ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 11. června 2014
o státní podpoře S.A.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 a NN 32/10), kterou Itálie poskytla ve prospěch společnosti SO.G.A.S. - Società per la gestione dell'aeroporto dello Stretto
(oznámeno pod číslem C(2014) 3571)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/944/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské Unie (SFEU), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 27. října 2008 oznámily italské orgány Komisi záměr regionu Kalábrie poskytnout podporu ve formě kapitálových vkladů na vyrovnání finančních ztrát, které v letech 2004 a 2005 vznikly společnosti SO.G.A.S. S.p.A. - Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (dále jen „SO.G.A.S.“ nebo „příjemce“), která provozuje letiště Reggio Calabria.
(2)
Během předběžného přezkumu Komise zjistila existenci jiných opatření podpory ve prospěch téhož příjemce, které mohly představovat protiprávní státní podpory. Tato opatření byla zahrnuta do vyšetřování Komise.
(3)
Komise byla informována o skutečnosti, že státní příspěvek byl ve skutečnosti poskytnut dříve, než Komise mohla posoudit jeho slučitelnost s vnitřním trhem, a případ zaevidovala jako neoznámenou podporu pod číslem NN 32/10.
(4)
Komise si vyžádala další informace o oznámeném opatření dopisy ze dne 27. listopadu 2008, ze dne 23. února 2009 a ze dne 19. května 2009, na které Itálie odpověděla dne 14. ledna 2009, dne 26. března 2009 a dne 9. října 2009.
(5)
Dopisem ze dne 20. července 2010 Komise informovala Itálii o rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ve věci opatření podpory poskytnutých společnosti SO.G.A.S. (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“).
(6)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(7)
Dopisem ze dne 19. listopadu 2010 příjemce předložil připomínky týkající se rozhodnutí o zahájení řízení. Dne 20. prosince 2010 Komise tyto připomínky postoupila italským orgánům a poskytla jim příležitost se k připomínkám vyjádřit. Dne 29. dubna 2011 byly na opakovanou výzvu Komise ze dne 8. března 2011 doručeny připomínky Itálie. Komise neobdržela žádné další připomínky zúčastněných stran.
(8)
Italské orgány předložily připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem ze dne 23. září 2010 a ze dne 15. prosince 2010.
(9)
Dopisem ze dne 30. března 2012 si Komise vyžádala další informace o posuzovaných opatřeních, které italské orgány následně poskytly dopisem ze dne 30. dubna 2012.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
2.1. Příjemce
(10)
Příjemcem opatření je provozovatel letiště Reggio Calabria, společnost SO.G.A.S.
(11)
Společnost SO.G.A.S. je kapitálovou společností založenou podle italského práva v roce 1981, která je zcela ve vlastnictví veřejných subjektů.
(12)
Objem provozu řízeného letištěm stoupl z 272 859 cestujících v roce 2004 na 571 694 cestujících v roce 2012 (3).
2.2. Napadená opatření
(13)
Opatření oznámené Itálií se týká kapitálového vkladu ve výši 1 824 964 EUR uskutečněného regionem Kalábrie na vyrovnání ztrát, které společnosti SO.G.A.S. vznikly v letech 2004 a 2005.
(14)
V červnu 2005 a 2006 se veřejní akcionáři společnosti SO.G.A.S. rozhodli nahradit ztráty, které provozovateli letiště vznikly (1 392 900 EUR v roce 2005 a 2 257 028 EUR v roce 2006) v předchozích dvou letech, formou poměrných kapitálových vkladů. V této době region Kalábrie vlastnil 50 % kapitálu a zbývající akcie držely město Reggio Calabria, provincie Reggio Calabria, provincie Messina, město Messina, Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina.
(15)
Podle informací, které měla Komise k dispozici v okamžiku přijetí rozhodnutí o zahájení řízení, provincie Reggio Calabria, město Messina, město Reggio Calabria a Obchodní komora Messina již poměrné kapitálové vklady provedly.
(16)
V roce 2006 vznikly provozovateli letiště další ztráty ve výši 6 018 982 EUR. V prosinci 2007 se akcionáři společnosti SO.G.A.S. rozhodli přeměnit rezervy společnosti na vlastní kapitál a snížit základní kapitál, aby pokryli zbývající ztráty. Výsledný kapitál byl však nižší než minimum stanovené italskými právními předpisy pro provozovatele letišť. Proto akcionáři společnosti SO.G.A.S. schválili zvýšení základního kapitálu o 2 742 919 EUR na úroveň požadovanou právními předpisy. Kapitálový vklad byl proveden přeměnou dluhopisů již upsaných některými akcionáři společnosti SO.G.A.S. v celkové výši 2 742 919 EUR. Region Kalábrie nepatřil k akcionářům, kteří drželi tyto přeměnitelné dluhopisy. V důsledku toho se podíl regionu Kalábrie ve společnosti snížil z 50 % na 6,74 %.
2.3. Orgán, který poskytuje podporu
(17)
Pokud jde o předmětná opatření, poskytl je region Kalábrie.
(18)
Jak již bylo vysvětleno výše, také provincie Reggio Calabria, město Reggio Calabria, provincie Messina, město Messina, Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina poskytly společnosti SO.G.A.S. veřejné prostředky formou poměrných kapitálových vkladů určených k pokrytí ztrát vzniklých v letech 2004, 2005 a 2006 a ke zvýšení základního kapitálu na úroveň požadovanou právními předpisy.
2.4. Bilance
(19)
Italské orgány oznámily kapitálový vklad ve výši 1 824 964 EUR odpovídající podílu regionu Kalábrie na kapitálu společnosti SO.G.A.S., jak bylo rozhodnuto v červnu 2005 resp. 2006. Kromě toho, jak již bylo zdůrazněno, ztráty ve výši 1 824 964 EUR byly nahrazeny ostatními veřejnými akcionáři. Další kapitálový vklad ve výši 2 742 919 EUR byl proveden v prosinci 2007.
(20)
Celková dotace posuzovaných opatření proto činí 6 392 847 EUR.
2.5. Vnitrostátní soudní řízení
(21)
Jelikož se region Kalábrie rozhodl neprovést kapitálové vklady, na nichž se akcionáři usnesli v červnu 2005 a 2006 před schvalovacím rozhodnutím Komise, obrátila se společnost SO.G.A.S. na soud v Reggio Calabria. Soud rozhodl ve prospěch společnosti SO.G.A.S. a námitka regionu byla zamítnuta v květnu 2009.
(22)
Přestože italský soud uznal pravomoc Komise rozhodovat ve věci slučitelnosti státních podpor s vnitřním trhem, domníval se, že vnitrostátním soudům přísluší rozhodnout, zda opatření podpory představuje státní podporu či nikoliv. Soud rozhodl, že v daném případě se financování z veřejných zdrojů nepovažuje za státní podporu, neboť uvedené financování nemohlo narušit hospodářskou soutěž ani ovlivnit obchod mezi členskými státy. Soud dále konstatoval, že zásada investora v tržním hospodářství byla v daném případě dodržena, neboť nehledě na ztráty vzniklé v letech 2004 a 2005 v době poskytnutí podpory existovaly rozumné vyhlídky na dlouhodobou rentabilitu.
(23)
Region vznesl proti výroku soudu v Reggio Calabria námitku a uvedl, že opatření představuje státní podporu, a proto nemůže být provedeno dříve, než Komise přijme schvalovací rozhodnutí. V prosinci 2009 italské orgány informovaly Komisi, že námitka byla zamítnuta a že nemají žádné další procesní prostředky, aby zabránily poskytnutí příspěvku z veřejných zdrojů ve prospěch společnosti SO.G.A.S.
3. DŮVODY ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(24)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení byla Komise předběžně toho názoru, že poměrné vklady regionu a ostatních veřejných akcionářů k pokrytí ztrát vzniklých v letech 2004 a 2005 i kapitálové vklady, na nichž se usnesli akcionáři společnosti SO.G.A.S. v prosinci 2007, představují státní podporu z těchto důvodů:
a)
spočívaly v převodu prostředků z řady regionálních a místních orgánů, tj. z regionu Kalábrie, provincie Reggio Calabria, města Reggio Calabria, provincie Messina a města Messina, a ze subjektů místní samosprávy, jako jsou Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina, na společnost SO.G.A.S., a týkaly se tedy veřejných zdrojů a byly přičitatelné státu;
b)
nerespektovaly zásadu investora v tržním hospodářství, a proto poskytly selektivní výhodu společnosti SO.G.A.S.;
c)
mohly narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(25)
Komise měla předběžně za to, že napadená opatření jsou neslučitelná s vnitřním trhem. Komise především uvedla, že podle výslovného prohlášení Itálie společnost SO.G.A.S. není pověřena závazkem veřejné služby obecného hospodářského zájmu. Zadruhé Komise zdůraznila, že jak potvrdily italské orgány, opatření se nevztahovala na žádnou konkrétní investici letiště, a měla tedy předběžně za to, že slučitelnost opatření nemůže být posuzována na základě kritérií podle pokynů Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (4) (dále jen „pokyny pro leteckou dopravu z roku 2005“). Zatřetí, přestože byla společnost SO.G.A.S. v obtížích ve smyslu pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (dále jen „pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci“) (5), italské orgány uvedly, že oznámená opatření nejsou součástí plánu restrukturalizace a že žádný plán tohoto druhu ve skutečnosti neexistuje. Konečně Komise měla za to, že opatření nejsou slučitelná s pokyny k regionální podpoře na období 2007-2013 (dále jen „pokyny k regionální podpoře“) (6), které poskytují rámec pro posuzování podpor poskytnutých podle čl. 107 odst. 3 písm. a) a c) SFEU.
(26)
Pokud jde o kroky navržené vnitrostátnímu soudu proti odmítnutí regionu vyplatit svůj poměrný příspěvek před schválením Komisí ve smyslu pravidel pro státní podporu, Komise měla za to, že vzhledem k nadřazenosti práva Unie nad vnitrostátním právem, a pokud nebylo oznámení formálně staženo, má Itálie povinnost podrobit se ustanovení o pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU. Komise měla za to, že k postoji, který zaujaly vnitrostátní soudy, tedy nemělo být přihlédnuto a že italské orgány neměly oznámené opatření provést, dokud probíhalo řízení o státní podpoře, z titulu převahy povinnosti pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(27)
Komise obdržela připomínky pouze od společnosti SO.G.A.S. jakožto příjemce, které dokládají a doplňují argumentaci předloženou italskými orgány během formálního vyšetřovacího řízení.
4.1. Existence podpory
(28)
Příjemce tvrdí, že posuzovaná opatření nepředstavují státní podporu, protože nejsou splněny všechny předpoklady uvedené v čl. 107 odst. 1 SFEU. Konkrétně příjemce trvá na tom, že opatření: i) neovlivňuje obchod mezi členskými státy nebo alternativně ii) neposkytuje selektivní hospodářskou výhodu společnosti SO.G.A.S. a iii) nenarušuje ani nemůže narušit hospodářskou soutěž.
(29)
Společnost SO.G.A.S. prohlašuje, že napadená opatření byla poskytnuta za běžných tržních podmínek, a jsou tedy slučitelná se zásadou investora v tržním hospodářství. Společnost dále tvrdí, že opatření jsou slučitelná s články 2446 a 2447 italského občanského zákoníku, které akcionářům akciové společnosti, jež vykázala ztráty přesahující třetinu kapitálu, ukládají povinnost pokrytí těchto ztrát za účelem zamezení likvidace společnosti. Nepokrytí ztrát provozovatele letiště ze strany akcionářů by navíc vedlo ke zrušení (ve smyslu článku 13 ministerského dekretu (D.M.) č. 521 ze dne 12. listopadu 1997) povolení provozovat část letiště Aeroporto dello Stretto, které bylo společnosti SO.G.A.S. uděleno podle článku 17 vládního dekretu (D.L.) č. 67/1997, a definitivní nemožnost, aby společnost získala povolení provozovat celé letiště, pro něž byla podána žádost Ministerstvu dopravy. Bylo by tedy rozumné se domnívat, že i soukromý akcionář, pokud by byl postaven před tuto alternativu, by pro zvýšení hodnoty vlastního podílu jednal stejně.
(30)
Příjemce připomněl, že soud v Reggio Calabria zadal nezávislé posouzení společnosti v červnu 2008 a že hodnota společnosti byla odhadnuta v rozmezí od 12 000 000 EUR do 17 000 000 EUR.
(31)
Za účelem zdůraznění vyhlídek na rentabilitu společnosti příjemce Komisi předložil průmyslový a finanční plán vypracovaný v říjnu 2008 externím poradcem jménem společnosti SO.G.A.S., který hypoteticky předpokládal obnovení rentability společnosti v roce 2013.
(32)
Společnost SO.G.A.S. dále vysvětlila, že v červenci 2007 bylo zveřejněno nabídkové řízení na částečnou privatizaci jejího základního kapitálu. V této souvislosti italsko-argentinské dočasné sdružení podniků (ATI) předložilo nabídku na odkup 35 % základního kapitálu společnosti SO.G.A.S. Tato nabídka byla akcionáři společnosti SO.G.A.S. považována za ekonomicky nevýhodnou. V březnu 2010 bylo zveřejněno nové nabídkové řízení na odkup 35 % akcií společnosti SO.G.A.S. Podle společnosti SO.G.A.S. dvě vyjádření zájmu obdržená v reakci na nové nabídkové řízení ukazují, společně s počáteční nabídkou ATI, že v tomto případě byla zásada investora v tržním hospodářství dodržena.
(33)
Dále příjemce považuje za chybnou připomínku Komise, podle níž cestující, kteří využívají letiště Aeroporto dello Stretto, mohou podle místa svého bydliště alternativně využít letiště Catania, Lamezia Terme a Crotone, a že napadená opatření tedy potenciálně mohou narušit hospodářskou soutěž na úrovni provozovatelů letišť.
(34)
Letiště Aeroporto dello Stretto a letiště Catania, Lamezia Terme a Crotone jsou regionálními letišti určenými pro přímé lety, jejichž spádové oblasti se nepřekrývají; letiště Aeroporto dello Stretto navíc nesoutěží s žádným jiným letištěm v Itálii nebo v Unii. Souhrn geografických a infrastrukturních zvláštností regionu Kalábrie údajně vylučuje jakékoli potenciální překrývání spádové oblasti letiště Aeroporto dello Stretto s dalšími italskými sousedícími letišti. Letiště Lamezia Terme se nachází ve vzdálenosti více než 130 km, v průměru přibližně jednu hodiny jízdy automobilem od letiště Aeroporto dello Stretto. Mezi letištěm Aeroporto dello Stretto a letištěm Crotone, která se nacházejí ve vzdálenosti přibližně tří hodin, neexistují žádné přímé vysokorychlostní spoje. Letiště Catania se nachází v jiném zeměpisném regionu, ve vzdálenosti více než 130 km, v průměru přibližně jednu hodinu a třicet/čtyřicet minut jízdy automobilem.
(35)
V této souvislosti poskytla společnost SO.G.A.S tabulku, která uvádí korelační koeficienty mezi tokem cestujících přilétajících na letiště Aeroporto dello Stretto a cestujících na letištích Lamezia Terme, Crotone a Catania. Tabulka ukazuje, že cestující na letišti Aeroporto dello Stretto představují novou složku regionální dopravy. Proto by případné uzavření letiště způsobilo částečný pokles poptávky po službách letecké dopravy spíše než její přerozdělení mezi ostatní letiště. Společnost SO.G.A.S. navíc předložila tabulku, která ukazuje, že posuzovaná opatření skutečně vytvořila novou poptávku po službách letecké dopravy v dané oblasti a přinesla pozitivní výhody jak pro letecké společnosti, které chtějí zavést nové spoje mezi letištěm Aeroporto dello Stretto a ostatními vnitrostátními a unijními letišti, tak pro další letiště, která musí čelit narůstající poptávce.
(36)
Společnost SO.G.A.S. dále odmítla předběžné posouzení Komise, podle kterého by opatření mohla narušit hospodářskou soutěž mezi leteckými linkami. Příjemce podotkl, že v tomto případě nebylo financování z veřejných zdrojů převedeno na žádnou leteckou společnost v podobě nižších přistávacích poplatků nebo zvýhodnění jiného druhu. Přistávací poplatky a jiné provozní podmínky letiště jsou stanovovány příslušnými orgány veřejné správy, aniž by provozovatel letiště měl jakoukoli diskreční pravomoc. Konečně příjemce tvrdil, že letiště Aeroporto dello Stretto obsluhovala převážně společnost Alitalia (která provozovala šest letů z celkového počtu osmi letů za den) a že nic nenasvědčovalo tomu, že by charteroví a nízkonákladoví přepravci měli zájem zavést nové odlety z letiště Aeroporto dello Stretto.
(37)
Společnost SO.G.A.S. uzavřela tvrzením, že při posuzování dopadů opatření na hospodářskou soutěž a na ovlivňování obchodu mezi členskými státy, Komise mohla více přihlédnout ke zvláštním okolnostem případu a vyloučit, že opatření představuje státní podporu.
4.2. Slučitelnost podpory
(38)
Pokud jde o slučitelnost opatření ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, společnost SO.G.A.S. zdůraznila, že posuzované financování z veřejných zdrojů mělo za cíl udržet provozovatele letiště v chodu a rozvíjet některé hospodářské činnosti. Tento cíl byl údajně odůvodněn skutečností, že letiště malých rozměrů obecně nejsou schopna vytvářet dostatečné příjmy, aby pokryla všechny náklady nezbytné k tomu, aby bylo zaručeno dodržování bezpečnostních předpisů. Kromě toho letiště Aeroporto dello Stretto by vzhledem ke svým infrastrukturním charakteristikám a z toho vyplývajícím omezením uloženým úřadem ENAC (7) stěží mohlo přijímat charterové a nízkonákladové letecké společnosti.
(39)
Zejména na základě parametrů úřadu ENAC (Národní úřad pro civilní letectví) je letiště Aeroporto dello Stretto kvalifikováno jako letiště II. úrovně. Klasifikace provedená úřadem ENAC vychází spíše z velikosti infrastruktur než z objemu provozu cestujících a letiště s malým provozem nutí vynakládat stejné náklady na dodržování bezpečnostních předpisů jako letiště s více než jedním milionem cestujících ročně.
(40)
Bez posuzovaného financování z veřejných zdrojů by letiště bylo nuceno trh opustit s negativními důsledky pro mobilitu obyvatel na regionální úrovni. To by rovněž připravilo akcionáře o jakoukoli možnost návratnosti investice.
(41)
Konečně, nebo druhořadě, společnost SO.G.A.S. tvrdí, že jelikož se na tento případ vztahuje rozhodnutí Komise 2005/842/ES (8), napadená opatření mohou být považována za slučitelná s vnitřním trhem a vyňata z oznamovací povinnosti.
(42)
Společnost SO.G.A.S. tvrdila, že jelikož ve sledovaném období nepřevýšil roční počet cestujících na letišti jeden milion osob, jeho provozování jako celku představovalo službu obecného hospodářského zájmu podle čl. 2 odst. 1 písm. d) rozhodnutí 2005/842/ES. Společnost SO.G.A.S. navíc vysvětlila, že ve smyslu legislativního dekretu č. 250 ze dne 25. července 1997 si místní veřejné subjekty mohou ponechat podíly pouze v těch kapitálových společnostech, které poskytují služby obecného zájmu. Společnost SO.G.A.S. byla vždy ve vlastnictví kalábrijských a messinských místních veřejných subjektů, což údajně prokazuje povahu služby obecného hospodářského zájmu přiznanou provozování letiště. Aby společnost SO.G.A.S. prokázala, že provozování letiště představuje službu obecného hospodářského zájmu, předložila Komisi rozhodnutí města Reggio Calabria ze dne 27. července 2010 a ze dne 19. června 2010 odvolávající se na důležitost služeb letiště na regionální úrovni.
(43)
Vyrovnávací platba za závazek veřejné služby je údajně omezena na nahrazení ztrát, které provozovateli letiště vznikly při poskytování služby obecného hospodářského zájmu, a je tedy v souladu se zásadami nezbytnosti a přiměřenosti podle čl. 5 odst. 1 rozhodnutí 2005/842/ES. Pokud jde o neexistenci aktu, který by skutečně pověřoval provozovatele letiště poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, společnost SO.G.A.S. navrhla sepsání návrhu dohody, aby se zamezilo jakékoli pochybnosti, pokud jde o letiště Aeroporto dello Stretto v souvislosti se splněním čtyř kumulativních podmínek uvedených v rozsudku ve věci Altmark (9).
5. PŘIPOMÍNKY ITALSKÝCH ORGÁNŮ
(44)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že v té době Itálie potvrdila, že společnost SO.G.A.S. nebyla oficiálně pověřena závazkem veřejné služby obecného zájmu, a proto nebylo možné posuzovat slučitelnost napadených opatření ve vztahu k pravidlům pro služby obecného hospodářského zájmu.
5.1. Povaha činnosti letiště jako služby obecného hospodářského zájmu
(45)
Během vyšetřování Itálie tvrdila, že posuzovaná opatření představují vyrovnávací platbu za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu společností SO.G.A.S. Podle italských orgánů se nedalo vyloučit, nebyl-li prokázán opak, že dodržování předpisů Unie v oblasti služeb obecného hospodářského zájmu může být v případě společnosti SO.G.A.S. potvrzeno prostřednictvím „následného hodnocení“.
(46)
Itálie se domnívá, že postoj Komise příliš upřednostňuje formální požadavky oproti věcným požadavkům na služby obecného hospodářského zájmu. Na podporu tohoto tvrzení Itálie poskytla rychlé zhodnocení čtyř kritérií rozsudku ve věci Altmark. Itálie prohlásila, že ve skutečnosti společnost SO.G.A.S. byla úkolem veřejné služby pověřena. Toto pověření bylo údajně potvrzeno, přímo i nepřímo, různými správními akty místních orgánů. V tomto smyslu Itálie poskytla zápis z usnesení rady města Reggio Calabria ze dne 17. října 2007, která rozhodla o subvencování ztrát provozovatele letiště, a rovněž zápisy ze zasedání rady města Reggio Calabria ze dne 16. června 2009 a ze dne 31. prosince 2009, které údajně ukazují, jak lze činnosti letiště považovat za službu obecného hospodářského zájmu. V zápisu ze zasedání rady města Reggio Calabria ze dne 17. října 2007 se skutečně uvádí, že „region Kalábrie považoval určité činnosti vykonávané letištěm v Reggio Calabria za nezbytné pro účely poskytování služby obecného hospodářského zájmu a společnosti SOGAS s.p.a. uložil řadu závazků veřejné služby, aby byla zaručena přiměřená ochrana obecného veřejného zájmu; v obdobných případech mohou veřejné orgány subvencovat dodatečné náklady subjektu, který provozuje letiště, vyplývající ze závazku veřejné služby, pokud nelze vyloučit, že provoz letiště jako celku lze považovat za hospodářskou službu obecného zájmu“.
(47)
Obecněji řečeno region Kalábrie přistoupil k Protokolu pro rozvoj letišť Lamezia Terme - Crotone - Reggio Calabria, z čehož vyplývá, že letištní služby mají povahu veřejných služeb zásadních pro hospodářský a společenský rozvoj regionu a že jako takové mohou být předmětem financování s využitím zdrojů Unie nebo zdrojů vnitrostátních či regionálních.
(48)
Itálie také zdůraznila, že dne 28. prosince 2008 provozovatel letiště požádal akcionáře, aby zajistili nahrazení ztrát právě z titulu závazku veřejné služby, a že žádný provozovatel by službu provozování letiště neposkytoval na základě čistě obchodních podmínek. První kritérium rozsudku ve věci Altmark je tedy údajně splněno.
(49)
Italské orgány tvrdí, že parametry vyrovnávací platby lze dobře vyvodit z rozvahy společnosti SO.G.A.S., v níž jsou provozní náklady uvedeny transparentně. Financování z veřejných zdrojů se tedy omezuje na pokrytí ztrát, aniž by byl přiznán jakýkoli zisk ve prospěch příjemce.
(50)
Pokud jde o třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark, Itálie zdůraznila, že v případě veřejných služeb nemohou být zásahy veřejného akcionáře srovnávány se zásahy soukromého investora. Chování veřejných subjektů může být odůvodněno sledováním cíle veřejného zájmu, který jako takový nepřihlíží k uplatnění kritéria soukromého investora. Vzhledem k tomu, že v tomto případě chování veřejných akcionářů nebylo odůvodněno obchodními úvahami, není možné žádné srovnání s chováním tržního investora. Itálie dospěla k závěru, že třetí kritérium ve věci Altmark, které údajně naznačuje uplatnění kritéria soukromého investora, se na posuzovaný případ nevztahuje.
(51)
Konečně Itálie dospěla k závěru, že vzhledem k tomu, že činnost vykonávaná společností SO.G.A.S. má povahu služby obecného hospodářského zájmu, mohou být kapitálové vklady považovány na základě následného hodnocení za vyrovnávací platbu za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu, a že tedy nepředstavují státní podporu.
5.2. Slučitelnost podpory
(52)
Itálie prohlásila, že i kdyby měla být dotčená opatření považována za státní podporu, musela by být považována za slučitelná podle čl. 2 odst. 1 rozhodnutí 2005/842/ES.
5.3. Neexistence narušení hospodářské soutěže
(53)
Itálie se odvolávala na bod 39 pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005, který stanoví, že „je málo pravděpodobné, aby financování poskytnutá malým regionálním letištím (kategorie D) narušila hospodářskou činnost nebo ovlivnila obchody tak, že by to bylo v rozporu se společným zájmem“.
(54)
Italské orgány také uvedly, že činnosti letiště nejsou ziskové. Tato okolnost je údajně doložena skutečností, že ačkoliv se původnímu záměru provést částečnou privatizaci společnosti dostalo široké publicity, tento postup nakonec neměl kladný výsledek. Vzhledem k tomu, že potenciální investoři by museli přijmout závazek náhrady ztrát předpokládaných pro následující období, jak bylo stanoveno v průmyslovo-finančním plánu zveřejněném v nabídkovém řízení, a že jediná obdržená nabídka nebyla považována za ekonomicky výhodnou, je zjevné, že předmětná činnost je svou povahou předurčena k vytváření ztrát. Kromě toho skutečnost, že nabídku nepředložil žádný zájemce, který by převzal celou potenciální ztrátu, ale pouze ztrátu v předem stanoveném rozsahu, údajně prokazuje neexistenci trhu lákavého pro investory, tedy skutečnost, která by tehdy vylučovala, že opatření mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy.
6. PŘIPOMÍNKY ITÁLIE K PŘIPOMÍNKÁM ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(55)
Dopisem ze dne 27. dubna 2012 italské orgány předložily jménem regionu Kalábrie vlastní vyjádření k připomínkám společnosti SO.G.A.S. vzneseným během vyšetřování.
(56)
Itálie podpořila argumenty předložené příjemcem, včetně argumentů týkajících se povahy posuzovaných opatření jako služeb obecného hospodářského zájmu, a doplnila, že právě z titulu této povahy nemohou být opatření považována za státní podporu.
(57)
Povaha opatření navíc údajně není taková, aby mohla narušit hospodářskou soutěž a/nebo ovlivnit obchod mezi členskými státy.
7. POSOUZENÍ PODPORY
7.1. Existence podpory
(58)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li SFEU jinak.
(59)
Kritéria uvedená v čl. 107 odst. 1 jsou kumulativní. Aby tedy bylo možné stanovit, zda oznámená opatření představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je nutné prověřit existenci všech výše uvedených podmínek. Zejména finanční podpora:
a)
je poskytována státem nebo ze státních prostředků;
b)
zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby;
c)
narušuje nebo by mohla narušit hospodářskou soutěž;
d)
ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(60)
V rozsudku ve věci Flughafen Leipzig-Halle (10) Tribunál prohlásil, že výstavba a provozování civilního letiště představují činnost hospodářské povahy. Jediná výjimka se týká určitých činností, které zpravidla spadají do výkonu veřejné moci, a nemohou být tedy považovány za hospodářskou činnost. Financování těchto činností státem nespadá do oblasti pravidel státní podpory. Není tedy pochyb, že společnost SO.G.A.S. představuje společnost ve smyslu právních předpisů v oblasti státních podpor, neboť provozuje letiště Aeroporto dello Stretto a nabízí placené letištní služby hospodářským subjektům (zejména leteckým společnostem) přítomným na uvedeném letišti.
7.1.1. Státní prostředky
(61)
Pojem státní podpory zahrnuje jakékoli zvýhodnění poskytnuté přímo nebo nepřímo, financované z veřejných zdrojů a poskytnuté samotným státem nebo zprostředkujícími subjekty působícími na základě pravomocí, které jim byly státem svěřeny. Zahrnuje to tedy i všechny podpory poskytnuté regionálními nebo místními subjekty členských států nezávisle na jejich statutu nebo jejich označení (11).
(62)
Ve 27. a 28. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že posuzované opatření spočívá v převodu prostředků z řady regionálních a místních orgánů na společnost SO.G.A.S. Komise tedy měla za to, že dotčená opatření se týkají veřejných zdrojů a jsou přičitatelná státu. Dále měla Komise za to, že zdroje italských obchodních komor představují státní prostředky. Jelikož obchodní komory jsou veřejnými subjekty podléhajícími veřejnému právu, které je považuje za nedílnou součást veřejné správy, a jsou pověřeny určitými veřejnými funkcemi, Komise měla za to, že jejich rozhodnutí jsou přičitatelná Itálii. Na základě toho je třeba zdroje Obchodní komory Messina považovat za veřejné zdroje a jejich převod lze přičítat státu. Itálie ani zúčastněné třetí strany tento předběžný výsledek během vyšetřování nenapadly.
(63)
Komise proto potvrzuje, že všechna posuzovaná opatření jsou poskytnuta ze státních prostředků a jsou přičitatelná státu.
7.1.2. Selektivní hospodářská výhoda
(64)
Financování z veřejných zdrojů je selektivní, neboť z něj má prospěch pouze jedna společnost: SO.G.A.S. V tomto konkrétním případě to zahrnuje ztráty vzniklé společnosti při provozování její běžné činnosti.
(65)
Komise se domnívá, že pokud výstavba a provoz letištní infrastruktury představují činnosti hospodářské povahy, financování z veřejných zdrojů poskytnuté provozovateli takovéto infrastruktury na pokrytí nákladů, které by za normálních okolností měl nést provozovatel, představuje hospodářské zvýhodnění pro společnost SO.G.A.S., neboť posiluje její pozici na trhu a brání silám přítomným na trhu, aby mohly běžně fungovat (12).
(66)
Komise podotýká, že zatímco v předběžné fázi Itálie tvrdila, že letiště nebylo formálně pověřeno poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, v návaznosti na přijetí rozhodnutí o zahájení řízení Itálie svůj postoj změnila a tvrdila, že dotčené financování z veřejných zdrojů skutečně představuje veřejnou vyrovnávací platbu za plnění závazku veřejné služby (13).
(67)
Aby bylo možné stanovit, zda vyrovnávací platba za poskytování služby obecného hospodářského zájmu představuje zvýhodnění ve smyslu článku 107 SFEU, Soudní dvůr v rozsudku ve věci Altmark vymezil tato kritéria (14):
1)
podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány (dále jen „první kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
2)
parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem (dále jen „druhé kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
3)
vyrovnání nepřesahuje meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností (dále jen „třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
4)
není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností (dále jen „čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark“).
7.1.2.1. První kritérium rozsudku ve věci Altmark
(68)
První podmínka rozsudku ve věci Altmark se shoduje s požadavkem na jasné pověření a vymezení služby obecného hospodářského zájmu podle čl. 106 odst. 2 SFEU (15).
(69)
Především čl. 106 odst. 2 SFEU se použije výlučně na „podniky pověřené poskytováním“ služby obecného hospodářského zájmu. Soudní dvůr opakovaně zdůraznil nezbytnost pověřovacího aktu (16). Takovýto akt je skutečně nezbytný pro vymezení povinností podniku a státu. Pokud oficiální pověřovací akt neexistuje, konkrétní úkol podniku není znám a nelze určit spravedlivou vyrovnávací platbu (17). Nezbytnost jasného vymezení služby obecného hospodářského zájmu je tedy nedílnou a podstatnou součástí konceptu pověření, a vychází proto přímo z čl. 106 odst. 2 SFEU. Pověření podniku k poskytování služby musí být také logicky doprovázeno jejím vymezením.
(70)
Ve sdělení o službách obecného zájmu z roku 2001 Komise již zdůraznila souvislost mezi vymezením pověření a nezbytností a přiměřeností vyrovnávací platby za služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU (18). Bod 22 sdělení vysvětluje, že „v každém případě musí být, v zájmu umožnění uplatnění výjimky uvedené v čl. 106 odst. 2, jasně vymezen úkol veřejné služby a musí být výslovně zadán úkonem orgánu veřejné moci […] Tato povinnost je nutná k zajištění právní jistoty, jakož i transparentnosti ve vztahu k občanům a nezbytná k tomu, aby Komise mohla provést své hodnocení proporcionality“. Pověření a vymezení jsou tedy nezbytnými logickými předpoklady pro jakékoli významné posouzení přiměřenosti vyrovnávací platby. Soudy Evropské unie totiž opakovaně zdůraznily nutnost jasného vymezení závazku veřejné služby pro uplatnění výjimky uvedené v rozsudku ve věci Altmark iv čl. 106 odst. 2 SFEU (19).
(71)
Rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005 (20) potvrzuje toto pojetí. Na základě bodu 8 rámce může Komise prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem vyrovnávací platby za veřejnou službu, které představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, za podmínek stanovených v samotném rámci. Tyto podmínky zahrnují zejména pověření službou obecného hospodářského zájmu prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů uvádějících přesnou povahu a délku trvání závazků veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a přezkoumání vyrovnávací platby a rovněž ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí navrácení nadměrné vyrovnávací platby, která již byla vyplacena (bod 13 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005).
(72)
Rovněž sdělení Komise o použití pravidel Evropské unie v oblasti státní podpory na vyrovnávací platbu udělenou za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (21) z roku 2011 vysvětluje, že služba obecného hospodářského zájmu a závazek veřejné služby musí být předem jasně vymezeny. Podle bodu 51 uvedeného sdělení „aby mohl být uplatněn čl. 106 odst. 2 Smlouvy, musí být poskytováním služby obecného hospodářského zájmu pověřen nejméně jeden podnik. Dotyčné podniky musejí být tudíž státem pověřeny zvláštním úkolem. Také podle prvního kritéria judikatury Altmark musí být podnik pověřen plněním povinností veřejné služby. Aby se tudíž zabezpečil soulad s judikaturou Altmark, je nutné pověření veřejnou službou, které vymezí povinnosti dotyčných podniků a orgánů“. Následující bod 52 stanoví, že veřejná služba musí být svěřena jedním nebo více akty, které musí obsahovat alespoň náplň a délku trvání závazků veřejné služby; o který podnik a případně o které území se jedná; povahu výhradních nebo zvláštních práv přiznaných podniku daným orgánem; ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby a ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení.
(73)
Italské orgány však tvrdí, že přístup Komise je příliš formální a že společnost SO.G.A.S. skutečně byla službou obecného hospodářského zájmu pověřena, přičemž se z velké části opírají o dokumenty datované po přijetí posuzovaných opatření.
(74)
Podle Itálie lze kvalifikaci provozování letiště Aeroporto dello Stretto jako služby obecného hospodářského zájmu dovodit z četných regionálních usnesení, která uvádějí veřejný zájem letištních služeb a jejich podpůrnou úlohu při hospodářském rozvoji regionu. Žádné z výše uvedených regionálních usnesení však výslovně nevymezuje údajný úkol veřejné služby, kterým byl pověřen provozovatel letiště, ani pravidla upravující příslušnou vyrovnávací platbu. Komise dále uvádí, že dotčené akty byly zveřejňovány od roku 2007, a jsou tedy datovány po údajném zavedení služeb obecného hospodářského zájmu, neboli po činnosti letiště v období let 2004 až 2006. Itálie navíc Komisi neposkytla žádný dokument, který by byl datovaný před rokem 2004 a vymezoval rozsah předpokládaného závazku veřejné služby uloženého příjemci.
(75)
Komise se proto domnívá, že v daném případě nebyl příjemce údajnou službou obecného hospodářského zájmu řádně pověřen.
(76)
Komise nemůže přijmout tvrzení italských orgánů, podle něhož může být poskytnuta oprávněná vyrovnávací platba za závazek veřejné služby i v případě, že služba nebyla předem kvalifikována jako služba obecného hospodářského zájmu a příjemce jí nebyl jako takovou pověřen předem. Pokud by to bylo možné, členské státy by mohly podle vlastního uvážení skutečnou potřebu uložení závazku veřejné služby posuzovat až následně. Jinými slovy, pokud by podniku vznikly finanční ztráty, členské státy by jej mohly pověřit závazkem veřejné služby, díky němuž by podniku mohla být poskytnuta vyrovnávací platba za účelem jeho udržení, a to nehledě na jakékoli předběžné posouzení skutečné potřeby poskytovat takovouto službu v obecném zájmu. Tento přístup je neslučitelný s podmínkou, podle níž službami obecného hospodářského zájmu musí být dotčený podnik pověřen prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů uvádějících zejména povahu a délku trvání závazku veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby, jakož i ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Tvrzení italských orgánů, podle kterého jsou letištní služby zásadní pro hospodářský rozvoj regionu, nepostačuje k tomu, aby bylo možné se domnívat, že příjemce byl službou obecného hospodářského významu řádně pověřen, jelikož závazek veřejné služby a pravidla týkající se vyrovnávací platby nebyly vymezeny předem a transparentně.
(77)
Navíc přijetí postoje italských orgánů, podle něhož členské státy mohou službou obecného hospodářského zájmu pověřit následně, by znamenalo zvýhodnění těch států, které porušily povinnosti oznámení a pozastavení. Tyto státy by mohly tvrdit, že protiprávní státní podpora poskytnutá určitému podniku skutečně sloužila k náhradě nákladů na veřejnou službu náhodně poskytovanou příjemcem (aniž by však uvedená služba byla předem vymezena a podnik jí byl pověřen). Na druhé straně ty členské státy, které mají v úmyslu dodržovat oznamovací povinnost, by musely službu obecného hospodářského zájmu zadat a přesně vymezit předem, aby byla dodržena pravidla pro služby obecného hospodářského zájmu a judikatura ve věci Altmark.
(78)
Ve svém důsledku by to byl podnět k neoznamování nových státních podpor členskými státy, což by bylo v rozporu s ustálenou zásadou, podle níž členské státy, které státní podporu neoznámí, nemohou být zvýhodněny ve vztahu k členským státům, které oznámení provedou (22).
(79)
Komise v souhrnu dospěla k závěru, že první podmínka uvedená v rozsudku ve věci Altmark nebyla dodržena; dále se domnívá, že v daném případě nebyly dodrženy ani ostatní podmínky rozsudku ve věci Altmark, a to na základě níže uvedených úvah.
7.1.2.2. Druhé kritérium rozsudku ve věci Altmark
(80)
V daném případě nebyl předem stanoven žádný z ukazatelů pro výpočet vyrovnávací platby. Takzvané pověřovací akty, na které se odvolávají italské orgány, podrobně nevysvětlují služby, které by měly být příjemcem poskytovány, ani nestanoví žádný mechanismus vyrovnávací platby za údajný veřejný úkol uložený příjemci.
7.1.2.3. Třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark
(81)
Podle třetího kritéria rozsudku ve věci Altmark vyrovnání získané za plnění povinností veřejné služby nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části vynaložených nákladů, se zohledněním příslušných příjmů, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(82)
Komise nemůže přijmout tvrzení Itálie, podle kterého dotčené letiště pouze obdrželo financování z veřejných zdrojů nezbytné k plnění závazku veřejné služby, neboť toto financování bylo omezeno na vyrovnání provozních ztrát. Základní zásadou hodnocení přiměřenosti vyrovnávací platby je, že pouze čisté náklady vzniklé veřejnému provozovateli při plnění závazku veřejné služby mohou být podnětem k vyrovnávací platbě. Pokud nejsou povinnosti uložené příjemci jasně vymezeny, Komise nemůže jednoznačně stanovit náklady, které by měly být vzaty v úvahu pro účely výpočtu vyrovnávací platby.
(83)
I v případě, že by provozování letiště jako celku mohlo být klasifikováno jako služba obecného hospodářského zájmu, určité činnosti nepřímo spojené se základními činnostmi, které mimo jiné zahrnují výstavbu, financování, používání a pronájem prostor a nemovitostí využívaných jako kanceláře, sklady, hotely a průmyslové podniky v oblasti letiště, jakož i obchody, restaurace a parkoviště, by nespadaly do úkolu služby obecného hospodářského zájmu, a nemohly by tedy být subvencovány ve smyslu pravidel pro služby obecného hospodářského zájmu. Italské orgány neposkytly žádný důkaz o tom, že nebyly subvencovány činnosti nepřímo spojené se základními letištními činnostmi, podle bodu 34 a bodu 53 podbodu iv) pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005.
7.1.2.4. Čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark
(84)
Čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark stanoví, že aby vyrovnání nepředstavovalo státní podporu, musí být omezeno na nezbytné minimum. Toto kritérium se považuje za splněné, pokud je příjemce vyrovnání vybrán na základě řízení o zadání veřejné zakázky, nebo alternativně, pokud se vyrovnání vypočítá na základě nákladů efektivního podniku.
(85)
V daném případě příjemce nebyl vybrán v rámci řízení o zadání veřejné zakázky. Naproti tomu Itálie Komisi neposkytla ani žádný důkaz o tom, že úroveň vyrovnání byla určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený nezbytnými prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností. Podle mínění Komise tedy nelze vyvodit, že dotčené financování z veřejných zdrojů bylo určeno na základě nákladů efektivního podniku.
(86)
Komise tudíž nemůže dospět k názoru, že příjemce poskytoval dotčené služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek.
(87)
Pro úplnost Komise uvádí, že během vyšetřování příjemce také předložil tvrzení, podle kterého daná opatření byla v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Ačkoliv provozovateli letiště vznikly ztráty, dalo se rozumně předpokládat, že činnost přinese zisky.
(88)
V tomto ohledu Komise především podotýká, že na rozdíl od tvrzení příjemce, Itálie během vyšetřování neuváděla, že stát investoval do provozovatele letiště s předpokladem rentability, a že naopak tvrdila, že zásada investora v tržním hospodářství se na posuzovaný případ nevztahuje (viz (49). bod odůvodnění).
(89)
Zadruhé pro účely posouzení na základě zásady investora v tržním hospodářství je nezbytné stanovit, zda by se v obdobných podmínkách soukromý investor choval obdobně. Soudní dvůr rozhodl, že pokud chování soukromého investora, s nímž má být srovnáván zásah veřejného investora, který sleduje cíle hospodářské politiky, nezbytně není chováním běžného investora vkládajícího kapitál za účelem dosažení zisku ve více méně krátké době, musí být přinejmenším chováním soukromé holdingové společnosti nebo soukromého seskupení podniků, které sledují strukturální politiku, celkovou či oborovou, a jsou vedeny perspektivou dlouhodobější životaschopnosti (23). Pro zjištění, zda se stát choval jako rozumný investor v tržním hospodářství, je třeba vrátit se do kontextu období, v němž byla přijata opatření finanční podpory, aby bylo možno posoudit hospodářskou racionálnost chování státu, a je tedy třeba zdržet se jakéhokoli posuzování založeného na pozdější situaci (24). Podle ustálené judikatury, pokud některý členský stát uplatní zásadu investora v tržním hospodářství během správního řízení, má v případě pochybností povinnost jednoznačně a na základě objektivních a ověřitelných skutečností prokázat, že prováděné opatření vydal v postavení akcionáře. Z těchto důkazů musí jednoznačně vyplývat, že dotyčný členský stát přijal před nebo současně s poskytnutím hospodářské výhody rozhodnutí uskutečnit prostřednictvím skutečně provedeného opatření investici v ovládaném veřejném podniku (25).
(90)
V tomto smyslu Komise nemůže přijmout tvrzení příjemce, podle kterého posuzovaná opatření byla dána perspektivami zisku společnosti představenými v podnikatelském záměru vypracovaném v roce 2008, jehož cílem bylo obnovení rentability, neboť tento plán byl dokončen poté, co již bylo o dotčených opatřeních rozhodnuto. Komise se domnívá, že soukromý investor by vložil nové finanční prostředky do společnosti, jejíž kapitál je nižší než zákonné minimum, což byl případ společnosti SO.G.A.S., pouze v případě, že by v okamžiku přijetí daného opatření mohl předpokládat obnovení rentability společnosti v rozumném časovém horizontu. Vzhledem k tomu, že ani italské orgány ani společnost SO.G.A.S. neposkytly konkrétní důkazy vztahující se k období posuzovaných opatření, které by prokázaly, že veřejné orgány měly v úmyslu uskutečnit investici a mohly od takovéto operace očekávat ekonomickou výkonnost přijatelnou pro soukromého investora, a rovněž s přihlédnutím k tomu, že Itálie výslovně potvrdila, že zásada investora v tržním hospodářství se na tento případ nevztahuje, Komise dospěla k závěru, že uvedená opatření zásadu investora v tržním hospodářství nedodržela.
7.1.2.5. Závěr
(91)
Komise má za to, že v daném případě nebyla dodržena žádná ze čtyř podmínek stanovených Soudním dvorem ve věci Altmark a že předmětná opatření nejsou v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Komise proto dospěla k závěru, že dotčená opatření, tj. kapitálové vklady, které měly nahradit ztráty vzniklé společnosti SO.G.A.S. v letech 2004, 2005 a 2006, poskytují provozovateli letiště hospodářskou výhodu.
7.1.3. Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod mezi členskými státy
(92)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže, Itálie zdůraznila, že na základě pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005 „je málo pravděpodobné, aby financování poskytnutá malým regionálním letištím (kategorie D) narušila hospodářskou činnost nebo ovlivnila obchody tak, že by to bylo v rozporu se společným zájmem“. Citovaný text však odkazuje na posuzování slučitelnosti státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU a jeho cílem není vyloučit, že financování malých letišť z veřejných zdrojů může představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(93)
Kromě toho Komise připomíná, že bod 40 pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005 také stanoví, že „nad rámec těchto obecných informací není možné stanovit diagnózu přizpůsobenou různorodosti možných situací, zejména pro letiště kategorií C a D. Z tohoto důvodu musí být každé opatření, které by mohlo tvořit státní podporu letišti, oznámeno, aby bylo možné prověřit jeho vliv na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy a případně jeho slučitelnost“.
(94)
Letiště Aeroporto dello Stretto je jedno ze tří letišť regionu Kalábrie nacházející se na jižním konci italského poloostrova. Objem přepravy na letišti se konstantně udržuje pod hranicí jednoho milionu cestujících (26). V době provádění posuzovaného opatření tedy letiště patřilo do kategorie D „malá regionální letiště“ podle pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005. Počet cestujících odbavených letištěm se však v roce 2012 zdvojnásobil oproti roku 2004.
(95)
Komise uvádí, že trh provozování letišť, který zahrnuje malá regionální letiště, je trhem otevřeným hospodářské soutěži, na němž působí řada soukromých i veřejných podniků v celé Unii. Tento aspekt potvrzuje také skutečnost, že Itálie zamýšlela částečně privatizovat provozovatele letiště Aeroporto dello Stretto a že za tímto účelem v roce 2007 zveřejnila nabídkové řízení otevřené podnikům kteréhokoli členského státu Unie (viz (32). bod odůvodnění). Financování provozovatele letiště z veřejných zdrojů tedy může narušit hospodářskou soutěž na trhu provozování letištních zařízení. Vzájemně soutěžit mohou také letiště patřící do jiných spádových oblastí, aby přilákala cestující. Do jisté míry a pro určité cestující některé odlišné destinace skutečně jsou vzájemně zaměnitelné. Financování z veřejných zdrojů ve prospěch letišť proto může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod na trhu letecké dopravy v Unii.
(96)
V daném případě s přihlédnutím k tomu, že v době, k níž se vztahují skutečnosti, letiště Aeroporto dello Stretto provozovalo převážně vnitrostátní destinace a dvě mezinárodní trasy (Paříž a Malta) a že díky obdrženým finančním prostředkům mělo letiště možnost zůstat na trhu a významně rozšířit svou činnost, se Komise domnívá, že posuzovaná opatření mohou narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
7.1.4. Závěr o existenci podpory
(97)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že kapitálové vklady poskytnuté společnosti SO.G.A.S. jejími vlastními veřejnými akcionáři k náhradě ztrát z období let 2004, 2005 a 2006 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
7.2. Oprávněnost podpory
(98)
Posuzovaná opatření byla provedena před formálním schválením ze strany Komise; Itálie proto nesplnila povinnost pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU.
7.3. Slučitelnost podpory
7.3.1. Slučitelnost ve smyslu pravidel pro služby obecného hospodářského zájmu
(99)
Společnost SO.G.A.S. tvrdí, že dotčená podpora je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(100)
Ustanovení čl. 106 odst. 2 uvádí, že „podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie“.
(101)
Tento článek zavádí výjimku ze zákazu poskytovat státní podporu podle článku 107 SFEU, pokud je podpora nezbytná a přiměřená, aby bylo zaručeno poskytování služby obecného hospodářského zájmu za přijatelných hospodářských podmínek. Ve smyslu čl. 106 odst. 3 SFEU Komise dohlíží na uplatňování tohoto článku mimo jiné stanovením podmínek pro splnění kritérií nezbytnosti a přiměřenosti.
(102)
Do 31. ledna 2012 rámec Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (dále jen „rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005“) (27) a rozhodnutí týkající se služeb obecného hospodářského zájmu z roku 2005 představovaly předpisy přijaté Komisí pro uplatnění výjimky podle čl. 106 odst. 2 SFEU.
(103)
Dne 31. ledna 2012 vstoupil v platnost nový balíček dokumentů o službách obecného hospodářského zájmu, který zahrnuje rámec Evropské unie pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (2011) (dále jen „rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011“) (28) a rozhodnutí Komise 2012/21/EU (29).
7.3.1.1. Slučitelnost ve smyslu rozhodnutí 2005/842/ES
(104)
Předmětná opatření byla poskytnuta v červnu 2004, v červnu 2005 a v prosinci 2007. Příjemce tvrdí, že na dotčená opatření se nevztahuje oznamovací povinnost na základě rozhodnutí 2005/842/ES.
(105)
Rozhodnutí 2005/842/ES prohlásilo za slučitelné státní podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované ve vztahu ke službám obecného hospodářského zájmu podnikům splňujícím podmínky stanovené v samotném rozhodnutí. Rozhodnutí 2005/842/ES zejména prohlásilo za slučitelné státní podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytnuté letištím, i) kde roční počet cestujících nepřevyšuje jeden milion osob, ii) jejichž obrat před zdaněním za všechny činnosti nepřesáhl v průběhu dvou finančních let předcházejících roku, kdy byl daný podnik pověřen poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu, částku 100 milionů EUR, pokud roční vyrovnávací platba za dotčenou službu nepřesahuje 30 milionů EUR (30).
(106)
Rozhodnutí 2005/842/ES se vztahovalo pouze na podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby ve vztahu ke skutečným službám obecného hospodářského zájmu. Aby bylo možné využít této výjimky, vyrovnávací platba za závazek veřejné služby v podobě poskytování služby obecného hospodářského zájmu musela rovněž splňovat zvláštní požadavky podle článků 4, 5 a 6 uvedeného rozhodnutí (31).
(107)
Článek 4 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že službou obecného hospodářského zájmu musí být dotčený podnik pověřen prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů obsahujících zejména povahu a délku trvání závazků veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby, jakož i ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Článek 5 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že výše vyrovnávací platby musí být omezena rozsahem nezbytným pro úhradu nákladů vynaložených v souvislosti s plněním závazků veřejné služby, přičemž je třeba zohlednit příslušné příjmy a přiměřený výnos. Konečně článek 6 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že členské státy provádějí pravidelné kontroly směřující ke zjištění, zda podniky nedostávají vyrovnávací platby přesahující výši určenou podle článku 5.
(108)
Z důvodů vysvětlených v bodě 7.1.2.1 tohoto rozhodnutí Komise dospěla k závěru, že ani příjemce ani italské orgány neprokázaly, že společnosti SO.G.A.S. byl uložen jasně vymezený závazek veřejné služby. Kromě toho neprokázaly, že v takzvaných pověřovacích aktech, které přijaly, jsou jakkoli obsaženy ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby a ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Z toho vyplývá, že požadavky podle článků 4, 5 a 6 rozhodnutí 2005/842/ES týkající se právních aktů pověření nebyly splněny.
(109)
Komise se proto domnívá, že náhrada ztrát provozovatele letiště Aeroporto dello Stretto nebyla slučitelná s vnitřním trhem ani vyňata z oznamovací povinnosti podle rozhodnutí 2005/842/ES.
(110)
Navíc pokud neexistuje jasné vymezení závazku veřejné služby uloženého společnosti SO.G.A.S, nemůže být opatření považováno za slučitelné s vnitřním trhem a vyňaté z povinnosti oznámení předem podle čl. 10 písm. b) rozhodnutí 2012/21/EU. Komise proto posuzovala, zda může být opatření považováno za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu bodu 69 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011, který stanoví, že „Komise použije zásady stanovené v tomto sdělení na protiprávní podporu, o které rozhodne po 31. lednu 2012, i když byla podpora udělena před tímto datem“.
7.3.1.2. Slučitelnost ve smyslu rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011
(111)
Bod 16 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 stanoví nezbytné požadavky, aby mohlo být pověření službou obecného hospodářského zájmu považováno za platné. Zejména následující písm. a) bodu 16 stanoví, že v pověřovacím aktu musí být jasně uvedeny náplň a délka trvání závazků veřejné služby. Ze stejných důvodů již objasněných v bodě 7.1.2.1 tohoto rozhodnutí posuzovaná opatření podpory tedy nemohou být považována za slučitelná ve smyslu rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011. Zejména příjemce nebyl jasně pověřen provozováním letiště jako celku ve formě služby obecného hospodářského zájmu. Komise neobdržela žádný pověřovací akt, který by předem jednoznačně vymezoval službu obecného hospodářského zájmu, kterou byl příjemce pověřen, ani jeho právo na vyrovnávací platbu. Dále nebyly Komisi předloženy žádné důkazy o tom, že body 17 a 18 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 byly dodrženy.
(112)
Komise se tedy domnívá, že posuzované opatření podpory nemůže být prohlášeno za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(113)
Pro úplnost Komise zdůrazňuje, že bod 9 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 stanoví, že vyrovnávací platba za služby obecného hospodářského zájmu přiznaná podnikům, které jsou v obtížích, musí být posuzována podle pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích.
(114)
Během fáze předběžného posuzování Itálie skutečně tvrdila, že SO.G.A.S je podnikem v obtížích ve smyslu pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci. Itálie však také tvrdila, že posuzovaná opatření nejsou součástí plánu restrukturalizace a že plán takovéto povahy neexistuje. Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení proto Komise měla za to, že tato opatření nemohou být považována za slučitelná s pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(115)
Během formálního vyšetřování již Itálie netvrdila, že provozovatel letiště se v okamžiku poskytnutí opatření podpory nacházel v obtížích, a že tedy podpory jsou slučitelné na základě výše uvedených pokynů.
(116)
Jelikož Komise neměla důkazy, které by jí umožnily posoudit slučitelnost předmětných opatření na základě pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, nemůže tato opatření prohlásit za slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu výše uvedených pokynů.
7.3.2. Slučitelnost ve smyslu nových pokynů pro leteckou dopravu
(117)
Dne 31. března 2014 Komise přijala sdělení „Pokyny ke státní podpoře letišť a leteckých společností“ (dále jen „nové pokyny pro leteckou dopravu“) (32). Tyto pokyny se použijí na provozní podpory letišť poskytnuté do 31. března 2014.
(118)
Provozní podpora poskytnutá před vstupem nových pokynů pro leteckou dopravu v platnost by mohla být prohlášena za slučitelnou do plné výše nepokrytých provozních nákladů, pokud jsou splněny tyto podmínky:
-
příspěvek k dosažení jasně vymezeného cíle společného zájmu: tato podmínka je mimo jiné splněna, pokud podpora zvyšuje mobilitu občanů Unie a propojení regionů nebo napomáhá regionálnímu rozvoji (33),
-
potřeba státního zásahu: podpora se musí zaměřovat na situace, v nichž může přinést materiální zlepšení, které trh sám není schopen poskytnout (34),
-
existence motivačního účinku: tato podmínka je splněna, pokud je pravděpodobné, že by se při neexistenci provozní podpory a s ohledem na možné poskytnutí investiční podpory a objem přepravy výrazně snížil objem hospodářské činnosti dotyčného letiště (35),
-
přiměřenost výše podpory (podpora omezená na nezbytné minimum): aby byla provozní podpora letištím přiměřená, musí být omezena na minimum potřebné k uskutečnění podporované činnosti (36),
-
zamezení nežádoucím negativním účinkům na hospodářskou soutěž a obchod (37).
(119)
Podle prohlášení italských orgánů okrajová zeměpisná poloha a nedostatečný rozvoj nákladní dopravy představují pro region Kalábrie vážný problém, zejména z důvodu nedostatku přiměřené infrastruktury. Itálie prohlásila, že posuzovaná opatření jsou součástí širšího projektu, jehož cílem je posílit dopravní síť v Kalábrii. Tato opatření by umožnila společnosti SO.G.A.S. zlepšit infrastrukturu a služby nabízené letištěm na základě nové regionální strategie, která se zaměřuje na posílení dopravní sítě a usnadnění přístupu do regionu.
(120)
Na základě výše uvedeného se Komise domnívá, že provozní podpora poskytnutá společnosti SO.G.A.S. přispěla k dosažení cíle společného zájmu zaměřeného na zlepšení přístupnosti, propojení a rozvoje regionů prostřednictvím rozvoje infrastruktury pro bezpečnou a spolehlivou leteckou dopravu.
(121)
Jak je uvedeno v nových pokynech pro leteckou dopravu, menší letiště by mohla mít s financováním vlastní činnosti bez veřejných zdrojů problémy. Podle bodu 118 nových pokynů pro leteckou dopravu letiště s ročním objemem přepravy nižším než 700 000 cestujících zřejmě nejsou schopna pokrýt velkou část svých provozních nákladů. Objem přepravy na letišti Aeroporto dello Stretto se konstantně udržoval pod hranicí 700 000 cestujících. Komise se proto domnívá, že podpora je nezbytná, neboť umožnila zlepšit propojenost regionu Kalábrie, které by trh sám o sobě nenabídl.
(122)
Bez poskytnutí podpory by činnost příjemce byla významně omezena nebo dokonce ukončena. Zároveň podpora nepřekročila částku nezbytnou k pokrytí provozních ztrát, a byla tedy omezena na nezbytné minimum umožňující provádění činnosti, která je předmětem podpory.
(123)
Žádné jiné letiště se ve stejné spádové oblasti (38) nenachází, neboť jak již bylo vysvětleno, nejbližší letiště je vzdálené více než 130 kilometrů. Itálie dále potvrdila, že letištní infrastruktura byla k dispozici všem leteckým společnostem za nediskriminačních podmínek. Informace, které měla Komise k dispozici, ani připomínky zúčastněných stran předložené během vyšetřování nezpochybnily nediskriminační přístup k infrastruktuře.
(124)
Na základě těchto úvah Komise dospěla k závěru, že podmínky slučitelnosti vymezené novými pokyny pro leteckou dopravu byly splněny.
7.3.3. Závěr týkající se slučitelnosti podpory
(125)
Na základě posouzení, které předchází, Komise dospěla k závěru, že oznámené opatření podpory je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 SFEU.
(126)
Tento závěr formulovaný ve smyslu pravidel státní podpory nebrání použití jiných ustanovení unijního práva, včetně předpisů týkajících se životního prostředí.
8. ZÁVĚR
(127)
Komise se domnívá, že Itálie provedla dotčenou podporu protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Na základě posouzení, které předchází, se však rozhodla k podpoře nevznést námitky, neboť podpora je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie a s novými pokyny pro leteckou dopravu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora, kterou Itálie poskytla ve prospěch společnosti SO.G.A.S. S.p.A. (Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto) ve výši 6 392 847 EUR, je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 11. června 2014.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 11 juni 2014
om det statliga stöd SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 & NN 32/10) som Italien har genomfört till förmån för företaget SO.G.A.S. som förvaltar Strettoflygplatsen
[delgivet med nr C(2014) 3571]
(Endast den italienska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2014/944/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (1) och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
1. FÖRFARANDE
(1)
Den 27 oktober 2008 anmälde de italienska myndigheterna till kommissionen regionen Kalabriens avsikt att bevilja stöd i form av kapitaltillskott för att täcka rörelseförlusterna i SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (nedan kallat SO.G.A.S. eller mottagaren). SO.G.A.S. är det företag som förvaltar Strettoflygplatsen (”stretto” betyder ”sund”) i Reggio Calabria.
(2)
Under den inledande undersökningen fick kommissionen kännedom om andra åtgärder till förmån för samma mottagare som tycktes utgöra olagligt statligt stöd. Kommissionen lät därför granskningen omfatta även de åtgärderna.
(3)
Eftersom kommissionen hade uppgifter som tydde på att det statliga stödet i själva verket beviljats innan kommissionen kunnat bedöma dess förenlighet med den inre marknaden registrerades ärendet som icke-anmält stöd med nummer NN 32/10.
(4)
Kommissionen begärde ytterligare upplysningar om den anmälda åtgärden den 27 november 2008, den 23 februari 2009 och den 19 maj 2009. Italien svarade den 14 januari 2009, den 26 mars 2009 och den 9 oktober 2009.
(5)
Genom en skrivelse av den 20 juli 2010 underrättade kommissionen Italien om sitt beslut att inleda det formella granskningsförfarande som anges i artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt avseende stödet till SO.G.A.S. (nedan kallat beslutet om att inleda förfarandet).
(6)
Kommissionens beslut om att inleda förfarandet har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (2). Kommissionen har uppmanat berörda parter att inkomma med sina synpunkter.
(7)
Genom en skrivelse av den 19 november 2010 lämnade mottagaren synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet. Den 20 december 2010 översände kommissionen mottagarens synpunkter till de italienska myndigheterna och gav dem tillfälle att bemöta dem. Kommissionen skickade en påminnelse den 8 mars 2011 och mottog Italiens kommentarer den 29 april 2011. Kommissionen har inte mottagit några andra synpunkter från berörda parter.
(8)
De italienska myndigheterna lämnade sina synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet genom skrivelser av den 23 september 2010 och den 15 december 2010.
(9)
Genom en skrivelse av den 30 mars 2012 begärde kommissionen ytterligare upplysningar om de åtgärder som är föremål för granskning. De italienska myndigheterna lämnade de begärda upplysningarna i en skrivelse av den 30 april 2012.
2. DETALJERAD BESKRIVNING AV ÅTGÄRDERNA
2.1 Mottagaren
(10)
Stödmottagaren är företaget SO.G.A.S., som förvaltar flygplatsen i Reggio Calabria.
(11)
SO.G.A.S. är ett aktiebolag som bildades enligt italiensk lag i mars 1981 och som i sin helhet ägs av offentliga organ.
(12)
Trafikvolymen på flygplatsen har ökat från 272 859 passagerare 2004 till 571 694 passagerare 2012 (3).
2.2 De omtvistade åtgärderna
(13)
Den åtgärd som anmälts av Italien är ett kapitaltillskott från regionen Kalabrien på 1 824 964 euro för att täcka SO.G.A.S. förluster 2004 och 2005.
(14)
I juni 2005 och juni 2006 beslutade SO.G.A.S. offentliga aktieägare att täcka SO.G.A.S. förluster de två föregående åren (1 392 900 euro 2004 och 2 257 028 euro 2005) genom proportionella kapitaltillskott. Vid den tiden ägde regionen Kalabrien 50 % av aktierna i företaget, och återstoden innehades av kommunen Reggio Calabria, provinsen Reggio Calabria, provinsen Messina, kommunen Messina, Reggio Calabrias handelskammare och Messinas handelskammare.
(15)
Enligt de uppgifter som kommissionen hade tillgång till vid tidpunkten för beslutet om att inleda förfarandet hade proportionella kapitaltillskott redan genomförts av provinsen Reggio Calabria, kommunen Messina, kommunen Reggio Calabria och Messinas handelskammare.
(16)
SO.G.A.S. gjorde 2006 ytterligare förluster på 6 018 982 euro. I december 2007 beslutade SO.G.A.S. aktieägare att omvandla företagets reserver till kapital och att minska kapitalet för att täcka de återstående förlusterna. Detta skulle dock innebära att kapitalet hamnade under den miniminivå som föreskrivs i italiensk lag för företag som förvaltar flygplatser. För att se till att kapitalkraven uppfylldes enades SO.G.A.S. aktieägare om att öka kapitalet med 2 742 919 euro. Kapitaltillskottet skedde genom konvertering av obligationer som vissa av aktieägarna redan tecknat sig för, för totalt 2 274 919 euro. Regionen Kalabrien tillhörde inte de aktieägare som hade konvertibla obligationer, och dess andel av företagets kapital minskade från 50 % till 6,74 %.
2.3 Beviljande myndighet
(17)
Den beviljande myndigheten för de aktuella åtgärderna är regionen Kalabrien.
(18)
Såsom förklaras ovan fick SO.G.A.S. offentliga medel även av provinsen Reggio Calabria, kommunen Reggio Calabria, provinsen Messina, kommunen Messina, Reggio Calabrias handelskammare och Messinas handelskammare, i form av proportionella kapitaltillskott för att täcka förlusterna 2004, 2005 och 2006 och se till att kapitalkraven uppfylldes.
2.4 Budget
(19)
De italienska myndigheterna anmälde kapitaltillskotten på 1 824 964 euro, motsvarande regionen Kalabriens andel i SO.G.A.S., som hade godkänts i juni 2005 och juni 2006. Därutöver hade, såsom förklaras ovan, även de övriga offentliga aktieägarna täckt förluster på 1 824 964 euro. Ytterligare ett kapitaltillskott på 2 742 919 euro genomfördes i december 2007.
(20)
Den totala budgeten för de åtgärder som är föremål för granskning är därmed 6 392 847 euro.
2.5 Nationellt domstolsförfarande
(21)
Regionen Kalabrien beslutade att inte genomföra de kapitaltillskott som aktieägarna fattat beslut om i juni 2005 och juni 2006 förrän kommissionen beslutat att godkänna dem, och SO.G.A.S. väckte talan mot regionen vid Reggio Calabrias allmänna domstol (Tribunale). Domstolen dömde till förmån för SO.G.A.S., och ett överklagande från regionens sida avvisades i maj 2009.
(22)
Domstolen erkände kommissionens behörighet att avgöra om en statlig stödåtgärd var förenlig med den inre marknaden men ansåg att nationella domstolar var behöriga att avgöra om en åtgärd utgjorde statligt stöd. Domstolen slog fast att den offentliga finansiering som beviljats i detta fall inte utgjorde statligt stöd eftersom den inte riskerade att snedvrida konkurrensen eller påverka handeln mellan medlemsstaterna. Domstolen konstaterade också att principen om en privat investerare i en marknadsekonomi var uppfylld eftersom det vid den tidpunkt då stödet beviljades, trots förlusterna 2004 och 2005, fanns rimliga utsikter till lönsamhet på lång sikt.
(23)
Regionen överklagade domstolens avgörande med hänvisning till att åtgärden utgjorde statligt stöd och därmed inte fick genomföras förrän kommissionen antagit ett beslut om godkännande. I december 2009 underrättade de italienska myndigheterna kommissionen om att överklagandet hade avvisats och att inga ytterligare processuella åtgärder kunde vidtas mot beviljandet av det offentliga bidraget till SO.G.A.S.
3. SKÄL TILL ATT INLEDA DEN FORMELLA GRANSKNINGEN
(24)
I beslutet om att inleda förfarandet ansåg kommissionen preliminärt att de proportionella kapitaltillskott som genomförts av regionen och de övriga offentliga aktieägarna för att täcka förlusterna 2004 och 2005 och det kapitaltillskott som SO.G.A.S. aktieägare beslutat om i december 2007 utgjorde statligt stöd av följande skäl:
a)
De bestod i en överföring av medel till SO.G.A.S. från ett antal regionala och lokala myndigheter, nämligen regionen Kalabrien, provinsen Reggio Calabria, kommunen Messina och kommunen Reggio Calabria, eller lokala autonoma offentligrättsliga organ, nämligen Reggio Calabrias handelskammare och Messinas handelskammare; de inbegrep därför statliga medel och kunde tillskrivas staten.
b)
De var inte förenliga med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi och medförde därför en selektiv fördel för SO.G.A.S.
c)
De riskerade att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna.
(25)
Kommissionen ansåg preliminärt att de omtvistade åtgärderna var oförenliga med den inre marknaden. För det första hade Italien uttryckligen uppgett att SO.G.A.S. inte anförtrotts att tillhandahålla någon tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. För det andra hade de italienska myndigheterna bekräftat att åtgärderna inte avsåg någon specifik flygplatsinvestering, och kommissionen slog därför preliminärt fast att åtgärdernas förenlighet inte kunde bedömas enligt de kriterier som anges i riktlinjerna för finansiering av flygplatser och för statliga igångsättningsstöd för flygbolag med verksamhet på regionala flygplatser (nedan kallade 2005 års riktlinjer för luftfartssektorn) (4). För det tredje hade de italienska myndigheterna också, trots påståendet att SO.G.A.S. var ett företag i svårigheter i den mening som aves i riktlinjerna för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter (nedan kallade riktlinjerna för undsättning och omstrukturering) (5), uppgett att åtgärderna inte ingick i någon omstruktureringsplan och att någon sådan plan inte fanns. Slutligen ansåg kommissionen att åtgärderna inte var förenliga med riktlinjerna för statligt regionalstöd för 2007-2013 (nedan kallade riktlinjerna för regionalstöd) (6), som låg till grund för bedömningen av stöd som beviljats i enlighet med artikel 107.3 a och c i EUF-fördraget.
(26)
Vad beträffar de rättsliga åtgärder som inletts vid de italienska domstolarna mot regionens vägran att betala sitt proportionella bidrag i avvaktan på kommissionens godkännande enligt reglerna om statligt stöd, ansåg kommissionen, med tanke på EU-rättens företräde framför nationell rätt och så länge anmälan inte formellt återkallats, att Italien var skyldigt att rätta sig efter genomförandeförbudet i artikel 108.3 i EUF-fördraget. Kommissionen ansåg därför, med hänvisning till att genomförandeförbudet i artikel 108.3 i EUF-fördraget har företräde, att de nationella domstolarnas ståndpunkt skulle ha lämnats utan avseende och att de italienska myndigheterna inte borde ha genomfört den anmälda åtgärden så länge förfarandet avseende statligt stöd pågick.
4. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
(27)
Den enda berörda part som lämnade synpunkter till kommissionen var mottagaren, SO.G.A.S., som stödde och kompletterade de argument som de italienska myndigheterna anfört under den formella granskningen.
4.1 Förekomst av stöd
(28)
SO.G.A.S. menade att de åtgärder som är föremål för granskning inte utgjorde statligt stöd eftersom samtliga kriterier i artikel 107.1 i EUF-fördraget inte var uppfyllda. SO.G.A.S. hävdade närmare bestämt att åtgärden i) inte påverkade handeln mellan medlemsstaterna, eller alternativt ii) inte medförde någon selektiv ekonomisk fördel för SO.G.A.S., och iii) inte snedvred eller hotade att snedvrida konkurrensen.
(29)
SO.G.A.S. menade att de omtvistade åtgärderna beviljats under normala marknadsförhållanden och därför var förenliga med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi. De var förenliga med artiklarna 2446 och 2447 i den italienska civillagen, enligt vilka aktieägarna i ett aktiebolag som förlorat mer än en tredjedel av kapitalet ska ersätta förlusterna för att undvika likvidation av företaget. Om aktieägarna inte hade kunnat täcka flygplatsförvaltaren SO.G.A.S. förluster skulle det ha medfört ett återkallande (enligt artikel 13 i ministerföreskrift (DM) nr 521 av den 12 november 1997) av delförvaltningen av Strettoflygplatsen, som anförtrotts SO.G.A.S. enligt artikel 17 i förordning nr 67 från 1997, vilket skulle ha gjort det omöjligt att i framtiden säkra hela koncessionen för förvaltningen av flygplatsen, för vilken en ansökan lämnats till transportministeriet. Det var därför rimligt att anta att en privat investerare ställd inför ett liknande val skulle ha agerat på samma sätt för att öka aktieinnehavets värde.
(30)
Mottagaren påpekade att den allmänna domstolen i Reggio Calabria i juni 2008 hade beställt en oberoende värdering av företaget, enligt vilken företagets värde uppgick till mellan 12 miljoner och 17 miljoner euro.
(31)
För att styrka företagets lönsamhetsutsikter lämnade mottagaren till kommissionen en affärsplan som en extern konsult upprättat för SO.G.A.S. räkning i oktober 2008 och som visade att företagets lönsamhet skulle återställas 2013.
(32)
Utbjudandet till försäljning i samband med delprivatiseringen av SO.G.A.S. hade offentliggjorts i juli 2007. Ett bud avseende förvärv av 35 % av SO.G.A.S. kapital hade lämnats av ett italiensk-argentinskt konsortium (associazione temporanea di imprese, nedan kallat ATI). Budet betraktades som ekonomiskt ofördelaktigt av SO.G.A.S. aktieägare. I mars 2010 offentliggjordes en ny försäljning av 35 % av aktierna i SO.G.A.S. Enligt SO.G.A.S. visade de två intresseanmälningar som inkom, tillsammans med det första budet från konsortiet, att principen om en privat investerare i en marknadsekonomi var uppfylld.
(33)
SO.G.A.S. menade också att det var fel av kommissionen att dra slutsatsen att passagerare som utnyttjar Strettoflygplatsen också, beroende på var de är bosatta, skulle kunna utnyttja flygplatserna Catania, Lamezia Terme eller Crotone, och att de omtvistade åtgärderna följaktligen hade potential att snedvrida konkurrensen mellan flygplatsförvaltare.
(34)
För det första är Strettoflygplatsen och flygplatserna Catania, Lamezia Terme och Crotone regionala punkt-till-punkt-flygplatser vars upptagningsområden inte överlappar varandra. Strettoflygplatsen konkurrerar inte heller med någon annan flygplats i Italien eller EU. Kalabriens särdrag med avseende på geografi och infrastruktur utesluter all överlappning mellan upptagningsområdena för Strettoflygplatsen och närliggande italienska flygplatser. Flygplatsen Lamezia Terme ligger mer än 130 km bort, omkring en timmes körtid från Stretto. Det finns inte någon snabb direktförbindelse mellan Stretto och Crotone, som ligger över tre timmar bort. Flygplatsen Catania ligger i ett annat geografiskt område mer än 130 km bort, en sträcka som med bil tar mellan 1 timme och 30 minuter och 1 timme och 40 minuter.
(35)
SO.G.A.S. lämnade en tabell som visade ett korrelationsindex mellan flödet av inkommande passagerare på Strettoflygplatsen och flygplatserna Lamezia Terme, Crotone och Catania. Tabellen uppgavs visa att passagerare som reser via Strettoflygplatsen var ett nytt inslag i den regionala trafiken. Om flygplatsen stängdes skulle det därför leda till att en del av efterfrågan på lufttransporttjänster gick förlorad i stället för att omfördelas till andra flygplatser. SO.G.A.S. lämnade också en tabell som visade att de åtgärder som är föremål för granskning faktiskt hade skapat ny efterfrågan på lufttransporttjänster i området, vilket fått positiva effekter både för lufttrafikföretag med intresse av att starta nya rutter mellan Stretto och andra flygplatser i Italien och EU, och för andra flygplatser som fått en ökad efterfrågan att tillgodose.
(36)
SO.G.A.S. avvisade kommissionens preliminära slutsats att åtgärderna hade potential att snedvrida konkurrensen mellan flygbolag. Den offentliga finansieringen hade inte överförts till något lufttrafikföretag i form av lägre landningsavgifter eller andra fördelaktiga villkor. Landningsavgifter och andra driftsvillkor på flygplatsen fastställdes av den behöriga myndigheten utan någon handlingsfrihet för flygplatsförvaltaren. SO.G.A.S. hävdade slutligen att Stretto främst betjänades av Alitalia (med sex av de åtta dagliga flygningarna) och att det inte fanns något tecken på att charter- eller lågprisbolag var intresserade av att starta nya rutter från Strettoflygplatsen.
(37)
SO.G.A.S. menade att kommissionen, vid bedömningen av åtgärdens effekter på konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna, borde ha tagit större hänsyn till de specifika omständigheterna och borde ha kommit fram till att åtgärden inte utgjorde statligt stöd.
4.2 Stödets förenlighet med den inre marknaden
(38)
När det gäller frågan om huruvida åtgärderna kunde anses vara förenliga med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget hävdade SO.G.A.S. att den offentliga finansiering som är föremål för granskning syftade till att upprätthålla flygplatsförvaltarens driftskontinuitet och utvecklingen av viss ekonomisk verksamhet. Detta mål motiverades med att små flygplatser inte i allmänhet genererar tillräckliga inkomster för att täcka kostnaderna för att fullgöra säkerhetskraven. Strettoflygplatsen skulle dessutom, med tanke på hur flygplatsinfrastrukturen ser ut och de restriktioner som därför införts av den nationella luftfartsmyndigheten ENAC (7), ha mycket svårt att hysa charter- och lågprisbolag.
(39)
Framför allt klassificeras Strettoflygplatsen enligt ENAC:s parametrar som en nivå II-flygplats. Denna klassificering grundas på infrastrukturens dimensioner snarare än på passagerarvolymer och medför samma kostnader för att uppfylla säkerhetskraven för flygplatser med små passagerarvolymer som för flygplatser med över en miljon passagerare.
(40)
Utan den offentliga finansiering som är föremål för granskning skulle flygplatsen ha tvingats bort från marknaden, med negativa konsekvenser för invånarnas rörlighet på regional nivå. Det skulle också ha inneburit att aktieägarna inte fått någon avkastning på sin investering.
(41)
SO.G.A.S. hävdade slutligen eller som ett alternativ att kommissionens beslut 2005/842/EG (8) om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse var tillämpligt i det aktuella fallet, och att åtgärderna under alla omständigheter kunde anses förenliga med den inre marknaden och därmed undantagna från kravet på anmälan.
(42)
SO.G.A.S. menade att eftersom trafikvolymen på flygplatsen inte översteg en miljon passagerare per år under referensperioden var förvaltningen av flygplatsen en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 2.1 d i beslut 2005/842/EG. SO.G.A.S. påpekade att lokala myndigheter, enligt förordning nr 250 av den 25 juli 1997, endast kunde äga aktier i företag som anförtrotts en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. SO.G.A.S. hade alltid ägts av lokala myndigheter i Kalabrien och Messina, vilket utgjorde ett sannolikhetsbevis för att förvaltningen av flygplatsen skulle betecknas som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. För att visa att förvaltningen av flygplatsen faktiskt var en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse lämnade SO.G.A.S. beslut av kommunen Reggio Calabria av den 27 juli 2010 och den 19 juni 2010, där det talades om vikten av flygplatstjänster på regional nivå.
(43)
Ersättningen för offentliga tjänster begränsades till flygplatsförvaltarens förluster i samband med tillhandahållandet av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse och var därför förenlig med nödvändighets- och proportionalitetsprinciperna i artikel 5.1 i beslut 2005/842/EG. När det gäller avsaknaden av en handling genom vilken flygplatsförvaltaren faktiskt anförtros tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse föreslog SO.G.A.S. att ett avtal skulle upprättas för att undanröja alla tvivel på att de fyra Altmarkvillkoren (9) var uppfyllda i fallet Strettoflygplatsen.
5. KOMMENTARER FRÅN DE ITALIENSKA MYNDIGHETERNA
(44)
I beslutet om att inleda förfarandet noterade kommissionen att Italien hade bekräftat att SO.G.A.S. inte formellt anförtrotts tillhandahållandet av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, vilket innebar att de omtvistade åtgärdernas förenlighet inte kunde bedömas enligt reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
5.1 Frågan om huruvida flygplatsens verksamhet utgör en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse
(45)
Under granskningens lopp hävdade Italien att de aktuella åtgärderna utgjorde ersättning för SO.G.A.S. tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. I avsaknad av uppgifter som pekade på motsatsen menade de italienska myndigheterna att en bedömning i efterhand skulle kunna visa att EU-kraven för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse var uppfyllda i SO.G.A.S. fall.
(46)
Italien ansåg att kommissionens ståndpunkt innebar att otillbörligt stor vikt lades vid de formella i stället för de faktiska kraven för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. För att styrka detta påstående lämnade Italien en ytlig bedömning av de fyra Altmarkkriterierna. Italien hävdade att SO.G.A.S. i själva verket anförtrotts att tillhandahålla offentliga tjänster. Detta bekräftades, direkt och indirekt, av flera förvaltningshandlingar som utfärdats av de lokala myndigheterna. Italien lämnade protokollet från ett möte i Reggio Calabrias kommunstyrelse den 17 oktober 2007, där man beslutade att subventionera flygplatsförvaltarens förluster, och protokollet från möten i samma organ den 16 juni 2009 och den 31 december 2009, som uppgavs visa att flygplatsens verksamhet faktiskt utgjorde tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. I protokollet från mötet den 17 oktober 2007 anges att ”regionen Kalabrien ansett att viss verksamhet vid Reggio Calabrias flygplats var nödvändig för tillhandahållandet av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och hade medfört ett antal skyldigheter att tillhandahålla offentliga tjänster för SO.G.A.S., för att det allmänna intresset skulle tillgodoses; i sådana fall kan myndigheterna subventionera flygplatsförvaltarens extra kostnader i samband med fullgörandet av dessa skyldigheter, som var av sådan art att det inte kunde uteslutas att den övergripande förvaltningen av flygplatsen kunde betraktas som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse”.
(47)
Mer generellt var regionen Kalabrien part i ett protokoll om utveckling av flygplatserna Lamezia Terme, Crotone och Reggio Calabria, där det klargjordes att flygplatstjänster var offentliga tjänster av grundläggande betydelse för regionens ekonomiska och sociala utveckling och följaktligen kunde finansieras med EU-medel eller nationella eller regionala medel.
(48)
Italien betonade också att flygplatsförvaltaren den 28 december 2008 bett aktieägarna att täcka dess förluster med specifik hänvisning till dess skyldighet att tillhandahålla offentliga tjänster, och hävdade att ingen privat aktör skulle tillhandahålla flygplatsförvaltningstjänsten på rent kommersiella villkor. Det första Altmarkkriteriet var därmed uppfyllt.
(49)
De parametrar som låg till grund för beräkningen av ersättningen kunde enkelt hämtas från SO.G.A.S. balansräkning, där driftskostnaderna tydligt framgick. Den offentliga finansieringen begränsades till förlustbeloppet, utan någon extra marginal till mottagaren.
(50)
När det gäller det tredje Altmarkkriteriet hävdade Italien att en offentlig aktieägares agerande inte kan jämföras med en privat investerares agerande när det gäller offentliga tjänster. Ett offentligt organs agerande kan motiveras med mål av allmänt intresse som gör att principen om en privat investerare i en marknadsekonomi inte kan tillämpas. I detta fall motiverades de offentliga aktieägarnas agerande inte av kommersiella överväganden och kunde alltså inte jämföras med agerandet hos en investerare i en marknadsekonomi. Italien drog slutsatsen att det tredje Altmarkkriteriet, som tycktes kräva tillämpning av principen om en privat investerare i en marknadsekonomi, inte var relevant i det aktuella fallet.
(51)
Italien menade att SO.G.A.S. verksamhet utgjorde en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och att kapitaltillskotten därför, på grundval av en bedömning i efterhand, kunde betraktas som ersättning för tillhandahållande av sådana tjänster och därför inte utgjorde statligt stöd.
5.2 Stödets förenlighet med den inre marknaden
(52)
Italien menade att åtgärderna, om de skulle betraktas som statligt stöd, ändå borde anses förenliga med den inre marknaden enligt artikel 2.1 i beslut 2005/842/EG.
5.3 Ingen snedvridning av konkurrensen
(53)
Italien hänvisade till punkt 39 i 2005 års riktlinjer för luftfartssektorn, enligt vilken ”finansieringen av små regionala flygplatser (kategori D) knappast förmodas snedvrida konkurrensen eller påverka handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset”.
(54)
De italienska myndigheterna hävdade vidare att flygplatsens verksamhet inte var lönsam. Det bevisades av att förfarandet för att delprivatisera företaget i slutändan hade misslyckats, trots att den ursprungliga avsikten getts omfattande publicitet. Med tanke på att det framgick av den affärsplan som offentliggjordes i samband med försäljningen att potentiella investerare måste åta sig att täcka de påföljande årens förväntade förluster, och med tanke på att det enda bud som mottagits inte ansågs ekonomiskt fördelaktigt, stod det klart att verksamheten till sin natur var förlust-bringande. Dessutom bevisade det faktum att budgivarna inte var beredda att täcka potentiella framtida förluster i obegränsad utsträckning utan bara upp till på förhand fastställda gränser att marknaden inte var attraktiv för investerare, vilket i sin tur betydde att åtgärderna inte kunde påverka handeln mellan medlemsstaterna.
6. ITALIENS KOMMENTARER TILL SYNPUNKTERNA FRÅN BERÖRDA PARTER
(55)
Genom en skrivelse av den 27 april 2012 lämnade de italienska myndigheterna för regionen Kalabriens räkning SO.G.A.S. synpunkter till kommissionen.
(56)
Italien ställde sig bakom SO.G.A.S. argument, inklusive SO.G.A.S. påstående att de åtgärder som är föremål för granskning avsåg en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, vilket enligt Italiens mening betydde att de inte kunde betraktas som statligt stöd.
(57)
Italien hävdade också att åtgärderna inte snedvred konkurrensen eller påverkade handeln mellan medlemsstaterna.
7. BEDÖMNING AV STÖDET
7.1 Förekomst av stöd
(58)
Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget är ”om inte annat föreskrivs i fördragen […] stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”.
(59)
Kriterierna i artikel 107.1 är kumulativa - de åtgärder som är föremål för granskning utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget endast om samtliga villkor enligt ovan är uppfyllda. Det ekonomiska stödet måste följaktligen
a)
beviljas av staten eller med hjälp av statliga medel,
b)
gynna vissa företag eller viss produktion,
c)
snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen, och
d)
påverka handeln mellan medlemsstaterna.
(60)
I sin dom i målet gällande flygplatsen Leipzig-Halle (10) ansåg tribunalen att byggande och drift av en civil flygplats utgjorde en ekonomisk verksamhet. Det enda undantaget gäller viss verksamhet som i regel åligger de offentliga myndigheterna och således inte kan betraktas som ekonomisk verksamhet. Statlig finansiering av sådan verksamhet omfattas inte av reglerna om statligt stöd. Det råder därför ingen tvekan om att SO.G.A.S. är ett företag i den mening som avses i lagstiftningen om statligt stöd, eftersom det förvaltar Strettoflygplatsen och erbjuder flygplatstjänster mot ersättning till de ekonomiska aktörer (främst flygbolag) som är verksamma på flygplatsen.
7.1.1 Statliga medel
(61)
Begreppet statligt stöd avser alla direkta eller indirekta förmåner som finansieras med statliga medel och beviljas av staten själv eller av en mellanhand som agerar med stöd av befogenheter den tilldelats av staten. Det avser därmed alla förmåner som beviljas av regionala eller lokala organ i medlemsstaterna, oberoende av deras rättsliga ställning och benämning (11).
(62)
I punkterna 27 och 28 i beslutet om att inleda förfarandet noterade kommissionen att de åtgärder som är föremål för granskning bestod i en överföring av medel till SO.G.A.S. från ett antal regionala och lokala myndigheter, nämligen regionen Kalabrien, provinsen Reggio Calabria, kommunen Messina och kommunen Reggio Calabria. Kommissionen ansåg därför att de omtvistade åtgärderna inbegrep statliga medel och kunde tillskrivas staten. Kommissionen ansåg att även medlen från de italienska handelskamrarna utgjorde statliga medel. Handelskamrarna är offentliga organ som regleras i offentlig rätt, enligt vilken de tillhör den offentliga förvaltningen och fullgör offentliga funktioner, och kommissionen ansåg därför att handelskamrarnas beslut kunde tillskrivas Italien. Medlen från Messinas handelskammare var följaktligen statliga medel, och överföringen av dem kunde tillskrivas staten. Under granskningens lopp ifrågasatte varken Italien eller någon berörd part denna preliminära slutsats.
(63)
Kommissionen bekräftar därför att samtliga åtgärder som är föremål för granskning beviljades med hjälp av statliga medel och kan tillskrivas staten.
7.1.2 Selektiv ekonomisk fördel
(64)
Den offentliga finansieringen är selektiv eftersom den gynnar ett enda företag, SO.G.A.S. Den täcker SO.G.A.S. förluster i samband med den normala verksamheten.
(65)
Eftersom byggande och drift av flygplatsinfrastruktur är en ekonomisk verksamhet anser kommissionen att offentlig finansiering till SO.G.A.S., en förvaltare av sådan infrastruktur, som täcker kostnader som flygplatsförvaltaren normalt skulle ha fått stå för själv, medför en ekonomisk fördel för SO.G.A.S. eftersom den stärker företagets marknadsställning och förhindrar marknadskrafterna från att verka fullt ut (12).
(66)
Italien uppgav inledningsvis att flygplatsen inte formellt anförtrotts att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, men kommissionen noterar att Italien efter antagandet av beslutet om att inleda förfarandet omprövade sin ståndpunkt och hävdade att den omtvistade offentliga finansieringen i själva verket utgjorde offentlig ersättning i samband med skyldigheter att tillhandahålla offentliga tjänster (13).
(67)
I sin dom i Altmarkmålet angav domstolen följande kriterier för att avgöra om ersättning för tillhandahållande av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse medförde en fördel enligt artikel 107 i EUF-fördraget (14):
1)
Det mottagande företaget ska faktiskt ha ålagts skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och dessa skyldigheter ska vara klart definierade (nedan kallat det första Altmarkkriteriet).
2)
De kriterier på grundval av vilka ersättningen beräknas ska vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt (nedan kallat det andra Altmarkkriteriet).
3)
Ersättningen får inte överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av dessa skyldigheter (nedan kallat det tredje Altmarkkriteriet).
4)
När det företag som ges ansvaret för att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna i ett konkret fall inte har valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande som gör det möjligt att välja den anbudsgivare som kan tillhandahålla dessa tjänster till den lägsta kostnaden för det allmänna, ska storleken av den nödvändiga ersättningen fastställas på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som är utrustat med transportmedel som är lämpliga för att fullgöra den allmänna trafikplikt som ålagts det skulle ha åsamkats vid fullgörandet av trafikplikten, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid skulle ha erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av trafikplikten (nedan kallat det fjärde Altmarkkriteriet).
7.1.2.1 Det första Altmarkkriteriet
(68)
Kravet i det första Altmarkkriteriet överensstämmer med kravet enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget på att tjänsten tydligt ska anförtros det berörda företaget och ska vara klart definierad (15).
(69)
För det första gäller artikel 106.2 i EUF-fördraget endast ”företag som anförtrotts att tillhandahålla” en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Domstolen har alltid framhållit behovet av en handling varigenom företaget anförtros att tillhandahålla tjänsten (16). En sådan handling är nödvändig för att företagets och statens skyldigheter ska kunna definieras. I avsaknad av en sådan officiell handling är företagets specifika uppgift inte känd, och det kan inte avgöras vilken ersättning som skulle kunna vara skälig (17). Behovet av en tydlig definition av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse ligger därför i begreppet anförtroende och kan inte skiljas från det, och det härrör därför direkt från artikel 106.2 i EUF-fördraget. När ett företag anförtros att tillhandahålla en tjänst är det logiskt att tjänsten också måste definieras.
(70)
Redan i 2001 års meddelande om tjänster i allmänhetens intresse uppmärksammade kommissionen sambandet mellan definitionen av anförtroende och nödvändigheten och proportionaliteten hos ersättningen för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget (18). Enligt punkt 22 i meddelandet måste alltid, ”för att undantaget i artikel 86.2 i fördraget ska vara tillämpligt […] uppdraget att utföra en tjänst i allmänhetens intresse vara klart definierat och uttryckligen ha tilldelats av en offentlig myndighet … Detta är nödvändigt för att garantera en god rättssäkerhet liksom klarhet och öppenhet gentemot medborgarna. Kravet behövs också för att kommissionen ska ha möjlighet att bedöma den statliga inblandningens proportionalitet.” Anförtroende och definition är alltså en logisk förutsättning för en meningsfull bedömning av den proportionerliga nivån för eventuell ersättning. EU:s domstolar har alltid framhållit behovet av en tydlig definition av skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster för tillämpningen av både Altmarkundantaget och artikel 106.2 i EUF-fördraget (19).
(71)
Detta synsätt bekräftas i gemenskapens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster från 2005 (20). Enligt punkt 8 i rambestämmelserna kan ersättning för offentliga tjänster som utgör statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget förklaras förenligt med den inre marknaden om de villkor som anges i rambestämmelserna är uppfyllda. Ett av dessa villkor är att tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse ska anförtros det berörda företaget genom en eller flera officiella handlingar, som bland annat ska innehålla uppgift om den exakta innebörden av skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av offentliga tjänster och skyldigheternas varaktighet, metoderna för att beräkna, kontrollera och se över ersättningen och åtgärder för att hindra och återbetala eventuell överkompensation (punkt 12 i rambestämmelserna).
(72)
I 2011 års meddelande från kommissionen om tillämpningen av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (21) anges också att tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse och skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster ska vara tydligt definierade i förväg. Enligt punkt 51 i meddelandet måste ”för att artikel 106.2 i fördraget ska vara tillämplig […] tillhandahållandet av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse anförtros ett eller flera företag. De berörda företagen måste därför ha anförtrotts ett särskilt uppdrag av staten. Också det första Altmarkkriteriet kräver att företagen har en skyldighet att tillhandahålla en allmännyttig tjänst. För att rättspraxis i Altmarkdomen ska följas krävs det att det berörda företagets och myndighetens skyldigheter fastställs i uppdraget att tillhandahålla allmännyttiga tjänster.” Enligt punkt 52 ska uppdraget att tillhandahålla allmännyttiga tjänster tilldelas företagen genom en eller flera handlingar som åtminstone ska innehålla uppgift om innebörden av skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster och skyldigheternas varaktighet, företaget och, i förekommande fall, det berörda territoriet, innebörden av exklusiva eller särskilda rättigheter som beviljats företaget av myndigheten i fråga, metoderna för att beräkna, kontrollera och se över ersättningen och åtgärder för att undvika och återkräva eventuell överkompensation.
(73)
De italienska myndigheterna hävdar dock att kommissionens synsätt är alltför formalistiskt, och att SO.G.A.S. faktiskt anförtrotts att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse - i det sammanhanget hänvisas främst till handlingar som är daterade efter godkännandet av de aktuella åtgärderna.
(74)
Enligt Italien kan det faktum att förvaltningen av Strettoflygplatsen utgör en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse härledas från flera regionala beslut där det hänvisas till det allmänna intresse som är knutet till flygplatstjänster och deras bidrag till regionens ekonomiska utveckling. Dessa regionala beslut innehåller emellertid inte någon uttrycklig definition av den påstådda tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som anförtrotts flygplatsförvaltaren eller några regler om ersättning. Handlingarna i fråga antogs dessutom från 2007 och framåt och kom alltså efter det att tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse ska ha börjat tillhandahållas, dvs. efter flygplatsens verksamhet 2004-2006. Italien har inte heller gett kommissionen tillgång till något annat dokument daterat före 2004 som beskriver omfattningen av de påstådda skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster.
(75)
Kommissionen anser därför att de påstådda tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse inte i detta fall korrekt har anförtrotts mottagaren.
(76)
Kommissionen kan inte godta de italienska myndigheternas argument att en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse legitimt kan ersättas även om tjänsten inte i förväg har definierats som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och anförtrotts mottagaren på den grunden. Om så var fallet skulle det stå medlemsstaterna fritt att efter eget godtycke i efterhand ompröva behovet av att införa skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. När ett företag drabbats av rörelseförluster skulle medlemsstaterna kunna anförtro det företaget att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och bevilja ersättning som ett sätt att stödja företaget, oberoende av en eventuell bedömning i förväg av det faktiska behovet av att tillhandahålla tjänsten av allmänt intresse. Detta synsätt är inte förenligt med kravet att tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska anförtros det berörda företaget genom en eller flera officiella handlingar, som bland annat ska innehålla uppgift om den exakta innebörden av skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster och skyldigheternas varaktighet, metoderna för att beräkna, kontrollera och se över ersättningen och åtgärder för att undvika och återkräva eventuell överkompensation. De italienska myndigheternas påstående att flygplatstjänster är nödvändiga för regionens ekonomiska utveckling är inte tillräckligt för att visa att mottagaren korrekt anförtrotts tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse, eftersom skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och reglerna om ersättning inte definierats tydligt i förväg.
(77)
Om medlemsstaterna, som de italienska myndigheterna föreslår, i efterhand skulle få anförtro ett företag tjänster av allmänt ekonomiskt intresse skulle det innebära att medlemsstater som brutit mot anmälningskravet och genomförandeförbudet fick en förmånligare behandling. Medlemsstaterna skulle då kunna hävda att stöd som olagligen beviljats ett företag i själva verket var nödvändigt för att täcka kostnaderna för en allmännyttig tjänst som råkade ha tillhandahållits av mottagaren, dock utan att tjänsten i förväg definierats eller anförtrotts företaget. Medlemsstater som föresätter sig att fullgöra sin anmälningsskyldighet skulle dock vara tvungna att i förväg tydligt anförtro och definiera tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse för att rätta sig efter reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och rättspraxis i form av Altmarkdomen.
(78)
Det skulle skapa incitament för medlemsstaterna att inte anmäla nytt statligt stöd, i strid med den väl etablerade principen att medlemsstater som inte anmäler statligt stöd inte får behandlas förmånligare än medlemsstater som gör det (22).
(79)
Sammanfattningsvis konstaterar kommissionen att det första Altmarkkriteriet inte är uppfyllt och anser, av de skäl som anges ovan, att inte heller de övriga Altmarkkriterierna är uppfyllda.
7.1.2.2 Det andra Altmarkkriteriet
(80)
Metoderna för beräkning av ersättningen har inte fastställts i förväg. De handlingar genom vilka de italienska myndigheterna anförtror mottagaren tjänsterna innehåller inga uppgifter om de tjänster som mottagaren ska tillhandahålla eller om en mekanism för beviljande av ersättning för den tjänst av allmänt intresse som mottagaren påstås ha anförtrotts.
7.1.2.3 Det tredje Altmarkkriteriet
(81)
Enligt det tredje Altmarkkriteriet får inte ersättningen för fullgörandet av skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av dessa skyldigheter.
(82)
Kommissionen kan inte godta Italiens argument att finansieringen begränsades till att kompensera rörelseförluster och att flygplatsen därför bara fick den offentliga finansiering som var nödvändig för fullgörandet av skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. En grundläggande princip vid bedömningen av ersättningens proportionalitet är att endast den offentliga aktörens kostnader för fullgörandet av skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster får ge upphov till ersättning. I avsaknad av en tydlig definition av mottagarens skyldigheter kan kommissionen inte entydigt fastställa vilka kostnader som borde ha beaktats vid beräkningen av ersättningen.
(83)
Även när driften av en flygplats i dess helhet kan betraktas som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse faller viss verksamhet som inte är direkt kopplad till basverksamheten, t.ex. att uppföra, finansiera, driva och hyra ut utrymmen, lokaler och byggnader för kontor, lager, hotell och industriföretag inom flygplatsens område, samt affärer, restauranger och parkeringar, utanför tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse och får följaktligen inte ges stöd enligt reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. De italienska myndigheterna har inte lämnat några uppgifter som visar att det inte förekommit stöd för verksamhet utan direkt koppling till flygplatsens basverksamhet, såsom krävs enligt punkterna 34 och 53 iv i 2005 års riktlinjer för luftfartssektorn.
7.1.2.4 Det fjärde Altmarkkriteriet
(84)
Enligt det fjärde Altmarkkriteriet ska ersättningen begränsas till vad som är absolut nödvändigt för att inte inbegripa stöd. Detta kriterium anses vara uppfyllt om mottagaren av ersättningen har valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande eller om ersättningen beräknats på grundval av kostnaderna i ett välskött företag.
(85)
I det aktuella fallet hade mottagaren inte valts ut efter ett offentligt anbudsförfarande. Italien har inte heller lämnat några uppgifter till kommissionen som visar att ersättningen fastställts på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som är utrustat med transportmedel som är lämpliga för att fullgöra den allmänna trafikplikt som ålagts det skulle ha åsamkats vid fullgörandet av trafikplikten, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid skulle ha erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av trafikplikten. Kommissionen anser därför att det inte kan slås fast att den aktuella offentliga finansieringen fastställts på grundval av kostnaderna i ett välskött företag.
(86)
Kommissionen kan därför inte anse att mottagaren tillhandahållit tjänsterna till den lägsta kostnaden för det allmänna.
(87)
För fullständighetens skull konstaterar kommissionen att mottagaren under loppet av granskningen hävdade att åtgärderna var förenliga med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi. Även om flygplatsförvaltaren gjort förluster var det rimligt att anta att verksamheten skulle gå med vinst.
(88)
Kommissionen påpekar för det första, i motsats till vad mottagaren hävdar, att Italien inte i samband med granskningen har gjort gällande att staten investerade i flygplatsförvaltaren med förhoppningen att den skulle bli lönsam, utan i själva verket har vidhållit att principen om en privat investerare i en marknadsekonomi inte är tillämplig i det aktuella fallet (se skäl 49).
(89)
För det andra är det, för att kunna göra en bedömning med utgångspunkt i principen om en privat investerare i en marknadsekonomi, nödvändigt att slå fast om en privat investerare under liknande omständigheter skulle ha agerat på samma sätt. Domstolen har ansett att en privat investerares agerande, med vilket agerandet hos en offentlig investerare som eftersträvar ekonomisk-politiska mål ska jämföras, visserligen inte nödvändigtvis är detsamma som den vanlige investerarens, vilken placerar kapital för att det ska ge avkastning på relativt kort sikt, men åtminstone måste motsvara agerandet hos ett privat holdingbolag eller en privat koncern, som för en allmän eller sektoriell strukturpolitik och styrs av mer långsiktiga lönsamhetsperspektiv (23). Det är mot bakgrund av förhållandena vid tidpunkten då stödåtgärderna vidtogs som det ska bedömas huruvida staten har agerat som en försiktig investerare i en marknadsekonomi i syfte att fastställa om dess agerande var ekonomiskt förnuftigt, och all bedömning som grundar sig på senare förhållanden ska undvikas (24). Enligt etablerad rättspraxis är det, om en medlemsstat under det administrativa förfarandet åberopar principen om en privat investerare i en marknadsekonomi, denna medlemsstat som - om tvivel därom råder - entydigt ska visa, med stöd av objektiva och kontrollerbara omständigheter, att åtgärden vidtagits av staten i dess egenskap av aktieägare. Dessa omständigheter ska klart och tydligt ge vid handen att den berörda medlemsstaten - innan eller samtidigt som den ekonomiska fördelen beviljades - fattat beslutet om att investera i det offentliga företaget genom den faktiskt vidtagna åtgärden (25).
(90)
Kommissionen kan inte godta mottagarens påstående att de åtgärder som är föremål för granskning styrdes av företagets lönsamhetsutsikter enligt den affärsplan för att återställa lönsamheten som upprättades 2008, efter det att åtgärderna i fråga hade antagits. Kommissionen anser att en privat investerare skulle skjuta till nytt kapital i ett företag vars kapital sjunkit under den lagstadgade gränsen, såsom skett i SO.G.A.S., endast om investeraren vid tidpunkten för kapitaltillskottet kunde förvänta sig att företaget inom rimlig tid skulle bli lönsamt igen. Eftersom varken de italienska myndigheterna eller SO.G.A.S. lämnat några konkreta uppgifter som daterar sig från tiden då åtgärderna genomfördes och som visar att de offentliga myndigheterna ville investera och rimligen kunde förvänta sig en ekonomisk avkastning på sin investering som skulle ha varit godtagbar för en privat investerare, och eftersom Italien uttryckligen har bekräftat att principen om en privat investerare i en marknadsekonomi inte är tillämplig i det aktuella fallet, slår kommissionen fast att åtgärderna inte är förenliga med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi.
7.1.2.5 Slutsats
(91)
Kommissionen konstaterar att inget av de fyra kriterier som domstolen angett i Altmarkmålet är uppfyllt i detta fall, och att åtgärderna inte är förenliga med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi. Kommissionen drar därför slutsatsen att de omtvistade åtgärderna, dvs. kapitaltillskotten för att täcka SO.G.A.S. förluster 2004, 2005 och 2006, ger SO.G.A.S. en ekonomisk fördel.
7.1.3 Snedvridning av konkurrensen och påverkan på handeln mellan medlemsstaterna
(92)
När det gäller snedvridning av konkurrensen påpekar Italien att ”finansieringen av små regionala flygplatser (kategori D) knappast förmodas snedvrida konkurrensen eller påverka handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset”, enligt 2005 års riktlinjer för luftfartssektorn. Denna bestämmelse avser dock bedömningen av förenligheten med den inre marknaden hos statligt stöd enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget och ska inte tolkas som att offentlig finansiering av små flygplatser inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1.
(93)
I punkt 40 i 2005 års riktlinjer för luftfartssektorn anges vidare att det ”utöver dessa generella synpunkter är […] omöjligt att ställa en diagnos som skulle kunna gälla för alla tänkbara situationer, särskilt för flygplatserna i kategorierna C och D. Alla åtgärder som skulle kunna utgöra statliga stöd måste därför anmälas så det blir möjligt att granska hur konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna påverkas och huruvida åtgärderna är förenliga med fördraget eller inte.”
(94)
Strettoflygplatsen ligger längst söderut på den italienska halvön och är en av tre flygplatser i regionen Kalabrien. Trafikvolymen på flygplatsen har konstant legat under en miljon passagerare (26). När de åtgärder som är föremål för granskning trädde i kraft tillhörde flygplatsen därför kategori D, ”små regionala flygplatser”, enligt 2005 års riktlinjer för luftfartssektorn. Passagerartrafiken på flygplatsen fördubblades dock mellan 2004 och 2012.
(95)
Marknaden för förvaltning och drift av flygplatser, även små regionala flygplatser, är öppen för konkurrens, och ett antal privata och offentliga företag är verksamma på den marknaden i unionen. Detta illustreras av det faktum att Italien avsåg att delprivatisera Strettoflygplatsen och i det syftet 2007 offentliggjorde en försäljning som var öppen för företag från EU:s alla medlemsstater (se skäl 32). Offentlig finansiering av en flygplatsförvaltare kan därför snedvrida konkurrensen på marknaden för drift och förvaltning av flygplatsinfrastruktur. Flygplatser kan konkurrera med varandra för att dra till sig trafik även om de har olika upptagningsområden. Olika destinationer är, i viss utsträckning och för en del passagerare, utbytbara. Offentlig finansiering av flygplatser kan därför snedvrida konkurrensen och påverka handeln på lufttransportmarknaden i hela unionen.
(96)
Vid den aktuella tidpunkten betjänade Strettoflygplatsen främst inrikes destinationer och dessutom två internationella rutter - Paris och Malta - och tack vare de medel som beviljades kunde flygplatsen hålla sig kvar på marknaden och väsentligt utöka sin verksamhet; kommissionen anser därför att de aktuella åtgärderna kan ha snedvridit konkurrensen och påverkat handeln mellan medlemsstaterna.
7.1.4 Slutsats om förekomsten av stöd
(97)
Kommissionen drar slutsatsen att de kapitaltillskott som SO.G.A.S. beviljats av sina offentliga aktieägare för att täcka förlusterna 2004, 2005 och 2006 utgör statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget.
7.2 Stödets laglighet
(98)
De åtgärder som är föremål för granskning genomfördes innan kommissionen gett sitt formella godkännande, och Italien bröt därmed mot genomförandeförbudet i artikel 108.3 i EUF-fördraget.
7.3 Stödets förenlighet med den inre marknaden
7.3.1 Förenlighet enligt reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
(99)
SO.G.A.S. hävdar att stödet är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget.
(100)
Enligt artikel 106.2 ska ”företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala- monopol […] vara underkastade reglerna i fördragen, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte påverkas i en omfattning som strider mot unionens intresse.”
(101)
Den artikeln ger möjlighet till undantag från förbudet mot statligt stöd enligt artikel 107 i EUF-fördraget om stödet är nödvändigt och proportionerligt för att garantera fullgörandet av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse på ekonomiskt godtagbara villkor. Enligt artikel 106.3 ska kommissionen säkerställa att bestämmelserna i den artikel tillämpas, bland annat genom att ange under vilka omständigheter den anser att nödvändighets- och proportionalitetskriterierna är uppfyllda.
(102)
Före den 31 januari 2012 beskrevs kommissionens hållning i fråga om tillämpning av undantaget i artikel 106.2 i EUF-fördraget i gemenskapens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster (nedan kallade 2005 års rambestämmelser) (27) och i beslut 2005/842/EG.
(103)
Den 31 januari 2012 trädde ett nytt paket gällande tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i kraft, som innefattade Europeiska unionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster (2011) (nedan kallade 2011 års rambestämmelser) (28) och kommissionens beslut 2012/21/EU (29).
7.3.1.1 Förenlighet med den inre marknaden enligt beslut 2005/842/EG
(104)
Åtgärderna genomfördes i juni 2004, juni 2005 och december 2007. Mottagaren hävdar att åtgärderna var undantagna från anmälningskravet genom beslut 2005/842/EG.
(105)
Enligt beslut 2005/842/EG är statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster som beviljas företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse förenligt med den inre marknaden om det uppfyller villkoren i beslutet. I beslutet förklaras i synnerhet att statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster till flygplatser i) där det genomsnittliga antalet passagerare per år inte överstiger en miljon, eller ii) med en årsomsättning före skatt på mindre än 100 miljoner euro under de två räkenskapsår som föregick det år då tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse anförtroddes företaget, om företaget mottar en årlig ersättning för tjänsten i fråga på mindre än 30 miljoner euro, är förenligt med den inre marknaden (30).
(106)
Beslut 2005/842/EG gäller endast stöd i form av ersättning för offentliga tjänster i samband med tillhandahållande av verkliga tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. För att kunna omfattas av undantaget måste ersättning för offentliga tjänster i samband med tillhandahållande av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse även uppfylla de närmare villkoren i artiklarna 4-6 i beslutet (31).
(107)
Enligt artikel 4 i beslut 2005/842/EG ska tjänster av allmänt ekonomiskt intresse anförtros det berörda företaget genom en eller flera officiella handlingar, som bland annat ska innehålla uppgift om den exakta innebörden av skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av offentliga tjänster och skyldigheternas varaktighet, metoderna för att beräkna, kontrollera och se över ersättningen och åtgärder för att hindra och återbetala eventuell överkompensation. Enligt artikel 5 i beslutet ska ersättningen inte vara större än vad som är nödvändigt för att täcka de kostnader som orsakats av fullgörandet av skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av offentliga tjänster, med hänsyn till intäkterna i samband med detta och till en rimlig avkastning. Slutligen ska medlemsstaterna, enligt artikel 6 i beslutet, regelbundet kontrollera att företagen inte får ersättning som överstiger det belopp som fastställts i enlighet med artikel 5.
(108)
Kommissionen konstaterar, av de skäl som anges i avsnitt 7.1.2.1, att varken mottagaren eller de italienska myndigheterna har visat att SO.G.A.S. anförtrotts att tillhandahålla tydligt definierade offentliga tjänster. De har inte heller visat att det i de handlingar varigenom tjänsten ska ha anförtrotts mottagaren anges några metoder för att beräkna, kontrollera och se över ersättningen eller några åtgärder för att hindra och återbetala eventuell överkompensation. Kraven i artiklarna 4-6 i beslut 2005/842/EG när det gäller innehållet i sådana handlingar är därmed inte uppfyllda.
(109)
Kommissionen anser följaktligen att ersättningen för att täcka förlusterna för det företag som förvaltar Strettoflygplatsen inte var förenlig med den inre marknaden eller undantagen från anmälningskravet enligt beslut 2005/842/EG.
(110)
I avsaknad av en tydlig definition av de skyldigheter att tillhandahålla offentliga tjänster som SO.G.A.S. ålagts kan åtgärden inte heller anses förenlig med den inre marknaden och undantagen från kravet på förhandsanmälan på grundval av artikel 10 b i beslut 2012/21/EU. Kommissionen har därför undersökt om åtgärden kan anses förenlig med den inre marknaden på grundval av punkt 69 i 2011 års rambestämmelser, enligt vilka ”kommissionen kommer att tillämpa de principer som anges i detta meddelande på olagligt stöd om vilket den fattar beslut efter den 31 januari 2012, även om stödet beviljades före detta datum”.
7.3.1.2 Förenlighet med den inre marknaden enligt 2011 års rambestämmelser
(111)
I punkt 16 i 2011 års rambestämmelser anges kraven för att en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse ska anses ha anförtrotts ett företag på ett giltigt sätt. Enligt punkt 16 a ska den handling varigenom tjänsten anförtros ett företag innehålla uppgift om innebörden av skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster och skyldigheternas varaktighet. Av de skäl som anges i avsnitt 7.1.2.1 kan de aktuella stödåtgärderna därför inte anses vara förenliga enligt 2011 års rambestämmelser. Framför allt har inte den övergripande förvaltningen av flygplatsen tydligt anförtrotts mottagaren som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Ingen rättsakt har lämnats till kommissionen där den tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som anförtrotts mottagaren eller mottagarens rätt till ersättning tydligt definieras. Kommissionen har inte fått några uppgifter som visar att punkterna 17 och 18 i 2011 års rambestämmelser har följts.
(112)
Kommissionen anser därför att den stödåtgärd som är föremål för granskning inte kan förklaras förenlig med den inre marknaden enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget.
(113)
För fullständighetens skull vill kommissionen påpeka att ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som beviljas företag i svårigheter enligt punkt 9 i 2011 års rambestämmelser ska bedömas enligt riktlinjerna för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter (nedan kallade riktlinjerna för undsättning och omstrukturering).
(114)
Italien hävdade till en början att SO.G.A.S. var ett företag i svårigheter i den mening som avses i riktlinjerna för undsättning och omstrukturering. Italien vidhöll emellertid också att de åtgärder som är föremål för granskning inte ingick i någon omstruktureringsplan och att någon sådan plan inte fanns. I beslutet om att inleda förfarandet ansåg kommissionen därför att åtgärderna inte kunde anses förenliga med riktlinjerna för undsättning och omstrukturering.
(115)
Under loppet av den formella granskningen hävdade Italien inte längre att flygplatsförvaltaren var i svårigheter när stödåtgärderna genomfördes och att stödet därmed kunde anses förenligt med den inre marknaden enligt riktlinjerna för undsättning och omstrukturering.
(116)
Det finns därför inga uppgifter som skulle kunna göra det möjligt för kommissionen att bedöma åtgärdernas förenlighet med utgångspunkt i riktlinjerna för undsättning och omstrukturering, och kommissionen kan således inte förklara dem förenliga med den inre marknaden enligt de riktlinjerna.
7.3.2 Förenlighet med den inre marknaden enligt de nya riktlinjerna för luftfartssektorn
(117)
Den 31 mars 2014 antog kommissionen ett meddelande med riktlinjer för statligt stöd till flygplatser och flygbolag (nedan kallade de nya riktlinjerna för luftfartssektorn) (32). De nya riktlinjerna för luftfartssektorn gäller driftstöd till flygplatser som beviljas före den 31 mars 2014.
(118)
Driftstöd som beviljats innan de nya riktlinjerna för luftfartssektorn trädde i kraft kan förklaras vara förenligt med den inre marknaden i en utsträckning som motsvarar de otäckta driftskostnaderna, förutsatt att följande villkor är uppfyllda:
-
Bidrag till ett väl avgränsat mål av gemensamt intresse: detta villkor är uppfyllt bland annat om stödet ökar rörligheten för unionens medborgare och regioners anslutbarhet eller underlättar regional utveckling (33).
-
Behov av statligt ingripande: en statlig stödåtgärd ska vara inriktad på en situation där stödet kan åstadkomma en påtaglig förbättring som marknaden inte klarar på egen hand (34).
-
Förekomst av en stimulanseffekt: detta villkor är uppfyllt om det är sannolikt att den ekonomiska aktiviteten på flygplatsen, i avsaknad av driftstöd och med beaktande av den möjliga förekomsten av investeringsstöd och trafikvolymen, skulle vara avsevärt mindre (35).
-
Stödets proportionalitet (begränsning av stödet till ett minimum): för att driftstöd till flygplatser ska anses vara proportionellt måste det vara begränsat till det lägsta belopp som krävs för att den understödda verksamheten ska äga rum (36).
-
Undvikande av otillbörliga negativa effekter på konkurrens och handel (37).
(119)
Enligt de italienska myndigheterna står regionen Kalabrien inför kritiska svårigheter på grund av sitt avsides geografiska läge och den underutvecklade rörligheten för gods, vilket i hög grad är ett resultat av att lämplig infrastruktur saknas. Italien har uppgett att de åtgärder som är föremål för granskning ingår i ett större projekt för att förbättra transportnätet i Kalabrien. Åtgärderna skulle göra det möjligt för SO.G.A.S. att förbättra den infrastruktur och de tjänster som flygplatsen erbjuder, mot bakgrund av den nya regionala strategin för att förbättra transportnätet och göra regionen mer lättillgänglig.
(120)
Kommissionen anser följaktligen att driftstödet till SO.G.A.S. har bidragit till uppnåendet av ett mål av gemensamt intresse genom att förbättra tillgängligheten, anslutbarheten och den regionala utvecklingen genom uppbyggnad av en säker och tillförlitlig luftfartsinfrastruktur.
(121)
Enligt de nya riktlinjerna för luftfartssektorn kan mindre flygplatser ha svårt att finansiera sin verksamhet utan offentlig finansiering. Enligt punkt 118 i de nya riktlinjerna för luftfartssektorn kan flygplatser med under 700 000 passagerare per år sakna möjlighet att täcka en betydande del av sina driftskostnader. Trafikvolymen på Strettoflygplatsen har konstant legat under 700 000 passagerare. Kommissionen anser därför att stödet var nödvändigt, i och med att det möjliggjorde en förbättring av anslutbarheten för regionen Kalabrien som marknaden inte skulle ha klarat på egen hand.
(122)
Utan stödet skulle mottagarens verksamhet ha varit avsevärt mindre eller kanske ha upphört helt och hållet. Samtidigt översteg inte stödet det belopp som krävdes för att täcka rörelseförluster och därmed inte heller det lägsta belopp som krävdes för att den understödda verksamheten skulle äga rum.
(123)
I det aktuella upptagningsområdet finns ingen annan flygplats (38) - som framgår ovan ligger den närmaste flygplatsen mer än 130 km bort. Italien har dessutom bekräftat att flygplatsinfrastrukturen har ställts till förfogande för alla flygbolag på icke-diskriminerande villkor. Varken de uppgifter som kommissionen har tillgång till eller de synpunkter som lämnats av berörda parter under loppet av granskningen tyder på att någon diskriminering förekommit när det gäller tillgång till infrastrukturen.
(124)
Kommissionen drar slutsatsen att villkoren för förenlighet med den inre marknaden i de nya riktlinjerna för luftfartssektorn är uppfyllda.
7.3.3 Slutsats om stödets förenlighet med den inre marknaden
(125)
Kommissionen drar slutsatsen att den anmälda stödåtgärden är förenlig med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget.
(126)
Denna slutsats grundar sig på reglerna om statligt stöd och påverkar inte tillämpningen av andra bestämmelser i EU-lagstiftningen, t.ex. EU:s miljölagstiftning.
8. SLUTSATSER
(127)
Kommissionen konstaterar att Italien har genomfört stödet i fråga olagligt, i strid med artikel 108.3 i EUF-fördraget. Mot bakgrund av bedömningen enligt ovan har kommissionen dock beslutat att inte göra invändningar mot stödet eftersom det är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget och de nya riktlinjerna för luftfartssektorn.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Det statliga stöd som Italien har genomfört till förmån för företaget SO.G.A.S. SpA som förvaltar Strettoflygplatsen, till ett belopp av 6 392 847 euro, är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Republiken Italien.
Utfärdat i Bryssel den 11 juni 2014.