον ανταγωνισμό, επηρέαζε και εξακολουθεί να επηρεάζει τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών κατά την έννοια του άρθρου 92 παράγραφος 1.
VII.2. Νόθευση του ανταγωνισμού και επιπτώσεις στο εμπόριο μεταξύ κρατών μελών
α) Ευρωπαϊκή αγορά τσιμέντου(14)
(67) Το τσιμέντο αποτελεί ένα εμπορεύσιμο αγαθό, μολονότι η χαμηλή τιμή του σε σχέση με το μεγάλο βάρος του το καθιστά ανταγωνιστικό μόνο για μικρές αποστάσεις από το χώρο παραγωγής σε περίπτωση χερσαίας μεταφοράς. Κατά συνέπεια, σχεδόν ολόκληρο το διεθνές εμπόριο τσιμέντου είναι είτε διασυνοριακό και σε μικρή ακτίνα από τον τόπο παραγωγής, είτε διεξάγεται διά θαλάσσης με μεγάλα πλοία και για πολύ μεγαλύτερες αποστάσεις.
(68) Οι δραστηριότητες της τσιμεντοβιομηχανίας συνδέονται με την οικοδομική δραστηριότητα η οποία εξαρτάται άμεσα από την οικονομική κατάσταση. Το τσιμέντο αποτελεί ένα σημαντικό βασικό υλικό για τις οικοδομές και τα έργα πολιτικού μηχανικού, που αντιπροσωπεύουν μείζονες δημόσιες και ιδιωτικές επενδύσεις.
(69) Η παραγωγή τσιμέντου πραγματοποιείται σε δύο κύριες φάσεις:
- μεταποίηση ημικατεργασμένου προϊόντος, του λεγόμενου "clinker", που λαμβάνεται από την καύση σε υψηλή θερμοκρασία μείγματος ακατέργαστων υλικών (πηλός, ασβεστόλιθος κ.λπ.) που έχουν προηγουμένως γίνει πολτός ή κονίαμα ανάλογα με τη διαδικασία παραγωγής που χρησιμοποιείται (υγρή ή ξηρά),
- μεταποίηση τσιμέντου ως τελικού προϊόντος, που λαμβάνεται από την ομοιογενή μείξη clinker και θειικού ασβεστίου με ή χωρίς - ανάλογα με τον τύπο τσιμέντου - ένα ή περισσότερα πρόσθετα συστατικά: σκωρία, ιπτάμενη τέφρα, ποζυλανικό, κονίαμα κ.λπ.
(70) Η παραγωγή τσιμέντου απαιτεί σημαντικές ποσότητες ενέργειας. Τις τελευταίες δεκαετίες πραγματοποιήθηκε σημαντική πρόοδος στη μείωση της ενέργειας που απαιτείται για την παραγωγή ενός τόνου τσιμέντου.
(71) Δεν υπάρχουν γενικά αποδεκτά κριτήρια για την ταξινόμηση των εταιρειών ή συγκροτημάτων τσιμέντου, δεδομένου ότι και ο κύκλος εργασιών και η παραγωγική ικανότητα μπορούν να οριστούν με διαφορετικούς τρόπους. Οι δημοσιευμένοι κύκλοι εργασιών σε ενοποιημένους λογαριασμούς μπορούν να περιλαμβάνουν και δραστηριότητες άλλες από το τσιμέντο, ενώ η ύπαρξη εμπορικών θυγατρικών μπορεί να οδηγήσει σε διαφορετικές ποσότητες παραγωγής και διανομής τσιμέντου από την ίδια εταιρεία. Ο υπολογισμός της παραγωγικής ικανότητας εταιρειών συμμετοχών αντιμετωπίζεται διαφορετικά. Λαμβανόντας υπόψη τις παραπάνω επιφυλάξεις, οι μεγαλύτερες εταιρείες στον κόσμο που έχουν συμφέροντα στον τομέα του τσιμέντου στην Κοινότητα θεωρούνται (με αλφαβητική σειρά) η Blue Circle (Ηνωμένο Βασίλειο), η Cemex (Μεξικό), η Dyckerhoff (Γερμανία), η Heidelberger (Γερμανία), η Holderbank (Ελβετία), η Italcementi (Ιταλία), η Lafarge (Γαλλία) και η Scancem AB (Σουηδία).
(72) Λόγω της συνολικής μείωσης της οικοδομικής δραστηριότητας στην Ευρώπη κατά την περίοδο 1979-1985, η συνολική κατανάλωση στην Κοινότητα μειώθηκε από 164 εκατομμύρια τόνους το 1979 σε 134 εκατομμύρια το 1985. Αντίθεντα, η αυξανόμενη χρήση σκυροδέματος στην οδοποιία και ενισχυμένου σκυροδέματος στα σιδηροδρομικά έργα, οι ανάγκες ανανέωσης παλαιότερων υποδομών κ.λπ. συνέβαλαν στην αύξηση της ζήτησης τσιμέντου στα κράτη μέλη κατά το δεύτερο μισό της δεκαετίας του 1980. Σε ότι αφορά τις εισαγωγές, ήταν σχετικά χαμηλές ως προς τη συνολική κατανάλωση της κοινοτικής αγοράς: το μερίδιο των εισαγωγών στην κοινοτική κατανάλωση ήταν 3,9 % το 1979 και 4,6 % το 1986. Οι συνολικές κοινοτικές εισαγωγές, παρέμειναν σταθερές μεταξύ του 1979 και του 1986 και ανέρχονταν σε 6,4 εκατομμύρια τόνους. Η συνολική παραγωγή μειώθηκε στην Ευρώπη από 185 εκατομμύρια τόνους το 1979 σε 153 εκατομμύρια τόνους το 1986, αντικατοπτρίζοντας την επιβράδυνση της κατανάλωσης και της οικοδομικής δραστηριότητας κατά την εξεταζόμενη περίοδο. Το ποσοστό της κοινοτικής παραγωγής που αντπροσώπευε εξαγωγές ήταν 13 % το 1986, ή 19,1 εκατομμύρια τόνοι.
(73) Η κατανάλωση τσιμέντου στην Ελλάδα μειώθηκε από το 1979 έως το 1986, όπως συνέβη και για το σύνολο της κατανάλωσης τσιμέντου στην Κοινότητα. Η αρνητική αυτή τάση ήταν ωστόσο πολύ εντονότερη για το σύνολο της Κοινότητας απ' ό,τι για τη Ελλάδα. Σε ότι αφορά την παραγωγή, το μερίδιο της ελληνικής παραγωγής στην αγορά της Κοινότητας αυξήθηκε από 6,5 % το 1979 σε 8,6 % το 1986, Το γεγονός αυτό οφείλεται στο συνδυασμό της αύξησης της ελληνικής παραγωγής και της μείωσης της κοινοτικής.
(74) Από το δεύτερο μισό της δεκατίας του 1970 έως τις αρχές της δεκαετίας του 1980, οι έλληνες παραγωγοί τσιμέντου αύξησαν την παραγωγική τους ικανότητα κατά περίπου 7 εκατομμύρια τόνους ώστε να ανταποκριθούν στην ισχυρή ζήτηση από τις αγορές της Μέσης Ανατολής που την εποχή εκείνη ήταν σε πλήρη ανάπτυξη λόγω των υψηλών τιμών του πετρελαίου. Οι εξαγωγικές αγορές της Ελλλάδας ήταν παραδοσιακά κυρίως οι χώρες της Μέσης Ανατολής και της Βόρειας Αφρικής και μέχρι το 1986 οι ελληνικές εξαγωγές τσιμέντου προς τα κράτη μέλη ήταν ελάχιστες. Ωστόσο, από τα μέσα της δεκατίας του 1980, η πτώση της τιμής του πετρελαίου οδήγησε στην κατάρρευση των αγορών της Μέσης Ανατολής και σε συνδυασμό με την ανάπτυξη των τοπικών επιχειρήσεων τσιμέντου, δημιούργησε τεράστια υπερβάλλουσα παραγωγική ικανότητα στην ελληνική τσιμεντοβιομηχανία και την ανάγκη αναζήτησης νέων αγορών για την εθνική παραγωγή η οποία ήταν σημαντικά υψηλότερη από την εγχώρια κατανάλωση. Έκτοτε οι έλληνες εξαγωγείς κατηύθυναν ένα αυξανόμενο μερίδιο των εξαγωγών τους στα άλλα κράτη μέλη. Ενώ το 1987 η Ελλάδα εξήγαγε 6 εκατομμύρια τόνους τσιμέντου σε τρίτες χώρες και μόνο 0,5 εκατομμύρια τόνους στα άλλα κράτη μέλη, οι εξαγωγείς προς τα κράτη μέλη ανήλθαν σε 2,6 και 2,8 εκατομμύρια τόνους, αντίστοιχα, το 1990 και 1992.
(75) Στα τέλη του 1985/αρχές του 1986, οι έλληνες παραγωγοί στράφηκαν προς τη δυτική Ευρώπη, ιδιαίτερα προς τις αγορές στις οποίες θεωρούσαν ότι είχαν ευκολότερη πρόσβαση: πρώτον το Ηνωμένο Βασίλειο, επειδή είχε τις υψηλότερες τιμές τσιμέντου στην Ευρώπη και δεύτερον την Ιταλία, όπου μικροί συνεταιρισμοί καταναλωτών και εταιρειών εισαγωγών-εξαγωγών είχαν ξεκινήσει την εισαγωγή ελληνικού τσιμέντου.
β) Η διάρθρωση του τομέα τσιμέντου στην Ελλάδα(15)
(76) Η παραγωγή τσιμέντου είναι ένας από τους περισσότερο παραδοσιακούς τομείς της ελληνικής βιομηχανίας. Οι δύο μεγαλύτερες εταιρείες, η "Ηρακλής" και η "Τιτάν", αντιπροσωπεύουν το 80 % της ελληνικής αγοράς τσιμέντου (περίπου 40 % η καθεμία). Η τρίτη μεγαλύτερη εταιρεία, η "Τσιμέντα Χαλκίδος" έχει μερίδιο αγοράς 13-14 % ενώ η "Χάλυψ" έχει 6-7 %. Τα μερίδια αγοράς των τεσσάρων παραγωγών τσιμέντου διαφέρουν σημαντικά από περιοχή σε περιοχή στην Ελλάδα. Κάθε εταιρεία έχει μεγαλύτερο μερίδιο αγοράς στις περιοχές εγγύτερα στις εγκαταστάσεις και τα κέντρα διανομής της.
(77) Η εγχώρια αγορά τσιμέντου είναι ολιγοπωλιακή αγορά. Από τους τέσσερις παραγωγούς τσιμέντου μόνον ένας, η "Τιτάν", είναι καθαρά ελληνική επιχείρηση. Οι άλλες τρεις επιχειρήσεις ελέγχονται από ξένες πολυεθνικές, οι δύο απ' αυτές (η "Ηρακλής" και η "Τσιμέντα Χαλκίδος") από την ίδια ιταλική εταιρεία. Συνεπώς, στην πραγματικότητα δύο εταιρείες, η "Ηρακλής"/"Τσιμέντα Χαλκίδος" και η "Τιτάν" καλύπτουν το 93 % της εγχώριας αγοράς. Με άλλα λόγια, η αγορά παρουσιάζει υψηλό βαθμό συγκέντρωσης. Δεν υπάρχει εξωτερικός ανταγωνισμός στην εγχώρια αγορά σήμερα, επειδή οι εισαγωγές είναι αμελητέες και είναι δύσκολο για τις ξένες επιχειρήσεις να εγκατασταθούν στην Ελλάδα λόγω της περιορισμένης πρόσβασης (αυστηρή περιβαλλοντική νομοθεσία, άδειες εγκατάστασης όπως και σε όλες τις ευρωπαϊκές χώρες, υψηλό μεταφορικό κόστος και ισχυρή θέση και συγκριτικά πλεονεκτήματα των ελληνικών εταιρειών, κ.λπ.).
(78) Σε ό,τι αφορά την εξέλιξη μεριδίων της αγοράς των τεσσάρων ελληνικών επιχειρήσεων ("Τιτάν", "Ηρακλής", "Τσιμέντα Χαλκίδος" και "Χάλυψ") από τα μέσα του 1980 ως σήμερα, στην Ελλάδα, η ελληνική κυβέρνηση υπέβαλε στην Επιτροπή τις ακόλουθες πληροφορίες:
Εγχώριο μερίδιο αγοράς των ελλήνων παραγωγών τσιμέντου από το 1985 έως το 1994
ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ
(79) Σε ό,τι αφορά την κερδοφορία και τους χρηματοοικονομικούς δείκτες της ελληνικής τσιμεντοβιομηχανίας από τα μέσα της δεκατίας του 1980, σημειώνεται ότι τα ακαθάριστα λειτουργικά κέρδη ανά τόνο παραγωγής παρουσίαζαν συνολική αύξηση κατά την περίοδο 1979-1985, που οφειλόταν στην αποδοτικότητα του κόστους λειτουργίας της βιομηχανίας, μολονότι οι εξαγωγικές τιμές μειώθηκαν και οι τιμές στην εγχώρια αγορά ήταν σε συγκριτικά χαμηλά επίπεδα. Η ανάλυση των κερδών πριν και μετά τις χρηματοοικονομικές επιβαρύνσεις της ελληνικής τσιμεντοβιομηχανίας δείχνει τις αρνητικές επιπτώσεις των χρηματοοικονομικών εξόδων στην κερδοφορία της βιομηχανίας. Οι υψηλές αυτές δαπάνες ήταν αποτέλεσμα της χρηματοδότησης του εκσυγχρονισμού της βιομηχανίας. Επιπλέον, η σχετική επιβάρυνση αυξήθηκε περαιτέρω, δεδομένου ότι τα περισσότερα μακροπρόθεσμα δάνεια για τον εκσυγχρονισμό των εγκαταστάσεων ήταν σε ξένα νομίσματα, και έτσι κάθε υποτίμηση της δραχμής οδηγούσε στη συγκριτική αύξηση της πληρωμής τόκων, και τη σχετική αύξηση του χρέους, με άμεση επίδραση στη χρηματοοικονομική διάρθρωση των εταιρειών (η δραχμή υποτιμήθηκε 3,2 φορές έναντι του δολαρίου ΗΠΑ από το 1979 έως το 1985).
Ενοποιημένα κέρδη της ελληνικής τσιμεντοβιομηχανίας
ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ
(80) Όσο για τους χρηματοοικονομικούς δείκτες της ελληνικής τσιμεντοβιομηχανίας, σημειώνεται ότι αποτέλεσμα της σημαντικής επίδρασης των συσσωρευμένων ζημιών στην χρηματοοικονομική διάρθρωση των δύο βιομηχανιών το 1985 ήταν η πλήρης διάβρωση της λογιστικής αξίας της καθαρής τους θέσης, που οδήγησε σε αρνητική καθαρή αξία για το σύνολο της βιομηχανίας. Ο παρακάτω πίνακας δείχνει ότι:
- ο δανεισμός της βιομηχανίας επιδεινώθηκε μετά το 1982, και το 1985 οι μακροπρόθεσμες και βραχυπρόθεσμες υποχρεώσεις υπερέβησαν το σύνολο του ενεργητικού, δηλαδή το σύνολο του ενεργητικού της βιομηχανίας χρηματοδοτείτο από μακροπρόθεσμα και βραχυπρόθεσμα δάνεια,
- η ρευστότητα, που ήταν ικανοποιητική ως το 1982, επιδεινώθηκε και αυτή στη συνέχεια, αντικατοπτρίζοντας τα έντονα προβλήματα cash flow για το σύνολο της βιομηχανίας,
- η κερδοφορία (καθαρά κέρδη) επιδεινώθηκε καθ' όλη τη διάρκεια της περιόδου.
Χρηματοοικονομικοί δείκτες για την ελληνική τσιμεντοβιομηχανία
ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ
Η αντίστοιχη εικόνα κάθε έλληνα παραγωγού το 1985 εμφανίζεται στον παρακάτω πίνακα:
ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ
(81) Σε ό,τι αφορά παράγοντες που ήταν κρίσιμοι για την ανάπτυξη της τσιμεντοβιομηχανίας στην Ελλάδα την εποχή εκείνη, πρέπει να σημειωθεί ότι οι τιμές πώλησης στην εγχώρια αγορά ήταν χαμηλές σε σχέση με τις τιμές σε άλλες εγχώριες αγορές της Κοινότητας. Το γεγονός αυτό οφειλόταν εν μέρει στο ότι οι τιμές του τσιμέντου στην Ελλάδα καθορίζονταν από το κράτος. Οι ελληνικές εξαγωγικές τιμές μειώθηκαν απότομα μετά το 1983, εξέλιξη που ήταν το ίδιο αρνητική και για τις ομοειδείς κοινοτικές επιχειρήσεις. Όπως αναφέρθηκε παραπάνω, ένα υψηλό ποσοστό των μακροπρόθεσμων δανείων, που χρησιμοποιήθηκαν για τη χρηματοδότηση επενδύσεων στις αρχές της δεκαετίας του 1980, ήταν σε ξένα νομίσματα. Το γεγονός αυτό δημιούργησε προβλήματα στη βιομηχανία λόγω της αδυναμίας της δραχμής έναντι των ξένων νομισμάτων. Οι παραγωγοί αντιμετώπισαν υψηλά χρηματοοικονομικά έξοδα, με αποτέλεσμα να υποστεί βαριές ζημιές το σύνολο της βιομηχανίας την περίοδο 1983-1985.
(82) Τέλος, πρέπει να σημειωθεί ότι οι τιμές της ενέργειας αποτελούσαν σημαντικό στοιχείο της διάρθρωσης του κόστους της τσιμεντοβιομηχανίας. Η ενέργεια (άνθρακας, πετρέλαιο και ηλεκτρισμός) είχε ιδιαίτερη σημασία για την ελληνική τσιμεντοβιομηχανία: αντιπροσώπευε το 53 % του συνόλου του κόστους ενώ ο ευρωπαϊκός μέσος όρος ήταν περίπου 39 % το 1984. Από την άλλη πλευρά, σε ό,τι αφορά τον άνθρακα, το κύριο καύσιμο για τις ελληνικές και τις κοινοτικές τσιμεντοβιομηχανίες, ήταν σημαντικά φθηνότερος στην Ελλάδα μετά το 1984.
γ) Ανάπτυξη του εξαγωγικού μοντέλου της "Ηρακλής"
(83) Η ελληνική τσιμεντοβιομηχανία αποτελεί παραδοσιακά σημαντικό εξαγωγέα. Οι ελληνικές εξαγωγές αναπτύχθηκαν δυναμικά κατά την περίοδο 1979-1986 από 4,9 εκατομμύρια τόνους το 1979 σε 7,6 εκατομμύρια τόνους το 1985. Το 1985, το 55,9 % της ελληνικής παραγωγής τσιμέντου αντιπροσώπευε εξαγωγές, ενώ το αντίστοιχο ποσοστό ήταν 43,6 % το 1990 και 51,7 % το 1995. Η ελληνική τσιμεντοβιομηχανία έχει διάφορα πλεονεκτήματα σε σχέση με τους ανταγωνιστές της, που της επιτρέπουν να είναι αποτελεσματική στις εξαγωγές. Πρώτον, λαμβανομένων υπόψη των γεωγραφικών χαρακτηριστικών της Ελλάδας, οι παραγωγικές μονάδες μπορούν να είναι ταυτόχρονα κοντύτερα στα ορυχεία ακατέργαστων υλικών και σε θέσεις όπου το τελικό προϊόν φορτώνεται για θαλάσσια μεταφορά (η θαλάσσια μεταφορά είναι η οικονομικά πιο συμφέρουσα μέθοδος μεταφοράς τσιμέντου ειδικά για μεγάλες αποστάσεις). Οι ελληνικές επιχειρήσεις, οι περισσότερες από τις οποίες διαθέτουν σύγχρονες εγκαταστάσεις, έχουν επίσης χαμηλό κόστος παραγωγής, γιατί διαθέτουν μεγάλες παραγωγικές μονάδες. Τέλος, οι μεγαλύτερες ελληνικές εταιρείες διαθέτουν δικά τους πλοία για τη μεταφορά του τσιμέντου.
(84) Η "Ηρακλής" είναι η μεγαλύτερη ελληνική εξαγωγική επιχείρηση. Από το 1983 έως το 1984, οι εξαγωγές της "Ηρακλής" μειώθηκαν κατά 6 %. Το 1985, οι εξαγωγές της αυξήθηκαν κατά 3 %, με ανάλογη αύξηση των εξαγωγών όλων των ελληνικών τσιμεντοβιομηχανιών. Το 1986 και το 1987, οι εξαγωγές διατηρήθηκαν στα επίπεδα του 1985. Το 1988 μειώθηκαν κατά 18 % ενώ το σύνολο των ελληνικών εξαγωγών μειώθηκε κατά 11,3 %.
ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ
(85) Στο πλαίσιο αυτό, κατά την περίοδο 1985-1987, η "Ηρακλής" αύξησε το μερίδιο των εξαγωγών της προς τα κράτη μέλη από 14,8 σε 18,8 %.
(86) Από τα παραπάνω στοιχεία συνάγεται ότι η κρατική ενίσχυση που χορηγήθηκε στην "Ηρακλής" είχε ως αποτέλεσμα τη διάσωση της εταιρείας και της επέτρεψε να εξαγάγει ένα αυξημένο τμήμα της παραγωγής της στα κράτη μέλη. Για τους λόγους αυτούς, η ενίσχυση του κεφαλαίου της "Ηρακλής" αποτελεί ενίσχυση με την έννοια του άρθρου 92 παράγραφος 1 της συνθήκης, δεδομένου ότι νοθεύει τον ανταγωνισμό και επηρεάζει το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών.
(87) Σύμφωνα με τα ανωτέρω, η Επιτροπή δεν συμφωνεί με τους ισχυρισμούς της ελληνικής κυβέρνησης ότι η ενίσχυση προς την "Ηρακλής" δεν ενέπιπτε στο άρθρο 92 παράγραφος 1. Ούτε οι ισχυρισμοί όμως, σύμφωνα με τους οποίους δεν επληρούντο όλα τα κριτήρια του άρθρου 92 παράγραφος 1, λόγω απουσίας ενδοκοινοτικού εμπορίου, μπορεί να γίνουν δεκτοί, δεδομένου ότι ήδη από τότε μπορούσε να προβλεφθεί ότι οι εξαγωγές ελληνικού τσιμέντου θα κατευθύνονταν προς ορισμένα άλλα κράτη μέλη της Κοινότητας, όπως παρατήρησε το Πρωτοδικείο στην απόφασή του.
(88) Πρέπει επίσης να σημειωθεί ότι, την εποχή εκείνη, η ελληνική κυβέρνηση ανέλαβε κινδύνους, που θα ήταν απαγορευτικοί για αλλους επενδυτές. Ούτως ή άλλως, η ελληνική κυβέρνηση δεν απέδειξε ότι η "Ηρακλής" μπορούσε να εξεύρει τα απαραίτητα μέσα για τη διάσωσή της στην κεφαλαιαγορά. Επιπλέον, δεν μπόρεσε να αποδείξει ότι, βάσει της διάρθρωσης και των μελλοντικών προοπτικών της εταιρείας, το κρατικό μέτρο ενίσχυσης υπέρ της "Ηρακλής" δεν αποτελούσε ενίσχυση, γιατί αναμενόταν εντός εύλογου χρονικού διαστήματος λογική απόδοση μέσω μερισμάτων ή αύξησης κεφαλαίου.
(89) Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή σημειώνει ότι η ελληνική κυβέρνηση, ενώ ισχυρίζεται ότι τηρήθηκε η αρχή του ιδιώτη επενδυτή, έρχεται σε αντίφαση όταν υποστηρίζει, αφενός, ότι τα χρηματοοικονομικά προβλήματα της "Ηρακλής" το 1986 προκλήθηκαν από βραχυπρόθεσμα προβλήματα στην οικονομία, ενώ αφετέρου, η αιτιολογία της ελληνικής κυβέρνησης για το νόμο 1386/86 και τις πράξεις ΟΑΕ ήταν ότι αποτελούσαν αναγκαία απάντηση στην ιδιαίτερη οικονομική κατάσταση και τις εξελίξεις στην Ελλάδα.
(90) Δεδομένου ότι δεν κοινοποίησε την ενίσχυση πριν από την πραγματοποίηση της αύξησης κεφαλαίου, η ελληνική κυβέρνηση δεν τήρησε τις υποχρεώσεις της βάσει του άρθρου 93 παράγραφος 3 της συνθήκης. Ακόμη, η υποχρέωση κοινοποίησης μεμονωμένων περιπτώσεων παρέμβασης σε εταιρείες που υπήχθησαν στο νόμο 1386/83, οι οποίες απασχολούσαν 300 ή περισσότερα άτομα στην περίπτωση μη ευαίσθητων τομέων και 100 ή περισσότερα άτομα στην περίπτωση ευαίσθητων τομέων, αποτελούσε προϋπόθεση για την έγκριση από την Επιτροπή του νόμου 1386/83 (βλέπε απόφαση 88/167/ΕΟΚ). Συνεπώς, η ενίσχυση χορηγήθηκε παρανόμως.
VIII
Αξιολόγηση του συμβιβάσιμου της ενίσχυσης με την κοινή αγορά βάσει του άρθρου 92
VIII.1. Εφαρμογή των παρεκκλίσεων που ορίζονται στο άρθρο 92 παράγραφοι 2 και 3 της συνθήκης
(91) Βάσει των ανωτέρω, η Επιτροπή υποχρεούται να εκτιμήσει εάν μπορούν να εφαρμοστούν οι διατάξεις του άρθρου 92 παράγραφοι 2 και 3 στην περίπτωση της υπό εξέταση ενίσχυσης, έτσι ώστε αυτή να εξαιρεθεί από τη γενική απαγόρευση βάσει του άρθρου 92 παράγραφος 1.
(92) Οι εξαιρέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 92 παράγραφος 2 δεν μπορούν να εφαρμοστούν στην παρούσα υπόθεση λόγω της φύσης της παρέμβασης, η οποία δεν προσανατολίστηκε στην επίτευξη των στόχων της παραγράφου αυτής.
(93) Ενώ η Ελλάδα μπορεί να θεωρηθεί ότι πληροί τα κριτήρια για την παρέκκλιση βάσει του άρθρου 92 παράγραφος 3 στοιχείο α), ιδίως δε την προώθηση της οικονομικής ανάπτυξης περιοχών στις οποίες το βιοτικό επίπεδο είναι ασυνήθως χαμηλό ή στις οποίες επικρατεί σοβαρή υποαπασχόληση, το πρότυπο της περιφερειακής ανάπτυξης με το οποίο συνδέεται η παρέκκλιση αυτή βασίζεται κυρίως στη χορήγηση ενίσχυσης για νέες επενδύσεις ή σημαντικές επεκτάσεις ή μετατροπές επιχειρήσεων στις οποίες περιλαμβάνονται μεγάλης κλίμακας επενδύσεις υλικής φύσεως και το συναφές κόστος. Η αύξηση του κεφαλαίου της "Ηρακλής" δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι εμπίπτει στην εν λόγω παρέκκλιση.
(94) Το άρθρο 92 παράγραφος 3 στοιχείο γ) δεν μπορεί να εφαρμοστεί στην ενίσχυση που χορηγήθηκε στην "Ηρακλής", επειδή δεν είχε ως στόχο να συμβάλλει στην ανάπτυξη ορισμένων οικονομικών περιοχών ή ορισμένων οικονομικών δραστηριοτήτων. Με άλλα λόγια, η ενίσχυση δεν είχε περιφερειακούς στόχους ούτε συνδεόταν με την αναδιάρθρωση της υπό εξέταση επιχείρησης.
(95) Το άρθρο 92 παράγραφος 3 στοιχείο δ) δεν μπορεί να εφαρμοστεί στην ενίσχυση που χορηγήθηκε στην "Ηρακλής", επειδή δεν έχει ως στόχο την προώθηση του πολιτισμού και τη διατήρηση της πολιτιστικής κληρονομιάς.
(96) Όσον αφορά την παρέκκλιση που προβλέπεται στο άρθρο 92 παράγραφος 3 στοιχείο β) πρώτη περίπτωση, ενίσχυση για την προώθηση σημαντικού σχεδίου κοινού ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος, αυτή δεν μπορεί να εφαρμοστεί στη συγκεκριμένη περίπτωση εφόσον η επίδικη ενίσχυση δεν είχε ως στόχο να προωθήσει την εκτέλεση τέτοιου σχεδίου.
(97) Δεδομένου ότι ο νόμος 1368/83, που εγκρίθηκε από την Επιτροπή βάσει του άρθρου 92 παράγραφος 3 στοιχείο β) δεύτερη περίπτωση, για την άρση σοβαρής διαταραχής της ελληνικής οικονομίας, αποτέλεσε τη νομική βάση για τη χορήγηση της ενίσχυσης στην "Ηρακλής", μια τέτοια μεμονωμένη χορήγηση ενίσχυσης μπορεί να επιτραπεί μόνο δυνάμει της ίδιας αυτής παρέκκλισης.
VIII.2. Εφαρμογή του άρθρου 92 παράγραφος 3 στοιχείο β)
(98) Όπως προαναφέρθηκε, ο νόμος 1386/83 αποτελεί τη νομική βάση για τη χορήγηση της ενίσχυσης στην "Ηρακλής". Η εφαρμογή του εν λόγω νόμου εξαρτήθηκε, ωστόσο, από ορισμένους όρους, συμπεριλαμβανομένης της υποχρέωσης της ελληνικής κυβέρνησης να κοινοποιεί μεμονωμένες περιπτώσεις υπέρβασης συγκεκριμένων ορίων. Η ειδική αυτή απαίτηση κοινοποίησης τέθηκε για να μπορεί η Επιτροπή να εξετάζει μεμονωμένες σημαντικές περιπτώσεις από την άποψη της επίπτωσής τους στο ενδοκοινοτικό εμπόριο και τον ανταγωνισμό.
(99) Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή επιθυμεί να υπογραμμίσει το γεγονός ότι η περίπτωση της "Ηρακλής" δεν ήταν μια περίπτωση ad hoc αλλά μέρος του συνολικού προγράμματος του ΟΑΕ. Η οικονομική κατάσταση στην Ελλλάδα επιδεινωνόταν συνεχώς έως τον Οκτώβριο του 1985. Τόσο οι εσωτερικές όσο και οι εξωτερικές ανισορροπίες είχαν δημιουργήσει μια δύσκολη κατάσταση, που απαιτούσε αποφασιστικά πολιτικά μέτρα. Ειδικότερα, οι ελληνικές αρχές αντιμετώπιζαν υψηλές εξωτερικές πληρωμές και πιέσεις στις συναλλαγματικές ισοτιμίες τον Σεπτέμβριο του 1985. Έτσι, τον Οκτώβριο του 1985, εισήγαγαν ένα πρόγραμμα οικονομικής σταθεροποίησης και ανασυγκρότησης. Το πρόγραμμα αυτό περιλάμβανε μέτρα για την υποτίμηση της δραχμής κατά 15 %, την εισαγωγή ενός συστήματος άτοκων καταθέσεων για τις εισαγωγές, την κατάργηση των τιμαριθμικών αυξήσεων των μισθών, μείζονες φορολογικές προσαρμογές και αυστηρότερη πιστωτική και νομισματική πολιτική. Μέχρι την εφαρμογή του προγράμματος λιτότητας, πολλές ελληνικές επιχειρήσεις αντιμετώπιζαν χρηματοοικονομικές δυσκολίες λόγω της προηγούμενης μισθολογικής πολιτικής, των περιορισμών στις απολύσεις εργαζομένων, των ελέγχων των τιμών, των επιτοκίων και της ανατίμησης της δραχμής. Όταν η Επιτροπή ενέκρινε την εφαρμογή του νόμου 1386/83 με την απόφαση 88/167/ΕΟΚ, σημείωνε ότι έχει σημασία οι ελληνικές επιχειρήσεις να μεγιστοποιήσουν την οικονομική τους επίδοση προκειμένου να επιτευχθούν τα αποτελέσματα του προγράμματος λιτότητας. Λαμβανομένων υπόψη των σοβαρών προσπαθειών της ελληνικής κυβέρνησης να αντιστρέψουν τις προηγούμενες πολιτικές με το πρόγραμμα σταθεροποίησης του Οκτωβρίου 1985, ο νόμος 1386/83 και οι πράξεις του ΟΑΕ θεωρήθηκαν αναπόσπαστο μέρος αυτού του προγράμματος και συμβιβάσιμοι με το άρθρο 92 παράγραφος 3 στοιχείο β).
(100) Έτσι, όσον αφορά τον σκοπό της ενίσχυσης, δηλαδή την αντιμετώπιση σοβαρών προβλημάτων της ελληνικής οικονομίας μέσω της εξυγίανσης της "Ηρακλής" και της σχετικής αύξησης κεφαλαίου, πρέπει να σημειωθεί ότι η "Ηρακλής" ήταν, και εξακολουθεί να είναι, σημαντική επιχείρηση για την ελληνική οικονομία. Η ελληνική κυβέρνηση υπογράμμισε το γεγονός αυτό στην επιστολή της της 3ης Δεκεμβρίου 1987, αναφέροντας ότι χωρίς την παρέμβαση του ΟΑΕ απειλείται η ύπαρξη της μεγαλύτερης τσιμεντοβιομηχανίας με εργατικό δυναμικό 2000 περίπου άμεσα απασχολούμενων στον δεύτερο μεγαλύτερο εξαγωγικό τομέα της Ελλάδας. Κάτι τέτοιο θα είχε σοβαρές κοινωνικές και τοπικές επιπτώσεις, ενώ θα επηρέαζε και το ελληνικό ισοζύγιο πληρωμών.
(101) Η Επιτροπή σημειώνει ότι, σύμφωνα με τη συνθήκη, η ενίσχυση πρέπει να περιορίζεται στο ελάχιστο απαραίτητο επίπεδο για την πραγματοποίηση των σκοπών για τους οποίους χορηγήθηκε, ώστε να αποφευχθεί νόθευση του ανταγωνισμού μέσω της ενίσχυσης.
(102) Βάσει των ανωτέρω, η Επιτροπή δέχεται ότι η ενίσχυση προς την "Ηρακλής" ήταν απαραίτητη ώστε να επιτύχει τους στόχους που περιλαμβάνονταν στα μέτρα των ελληνικών αρχών για την αντιμετώπιση των σοβαρών προβλημάτων της ελληνικής οικονομίας, αλλά η Επιτροπή έχει τη γνώμη ότι δεν περιορίστηκε στο απαραίτητο ελάχιστο επίπεδο, δεδομένου ότι υπερέβη το στόχο της αντιμετώπισης των σοβαρών προβλημάτων της ελληνικής οικονομίας και έτσι νόθευσε τον ανταγωνισμό και επηρέασε το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών σε βαθμό αντίθετο με την κοινή αγορά. Άμεσο αποτέλεσμα των μέτρων που εγκρίθηκαν υπέρ της "Ηρακλής" ήταν η εξάλειψη χρεών, σημαντική εξοικονόμηση κόστους που αντιστοιχούσε στη μη καταβολή τόκων για το τμήμα των χρεών που κεφαλαιοποιήθηκε και τόκων υπερημερίας για υποχρεώσεις σε δημόσιους οργανισμούς. Η ρευστότητα της επιχείρησης αυξήθηκε σημαντικά, δεδομένου ότι κεφαλαιοποιήθηκαν τα χρέη της και δεν έπρεπε να καταβάλει τόκους ή κεφάλαια σε πιστωτές, έχοντας έτσι τη δυνατότητα να βελτιώσει τους πιστωτικούς όρους που προσέφερε στους πελάτες της στην εγχώρια και τις εξαγωγικές αγορές και να εξαγάγει μεγαλύτερο μέρος της παραγωγής της σε άλλα κράτη μέλη. Η επιχείρηση βρέθηκε σε ισχυρότερη ανταγωνιστική θέση, λόγω της αύξησης των εξαγωγών της και του αναπροσανατολισμού των εξαγωγών της "Ηρακλής" προς άλλα κράτη μέλη. Μόνο το τμήμα της ενίσχυσης που ήταν απαραίτητο για να ανακτήσει η "Ηρακλής" τη βιωσιμότητά της χωρίς να επηρεαστεί το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών σε βαθμό αντίθετο με την κοινή αγορά, και που δεν θα έθετε την επιχείρηση σε περισσότερο ευνοϊκή θέση έναντι των ανταγωνιστών της μπορεί να θεωρηθεί συμβιβάσιμο με το άρθρο 92 παράγραφος 3 στοιχείο β) της συνθήκης. Το τμήμα αυτό της ενίσχυσης, που εμπίπτει στο σκοπό της αντιμετώπισης των σοβαρών προβλημάτων της ελληνικής οικονομίας, επηρέασε το εμπόριο με την έννοια ότι, χάρη στην κρατική παρέμβαση, η εταιρεία συνέχισε τις δραστηριότητές της και αύξησε τις εξαγωγές της προς τα άλλα κράτη μέλη, αλλά όχι σε βαθμό αντίθετο με την κοινή αγορά. Πράγματι, η αύξηση των εξαγωγών της "Ηρακλής" προς άλλα κράτη μέλη πρέπει να εξεταστεί στο πλαίσιο της συνολικής αλλαγής των ελληνικών εξαγωγών προς άλλα κράτη μέλη, που παρατηρήθηκε μετά το 1986. Όπως προαναφέρθηκε παραπάνω, η κατάρρευση των αγορών της Μέσης Ανατολής, που αντιπροσώπευαν τις παραδοσιακές εξαγωγικές αγορές για την Ελλάδα, οδήγησε ένα αυξημένο τμήμα της παραγωγής όλων των ελλήνων εξαγωγέων προς τα κράτη μέλη, κυρίως λόγω της ανταγωνιστικότητας των ελληνικών εξαγωγών έναντι της ευρωπαϊκής παραγωγής, που δεν ήταν επαρκής κατά την περίοδο 1986-1990 ώστε να καλύψει την αύξηση της εσωτερικής κατανάλωσης.
(103) Για να καθοριστεί ποιο είναι το τμήμα της ενίσχυσης που δεν δικαιολογείται βάσει του άρθρου 92 παράγραφος 3 στοιχείο β) επειδή υπερέβη το στόχο της αντιμετώπισης των σοβαρών προβλημάτων της ελληνικής οικονομίας και έθεσε την επιχείρηση σε καλύτερη χρηματοοικονομική κατάσταση από ό,τι ήταν απαιραίτητο προκειμένου να διασφαλιστεί μακροπρόθεσμα η βιωσιμότητά της, η Επιτροπή πραγματοποιεί στη συνέχεια ανάλυση της οικονομικής ανάπτυξης και της χρηματοοικονομικής κατάστασης της "Ηρακλής" και παρουσιάζει τις καταλληλότερες μεθόδους για τον υπολογισμό τους.
α) Οικονομική ανάπτυξη και χρηματοοικονομική κατάσταση της "Ηρακλής"
(104) Η "Ηρακλής" ήταν ζημιογόνος έως το 1983. Το 1985, η εταιρεία αντιμετώπιζε πολύ έντονα χρηματοοικονομικά προβλήματα: στον ετήσιο ισολογισμό της παρουσίαζε αρνητικά ίδια κεφάλαια 2163 εκατομμύρια δραχμές, καθαρές ζημίες 4216 εκατομμύρια δραχμές και καθαρές ζημίες από συνήθεις δραστηρότητες 4623 εκατομμύρια δραχμές. Ως τα τέλη του 1985, οι συσσωρευμένες ζημίες της ανέρχονταν σε 7249 εκατομμύρια δραχμές.
(105) Το 1985 και 1986, δηλαδή πριν από την κρατική παρέμβαση, η "Ηρακλής" αντιμετώπιζε την ακόλουθη κατάσταση:
- η εταιρεία διέθετε σύγχρονες εγκαταστάσεις παραγωγής λόγω σημαντικού επενδυτικού προγράμματος που είχε πραγματοποιηθεί στις αρχές της δεκατίας του 1980 (το 1983 είναι η τελευταία χρονιά με υψηλές κεφαλαιακές δαπάνες),
- το επενδυτικό αυτό πρόγραμμα είχε χρηματοδοτηθεί σε μεγάλο βαθμό, αν όχι αποκλειστικά, από συμπληρωματικό εξωτερικό δανεισμό,
- η υποτίμηση της δραχμής είχε αρνητικές επιπτώσεις στο κόστος του εν λόγω δανεισμού,
- οι προοπτικές των εσόδων από τις πωλήσεις επλήγησαν από τους εγχώριους ελέγχους των τιμών,
- η μειωμένη ζήτηση στις παραδοσιακές εξαγωγικές αγορές της εταιρείας (Μέση Ανατολή) συνδυάστηκε με το πετρελαϊκό σοκ του 1985/86 (που περιόρισε τη δυνατότητα των χωρών που εξήγαγαν πετρέλαιο να χρηματοδοτήσουν σημαντικά κατασκευαστικά προγράμματα).
(106) Έτσι, η οικονομική και χρηματοοικονομική κατάσταση της εταιρείας χαρακτηριζόταν από ταχέως αυξανόμενα χρηματοοικονομικά έξοδα λόγω του δανεισμού, που είχαν όχι μόνον αρνητική επίπτωση στην κερδοφορία της, αλλά την απείλησαν και με εκκαθάριση. Από την άλλη πλευρά, υπήρχαν προοπτικές σχετικά σημαντικής βελτίωσης στην αποτελεσματικότητα της παραγωγής λόγω του επενδυτικού προγράμματος που είχε υλοποιηθεί στις αρχές της δεκαετίας του 1980.
(107) Με υπουργική απόφαση στις 7 Αυγούστου 1986, η ελληνική κυβέρνηση μετέτρεψε χρέη ύψους 27755 εκατομμυρίων δραχμών της "Ηρακλής" προς διάφορα πιστωτικά ιδρύματα σε μετοχικό κεφάλαιο, ώστε να διασώσει την εταιρεία από πτώχευση. Έτσι, η "Ηρακλής" απαλλάχθηκε από ένα τμήμα των χρεών της εξοικονομώντας την μη καταβολή τόκων για τα εν λόγω δάνεια και την μη καταβολή μερισμάτων στους μετόχους. Η εταιρεία διασώθηκε και συνέχισε την εξαγωγή μέρους της παραγωγής της στα άλλα κράτη μέλη.
(108)
ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ
(109)
ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ
(110) Όπως σημειώνεται από τους ετήσιους ισολογισμούς της "Ηρακλής", η χρηματοοικονομική κατάσταση της εταιρείας πριν από τη μετατροπή των χρεών σε μετοχικό κεφάλαιο ήταν ιδιαίτερα επισφαλής: τα υψηλά χρηματοοικονομικά έξοδα λόγω των υψηλών χρεών οδηγούσαν σε σημαντικές ζημίες με αποτέλεσμα τη διάβρωση του μετοχικού κεφαλαίου της εταιρείας. Ωστόσο, πρέπει να σημειωθεί ότι κατά τα περισσότερο κρίσιμα έτη για τη δραστηριότητα της επιχείρησης, η "Ηρακλής" σημείωσε θετικά λειτουργικά αποτελέσματα ακόμα αν δεν λάβουμε υπόψη τα χρηματοοικονομικά έξοδα, και ότι τα υψηλά χρηματοοικονομικά της έξοδα συνδέονταν σε μεγάλο βαθμό με την ιδιαίτερα αδύναμη κατάσταση του συνόλου της ελληνικής οικονομίας.
β) Εναλλακτικές μέθοδοι για να υπολογιστεί το τμήμα της ενίσχυσης που δεν περιορίστηκε στο απολύτως απαραίτητο επίπεδο
(111) Όπως προαναφέρθηκε, κατά τη διεύρυνση της διαδικασίας του άρθρου 93 παράγραφος 2(16) και μετά την απόφαση του Πρωτοδικείου, η Επιτροπή είχε σοβαρές αμφιβολίες κατά πόσον η ενίσχυση στην "Ηρακλής" μπορεί να θεωρηθεί συμβιβάσιμη με την κοινή αγορά. Ειδικότερα, η Επιτροπή είχε σοβαρές αμφιβολίες αν η παρέκκλιση που προβλέπεται στο άρθρο 92, παράγραφος 3 στοιχείο β) μπορεί να εφαρμοστεί στην περίπτωση της "Ηρακλής". Είχε τη γνώμη ότι η ενίσχυση μπορεί να άφησε την "Ηρακλής" σε ισχυρότερη ανταγωνιστική θέση απ' ό,τι θα ήταν απαραίτητο ώστε να διασφαλιστεί η βιωσιμότητά της.
(112) Εξετάζοντας το χρηματοοικονομικό κόστος της "Τιτάν" και της "Ηρακλής" σε σχέση με τον κύκλο εργασιών και τον όγκο των πωλήσεών τους, η Επιτροπή συμπέρανε ότι η "Ηρακλής" διέθετε υπερβάλλοντα κεφάλαια ύψους περίπου 5 δισεκατομμυρίων δραχμών και ότι συνεπώς η ενίσχυση δεν είχε περιοριστεί στο απολύτως απαραίτητο επίπεδο.
(113) Μετά τη διεύρυνση της διαδικασίας του άρθρου 93 παράγραφος 2, η Επιτροπή έλαβε πολλά σχόλια από τρίτα μέρη, περιλαμβανομένων και σχετικά με τη μέθοδο υπολογισμού του ελάχιστου επιπέδου μετοχοποίησης του χρέους για τη διασφάλιση της βιωσιμότητας της "Ηρακλής".
(114) Η British Cement Association παράγγειλε, για λογαριασμό των μελών της, μελέτη από τον καθηγητή George Yarrow (Hertford College) για τις οικονομικές πλευρές της ενίσχυσης. Στην πρώτη έκθεσή του, υπολογίζει το βαθμό υπερεπάρκειας των κεφαλαίων της "Ηρακλής" αναλύοντας το cash flow της εταιρείας όπως προκύπτει από τους λογαριασμούς της. Κατόπιν αιτήματος της Επιτροπής, η βρετανική τσιμεντοβιομηχανία ζήτησε από τον καθηγητή να υποβάλει και πρόσθετες παρατηρήσεις, δεδομένου ότι τα συμπεράσματα της πρώτης έκθεσης ήταν περισσότερο ex-post και μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν μόνον ως στοιχεία για γεγονότα που είχαν συμβεί.
(115) Στην μεταγενέστερη ex-ante αξιολόγησή του και τους υπολογισμούς που βασίζονται σε σύγκριση των χρηματοοικονομικών διαρθρώσεων, το συμπέρασμα του κυρίου Yarrow είναι ότι οι επενδύσεις της "Ηρακλής" (σε σύγκριση με την "Τιτάν") χρηματοδοτήθηκαν με τον ίδιο τρόπο όπως και οι δραστηριότητες της "Τιτάν" συνολικά, δηλαδή με παρόμοιο μείγμα δανείων και ιδίων κεφαλαίων και παρόμοιες πληρωμές και επιβαρύνσεις για δάνεια και κεφάλαια. Με τις παραδοχές αυτές, τα στοιχεία για τις αποσβέσεις και τα περιουσιακά στοιχεία δείχνουν ότι η δανειοληπτική ικανότητα της "Ηρακλής", μη μεταβαλλομένων των λοιπών παραγόντων, θα ήταν περίπου διπλάσια από αυτή της "Τιτάν" στα μέσα της δεκατίας του 1980. Βάσει των παραπάνω, η British Cement Association κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η μετοχοποίηση των χρεών της "Ηρακλής" το 1986 υπερέβη το ελάχιστο απαραίτητο επίπεδο κατά 15,5 δισεκατομμύρια δραχμές.
(116) Στην καταγγελία της, η "Τιτάν" υποστηρίζει ότι το ύψος της κεφαλαιοποίησης ήταν υπερβολικό και ότι η μετατροπή ενός τέτοιου ποσού όχι μόνο δεν ήταν απαραίτητη αλλά και δυσανάλογη σε σχέση με το μέγεθος και τις ανάγκες της εταιρείας. Κατά την άποψη της "Τιτάν", το ελάχιστο επίπεδο μετοχοποίησης χρεών που θα διασφάλιζε τη βιωσιμότητα της "Ηρακλής" θα ήταν αυτό με το οποίο η εταιρεία θα μπορούσε να συνεχίσει την εξυπηρέτηση των χρεών της και την παραγωγική της δραστηριότητα. Για το σκοπό αυτό, η "Τιτάν" ανέλυσε τα αναμενόμενα cash flow της "Ηρακλής" μετά το 1986, δεδομένου ότι τα cash flow χρησιμοποιούνται για την αποπληρωμή των χρεών.
(117) Σύμφωνα με τους υπολογισμούς της, που βασίζονται σε χρηματοοικονομικά στοιχεία από τους ετήσιους ισολογισμούς της "Ηρακλής", η "Τιτάν" συμπεραίνει ότι η "Ηρακλής" διέθετε επαρκείς ταμιακές ροές από το 1987 και μετά ώστε να αντέξει τουλάχιστον 15 ή και 20 δισεκατομμύρια δραχμές πρόσθετων χρεών αν γινόταν ανακλιμάκωση της αποπληρωμής του κεφαλαίου για τα τελευταία έτη.
(118) Η εταιρεία Ηρακλής, για να αποδείξει ότι η μετατροπή των χρεών της το 1986 σε μετοχικό κεφάλαιο δεν οδήγησε σε υπερκεφαλαιοποίηση της εταιρείας, υπέβαλε στην Επιτροπή έκθεση που καταρτίστηκε από τους καθηγητές Ιωσήφ Χασσίδ (Πανεπιστήμιο Πειραιώς) και Εμμανουήλ Σακελλή (Πάντειο Πανεπιστήμιο Αθηνών). Οι υπολογισμοί έγιναν με τη σύγκριση των διαφόρων δεικτών της κεφαλαιακής διάρθρωσης της "Ηρακλής" με συγκριτικούς δείκτες που αντλήθηκαν από μεγάλα δείγματα διεθνών παραγωγών τσιμέντου(17). Στα δείγματα δεν περιλαμβάνονται μόνο βιώσιμες εταιρείες, αλλά και άλλες που αντιμετώπιζαν δυσχέρειες.
(119) Το σημείο εκκίνησης της έκθεσης ήταν να προσδιοριστεί ποια θα έπρεπε να είναι η αύξηση της καθαρής αξίας της "Ηρακλής" στις 31 Δεκεμβρίου 1985 προκειμένου να εξασφαλιστεί η βιωσιμότητα της εταιρείας. Για να χαρακτηριστεί μια εταιρεία βιώσιμη, τα μακροπρόθεσμα κεφάλαια της εταιρείας πρέπει να υπερβαίνουν την αξία των πάγιων στοιχείων ενεργητικού της εταιρείας. Αν δεν συμβαίνει αυτό, η εταιρεία θα πρέπει να χρηματοδοτήσει μέρος των πάγιων στοιχείων ενεργητικού μέσω βραχυπρόθεσμου δανεισμού, οπότε δεν είναι υγιής, δεδομένου ότι τα κεφάλαια κίνησης της εταιρείας (που περιλαμβάνουν επίσης τα αποθέματα που δεν είναι άμεσα ρευστοποιήσιμα) δεν θα αρκούσαν για να καλύψουν τις βραχυπρόθεσμες αυτές υποχρεώσεις.
(120) Για να προσδιοριστεί το ποσό που θα έπρεπε να μετατραπεί από βραχυπρόθεσμες υποχρεώσεις σε μετοχικό κεφάλαιο, χρησιμοποιήθηκαν χρηματοοικονομικές πληροφορίες από ισολογισμούς των τεσσάρων δειγμάτων έτσι ώστε να εκτιμηθούν οι ατομικοί και συνολικοί μέσοι χρηματοοικονομικοί δείκτες και ο γεωμετρικός μέσος των τεσσάρων μέσων των δειγμάτων χρησιμοποιήθηκε ως η ενδεδειγμένη κρίσιμη αξία προς την οποία θα έπρεπε να συγκλίνει η χρηματοοικονομική διάρθρωση της "Ηρακλής". Υπολογίσθηκαν οι ακόλουθοι δείκτες για τα δείγματα: i) καθαρή αξία συν μακροπρόθεσμες υποχρεώσεις προς τα πάγια στοιχεία ενεργητικού· ii) πάγια στοιχεία ενεργητικού προς την καθαρή αξία και iii) δείκτης Ζ (δηλαδή, δείκτης για την εκτίμηση της πιθανότητας πτώχευσης).
(121) Όσον αφορά τον πρώτο δείκτη, το ποσό κατά το οποίο θα έπρεπε να είχαν αυξηθεί τα μακροπρόθεσμα κεφάλαια της "Ηρακλής" εκτιμήθηκε σε 27,5 δισεκατομμύρια δραχμές. Αυτό σημαίνει ότι το ποσό αυτό θα έπρεπε να είχε μετατραπεί από βραχυπρόθεσμες υποχρεώσεις είτε σε μακροπρόθεσμα δάνεια είτε σε μετοχικό κεφάλαιο έτσι ώστε να επιτευχθεί ο ίδιος δείκτης όπως και για τα τέσσερα δείγματα. Δεδομένου ότι τον Αύγουστο του 1986 μετατράπηκαν συνολικά 20,2 δισεκατομμύρια δραχμές βραχυπρόθεσμων υποχρεώσεων της "Ηρακλής" σε μετοχικό κεφάλαιο (τα υπόλοιπα 7,5 διεσεκατομμύρια δραχμές αντιπροσώπευαν μετατροπή μακροπρόθεσμων δανείων σε μετοχικό κεφάλαιο), στην πραγματικότητα πραγματοποιήθηκε κεφαλαιοποίηση μικρότερου ποσού από εκείνο που προκύπτει από τον δείκτη. Παρόμοια αποτελέσματα επιτυγχάνονται και με τη χρησιμοποίηση των άλλων δεικτών.
(122) Προκειμένου να εξεταστεί σε ποιο βαθμό η μετατροπή του χρέους ήταν μεγαλύτερη από εκείνη που ήταν απαραίτητη για να διατηρηθεί η βιωσιμότητα της εταιρείας, η Επιτροπή θεωρεί ότι, λόγω της ιδιαιτερότητας της αγοράς τσιμέντου στην Ελλάδα, είναι σκόπιμο να πραγματοποιηθεί σύγκριση της "Ηρακλής" με την ελαφρώς μικρότερη αλλά σταθερά κερδοφόρα ανταγωνίστρια "Τιτάν", όπως είχε πράξει και τον Νοέμβριο του 1995 όταν επέκτεινε τη διαδικασία του άρθρου 93 παράγραφος 2. Η σύγκριση αυτή δικαιολογείται λόγω του γεγονότος ότι και οι δύο εταιρείες λειτουργούσαν υπό τις ίδιες δυσχερείς οικονομικές συνθήκες και αντιμετώπιζαν παρόμοιες δαπάνες, όπως το κόστος της εργασίας και της ενέργειας και τα επιτόκια. Πράγματι, οι συνθήκες που επικρατούσαν στην αγορά για τους έλληνες παραγωγούς, κατά το χρόνο της κεφαλαιοποίησης, διέφεραν σημαντικά από εκείνες των ευρωπαίων ανταγωνιστών τους, ιδίως όσον αφορά το μακροοικονομικό περιβάλλον, τις τιμές και τους όρους των εισροών, τις υποχρεώσεις βάσει του εθνικού εταιρικού δικαίου, το καθεστώς καθορισμού τιμών και την εξάρτηση από τις εξαγωγικές αγορές.
(123) Επιπλέον, όσον αφορά το οικονομικό έτος που επιλέχθηκε ως έτος αναφοράς, η Επιτροπή θεωρεί, όπως και στην απόφασή της να επεκτείνει τη διαδικασία του άρθρου 93 παράγραφος 2, ότι το 1987 αποτελεί κατάλληλο έτος για το σκοπό αυτό, δεδομένου ότι ήταν το πρώτο έτος κανονικής λειτουργίας της "Ηρακλής" μετά τη λήψη της ενίσχυσης. Η σύγκριση αυτή επιτρέπει την εξέταση της κατάστασης κατά τη στιγμή που πραγματοποιήθηκε η κρατική παρέμβαση.
(124) Η Επιτροπή θεωρεί ότι η σύγκριση μεταξύ της χρηματοοικονομικής διάρθρωσης της "Ηρακλής" και της "Τιτάν" θα πρέπει να πραγματοποιηθεί με βάση τρεις χρηματοοικονομικούς δείκτες, δηλαδή τις καθαρές χρηματοοικονομικές επιβαρύνσεις προς τον κύκλο εργασιών, τις καθαρές χρηματοοικονομικές επιβαρύνσεις ανά πωλούμενο τόνο και τις καθαρές χρηματοοικονομικές επιβαρύνσεις ανά παραγόμενο τόνο. Λαμβάνοντας υπόψη τις πληροφορίες που αντηλλάγησαν κατά τη διάρκεια της διαδικασίας που κινήθηκε βάσει του άρθρου 93 παράγραφος 2, η Επιτροπή έχει την άποψη ότι είναι σκόπιμο να προστεθεί ένας τρίτος δείκτης, και συγκεκριμένα ο δείκτης "χρηματοοικονομικές επιβαρύνσεις ανά παραγόμενο τόνο", στους άλλους δύο δείκτες πού είχαν χρησιμοποιηθεί στην απόφασή της του Νοεμβρίου 1995 για την επέκταση της διαδικασίας του άρθρου 93 παράγραφος 2. Αυτό θα επιτρέψει στην Επιτροπή να πραγματοποιήσει μια ορθότερη σύγκριση των δύο εταιρειών, δεδομένου ότι έτσι αντισταθμίζονται οι διαφορετικές στρατηγικές προμήθειας που απορρέουν, στην μια περίπτωση, από την αποθεματοποίηση της παραγωγής και, στην άλλη περίπτωση, από την άμεση προμήθεια από την παραγωγή.
(125) Με βάση τα στοιχεία που χορηγήθηκαν από τις ελληνικές αρχές στις 8 Φεβρουαρίου 1999, τα οποία επιτρέπουν στην Επιτροπή την καλύτερη τεκμηρίωση των τελικών συμπερασμάτων της, η Επιτροπή είναι με τον τρόπο αυτό σε θέση να τελειοποιήσει τη χρηματοοικονομική μέθοδο για τον υπολογισμό της υπερκεφαλαιοποίησης της "Ηρακλής". Ο υπολογισμός στηρίζεται σε αναλυτικότερους συσχετισμούς των χρηματοοικονομικών επιβαρύνσεων, τόσο για την "Ηρακλής" όσο και για την "Τιτάν", δεδομένου ότι τα εισοδήματα από συμμετοχές αφαιρούνται από το συνολικό ποσό των χρηματοοικονομικών επιβαρύνσεων και των δύο εταιρειών.
(126) Με τον τρόπο αυτό, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι οι καθαρές χρηματοοικονομικές επιβαρύνσεις της "Τιτάν" αντιπροσώπευαν 10,1 % του κύκλου εργασιών της, ενώ το αντίστοιχο ποσοστό για την "Ηρακλής" ήταν μόλις 8,1 %. Όσον αφορά το καθαρό χρηματοοικονομικό κόστος σε σχέση με τον όγκο των πωλήσεων, οι δείκτες είναι 469,9 δραχμές ανά τόνο για την "Τιτάν" και 392,7 δραχμές ανά τόνο για την "Ηρακλής", και όσον αφορά το καθαρό χρηματοοικονομικό κόστος ανά παραγόμενο τόνο, οι δείκτες είναι 423,5 δραχμές ανά τόνο για την "Τιτάν" και 471,2 δραχμές ανά τόνο για την "Ηρακλής".
(127) Η Επιτροπή, υπολογίζοντας το μέσο θεωρητικό ποσό των καθαρών χρηματοοικονομικών δαπανών που εξοικονόμησε η "Ηρακλής" εφαρμόζοντας τις ίδιες τιμές δεικτών όπως και η "Τιτάν", καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η υπερκεφαλαιοποίηση της "Ηρακλής" ανέρχεται σε 2488 εκατομμύρια δραχμές (περίπου 7 εκατομμύρια ευρώ).
(128) Η μέθοδος αυτή συνεπάγεται μια μειωμένη διαφορά μεταξύ των χρηματοοικονομικών επιβαρύνσεων των δύο εταιρειών και, συνεπώς, μικρότερο ποσό υπερκεφαλαιοποίησης της "Ηρακλής" σε σύγκριση με την "Τιτάν". Το σκεπτικό της μεθόδου αυτής συνίσταται στο γεγονός ότι οι χρηματοοικονομικές επιβαρύνσεις που χρησιμοποιήθηκαν για τη σύγκριση μεταξύ της "Ηρακλής" και της "Τιτάν" είναι ομόλογα ποσά, επειδή και τα δύο είναι καθαρά ποσά, και συνεπώς είναι συγκρίσιμα. Στον οικονομικό κόσμο, γι' αυτό το είδος αναλύσεων, είναι προτιμότερη η χρησιμοποίηση των καθαρών και όχι των ακαθάριστων χρηματοοικονομικών επιβαρύνσεων, επειδή τα ποσά αυτά είναι ακριβέστερα.
(129) Το ποσό των 2488 εκατομμυρίων δραχμών αντιπροσωπεύει το ποσό της κεφαλαιοποίησης του χρέους, το οποίο υπερέβαινε το επίπεδο που ήταν αναγκαίο για να εξασφαλιστεί η μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα της "Ηρακλής". Αυτή η υπερκεφαλαιοποίηση είχε στρεβλωτικά αποτελέσματα στην ευρωπαϊκή αγορά τσιμέντου, δεδομένου ότι ισχυροποίησε την ανταγωνιστική θέση της εταιρείας, όπως φάνηκε από την αύξηση των εξαγωγών της και τη μεταβολή στον προορισμό των εξαγωγών της "Ηρακλής" προς άλλα κράτη μέλη. Αυτό το τμήμα της ενίσχυσης, το οποίο δεν ήταν αναγκαίο για την αποκατάσταση της βιωσιμότητας της "Ηρακλής", δεν αποσκοπούσε στην άρση σοβαρής διαταραχής της ελληνικής οικονομίας και το οποίο αδικαιολόγητα έθεσε την εταιρεία σε ευνοϊκότερη θέση έναντι των ανταγωνιστών της, δεν είναι συμβιβάσιμο με την κοινή αγορά βάσει του άρθρου 92 παράγραφος 3 στοιχείο β) της συνθήκης. Η επιστροφή των οφελών που καρπώθηκε η εταιρεία είναι απαραίτητη για την αποκατάσταση της προγενέστερης κατάστασης του ανταγωνισμού.
(130) Η προσέγγιση που χρησιμοποιείται επιτρέπει στην Επιτροπή να υπολογίσει την υπερκεφαλαιοποίηση της "Ηρακλής" με βάση τις πληροφορίες που ήταν διαθέσιμες όταν πραγματοποιήθηκε η κρατική παρέμβαση, δηλαδή χωρίς να ληφθούν στοιχεία ex-post με βάση γεγονότα που έλαβαν χώρα μετά τη μετατροπή του χρέους και τα οποία δεν ήταν γνωστά κατά τη στιγμή που πραγματοποιήθηκε η κρατική παρέμβαση. Για τους ανωτέρω λόγους, η Επιτροπή αμφισβητεί την προσέγγιση της "Τιτάν" για τον υπολογισμό του υπερβάλλοντος μετοχικού κεφαλαίου της "Ηρακλής", δεδομένου ότι στηρίζεται στην ανάλυση των ταμειακών ροών της εταιρείας μετά το 1986 και στην ικανότητά της να εξυπηρετήσει τα χρέη της.
(131) Επιπλέον, η προσέγγιση της Επιτροπής για τον προσδιορισμό της υπερκεφαλαιοποίησης της "Ηρακλής" συνδέει άμεσα τις χρηματοοικονομικές επιβαρύνσεις των δύο εταιρειών με την παραγωγή τους (τόσο σε νομισματικές όσο και σε φυσικές αξίες). Αυτό επιτρέπει να απορριφθούν ορισμένες τεχνητές παραδοχές που χρησιμοποιήθηκαν από την British Cement Association για τον προσδιορισμό του υπερβάλλοντος μετοχικού κεφαλαίου της "Ηρακλής", όπως οι παρεμφερείς χρηματοοικονομικές διαρθρώσεις των "Τιτάν" και "Ηρακλής" και οι παρεμφερείς αναλογίες χρέους και μετοχικού κεφαλαίου για τη χρηματοδότηση των δραστηριοτήτων και των δύο εταιρειών, οι οποίες δεν ανταποκρίνονται απόλυτα στην πραγματικότητα της εποχής εκείνης.
(132) Επιπλέον, η Επιτροπή αμφισβητεί την προσέγγιση που χρησιμοποιήθηκε από την "Ηρακλής" για να αποδειχθεί ότι η εταιρεία δεν ήταν υπερκεφαλαιοποιημένη, δεδομένου ότι στηρίζεται στη σύγκριση της "Ηρακλής" με έναν μεγάλο αριθμό διεθνών παραγωγών τσιμέντου. Όπως αναφέρθηκε προηγουμένως, οι συνθήκες που επικρατούσαν στην αγορά για τους έλληνες παραγωγούς, κατά το χρόνο της κεφαλαιοποίησης, διέφεραν αισθητά από εκείνες των ανταγωνιστών τους σε παγκόσμιο επίπεδο, και η ανάλυση που στηρίζεται στη σύγκριση των χρηματοοικονομικών δεικτών των εταιρειών, που λειτουργούν σε διαφορετικό περιβάλλον και κάτω από διαφορετικές συνθήκες, δεν θεωρείται ακριβής.
(133) Η ανωτέρω ανάλυση λαμβάνει υπόψη όχι μόνο τις αρχικές αμφιβολίες που είχε διατυπώσει η Επιτροπή για το συμβιβάσιμο της εν λόγω ενίσχυσης, αλλά και την εξέταση των στρεβλωτικών αποτελεσμάτων της ενίσχυσης σε κοινοτικό επίπεδο. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή εξέτασε κατά πόσο η ενίσχυση χορηγήθηκε σύμφωνα με την απόφαση 88/167/ΕΟΚ (δηλαδή το νόμο 1386/83) και το άρθρο 92 της συνθήκης. Η ανάλυση δείχνει ότι η μετατροπή μέρους των χρεών της "Ηρακλής" σε κεφάλαιο, το 1986, μπορεί να θεωρηθεί ότι πραγματοποιήθηκε από την ελληνική κυβέρνηση σύμφωνα με την απόφαση 88/167/ΕΟΚ που αφορά το νόμο 1386/83.
(134) Ωστόσο, όσον αφορά το συμβιβάσιμο της ενίσχυσης με το άρθρο 92 της συνθήκης, η ανωτέρω εξέταση δείχνει επίσης ότι ένα μέρος της συνολικής ενίσχυσης ύψους 27755 εκατομμυρίων δραχμών, ήτοι 25267 εκατομμύρια δραχμές, μπορεί να θεωρηθεί συμβιβάσιμο με την κοινή αγορά βάσει του άρθρου 92 παράγραφος 3 στοιχείο β) της συνθήκης, δεδομένου ότι συμβάλλει στην άρση σημαντικής διαταραχής της ελληνικής οικονομίας χωρίς να θέτει αδικαιολόγητα την εταιρεία σε πλεονεκτικότερη θέση έναντι των ανταγωνιστών της. Ωστόσο, η ανάλυση δείχνει επίσης ότι η "Ηρακλής" υπερκεφαλαιοποιήθηκε κατά 2488 εκατομμύρια δραχμές. Συνεπώς, για να αρθεί το στρεβλωτικό αποτέλεσμα της ενίσχυσης στην αγορά, η Επιτροπή καλεί την ελληνική κυβέρνηση να ανακτήσει το ποσό των 2488 εκατομμυρίων δραχμών από την "Ηρακλής". Στο ποσό που πρέπει να επιστραφεί θα λογιστεί τόκος από την ημερομηνία κατά την οποία διατέθηκε στον αποδέκτη μέχρι την επιστροφή του. Ο τόκος υπολογίζεται με βάση το επιτόκιο αναφοράς που χρησιμοποιήθηκε για τον υπολογισμό του ισοδυνάμου επιχορήγησης για περιφερειακές ενισχύσεις κατά την ημερομηνία χορήγησης της ενίσχυσης.
(135) Κατά συνέπεια, με την ανωτέρω ανάλυση, η Επιτροπή εκπλήρωσε την υποχρέωσή της να εξετάσει κατά πόσο η ενίσχυση προκάλεσε στρέβλωση του ανταγωνισμού και επηρέασε τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών, η οποία της είχε επιβληθεί από το Πρωτοδικείο όταν ακύρωσε τη θετική απόφαση της Επιτροπής για τη χορήγηση ενίσχυσης υπέρ της "Ηρακλής".
IX
Συμπεράσματα
(136) Με την ανωτέρω ανάλυση η Επιτροπή κατέδειξε ότι η ενίσχυση είναι παράνομη και εν μέρει ασυμβίβαστη με την κοινή αγορά.
(137) Η εταιρεία "Ηρακλής" ισχυρίζεται ότι τυχόν ανατροπή της απόφασης της Επιτροπής για το συμβιβάσιμο της ενίσχυσης θα ερχόταν σε αντίθεση με τις αρχές της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της χρηστής διοίκησης. Όσον αφορά την παρατήρηση της "Ηρακλής" ότι τα γεγονότα στα οποία η Επιτροπή στηρίζει την απόφασή της παραμένουν τα ίδια, πρέπει να σημειωθεί ότι το Πρωτοδικείο, στην απόφασή του, απαιτεί από την Επιτροπή όχι μόνο να αξιολογεί τα προβλέψιμα αποτελέσματα της ενίσχυσης, αλλά επίσης - τουλάχιστον έμμεσα - επιβάλλει στην Επιτροπή την υποχρέωση να εξετάζει και εκείνα που έχουν όντως παρατηρηθεί κατά τη διάρκεια της περιόδου 1986-1991. Συνεπώς, τα γεγονότα που η Επιτροπή πρέπει να εξετάσει δεν είναι μόνο εκείνα που αφορούν το χρόνο χορήγησης της ενίσχυσης, αλλά και εκείνα που έλαβαν χώρα αργότερα.
(138) Επιπλέον, η Επιτροπή σημειώνει ότι το Δικαστήριο σύμφωνα με την πάγια νομολογία του(18) αποφάνθηκε ότι, λαμβανομένου υπόψη του επιτακτικού χαρακτήρα του ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων που πραγματοποιεί η Επιτροπή δυνάμει του άρθρου 93 της συνθήκης, δεν δικαιολογείται, καταρχήν, η εμπιστοσύνη των επιχειρήσεων που έλαβαν ενίσχυση ως προς τη νομιμότητα της ενισχύσεως, παρά μόνο αν η ενίσχυση χορηγήθηκε με τήρηση της διαδικασίας που προβλέπει το εν λόγω άρθρο. Το γεγονός ότι η Επιτροπή είχε αρχικά εγκρίνει την ενίσχυση υπέρ της "Ηρακλής" δεν μπορεί να θεωρηθεί ικανό προς δημιουργία δικαιολογημένης εμπιστοσύνης στην αποδέκτρια εταιρεία "Ηρακλής", δεδομένου ότι η απόφαση αυτή προσβλήθηκε έγκαιρα ενώπιον του Πρωτοδικείου, το οποίο την ακύρωσε. Κατά συνέπεια, το σφάλμα της Επιτροπής δεν μπορεί να εξαλείψει τις συνέπειες της παράνομης συμπεριφοράς της Ελλάδας,
ΕΞΕΔΩΣΕ ΤΗΝ ΠΑΡΟΥΣΑ ΑΠΟΦΑΣΗ:
Άρθρο 1
Η ανακεφαλαιοποίηση ύψους 27755 εκατομμυρίων δραχμών υπέρ της Ανώνυμης Γενικής Εταιρείας Τσιμέντων Ηρακλής συνιστά ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 92 παράγραφος 1 της συνθήκης. Το τμήμα της ανωτέρω ενίσχυσης ύψους 25267 εκατομμυρίων δραχμών θεωρείται συμβιβάσιμο με την κοινή αγορά, δεδομένου ότι πληροί τους όρους της παρέκκλισης που προβλέπεται στο άρθρο 92 παράγραφος 3 στοιχείο β) της συνθήκης. Το υπόλοιπο τμήμα της ενίσχυσης ύψους 2488 εκατομμυρίων δραχμών είναι ασυμβίβαστο με την κοινή αγορά.
Άρθρο 2
1. Η Ελλάδα λαμβάνει όλα τα αναγκαία μέτρα για την ανάκτηση από τον αποδέκτη της αναφερομένης στο άρθρο 1 ασυμβίβαστης ενίσχυσης η οποία χορηγήθηκε σ' αυτόν παράνομα και για την επιστροφή του αναφερθέντος στο άρθρο 1 τμήματος της ενίσχυσης ύψους 2488 εκατομμυρίων δραχμών.
2. Η ανάκτηση πραγματοποιείται σύμφωνα με τις διαδικασίες της εθνικής νομοθεσίας. Επί των ανακτωμένων ποσών οφείλονται τόκοι από το χρόνο κατά τον οποίο τέθηκαν στη διάθεση του δικαιούχου μέχρι την πραγματική τους ανάκτηση. Οι τόκοι υπολογίζονται με βάση το επιτόκιο αναφοράς που χρησιμοποιείται για τον υπολογισμό του ισοδυνάμου επιχορήγησης των περιφερειακών ενισχύσεων και το οποίο ίσχυε κατά την ημερομηνία χορήγησης της ενίσχυσης.
Άρθρο 3
Η Ελλάδα ενημερώνει την Επιτροπή, εντός προσθεσμίας δύο μηνών από την κοινοποίηση της παρούσας απόφασης, σχετικά με τα μέτρα που έλαβε για την εφαρμογή της.
Άρθρο 4
Η παρούσα απόφαση απευθύνεται στην Ελληνική Δημοκρατία.
Βρυξέλλες, 17 Μαρτίου 1999.