ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/506
ze dne 20. února 2014
o opatřeních přijatých Německem v souvislosti s letištěm Berlin-Schönefeld GmbH a různými leteckými společnostmi - SA.15376 (C 27/07, ex NN 29/07)
(oznámeno pod číslem C(2014) 868)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na první pododstavec čl. 108 odst. 2 této smlouvy (1),
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
po výzvě adresované zúčastněným stranám, aby předložily připomínky v souladu s výše uvedenými ustanoveními (2), a se zřetelem k jejich připomínkám,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
V letech 2003 až 2006 byly Komisi doručeny stížnosti různých stran, podle nichž obdržely určité letecké společnosti a provozovatel letiště Berlin-Schönefeld (dále jen „Schönefeld“) možná protiprávní státní podpory pro své činnosti na tomto letišti.
(2)
Komise požádala Německo dopisem ze dne 17. srpna 2006 o informace k této věci. Německo této žádosti vyhovělo dopisem ze dne 20. prosince 2006.
(3)
Dopisem ze dne 10. července 2007 (dále jen „úvodní rozhodnutí“) informovala Komise Německo o svém rozhodnutí zahájit z důvodu výše uvedených opatření řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“). Kromě toho Komise schválila příkaz k poskytnutí informací podle čl. 10 odst. 3 nařízení (ES) č. 659/1999 (3) s ohledem na všechny podklady, údaje a informace, s jejichž pomocí může ověřit, zda dotyčná opatření představují státní podporu.
(4)
Německo doručilo Komisi dne 4. října 2007 připomínky, které dne 3. března 2008 doplnilo dalšími podklady.
(5)
Rozhodnutí Komise zahájit uvedené řízení bylo dne 30. října 2007 zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise v něm vyzvala zúčastněné strany, aby ve lhůtě jednoho měsíce od zveřejnění podaly k předmětným opatřením své připomínky.
(6)
Komise obdržela připomínky od několika zúčastněných stran. Dne 16. ledna 2008 a 20. února 2008 postoupila Komise tyto připomínky Německu. Dopisem ze dne 15. května 2008 zaujalo Německo postoj k připomínkám zúčastněných stran. Komise si vyžádala doplňkové informace dopisem ze dne 31. srpna 2009. Německo vyhovělo této žádosti třemi dopisy (ze dne 28. září 2009, 12. října 2009 a 28. října 2009). Dne 4. dubna 2011 požádala Komise Německo opět o informace. Nato doručilo Německo dne 19. května 2011 nové připomínky, stejně jako další podklady. Dne 10. října 2011 postoupila Komise Německu další připomínky zúčastněných stran. Na tyto připomínky Německo odpovědělo dne 7. listopadu 2011. V návaznosti na další žádosti Komise o informace ze dne 17. ledna 2012 předalo Německo další připomínky dne 14. února 2012.
2. OBECNÉ SOUVISLOSTI
(7)
Po znovusjednocení Německa v roce 1990 se Berlín s ohledem na leteckou dopravu nacházel z důvodu desetiletí dlouhého rozdělení města na východní a západní část ve zcela zvláštní situaci. Městská letiště Berlin-Tegel (dále jen „Tegel“) a Berlin-Tempelhof (dále jen „Tempelhof“) leží na území bývalého Západního Berlína. Letiště Schönefeld leží na území původního východního Berlína na hranici mezi spolkovými zeměmi Berlín a Braniborsko.
(8)
Tempelhof byl otevřen v roce 1923 a z důvodu krátké vzletové a přistávací dráhy ho mohla využívat pouze malá letadla. Pouhá modernizace tohoto letiště nebyla z důvodu jeho polohy možná, protože jeho blízkost k historickým památkám i okolní obytné čtvrti neumožňovaly rozšíření. Provoz na letišti Tempelhof byl ukončen dne 30. října 2008.
(9)
Letiště Tegel bylo otevřeno v roce 1948 s cílem umožnit letecký most pro zásobování města během sovětské blokády Západního Berlína. Od roku 1968 přesunuly četné letecké společnosti svůj provoz z Tempelhofu do Tegelu, protože letiště Tempelhof nebylo vhodné pro trysková letadla. Od roku 1975 se Tegel rozvinul na nejdůležitější berlínské letiště pro osobní dopravu. Počátkem 90. let 20. století byla v Tegelu v časech špičkového zatížení vyčerpána maximální kapacita. Jediná možnost, jak dlouhodobě předcházet značným problémům z hlediska kapacity, spočívala ve výstavbě vzletových a přistávacích drah i ve výstavbě většího terminálu. To však nebylo možné, protože Tegel je stejně jako Tempelhof městské letiště, které je obklopené obytnými čtvrtěmi a příjezdovými ulicemi. Každý další nárůst letecké dopravy v Tegelu by kromě toho představoval větší hlukovou zátěž pro obyvatele.
(10)
Letiště Schönefeld bylo v roce 1946 otevřeno na příkaz sovětské vojenské správy v Německu. Letiště sloužilo nejdříve v první řadě jako vojenské letiště, které využívaly i komerční letecké společnosti, např. Aeroflot a později východoněmecká společnost Interflug. Až do politického převratu v Německu v roce 1990 bylo letiště Schönefeld několikrát rozšířeno. Lokalita, která byla koncipována jako vojenské letiště, nesplňovala požadavky moderní komerční letecké dopravy. Kromě toho letiště nebylo po změně politické situace v dobrém stavu. Z tohoto důvodu byly v 90. letech 20. století nutné rozsáhlé investice, aby se letiště přizpůsobilo západoevropským bezpečnostním normám. Mimo to leží Schönefeld dále od centra města než Tempelhof a Tegel. Proto ho minimálně určité kategorie cestujících a leteckých společností považovaly za méně atraktivní.
(11)
Tato tři berlínská letiště provozovaly z historických důvodů původně různé společnosti. V souvislosti se sjednocením byly sloučeny do jednoho jediného holdingu, souhrnně Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH (dále jen „BBF“), jehož společníky byly spolkové země Berlín a Braniborsko (po 37 %) a německá spolková vláda (26 %). Do roku 2003 měl tento holding dvě dceřiné společnosti: Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (dále jen „BFG“) jako provozovatele letišť Tegel a Tempelhof a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (dále jen „FBS“) jako provozovatele letiště Schönefeld. V říjnu 2003 proběhla fúze společností BBF a FBS. BFG se při tom stala dceřinou společností FBS. Dne 1. ledna 2012 byla FBS přejmenována na Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (dále jen „FBB“).
(12)
V 90. letech 20. století bylo rychle zřejmé, že je bezpodmínečně nutné využívat stávající kapacitu letišť efektivněji - v tehdejší době z důvodu až do té doby politicky motivovaného rozdělení města přes aglomeraci Berlín. Vychází se při tom z toho, že - zčásti na základě skutečnosti, že Berlín se měl opět stát německým hlavním městem - se obecně vycházelo z nárůstu letecké dopravy z Berlína a do Berlína (srov. tabulku 1).
Tabulka 1
Nárůst dopravy na berlínských letištích (miliony cestujících)
Rok
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991
1,1
6,7
ž. úd.
1992
1,4
6,6
ž. úd.
1993
1,6
7
1,1
1994
1,8
7,2
ž. úd.
1995
1,9
8,2
ž. úd.
1996
1,8
8,3
ž. úd.
1997
1,9
8,6
ž. úd.
1998
1,9
8,8
0,9
1999
1,9
9,5
ž. úd.
2000
2,1
10,3
ž. úd.
2001
1,9
9,9
ž. úd.
2002
1,6
9,1
ž. úd.
2003
1,7
11,1
0,5
2004
3,3
11
0,4
2005
5
11,5
0,5
2006
6
11,8
0,6
2007
6,3
13,5
0,4
2008
6,6
14,5
0,4
2009
6,8
14,2
uzavřeno
2010
7,3
15,0
uzavřeno
2011
7,1
16,9
uzavřeno
2012
7,1
18,2
uzavřeno
Zdroj:
Údaje z rozhodnutí Komise o státní podpoře č. NN 25/09 (ex N 167/09) - Německo - Financování letiště Berlin Brandenburg International (Úř. věst. C 179, 1.8.2009, s. 5), aktualizovány na základě údajů z výročních zpráv FBB.
(13)
Na tomto základě byla přímo po znovusjednocení Německa přednesena možnost jednoho jediného letiště pro region Berlín-Braniborsko. Na základě prognóz počtu cestujících na berlínských letištích se vycházelo z toho, že nárůst letecké dopravy by bylo možné zvládnout pouze za pomoci jednoho jediného letiště vhodné velikosti a v souladu s nejnovějším stavem techniky.
(14)
S plány na vybudování jednoho jediného letiště pro Berlín se začalo v lednu 1992. V této souvislosti bylo dne 20. června 1993 oznámeno, že jako možná lokalita pro výstavbu nového letiště byla určena oblast jižně od Schönefeldu, stejně jako obě letiště Sperenberg a Jüterbog. Tegel a Tempelhof nebyly ze dvou důvodů brány za potenciálně zajímavé: zaprvé z důvodu negativních vlivů těchto městských letišť na obyvatele (především z důvodu hluku letadel) a zadruhé proto, že výstavba v rozsahu požadovaném pro nové jediné berlínské letiště nebyla obecně možná. Rozhodnutí pro Schönefeld se opíralo koneckonců o jeho relativní blízkost od centra města (ačkoli letiště leží mimo město) a dobré napojení prostřednictvím silnic a železnice. Následně bylo rozhodnuto, že stávající letiště Schönefeld bude vybudováno a zmodernizováno jako berlínské hlavní letiště nazvané Berlin-Brandenburg Willy Brandt (dále jen „BER“) a že v této souvislosti budou letiště Tegel a Tempelhof uzavřena. Toto rozhodnutí bylo formálně potvrzeno usnesením o shodě mezi německou spolkovou vládou a zeměmi Berlín a Braniborsko ze dne 28. května 1996.
(15)
Společníci BBF plánovali provedení záměru BER prostřednictvím soukromých vlastníků a provozovatelů letiště. V roce 1997 bylo rozhodnuto o privatizaci, v jejímž rámci měly být všechny podíly BBF prodány soukromému investorovi a budoucímu kupci měla být udělena koncese na provozování letiště.
(16)
Nedošlo však ke shodě mezi společníky BBF a předkladateli nabídky. V důsledku toho prohlásili veřejní vlastníci v roce 2003 privatizaci za neúspěšnou a mimo to sdělili, že letiště bude nyní vybudováno pod vedením veřejné správy (5).
3. POPIS OPATŘENÍ A JEJICH POZADÍ
3.1. Smlouva o ovládnutí a odvodu zisku
(17)
Společnosti BBF a BFG podepsaly dne 6. srpna 1992 smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku. Tato smlouva měla mít původně platnost pět let s automatickým prodloužením o dva roky a roční výpovědní lhůtou. Podobnou smlouvu uzavřely i společnosti BBF a FBS. Podle německého práva se v případě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku mezi podnikem a dceřinou společností jedná o smlouvu, kterou dceřiná společnost podřizuje své vedení mateřské společnosti. Kromě toho je dceřiná společnost povinna odvádět své zisky mateřské společnosti nebo na ni převádět vyrovnání svých ztrát. V praxi jsou na základě takové smlouvy zisky a ztráty mateřské a dceřiné společnosti sloučeny a odpovídajícím způsobem zdaněny. Na základě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku mezi BBF a jejími dceřinými společnostmi byly různé podniky s ohledem na daň z příjmu právnických osob pokládány za jediný daňový subjekt.
(18)
V roce 2003 přešly v souvislosti s fúzí společností BBF a FBS práva a povinnosti BBF stanovené ve smlouvě o ovládnutí a odvodu zisku uzavřené s BFG dne 6. srpna 1992 na společnost FBS. Kromě toho ztratila svůj význam pro fúzi smlouva o ovládnutí a odvodu zisku uzavřená mezi BBF a FBS. Tato smlouva není tudíž v tomto rozhodnutí dále brána v úvahu.
(19)
V praxi vedla smlouva o ovládnutí a odvodu zisku uzavřená mezi společnostmi BBF a BFG dne 6. srpna 1992 (dále jen „smlouva o ovládnutí a odvodu zisku“) - minimálně v určitých letech - k vyrovnání ztrát vzniklých v důsledku provozu letiště Schönefeld zisky, jichž bylo dosaženo provozem letiště Tegel.
(20)
Letiště Schönefeld skutečně vykazovalo nejméně do roku 2006 provozní ztráty. Ty znázorňuje níže uvedená tabulka k EBITDA (6) a EBIT (7) letiště za období 2003 až 2006 na základě nákladů a výnosů, které byly bezprostředně spojeny s provozem letiště.
Tabulka 2
EBITDA a EBIT letiště Schönefeld v období 2003 až 2006
EBITDA/EBIT
(v mil. EUR)
2003
2004
2005
2006
EBITDA
[…] (8)
(…)
(…)
(…)
EBIT
(…)
(…)
(…)
(…)
(21)
V důsledku špatných výsledků letiště Schönefeld však nebyla zpochybňována rentabilita skupiny tvořené společnostmi FBS, BFG a - až do roku 2003 - holdingu BBF (dále jen „skupina FBS“). Skupina FBS mohla obecně poskytnout dostatek vlastních finančních prostředků, případně mohla potřebné finanční prostředky opatřit na trhu. Jak je Komisi známo, obdržela skupina FBS veřejné finanční prostředky z externích zdrojů pouze ve spojení s financováním záměru BER a v této souvislosti se souhlasem Komise (9).
(22)
Tato okolnost byla vyvozena především z poměrně dobrých hospodářských výsledků letiště Tegel, jimiž byly zmírňovány negativní účinky provozních ztrát letiště Schönefeld na skupinu FBS. V období let 1990 až 2005 byl Tegel oproti Schönefeldu a Tempelhofu moderním letištěm, které využívali všichni důležití mezinárodní přepravci (letecké společnosti s rozsáhlou nabídkou služeb), kteří létali do Berlína. V některých kategoriích cestujících a leteckých společností byl kromě toho považován za nejatraktivnější letiště v aglomeraci Berlína. Mimo to byl v osobní letecké dopravě v Berlíně v letech 1990 až 2005 zaznamenán rostoucí trend, ze kterého měla skupina FBS prospěch.
(23)
Tabulka 1 ukazuje, že počet cestujících ročně v Tegelu v 90. letech a od roku 2004 neustále rostl. V Schönefeldu počet cestujících ročně v první polovině 90. let značně narostl (z 1,1 milionu na 1,9 milionu cestujících v letech 1991 až 1995), ve druhé polovině stagnoval a v letech 2000 až 2003 klesl (ze 2,1 milionu na 1,7 milionu cestujících ročně). V letech 1991 až 2003 zachytilo velkou část nárůstu dopravy v Berlíně - v absolutních číslech - letiště Tegel, a nikoli Schönefeld. Zatímco počet cestujících ročně v Schönefeldu v uvedeném období narostl o 600 000, v Tegelu vzrostl dokonce o 4,4 milionu. Na obou letištích rostl objem dopravy, jak je vidět v tabulce 1, v letech 2003 až 2012 nepřetržitě: o 417 % v Schönefeldu (z 1,7 milionu na 7,1 milionu cestujících ročně) a o 63 % v Tegelu (z 11,1 milionu na 18,2 milionu cestujících ročně). Oproti období 1991 až 2003 se nárůst dopravy v absolutních číslech rozdělil téměř vyrovnaně na obě letiště, což znamená, že nárůst dopravy v Schönefeldu byl procentuálně výrazně silnější než v Tegelu.
3.2. Nařízení o poplatcích pro letiště Berlín-Schönefeld
(24)
V 90. letech se skupina FBS pokusila přimět letecké společnosti k tomu, aby svůj letecký provoz přeložily z téměř plně vytíženého letiště Tegel na letiště Schönefeld, jehož kapacita nebyla zdaleka vyčerpána (10). Cílem těchto snah bylo překonat problémy v Tegelu a současně optimalizovat vytížení kapacity v Schönefeldu. Za tímto účelem byly kontaktovány jak letecké společnosti, které letiště Tegel a Tempelhof již považovaly za své stanoviště, tak i letecké společnosti, které na berlínská letiště, případně jedno z berlínských letišť ještě nelétaly. Několik leteckých společností vyjádřilo svůj zájem, nakonec však svůj provoz nepřeložila do Schönefeldu z marketingových důvodů ani jedna z nich. To bylo způsobeno zejména skutečností, že v Schönefeldu nebyl žádný stálý uživatel (11) a že infrastruktura v Schönefeldu nebyla tak moderní jako v Tegelu. Kromě toho nebylo toto znevýhodnění vyváženo atraktivními letištními poplatky nebo jinými finančními pobídkami. Pokus o přeložení části letecké dopravy z Tegelu do Schönefeldu a dále o usídlení leteckých společností v Schönefeldu, které doposud nenabízely žádné spoje z Berlína a do něj, tedy v tuto chvíli nebyl v maximální míře úspěšný. Zdůrazňuje to již zmíněná skutečnost, že počet cestujících v Schönefeldu v období let 1991 až 2003 vzrostl pouze o 600 000, zatímco v témže období se v Tegelu zvýšil o 4,4 milionu cestujících.
(25)
To vedlo k úvahám, jak by hospodářská situace Schönefeldu mohla být před otevřením letiště BER strategicky vylepšena. Jako možnost nebylo vzato v úvahu dočasné zavření letiště. Předmětem strategických úvah však byla výše letištních poplatků, jakož i jejich stanovení s ohledem na růst objemu dopravy.
(26)
V Německu jsou poplatky, které letiště požadují od leteckých společností za poskytované služby v rámci infrastruktury letiště, stanovovány na základě nařízení o poplatcích vydaného příslušným letištěm. Nařízení o poplatcích jsou zveřejňována v německém věstníku pro leteckou dopravu nazvaném Nachrichten für Luftfahrer (Zprávy pro letecké dopravce). Každé letiště vydává své vlastní nařízení o poplatcích a musí o něm informovat příslušné orgány civilní letecké dopravy dané spolkové země.
(27)
Od roku 2003 platila v Schönefeldu různá nařízení o poplatcích. V období od 1. srpna 2003 do 30. dubna 2004 platilo společné nařízení o poplatcích pro letiště Tegel, Tempelhof a Schönefeld (dále jen „nařízení o poplatcích z roku 2003“). Atraktivita tohoto nařízení byla považována za nedostatečnou, jelikož letecké společnosti žádným způsobem nemotivovalo k zavedení nových leteckých linek z Berlína a do Berlína nebo ke zvýšení četnosti letů.
(28)
Na tomto základě pověřili společníci FBS v roce 2003 poradce společnosti ([…] - dále jen „poradenská společnost“) vypracováním strategie ke zlepšení finanční situace letiště Schönefeld až do otevření letiště BER, kterou by bylo možné zrealizovat rychle.
(29)
Z analýzy poradenské společnosti vyplynulo, že z četných důvodů existoval potenciál pro značné rozšíření letecké dopravy v Berlíně. Na základě odhadů poradenské společnosti zahrnovala spádová oblast (tzv. catchment area) Berlína až 10 milionů možných cestujících ročně. Poradenská společnost určila řadu strukturálních faktorů, které napomáhaly k rozšíření letecké dopravy. K ústředním faktorům patřilo umístění četných sídel velkých nadnárodních podniků, skutečnost, že Berlín je největším univerzitním městem Německa, stejně jako centrum „kontaktů různých etnik“ (12), jakož i okolnost, že Berlín byl začátkem 21. století pokládán za rozvíjející se hlavní město a turistický magnet (13). Poradenská společnost objasnila, že Berlín vykazuje v roce 2003 v porovnání s jinými letišti hlavních měst ještě značný potenciál k zavedení a růstu nízkonákladové dopravy.
(30)
V téže době zaznamenávala v celé Evropě značný růst nízkonákladová doprava (14). Z různých analýz vyplynulo, že nízkonákladovou dopravu lze spojit převážně s novými cestujícími, takže bylo možné počítat s odpovídajícím objemem navíc k běžné dopravě. Na základě prognózy poradenské společnosti představoval potenciál pro další nízkonákladovou dopravu v Schönefeldu krátkodobě, tj. v letech 2003 až 2005, nárůst o 600 000 až 900 000 dalších cestujících ročně, a střednědobě, tj. v letech 2005 až 2010, dalších 300 000 cestujících ročně.
(31)
Mimo to poradenská společnost konstatovala, že realizace strategie k usazení nízkonákladových dopravců v Schönefeldu by vyžadovala pouze omezené úpravy a nebyly by zapotřebí žádné rozsáhlé investice do infrastruktury nebo podstatné změny stávající infrastruktury.
(32)
Poradenská společnost proto takovou strategii (dále jen „nízkonákladová strategie“) doporučila. Pro její realizaci byla navržena kombinace množstevních slev z letištních poplatků a finančních pobídek (15).
(33)
Společnost FBS se rozhodla pro realizaci nízkonákladové strategie a za tímto účelem schválila nové nařízení o poplatcích (dále jen „nařízení o poplatcích z roku 2004“). Toto nařízení o poplatcích bylo oproti nařízení z roku 2003 speciálně šité na míru letišti Schönefeld. Nové nařízení o poplatcích bylo schváleno dne 30. dubna 2004 a v platnost vstoupilo dne 1. května 2004. Stanovovalo následující druhy poplatků:
(a)
poplatky za vzlety a přistání, zejména na základě maximální vzletové hmotnosti letadla;
(b)
poplatky za cestující na základě počtu odlétajících cestujících a destinace letu;
(c)
poplatek za parkování letadel na základě maximální vzletové hmotnosti letadla a doby využívání parkovacích ploch.
(34)
Nařízení o poplatcích obsahovalo různé finanční pobídkové mechanismy:
(a)
„množstevní slevu za cestující“, v jejímž rámci byly poplatky za cestující stanovovány proporcionálně na základě počtu přepravených cestujících:
Tabulka 3
Množstevní sleva za cestující podle nařízení o poplatcích z roku 2004
Počet cestujících za rok
Výše platby
(%)
nad 50 000
5
nad 100 000
10
nad 150 000
15
nad 250 000
20
(b)
„růstový podnět ve formě pobídky v souvislosti s destinací a četností letů“, které byly poskytovány za zřízení nových spojení z letiště Schönefeld a vytvoření dalších četností letů u stávajících spojení z Schönefeldu. Výše pobídky v souvislosti s destinací činila v prvním roce 80 %, ve druhém roce 60 %, ve třetím roce 40 % a ve čtvrtém roce 20 % základní sazby za přistání (definována jako součet platných poplatků za vzlet a přistání a poplatků za cestující za příslušné lety). Výše pobídky v souvislosti s četností letů činila v prvním roce 60 % a ve druhém roce 40 % základní sazby za přistání. Ke stanovení přesných podmínek měla být vždy uzavřena dvoustranná dohoda mezi FBS a danou leteckou společností.
(35)
Nařízení o poplatcích z roku 2004 bylo v červenci 2005 znovu změněno. Podle této změny mohly letecké společnosti obdržet pobídku v souvislosti s destinací, pokud zřídily nová spojení z berlínského letištního systému, tzn. spojení do cílů, s nimiž předtím neexistovalo přímé spojení z Berlína. Před změnou se pobídka v souvislosti s destinací oproti tomu vztahovala na nová spojení z Schönefeldu, i když totéž spojení bylo provozováno přímými lety z jiných berlínských letišť.
(36)
Dne 19. ledna 2006 bylo opět schváleno nařízení o poplatcích (dále jen „nařízení o poplatcích z roku 2006“), které vstoupilo v platnost zpětně od 1. ledna 2006. Oproti nařízení o poplatcích z roku 2004 byla zrušena pobídka v souvislosti s četností letů. Nařízení o poplatcích z roku 2006 stanovovalo v podstatě tři různé finanční pobídky: podporu růstu (16), tzn. pobídku ve spojení se zvýšením tonáže a počtu cestujících na každý let, podporu v souvislosti s destinací za zřízení nového přímého spojení Berlína s novým cílovým letištěm a množstevní slevu za cestující.
(37)
Podle nařízení o poplatcích z roku 2006 si musela letecká společnost při zřizování nového spojení z Berlína vybrat mezi podporou v souvislosti s destinací a podporou růstu. Toto právo volby muselo být uplatněno před zřízením nového spojení a toto jednorázové rozhodnutí bylo závazné.
(38)
Podpora v souvislosti s destinací činila v 1. období letového plánu po zřízení nového spojení 80 %, ve 2. období letového plánu 60 %, ve 3. období letového plánu 40 %, ve 4. období letového plánu 20 %, v 5. období letového plánu 10 % základní sazby za přistání. Kromě toho se letecké společnosti zavázaly k vrácení podpory v souvislosti s destinací, pokud by nové spojení znovu zrušily již před uplynutím 5. období letového plánu: v 1. období letového plánu 60 % příslušné základní sazby za přistání, v 2. období letového plánu 40 %, ve 3. období letového plánu 20 %, ve 4. období letového plánu 10 %, v 5. období letového plánu 0 %.
(39)
Podporu růstu mohly letecké společnosti nárokovat za předpokladu, že v porovnání s příslušným předchozím rokem dosáhly zvýšené tonáže nebo počtu cestujících na každý let. Podpora růstu se počítala pomocí stupnice uvedené v nařízení o poplatcích vždy podle výše dosaženého růstu; z toho vyplývaly degresivně odstupňované slevy z letištních poplatků. Podpora růstu byla omezena na maximálně pět let.
(40)
Množstevní sleva za cestující oproti tomu byla v porovnání s nařízením o poplatcích z roku 2004 změněna a rozšířena jen mírně. Podle nařízení o poplatcích z roku 2006 spočívala množstevní sleva za cestující, nyní označovaná jako objemová podpora, v poměrném vrácení poplatků za vzlet a přistání, jakož i poplatků za cestující v závislosti na počtu přepravených cestujících. Slevové stupně byly stanoveny takto:
Tabulka 4
Objemová podpora: slevy podle nařízení o poplatcích z roku 2006
Počet cestujících za rok
Výše platby
(%)
nad 50 000
5
nad 100 000
10
nad 250 000
15
nad 500 000
20
nad 1 milion
30
nad 2 miliony
40
3.3. Individuální smlouvy uzavřené mezi společností FBS a určitými leteckými společnostmi
3.3.1. Usazení společnosti easyJet jako stálého uživatele na letišti Schönefeld
(41)
V roce 2003 zahájila společnost FBS v souvislosti s realizací nízkonákladové strategie v Schönefeldu jednání se společností easyJet Airline Company Ltd. (dále jen „easyJet“), neboť tato společnost hledala sídlo pro novou základnu na evropském kontinentu. Výměnou za atraktivní letištní poplatky a další finanční pobídky nabídla společnost easyJet umístění čtyř letadel na tomto letišti v prvním roce provozu (2004), přičemž ve druhém roce mělo následovat šest letadel a v každém dalším roce v období let 2006 až 2009 mělo přibýt jedno další letadlo. Podle údajů Německa to společnost FBS považovala za příležitost usídlit na letišti Schönefeld jako stálého uživatele na trhu zavedeného nízkonákladového dopravce.
(42)
Dne 19. prosince 2003 uzavřely společnosti FBS a easyJet smlouvu (dále jen „smlouva s easyJet z roku 2003“) s výše uvedenými podmínkami. Se smlouvou byla stanovena zvláštní struktura poplatků pro easyJet, která se odchylovala od platného nařízení o poplatcích. V ní jsou stanoveny pouze poplatky na základě počtu odlétajících cestujících. Bez ohledu na to byl smlouvou zaveden slevový systém, který se opíral o počet cestujících navíc, které společnost easyJet přepravila v příslušném roce v porovnání s předchozím rokem. Tento zvláštní slevový systém byl později pod označením „podpora růstu“ zahrnut do nařízení o poplatcích z roku 2006 (viz 36. až 39. bod odůvodnění. Kromě toho se společnosti FBS a easyJet dohodly na podpoře v souvislosti s destinací ve formě jednorázové platby ve výši […] EUR za každou novou každodenní rotaci (četnost letů), kterou společnost easyJet vytvoří. Platby vycházející z tohoto systému byly však v roce 2004 pozastaveny. Celkově bylo v rámci tohoto systému podpořeno 19 nových každodenních rotací, které společnost easyJet vytvořila.
(43)
Doba platnosti smlouvy uzavřené mezi společnostmi FBS a easyJet činila původně deset let, přičemž společnost easyJet měla možnost prodloužit ji o dalších deset let. Dne 11. září 2007 uzavřely společnosti FBS a easyJet pozměňovací smlouvu (dále jen „pozměňovací smlouva s easyJet z roku 2007“), kterou byla změněna doba platnosti a další podmínky původní smlouvy. Touto pozměňovací smlouvou byla doba platnosti smlouvy s easyJet z roku 2003 ve svém pozměněném znění omezena na dobu do otevření letiště BER (tehdy se předpokládal rok 2011). S ohledem na letištní poplatky obsahovala pozměňovací smlouva s easyJet z roku 2007 „dynamický“ odkaz na všeobecné nařízení o poplatcích letiště (17). V souladu s tím platilo nařízení o poplatcích platné v Schönefeldu vždy i pro easyJet, i když společnost FBS měla nařízení o poplatcích po uzavření smlouvy změnit.
(44)
V období 2003 až 2006 se doprava společnosti easyJet na letišti Schönefeld značně zvýšila. Společnost mohla dokonce počet letadel umístěných na tomto letišti zvýšit rychleji, než jak bylo smluvně dohodnuto s FBS. Následně se letiště Schönefeld stalo v roce 2006 největší základnou společnosti easyJet mimo území Spojeného království.
(45)
Tento stav vyjadřuje tabulka 5, která ukazuje vývoj dopravy společnosti easyJet na letišti Schönefeld (vždy v absolutních číslech a jako procentní podíl na celkovém počtu cestujících v Schönefeldu v letech 2004 až 2010).
Tabulka 5
Vývoj dopravy společnosti easyJet na letišti Schönefeld v letech 2004 až 2010
Vývoj počtu cestujících společnosti easyJet
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Podíl cestujících společnosti na celkovém počtu cestujících na letišti Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Usídlení jiných leteckých společností v Schönefeldu
(46)
Vedle usídlení společnosti easyJet jakožto stálého uživatele usilovala společnost FBS o získání dalších nízkonákladových dopravců. Na základě toho byly uzavřeny individuální smlouvy s následujícími nízkonákladovými dopravci: Germanwings GmbH (dále jen „Germanwings“), Ryanair Limited (dále jen „Ryanair“), Volare Airlines S.p.A. (dále jen „Volare“), V-Bird Airlines B.V. (dále jen „V-Bird“), Norwegian Air Shuttle AS (dále jen „Norwegian Air Shuttle“), Icelandair Reykjavik Airport (dále jen „Icelandair“), jakož i letecká společnost Aer Lingus Limited (dále jen „Aer Lingus“), která je pro účely tohoto usnesení považována za nízkonákladového dopravce (18).
(47)
V případě společností Ryanair a Germanwings byly uzavřeny dvě po sobě jdoucí smlouvy, jedna v roce 2003 a druhá v roce 2004.
(48)
Smlouvy se společnostmi Ryanair, Volare a V-Bird, jakož i první smlouva s Germanwings byly uzavřeny před schválením nařízení o poplatcích z roku 2004 a dnem jeho vstupu v platnost (viz 33. bod odůvodnění). V těchto smlouvách byla popsána spojení provozovaná z letiště Schönefeld a příslušné četnosti letů. Smlouvy předpokládaly finanční pobídky ve formě plateb pro jednotlivé letecké společnosti, které byly vyjednány s cílem přesvědčit tyto letecké společnosti o zahájení nebo rozšíření provozu v Schönefeldu, aniž by se nejprve muselo čekat na schválení nového nařízení o poplatcích s finančními pobídkami. Tyto platby byly spojeny s podmínkou, že letecká společnost musí realizovat minimálně určitý podíl letů plánovaných v rámci smluvně stanoveného provozu (19). V první smlouvě se společností Ryanair byla stanovena platba ve výši […] mil. EUR za rok (doba platnosti smlouvy). Smlouvy se společnostmi V-Bird a Volare obsahovaly platby ve výši […] mil. EUR za tři roky, degresivně odstupňované v ročních tranších. V první smlouvě se společností Germanwings byla stanovena platba ve formě degresivní slevy ze splatných letištních poplatků po dobu tří let. Kromě toho bylo dohodnuto, že FBS musí převzít náklady na marketingové aktivity ve výši […] EUR za rok.
(49)
Ostatní smlouvy, které byly uzavřeny se vstupem nařízení o poplatcích z roku 2004 v platnost nebo až poté, vycházely v podstatě z týchž zásad. I v těchto smlouvách byla popsána spojení provozovaná z letiště Schönefeld a příslušné četnosti letů. Takto mohly dotčené letecké společnosti nárokovat různé finanční pobídky. Smlouvy však obsahovaly „dynamický“ odkaz na všeobecné nařízení o poplatcích letiště. V souladu s tím platilo nařízení o poplatcích platné v Schönefeldu vždy i pro dotčenou leteckou společnost, i když společnost FBS měla nařízení o poplatcích po uzavření smlouvy změnit (20). Smlouvy obsahovaly doložku, podle níž bylo udělení určitých pobídek stanovených v nařízení o poplatcích vázáno na podmínku, že letecká společnost musí zrealizovat minimálně určitý podíl letů plánovaných v rámci smluvně předpokládaného provozu. Kromě toho bylo v některých z těchto smluv stanoveno, že FBS přispěje k poměrnému financování marketingových nákladů dotčených leteckých společností. Ve smlouvě se společností Norwegian Air Shuttle byl například stanoven jednorázový příspěvek ve výši […] EUR ze strany FBS k pokrytí prokazatelných marketingových nákladů letecké společnosti. Jednorázové platby ve výši […] EUR, příp. […] EUR k financování části jejich marketingových nákladů byly nabídnuty i společnostem Aer Lingus a Icelandair.
(50)
Následující tabulka obsahuje přehled o době platnosti jednotlivých smluv.
Tabulka 6
Doba platnosti smluv uzavřených mezi společností FBS a jednotlivými nízkonákladovými dopravci
Letecká společnost / smlouva
Datum uzavření smlouvy
Předpokládaná doba platnosti smlouvy (21)
Ryanair (první smlouva)
31. března 2003
1. května 2003 až 30. dubna 2004
Ryanair (druhá smlouva)
28. dubna 2004
1. května 2003 až 30. dubna 2008
Germanwings (první smlouva)
14. října 2003 (22)
26. října 2003 až 31. října 2006
Germanwings (druhá smlouva)
23. prosince 2004
1. května 2004 až 30. dubna 2008
Volare
22. října 2003 (23)
26. října 2003 až 31. března 2007 (24)
V-Bird
3. listopadu 2003 (25)
3. listopadu 2003 až 3. listopadu 2007 (26)
Icelandair
6. června 2004
6. června 2004 až 31. března 2009
Norwegian Air Shuttle
17. května 2004
29. března 2004 až 31. března 2009
Aer Lingus
13. května 2004
30. března 2004 až 31. března 2009
(51)
Tabulka 7 znázorňuje vývoj dopravy dotčených leteckých společností na letišti Schönefeld v letech 2003 až 2010.
Tabulka 7
Vývoj počtu cestujících těchto nízkonákladových dopravců, kteří byli předmětem šetření v období 2003 až 2010
Vývoj počtu cestujících leteckých společností s individuálními smlouvami v období 2003 až 2010
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle AS
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Celkový podíl těchto leteckých společností na dopravě v Schönefeldu
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Celkově vedla realizace nízkonákladové strategie k velmi prudkému nárůstu dopravy na letišti Schönefeld. Jak vyplývá z tabulky 1, počet cestujících se v letech 2003 a 2004 téměř zdvojnásobil (nárůst z 1,7 milionu na 3,3 milionu). Počet cestujících rostl výrazně i v dalších letech a v roce 2005 dosáhl hodnoty 5 milionů a v roce 2006 hodnoty 6 milionů cestujících. V letech 2003 až 2009 vzrostl počet cestujících čtyřnásobně.
3.4. Terminál B a pronájem prostor v tomto terminálu společnosti easyJet
(53)
Na letišti Schönefeld jsou terminály B a A stavebně propojeny a společně tvoří severní terminál. Pokud jde o kapacitu, je terminál B nejmenším terminálem na tomto letišti. Většina cestujících a leteckých společností využívá výrazně větší terminál A. V terminálu B se nachází pouze funkce odbavení cestujících a zavazadel a bezpečnostní kontrola cestujících. Všechny ostatní části procesu odbavení cestujících probíhají v sousedním terminálu A. K tomu patří čekání před odletem, příprava na nástup do letadla, jakož i samotný nástup. V terminálu A dále probíhají veškeré přílety cestujících a jejich zavazadel.
(54)
V rámci přípravy na značný nárůst objemu dopravy, s nímž bylo třeba v Schönefeldu počítat v důsledku smlouvy uzavřené se společností easyJet v roce 2003, uzavřela FBS s touto leteckou společností v březnu 2004 další smlouvu. Touto další smlouvou (dále jen „nájemní smlouva s easyJet z roku 2004“) udělila FBS společnosti easyJet výhradní právo na využívání odbavovacích přepážek a prostor pro posádky v schönefeldském terminálu B. Dohodnuté platby nájemného měly být prováděny odděleně od letištních poplatků. Kromě toho opravňovala smlouva společnost easyJet k tzv. brandingu, tzn. zařízení určitých ploch ve stylu značky této letecké společnosti.
(55)
V období let 2004 až 2007 si společnost easyJet pronajímala plochu o rozloze asi […] m2 ve formě kancelářských prostor a odbavovacích přepážek, což odpovídá […] % celkové plochy terminálu B. V únoru 2008 proběhlo stěhování společnosti easyJet do samostatných kancelářských prostor, čímž se kancelářské plochy využívané v terminálu B zmenšily na […] m2.
(56)
Volné plochy terminálu B, včetně hal a chodeb, stejně jako kaváren, které se tam nacházejí, mohou využívat i cestující jiných leteckých společností, protože terminály A a B nejsou prostorově odděleny.
(57)
Odbavení cestujících v terminálu B se liší od odbavení v jiných terminálech na základě technického aspektu bezpečnostního vybavení odbavovacího systému pro zavazadla. Systém používaný v terminálu B disponuje integrovaným rentgenovým přístrojem ke kontrole zavazadel. V terminálu A probíhá rentgenová kontrola bezprostředně poté, co cestující vstoupí do odbavovacího prostoru. Podle německé ústavy odpovídá zařízení v terminálu B s ohledem na technickou účinnost odbavovacího systému pro zavazadla zařízení v terminálu A.
3.5. Opatření podléhající formálnímu vyšetřovacímu řízení
(58)
Předmětem formálního vyšetřovacího řízení jsou následující opatření:
-
smlouva o ovládnutí a odvodu zisku (dále jen „opatření č. 1“), jako jejíž potenciální oprávněná osoba byla podle úvodního rozhodnutí určena společnost FBS,
-
úpravy poplatků stanovené ve smlouvě s easyJet z roku 2003 (dále jen „opatření č. 2“), jako jejichž potenciální oprávněná osoba byla určena společnost easyJet,
-
podmínky, včetně slev z letištních poplatků a různých finančních pobídek, které byly několika dalším nízkonákladovým dopravcům nabídnuty v rámci smluv uvedených v tabulce 6 (dále společně jen „opatření č. 3“), jako jejichž potenciální oprávněné osoby byly určeny společnosti Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus a Icelandair,
-
nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 (dále jen „opatření č. 4“), jako jejíž potenciální oprávněná osoba byla určena společnost easyJet.
4. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
4.1. Opatření č. 1: smlouva o ovládnutí a odvodu zisku
(59)
V úvodním rozhodnutí Komise konstatovala, že letiště Schönefeld po určitou dobu evidovalo ztráty a i v současnosti hospodaří se ztrátou. Kromě toho zjistila, že jeden z nejdůležitějších nástrojů k přežití společnosti FBS spočíval v tom, že ztráty byly vyrovnávány zisky společnosti BFG. Komise dospěla předběžně k závěru, že společnosti FBS plynula z tohoto křížového subvencování, které se opíralo o smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku, hospodářská výhoda, jíž by FBS za běžných tržních podmínek možná ani nedosáhla. Komise považovala tuto hospodářskou výhodu za zvláštní, protože z ní měl prospěch pouze jeden podnik. Kromě toho narušovala hospodářskou soutěž a ovlivňovala obchod mezi členskými státy.
(60)
Dále dospěla Komise k závěru, že tato hospodářská výhoda byla financována ze státních prostředků, a tím ji bylo nutné přičíst státu. V souvislosti se státními prostředky zdůrazňuje Komise, že se v případě FBS jedná o veřejný podnik, jehož společníky jsou německá spolková vláda a dvě spolkové země. Mimo to zastupuje osm z dvanácti členů dozorčí rady německé státní orgány. Komise proto zastává názor, že prostředky FBS je třeba pokládat za státní prostředky. S ohledem na přisouditelnost opatření č. 1 státu zdůraznila Komise zejména druh činnosti společnosti FBS a uvedla, že letiště mají podstatný význam v různých politických oblastech a že státní orgány jsou obecně „nepřítomny“, když provozovatel letiště přijímá rozhodnutí o dlouhodobém rozvoji příslušné infrastruktury.
(61)
Komise proto shledala, že sporné opatření může představovat státní podporu. Zpochybnila slučitelnost této potenciální podpory s vnitřním trhem, zejména na základě opatření podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. V tomto ohledu Komise zjistila, že se u daného opatření jedná o provozní podporu, pokud ji lze klasifikovat jako státní podporu, pokud se nejeví jako nutná a přiměřená k dosažení cíle ve veřejném zájmu a pokud nedoprovází proces restrukturalizace. Komise kromě toho zpochybnila slučitelnost opatření s ustanoveními čl. 106 odst. 2 SFEU a uvedla k tomu, že německé orgány neprokázaly, že společnost FBS byla pověřena poskytováním služeb ve všeobecném hospodářském zájmu. Komise mimo to odkazuje na body 34 a 35 Pokynů Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (dále jen „pokyny pro leteckou dopravu“) (27), podle nichž by mohla být správa letiště jako celku považována za hospodářskou službu obecného zájmu pouze ve výjimečných případech.
4.2. Opatření č. 2: smlouva s easyJet z roku 2003
(62)
V úvodním rozhodnutí Komise uvedla, že letištní poplatky hrazené společností easyJet byly výrazně nižší než poplatky stanovené v platném nařízení o poplatcích. Kromě toho Komise zdůraznila, že poplatky stanovené pro jiné nízkonákladové dopravce v Schönefeldu vycházely z tehdy platného nařízení o poplatcích, nicméně smlouva s easyJet z roku 2003 tento „dynamický“ odkaz na nařízení o poplatcích neobsahovala. Komise tudíž vyslovila předběžné stanovisko, že smlouva s easyJet z roku 2003 představovala zvláštní výhodu pro easyJet, která dle všeho narušovala hospodářskou soutěž a ovlivňovala obchod mezi členskými státy.
(63)
Komise mimo to došla k předběžnému závěru, že toto opatření je financováno ze státních prostředků a lze ho připsat státu, mimo jiné na základě argumentace uvedené v souvislosti s opatřením č. 1, která se týká i opatření č. 2. Kromě toho Komise uvedla, že k uzavření takových smluv, jako jsou smlouvy s easyJet a dalšími nízkonákladovými dopravci, je s nejvyšší pravděpodobností nutný souhlas dozorčí rady, která je většinově složená ze zástupců státních orgánů. Komise ještě poznamenala, že rozhodnutí o poplatcích zveřejněné společností FBS muselo schválit Ministerstvo pro rozvoj měst, bydlení a dopravu země Braniborsko. Tyto aspekty byly pokládány za další odkazy na to, že opatření č. 2 (a opatření č. 3) je třeba stejnou měrou přisoudit státu. Komise dále poukázala na to, že premiér Braniborska je členem dozorčí rady FBS a že pod něho spadá i Ministerstvo pro rozvoj měst, bydlení a dopravu.
(64)
Komise rovněž vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, pokud by mohlo být klasifikováno jako státní podpora, zejména s ohledem na ustanovení pokynů pro leteckou dopravu.
4.3. Opatření č. 3: Smlouvy s různými dalšími nízkonákladovými dopravci
(65)
V úvodním rozhodnutí vysvětlila Komise, že z úpravy slev zavedené v Schönefeldu v zájmu zvýšení objemu dopravy měly prospěch pouze určité letecké společnosti, a zdůraznila chybějící transparentnost tohoto slevového systému. Komise poukázala na to, že některé ze zkoumaných úprav slev byly dojednány v době, kdy platné nařízení o poplatcích neobsahovalo žádné úpravy ohledně snížení ceny, a že nařízení o poplatcích z roku 2004 bylo vypracováno výhradně z toho důvodu, aby byl zpětně vytvořen právní základ pro tyto úpravy. Podle Komise nemohla úprava slev stanovená podle nařízení o poplatcích z roku 2004 vstoupit v platnost v souladu se zákonem, neboť nařízení o poplatcích z roku 2004 schválily příslušné orgány pouze pod podmínkou, že Evropské komisi budou příslušné úpravy slev oznámeny, přičemž k takovému oznámení nedošlo (28). S ohledem na tyto poznatky došla Komise k předběžnému závěru, že sporné úpravy přinesly dotčeným leteckým společnostem zvláštní výhodu. Kromě toho vyslovila Komise názor, že tato hospodářská výhoda dle všeho narušuje hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(66)
Pokud jde o použití státních prostředků v opatření č. 3 a přisouditelnost tohoto opatření státu, uvedla Komise stejné argumenty jako u smlouvy s easyJet z roku 2003.
(67)
Komise nakonec vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti sporných úprav s vnitřním trhem, pokud by mohly být klasifikovány jako státní podpora, zejména s ohledem na ustanovení pokynů pro leteckou dopravu.
4.4. Opatření č. 4: nájemní smlouva s easyJet z roku 2004
(68)
V souvislosti s dohodou mezi společnostmi FBS a easyJet o užívání terminálu B letiště Schönefeld odkázala Komise v úvodním rozhodnutí na rozsudek Zemského soudu v Postupimi (29). Zemský soud zjistil, že společnosti easyJet příslušelo výhradní využívání celého terminálu letiště (terminál B) a že ostatní letecké společnosti, které tento terminál předtím využívaly, musely ustoupit. Tento terminál nabízí různé přednosti, které v ostatních terminálech letiště Berlín-Schönefeld nejsou. Terminál disponuje například zařízením pro přepravu zavazadel s několika úrovněmi, které umožňuje podstatně rychlejší odbavení než přepravní systémy omezené na jednu úroveň, které mají ostatní terminály.
(69)
Podle Komise zemský soud konstatoval, že není žádný důvod pro to, aby společnost easyJet získala výhradní právo na využívání terminálu B. Ostatní letecké společnosti, které stejně tak létají na letiště Berlín-Schönefeld, odbavily v Schönefeldu také mnoho cestujících a nabízely spojení v podobném počtu jako easyJet. Bez ohledu na to vyslovila Komise názor, že nájem, který společnost FBS vyčíslila pro společnost easyJet ve výši […] EUR měsíčně, je nižší než nájemné obvyklé na trhu.
(70)
Komise tudíž zastávala předběžné stanovisko, že nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 představuje zvláštní výhodu pro společnost easyJet. Kromě toho vyslovila Komise názor, že tato hospodářská výhoda dle všeho narušuje hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(71)
Pokud jde o použití státních prostředků v opatření č. 4 a přisouditelnost tohoto opatření státu, uvedla Komise stejné argumenty jako u smlouvy s easyJet z roku 2003.
(72)
Komise závěrem vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, pokud by mohlo být klasifikováno jako státní podpora, zejména s ohledem na ustanovení pokynů pro leteckou dopravu.
5. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
5.1. Air France
(73)
Podle údajů společnosti Air France se u snížených poplatků, které FBS vybírala v Schönefeldu, jednalo o všeobecné opatření, neboť v tomto případě neproběhlo potřebné veřejné oznámení. Kromě toho je doba platnosti smlouvy s easyJet z roku 2003 (20 let) v rozporu s rozhodovací praxí Komise. Pro dlouhodobou finanční podporu neexistoval žádný objektivní důvod a nelze doložit žádný účinek pobídky.
(74)
Pokud jde o využívání terminálu B společností easyJet, zastávala společnost Air France názor, že se jednalo o jediný terminál, který byl určen pro výhradní využívání jednou leteckou společností. Nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 nebyla předmětem výběrového řízení. Společnost easyJet je jedinou leteckou společností, která může v Schönefeldu nabízet pohodlný a spolehlivý výdej zavazadel.
5.2. Lufthansa
(75)
Společnost Deutsche Lufthansa AG („Lufthansa“) poukázala ve svém stanovisku na to, že obchodní vývoj tří berlínských letišť (Tegel, Schönefeld a Tempelhof) probíhal nanejvýš pozitivně a obratová rentabilita činila v posledních třech letech zhruba […] %. Podle názoru společnosti Lufthansa bylo letiště Schönefeld dotováno leteckými společnostmi působícími na letišti Tegel.
5.3. Germania
(76)
Společnost Germania Fluggesellschaft mbH (dále jen „Germania“) vyjádřila stanovisko, že výhody nabízené v Schönefeldu na základě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku mezi společnostmi FBS a BFG byly financovány cestujícími letiště Tegel. Podle společnosti Germania vyplývalo křížové subvencování ze způsobu výpočtu poplatků, jakož i z propojení provozovatelů letišť Schönefeld a Tegel, které je podle společnosti Germania zapotřebí hodnotit jako koluze. Podle jejího stanoviska nejednala FBS ohledně vyrovnání ztrát jako investor v tržním hospodářství. Germania pokládá za nepravděpodobné, že náklady FBS v Schönefeldu mohly být kryty z provozu.
(77)
Germania uvedla, že letecké společnosti v Schönefeldu dostaly v důsledku individuálních smluv o letištních poplatcích provozní podporu. Kromě toho nebylo nařízení o poplatcích z roku 2004 podle Germanie ani schváleno, ani zveřejněno.
(78)
Podle společnosti Germania neodpovídalo nájemné vybírané od společnosti easyJet za využívání terminálu B cenám obvyklým na trhu. To se rovná přednostnímu zacházení a státní podpoře. Výhradní využívání celého terminálu umožnilo společnosti easyJet nabízet efektivní servis, zatímco jiné letecké společnosti tuto možnost neměly.
5.4. DBA
(79)
Podle údajů společnosti DBA Luftfahrtgesellschaft (dále jen „DBA“), nízkonákladového dopravce a dceřiné společnosti firmy Air Berlin (provoz byl zastaven v roce 2008), byla cenová soutěž na berlínském trhu letecké dopravy obzvláště silná. Podmínky hospodářské soutěže se ještě přiostřily při realizaci nízkonákladové strategie v Schönefeldu, zejména při nástupu společností Germanwings a easyJet. Takto se letecké společnosti působící v Tegelu dostaly pod tlak, mezi nimi především jiní nízkonákladoví dopravci, jako Air Berlin/DBA.
(80)
Podle DBA neodpovídalo nájemné hrazené společností easyJet za terminál B ceně obvyklé na trhu. Kromě toho představovalo výhradní využívání přepravního zařízení v terminálu B přednostní zacházení, které je relevantní s ohledem na právo v oblasti podpory.
5.5. Sdružení evropských leteckých společností (Association of European Airlines)
(81)
Sdružení evropských leteckých společností (dále jen „AEA“), které zastupuje zájmy evropských leteckých společností, je toho názoru, že křížové subvencování mezi letišti Tegel a Schönefeld a mezi členy AEA, kteří přednostně létali z Tegelu, a subvencovanými konkurenčními leteckými společnostmi se sídlem v Schönefeldu je diskriminační. Podle AEA nebyly letecké společnosti působící v Schönefeldu bez tohoto křížového subvencování v rozporu s hospodářskou soutěží z hospodářského hlediska schopny přežít a poplatky v Tegelu mohly být výrazně nižší. Na základě geografické blízkosti Tegelu k Schönefeldu nebyly subvence z veřejného hlediska nutné.
(82)
Podle názoru AEA nelze kromě toho opatření uvedená v úvodním rozhodnutí objektivně ospravedlnit, slevy a pobídky jsou svévolné a diskriminační a na základě toho nejsou slučitelné s pokyny pro leteckou dopravu.
5.6. Germanwings
(83)
Podle údajů společnosti Germanwings se FBS vůči podniku neustále chovala jako soukromý investor. Navzdory postupnému snížení poskytnutých slev vybudovala společnost Germanwings svou síť leteckých spojení z Schönefeldu. Podnik se spoléhal na to, že finanční ujednání dohodnutá s FBS jsou v souladu se zákonem, zejména z toho důvodu, že tři berlínská letiště tvořila jednotný letištní systém.
(84)
Společnost Germanwings vysvětlila, že letiště Hamburk, Drážďany, Lipsko nebo Lübeck (30) nebyly považovány za vhodné konkurenceschopné alternativy pro Schönefeld, jelikož letecká společnost provozuje v první řadě vnitrostátní linky. Vzhledem ke krátkému trvání letu na vnitrostátních linkách jsou uvedená letiště příliš vzdálená od Berlína na to, aby byla brána v úvahu jako vhodné alternativy Schönefeldu.
(85)
Společnost Germanwings dále uvedla, že pronajmutí terminálu B společností easyJet je v rozporu s předpisy hospodářské soutěže a předpisy o státní podpoře, jelikož easyJet se žádným způsobem nepodílela na financování terminálu B a pronájem byl uskutečněn bez odpovídajícího výběrového řízení. Mimo to je nájemné příliš nízké, vezme-li se v úvahu, že terminál B disponuje na rozdíl od terminálů A a C moderním zařízením pro přepravu zavazadel.
5.7. Letiště Lübeck
(86)
Letiště Lübeck uvedlo, že nebyl zaznamenán žádný negativní dopad obchodní strategie FBS na trh.
5.8. Ryanair
(87)
Společnost Ryanair zastávala názor, že s ohledem na lety na krátké a střední vzdálenosti nepanovala žádná konkurence mezi letišti Drážďany, Hamburk a Lübeck na jedné straně a letištěm Schönefeld na straně druhé. Vzdálenost mezi Schönefeldem a Drážďany, Hamburkem, případně Lübeckem je pro vznik takové konkurence příliš velká. Smlouva s letištěm Schönefeld proto neměla žádný dopad na ostatní uvedená letiště.
(88)
Společnost Ryanair uvedla, že poplatky, které hradí v Schönefeldu, odpovídají údajům stanoveným v nařízení o poplatcích, které jsou v souladu s obvyklou praxí v sektoru. Smlouva s FBS se podobá smlouvám uzavíraným celou řadou soukromých letišť a investor v tržním hospodářství by ji uzavřel stejným způsobem. Společnost Ryanair předložila studii poradenské společnosti […], v níž byly zkoumány smluvní vztahy mezi společností Ryanair a FBS. Na základě srovnatelné analýzy letiště Schönefeld s letišti v Liverpoolu a Lutonu došla poradenská společnost k závěru, že se chování FBS vůči společnosti Ryanair shoduje s chováním, které se očekává od soukromého investora v tržním hospodářství.
(89)
Podle názoru společnosti Ryanair je Berlín významným evropským hospodářským a správním centrem jako Londýn nebo Milán, a tím i důležitým evropským cílem leteckých společností. Letecké společnosti sídlící v Berlíně se proto mohly spolehnout na to, že je dostatek cestujících, kteří tam chtějí jet.
5.9. easyJet
(90)
S ohledem na smlouvu s easyJet z roku 2003 uvedla společnost easyJet, že investor v tržním hospodářství, který by jednal na místě FBS, by také uplatnil tento druh strategie. Ve skutečnosti mohla FBS na základě opatření zaznamenat značný nárůst počtu cestujících a lepší hospodářské výsledky.
(91)
Společnost easyJet dále uvedla, že existence individuální dohody o poplatcích mezi FBS a easyJet neznamená nutně, že byly poskytnuty diskriminační slevy. Společnost easyJet vyslovila stanovisko, že jiným leteckým společnostem se srovnatelnými cíli v oblasti růstu byly poskytnuty naprosto stejné podmínky jako jí. V každém případě byly slevy s ohledem na stupňovité účinky nabídnuté společností easyJet ospravedlněny. Velká část cestujících na letišti Schönefeld byla zákazníky easyJet, a tím poskytla easyJet nepoměrný přínos ke zlepšení výsledků FBS.
(92)
Pokud jde o využívání terminálu B, uvedla easyJet, že se nejedná o uzavřený letištní terminál. Ve skutečnosti si easyJet pronajala samostatný odbavovací prostor a příslušné kancelářské prostory v severním terminálu letiště Schönefeld. Plocha byla v maximální míře veřejně přístupná a využívali ji i cestující jiných leteckých společností. V okamžiku podpisu smlouvy s easyJet byl v terminálu B dostatek volné kapacity. Jiným leteckým společnostem tak nevzniklo žádné znevýhodnění. Společnost easyJet zdůraznila, že od zahájení leteckého provozu v Schönefeldu v roce 2004 je leteckou společností se zdaleka největším počtem cestujících. Výhradní využívání určitých prostor terminálu B je tudíž objektivně ospravedlněno.
(93)
Dále odpovídal odbavovací systém pro zavazadla v terminálu B podle údajů společnosti easyJet pouze obvyklým technickým standardům a společnost tak nezískala žádné výhody oproti jiným leteckým společnostem.
(94)
K tržní hodnotě terminálu B společnost easyJet uvedla, že placené nájemné je vyšší než tržní hodnota, protože terminál by nestačil k pokrytí jejích kapacitních požadavků. Srovnání nájemného je tudíž možné pouze se srovnatelnou plochou na letišti Schönefeld nebo - s ohledem na kanceláře - s kancelářskými prostory v bezprostřední blízkosti letiště.
5.10. FBS
(95)
FBS odkázala na zvláštní situaci Berlína, konkrétně na letištní systém (původně tvořený třemi letišti) a plány na výstavbu centrálního letiště Berlín-Brandenburg (BER). V roce 2003 byla dopravní kapacita letiště Schönefeld vyčerpána jen asi z poloviny a provoz letiště nekryl náklady. Podle údajů společnosti FBS by zavření tohoto letiště vedlo mimo jiné ke ztrátě provozní licence pro Schönefeld, která byla pro provoz BER nezbytná.
(96)
FBS poukázala na to, že letiště, která Komise v úvodním rozhodnutí označila za domnělé konkurenty, nejsou ve skutečnosti žádnými konkurenty berlínských letišť, jelikož geografická vzdálenost mezi jednotlivými letišti je příliš velká.
(97)
S ohledem na smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku argumentovala FBS, že takové smlouvy mezi podniky jedné skupiny jsou v obchodním světě na denním pořádku. FBS zastávala stanovisko, že převod zisků mezi třemi berlínskými letišti je čistě interní záležitostí podniku. Podle názoru FBS tvoří letištní systém jeden jediný podnik, který má společné cíle a prostřednictvím podnikového práva je vzájemně propojen. Letištní systém představuje jeden jediný územní a věcný trh. Jedná se tudíž o běžnou praxi na trhu a v uvedeném případě byl navíc z hospodářského hlediska smysluplný.
(98)
FBS se pozastavila na některými předběžnými závěry v úvodním rozhodnutí ohledně používání státních prostředků. Podle ní neospravedlňuje skutečnost, že nařízení o poplatcích musí schválit veřejný orgán, závěr, že prostředky FBS byly kontrolovány státem. Podle ní platil systém nařízení o poplatcích stejnou měrou pro státní i soukromé společníky letišť a zohledňoval veřejné zájmy na provozování letecké dopravy v souladu s právními normami. Podle údajů FBS neměl premiér spolkové země Braniborsko, který byl také členem dozorčí rady FBS, vůči ministerstvu příslušnému ke schvalování nařízení o poplatcích žádné oprávnění udělovat pokyny. Při stanovování poplatků se právní vztah mezi letišti a leteckými společnostmi řídí výhradně soukromým právem a je nezávisle na schválení rozhodným orgánem závazný z občanskoprávního hlediska.
(99)
FBS také prohlásila, že nařízení o poplatcích má stejný účinek jako všeobecné obchodní podmínky a tvoří nezávisle na jakémkoli oficiálním schválení ústřední součást smlouvy uzavřené mezi letištěm a leteckou společností. Nařízení o poplatcích je, včetně obsažených slevových systémů, nabízeno od 1. května 2004 bez rozdílu všem leteckým společnostem. Individuální smluvní úpravy sloužily pouze k vyjednání dvoustranných realizačních podmínek a podrobnému vytyčení cílů. Prostřednictvím těchto smluv nebyly uděleny žádné zvláštní výhody.
(100)
FBS argumentovala tím, že v roce 2003 musela po neúspěšné privatizaci na základě rozdílného kapacitního vytížení na obou nejdůležitějších berlínských letištích (téměř plné vytížení v Tegelu bez možností rozšíření stojících za zmínku oproti značným volným kapacitám na budoucím letišti BER-Schönefeld) přijmout opatření, aby se letecká doprava v aglomeraci Berlína odvíjela udržitelně a hospodářsky účinně.
(101)
Kromě toho prohlásila FBS, že v zájmu skupiny FBS bylo nutné, aby byl provoz na letišti Schönefeld zachován s ohledem na budoucí provoz letiště BER. Podle FBS by de facto samo prozatímní zavření Schönefeldu znemožnilo dosažení dlouhodobého strategického cíle, kterým je provoz centrálního letiště v Schönefeldu.
(102)
Podle údajů FBS musel být proto provoz v Schönefeldu v době od roku 2003 do otevření letiště BER překlenut z ekonomického hlediska co nejefektivněji. FBS doplnila, že pro lepší využívání dostupné kapacity letiště Schönefeld na návrh renomované poradenské společnosti bylo rozhodnuto o realizaci nízkonákladové strategie. Tato nízkonákladová strategie byla pokládána za hospodářsky nejvýhodnější řešení pro FBS, protože bylo posouzeno jako pravděpodobné, že navržené nařízení o poplatcích by se systémem cílených a degresivně odstupňovaných finančních pobídek, který v něm byl předpokládán, vedlo krátkodobě ke zvýšení objemu dopravy v Schönefeldu.
(103)
Podle FBS byla nízkonákladová strategie nanejvýš úspěšná. Počet cestujících v Schönefeldu skokově narostl, aniž by se na ostatních berlínských letištích snížil počet cestujících. FBS zdůraznila, že zvýšený objem dopravy vedl ke zvýšeným výnosům a hospodářské potíže mohly být rychle překonány. Již v roce 2006 skončil hospodářský výsledek (EBIT) FBS poprvé pozitivně. Podle FBS se vycházelo z toho, že pokračoval tento pozitivní trend, což mělo význam především pro schopnost financování nového letiště.
(104)
FBS uvedla, že strategická změna nastolená v roce 2003 byla z hospodářských důvodů nevyhnutelná a FBS se tak chovala jako obezřetný investor v tržním hospodářství. Obchodní plán, který byl základem nízkonákladové strategie, společnosti FBS umožnil prognózu, že provoz letiště nezůstane nerentabilní. FBS odkázala na studii zadanou auditorské firmě […] (dále jen „studie prvního znalce“). Tato studie vyhotovená v roce 2007 potvrdila, že realizace nízkonákladové strategie a zavedení odpovídajícího nařízení o poplatcích byly z pohledu investora v tržním hospodářství smysluplné.
(105)
FBS prohlásila, že individuální smlouvy uzavřené s určitými nízkonákladovými dopravci před vstupem nařízení o poplatcích z roku 2004 v platnost byly nutné pro realizaci nízkonákladové strategie, aby byly letecké společnosti motivovány k usazení v Schönefeldu. FBS odkazuje na druhou studii zadanou auditorské firmě […], která byla rovněž vyhotovena v roce 2007. V rámci této studie analyzovala společnost […] rentabilitu různých smluv v rámci opatření č. 3 a zjistila, že se FBS při uzavírání těchto smluv chovala jako obezřetný investor v tržním hospodářství. Všechny individuální smlouvy s různými leteckými společnostmi byly uzavřeny na základě čistě hospodářských úvah s ohledem na krátkodobé zlepšení hospodářské situace FBS.
(106)
Vzhledem ke smlouvě easyJet z roku 2003 zaujala FBS stanovisko, že se jednalo o podstatnou součást realizace nízkonákladové strategie, a že tak nepředstavovala žádnou státní podporu. Nízkonákladová strategie nabídla společnosti easyJet, jednomu z předních nízkonákladových dopravců v Evropě, pobídku usadit se v Schönefeldu.
(107)
Na základě úspěšného uzavření smlouvy s easyJet (považovanou za stálého uživatele) v roce 2003 byla FBS v situaci, kdy mohla jiné letecké společnosti přesvědčovat o tom, aby se usadily v Schönefeldu. Smluvní vztah s easyJet (včetně závazku letecké společnosti umístit do Schönefeldu minimální počet letadel) přinesl oběma stranám vysokou míru jistoty při plánování a přispěl výrazně k růstu rentability tohoto letiště.
108)
FBS argumentovala tím, že se smlouva s easyJet z roku 2003 zásadně neodlišuje od nařízení o poplatcích z roku 2004 a že není spojena s žádným nepřípustným udělením výhod. FBS poukázala mimo jiné na to, že pozměňovací smlouva s easyJet z roku 2007 odkazuje výslovně na nařízení o poplatcích z roku 2006, které v té době platilo.
(109)
FBS dále zdůraznila, že individuální smlouvy s nízkonákladovými dopravci byly uzavřeny před schválením pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005. K podpisu některých smluv došlo dokonce již před přijetím rozhodnutí Komise Charleroi (31).
(110)
Bez ohledu na to nezískala společnost easyJet pronájmem prostor v terminálu B podle názoru FBS žádnou zvláštní výhodu. Přidělení celého terminálu společnosti easyJet proběhlo z hospodářských a praktických důvodů kvůli vysokému počtu cestujících této letecké společnosti v Schönefeldu. Společnost easyJet platila běžnou tržní cenu, která byla dohodnuta na základě již vybíraného nájemného v Schönefeldu. Přidělování prostor terminálů je na německých a mezinárodních letištích běžnou praxí. Mimo to neplatila žádná reklamní práva, která by společnost easyJet zvýhodňovala oproti jiným leteckým společnostem, protože easyJet - přesně jako všechny ostatní letecké společnosti - získala pouze brandingová práva pro vlastní odbavovací prostor.
6. STANOVISKO NĚMECKA
6.1. Státní vliv
(111)
Německo uvedlo, že prostředky FBS nebyly ani kontrolovány státem, ani jejich používání nelze přisoudit státu. Podle Německa nebyly dotčené pobídky a slevy financovány z veřejných prostředků, nýbrž byly výsledkem obchodní činnosti podniku fungujícího podle soukromého práva.
(112)
V této souvislosti Německo prohlásilo, že FBS a její dceřiné společnosti nebyly navzdory státním podílníkům začleněny do státní správy, nýbrž byly vědomě podřízeny zásadám hospodářské soutěže a volného trhu. Německo doplnilo, že státní podílníci FBS očekávali, že bude dosaženo zisku.
6.2. Smlouva o ovládnutí a odvodu zisku (opatření č. 1)
(113)
Německo zastávalo názor, že smlouva o ovládnutí a odvodu zisku neobsahovala žádné křížové subvencování, které by mohlo představovat státní podporu.
(114)
Německo zdůraznilo, že s ohledem na veřejné právo a právní předpisy Unie (32) byla berlínská letiště vzájemně propojena takovým způsobem, že tvořila jediný „letištní systém“. Účelem takového letištního systému je zacházet s různými letišti jako s jediným letištěm s více vzletovými a přistávacími dráhami. Na FBS a BFG je tak zapotřebí pohlížet jako na jediný podnik. Německo odkazuje na to, že Komise sama uvedla jako kritéria smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku, společnou IT strukturu, centralizované klíčové funkce a jednotné podnikové plány za tím účelem, aby jednotlivé podniky ve skupině nebyly klasifikovány jako autonomní (33).
(115)
Podle Německa nepředstavoval převod zisků žádný převod nákladů Schönefeldu na letiště Tegel a Tempelhof. To nemělo žádný dopad na letištní poplatky v Tegelu. Poplatky vybírané na všech třech letištích vycházely z nákladů vznikajících na každém z letišť.
(116)
Kromě toho Německo vysvětlilo, že FBS stejně jako každý jiný soukromý podnik postupovala podle strategického plánu s cílem dosahovat dlouhodobě zisků. Hlavním znakem tohoto plánu je vybudování jediného letiště pro Berlín v lokalitě Schönefeld.
6.3. Právní platnost nařízení o poplatcích z roku 2004
(117)
Podle Německa neodráží předběžný závěr Komise v úvodním rozhodnutí, podle kterého nebyla nařízení o poplatcích, která byla bezvýhradně schválena příslušnými zemskými orgány, právně platná (34), správně převládající právní situaci v Německu. Schválení podle § 43 a vyhlášky o povolování letecké dopravy příslušným zemským orgánem (35) není žádným předpokladem pro právní platnost nařízení o poplatcích. Podle stálé judikatury Spolkového soudního dvora a soudů prvního a druhého stupně v Německu se u zveřejněného nařízení o poplatcích letišť jednalo o „všeobecné obchodní podmínky“ ve smyslu německého občanského práva (36). To by znamenalo, že nařízení o poplatcích - ať už schválená příslušnými orgány či nikoli - mělo funkci smluvních podmínek, které byly standardně nabízeny leteckým společnostem, které letiště využívají (37).
(118)
Podle názoru Německa neuznal Zemský soud v Postupimi ve svém rozsudku ze dne 20. října 2004, který Komise použila ve 22. bodě odůvodnění úvodního rozhodnutí (38), souvislosti. Kromě toho bylo proti tomuto rozsudku podáno odvolání. V této souvislosti vydal braniborský Vrchní zemský soud pokyn soudce, že rozsudek Zemského soudu v Postupimi nelze potvrdit. Německo prohlásilo, že následně byla žaloba v narovnání ve výchozím řízení mezi stranami sporu vzata zpět. Rozsudek Zemského soudu v Postupimi tak nikdy nenabyl právní moci a v důsledku zpětvzetí žaloby se stal neúčinným, i když nebyl výslovně zrušen. Německo poukazuje na to, že Zemský soud v Postupimi změnil mezitím svůj právní názor a v následné téměř totožné právní věci žalobu týkající se nařízení o poplatcích v Schönefeldu zamítl.
6.4. Individuální smlouvy uzavřené mezi společností FBS a určitými leteckými společnostmi (opatření č. 2 a 3)
(119)
Německo prohlásilo, že systém poplatků a individuální smluvní ujednání s různými leteckými společnostmi na letišti Schönefeld musí být viděny v kontextu realizace nízkonákladové strategie.
(120)
Německo uvedlo, že v tomto kontextu si berlínská letiště jako jediný „letištní systém“ vzájemně nekonkurovala. Letiště Schönefeld představovalo doplňující funkci k odlehčení letiště Tegel, které se dostalo na hranice své kapacity. Nízkonákladová strategie byla legitimní metodou pro nepřímou kontrolu dopravní zátěže. Tato strategie nevedla ke snížení počtů cestujících v Tegelu. Obě letiště mohla spíše své počty cestujících v letech před zahájením řízení výrazně zvýšit. Kromě toho nebyla berlínská letiště z důvodu geografické vzdálenosti, zejména s ohledem na spořivé cestující nízkonákladových dopravců v žádném konkurenčním vztahu s letišti v Lipsku, Drážďanech, Hamburku či Lübecku.
(121)
Podle Německa bylo pro realizaci nízkonákladové strategie důležité získat jako stálého uživatele některou leteckou společnost, která by Schönefeld využívala jako základnu. To by byl první krok k vybudování velkého objemu dopravy na tomto letišti, díky čemuž by Schönefeld byl atraktivnější pro jiné letecké společnosti. Pokud by pro Schönefeld platily stejné podmínky jako pro Tegel, bylo by nemožné takového stálého uživatele získat, jak ukázaly neúspěšné pokusy z 90. let přimět letecké společnosti k tomu, aby přesídlily z Tegelu do Schönefeldu. K přesměrování dopravy a v zájmu efektivního využívání kapacity Schönefeldu bylo nezbytné vytvořit pobídky pro leteckou dopravu na letišti Schönefeld. Díky realizaci nízkonákladové strategie získaly letecké společnosti odpovídající pobídky, k nimž patřilo nařízení o poplatcích, které nabízelo množstevní slevy a jiné finanční nabídky.
(122)
Bylo nezbytné zrealizovat nízkonákladovou strategii před vstupem nařízení o poplatcích z roku 2004 prostřednictvím individuálních smluv s některými leteckými společnostmi, aby ztráty způsobené Schönefeldem byly co nejrychleji omezeny a aby bylo dosaženo výhodného postavení na tehdy rychle rostoucím trhu nízkonákladových letů. V této souvislosti Německo rozvedlo, že oficiální změna nařízení o poplatcích letiště by byla spojena se značnými správními náklady a nemohla by být ukončena dostatečně rychle, aby realizace nízkonákladové strategie mohla začít co nejrychleji, tzn. koncem roku 2003.
(123)
Německo argumentovalo tím, že se FBS přijetím dotčených opatření chovala jako investor v tržním hospodářství, jelikož se její obchodní rozhodnutí opírala o nízkonákladovou strategii a individuální smlouvy byly uzavřeny na základě solidního obchodního plánu, který vypracovala poradenská společnost. Německo mimo jiné poukázalo na posudky dvou auditorských firem, […] a […], které zadala FBS s cílem ověřit, zda zásada investora v tržním hospodářství byla v souladu s nízkonákladovou strategií a individuálními smlouvami, což se prokázalo.
(124)
Podle Německa dospěli auditoři k závěru, že jak s ohledem na rozhodnutí vedení společnosti o strategickém novém zaměření, tak i ohledně zavedení schématu finančních pobídek bylo možné doložit, že investor v tržním hospodářství by ve srovnatelné situaci rozhodl stejně. S ohledem na smlouvu s easyJet z roku 2003 a individuální smlouvy uvedené v tabulce 6 (kromě smlouvy se společností V-Bird) vypočítala firma […] odpovídající kapitálové hodnoty (čisté současné hodnoty), které všechny byly pozitivní. […] dospěla na základě toho k závěru, že by investor v tržním hospodářství postupoval přesně týmž způsobem jako FBS. Přesto společnost […] vyjádřila pochybnosti zvláště o trvání smlouvy s easyJet z roku 2003, na kterém se strany původně dohodly. […] vyjádřila pochybnosti nad tím, že v souvislosti s touto smluvní dobou (deset let s opcí na prodloužení o dalších deset let) by obezřetný investor při uzavření takové smlouvy se vší pravděpodobností zohlednil účinky zvažované smlouvy na budoucí provoz letiště BER, které mělo být otevřeno před uplynutím smlouvy s easyJet z roku 2003 (39). Podle […] by měla existence smlouvy s easyJet z roku 2003 za určitých okolností negativní dopad na poplatky, které FBS mohla vyjednat s jinými leteckými společnostmi za využívání letiště BER, což by mělo dopad na rentabilitu budoucího letiště. Německo však vysvětlilo, že tyto pochyby s ohledem na původně předpokládanou dobu platnosti smlouvy uzavřené s easyJet v roce 2003 již nebyly relevantní, protože tato smlouva byla změněna pozměňovací smlouvou s easyJet z roku 2007. Pozměňovací smlouva obsahovala ustanovení, podle kterého by smlouva přestala platit k okamžiku otevření letiště BER, které bylo tehdy plánováno na rok 2011.
(125)
Dále Německo ve svém rozboru ke stanoviskům jiných zúčastněných subjektů vyslovilo názor, že stanoviska některých zúčastněných subjektů k nařízení o poplatcích z roku 2004 a k individuálním smlouvám s nízkonákladovými dopravci byla zčásti nevhodná a vytržená z kontextu. Německo zdůraznilo, že nařízení o poplatcích pro Schönefeld mělo podporovat zřizování nových destinací a mělo být nediskriminační, protože ze slev profitovala každá letecká společnost, jíž se podařilo přilákat cestující v dostatečném počtu nebo zřídit v Schönefeldu nová spojení nebo nové četnosti letů.
6.5. Nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 (opatření č. 4)
(126)
Pokud jde o využívání terminálu B společností easyJet, poukázalo Německo na to, že společnosti easyJet byla pronajata pouze část (24 %) užitné plochy terminálu B. To, že určité letecké společnosti příslušelo využívání kancelářských ploch a odbavovacích přepážek v určitém prostoru terminálu, byla podle Německa obvyklá praxe na mezinárodních letištích a nepředstavovala žádné přednostní zacházení.
(127)
V souvislosti s výhradním právem uděleným společnosti easyJet prohlásilo Německo, že vzhledem k počtu cestujících přepravovaných společností easyJet nebylo využívání terminálu B jinými leteckými společnostmi možné z čistě praktických důvodů, neboť kapacita terminálu byla již překročena z toho důvodu, že ho využívala společnost easyJet.
(128)
Německo dále uvedlo, že jiné letecké společnosti měly stejně tak výhradní právo využívat určité prostory terminálů na letišti Schönefeld. Zejména skupina Lufthansa (Condor, SunExpress a Germanwings) původně měla prospěch z výhradního využívání terminálu D, když byl tento terminál v letech 2004 až 2005 zřízen.
(129)
Dále Německo zpochybnilo stanoviska některých zúčastněných subjektů v souvislosti s opatřením č. 4 a tvrdilo, že údaje o nájemném uváděné některými z těchto zúčastněných subjektů byly nesprávné a nepodložené. Nájemné hrazené společností easyJet bylo stanoveno s ohledem na nájemné pro Schönefeld obvyklé na trhu. Německo zastávalo názor, že na rozdíl od tvrzení některých zúčastněných subjektů nemohlo být nájemné v Schönefeldu srovnáváno s nájemným v Tegelu.
(130)
S ohledem na možné výhody pro easyJet vyplývající ze speciálního zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B vysvětlilo Německo, že toto zařízení zhotovil stejný podnik jako zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu A a že bylo koncipováno v souladu se stejnými technickými normami. Díky zabudování rentgenové techniky je však zařízení v terminálu B složitější; z toho vyplývá menší technická kapacita, delší doby chodu zavazadel a vyšší poruchovost. Pokud se zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B porovná s leteckými společnostmi, které leteckou dopravu odbavují přes terminál A, představuje pro easyJet ve skutečnosti nevýhodu. Kromě toho lze díky uspořádání budovy přepravit zavazadla z terminálu A k čekajícímu letadlu za podstatně kratší dobu než z terminálu B. Pro easyJet tak vzniká další nevýhoda oproti leteckým společnostem sídlícím v terminálu A.
(131)
Německo uvedlo, že na rozdíl od stanovisek některých zúčastněných subjektů nebylo zařízení pro přepravu zavazadel pro easyJet renovováno. Rentgenové zařízení bylo zabudováno v roce 2003 z bezpečnostních důvodů pouze do stávajícího systému pro přepravu zavazadel.
(132)
Závěrem Německo uvedlo, že tok cestujících odbavovaných společností easyJet byl přidělen do terminálu B na základě nediskriminačních a přiměřených kritérií, sice bez předchozího výběrového řízení, které však pro takové případy nepřikazuje ani německé, ani unijní právo. Když se easyJet v roce 2004 rozhodla pro zahájení leteckého provozu v Schönefeldu, bylo podle Německa jasné, že tato letecká společnost bude mít od začátku notný podíl na celkovém objemu dopravy na tomto letišti. Ve skutečnosti představovala doprava této společnosti již v roce 2004 30 % celkového objemu dopravy v Schönefeldu. Bylo přiměřené a smysluplné propojit její dopravu s jedním jediným terminálem, přičemž se terminál B vzhledem ke své volné kapacitě jevil jako nejlepší vhodný. Podle výpovědi Německa nebyl přístup jiných leteckých společností do Schönefeldu zakázán ani omezen, neboť letiště nabízelo dostatečnou kapacitu pro všechny potenciální zájemce z řad leteckých společností.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(133)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(134)
Kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 jsou kumulativní. Aby bylo možné zjistit, zda se v případě opatření jedná o státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí být splněn každý ze čtyř následujících předpokladů. Konkrétně by finanční podpora musela:
-
být poskytnuta státem nebo ze státních prostředků,
-
zvýhodňovat určité podniky nebo určitá odvětví výroby,
-
narušovat hospodářskou soutěž nebo hrozit narušením hospodářské soutěže a
-
ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
(135)
Ve výše popsané právní věci předneslo Německo argument, že FBS neustále jednala tak, jak by ve srovnatelné situaci jednal obezřetný investor v tržním hospodářství, který je veden cíli v oblasti rentability, a proto z rozebíraných opatření nevyplynula žádná hospodářská výhoda, kterou by podnik za normálních tržních podmínek nezískal. Pokud je tato argumentace skutečně pravdivá, nepředstavují opatření realizovaná společností FBS žádnou státní podporu.
7.1. Zásada investora v tržním hospodářství - všeobecné úvahy
(136)
Pro účely posouzení, zda určitá smlouva, kterou veřejný podnik uzavřel s třetí osobou na dodávku zboží nebo služeb, opatří této třetí osobě hospodářskou výhodu, zkoumá Komise, zda by obezřetný investor v tržním hospodářství, který je veden vyhlídkami na rentabilitu, přijal ve srovnatelné situaci podobná opatření. Chování veřejného podniku, jakým je FBS, je třeba srovnávat s chováním hypotetického obezřetného investora v tržním hospodářství s ohledem na to, jak by se tento obezřetný investor v tržním hospodářství choval při uzavírání nejistého obchodu s přihlédnutím k informacím dostupným v tomto okamžiku a předvídatelnému vývoji a nezávisle na následných událostech.
(137)
Hlavním význam má tudíž kritérium rentability, kterou je třeba očekávat pro dotčený veřejný podnik. To nutně neznamená, že investor musí uzavřít obchod pouze za účelem krátkodobé rentability, aby obchod neobsahoval žádnou státní podporu. Podle rozsudku Soudního dvora lze chování veřejného investora srovnávat s chováním soukromého investora, který se nechává vést dlouhodobějšími vyhlídkami na rentabilitu (40).
(138)
V této věci Komise nejprve prošetřila, zda nízkonákladová strategie realizovaná společností FBS od roku 2003 mohla přinést střednědobé a dlouhodobé pozitivní výsledky a zda bylo z důvodů rentability smysluplné Schönefeld zavřít. Následně Komise prošetřila každé jednotlivé opatření, které bylo předmětem řízení, podle zásady investora v tržním hospodářství. Z tohoto šetření vyplynulo, že se v případě zkoumaných opatření nejednalo o státní podporu.
7.2. Analýza před realizací: Posouzení strategických možností FBS z pohledu investora v tržním hospodářství
(139)
V oddílech 2, 3.1 a 3.2 byly popsány hospodářské souvislosti, v nichž FBS začátkem 90. let 20. století a v roce 2003 provozovala letiště Schönefeld.
(140)
Jak je uvedeno v těchto oddílech, provozovala FBS i ostatní berlínská letiště, tj. Tempelhof a Tegel. Tempelhof nebyl z důvodu svých zvláštních okolností a své polohy uvnitř města brán v úvahu jako vyhovující infrastruktura pro rozšíření. Tegel bylo moderní letiště, které bylo pro letecké společnosti i cestující celkově atraktivnější než Schönefeld, protože disponovalo moderní infrastrukturou a leželo blíže k centru města. V 90. letech byl Tegel již téměř plně vytížen a nemohl být za účelem předcházení dlouhodobějším problémům s kapacitou podstatně rozšířen. Oproti tomu kapacita Schönefeldu nebyla zdaleka vyčerpána a letiště mohlo být v případě potřeby rozšířeno.
(141)
Druhým důležitým prvkem na tomto základě byla vyhlídka na vybudování jednoho jediného letiště pro Berlín, které by nahradilo všechna stávající berlínská letiště a mělo se nacházet v Schönefeldu. Jak je uvedeno ve 14. bodě odůvodnění, bylo rozhodnutí o realizaci takového záměru formálně potvrzeno usnesením o shodě mezi německou spolkovou vládou a zeměmi Berlín a Braniborsko v květnu 1996.
(142)
Třetím důležitým prvkem byl neúspěšný pokus přemístit v 90. letech část letecké dopravy z Tegelu do Schönefeldu, jakož i skutečnost, že po stagnaci ve druhé polovině 90. let letecká doprava v Schönefeldu v letech 2000 až 2003 neustále narůstala. V roce 2003 si státní orgány musely přiznat, že privatizace berlínských letišť zkrachovala.
(143)
To vedlo v roce 2003 k tomu, že úřady a společnost FBS prošetřily různé strategické možnosti, které FBS měla. V té době, jak bylo uvedeno výše, nebyl cíl vybudovat jedno jediné letiště pro Berlín v lokalitě Schönefeld se začleněním části stávající infrastruktury Schönefeldu zpochybněn (41). Cílem FBS a státních orgánů bylo tedy najít optimální strategii pro Schönefeld na období od roku 2003 až do plánovaného otevření letiště BER v roce 2011. V této souvislosti byla, jak už bylo uvedeno v 28. bodě odůvodnění, poradenské společnosti zadána studie (dále jen „studie poradenské společnosti“), v níž byla doporučena strategie vytvoření pobídek pro nízkonákladové dopravce (nízkonákladová strategie).
(144)
Vedle nízkonákladové strategie (možnost č. 1) měla FBS ještě obě možnosti - pokračovat ve strategii, která byla až do té doby realizována v Schönefeldu (možnost č. 2), nebo Schönefeld až do otevření nového letiště BER přechodně uzavřít (možnost č. 3).
7.2.1. Porovnání možností č. 1 a č. 2
(145)
Jak bude níže ukázáno, bylo by pro obezřetného investora v tržním hospodářství vedeného střednědobými až dlouhodobými vyhlídkami na rentabilitu, který by byl na místě FBS, smysluplné zvolit místo možnosti 2 možnost 1.
Studie poradenské společnosti
(146)
Jak už bylo vyjádřeno v 29. a 30. bodě odůvodnění, ukázala poradenská společnost, že z rozmanitých strukturálních důvodů existoval potenciál pro značné rozšíření letecké dopravy v Berlíně a že Berlín v porovnání s jinými letišti hlavních měst vykazoval v roce 2003 ještě značný potenciál k zavedení a růstu nízkonákladové dopravy.
(147)
Poradenská společnost předložila srovnání mezi Berlínem a jinými velkoměsty v souvislosti s nízkonákladovou leteckou dopravou. Ukázalo se, že četnost nízkonákladových letů na jednoho obyvatele ve velkoměstech byla v Berlíně podstatně nižší (0,011) než v jiných evropských velkoměstech, jako je Londýn (0,029), Brusel (0,040), Kolín nad Rýnem (0,030) a Dublin (0,051). Ze srovnání rovněž vyplynulo, že procentuální podíl četností nízkonákladových letů na celkových četnostech letů v Berlíně byl podstatně nižší než v jiných důležitých evropských městech. Na základě těchto čísel bylo možné procentní podíl zvýšit odhadem z […] na nejméně […], a případně dokonce na […].
(148)
Na základě zkušeností v jiných důležitých městech odhadovala poradenská společnost, že u opatření k zavedení nízkonákladové letecké dopravy by dvě třetiny další nízkonákladové letecké dopravy představovali „noví cestující“, tzn. cestující, kteří by z Berlína neletěli, pokud by sporná opatření nevytvořila další nízkonákladovou nabídku (42). Podle poradenské společnosti bylo třeba očekávat, že část těchto „nových cestujících“ bude „odlákána“ od jiných dopravců, jako je železnice nebo autobusová doprava.
(149)
Na základě těchto analýz představoval podle prognózy poradenské společnosti potenciál pro další nízkonákladovou dopravu v Schönefeldu krátkodobě, tj. v letech 2003 až 2005, nárůst o 600 000 až 900 000 dalších cestujících ročně, jakož i střednědobě, tj. v letech 2005 až 2010, dalších 300 000 cestujících ročně. V důsledku tohoto silného nárůstu bylo třeba očekávat, že v Schönefeldu může být odbaveno o 3 až 4,2 milionu cestujících více než v roce 2003. To znamenalo, že FBS mohla očekávat, že v roce 2010 bude v Schönefeldu dosaženo celkového objemu cestujících mezi 4,7 až 5,9 milionu cestujících (43).
(150)
Následně byla ve studii poradenské společnosti detailně posouzena proveditelnost strategie zaměřené na nízkonákladové dopravce v Schönefeldu, přičemž byly určeny možné překážky a faktory, které by mohly úspěch takové strategie omezit.
(151)
Především byly pečlivě analyzovány provozní požadavky nízkonákladových dopravců, které se v různých ohledech odlišovaly od požadavků tradičních leteckých společností. Základem analýzy byla situace řady evropských letišť, které využívali nízkonákladoví dopravci. Odhalila následující hlavní požadavky očekávané od nízkonákladových dopravců:
-
krátké doby pobytu letadla na zemi (25-30 minut (44)) - nejdůležitější požadavek,
-
na minimum omezené letištní služby při odbavování cestujících a zavazadel, avšak vysoký standard kvality u požadovaných služeb,
-
pěší nástup do letadla (45) místo dražšího využívání nástupních můstků, s kratší vzdáleností mezi terminálem a rozjezdovou dráhou,
-
jednoduchá a funkční infrastruktura bez drahých IT systémů, intuitivní a jednoduché navádění v rámci letiště,
-
dostatečné dopravní spojení s letištěm,
-
výhradní přidělení nástupních koridorů do letadla, prodejních a odbavovacích přepážek i poskytnutí dostatečných kancelářských ploch pro nízkonákladové dopravce.
(152)
Podle poradenské společnosti mohlo letiště Schönefeld tyto požadavky v zásadě splnit. Zejména zde byly z provozního hlediska možné krátké doby pobytu letadla na zemi. Kromě toho poradenská společnost zdůraznila existenci optimálního dopravního spojení na letiště autobusem, vlakem a automobilem. Přesto byly ve studii zjištěny různé relativně bezvýznamné nedostatky a slabé stránky, pokud jde o pěší nástup do letadla, výhradní přidělení prostor terminálu a kancelářských ploch, intuitivní navádění v rámci letiště a vzdálenost mezi terminály a rozjezdovými dráhami. Zčásti s ohledem na řešení, která jsou praktikována na jiných letištích využívaných nízkonákladovými dopravci, byla poradenskou společností doporučena řada relativně omezených možných úprav, aby mohly být požadavky nízkonákladových dopravců, kteří měli zájem o zahájení svého leteckého provozu na letišti Schönefeld, splněny v plné míře. Žádné rozsáhlé investice do infrastruktury nebo podstatné změny stávající infrastruktury nebyly pokládány za nutné. Především se jevilo jako možné přidat během několika měsíců a s nízkými náklady v oblasti pěšího nástupu do letadla do stávající infrastruktury další příchody k letadlům pro pěší nástup.
(153)
Dále posuzovala poradenská společnost konkurenční tlak, jemuž by byl nízkonákladový provoz v Schönefeldu vystaven, pokud by se FBS rozhodla pro jeho zavedení. Poradenská společnost došla k závěru, že konkurenční tlak by byl omezen, především z toho důvodu, že nejbližší mezinárodní letiště, která mohla realizovat podstatnou míru nízkonákladové dopravy, jako jsou Drážďany, Lipsko či Hannover, jsou příliš daleko na to, aby představovala potenciál zásadní hrozby. Podle poradenské společnosti se tím potvrzuje, že v aglomeraci Berlína ve skutečnosti v Schönefeldu by mohl být realizován značný potenciál pro nízkonákladovou leteckou dopravu.
(154)
Kromě toho poradenská společnost určila a analyzovala různé možnosti, které měla FBS k dispozici pro to, aby nízkonákladovým dopravcům nabídla atraktivní letištní poplatky. Tento aspekt byl považován za rozhodný prvek možné nízkonákladové strategie. Ve skutečnosti je nesporné, že z důvodu své vlastní cenové politiky vůči cestujícím, která vychází ze strategie orientované na vysoké objemy a atraktivní ceny, požadují nízkonákladoví dopravci po provozovatelích letišť nízké letištní poplatky. Jelikož se v případě nízkonákladových dopravců navíc často jedná o letecké společnosti, které místo spojení „z bodu do bodu“ nabízejí „paprsková“ spojení, mohou nízkonákladoví dopravci velmi flexibilně a dynamicky vytvářet nová letecká spojení, rušit stávající spojení nebo zvyšovat či snižovat četnost letů. Mohou tak vyvíjet větší tlak na provozovatele letišť, aby dosáhli co nejnižších letištních poplatků. Bylo tak jasné, že by nízkonákladová strategie byla bez atraktivnějšího systému letištních poplatků v Schönefeldu odsouzena k neúspěchu.
(155)
Možnostmi šetřenými a hodnocenými poradenskou společností bylo přesněji i) všeobecné snížení letištních poplatků, ii) množstevní slevy, iii) výkonová diferenciace a v) kombinace uvedených základních možností. Na základě právního šetření a provozně-ekonomického hodnocení těchto možností byla doporučena varianta, kterou tvořila kombinace všeobecného snížení letištních poplatků, množstevní slevy z poplatků za cestující a diferenciace u poplatků v závislosti na nabízených službách, přičemž tato diferenciace by byla spojena především s osvobozením od poplatků za místo u doby pobytu letadla na zemi do 30 minut. Nehledě na všeobecné snížení letištních poplatků si tato opatření kladla speciálně za cíl zvýhodňovat pouze nízkonákladové dopravce, kteří se přesunou do Schönefeldu, a nebyla určena pro letecké společnosti, které Schönefeld již využívaly. Smyslem této strategie bylo získání nových leteckých společností bez negativního dopadu na příjmy, které přinášely letecké společnosti v Schönefeldu již působící.
(156)
Nakonec poradenská společnost určila a analyzovala různá možná opatření, jimiž by mohly být zvýšeny příjmy nesouvisející s leteckou dopravou, především příjmy z provozu restaurací a potravinářských řetězců, parkovacích zařízení, kyvadlové dopravy, reklamních ploch atd. U těchto doporučení byl brán v úvahu objem a druh (46) další dopravy, která byla očekávána na základě navržené nízkonákladové strategie.
(157)
Ve své studii využila poradenská společnost kvalitní metodiku a provedla detailní hodnocení, v němž byly zohledněny všechny relevantní faktory. Pečlivou analýzu představuje zejména kvantifikace potenciálu pro další nízkonákladovou dopravu, která se opírá o specifické znaky berlínské aglomerace, jakož i o zkušenosti velkých „referenčních letišť“. Smysluplné bylo rovněž šetření, do jaké míry by nízkonákladová strategie mohla být omezena konkurenčními letišti, přičemž závěry z této analýzy jsou přesvědčivé. Kvalitní je i šetření požadavků ze strany nízkonákladových dopravců, kteří by možná měli zájem o zahájení svého provozu v Schönefeldu, jakož i určení opatření, s nimiž by tyto požadavky mohly být plně uspokojeny. Tato analýza je ve skutečnosti systematická a velmi detailní. Totéž platí pro analýzu různých možných systémů letištních poplatků, jimiž by měly být nízkonákladoví dopravci získáváni.
(158)
Dále bylo poukázáno na to, že poradenská společnost shromáždila v rámci své studie řadu podkladů pro FBS, které společně s podklady shromážděnými samotnou FBS (včetně plánu financování ex ante ze dne 5. září 2003 s prognózami rentability) vytvořily základ pro rozhodnutí FBS. Tabulka 8 obsahuje přehled o finančním výsledku, který byl očekáván v roce 2003 na základě nízkonákladové strategie a strategie, v níž se FBS dále soustředila na tradiční dopravu (ve studii druhého znalce označena jako možnost č. 1). S ohledem na nízkonákladovou dopravu byly vzaty v úvahu dva scénáře, „pesimistický scénář“ a „realistický scénář“, které se od sebe lišily výší očekávané další nízkonákladové dopravy.
Tabulka 8
Finanční následky možností č. 1 a č. 2 s ohledem na očekávané ziskové rozpětí v Schönefeldu v období 2003-2012 (v mil. EUR)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Ziskové rozpětí bez nízkonákladové dopravy (možnost č. 1)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Ziskové rozpětí s nízkonákladovou dopravou (možnost č. 2 - „pesimistický scénář“)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Ziskové rozpětí s nízkonákladovou dopravou (možnost č. 3 - „realistický scénář“)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Zdroj:
plán financování FBS.
(159)
Jak pro „realistický“, tak i „pesimistický“ scénář byly výše uvedené odhady odvozeny z prognóz vypracovaných poradenskou společností pro další nízkonákladovou dopravu. Tyto odhady potvrzují tendenčně, že nízkonákladová strategie vede k výhodnější finanční situaci než kontrafaktuální situace, v níž FBS i nadále sází na tradiční letecké společnosti. Ve skutečnosti by FBS musela při výběru možnosti č. 1 vycházet z toho, že bude mít nadále do roku 2012 významné ztráty, aniž je bude moci podstatně snížit. Naproti tomu bylo možné při realizaci nízkonákladové strategie očekávat výrazné a stále snižování ztrát, přičemž v „realistickém scénáři“ se mohlo od roku 2009 počítat s návratem rentability.
(160)
Závěry studie poradenské společnosti ve spojení s vlastními prognózami společnosti FBS by obezřetný investor v tržním hospodářství vedený střednědobými až dlouhodobými vyhlídkami na rentabilitu pokládal za pevný základ pro strategické rozhodnutí. Pro takového obezřetného investora v tržním hospodářství by tudíž mělo smysl zvolit místo možnosti č. 2 možnost č. 1.
Studie prvního znalce
(161)
Jak již bylo uvedeno, zadala FBS u auditorské firmy […] (dále jen „první znalec“) vypracování studie, aby materiál, při kterém se opírala při svém rozhodování o nízkonákladové strategii, podrobila zátěžovému testu (dále jen „studie prvního znalce“. Studie dokončená v roce 2007 došla k závěru, že z pohledu investora v tržním hospodářství bylo smysluplné zahájit nízkonákladovou strategii s odpovídajícím nařízením o poplatcích, tj. s nařízením o poplatcích z roku 2004. Jako základ pro analýzu použil první znalec řadu dokumentů z roku 2003, zejména plán financování, který FBS vypracovala pro období let 2004 až 2012, jakož i podklady, které shromáždila poradenská společnost v rámci své studie pro FBS.
(162)
Závěry prvního znalce se shodují se závěry studie poradenské společnosti. I když studie prvního znalce není pro posouzení Komise rozhodující, představuje další prvek, který potvrzuje, že by pro obezřetného investora v tržním hospodářství bylo smysluplné rozhodnout se pro možnost č. 1 místo možnosti č. 2.
Dílčí závěr
(163)
Vzhledem k výše uvedeným úvahám zde vyplývá závěr, že by pro obezřetného investora v tržním hospodářství vedeného střednědobými až dlouhodobými vyhlídkami na rentabilitu, který by byl na místě FBS, bylo smysluplné v roce 2003 zvolit místo možnosti 2 možnost 1.
7.2.2. Možnost č. 3 v porovnání s možnostmi č. 1 a 2
(164)
Jak již bylo zmíněno, bylo by pro FBS případnou možností uzavření letiště Schönefeld (možnost č. 3), a to minimálně do otevření letiště BER. FBS mohla toto rozhodnutí přijmout nejen až v roce 2003 (v roce, v němž se rozhodla pro zavedení nízkonákladové strategie), nýbrž i dříve nebo později. Z dostupných podkladů vyplývá, že FBS tuto možnost zřejmě nikdy nebrala vážně v úvahu, minimálně ne po uzavření smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku v roce 1992. Navíc nebyly přínosy takové možnosti analyzovány ve studii poradenské společnosti.
(165)
K posouzení, zda by obezřetný investor v tržním hospodářství vedený vyhlídkami na rentabilitu klasifikoval tuto možnost v porovnání s možnostmi č. 1 a 2 jako výhodnou, je zásadní zohlednění záměru vybudovat letiště BER. Jak je uvedeno ve 14. bodě odůvodnění, plánování výstavby jednoho jediného letiště pro Berlín začalo v lednu 1992 a dne 20. června 1993 bylo oznámeno, že oblast jižně od Schönefeldu, vedle stávajícího letiště, lze vybrat jako jednu z možných lokalit pro infrastrukturu nového letiště BER. V důsledku toho byla již v letech 1992/93 skutečnost, že by mohlo být vybudováno jediné nové letiště pro Berlín v Schönefeldu, více než jen neurčitou možností. Tato možnost se stala jistotou po podpisu usnesení o shodě mezi německou spolkovou vládou a zeměmi Berlín a Braniborsko dne 28. května 1996.
(166)
V této souvislosti by uzavření letiště Schönefeld mělo pro obezřetného investora v tržním hospodářství řadu zásadních nevýhod. V první řadě je třeba připomenout, že zatímco letiště Tempelhof svůj provoz postupně omezovalo, fungovalo letiště Tegel od 90. let rostoucí měrou na hranici své kapacity; navíc doprava v Tegelu, jak ukazuje tabulka 1, od tohoto období výrazně narostla (47). Tegel nemohl v žádném případě zvládnout veškerou dopravu v aglomeraci Berlína. Letiště Schönefeld bylo potřebné pro zajištění dostatečné letištní kapacity v Berlíně a jeho uzavření by vedlo k vážnému problému. Ve skutečnosti bylo v letech 1991 až 2003 v Schönefeldu odbaveno 13 % až 20 % veškeré osobní letecké dopravy v Berlíně. Schönefeld byl nutný především v dopravních špičkách, tj. v časech, kdy musel být v Berlíně odbaven velký počet charterových letů. Kromě toho byl Schönefeld nepostradatelný i pro nákladní lety, protože na rozdíl od Tegelu měl povolení k 24hodinovému provozu, a proto na něm byly možné i noční lety. Kromě toho nebylo možné Tegel a Tempelhof rozšířit tak, aby byly dlouhodobě překonány problémy s kapacitou (48).
(167)
K tomu je ještě zapotřebí zohlednit skutečnost, že Schönefeld sám disponoval značnou volnou kapacitou, a mohl tudíž odbavit další dopravu. Jak ukazuje tabulka 1, nabízela přítomnost letiště Schönefeld možnost k výraznému nárůstu berlínské letecké dopravy v průběhu času, zejména od zavedení nízkonákladové strategie v roce 2003. Ve skutečnosti vzrostla doprava v Berlíně v letech 2003 až 2006 z 13,3 milionu na 18,4 milionu cestujících, přičemž více než 80 % tohoto nárůstu zachytilo letiště Schönefeld. Z tohoto důvodu by uzavření Schönefeldu nejen odebralo Berlínu podstatnou část stávající dopravy, ale připravilo by ho i o značný růstový potenciál.
(168)
Možnost, že by uzavření letiště mohlo vést ke kapacitním problémům v oblasti, v níž se letiště nachází, a že by mohlo omezit možnosti zvýšení letecké dopravy v této oblasti, by sama o sobě nemusela obezřetnému investorovi v tržním hospodářství, který se spíše nechává vést vyhlídkami na rentabilitu než veřejnými politickými cíli, nutně bránit v tom, aby letiště uzavřel. V předloženém případě by se však uzavření letiště Schönefeld a z toho vyplývající následky pro celkovou kapacitu letištní infrastruktury v aglomeraci Berlína a následně pro celou leteckou dopravu v této aglomeraci projevily ve značné míře na dopravě v BER, budoucím jediném letišti v aglomeraci Berlína, na začátku jeho provozu. Při uzavření Schönefeldu by letiště BER zahajovalo svůj provoz za mnohem horších obchodních podmínek, tj. s podstatně menším objemem dopravy, než při pokračování provozu v Schönefeldu. Tato skutečnost by obezřetného investora v tržním hospodářství, vystupujícího na místě FBS, odradila od uzavření Schönefeldu, jelikož toto uzavření by mělo dopad na rentabilitu podniku.
(169)
Pokud by letiště Schönefeld bylo uzavřeno před otevřením letiště BER, musela by FBS zvládnout veškerou počáteční dopravu v BER. K tomu by musela letecké společnosti působící na letišti Tegel přesvědčit o tom, že svůj provoz musí přeložit na nové letiště (místo aby provoz pouze zastavily). Kromě toho by FBS musela přesvědčit letecké společnosti, které do Berlína nelétají, aby zahájily svůj letecký provoz v Berlíně. Taková situace by byla podstatně nevýhodnější, než kdyby letiště Schönefeld bylo při otevření letiště BER stále v provozu. Ve druhém scénáři by podstatný podíl počáteční dopravy na novém letišti byl tvořen „přirozeným“ způsobem prostřednictvím leteckých společnosti již působících v Schönefeldu, jakož i leteckými společnostmi, které mohly být získány na základě nízkonákladové strategie od roku 2003.
(170)
Kromě toho by uzavření letiště v Schönefeldu bylo spojeno s dalekosáhlými správními účinky na záměr vybudovat letiště BER. Uzavření Schönefeldu by znamenalo zrušení jeho provozní licence. Bylo by tak nutné zcela nové územní řízení a zcela nová provozní licence pro nové letiště. Oproti tomu by při pokračování provozu v Schönefeldu až do otevření letiště BER bylo nutné pouze rozšíření provozní licence Schönefeldu. To by mělo za následek podstatně jednodušší správní proces s výrazně nižšími výdaji, menší časovou náročnost a mnohem menší míru nejistoty, pokud jde o výsledek procesu. V případě zcela nového územního řízení a nové provozní licence by zejména nejistý výsledek posuzování vlivů záměru na životní prostředí představoval vysoký faktor nejistoty. Kromě toho panuje jednomyslná shoda na tom, že s ohledem na přijetí veřejností je projekt zcela nového letiště podstatně obtížnější záležitostí než pouhé rozšíření již využívané letištní infrastruktury.
(171)
Zastavení provozu v Schönefeldu by mělo též na následek náklady s ohledem na propuštění pracovních sil, stejně jako náklady při pozdějším náboru, přijímání a školení nových pracovníků při otevření letiště BER. To by vedlo k dalším nákladům a provozním problémům v porovnání se scénářem, v němž by byl personál letiště Schönefeld okamžitě k dispozici a mohl být využit při otevření nového letiště.
(172)
Kvantifikace výše uvedených aspektů je velmi obtížná především proto, že se týká krátkodobé, střednědobé a dlouhodobé hospodářské situace budoucího letiště. Je však nesporné, že tyto aspekty podstatnou měrou ovlivňují hospodářské podmínky pro otevření a provoz letiště BER, jakož i provedení záměru, který má pro FBS velký strategický význam. Z tohoto důvodu je třeba pohlížet na tyto negativní okolnosti, zejména na kvalitativním základě, jako na dostatečně závažné, a převažují tudíž případné přínosy, které by bylo možné uzavřením letiště Schönefeld očekávat ve formě úspor u fixních nákladů. To platí zejména tehdy, kdy bylo možné očekávat, že strategie, která je zaměřená na zavedení nízkonákladové letecké dopravy v Schönefeldu, povede k pozitivním obchodním výsledkům.
7.2.3. Závěry analýzy před realizací
(173)
Vzhledem k výše uvedeným informacím byl vyvozen závěr, že z pohledu obezřetného investora v tržním hospodářství by nebylo smysluplné letiště Schönefeld v době od roku 1992 až do otevření letiště BER uzavřít. Dále by se obezřetný investor v tržním hospodářství, který se nechává vést vyhlídkami na rentabilitu, rozhodl ze tří strategických možností v roce 2003 pro možnost č. 1, tzn. nízkonákladovou strategii, a nikoli pro možnosti č. 2 nebo 3. Jako součást této strategie by nízkonákladovým dopravcům nabídl atraktivní letištní poplatky (a/nebo finanční pobídky ke zmírnění nákladů vznikajících v souvislosti s letištními poplatky), aby je přesvědčil k usídlení v Schönefeldu.
7.3. Posouzení smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku (opatření č. 1)
(174)
V úvodním rozhodnutí se Komise dotázala, zda se FBS chovala s ohledem na přetrvávající ztráty v Schönefeldu jako obezřetný investor v tržním hospodářství, když ztráty vznikající na úrovni skupiny FBS v Schönefeldu vyrovnávala zisky dosahovanými při provozu na letištích Tegel a Tempelhof (49).
(175)
Smlouva o ovládnutí a odvodu zisku byla podepsána dne 6. srpna 1992, tzn. dlouho před rozsudkem v právní věci Aéroports de Paris (50) dne 12. prosince 2000. Německo proto mohlo oprávněně vycházet z toho, že financování letištní infrastruktury nepředstavuje žádnou státní podporu; v souladu s tím nemusela být tato opatření oznámena Komisi. Z toho vyplývá, že Komise nyní nemůže na základě předpisů o podpoře zpochybnit zákonnost finančních opatření, která byla udělena (51) před rozsudkem ve věci Aéroports de Paris (52), tzn. před 12. prosincem 2000. Smlouva o ovládnutí a odvodu zisku mohla proto představovat potenciálně státní podporu pouze od výše uvedeného data. Časový rámec pro šetření Komise ohledně tohoto opatření je tudíž omezen na období od 12. prosince 2000 do dne zahájení opatření.
(176)
Jak Německo vysvětlilo, je uzavírání smluv o ovládnutí a odvodu zisku v rámci skupiny běžnou obchodní praxí, zejména z podnikově právních hledisek. Kromě toho je běžné i „vyrovnání“ ztrát a zisků, které vznikly v různých podnicích skupiny. To může probíhat ve formě smlouvy o odvodu zisku, jakož i jako čistá výplata dividend dceřiných společností mateřským společnostem. Pouhá skutečnost, že skupina FBS uzavřela v roce 1992 smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku a od té doby ji držela v platnosti, nemůže být považována za státní podporu.
(177)
V souvislosti se zásadou investora v tržním hospodářství Komise již prohlásila toto: „(…) že pro podnikatelská investiční rozhodnutí je nutný velký rozhodovací prostor. Zásady [zásada investora v tržním hospodářství] se však pak nemusí uplatňovat, pokud je mimo veškerou pochybnost, že pro poskytnutí veřejných prostředků není žádné jasné vysvětlení, než na ně pohlížet jako na udělení podpory. Uplatňují se i pak, když jsou ve státní holdingové společnosti nerentabilní části podniku subvencovány rentabilními částmi podniku. To se děje v soukromých podnicích, když dotčený podnik má strategický plán s vyhlídkou na dlouhodoběji realizovatelné zisky nebo když křížové subvencování představuje pro skupinu jako celek celkově výhodu. V případech křížového subvencování ve státních holdingových společnostech bude Komise zohledňovat podobné strategické cíle.“ (53)
(178)
Proto tedy v tomto případě nemůže být křížové subvencování považováno za vytvoření výhody pro letiště Schönefeld, pokud je součástí strategického plánu s dlouhodobě realizovatelnými zisky nebo pokud představuje výhodu pro skupinu FBS jako celek.
(179)
S ohledem na všechny důvody uvedené v oddílu 7.2.2 bylo minimálně od roku 1992, a tudíž dlouho před rozsudkem v právní věci Aéroports de Paris (54) jasné, že je smysluplné zachovat provoz v Schönefeldu místo toho, aby bylo toto letiště zavřeno, i když by po mnoho let hospodařilo se ztrátou. Uzavření Schönefeldu by letišti BER (které by jako budoucí jediné letiště pro Berlín nemělo minimálně dlouhodobě mít zisky) způsobilo dokonce závažné hospodářské škody a navíc by byla zpochybněna proveditelnost tohoto důležitého strategického záměru. Rozhodnutí vybudovat jedno jediné letiště v Berlíně se neopíralo pouze o úvahy, které se týkaly využití plochy a životního prostředí, nýbrž zohledňovalo i očekávaný nárůst dopravy a rostoucí příjmy. Jak je rozebráno v rozhodnutí Komise z roku 2009 o schválení podpor pro letiště BER, závisel úspěch očekávaného nárůstu cestujících v Berlíně (55) na jednom jediném letišti (56). K zachování provozu letiště Schönefeld a případně s cílem udělat z něj rentabilní letiště (tím, že letecké společnosti budou přiměny k tomu, aby své stanoviště přeložily do Schönefeldu, a že následně bude realizována nízkonákladová strategie), musela být rentabilita letiště zajištěna tak, že část zisků letišť Tegel a Tempelhof byla použita k financování Schönefeldu. Křížové subvencování je tak v tomto případě součástí „strategického plánu/strategických plánů s vyhlídkou na dlouhodobě realizovatelné zisky“ a představuje každopádně pro skupinu FBS jako celek dlouhodobě výhodu v porovnání s kontrafaktuální situací, v níž by Schönefeld byl uzavřen. Společnost FBS mohla očekávat, že tyto dlouhodobé výhody - úspěšné otevření a ziskový provoz jednoho jediného nového letiště pro aglomeraci Berlína (jakož i očekávané zisky z provozu Schönefeldu po několika letech praktického uplatňování nízkonákladové strategie) - předčí ztráty, které Schönefeld měl před otevřením letiště BER.
(180)
Proto skupina FBS nevytvořila uzavřením a pokračováním platnosti smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku, jakož i zachováním provozu letiště Schönefeld žádnou hospodářskou výhodu pro toto letiště (57). Uzavření smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku a její plnění ode dne 12. prosince 2000 tak nepředstavuje žádnou státní podporu.
7.4. Smlouvy uzavřené mezi společností FBS a různými leteckými společnostmi: úvodní poznámky
(181)
Před posouzením smluv uzavřených mezi společností FBS a různými leteckými společnostmi jsou užitečné některé úvodní poznámky, zejména s ohledem na rozsudek Soudního dvora ve věci Charleroi (dále jen „rozsudek Charleroi“) (58), který byl vyhlášen po zahájení řízení v této věci.
7.4.1. Uplatňování zásady investora v tržním hospodářství na smlouvy uzavřené mezi společností FBS a různými leteckými společnostmi
(182)
Některé zúčastněné subjekty tvrdily v zásadě, že spornými smlouvami si dotčené letecké společnosti opatřily hospodářskou výhodu, protože se podmínky nabídnuté těmito smlouvami lišily od platné obecné úpravy pro letištní poplatky v Schönefeldu, případně nebyly všem leteckým společnostem bez výjimky nabídnuty stejné podmínky.
(183)
Zásadní otázka vznesená na základě těchto argumentů je následující: Pokud pro letiště provozované veřejným podnikem platí veřejný systém poplatků a pokud provozovatel letiště nabízí slevy z těchto poplatků nebo finanční pobídky s týmž účinkem jako tyto slevy (59), zajišťují tyto slevy a pobídky (60) samy o sobě a za všech okolností dotčeným leteckým společnostem hospodářskou výhodu?
(184)
Na tuto otázku je třeba odpovědět záporně. V rozsudku Charleroi, v němž šlo zejména o to, že Valonský region nabízel slevu jedné letecké společnosti na letišti, kde byl oprávněn stanovovat letištní poplatky, uvedl Soudní dvůr toto: „Pouhá okolnost, že Valonský region v této věci disponuje normotvornými pravomocemi v oblasti stanovení letištních poplatků, nevylučuje, že přezkum systému slev z těchto poplatků se musí uskutečnit s ohledem na zásadu soukromého investora v tržním hospodářství, jelikož takový systém mohl být zaveden soukromým subjektem.“ (61) Z toho vyplývá, že slevy z letištních poplatků (nebo finanční pobídky, které zmírňují čistý peněžní tok od leteckých společností provozovateli letiště) nepředstavují automaticky hospodářskou výhodu. Aby bylo možné posoudit, zda je tomu tak v tomto případě, je nutné přezkoumat, zda by obezřetný investor v tržním hospodářství, který je veden vyhlídkami na rentabilitu, poskytl dotčené letecké společnosti podobné slevy a pobídky (62).
(185)
Obezřetný investor v tržním hospodářství, který provozuje letiště, může mít mnoho důvodů, proč nenabídne všem leteckým společnostem stejné podmínky. Zejména může být smysluplné poskytnout určité finanční pobídky (i ve formě marketingových příspěvků) a speciální slevy ze zveřejněných letištních poplatků leteckým společnostem, které pro letiště zajišťují vysoký počet cestujících. Takové výhodné podmínky mohou být objektivně ospravedlněny očekávanou další dopravou a s ohledem na příjmy vygenerované prostřednictvím této další dopravy z činností nesouvisejících s leteckou dopravou (63). Dalším důvodem je to, že marže na jednoho cestujícího, která vyplývá z letištních poplatků placených leteckou společností, může být absolutně z hlediska dotčeného počtu cestujících značná, i když je snížena pomocí slev a finanční pobídek.
(186)
Investor v tržním hospodářství, který provozuje letiště, může při stanovování podmínek nabízených leteckým společnostem zohlednit celou řadu faktorů. Sem nepatří pouze očekávaná další doprava, nýbrž i časový okamžik, k němuž je smlouva s leteckou společností vyjednána (jakož i situace, v níž se letiště v tuto dobu nachází, zejména s ohledem na své kapacitní vytížení), spojení, které má letecká společnost v úmyslu provozovat (64), provozní požadavky leteckých společností na letišti, druh služeb potřebných na letišti a jejich znaky, tlak vyvíjený leteckými společnostmi během vyjednávání (65) atd.
(187)
Pro obezřetného investora v tržním hospodářství, který provozuje letiště, může tak být správné nabízet různým leteckým společnostem rozdílné podmínky týkající se letištních poplatků a finančních pobídek, ať už ve formě dvoustranných smluv nebo ve formě slevových a pobídkových systémů obsažených v právních aktech pro stanovení poplatků (66). Za účelem posouzení, zda takové slevy a finanční pobídky představují hospodářskou výhodu, je zapotřebí stanovit, zda provozovatel letiště v okamžiku svého rozhodnutí nabízet slevy a pobídky mohl dle rozumného uvážení vycházet z toho, že toto rozhodnutí je ziskové nebo jinými slovy že má v porovnání s kontrafaktuální situací za následek vyšší zisk (nebo nižší ztráty).
(188)
Kromě toho nemá obezřetný investor v tržním hospodářství - oproti tvrzením některých zúčastněných subjektů - v souvislosti s podmínkami, které provozovatel letiště nabízí leteckým společnostem prostřednictvím dvoustranných smluv (například speciální příspěvky za zřízení nových spojení) a které nevyplývají z obecného slevového nebo pobídkového systému obsaženého ve zveřejněném nařízení o poplatcích, žádné důvody pro zajištění toho, aby tyto podmínky vycházely ze všeobecných a transparentních kritérií platných pro všechny letecké společnosti. Při vyjednávání dvoustranné dohody s leteckou společností se od obezřetného investora v tržním hospodářství očekává, že se neřídí řadou již dříve stanovených transparentních kritérií, která omezují jeho vyjednávací prostor, ale že spíše zvažuje všechny relevantní aspekty služeb navržených leteckou společností. Z tohoto důvodu jsou připomínky vznesené v této věci některými zúčastněnými subjekty v souvislosti s chybějící transparentností slev a finančních pobídek nabízených společností FBS v souvislosti s uplatňováním zásady obezřetného investora v tržním hospodářství irelevantní.
7.4.2. Zákonnost nařízení o poplatcích z roku 2004 a dvoustranných smluv mezi společností FBS a různými leteckými společnostmi podle vnitrostátního práva
(189)
Otázka, zda se nařízení o poplatcích z roku 2004 stalo či nestalo podle vnitrostátního práva účinným, není v souvislosti s uplatňováním zásady obezřetného investora v tržním hospodářství relevantní dokonce ani tehdy, když je důležitá podle německého práva. Skutečnost, že sleva z všeobecně platných letištních poplatků nebo finanční pobídka se srovnatelným účinkem byla poskytnuta ve formě dvoustranné smlouvy, a nikoli prostřednictvím obecného systému obsaženého ve zveřejněném nařízení o poplatcích, je možné nechat bez povšimnutí. Skutečností je, že se obezřetný investor v tržním hospodářství může rozhodnout, že udělí slevy nebo pobídky prostřednictvím obou mechanismů, a že rentabilita takového rozhodnutí nezávisí na zvoleném mechanismu. Z tohoto důvodu je otázka, zda podmínky nabídnuté společností FBS určitým leteckým společnostem vyplývají z pouhého provádění platného použitelného nařízení o poplatcích nebo z dvoustranných dohod, irelevantní.
(190)
Kromě toho je stejně nepodstatná i otázka, zda společnost FBS byla podle vnitrostátního práva oprávněna uzavírat dvoustranné smlouvy, které stanovují podmínky odchylné od platného nařízení o poplatcích (67). K tomu Soudní dvůr v rozsudku Charleroi uvedl: „(…) soulad chování poskytovatele podpory s vnitrostátním právem není skutečností, která by se měla zohlednit při vyřešení otázky, zda tento poskytovatel jednal v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství, nebo poskytl hospodářskou výhodu, která je v rozporu s čl. 87 odst. 1 ES.“ (68)
7.4.3. Účinky podmínek nabízených leteckým společnostem působícím na letišti Tegel
(191)
Ve stanoviscích některých zúčastněných subjektů byly uváděny argumenty, že letecké společnosti působící v Schönefeldu byly subvencovány nízkými letištními poplatky a jinými výhodnými podmínkami od leteckých společností působících v Tegelu. Toto domnělé křížové subvencování vyplývá z toho, že společnost FBS vyrovnává účinek nízkých poplatků v Schönefeldu vysokými poplatky v Tegelu.
(192)
V těchto stanoviscích je vyjadřováno podezření, že podmínky nabízené v Schönefeldu by nebyly podporou jen tehdy, pokud by odpovídaly podmínkám v Tegelu.
(193)
Nicméně tak tomu není. V první řadě se letiště Tegel a Schönefeld neodlišují nejen s ohledem na letištní poplatky, nýbrž i v četných hlediscích, především v souvislosti s druhem letištní infrastruktury a vzdálenosti od centra města. Proto je nelze vzájemně v plné míře zaměnit. Dokládá to neúspěšný pokus přimět letecké společnosti před realizací nízkonákladové strategie k přeložení svého leteckého provozu z Tegelu do Schönefeldu.
(194)
Dále nejsou letecké společnosti „nuceny“, aby působily z Tegelu nebo Schönefeldu. Společnosti mají mimo to ještě dvě další možnosti: nepůsobit ani z Tegelu, ani ze Schönefeldu, nebo tato letiště využívat s nepatrnou kapacitou (a svá letadla a posádky nasazovat na jiných linkách než z Berlína, neboť nízkonákladoví dopravci mohou prokazatelně nastavit svou kapacitu velmi rychle na nové tržní podmínky). Každý pokus ze strany FBS dát letecké společnosti, která uvažuje o zřízení svého leteckého provozu v Schönefeldu, stejné podmínky jako v Tegelu, by tak mohl vést k tomu, že letecká společnost od svých plánů upustí a rozhodne se, že nebude působit ani ze Schönefeldu, ani z Tegelu, nebo že bude z Berlína nabízet méně letů.
(195)
Obezřetný investor v tržním hospodářství tak neměl žádný důvod pro to, aby při stanovování poplatků pro Schönefeld bral v úvahu podmínky panující v Tegelu. Na základě týchž úvah a s ohledem na omezený hospodářský význam zmenšení, příp. uzavření letiště Tempelhof by obezřetný investor v tržním hospodářství neměl ani zde žádný důvod brát v úvahu při stanovování poplatků pro Schönefeld podmínky z Tempelhofu.
7.4.4. Uplatňování zásady investora v tržním hospodářství na smlouvy uzavřené mezi letištěm a leteckou společností
(196)
Komise konstatuje, že dotčené smlouvy je třeba posuzovat jako součást realizace nízkonákladové strategie, která měla střednědobě i dlouhodobě vést k pozitivním obchodním výsledkům pro Schönefeld.
(197)
Pro posouzení, zda některá ze sporných smluv poskytuje hospodářskou výhodu, je nutné prošetřit, zda by v okamžiku uzavření smlouvy investor v tržním hospodářství vycházel z toho, že pomocí dotčené smlouvy lze dosáhnout vyššího zisku, než by bylo možné jinak. Tento vyšší zisk je vyčíslen rozdílem mezi přírůstkovými příjmy dosaženými pravděpodobně prostřednictvím smlouvy (tzn. rozdíl mezi příjmy, jichž by bylo dosaženo, pokud by byla smlouva uzavřena, a příjmy, jichž by bylo dosaženo, pokud by žádná smlouva neexistovala) a přírůstkovými náklady vyplývajícími pravděpodobně ze smlouvy (tzn. rozdíl mezi náklady, které by vznikly, pokud by byla smlouva uzavřena, a náklady, které by vznikly, pokud by žádná smlouva neexistovala); vzniklý peněžní tok je zapotřebí snížit odpovídající diskontní úrokovou sazbou.
(198)
Dále musí být v tomto přezkumu zohledněny všechny relevantní přírůstkové příjmy a náklady související s obchodním procesem. Různé prvky (slevy z letištních poplatků, marketingové příspěvky, jiné finanční pobídky) se nesmí posuzovat odděleně. Zde je zapotřebí uplatnit následující odstavec z rozsudku Charleroi: „Přitom je nezbytné v rámci použití kritéria soukromého investora posuzovat obchodní transakci jako celek, aby se ověřilo, zda státní entita a entita jí ovládaná se společně chovaly jako hospodárné subjekty v tržním hospodářství. Komise má totiž povinnost při hodnocení sporných opatření zohlednit všechny relevantní skutečnosti a jejich kontext […].“ (69)
(199)
Očekávané přírůstkové příjmy musí obsahovat zejména příjmy z letištních poplatků s přihlédnutím ke slevám a další dopravě očekávané na základě smlouvy, jakož i předpokládané příjmy nesouvisející s leteckou dopravou, jichž je dosahováno prostřednictvím další dopravy. Očekávané přírůstkové náklady musí obsahovat zvláště všechny přírůstkové provozní a investiční náklady, které by nevznikly, kdyby nebyla uzavřena smlouva; mimo to musí přírůstkové náklady obsahovat náklady na marketingové příspěvky a na další finanční pobídky.
7.5. Posouzení smlouvy s easyJet z roku 2003 (opatření č. 2)
(200)
Smlouva s easyJet z roku 2003 byla uzavřena před vstupem nařízení o poplatcích z roku 2004 v platnost původně na dobu deseti let s opcí na její prodloužení o dalších deset let.
(201)
Německo předložilo podklady, z nichž vyplývají předem vypracované finanční prognózy pro záměr, které se opírají zejména o prognózu společnosti FBS ze dne 17. prosince 2003, tzn. které jsou z doby před uzavřením smlouvy mezi společnostmi FBS a easyJet dne 19. prosince 2003 (viz též 37. bod odůvodnění). Společnost FBS vycházela z toho, že smlouva na období 2004 až 2012 přinese roční zvýšení jejího hospodářského výsledku a že roku 2010 bude dosaženo provozního bodu zvratu.
Tabulka 9
Prognózy společnosti FBS k dodatečnému hospodářskému výsledku na základě smlouvy s easyJet z roku 2003 (v mil. EUR)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Hospodářský výsledek bez easyJet
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Dodatečný hospodářský výsledek s easyJet
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Hospodářský výsledek celkem
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(202)
Komise pokládá tyto prognózy a předpoklady, o které se opírají, za spolehlivý základ pro podpis smlouvy s easyJet z roku 2003.
(203)
Dopravní prognózy, které byly očekávány na základě smlouvy s easyJet z roku 2003, byly vypočítány na základě počtu letadel, které měla společnost easyJet postupně umístit podle smlouvy v Schönefeldu, stejně jako na základě faktoru vytíženosti […], který se vzhledem k obvyklým faktorům vytíženosti nízkonákladových dopravců jeví jako pochopitelný.
(204)
V obchodním plánu byly zohledněny prognózy pro všechny relevantní přírůstkové náklady a příjmy, včetně kategorií příjmů souvisejících i nesouvisejících s leteckou dopravou, a náklady finančních pobídek pro easyJet. V těchto prognózách byly zohledněny zejména též další doprava a další lety, které byly očekávány na základě smlouvy a smluvních podmínek.
(205)
Aby toto strategické rozhodnutí bylo podrobeno zátěžovému testu, pověřila společnost FBS auditorskou firmu […] (dále jen „druhý znalec“) přezkumem, zda by obezřetný investor v tržním hospodářství, který je veden cíli v oblasti rentability, podepsal tuto smlouvu z roku 2003. V tomto posudku (dále jen „studie druhého znalce“), který byl dokončen v roce 2007, byly zkoumání podrobeny i smlouvy s jinými leteckými společnostmi.
(206)
Druhý znalec opřel svou analýzu smlouvy s easyJet z roku 2003 o prognózu společnosti FBS zmíněnou již ve 158. bodě odůvodnění.
(207)
Druhý znalec prošetřil důkladně solidnost prognóz nákladů a příjmů vypracovaných společností FBS a na základě informací dostupných v okamžiku uzavření smlouvy provedl úpravy u předpokladů FBS, když byl toho názoru, že nejsou přiměřené.
(208)
V této souvislosti provedl druhý znalec například úpravu v obchodním plánu, aby zahrnul investiční náklady ve výši […] mil. EUR na vybudování dodatečných nástupních můstků pro easyJet v terminálu B. Dále proběhly úpravy s cílem zohlednit skutečnost, že prognózy společnosti FBS vycházely z návrhu smlouvy s easyJet, který nebyl zcela totožný se smlouvou, jež byla nakonec podepsána. Druhý znalec provedl tudíž úpravy obchodního plánu, aby zajistil naprostou shodu mezi obchodním plánem a podmínkami podepsané smlouvy.
(209)
Navíc druhý znalec vypočítal na základě prognóz společnosti FBS (s výše uvedenými úpravami) kapitálovou hodnotu (čistou současnou hodnotu) smlouvy s easyJet z roku 2003 na období 2004 až 2007 k hodnotě z 30. prosince 2003. Kapitálová hodnota časové řady očekávaného peněžního toku (příjmy a výdaje) je definována jako diskontní suma jednotlivých očekávaných peněžních toků běhen příslušného období. Kapitálová hodnota je ekonomický ukazatel, který podniky používají k hodnocení rentability záměru. Druhý znalec vypočítal agregovanou kapitálovou hodnotu smlouvy s easyJet z roku 2003 ke konci každého roku až do ukončení platnosti smlouvy. Při tom vypočítal diskontní úrokovou sazbu použitelnou k diskontování peněžních toků podle klasické metody modelu oceňování kapitálových aktiv (CAPM, Capital asset pricing model) (70), proto diskontní úroková sazba efektivně odrážela kapitálové náklady FBS v roce 2003.
(210)
Výsledné kapitálové hodnoty jsou uvedeny v tabulce 10:
Tabulka 10
Kapitálové hodnoty peněžních toků očekávaných díky smlouvě s easyJet z roku 2003
Agregované kapitálové hodnoty na konci roku (hodnota k 30. prosinci 2003):
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Kapitálová hodnota
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(v mil. EUR)
Zdroj:
studie druhého znalce.
(211)
Všechny tyto kapitálové hodnoty jsou kladné a potvrzují, že bylo smysluplné smlouvu s easyJet z roku 2003 uzavřít.
(212)
Druhý znalec ve své zprávě poznamenal, že v roce 2003, kdy bylo uzavření smlouvy podrobeno přezkumu, nevzala společnost FBS v úvahu účinek smlouvy v původním znění, tzn. na dobu deseti let s opcí na prodloužení o dalších deset let, na letiště BER. Podle druhého znalce by měla smlouva z roku 2003 platit se svými původními podmínkami několik dalších let po otevření letiště BER plánovaném na rok 2011. Kromě toho stanovovala tato smlouva podmínky, které byly očividně výhodnější než podmínky ve všeobecném nařízení o poplatcích plánovaném pro letiště BER při jeho otevření. Podle druhého znalce tak existovalo riziko, že by stávající smlouva s easyJet z roku 2003 mohla vést k tomu, že jiné letecké společnosti budou na FBS vyvíjet značný tlak, aby se zmenšil rozdíl mezi všeobecnými poplatky uplatňovanými na letišti BER a poplatky dojednanými se společností easyJet. Toto riziko bylo v roce 2003 ale nanejvýš nepatrné, vzhledem k rychle se měnícímu trhu nízkonákladových letů stěží předvídatelné, a dokonce kvantifikovatelné. Ve skutečnosti se toto riziko nikdy nenaplnilo. Smlouvu s easyJet z roku 2003 nahradila pozměňovací smlouva s easyJet z roku 2007, která měla platit až do okamžiku otevření letiště BER.
(213)
Druhá studie tudíž potvrzuje, že by obezřetný investor v tržním hospodářství smlouvu s easyJet z roku 2003 uzavřel.
(214)
Závěrem je třeba uvést, že smlouva s easyJet z roku 2003 neobsahuje žádnou státní podporu.
7.6. Posouzení smluv s jinými leteckými společnostmi (opatření č. 3)
(215)
Rozhodnutí společnosti FBS o uzavření smluv se společnostmi Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle a Aer Lingus vycházela též z prognóz ex ante pro přírůstkovou dopravu, jakož i z přírůstkových příjmů a nákladů, z nichž vyplývá, že uzavření těchto smluv bylo rentabilní.
(216)
Pro každou z těchto smluv byly vypočítány prognózy očekávaného objemu dopravy na základě počtu letů očekávaných s ohledem na plánovaný provoz leteckých společností a na základě obhajitelných předpokladů týkajících se jejich faktoru vytíženosti. V těchto prognózách byly zohledněny prognózy pro všechny relevantní přírůstkové náklady a příjmy, včetně kategorií příjmů souvisejících i nesouvisejících s leteckou dopravou, a náklady finančních pobídek pro letecké společnosti nabízených společností FBS.
(217)
Stejně jako v případě smlouvy s easyJet z roku 2003 byly prognózy ex ante společnosti FBS podrobeny druhým znalcem zátěžovému testu. Z něj vyplynulo, že uzavření smlouvy s těmito leteckými společnostmi by u každé smlouvy na každý rok celkové doby její platnosti vedlo dále k přírůstkovým příjmům, které byly vyšší než přírůstkové náklady (navzdory jiným spíše opatrným závěrům). Tyto závěry jsou výsledkem analýzy, kterou druhý znalec provedl u každé smlouvy na základě těchto upravených prognóz, které jsou plně v souladu s metodikou popsanou v oddílech 7.4.4 a 7.5. Druhý znalec opřel svůj přezkum a úpravy výhradně o data a prognózy, které měla společnost FBS k dispozici, když bylo uzavření smlouvy podrobeno přezkumu.
(218)
Tabulka 11 obsahuje kapitálové hodnoty ex ante v okamžiku uzavření příslušné smlouvy, vypočítané druhým znalcem pro osm z celkem devíti dotčených smluv na období předpokládané doby platnosti smlouvy.
Tabulka 11
Kapitálové hodnoty smluv uzavřených mezi společností FBS a různými nízkonákladovými dopravci
Letecká společnost / smlouva
Předpokládaná doba platnosti smlouvy
Kapitálová hodnota po dobu platnosti smlouvy
(v EUR)
Ryanair (první smlouva)
1. května 2003 až 30. dubna 2004
(…)
Ryanair (druhá smlouva)
1. května 2003 až 30. dubna 2008
(…)
Germanwings (první smlouva)
26. října 2003 až 31. října 2006
(…)
Germanwings (druhá smlouva)
1. května 2004 až 30. dubna 2008
(…)
Volare
26. října 2003 až 31. března 2007
(…)
Icelandair
6. června 2004 až 31. března 2009
(…)
Norwegian Air Shuttle
29. března 2004 až 31. března 2009
(…)
Aer Lingus
30. března 2004 až 31. března 2009
(…)
Zdroj:
studie druhého znalce.
(219)
Jak z této tabulky vyplývá, jsou všechny kapitálové hodnoty kladné. Z tohoto důvodu by pro obezřetného investora v tržním hospodářství, vedeného vyhlídkami na rentabilitu, bylo smysluplné, aby podmínky těchto smluv v době jejich podpisu přijal.
(220)
U smlouvy se společností V-Bird (71) nebyla vypočítána žádná kapitálová hodnota. Podle druhého znalce nebyl pro tuto smlouvu k dispozici žádný předem vyhotovený obchodní plán. Podmínky této smlouvy jsou však velmi podobné podmínkám smlouvy uzavřené se společností Volare. Obě smlouvy byly téměř současně uzavřeny na podobně stejnou dobu (tři a půl roku, případně čtyři roky). Smlouvy předpokládaly použití nařízení o poplatcích z roku 2003 při určování letištních poplatků, jakož i stejnou pobídku ve formě příspěvku ve výši vždy […] EUR pro společnosti Volare a V-Bird. Provozní podmínky stanovené v obou smlouvách předpokládaly velmi podobný počet letů a stejný typ letadla. Dále byl v okamžiku uzavření těchto smluv pochopitelný předpoklad, že by obě letecké společnosti měly podobný faktor vytíženosti. Proto byla přírůstková doprava vyplývající z těchto smluv srovnatelná. A konečně mohlo být u obou smluv předpokládáno, že budou mít za následek podobné přírůstkové provozní náklady pro FBS. Vzhledem k podobnostem mezi těmito dvěma smlouvami byl pochopitelný závěr, že smlouva se společností V-Bird testem investora v tržním hospodářství projde.
(221)
Společnost V-Bird ukončila dne 8. října 2004 svůj letecký provoz a podala návrh na prohlášení konkurzu, kterému bylo dne 18. října 2004 vyhověno. Společnost byla zlikvidována začátkem ledna 2005. Neexistuje tak již žádný podnik, který by měl přímo či nepřímo prospěch z potenciální státní podpory v souvislosti se smlouvou se společností V-Bird.
(222)
Vzhledem k výše uvedeným informacím neobsahuje žádná ze smluv uvedených v tabulce 6 státní podporu.
7.7. Posouzení nájemní smlouvy s easyJet z roku 2004 (opatření č. 4)
(223)
Některé zúčastněné subjekty byly toho názoru, že nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 přiznávala společnosti easyJet výhradní využívání terminálu B na letišti Schönefeld a jiným leteckým společnostem přístup do terminálu B znemožňovala.
(224)
Jak je vysvětleno v 55. bodě odůvodnění, pronajímala si společnost easyJet v období let 2004 až 2007 plochu o rozloze asi […] m2 ve formě kancelářských prostor a odbavovacích přepážek, což odpovídá 24 % celkové plochy terminálu B. Veřejné plochy terminálu B (chodby, haly a kavárny) jsou přístupné i cestujícím jiných leteckých společností, protože terminály A a B nejsou prostorově odděleny.
(225)
Přidělení odbavovacího prostoru určitým leteckým společnostem a udělení brandingových a reklamních práv těmto leteckým společnostem v bezprostředně sousedních prostorách jsou obvyklé činnosti na evropských a mezinárodních letištích a takové dohody jsou velmi rozšířené.
(226)
Zejména když letecká společnost nebo aliance leteckých společností přepravují značný počet cestujících z určitého letiště nebo na něj, je z provozního (a tím i obchodního) hlediska smysluplné propojit jejich činnosti s jedním jediným terminálem. Takto jsou optimalizovány provozní procesy jak letiště, tak i letecké společnosti.
(227)
Provozovatel letiště tak nemusí nutně zajišťovat pro leteckou společnost hospodářskou výhodu tím, že jí přizná výhradní využívání všech odbavovacích přepážek a kancelářských prostor v jednom terminálu. Bylo by tak tomu za určitých okolností pouze v případě, že by provozovatel letiště přidělil letecké společnosti k výhradnímu využívání prostory, které by přesahovaly potřebu dané letecké společnosti (přičemž by jiným leteckým společnostem bylo bráněno ve využívání skutečně dostupné kapacity), nebo pokud by nájemné vypočítané pro danou leteckou společnost bylo příliš nízké. Jak je níže vysvětleno, žádná z uvedených podmínek se netýká nájemní smlouvy s easyJet z roku 2004.
(228)
Od zahájení svého leteckého provozu v Schönefeldu byla společnost easyJet velmi dominantní leteckou společností. V letech 2004 až 2007 přepravila […] % až […] % všech cestujících v Schönefeldu. Již v roce 2003 bylo předpokládáno, že vzhledem k objemu dopravy bude tato společnost zdaleka největší leteckou společností. Z důvodu svého smluvního závazku umístit do Schönefeldu určitý počet letadel mohla FBS vycházet z náležitě vysokých počtů cestujících od toho okamžiku, kdy easyJet zahájila letecký provoz.
(229)
Podle Mezinárodní organizace pro civilní letectví činila kapacita terminálu B 600 000 cestujících ročně; tento počet je výrazně nižší než počet cestujících, které easyJet dle očekávání měla přepravit z Schönefeldu a do něj od roku 2004 ([…] milionů (72)). Je tudíž zjevné, že nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 neprováděla žádnou strategii „hromadění kapacity“, která by byla zaměřená na to, aby bylo jiným leteckým společnostem bráněno v hospodářské soutěži s easyJet v Schönefeldu. V roce 2006 bylo v terminálu B odbaveno […] milionů cestujících, a to bez větších technických změn. To odpovídá více než dvojnásobné teoretické kapacitě. To, že mohl být odbaven tak vysoký počet cestujících, bylo způsobeno především skutečností, že vybavení terminálu využívala pouze jedna letecká společnost, čímž mohly být optimalizovány toky cestujících.
(230)
S ohledem na cenu nájemného je srovnání cen nájemného na různých letištích bezvýznamné, neboť se letiště liší z hlediska kapacity, tržních podmínek a kvality zařízení. Ceny nájemného, které platila společnost easyJet, odpovídaly ve skutečnosti schématu nájemného společnosti FBS bez poskytnutí slev.
(231)
V terminálu B platila společnost easyJet […] EUR za m2 odbavovacích ploch a […] EUR za m2 kancelářských ploch. S jinými leteckými společnostmi v jiných terminálech byly dohodnuty podobné poplatky za srovnatelná zařízení. Například společnost Germanwings platila rovněž […] EUR za m2 odbavovacích ploch v terminálu A. Aeroflotu byla vypočítána částka ve výši […] EUR za m2 kancelářských ploch v terminálu A. V terminálu B si před společností easyJet kancelářské plochy pronajímala společnost Condor a platila nižší nájemné za stejný druh zařízení v terminálu B. Zatímco easyJet platila […] EUR za m2 kancelářských ploch, musela společnost Condor platit pouze […] EUR za m2.
(232)
Tento typ srovnání je přiměřený k posouzení, zda nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 obsahuje hospodářskou výhodu. Na rozdíl od smlouvy, která upravuje celkový provoz letecké společnosti na letišti a zásadní finanční vztahy mezi leteckou společností a letištěm (73), vztahuje se nájemní smlouva pro prostory odbavovacích přepážek a kancelářské plochy na přístup do zařízení, která mohou být minimálně v rámci určitého letiště zpravidla považována za standardní zařízení. Kromě toho činí nájemné upravené v takových smlouvách nepatrné částky v porovnání s letištními poplatky, marketingovými příspěvky a jinými finančními pobídkami. Z tohoto důvodu není provozovatel letiště nijak zásadně motivován k tomu, aby stanovil nájemné upravené na míru nebo aby s leteckými společnostmi vyjednal maximální možné nájemné. Hospodářský zájem provozovatele letiště spočívá spíše v tom, že provoz určité letecké společnosti je vázán na jedno místo, aby byla zajištěna provozní efektivnost ku prospěchu jeho zákazníka. To platí zejména tehdy, když se provozovatel letiště, jako v případě FBS, pokusí získat letecké společnosti a přimět je ke zvýšení své dopravy.
(233)
Nebylo by tudíž na rozdíl od argumentace zúčastněných subjektů nutně smysluplné přidělovat leteckým společnostem prostory na základě výběrových řízení. Zdá se, že taková praxe je na evropských letištích skutečně velmi neobvyklá. Chování očekávané od obezřetného provozovatele letiště vedeného vyhlídkami na rentabilitu spočívá v tom, že pro každou důležitou leteckou společnost působící na letišti najde ohledně kapacity a jiných charakteristik vhodné prostory a vypočítá přiměřené nájemné v souladu s obvyklou praxí v rámci letiště.
(234)
Z těchto důvodů nepředstavuje výše nájemného žádnou hospodářskou výhodu, pokud dalekosáhle odpovídá nájemnému, které je vypočítáno pro jiné letecké společnosti využívající letiště, což platí i pro nájemní smlouvu s easyJet z roku 2004.
(235)
Dále je pro provozovatele letiště smysluplné, aby takové smlouvy uzavíral na dobu, která odpovídá době platnosti „hlavní smlouvy“ upravující provoz letecké společnosti na letišti, což platí i pro nájemní smlouvu s easyJet z roku 2004.
(236)
S ohledem na zařízení pro přepravu zavazadel jsou systémy v terminálu A a B z technického hlediska až na jeden aspekt totožné: Zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B zahrnuje fixní rentgenový přístroj. Byl nainstalován na žádost spolkové policie. Jinak by byla zrušena provozní licence terminálu B. Technické vybavení zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B neposkytuje společnosti easyJet žádnou provozní výhodu, jako například rychlejší nebo hladší nakládku a vykládku zavazadel. Nabízí spíše integrovanou rentgenovou kontrolu, což však nemá žádný dopad na odbavovací proces letecké společnosti.
(237)
Ve skutečnosti připravuje integrovaný bezpečnostní systém společnosti easyJet spíše provozní potíže. Při reklamaci zavazadla, které vyžaduje manuální kontrolu, musí být cestující opět zavolán do kontrolní místnosti v terminálu B. Cestující se v ten okamžik nachází v odletové hale a musí být informován a odveden zpět. Jedná se o nákladný proces, který má za následek, že doba nejpozdějšího odbavení daná v terminálu B pro cestující z letiště Schönefeld činí minimálně 30 minut. Společnost easyJet v současnosti využívá 40 minut, protože jinak nelze zaručit včasné ukončení procesu. V terminálu A takové omezení neexistuje. Je zde běžnou praxí časový limit 20 minut před startem a z technického hlediska nepředstavuje žádné problémy.
(238)
Další problém souvisí s tím, že se zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B a A odlišují z hlediska své poruchovosti. Z integrované bezpečnostní techniky a tím vyšší komplexnosti vyplynula dostupnost zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B v období od května do prosince 2004 ve výši […] % provozní doby, zatímco zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu A bylo provozuschopné z […] %.
(239)
Z toho všeho je třeba vyvodit závěr, že žádné z ustanovení nájemní smlouvy s easyJet z roku 2004 neposkytuje hospodářskou výhodu. Proto tato smlouva nepředstavuje žádnou státní podporu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Následující opatření, které Německo přijalo pro podniky uvedené v písmenech a) až l), nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie:
a)
smlouva o ovládnutí a odvodu zisku uzavřená dne 6. srpna 1992 mezi společnostmi Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH a Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH;
b)
smlouva uzavřená dne 19. prosince 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a easyJet Airline Company Ltd.;
c)
smlouva uzavřená dne 31. března 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Ryanair Limited;
d)
smlouva uzavřená dne 28. dubna 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Ryanair Limited;
e)
smlouva uzavřená dne 14. října 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Germanwings GmbH;
f)
smlouva uzavřená dne 23. prosince 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Germanwings GmbH;
g)
smlouva uzavřená dne 22. října 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Volare Airlines S.p.A.;
h)
smlouva uzavřená dne 3. listopadu 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a V-Bird Airlines B.V.;
i)
smlouva uzavřená dne 6. června 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Icelandair Reykjavik Airport;
j)
smlouva uzavřená dne 17. května 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Norwegian Air Shuttle AS;
k)
smlouva uzavřená dne 13. května 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Aer Lingus Limited;
l)
nájemní smlouva uzavřená v březnu 2004 mezi společnostmi Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH a easyJet Airline Company Ltd. k užívání určitých ploch a zařízení v terminálu B letiště Schönefeld.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 20. února 2014.
KOMMISSIONENS BESLUT (EU) 2015/506
av den 20 februari 2014
om de åtgärder som Tyskland har genomfört till förmån för Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH och olika flygbolag SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)
[delgivet med nr C(2014) 868]
(Endast den tyska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket (1),
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
efter att i enlighet med nämnda artiklar (2) ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
1. FÖRFARANDE
(1)
Mellan 2003 och 2006 inkom klagomål från olika parter till kommissionen om att vissa flygbolag på och operatören av Berlin-Schönefelds flygplats (nedan kallad Schönefeld) möjligen hade erhållit olagligt statligt stöd för sin verksamhet på flygplatsen.
(2)
Genom en skrivelse av den 17 augusti 2006 begärde kommissionen att Tyskland skulle inkomma med uppgifter om detta. Tyskland efterkom denna begäran genom en skrivelse av den 20 december 2006.
(3)
Genom en skrivelse av den 10 juli 2007 (nedan kallat beslutet att inleda förfarandet) underrättade kommissionen Tyskland om sitt beslut att inleda det förfarande som anges i artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat EUF-fördraget) avseende ovanstående åtgärder. Samtidigt utfärdade kommissionen ett föreläggande om att lämna upplysningar enligt artikel 10.3 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 (3) avseende alla dokument, alla uppgifter och all information som kommissionen behöver för att kunna bedöma om åtgärderna i fråga utgör statligt stöd.
(4)
Tyskland inkom med ett yttrande till kommissionen den 4 oktober 2007 och kompletterade detta den 3 mars 2008 med ytterligare handlingar.
(5)
Kommissionens beslut om att inleda förfarandet offentliggjordes den 30 oktober 2007 i Europeiska unionens officiella tidning (4). Kommissionen uppmanade berörda parter att inkomma med sina synpunkter om åtgärderna i fråga inom en månad från dagen för offentliggörandet.
(6)
Kommissionen mottog synpunkter från flera berörda parter. Den 16 januari 2008 respektive 20 februari 2008 översände kommissionen dessa synpunkter till Tyskland. Genom en skrivelse av den 15 maj 2008 tog Tyskland ställning till synpunkterna från de berörda parterna. Kommissionen begärde kompletterande upplysningar genom en skrivelse av den 31 augusti 2009. Tyskland efterkom denna begäran genom tre skrivelser (av den 28 september 2009, 12 oktober 2009 och 28 oktober 2009). Den 4 april 2011 begärde kommissionen på nytt upplysningar från Tyskland. Till följd av detta inkom Tyskland den 19 maj 2011 med nya synpunkter samt ytterligare handlingar. Den 10 oktober 2011 översände kommissionen ytterligare synpunkter från berörda parter till Tyskland. Tyskland svarade på dessa synpunkter den 7 november 2011. Efter en ny begäran om upplysningar från kommissionen den 17 januari 2012 inkom Tyskland den 14 februari 2012 på nytt med synpunkter.
2. ALLMÄN BAKGRUND
(7)
Efter Tysklands återförening 1990 befann sig Berlin i en mycket speciell situation avseende flygtrafiken till följd av den decennier långa delningen av staden i en östlig och en västlig del. De två flygplatserna inne i staden, Berlin-Tegel (nedan kallad Tegel) och Berlin-Tempelhof (nedan kallad Tempelhof), ligger i före detta Västberlin. Schönefelds flygplats ligger i före detta Östberlin, på gränsen mellan förbundsländerna Berlin och Brandenburg.
(8)
Tempelhof öppnades 1923 och kunde på grund av sina korta start- och landningsbanor endast trafikeras av mindre flygplan. En enkel modernisering av flygplatsen var inte möjlig eftersom flygplatsens närhet till en historisk plats och de omgivande bostadsområdena utgjorde hinder för en expansion. Verksamheten på Tempelhofs flygplats lades ner den 30 oktober 2008.
(9)
Tegel öppnades 1948 för att en luftbro skulle kunna upprättas för försörjning av staden under den sovjetiska blockaden av Västberlin. Från och med 1968 flyttade många flygbolag sin verksamhet från Tempelhof till Tegel eftersom Tempelhofs flygplats inte lämpade sig för jetflygplan. Sedan 1975 utvecklades Tegel till att bli den huvudsakliga passagerarflygplatsen i Berlin. Under trafiktoppar vid 1990-talets början utnyttjades Tegels kapacitet till max. Det enda sättet att undvika betydande kapacitetsbegränsningar på sikt hade varit att bygga ut start- och landningsbanorna och bygga en större terminal. Detta var dock inte möjligt eftersom Tegel, precis som Tempelhof, ligger inne i staden och omges av bostadsområden och tillfartsvägar. All ytterligare ökning av flygtrafiken på Tegel hade också inneburit mer buller för de boende.
(10)
Schönefeld öppnades 1946 på order av den sovjetiska militäradministrationen i Tyskland. Flygplatsen tjänade till en början främst som militär flygplats, men trafikerades även av kommersiella flygbolag, till exempel Aeroflot och senare av det östtyska bolaget Interflug. Fram till den politiska omvälvningen i Tyskland år 1990 byggdes Schönefelds flygplats ut flera gånger. Platsen, som var tänkt som en militär flygplats, uppfyllde dock inte kraven från den moderna kommersiella flygtrafiken. Dessutom var flygplatsen inte längre i gott skick efter förändringen av det politiska läget. Stora investeringar behövde därför göras på 1990-talet för att anpassa flygplatsen till västeuropeiska säkerhetsstandarder. Dessutom ligger Schönefeld längre bort från Berlins centrum än Tempelhof och Tegel. Därför ansågs flygplatsen vara mindre attraktiv, åtminstone bland vissa passagerar- och flygbolagskategorier.
(11)
Av historiska skäl drevs de tre flygplatserna i Berlin ursprungligen av olika företag. Efter återföreningen sammanfördes de till ett enda holdingbolag, Berlin Brandenburg Airport Holding GmbH (nedan kallat BBF), som ägdes av förbundsländerna Berlin och Brandenburg (till 37 % var) och den tyska förbundsregeringen (till 26 %). Fram till 2003 hade detta holdingbolag två dotterbolag: Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (nedan kallat BFG), som drev flygplatserna Tegel och Tempelhof, och Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (nedan kallat FBS), som drev Schönefelds flygplats. I oktober 2003 slogs BBF och FBS samman. BFG blev då dotterbolag till FBS. Den 1 januari 2012 bytte FBS namn till Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (nedan kallat FBB).
(12)
På 1990-talet blev det snabbt tydligt att det krävdes ett mer effektivt utnyttjande av den befintliga flygplatskapaciteten, som vid den tidpunkten var utspridd över Berlins storstadsområde till följd av den dittills politiskt motiverade delningen av staden. Anledningen till detta var att man allmänt utgick ifrån att flygtrafiken till och från Berlin skulle öka, delvis på grund av att Berlin åter skulle bli Tysklands huvudstad (se tabell 1).
Tabell 1
Trafik på flygplatserna i Berlin (i miljoner passagerare)
År
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991
1,1
6,7
uppgift saknas
1992
1,4
6,6
uppgift saknas
1993
1,6
7
1,1
1994
1,8
7,2
uppgift saknas
1995
1,9
8,2
uppgift saknas
1996
1,8
8,3
uppgift saknas
1997
1,9
8,6
uppgift saknas
1998
1,9
8,8
0,9
1999
1,9
9,5
uppgift saknas
2000
2,1
10,3
uppgift saknas
2001
1,9
9,9
uppgift saknas
2002
1,6
9,1
uppgift saknas
2003
1,7
11,1
0,5
2004
3,3
11
0,4
2005
5
11,5
0,5
2006
6
11,8
0,6
2007
6,3
13,5
0,4
2008
6,6
14,5
0,4
2009
6,8
14,2
nedlagd
2010
7,3
15,0
nedlagd
2011
7,1
16,9
nedlagd
2012
7,1
18,2
nedlagd
Källa:
Uppgifter hämtade från kommissionens beslut om statligt stöd NN 25/09 (ex N 167/09) - Tyskland - Finansiering av flygplatsen Berlin Brandenburg International (EUT C 179, 1.8.2009, s. 5), uppdaterade med information från FBB:s årsredovisningar.
(13)
Mot bakgrund av detta blev möjligheten att skapa en enda flygplats för regionen Berlin-Brandenburg föremål för diskussion omedelbart efter Tysklands återförening. Utifrån prognoserna över antalet passagerare på Berlins flygplatser antog man att en ökning av flygtrafiken endast skulle kunna hanteras på ett effektivt sätt om man skapade en enda flygplats i lämplig storlek som höll aktuell teknisk nivå.
(14)
Planerna på att skapa en enda flygplats för Berlin inleddes i januari 1992. Den 20 juni 1993 tillkännagavs att området söder om Schönefeld och de två flygplatserna Sperenberg och Jüterbog hade identifierats som platser där den nya flygplatsen skulle kunna byggas. Tegel och Tempelhof ansågs vara ointressanta av två skäl: för det första på grund av de negativa effekter som dessa centrala flygplatser innebar för de närboende (särskilt på grund av flygbullret) och för det andra på grund av omöjligheten att bygga ut dessa flygplatser i den utsträckning som krävdes för den nya flygplats som skulle bli Berlins enda. Skälet till att man valde Schönefeld var i slutändan att flygplatsen ligger relativt nära centrum (även om den är belägen utanför centrum) och har goda väg- och järnvägsförbindelser. Man beslutade därför att den befintliga flygplatsen Schönefeld skulle byggas ut och moderniseras och därmed göras till Berlins huvudflygplats, som skulle få namnet Berlin-Brandenburg Willy Brandt (nedan kallad BER). Samtidigt skulle flygplatserna Tegel och Tempelhof läggas ned. Beslutet formaliserades genom ett konsensusbeslut mellan den tyska federala regeringen och förbundsländerna Berlin och Brandenburg den 28 maj 1996.
(15)
Delägarna i BBF planerade att BER-projektet skulle genomföras med hjälp av en privat flygplatsägare och flygplatsoperatör. År 1997 beslutade man att flygplatsen skulle privatiseras, vilket innebar att alla BBF-aktier skulle säljas till en privat investerare och att den framtida köparen skulle beviljas en koncession för flygplatsen.
(16)
Men delägarna i BBF och anbudsgivarna kunde inte enas. År 2003 förklarade därför de offentliga ägarna att privatiseringen hade misslyckats och tillkännagav att flygplatsen nu skulle byggas under ledning av den offentliga sektorn (5).
3. BESKRIVNING AV ÅTGÄRDERNA OCH BAKGRUNDEN TILL DESSA
3.1 Avtalet om kontroll och vinstöverflyttning
(17)
Den 6 augusti 1992 ingick BBF och BFG ett avtal om kontroll och vinstöverflyttning. Detta avtal skulle ursprungligen gälla i fem år med automatisk förlängning för en period av två år och ett års uppsägningstid. Ett liknande avtal ingicks mellan BBF och FBS. Enligt tysk lag är avtal om kontroll och vinstöverflyttning mellan ett företag och ett dotterbolag ett avtal enligt vilket dotterbolaget överlåter sin ledning till moderbolaget. Dessutom är dotterbolaget skyldigt att överföra sin vinst till moderbolaget eller kvitta sina förluster mot vinster i moderbolaget. I praktiken innebär ett sådant avtal att vinster och förluster i moder- och dotterbolaget slås samman och beskattas i enlighet med detta. På grund av avtalet om kontroll och vinstöverflyttning mellan BBF och dess dotterbolag betraktades de olika företagen i fråga om bolagsskatten därför som ett enda skattesubjekt.
(18)
I samband med sammanslagningen av BBF och FBS övergick år 2003 de rättigheter och skyldigheter som fastställts i det med BFG ingångna avtalet om kontroll och vinstöverflyttning av den 6 augusti 1992 till FBS. Dessutom förlorade avtalet om kontroll och vinstöverflyttning mellan BBF och FBS sin betydelse. Detta avtal kommer därför inte att beaktas ytterligare i detta beslut.
(19)
I praktiken ledde avtalet mellan BBF och BFG om kontroll och vinstöverflyttning av den 6 augusti 1992 (nedan kallat avtalet om kontroll och vinstöverflyttning) - åtminstone under vissa år - till att de förluster som uppstod genom driften av Schönefelds flygplats kvittades mot de vinster som uppstod genom driften av Tegels flygplats.
(20)
Verksamheten på Schönefelds flygplats gick åtminstone fram till 2006 med förlust. Detta framgår av tabellen nedan över flygplatsens EBITDA (6) och EBIT (7) under perioden 2003 till 2006 baserade på intäkter och kostnader direkt relaterade till flygplatsverksamheten.
Tabell 2
EBITDA och EBIT för Schönefelds flygplats under perioden 2003 till 2006
EBITDA/EBIT
(i miljoner euro)
2003
2004
2005
2006
EBITDA
[…] (8)
[…]
[…]
[…]
EBIT
[…]
[…]
[…]
[…]
(21)
De dåliga resultaten för Schönefelds flygplats ledde dock inte till att man ifrågasatte lönsamheten för gruppen bestående av FBS, BFG och - fram till år 2003 - holdingbolaget BBF (nedan kallad FBS-gruppen). FBS-gruppen kunde konsekvent tillhandahålla tillräckligt med egna finansiella medel eller skaffa fram de nödvändiga finansiella medlen på marknaden. Såvitt kommissionen känner till har FBS-gruppen bara erhållit offentlig finansiering från externa källor i samband med finansieringen av BER-projektet och då efter kommissionens godkännande (9).
(22)
Denna situation berodde främst på Tegels relativt goda ekonomiska resultat som minskade de negativa effekter som Schönefelds rörelseförluster innebar för FBS-gruppen. Under perioden 1990 till 2005 var Tegel, till skillnad från Schönefeld och Tempelhof, en modern flygplats som trafikerades av alla större internationella fullservicebolag (flygbolag med ett omfattande tjänsteutbud) som flög till Berlin. För vissa kategorier av passagerare och flygbolag var Tegel också den mest attraktiva flygplatsen i Berlinområdet. Dessutom uppvisade passagerarflygtrafiken i Berlin mellan 1990 och 2005 en allmän uppåtgående tendens, vilket gynnade FBS-gruppen i stort.
(23)
Av tabell 1 framgår att antalet passagerare per år ökade stadigt på Tegel under 1990-talet och från och med 2004. På Schönefeld ökade antalet passagerare per år markant under första halvan av 1990-talet (från 1,1 miljoner till 1,9 miljoner passagerare mellan 1991 och 1995), stagnerade under andra halvan och sjönk under åren 2000-2003 (från 2,1 miljoner till 1,7 miljoner passagerare per år). Mellan 1991 och 2003 fångades större delen av trafikökningen i Berlin - i absoluta tal - upp av Tegel och inte av Schönefeld. Medan antalet passagerare per år under denna period ökade med 600 000 på Schönefeld, var motsvarande ökning på Tegel hela 4,4 miljoner. På båda flygplatserna ökade trafiken kontinuerligt mellan 2003 och 2012, vilket framgår av tabell 1: med 417 % på Schönefeld (från 1,7 miljoner till 7,1 miljoner passagerare per år) och 63 % på Tegel (från 11,1 miljoner till 18,2 miljoner passagerare per år). Till skillnad från perioden 1991-2003 var trafikökningen i absoluta tal nästan jämnt fördelad mellan de båda flygplatserna, vilket innebär att trafikökningen i procent var betydligt större på Schönefeld än på Tegel.
3.2 Avgiftssystemen för Berlin-Schönefelds flygplats
(24)
På 1990-talet försökte FBS-gruppen få flygbolagen att flytta sin flygverksamhet från Tegels flygplats, vars kapacitet nästan utnyttjades till max, till Schönefelds flygplats, vars kapacitet var långt ifrån uttömd (10). Syftet var att få bort flaskhalsen på Tegel och samtidigt optimera kapacitetutnyttjandet på Schönefeld. Därför kontaktades såväl flygbolag som redan trafikerade Tegel och Tempelhof som flygbolag som ännu inte flög till eller från någon av Berlins flygplatser. Flera flygbolag visade intresse, men av marknadsföringsskäl valde i slutändan inte något av bolagen att förlägga sin verksamhet till Schönefeld. Detta berodde främst på att det saknades en så kallad ankaranvändare (11) på Schönefeld och att infrastrukturen på Schönefeld inte var lika modern som på Tegel. Denna nackdel kompenserades inte heller av attraktiva flygplatsavgifter eller andra ekonomiska incitament. I slutändan innebar detta att försöket att flytta en del av trafiken från Tegel till Schönefeld och få flygbolag som tidigare inte erbjudit anslutningar till eller från Berlin att etablera sig på Schönefeld till största delen misslyckades. Detta illustreras av det redan nämnda faktumet att antalet passagerare på Schönefeld ökade med endast 600 000 under perioden 1991-2003, medan antalet passagerare på Tegel ökade med 4,4 miljoner under samma period.
(25)
Detta ledde till överväganden om hur Schönefelds ekonomiska situation skulle kunna förbättras strategiskt sett fram till öppnandet av flygplatsen BER. Att tillfälligt stänga flygplatsen var inte något man såg som ett alternativ. Föremål för de strategiska övervägandena var däremot bland annat frågan om nivån på flygplatsavgifterna och fastställandet av dessa i syfte att öka trafikmängden.
(26)
I Tyskland beräknas de avgifter som flygplatserna tar ut av flygbolagen för tillhandahållandet av infrastrukturtjänster på flygplatsen utifrån respektive flygplats avgiftssystem. Avgiftssystemen publiceras i Nachrichten für Luftfahrer, den tyska officiella luftfartstidningen. Varje flygplats upprättar sitt eget avgiftssystem som de är skyldiga att informera de behöriga myndigheterna för civil luftfart i respektive förbundsland om.
(27)
Sedan 2003 har olika avgiftssystem tillämpats på Schönefeld. Mellan den 1 augusti 2003 och 30 april 2004 tillämpades ett gemensamt avgiftssystem för Tegel, Tempelhof och Schönefeld (nedan kallat 2003 års avgiftssystem). Detta avgiftssystem ansågs dock inte vara tillräckligt attraktivt eftersom det inte gav flygbolagen några incitament att etablera nya linjer till och från Berlin eller öka turtätheten.
(28)
Mot bakgrund av detta gav aktieägarna i FBS 2003 en företagsrådgivning ([…] - nedan kallad konsultföretaget) i uppdrag att utarbeta en snabbt omsättningsbar strategi som skulle förbättra den ekonomiska situationen för Schönefeld fram till öppnandet av BER.
(29)
Företagsrådgivningens analys visade på att det av olika skäl fanns potential för en kraftig ökning av flygtrafiken i Berlin. Enligt företagsrådgivningens uppskattningar hade upptagningsområdet för Berlin upp till 10 miljoner möjliga passagerare per år. Konsultföretaget identifierade ett antal strukturella faktorer som främjade en expansion av flygtrafiken. Till de viktigaste faktorerna hörde att ett stort antal multinationella företag har sitt säte i Berlin, att Berlin är Tysklands största universitetsstad och ett centrum för så kallad etnisk trafik (12) och att staden i början av 2000-talet betraktades som en huvudstad i utveckling och en turistmagnet (13). Enligt företagsrådgivningen hade Berlin år 2003 fortfarande en betydande potential för en etablering och ökning av trafik från lågprisbolag (Low-Cost-Carrier-trafik, nedan kallad LCC-trafik) jämfört med andra huvudstadsflygplatser.
(30)
Vid samma tidpunkt uppvisade LCC-trafiken i hela Europa en stark tillväxt (14). Av olika analyser framgick att lågprisbolagens resenärer främst var nya passagerare, vilket innebar att man kunde räkna med motsvarande trafikvolymer utöver den normala trafiken. Enligt konsultföretagets prognos uppgick potentialen för ytterligare LCC-trafik på Schönefeld på kort sikt, dvs. mellan 2003 och 2005, till mellan 600 000 och 900 000 nya passagerare per år och på medellång sikt, dvs. mellan 2005 och 2010, till 300 000 nya passagerare per år.
(31)
Konsultföretaget konstaterade vidare att en strategi som gick ut på att få lågprisbolag att etablera sig på Schönefeld endast skulle kräva måttliga justeringar och inga betydande investeringar i infrastruktur eller väsentliga förändringar i den befintliga infrastrukturen.
(32)
Konsultföretaget rekommenderade därför en sådan strategi (nedan kallad LCC-strategin). För genomförandet av strategin föreslog man en kombination av volymrabatter på flygplatsavgifterna och ekonomiska incitament (15).
(33)
FBS beslutade sig för att genomföra LCC-strategin och antog för detta ändamål ett nytt avgiftssystem (nedan kallat 2004 års avgiftssystem). Detta avgiftssystem var - till skillnad från 2003 års avgiftssystem - särskilt framtaget för Schönefeld. Det nya avgiftssystemet antogs den 30 april 2004 och trädde i kraft den 1 maj 2004. Det innehöll följande avgiftstyper:
a)
Avgifter för start och landning särskilt baserade på flygplanets maximala startvikt.
b)
Passageraravgifter baserade på antalet avresande passagerare och flygdestinationen.
c)
Parkeringsavgifter för flygplan baserade på den maximala startvikten hos flygplanet och den tid som parkeringsfälten användes.
(34)
Avgiftssystemet innehöll flera olika ekonomiska incitament:
a)
En passagerarvolymrabatt enligt vilken passageraravgifterna återbetalades i proportion till antalet passagerare på följande sätt:
Tabell 3
Passagerarvolymrabatt enligt 2004 års avgiftssystem
Antal passagerare per år
Återbetalningsbelopp
(%)
Över 50 000
5
Över 100 000
10
Över 150 000
15
Över 250 000
20
b)
En tillväxtstimulans i form av ett destinations- och ett frekvensincitament som gavs för etableringen av nya linjer från Schönefeld och skapandet av ytterligare turer på befintliga linjer från Schönefeld. Destinationsincitamentet uppgick under det första året till 80 %, andra året till 60 %, tredje året till 40 % och fjärde året till 20 % av den grundläggande landningsavgiften (definierad som summan av tillämpliga start- och landningsavgifter och passageraravgifter för respektive luftfartygsrörelser). Frekvensincitamentet uppgick under det första året till 60 % och andra året till 40 % av den grundläggande landningsavgiften. De exakta villkoren skulle fastställas i ett bilateralt avtal mellan FBS och flygbolaget.
(35)
2004 års avgiftssystem ändrades på nytt i juli 2005. Enligt denna ändring kunde flygbolagen erhålla destinationsincitament när de etablerade nya linjer från flygplatssystemet i Berlin, dvs. linjer till destinationer som inte tidigare trafikerats direkt från Berlin. Före ändringen gällde destinationsincitamentet för nya linjer från Schönefeld även om samma linje trafikerades av direktflyg från andra flygplatser i Berlin.
(36)
Den 19 januari 2006 antogs ett nytt avgiftssystem (nedan kallat 2006 års avgiftssystem) som hade retroaktiv verkan från och med den 1 januari 2006. Jämfört med 2004 års avgiftssystem försvann nu frekvensincitamentet. 2006 års avgiftssystem innehöll i huvudsak tre olika ekonomiska incitament: ett tillväxtbidrag (16), dvs. ett incitament i samband med en ökning av tonnaget eller antalet passagerare per flygrörelse, ett destinationsbidrag för inrättandet av en ny direktlinje från Berlin till en flygplats på en ny destination samt en passagerarvolymrabatt.
(37)
Enligt 2006 års avgiftssystem var ett flygbolag tvunget att välja mellan destinationsbidraget och tillväxtbidraget när det lanserade en ny linje från Berlin. Valet måste ske före lanseringen av den nya linjen och beslutet var bindande.
(38)
Destinationsbidraget uppgick under den första tidtabellsperioden efter lanseringen av den nya linjen till 80 %, under den andra tidtabellsperioden till 60 %, under den tredje tidtabellsperioden till 40 %, under den fjärde tidtabellsperioden till 20 % och under den femte tidtabellsperioden till 10 % av den grundläggande landningsavgiften. Dessutom åtog sig flygbolagen att betala tillbaka destinationsbidraget om de upphörde med den nya linjen före utgången av den femte tidtabellsperioden: under den första tidtabellsperioden med 60 % av den utestående grundläggande landningsavgiften, under den andra tidtabellsperioden med 40 %, under den tredje tidtabellsperioden med 20 %, under den fjärde tidtabellsperioden med 10 % och under den femte tidtabellsperioden med 0 %.
(39)
Flygbolagen kunde göra anspråk på tillväxtbidraget om de ökat tonnaget eller antalet passagerare per flygrörelse jämfört med föregående år. Tillväxtbidraget beräknades med hjälp av de belopp som angavs i avgiftssystemet utifrån åstadkommen tillväxt. Resultatet av detta var gradvis avtagande rabatter på flygplatsavgifterna. Tillväxtbidraget gavs under högst fem år.
(40)
Passagerarvolymrabatterna ändrades däremot bara något och utvidgades jämfört med 2004 års avgiftssystem. Enligt 2006 års avgiftssystem bestod passagerarvolymrabatten, som nu kallades för volymbidrag, i en återbetalning av start- och landningsavgifterna och passageraravgifterna proportionellt till antalet passagerare. Rabattnivåerna hade fastställts enligt följande:
Tabell 4
Volymbidrag: rabatter enligt 2006 års avgiftssystem
Antal passagerare per år
Återbetalningsbelopp
(%)
Över 50 000
5
Över 100 000
10
Över 250 000
15
Över 500 000
20
Över 1 miljon
30
Över 2 miljoner
40
3.3 Indiviuduella avtal mellan FBS och vissa flygbolag
3.3.1 Etablering av easyJet som ankaranvändare på Schönefeld
(41)
Inom ramen för genomförandet av LCC-strategin på Schönefeld inledde FBS under 2003 förhandlingar med easyJet Airline Company Ltd (nedan kallat easyJet), eftersom företaget letade efter en plats att upprätta en ny bas på i Kontinentaleuropa. I utbyte mot attraktiva flygplatsavgifter och andra ekonomiska incitament erbjöd sig easyJet att placera ut fyra flygplan på denna flygplats under det första verksamhetsåret (2004), följt av sex flygplan under det andra året plus ytterligare ett flygplan för varje år under åren 2006 till 2009. Enligt Tyskland såg FBS detta som en möjlighet att locka till sig ett på marknaden redan etablerat lågprisbolag som ankaranvändare på Schönefeld.
(42)
Den 19 december 2003 ingick FBS och easyJet ett avtal (nedan kallat 2003 års easyJet-avtal) som omfattade ovanstående villkor. Med avtalet fastställdes en särskild avgiftsstruktur för easyJet som skilde sig från det aktuella avgiftsystemet. Enligt denna avgiftsstruktur baseras avgifterna enbart på antalet avresande passagerare. Utöver detta infördes ett rabattsystem som var baserat på antalet ytterligare passagerare som reste med easyJet under ett visst år jämfört med året innan. Detta speciella rabattsystem togs senare med i 2006 års avgiftssystem och kallades då för tillväxtbidrag (se skälen 36-39). Dessutom enades FBS och easyJet om ett destinationsbidrag i form av ett engångsbelopp på […] euro för varje ny daglig tur (frekvens) som easyJet etablerade. Betalningarna utifrån detta system ställdes dock in under 2004. Till följd av systemet främjades sammantaget 19 nya dagliga turer som lanserades av easyJet.
(43)
Avtalet mellan FBS och easyJet hade ursprungligen en löptid på 10 år med möjlighet för easyJet att förlänga avtalet med ytterligare 10 år. Den 11 september 2007 ingick FBS och easyJet ett ändringsavtal (nedan kallat 2007 års easyJet-ändringsavtal), genom vilket löptiden och andra villkor i det ursprungliga avtalet ändrades. Med detta ändringsavtal förkortades löptiden för 2003 års easyJet-avtal, i dess ändrade lydelse, så att det bara gällde fram till öppnandet av flygplatsen BER (vid den tiden planerat till 2011). När det gäller flygplatsavgifterna innehöll 2007 års easyJet-ändringsavtal en ”dynamisk” hänvisning till flygplatsens allmänna avgiftssystem (17). Enligt denna hänvisning skulle det avgiftssystem som tillämpades på Schönefeld alltid gälla även för easyJet, även om FBS skulle ändra avgiftssystemet efter att avtalet ingåtts.
(44)
Mellan 2003 och 2006 ökade easyJets trafik på Schönefeld avsevärt. easyJet kunde till och med öka antalet flygplan på Schönefeld snabbare än vad man enats om i avtalet med FBS. I och med detta blev Schönefeld 2006 den största easyJet-basen utanför Förenade kungariket.
(45)
Detta faktum framgår av tabell 5, som återger utvecklingen av easyJets trafik på Schönefeld (både i absoluta tal och i procent av det totala antalet passagerare på Schönefeld mellan 2004 och 2010).
Tabell 5
Utvecklingen av easyJets trafik på Schönefeld mellan 2004 och 2010
Utvecklingen av antalet easyJet-passagerare
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Andel easyJet-passagerare sett till samtliga passagerare på Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2 Etablering av andra flygbolag på Schönefeld
(46)
Förutom att få easyJet att etablera sig som ankaranvändare på Schönefeld försökte FBS även locka till sig andra lågprisbolag. I samband med detta ingick företaget individuella avtal med följande lågprisbolag: Germanwings GmbH (nedan kallat Germanwings), Ryanair Limited (nedan kallat Ryanair), Volare Airlines SpA (nedan kallat Volare), V-Bird Airlines B.V. (nedan kallat V-Bird), Norwegian Air Shuttle AS (nedan kallat Norwegian Air Shuttle), Icelandair Reykjavik Airport (nedan kallat Icelandair) samt flygbolaget Aer Lingus Limited (nedan kallat Aer Lingus), som i detta beslut betraktas som ett lågprisbolag (18).
(47)
Med Ryanair och Germanwings ingicks två följdavtal, ett 2003 och ett 2004.
(48)
Avtalen med Ryanair, Volare och V-Bird och det första avtalet med Germanwings ingicks före antagandet och ikraftträdandet av 2004 års avgiftssystem (se skäl 33). I avtalen beskrevs de linjer som utgick från Schönefeld samt respektive frekvenser. Avtalen innehöll även ekonomiska incitament i form av utbetalningar till de enskilda flygbolagen, som man hade förhandlat fram för att kunna övertyga dessa bolag om att börja med verksamhet eller expandera sin verksamhet på Schönefeld, utan att behöva vänta tills ett nytt avgiftssystem med incitament antagits. Dessa betalningar var knutna till villkoret att flygbolaget skulle genomföra minst en viss andel av de flyg som planerades inom ramen för den verksamhet som angavs i avtalet (19). I det första avtalet med Ryanair fastställdes en betalning på […] miljoner euro under ett år (avtalstiden). Avtalen med V-Bird och Volare omfattade betalningar på […] miljoner euro per avtal fördelade över tre år, där de årliga utbetalningarna avtog gradvis. Det första avtalet med Germanwings innehöll en gradvis avtagande rabatt på flygplatsavgifterna som skulle betalas ut under en period av tre år. Dessutom hade man kommit överens om att FBS skulle överta kostnaderna för marknadsföringsaktiviteter som uppgick till […] euro per år.
(49)
Övriga avtal som ingicks i samband med eller efter ikraftträdandet av 2004 års avgiftssystem baserades i stort sett på samma principer. Även i dessa avtal beskrevs de linjer som utgick från Schönefeld samt respektive frekvenser. På så sätt kunde flygbolagen i fråga ta del av olika ekonomiska incitament. Avtalen innehöll dock en ”dynamisk” hänvisning till flygplatsens allmänna avgiftssystem. Enligt denna skulle det avgiftssystem som tillämpades på Schönefeld alltid gälla för respektive flygbolag även om FBS skulle ändra avgiftssystemet efter att avtalet hade ingått (20). Avtalen innehöll klausuler enligt vilka beviljandet av vissa incitament som fastställdes i avgiftssystemet var knutet till villkoret att flygbolaget skulle genomföra minst en viss andel av de flyg som planerades inom ramen för den verksamhet som angavs i avtalet. Vidare innehöll några av dessa avtal bestämmelser om att FBS skulle bidra till kostnaderna för flygbolagets marknadsföring. I avtalet med Norwegian Air Shuttle angavs till exempel att FBS skulle bidra med […] euro för att täcka de påvisbara kostnaderna för flygbolagets marknadsföring. Även Aer Lingus och Icelandair erbjöds engångsbetalningar på […] respektive […] euro som skulle täcka en del av bolagens marknadsföringskostnader.
(50)
I tabellen nedan ges en översikt över de olika avtalens löptid.
Tabell 6
Löptid för avtalen mellan FBS och olika lågprisbolag
Flygbolag/avtal
Datum för avtalet
Planerad löptid (21)
Ryanair (första avtalet)
31 mars 2003
1 maj 2003-30 april 2004
Ryanair (andra avtalet)
28 april 2004
1 maj 2003-30 april 2008
Germanwings (första avtalet)
14 oktober 2003 (22)
26 oktober 2003-31 oktober 2006
Germanwings (andra avtalet)
23 december 2004
1 maj 2004-30 april 2008
Volare
22 oktober 2003 (23)
26 oktober 2003-31 mars 2007 (24)
V-Bird
3 november 2003 (25)
3 november 2003-3 november 2007 (26)
Icelandair
6 juni 2004
6 juni 2004-31 mars 2009
Norwegian Air Shuttle
17 maj 2004
29 mars 2004-31 mars 2009
Aer Lingus
13 maj 2004
30 mars 2004-31 mars 2009
(51)
I tabell 7 anges trafikutvecklingen för de berörda flygbolagen på Schönefeld mellan 2003 och 2010.
Tabell 7
Utvecklingen av antalet passagerare för de lågprisbolag som var föremål för undersökningen under perioden 2003 till 2010.
Utvecklingen av antalet passagerare för de flygbolag med vilka enskilda avtal slutits under perioden 2003 till 2010
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Dessa flygbolags totala andel av trafiken på Schönefeld.
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Totalt sett ledde genomförandet av LCC-strategin till en mycket drastisk ökning av trafiken på Schönefeld. Som framgår av tabell 1 nästan fördubblades antalet passagerare mellan 2003 och 2004 (en ökning från 1,7 miljoner till 3,3 miljoner). Antalet passagerare fortsatte sedan att stiga och uppgick 2005 till 5 miljoner och 2006 till 6 miljoner. Mellan 2003 och 2009 fyrdubblades antalet passagerare på Schönefeld.
3.4 Terminal B och uthyrning av utrymme i denna terminal till easyJet
(53)
På Schönefeld är terminalerna B och A strukturellt förbundna med varandra och bildar tillsammans den norra terminalen. Sett till kapaciteten är terminal B en av de minsta terminalerna på Schönefeld. De flesta passagerare och flygbolag använder sig av terminal A som är betydligt större. I terminal B sker endast incheckningen av passagerare och bagage och säkerhetskontrollen av passagerare. Alla övriga steg i passagerarhanteringen sker i angränsande terminal A. Till dessa steg hör väntan på avgång, förberedelser inför påstigning på flygplanet samt själva påstigningen. Dessutom anländer alla passagerare och deras bagage till terminal A.
(54)
För att förbereda sig på den stora trafikökning som var att vänta på Schönefeld till följd av 2003 års avtal med easyJet, ingick FBS ytterligare ett avtal med detta flygbolag i mars 2004. Genom detta ytterligare avtal (nedan kallat 2004 års easyJet-hyresavtal) beviljade FBS easyJet ensamrätt till att använda incheckningsdisken samt besättningsutrymmen i terminal B på Schönefeld. Den överenskomna hyran skulle betalas separat och inte tillsammans med flygplatsavgifterna. Dessutom fick easyJet genom avtalet rätt till så kallad branding, dvs. att utforma vissa ytor i stil med flygbolagets varumärke.
(55)
Under perioden 2004-2007 hyrde easyJet en yta på cirka […] m2 i form av kontor och incheckningsdiskar, vilket motsvarar […] % av den totala ytan i terminal B. I februari 2008 flyttade easyJet till separata kontorsutrymmen, vilket innebar att den yta som användes som kontorsutrymme i terminal B minskade till […] m2.
(56)
De fria ytorna i terminal B, inklusive hallar och gångar samt de caféer som finns där, kan även användas av passagerare från andra flygbolag, eftersom det inte finns någon fysisk avgränsning mellan terminal A och terminal B.
(57)
Passagerarhanteringen i terminal B skiljer sig åt från hanteringen i andra terminaler genom en teknisk aspekt hos bagagehanteringssystemets säkerhetsutrustning. Det system som används i terminal B har en integrerad röntgenapparat för bagagekontroll. I terminal A sker röntgenkontrollen direkt när passagerarna kommer in i incheckningsområdet. Enligt Tyskland motsvarar anläggningen i terminal B anläggningen i terminal A sett till bagagehanteringssystemens tekniska effektivitet.
3.5 Åtgärder som är föremål för det formella granskningsförfarandet
(58)
Följande åtgärder är föremål för det formella granskningsförfarandet:
-
Avtalet om kontroll och vinstöverflyttning (nedan kallad åtgärd 1), vars potentiella förmånstagare enligt beslutet att inleda förfarandet har fastställts vara FBS.
-
De avgiftssystem som anges i 2003 års easyJet-avtal (nedan kallad åtgärd 2), vars potentiella förmånstagare har fastställts vara easyJet.
-
De villkor, inklusive rabatter på flygplatsavgifterna och olika ekonomiska incitament som erbjöds flera andra lågprisbolag enligt de avtal som avses i tabell 6 (nedan gemensamt kallade åtgärd 3), vars potentiella förmånstagare har fastställts vara Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus och Icelandair.
-
2004 års easyJet-hyresavtal (nedan kallat åtgärd 4), vars potentiella förmånstagare har fastställts vara easyJet.
4. SKÄL TILL ATT FÖRFARANDET INLEDDES
4.1 Åtgärd 1: Avtalet om kontroll och vinstöverflyttning
(59)
I beslutet att inleda förfarandet konstaterade kommissionen att Schönefeld under en viss period gått med förlust och fortfarande i dag genererar förluster. Dessutom konstaterade man att ett av de främsta instrumenten som användes för att trygga FBS fortlevnad var att låta vinster från BFG kompensera för dessa förluster. Kommissionen drog den preliminära slutsatsen att denna korssubventionering som härrör från avtalet om kontroll och vinstöverflyttning lett till en ekonomisk fördel för FBS som företaget möjligtvis inte hade erhållit under normala marknadsförhållanden. Kommissionen ansåg att denna ekonomiska fördel är en särskild fördel eftersom den endast gynnar ett visst företag. Dessutom ansågs den snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna.
(60)
Vidare drog kommissionen tillfälligt slutsatsen att denna ekonomiska fördel finansieras med statliga medel och därför kan tillskrivas staten. När det gäller statlig finansiering underströk kommissionen att FBS är ett offentligt företag som ägs av den tyska förbundsregeringen och två förbundsländer. Dessutom representerar åtta av förvaltningsrådets tolv medlemmar tyska offentliga organ. Kommissionen ansåg därför att FBS medel skulle betraktas som statliga medel. När det gäller frågan om åtgärd 1 bör tillskrivas staten betonade kommissionen särskilt den typ av verksamhet som FBS utövar och hävdade att flygplatser har stor betydelse inom olika politiska områden och att de offentliga organen i allmänhet ”inte är frånvarande” när flygplatsoperatörer fattar beslut om den långsiktiga utvecklingen av motsvarande infrastruktur.
(61)
Kommissionen ansåg därför att åtgärden i fråga skulle kunna utgöra statligt stöd. Man betvivlade att detta potentiella stöd är förenligt med den inre marknaden, särskilt på grundval av det undantag som anges i artikel 107.3 c i EUF-fördraget. I detta hänseende noterade kommissionen att åtgärden i fråga utgjorde driftstöd om den kunde klassificeras som statligt stöd, att den inte verkade vara nödvändig och proportionerlig för att uppnå ett mål av allmänt intresse och att den inte är förenlig med en omstruktureringsprocess. Kommissionen ifrågasatte också huruvida åtgärden är förenlig med bestämmelserna i artikel 106.2 i EUF-fördraget och konstaterade att de tyska myndigheterna inte hade visat att FBS hade anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Kommissionen hänvisade också till punkterna 34 och 35 i riktlinjerna för finansiering av flygplatser och för statliga igångsättningsstöd för flygbolag med verksamhet på regionala flygplatser (nedan kallade luftfartsriktlinjerna) (27), enligt vilka driften av en flygplats endast i undantagsfall kan betecknas som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.
4.2 Åtgärd 2: 2003 års easyJet-avtal
(62)
I beslutet att inleda förfarandet uppgav kommissionen att de flygplatsavgifter som betalats av easyJet var betydligt lägre än de avgifter som anges i det aktuella avgiftssystemet. Kommissionen påpekade också att de andra rabatter som beviljats lågprisbolagen på Schönefeld visserligen baserades på respektive aktuellt avgiftssystem, men att 2003 års easyJet-avtal inte innehöll denna ”dynamiska” hänvisning till avgiftssystemet. Därför ansåg kommissionen preliminärt att 2003 års easyJet-avtal innebar en särskild fördel för easyJet som av allt att döma snedvrider konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
(63)
Kommissionen drog även den preliminära slutsatsen att åtgärden finansieras med statliga medel och kan tillskrivas staten, bland annat på grundval av ovanstående argumentation beträffande åtgärd 1, som även kan tillämpas på åtgärd 2. Dessutom hävdade kommissionen att man för att ingå avtal, såsom de avtal som ingåtts med easyJet och andra lågprisbolag, troligen skulle ha tvingats inhämta ett godkännande från förvaltningsrådet, vars medlemmar till största delen består av företrädare för offentliga organ. Kommissionen konstaterade också att det avgiftssystem som FBS publicerat skulle ha behövt godkännas av ministeriet för stadsplanering, bostäder och transport i förbundslandet Brandenburg. Dessa aspekter ansågs vara ytterligare bevis på att även åtgärd 2 (och åtgärd 3) kan tillskrivas staten. Kommissionen påpekade också att ministerpresidenten för förbundslandet Brandenburg var medlem i FBS förvaltningsråd och att ministeriet för stadsplanering, bostäder och transport lydde under honom.
(64)
Vidare uttryckte kommissionen tvivel om huruvida åtgärden, om den kunde klassas som statligt stöd, var förenlig med den inre marknaden, särskilt med tanke på bestämmelserna i luftfartsriktlinjerna.
4.3 Åtgärd 3: Avtal med diverse andra lågprisbolag
(65)
I beslutet att inleda förfarandet förklarade kommissionen att det rabattsystem som inrättats på Schönefeld för att öka trafiken endast gynnade vissa flygbolag, och man lyfte fram bristen på öppenhet hos detta rabattsystem. Kommissionen påpekade att vissa av de undersökta avgiftssystemen avtalats vid en tidpunkt då det aktuella avgiftssystemet inte innehöll några bestämmelser om rabatter och att 2004 års avgiftssystem endast utformats för att skapa en retroaktiv rättslig grund för dessa bestämmelser. Enligt kommissionen kunde de bestämmelser om rabatter som föreskrivs i 2004 års avgiftssystem inte lagligen träda i kraft eftersom 2004 års avgiftssystem godkänts av den behöriga myndigheten endast på villkor att Europeiska kommissionen skulle meddelas om dessa rabattsystem och en sådan anmälan aldrig ägt rum (28). Mot bakgrund av detta drog kommissionen den preliminära slutsatsen att bestämmelserna i fråga innebar en särskild fördel för de berörda flygbolagen. Dessutom ansåg kommissionen att denna ekonomiska fördel av allt att döma snedvrider konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
(66)
När det gäller användningen av statliga medel i åtgärd 3 och frågan om denna åtgärd bör tillskrivas staten, angav kommissionen samma argument som för 2003 års easyJet-avtal.
(67)
Slutligen uttryckte kommissionen tvivel om huruvida bestämmelserna i fråga, om de kunde klassas som statligt stöd, var förenliga med den inre marknaden, särskilt med tanke på bestämmelserna i luftfartsriktlinjerna.
4.4 Åtgärd 4: 2004 års easyJet-hyresavtal
(68)
När det gäller överenskommelsen mellan FBS och easyJet om användningen av terminal B på Schönefelds flygplats hänvisade kommissionen i beslutet att inleda förfarandet till domen från tingsrätten i Potsdam (29). Tingsrätten hade funnit att easyJet hade beviljats ensamrätt till nyttjande av en komplett flygterminal (terminal B) och att alla andra flygbolag som tidigare hade använt den här terminalen varit tvungna att flytta. Denna terminal skulle också ha flera fördelar som de andra terminalerna på Berlin-Schönefelds flygplats saknar. Terminalen har till exempel ett bagagehanteringssystem i flera nivåer som möjliggör betydligt snabbare hantering än systemen i de andra terminalerna som endast består av en nivå.
(69)
Enligt kommissionen hade tingsrätten funnit att det inte fanns något skäl att bevilja easyJet exklusiv rätt att använda terminal B. Andra flygbolag som också trafikerade Berlin-Schönefelds flygplats hade hanterat lika många passagerare på Schönefeld och erbjudit lika många linjer som easyJet. Därutöver ansåg kommissionen att den hyra på […] euro per månad som FBS tog ut av easyJet var lägre än marknadshyran.
(70)
Därför intog kommissionen den preliminära ståndpunkten att 2004 års easyJet-hyresavtal innebar en särskild fördel för easyJet. Dessutom ansåg kommissionen att denna ekonomiska fördel av allt att döma snedvrider konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
(71)
När det gäller användningen av statliga medel i åtgärd 4 och frågan om denna åtgärd bör tillskrivas staten, angav kommissionen samma argument som för 2003 års easyJet-avtal.
(72)
Slutligen uttryckte kommissionen tvivel om huruvida åtgärden, om den kunde klassas som statligt stöd, var förenlig med den inre marknaden, särskilt med tanke på bestämmelserna i luftfartsriktlinjerna.
5. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
5.1 Air France
(73)
Enligt Air France kunde det i fråga om de reducerade avgifter som FBS tog ut på Schönefeld inte röra sig om en allmän åtgärd, eftersom det tillkännagivande till allmänheten som i så fall hade krävts aldrig hade gjorts. Dessutom påpekade man att löptiden för 2003 års easyJet-avtal (20 år) står i strid med kommissionens beslutspraxis. Air France ansåg vidare att det inte fanns några objektiva skäl för ett långsiktigt ekonomiskt stöd och att det inte gick att påvisa någon stimulanseffekt.
(74)
När det gäller easyJets användning av terminal B ansåg Air France att denna terminal var den enda som ett flygbolag erhållit ensamrätten till. Air France påpekade vidare att 2004 års easyJet-hyresavtal inte hade varit föremål för ett anbudsförfarande och att easyJet är det enda flygbolag som kan erbjuda en bekväm och pålitlig bagageutlämning på Schönefeld.
5.2 Lufthansa
(75)
Deutsche Lufthansa AG (nedan kallat Lufthansa) påpekade i sitt yttrande att utvecklingen för verksamheten på de tre flygplatserna i Berlin (Tegel, Schönefeld och Tempelhof) var mycket positiv och att avkastningen på försäljningen under de senaste tre åren låg på cirka […] %. Enligt Lufthansa subventionerades Schönefeld genom de flygbolag som var verksamma på Tegel.
5.3 Germania
(76)
Germania Fluggesellschaft mbH (nedan kallat Germania) intog ståndpunkten att de fördelar som erbjöds på Schönefeld till följd av avtalet om kontroll och vinstöverflyttning mellan FBS och BFG finansierades av passagerarna på flygplatsen Tegel. Enligt Germania uppstår en korssubventionering genom sättet att beräkna avgifterna och förbindelserna mellan dem som driver flygplatserna Schönefeld och Tegel, som enligt Germania bör betraktas som samverkan. FBS hade inte agerat som en marknadsekonomisk investerare när det gällde att kvitta förluster, ansåg man. Germania anser det osannolikt att verksamheten på Schönefeld skulle kunna täcka FBS kostnader för Schönefeld.
(77)
Germania hävdade att flygbolagen på Schönefeld erhöll driftstöd till följd av de individuella avtalen om flygplatsavgifter. Dessutom hade 2004 års avgiftssystem varken godkänts eller offentliggjorts.
(78)
Enligt Germania motsvarade den hyra som easyJet skulle betala för användningen av terminal B inte marknadspriset. Detta är enligt Germania att likställa med en positiv särbehandling och statligt stöd. Genom ensamrätten till nyttjande av hela terminalen hade easyJet dessutom kunnat erbjuda en mer effektiv service, samtidigt som andra flygbolag inte hade haft denna möjlighet.
5.4 DBA
(79)
Enligt DBA Luftfahrtgesellschaft (nedan kallat DBA), ett lågprisbolag och dotterbolag till Air Berlin (verksamheten upphörde under 2008), var priskonkurrensen på Berlins luftfartsmarknad särskilt stark. Konkurrensvillkoren hade intensifierats i och med genomförandet av LCC-strategin på Schönefeld, särskilt då Germanwings och easyJet kom in i bilden. På så sätt hamnade flygbolag som var verksamma på Tegel under press, framför allt andra lågprisbolag som Air Berlin/DBA.
(80)
Enligt DBA motsvarade den hyra som easyJet betalade för terminal B inte marknadspriset. Dessutom hade ensamrätten till nyttjande av bagagehanteringssystemet i terminal B inneburit en förmånsbehandling som är relevant med tanke på reglerna om statligt stöd.
5.5 Association of European Airlines
(81)
Association of European Airlines (nedan kallat AEA), som representerar de europeiska flygbolagens intressen, anser att en korssubventionering mellan Tegel och Schönefeld, liksom mellan de av AEA:s medlemmar som främst bedriver trafik från Tegel och de subventionerade konkurrerande flygbolagen med bas på Schönefeld, är diskriminerande. Enligt AEA skulle de flygbolag som bedriver verksamhet på Schönefeld inte ha överlevt ekonomiskt utan denna konkurrensbegränsande korssubventionering och avgifterna på Tegel skulle ha kunnat bli betydligt lägre. På grund av Tegels geografiska närhet till Schönefeld hade subventionerna inte varit nödvändiga med tanke på allmänheten.
(82)
AEA anser dessutom att det objektivt sett inte går att rättfärdiga de åtgärder som anges i beslutet att inleda förfarandet och att rabatterna och incitamenten är godtyckliga och diskriminerande och därför inte förenliga med luftfartsriktlinjerna.
5.6 Germanwings
(83)
Enligt Germanwings hade FBS alltid förhållit sig som en privat investerare gentemot företaget. Trots den gradvisa minskningen av de rabatter som beviljades hade Germawings utökat sitt linjenät från Schönefeld. Företaget menade att man hade litat till att de finansiella överenskommelser som man ingått med FBS var i överensstämmelse med lagen, särskilt eftersom de tre flygplatserna i Berlin bildade ett enda flygplatssystem.
(84)
Germanwings förklarade att flygplatserna i Hamburg, Dresden, Leipzig och Lübeck (30) inte betraktades som lämpliga konkurrenskraftiga alternativ till Schönefeld eftersom flygbolaget framför allt trafikerade linjer inom Tyskland. Med tanke på den korta flygtiden för inrikeslinjer låg de nämnda flygplatserna för långt bort från Berlin för att komma i fråga som lämpliga alternativ till Schönefeld.
(85)
Germanwings förklarade vidare att easyJets hyra av terminal B stred mot konkurrensreglerna och reglerna om statligt stöd, eftersom easyJet inte på något sätt hade varit inblandat i finansieringen av terminal B och att terminalen hyrts ut utan att något motsvarande anbudsförfarande ägt rum. Dessutom ansåg Germanwings att hyran är för låg med hänsyn till det moderna bagagehanteringssystem som finns i terminal B men inte i terminalerna A och C.
5.7 Lübecks flygplats
(86)
Lübecks flygplats angav att det inte uppstått några negativa effekter på marknaden till följd av FBS affärsstrategi.
5.8 Ryanair
(87)
Ryanair hävdade att det inte förekommer någon konkurrens mellan flygplatserna i Dresden, Hamburg och Lübeck å ena sidan och Schönefeld å andra sidan när det gäller kort- och medeldistansflyg. Avståndet mellan Schönefeld och Dresden, Hamburg respektive Lübeck är för stort för att en sådan konkurrens ska kunna uppstå. Ett avtal med Schönefeld hade därför inte någon inverkan på dessa flygplatser.
(88)
Ryanair uppgav att de avgifter som bolaget betalar på Schönefeld motsvarar de avgifter som anges i avgiftssystemet, som i sin tur motsvarar de standardavgifter som tillämpas inom sektorn. Avtalet med FBS liknar de avtal som slutits med ett antal privata flygplatser och skulle ha ingåtts på samma sätt av en marknadsekonomisk investerare. Ryanair presenterade en studie utförd av en företagsrådgivning […], där avtalen mellan Ryanair och FBS undersöktes. Utifrån en jämförande analys av Schönefelds flygplats med flygplatserna Liverpool och Luton kom företagsrådgivningen fram till att FBS förhöll sig på ett sådant sätt mot Ryanair som var att vänta av en privat investerare i en marknadsekonomi.
(89)
Enligt Ryanair är Berlin ett viktigt ekonomiskt och administrativt centrum i Europa, jämförbart med London eller Milano, och därmed en viktig europeisk destination. I Berlin etablerade flygbolag kan därför vara säkra på att det finns tillräckligt många passagerare som vill resa dit.
5.9 easyJet
(90)
När det gäller 2003 års easyJet-avtal hävdar easyJet att en privat investerare i en marknadsekonomi som agerar i FBS ställe också skulle ha tillämpat denna strategi. I själva verket hade åtgärden lett till en betydande ökning av antalet passagerare och ett förbättrat årsresultat för FBS.
(91)
easyJet angav vidare att förekomsten av en individuell avgiftsöverenskommelse mellan FBS och easyJet inte nödvändigtvis innebär att diskriminerande rabatter beviljats och hävdade att andra flygbolag med liknande tillväxtmål beviljats exakt samma villkor som easyJet. I varje fall ansåg easyJet att rabatterna var befogade med tanke på de stordriftsfördelar som easyJet erbjudit. easyJet framhöll att de flesta passagerare på Schönefelds flygplats hade varit easyJet-kunder och att easyJet därför bidragit oproportionerligt mycket till att förbättra FBS resultat.
(92)
Beträffande användningen av terminal B uppgav easyJet att det inte hade rört sig om en sluten flygplatsterminal. I själva verket hade easyJet hyrt ett separat incheckningsområde och tillhörande kontor i den norra terminalen på Schönefelds flygplats. Denna yta var till största delen tillgänglig för allmänheten och användes också av andra flygbolags passagerare. När avtalet med easyJet ingicks fanns det tillräckligt med ledig kapacitet i terminal B. Andra flygbolag missgynnades därför inte. easyJet betonade också att företaget var det flygbolag som hade haft i särklass flest passagerare sedan flygverksamheten på Schönefeld inleddes år 2004. Ensamrätten till nyttjande av vissa områden i terminal B kunde därför rättfärdigas av objektiva skäl.
(93)
Vidare motsvarade bagagehanteringssystemet i terminal B enligt easyJet endast normal teknisk standard, och easyJet har på grund av detta bagagehanteringssystem inte erhållit några fördelar i förhållande till andra flygbolag.
(94)
Beträffande marknadsvärdet för terminal B uppgav easyJet att den hyra som bolaget betalat var högre än marknadsvärdet för terminal B, eftersom terminalen inte varit tillräcklig för att tillgodose easyJets kapacitetskrav. Hyran kan därför endast jämföras med hyran för motsvarande ytor på Schönefelds flygplats eller - avseende kontoren - med hyran för kontorsutrymmen i flygplatsens omedelbara närhet.
5.10 FBS
(95)
FBS hänvisade till den speciella situationen i Berlin, nämligen till flygplatssystemet (ursprungligen bestående av tre flygplatser) och planerna på att bygga den centrala flygplatsen Berlin-Brandenburg (BER). År 2003 utnyttjades bara ungefär hälften av Schönefelds trafikkapacitet, och inkomsterna från verksamheten vid flygplatsen räckte inte till för att täcka kostnaderna. Enligt FBS hade en stängning av Schönefeld bland annat lett till att man hade förlorat drifttillståndet för Schönefeld, och detta drifttillstånd behövdes för driften av BER.
(96)
FBS påpekade att de flygplatser som kommissionen i beslutet att inleda förfarandet hade angett som förmodade konkurrenter i själva verket inte konkurrerade med flygplatserna i Berlin eftersom det geografiska avståndet mellan de olika flygplatserna var för stort.
(97)
När det gäller avtalet om kontroll och vinstöverflyttning hävdade FBS att sådana avtal mellan företag inom en grupp är mycket vanliga inom näringslivet. FBS ansåg att överföringen av vinster mellan de tre flygplatserna i Berlin är en rent intern fråga för företaget. Enligt FBS bildade flygplatssystemet ett enda företag med gemensamma intressen och ömsesidig bundenhet enligt bolagsrätten. Flygplatssystemet utgör en enda geografisk marknad och produktmarknad. I fråga om avtalet om kontroll och vinstöverflyttning rörde det sig därför om vanlig marknadspraxis och avtalet var dessutom ändamålsenligt sett ur ett ekonomiskt perspektiv.
(98)
FBS hade invändningar mot några av slutsatserna i beslutet att inleda förfarandet gällande användningen av statliga medel. Enligt företaget rättfärdigar inte det faktum att avgiftssystemet måste godkännas av offentlig sektor slutsatsen att FBS medel kontrolleras av staten. Enligt FBS gällde avgiftssystemets system på samma sätt för såväl privata som offentliga flygplatsägare och hänsyn togs till allmänhetens intresse av att flygtrafiken bedrivs i enlighet med rättsliga normer. Enligt FBS hade förbundslandet Brandenburgs ministerpresident, som också ingick i FBS förvaltningsråd, ingen förvaltningsrättslig instruktionsmakt gentemot det ministerium som ansvarar för godkännandet av avgiftssystem. När det gäller fastställandet av avgifter regleras det rättsliga förhållandet mellan flygplatsen och flygbolagen enbart av privaträtten och är civilrättsligt bindande oberoende av godkännanden från relevanta organ.
(99)
FBS förklarade vidare att avgiftssystemet har samma giltighet som allmänna villkor och bildar en central del av ett avtal mellan en flygplats och ett flygbolag oberoende av officiella godkännanden. Avgiftssystemet - inbegripet dess rabattsystem - hade sedan den 1 maj 2004 erbjudits alla flygbolag utan åtskillnad. Bestämmelserna i de individuella avtalen hade bara syftat till en överenskommelse om bilaterala avvecklingsvillkor och ett fastställande av detaljerade mål. Inga särskilda fördelar hade getts genom dessa avtal.
(100)
FBS hävdade att företaget 2003, efter den misslyckade privatiseringen, på grund av skillnaden i kapacitetsutnyttjande på de två största flygplatserna i Berlin - ett nästan fullständigt kapacitetsutnyttjande på Tegel utan direkta möjligheter till expansion i motsats till betydande outnyttjad kapacitet på den framtida BER-flygplatsen Schönefeld - varit tvunget att göra något för att åstadkomma en hållbar och ekonomiskt effektiv hantering av flygtrafiken i Berlins storstadsområde.
(101)
Vidare förklarade FBS att det hade legat i FBS-gruppens intresse att upprätthålla verksamheten på Schönefeld med tanke på den framtida driften av flygplatsen BER. Enligt FBS hade även en tillfällig stängning av Schönefeld inneburit att det i praktiken skulle ha varit omöjligt att uppnå det långsiktiga strategiska målet, nämligen att driva en central berlinsk flygplats på den plats där Schönefeld låg.
(102)
Enligt FBS måste därför verksamheten på Schönefeld mellan 2003 och öppnandet av flygplatsen BER överbryggas på ett så effektivt sätt som möjligt. FBS tillade att man på förslag av en välrenommerad företagsrådgivning hade beslutat att genomföra LCC-strategin för att bättre kunna nyttja tillgänglig kapacitet på Schönefeld. Denna LCC-strategi ansågs vara en ekonomiskt fördelaktig lösning för FBS, eftersom det ansågs troligt att det föreslagna avgiftssystemet och dess system med riktade och gradvis avtagande ekonomiska incitament skulle leda till en ökning av trafiken på Schönefeld inom kort.
(103)
Enligt FBS var LCC-strategin mycket lyckad. Antalet passagerare på Schönefeld sköt i höjden utan att passagerarvolymerna minskade på övriga flygplatser i Berlin. FBS framhöll att den ökade trafiken hade lett till ökade inkomster och att de ekonomiska svårigheterna snabbt hade kunnat övervinnas. Redan under 2006 uppnådde FBS för första gången ett positivt rörelseresultat (EBIT). Enligt FBS antogs den positiva trenden fortsätta, vilket framför allt hade betydelse för möjligheten att finansiera den nya flygplatsen.
(104)
FBS hävdade att den strategiska förändring som inleddes 2003 hade varit nödvändig av ekonomiska skäl och att FBS därmed betett sig som en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi. Genom den affärsplan som LCC-strategin baserades på hade FBS kunnat förutsäga att flygplatsverksamheten inte skulle fortsätta att gå med förlust. FBS hänvisade till den studie som revisionsbyrån […] hade fått i uppdrag att genomföra (nedan kallad studien utförd av den första experten). Denna studie, som blev färdig 2007, hade bekräftat att genomförandet av LCC-strategin och införandet av ett motsvarande avgiftssystem hade varit ändamålsenligt för en privat investerare i en marknadsekonomi.
(105)
FBS förklarade att de individuella avtal som man i syfte att genomföra LCC-strategin hade ingått med vissa lågprisbolag före ikraftträdandet av 2004 års avgiftssystem hade varit nödvändiga för att ge flygbolagen ett incitament att etablera sig på Schönefeld. FBS hänvisade till ytterligare en studie som revisionsbyrån […] fått i uppdrag att genomföra och som också blev färdig år 2007. I denna studie analyserade […] lönsamheten för de olika avtalen i åtgärd 3 och fann att FBS hade agerat som en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi då dessa avtal ingicks. Alla individuella avtal med olika flygbolag hade ingåtts av rent ekonomiska skäl och i syfte att på kort sikt förbättra den ekonomiska situationen för FBS.
(106)
När det gällde 2003 års easyJet-avtal hävdade FBS att avtalet utgjorde en viktig del av genomförandet av LCC-strategin och att det därför inte utgjorde statligt stöd. LCC-strategin hade gett easyJet, ett av de ledande lågprisbolagen i Europa, incitament att etablera sig på Schönefeld.
(107)
Till följd av avtalet med easyJet (som så kallad ankaranvändare) hade FBS kunnat övertyga andra flygbolag att etablera sig på Schönefeld. Avtalsförhållandet med easyJet (inklusive flygbolagets skyldighet att placera ett minsta antal flygplan på Schönefeld) hade gett båda sidor en stor planeringssäkerhet och bidragit avsevärt till att förbättra lönsamheten för Schönefeld.
(108)
FBS hävdade att 2003 års easyJet-avtal inte avviker väsentligt från 2004 års avgiftssystem och att avtalet inte lett till några otillbörliga fördelar. FBS påpekade också att det i 2007 års easyJet-ändringsavtal uttryckligen hänvisas till 2006 års avgiftssystem, som var det avgiftssystem som gällde då.
(109)
FBS underströk vidare att de individuella avtalen med lågprisbolagen ingicks före antagandet av 2005 års luftfartsriktlinjer. Vissa avtal ingicks till och med redan före antagandet av kommissionens Charleroi-beslut (31).
(110)
Vidare hade hyran av utrymmen i terminal B enligt FBS inte inneburit att easyJet beviljats någon särskild fördel. Att easyJet hade tilldelats en hel terminal hade skett av ekonomiska och praktiska skäl, på grund av flygbolagets höga passagerarantal på Schönefeld. Den hyra som easyJet hade betalat motsvarade det normala marknadspriset och hade fastställts utifrån redan gällande hyror på Schönefeld. Att tilldela flygbolag olika terminalområden är normal praxis på tyska och internationella flygplatser. Dessutom hade det inte förekommit några reklamrättigheter som gett easyJet en fördel gentemot andra flygbolag eftersom easyJet - precis som alla andra flygbolag - hade erhållit brandingsrättigheter endast för det egna incheckningsområdet.
6. KOMMENTARER FRÅN TYSKLAND
6.1 Statlig inblandning
(111)
Tyskland hävdade att FBS medel varken kontrollerades av staten eller att deras användning kunde tillskrivas staten. Enligt Tyskland finansierades de ifrågavarande incitamenten och rabatterna inte med offentliga medel, utan var ett resultat av verksamheten hos ett företag som verkat enligt privaträttens regler.
(112)
Tyskland förklarade i detta sammanhang att FBS och dess dotterbolag, trots de offentliga aktieägarna, inte hade införlivats i den offentliga förvaltningen, utan medvetet underordnats principerna om konkurrens och den fria marknaden. Tyskland tillade att de statliga aktieägarna i FBS förväntade sig att företaget skulle gå med vinst.
6.2 Avtalet om kontroll och vinstöverflyttning (åtgärd 1)
(113)
Tyskland hävdade att avtalet om kontroll och vinstöverflyttning inte innebar någon korssubventionering som utgjorde statligt stöd.
(114)
Tyskland betonade att flygplatserna i Berlin var sammankopplade med varandra på ett sådant sätt att de enligt offentlig rätt och unionslagstiftningen (32) utgjorde ett enda flygplatssystem. Syftet med ett sådant flygplatssystem är att de olika flygplatserna behandlas som en enda flygplats med flera start- och landningsbanor. FBS och BFG bör således betraktas som ett enda företag. Tyskland påpekade att kommissionen själv har angett ett avtal om kontroll och vinstöverflyttning, en gemensam IT-infrastruktur, centraliserade nyckelfunktioner och enhetliga företagsplaner som kriterier för att klassificera enskilda företag inom en grupp som icke självständiga (33).
(115)
Enligt Tyskland innebar vinstöverföringen ingen överföring av kostnader från Schönefeld till Tegel och Tempelhof. Överföringen påverkade inte heller flygplatsavgifterna på Tegel. De avgifter som tagits ut på de tre flygplatserna baserades på kostnaderna för respektive flygplats.
(116)
Dessutom hävdade Tyskland att FBS, precis som alla andra privata företag, följde en strategisk plan för långsiktig vinst. Det viktigaste inslaget i denna plan var att skapa en gemensam flygplats för Berlin på den plats där Schönefeld låg.
6.3 Den rättsliga giltigheten hos 2004 års avgiftssystem
(117)
Enligt Tyskland återspeglar kommissionens preliminära slutsats i beslutet att inleda förfarandet, enligt vilken ett avgiftssystem inte är giltigt om det inte utan förbehåll har godkänts av den behöriga regionala myndigheten (34), inte det rådande rättsläget i Tyskland på ett korrekt sätt. Den behöriga regionala myndighetens godkännande enligt § 43 a i Lufttrafiklicensstadgan (35) är inte en förutsättning för att avgiftssystemet ska vara giltigt. Enligt fast rättspraxis från Förbundsdomstolen (BGH) och de lägre domstolarna i Tyskland utgjorde flygplatsernas publicerade avgiftssystem ”standardvillkor” enligt tysk civilrätt (36). Detta skulle i så fall innebära att avgiftssystemen - oavsett om de har godkänts av den behöriga myndigheten eller ej - fungerade som avtalsvillkor som de flygbolag som använder flygplatsen erbjuds som standard (37).
(118)
Enligt Tyskland hade Potsdams tingsrätt gjort en felbedömning i sin dom av den 20 oktober 2004, som kommissionen hade hänvisat till i skäl 22 i beslutet att inleda förfarandet (38). Dessutom hade domen överklagats. I detta sammanhang hade hovrätten i Brandenburg påpekat att det inte gick att hålla fast vid domen från tingsrätten i Potsdam. Tyskland förklarade att klagomålet hade återkallats i samband med en förlikning mellan parterna i tvisten under det inledande förfarandet. Domen från tingsrätten i Potsdam hade därför aldrig vunnit laga kraft och hade förlorat sin verkan då klagomålet återkallades, även om den inte uttryckligen hade upphävts. Tyskland påpekade att tingsrätten i Potsdam nu har ändrat sin tolkning av lagen och i ett efterföljande nästan identiskt fall avvisat en stämningsansökan angående avgiftssystemet för Schönefeld.
6.4 Individuella avtal som ingåtts mellan FBS och vissa flygbolag (åtgärderna 2 och 3)
(119)
Tyskland förklarade att avgiftssystemet och de individuella avtalen med olika flygbolag på Schönefelds flygplats måste ses mot bakgrund av genomförandet av LCC-strategin.
(120)
Tyskland hävdade att mot denna bakgrund hade flygplatserna i Berlin inte konkurrerat med varandra eftersom de utgjorde ett enda ”flygplatssystem”. Schönefeld hade fungerat som ett komplement för att avlasta Tegels flygplats som befann sig på gränsen för sin kapacitet. LCC-strategin var en legitim metod som man hade använt sig av för att indirekt kontrollera trafikbelastningen. Denna strategi hade inte lett till en minskning av antalet passagerare på Tegel. Snarare hade de båda flygplatserna kunnat öka sina passagerartal avsevärt under åren före inledandet av det formella granskningsförfarandet. Dessutom innebar det geografiska avståndet mellan flygplatserna i Berlin och flygplatserna i Leipzig, Dresden, Hamburg och Lübeck att dessa flygplatser inte på något sätt konkurrerade med varandra, särskilt när det gällde lågprisbolagens kostnadsmedvetna passagerare.
(121)
Enligt Tyskland hade det varit viktigt för genomförandet av LCC-strategin att man lyckades locka till sig ett flygbolag som ankaranvändare som använde Schönefeld som bas. Detta var första steget mot att åstadkomma en stor trafikvolym på denna flygplats, vilket skulle göra Schönefeld mer attraktivt för andra flygbolag. Om samma villkor hade gällt för Schönefeld som för Tegel hade det varit omöjligt att locka till sig en sådan ankaranvändare, vilket de misslyckade försöken på 1990-talet att få flygbolagen att flytta från Tegel till Schönefeld vittnade om. För att kunna avleda trafiken och utnyttja kapaciteten på Schönefeld på ett effektivt sätt hade det varit nödvändigt att skapa incitament för flygtrafiken på Schönefelds flygplats. Genomförandet av LCC-strategin innebar att flygbolagen försågs med sådana incitament, bland annat ett avgiftssystem som innehöll mängdrabatter och andra ekonomiska incitament.
(122)
För att begränsa Schönefelds förluster så snabbt som möjligt och uppnå en fördelaktig position på den då snabbt växande marknaden för lågprisbolag, hade det före ikraftträdandet av 2004 års avgiftssystem varit nödvändigt att upprätta individuella avtal med flera flygbolag för att genomföra LCC-strategin. I detta avseende anförde Tyskland att en officiell ändring av en flygplats avgiftssystem skulle ha inneburit en betydande administrativ börda och att en sådan ändring inte hade kunnat genomföras tillräckligt snabbt för att man skulle kunna börja med genomförandet av LCC-strategin så snart som möjligt, dvs. i slutet av 2003.
(123)
Tyskland hävdade att FBS genom att vidta åtgärderna i fråga hade handlat som en privat investerare i en marknadsekonomi, eftersom FBS affärsbeslut var baserade på LCC-strategin och de enskilda avtalen hade ingåtts på grundval av en solid affärsplan som hade tagits fram av konsultföretaget. Tyskland hänvisade också till de utvärderingar som hade gjorts av de två revisionsbyråerna […] och […] som FBS hade beställt för att undersöka om LCC-strategin och de individuella avtalen var förenliga med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi, vilket de var.
(124)
Enligt Tyskland hade revisorerna kommit fram till att det kunde bevisas att en privat investerare i en marknadsekonomi skulle ha fattat samma beslut i en jämförbar situation, både när det gällde ledningsbeslutet om en strategisk omläggning och införandet av ett system med ekonomiska incitament. Beträffande 2003 års easyJet-avtal och de individuella avtal som anges i tabell 6 (förutom avtalet med V-Bird) hade […] beräknat respektive nettonuvärden (Net Present Value, NPV), och dessa var alla positiva. […] hade därför dragit slutsatsen att en privat investerare i en marknadsekonomi skulle ha agerat på exakt samma sätt som FBS. Ändå hade […] gett uttryck för tvivel, särskilt avseende den ursprungliga löptiden för 2003 års easyJet-avtal. […] hade beträffande denna avtalstid (tio år med möjlighet att förlänga avtalet med ytterligare tio år) uttryckt oro över att en försiktig investerare som ingick ett sådant avtal med all sannolikhet skulle ha tagit hänsyn till de effekter som ett framtida avtal skulle ha haft för den framtida driften av flygplatsen BER, som skulle öppna innan 2003 års easyJet-avtal hade löpt ut (39). Enligt […] skulle 2003 års easyJet-avtal ha kunnat ha en negativ inverkan på de avgifter som FBS kunde förhandla fram med andra flygbolag för användningen av BER, vilket hade haft konsekvenser för lönsamheten för den framtida flygplatsen. Tyskland förklarade emellertid att dessa farhågor avseende den från början planerade löptiden för 2003 års easyJet-avtal inte längre var relevanta eftersom detta avtal hade ändrats genom 2007 års easyJet-ändringsavtal. Ändringsavtalet innehöll en bestämmelse om att avtalet skulle upphöra att gälla då BER öppnades, vilket vid denna tidpunkt planerades ske 2011.
(125)
Dessutom menade Tyskland i sina kommentarer till synpunkterna från andra berörda parter att vissa berörda parters synpunkter avseende 2004 års avgiftssystem och avseende de individuella avtalen med lågprisbolagen var felaktiga och satta ur sitt sammanhang. Tyskland underströk att avgiftssystemet för Schönefeld var avsett att främja etableringen av nya destinationer och var icke-diskriminerande, eftersom rabatterna gavs till alla flygbolag som lyckades locka passagerare i tillräckligt antal till Schönefeld eller etablera nya linjer eller öka turtätheten på flygplatsen.
6.5 2004 års easyJet-hyresavtal (åtgärd 4)
(126)
Beträffande easyJets användning av terminal B påpekade Tyskland att easyJet endast hade hyrt en del (24 %) av det användbara utrymmet i terminal B. Att ett visst flygbolag får tillåtelse att använda kontorsutrymmen och incheckningsdisken inom ett visst område i en terminal var enligt Tyskland vanlig praxis på internationella flygplatser och innebar inte någon förmånsbehandling.
(127)
När det gäller den exklusiva rätt som easyJet beviljats förklarade Tyskland att det med hänsyn till det stora antal passagerare som flög med easyJet av rent praktiska skäl inte var möjligt att låta andra flygbolag använda terminal B, eftersom kapaciteten för terminalen redan hade överskridits till följd av easyJets användning av terminalen.
(128)
Tyskland hävdade vidare att även andra flygbolag hade beviljats exklusiv rätt att använda vissa terminalområden på Schönefelds flygplats. I synnerhet hade Lufthansagruppen (Condor, SunExpress och Germanwings) ursprungligen haft exklusiv rätt att använda terminal D då denna terminal byggdes 2004-2005.
(129)
Dessutom ifrågasatte Tyskland synpunkter från vissa berörda parter angående åtgärd 4 och menade att de uppgifter om hyran som vissa av dessa parter hade angivit var felaktiga och ogrundade. Den hyra som easyJet betalade hade fastställts utifrån marknadshyran för Schönefeld. Tyskland hävdade att till skillnad från vad vissa berörda parter påstod kunde hyrorna på Schönefeld inte jämföras med dem på Tegel.
(130)
När det gäller de eventuella fördelar som easyJet hade erhållit på grund av det särskilda bagagehanteringssystemet i terminal B uppgav Tyskland att detta system hade tillverkats av samma företag som tillverkat bagagehanteringssystemet i terminal A och att det därför hade utformats enligt samma tekniska normer. Integrationen av röntgenteknik gör emellertid anläggningen i terminal B mer komplex och medför en lägre teknisk kapacitet, längre transporttider för bagaget och en högre känslighet för störningar. Därför innebär bagagehanteringssystemet i terminal B att easyJet faktiskt får en nackdel jämfört med flygbolag som hanterar sina passagerare i terminal A. På grund av byggnadernas läge kunde dessutom bagage från terminal A transporteras mycket snabbare till det väntande flygplanet än bagage från terminal B. På så sätt uppstod ytterligare en nackdel för easyJet jämfört med flygbolag som höll till i terminal A.
(131)
Tyskland menade att till skillnad från vad vissa berörda parter påstod hade bagagehanteringssystemet inte förnyats för easyJet. Röntgenanläggningen hade installerats av säkerhetsskäl 2003 i de redan befintliga bagagehanteringssystemen.
(132)
Slutligen framförde Tyskland att terminal B hade tilldelats easyJet för bolagets passagerarhantering utifrån icke-diskriminerande och relevanta kriterier och att detta visserligen hade skett utan föregående anbudsinfordran, men att sådan inte krävdes vare sig enligt tysk rätt eller unionsrätten. När easyJet 2004 bestämde sig för att börja bedriva flygverksamhet på Schönefeld, stod det enligt Tyskland klart att detta flygbolag redan från början skulle stå för en betydande andel av den totala trafiken på flygplatsen. Faktum var att easyJet redan under 2004 hade stått för 30 % av den totala trafiken på Schönefeld. Det hade därför varit skäligt och ändamålsenligt att förlägga all easyJets trafik till en enda terminal, varvid terminal B på grund av sin lediga kapacitet ansågs vara den lämpligaste terminalen. Enligt Tyskland varken förnekades andra flygbolag tillgång till Schönefeld eller begränsades deras tillgång till flygplatsen, eftersom flygplatsens kapacitet var tillräcklig för alla potentiellt intresserade flygbolag.
7. BEDÖMNING AV ÅTGÄRDERNA
(133)
Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
(134)
De kriterier som fastställs i artikel 107.1 är kumulativa. För att en åtgärd ska utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget måste därför samtliga följande fyra villkor vara uppfyllda. Det ekonomiska stödet
-
beviljas av staten eller ges med hjälp av statliga medel,
-
gynnar vissa företag eller viss produktion,
-
snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen och
-
påverkar handeln mellan medlemsstater.
(135)
I förevarande fall argumenterade Tyskland att FBS alltid hade agerat såsom en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi som styrs av strävan efter lönsamhet skulle ha agerat i en liknande situation, vilket innebär att åtgärderna i fråga inte gett upphov till någon ekonomisk fördel som företaget inte skulle ha erhållit under normala marknadsförhållanden. Om detta faktiskt stämmer utgör de åtgärder som FBS har vidtagit inte statligt stöd.
7.1 Principen om en privat investerare i en marknadsekonomi - allmänna överväganden
(136)
För att bedöma om ett visst avtal som ett offentligt företag ingått med en tredje part för leverans av varor eller tjänster har försett den tredje parten med en ekonomisk fördel, undersöker kommissionen om en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi som styrs av vinstutsikter skulle ha vidtagit liknande åtgärder i en motsvarande situation. Beteendet hos ett offentligt företag - som FBS - bör jämföras med det hos en hypotetisk försiktig privat investerare i en marknadsekonomi när det gäller hur den privata investeraren själv skulle ha agerat vid ingåendet av avtalet i fråga med hänsyn till den information som finns tillgänglig vid tidpunkten i fråga och den förväntade utvecklingen då, utan hänsyn till efterföljande händelser.
(137)
Den förväntade lönsamheten för det offentliga företaget i fråga är därför av central betydelse. Detta betyder inte nödvändigtvis att investeraren måste ingå ett avtal för att nå lönsamhet på kort sikt för att verksamheten inte ska omfatta statligt stöd. Som domstolen har fastställt kan beteendet hos en offentlig investerare jämföras med beteendet hos en privat investerare som styrs av långsiktiga vinstutsikter (40).
(138)
I det aktuella ärendet har kommissionen först undersökt om den LCC-strategi som FBS följt sedan 2003 hade kunnat ge positiva resultat på medellång och lång sikt och om det av lönsamhetsskäl hade varit ändamålsenligt att stänga Schönefeld. Kommissionen har sedan undersökt varje åtgärd som har varit föremål för det formella granskningsförfarandet utifrån principen om en privat investerare i en marknadsekonomi. Undersökningen visade att de granskade åtgärderna inte utgjorde statligt stöd.
7.2 Preliminär analys: Bedömning av de strategiska alternativen för FBS sett ur en privat investerare i en marknadsekonomis perspektiv
(139)
I avsnitten 2, 3.1 och 3.2 beskrevs den ekonomiska situation som rådde då FBS drev Schönefelds flygplats i början av 1990-talet och under 2003.
(140)
Som framgår av dessa avsnitt drev FBS även de andra flygplatserna i Berlin, dvs. Tempelhof och Tegel. Tempelhof ansågs, på grund av sina särskilda förhållanden och sitt läge inne i staden, redan från början inte vara någon lämplig utgångspunkt för en expansion. Tegel var en modern flygplats som på det hela taget var mer attraktiv än Schönefeld för såväl flygbolag som passagerare, eftersom den hade en modernare infrastruktur och låg närmare centrum. På 1990-talet utnyttjades Tegels kapacitet redan nästan fullt ut och flygplatsen kunde inte utvidgas nämnvärt för att förhindra kapacitetsbegränsningar på sikt. I motsats till detta var Schönefelds kapacitet långt ifrån uttömd och flygplatsen kunde utökas om så behövdes.
(141)
En annan viktig faktor i sammanhanget var utsikten att skapa en enda flygplats för Berlin som skulle ersätta de befintliga flygplatserna och etableras i Schönefeld. Som framgår av skäl 14 formaliserades beslutet att genomföra ett sådant projekt genom konsensusbeslutet mellan den tyska federala regeringen och delstaterna Berlin och Brandenburg i maj 1996.
(142)
Den tredje viktiga faktorn var det misslyckade försöket på 1990-talet att flytta en del av trafiken från Tegel till Schönefeld och det faktum att flygtrafiken på Schönefeld minskade stadigt mellan 2000 och 2003, efter en period av stagnation under andra hälften av 1990-talet. 2003 var de statliga organen tvungna att erkänna att privatiseringen av flygplatserna i Berlin hade misslyckats.
(143)
Detta ledde 2003 till att myndigheterna och FBS undersökte vilka strategiska alternativ som fanns tillgängliga för FBS. Som framgår av ovanstående ifrågasattes vid den här tiden inte målet att skapa en enda ny flygplats för Berlin på platsen där Schönefeld låg och med hjälp av en del av den befintliga infrastrukturen på flygplatsen (41). Målet för FBS och de statliga organen var därför att hitta en optimal strategi för Schönefeld för perioden 2003 fram till det planerade öppnandet av BER 2011. Som redan framgått av skäl 28 gav man i detta sammanhang konsultföretaget i uppdrag att genomföra en studie (nedan kallad konsultföretagsstudien), i vilken en strategi för att skapa incitament för lågprisflygbolag (Low Cost Carrier, LCC) rekommenderades (LCC-strategin).
(144)
Förutom LCC-strategin (alternativ 1) hade FBS även två andra alternativ att välja mellan, nämligen att fortsätta den strategi som tillämpades på Schönefeld vid den här tidpunkten (alternativ 2) eller att tillfälligt stänga Schönefeld fram till öppnandet av den nya flygplatsen BER (alternativ 3).
7.2.1 Jämförelse av alternativ 1 och 2
(145)
Som kommer att visas nedan skulle det för en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi som styrs av vinstutsikter på medellång till lång sikt och som agerar i FBS ställe ha varit ändamålsenligt att välja alternativ 1 i stället för alternativ 2.
Konsultföretagsstudien
(146)
Som framgår av skälen 29 och 30 visade konsultföretaget att det av en rad olika strukturella skäl fanns potential för en betydande ökning av flygtrafiken i Berlin och att Berlin jämfört med andra huvudstadsflygplatser år 2003 fortfarande uppvisade stor potential för en etablering och tillväxt av LCC-trafik.
(147)
Konsultföretaget gjorde en jämförelse mellan Berlin och andra storstäder avseende LCC-trafiken. Det visade sig att antalet LCC-turer per invånare i storstadsområdet i Berlin var betydligt lägre (0,011) än i andra europeiska städer såsom London (0,029), Bryssel (0,040), Köln (0,030) och Dublin (0,051). Jämförelsen visade också att den procentuella andelen LCC-turer av det totala antalet turer var mycket lägre i Berlin än i andra större europeiska städer. Utifrån dessa siffror kunde den procentuella andelen uppskattningsvis ökas från […] till minst […] och kanske till och med till […].
(148)
Baserat på erfarenheter från andra större städer beräknade konsultföretaget att om åtgärder vidtogs för att bygga ut LCC-trafiken skulle två tredjedelar av den ökade LCC-trafiken kunna utgöras av ”nya” passagerare, dvs. passagerare som inte skulle flyga från Berlin om inget ytterligare LCC-utbud skapades genom de aktuella åtgärderna (42). Enligt konsultföretaget kunde man vänta sig att en del av dessa ”nya passagerare” skulle ”tas” från andra transportsätt såsom från tåg- eller busstrafiken.
(149)
Utifrån dessa analyser fanns det enligt konsultföretagets prognos potential för ytterligare LCC-trafik på Schönefeld: mellan 600 000 och 900 000 nya passagerare per år på kort sikt, dvs. mellan 2003 och 2005, och 300 000 nya passagerare per år på medellång sikt, dvs. mellan 2005 och 2010. På grund av denna kraftiga ökning var det sannolikt att man på Schönefeld skulle kunna hantera mellan 3 miljoner och 4,2 miljoner fler passagerare än under 2003. Detta innebar att FBS kunde hoppas på att trafikvolymen på Schönefeld år 2010 skulle uppgå till mellan 4,7 miljoner och 5,9 miljoner passagerare (43).
(150)
I anslutning till detta gjordes inom ramen för konsultföretagsstudien en detaljerad bedömning av möjligheten att genomdriva en strategi inriktad på lågprisbolag på Schönefeld, och eventuella hinder och faktorer som skulle kunna minska framgången för en sådan strategi identifierades.
(151)
Man analyserade i detalj de operativa krav som lågprisbolagen ställer, vilka på olika sätt skiljer sig åt från de operativa krav som traditionella flygbolag har. I analysen utgick man från situationen på ett antal europeiska flygplatser som trafikeras av lågprisbolag. Av analysen framgick att lågprisbolagen framför allt väntar sig följande:
-
Korta marktider (25-30 minuter (44)) - viktigaste kravet.
-
Så få flygplatstjänster som möjligt när det gäller hantering av passagerare och bagage, men med en hög kvalitet på de tjänster som krävs.
-
”Walk-boarding” (45) i stället för det dyrare alternativet med passagerarbryggor, med ett kort avstånd mellan terminalen och plattan.
-
Enkel och funktionell infrastruktur utan dyra IT-system samt intuitiv och enkel vägföring inne på flygplatsen.
-
Tillräckligt goda trafikförbindelser till flygplatsen.
-
Exklusiv tilldelning av passagerarbryggor, försäljnings- och incheckningsdiskar samt tillhandahållande av tillräckliga kontorsutrymmen för lågprisbolagen.
(152)
Enligt konsultföretaget kunde Schönefeld på det stora hela leva upp till dessa krav. Ur operativ synvinkel var det särskilt möjligt att åstadkomma korta marktider på Schönefeld. Dessutom betonade konsultföretaget att flygplatsen hade utmärkta trafikförbindelser med buss, tåg och bil. Trots detta noterade man i studien olika relativt obetydliga luckor och svagheter när det gällde walk-boarding, exklusiv tilldelning av terminalområden och kontorsutrymmen, intuitiv vägorientering inne på flygplatsen och avstånden mellan terminalerna och plattorna. Delvis med hänvisning till hur man löst dessa problem på andra flygplatser som trafikerades av lågprisbolag rekommenderade konsultföretaget en rad relativt begränsade justeringar för att Schönefeld helt och fullt skulle uppfylla kraven från de lågprisbolag som var intresserade av att börja bedriva flygverksamhet på flygplatsen. Man menade att det inte skulle behövas några investeringar i infrastrukturen eller betydande ändringar av den befintliga infrastrukturen. När det gällde kravet på walk-boarding verkade det dessutom som om man inom bara några månader och till en låg kostnad skulle kunna komplettera den befintliga infrastrukturen med walk-boarding-gater.
(153)
Vidare undersökte konsultföretaget det konkurrenstryck som LCC-verksamheten på Schönefeld skulle utsättas för om FBS valde att satsa på lågprisbolag. Konsultföretaget kom fram till att konkurrensen skulle vara begränsad, främst på grund av att de närmaste internationella flygplatser som kunde hantera större mängder LCC-trafik, till exempel Dresden, Leipzig eller Hannover, låg för långt bort för att utgöra något större potentiellt hot. Enligt konsultföretaget var detta en bekräftelse på att den betydande potential som fanns för LCC-trafik i Berlinområdet faktiskt skulle kunna realiseras på Schönefeld.
(154)
Dessutom fastställde och analyserade konsultföretaget de olika alternativ som stod FBS till buds för att erbjuda lågprisbolagen attraktiva flygplatsavgifter. Denna aspekt ansågs vara en avgörande faktor för en eventuell LCC-strategi. I själva verket är det ett allmänt vedertaget faktum att lågprisbolag kräver låga flygplatsavgifter från flygplatsoperatörerna på grund av sin egen prispolitik gentemot passagerare, som är resultatet av en strategi inriktad på stora volymer och attraktiva priser. Eftersom lågprisbolag dessutom ofta snarare erbjuder så kallade point-to-point-anslutningar än så kallade hub-and-spoke-anslutningar har lågprisbolagen möjlighet att på ett mycket flexibelt och dynamiskt sätt etablera nya linjer, justera befintliga linjer eller öka eller minska turtätheten. Detta ger dem möjlighet att sätta större press på flygplatsoperatörerna för att erhålla så låga flygplatsavgifter som möjligt. Därmed stod det klart att LCC-strategin var dömd att misslyckas om Schönefelds avgiftssystem inte gjordes mer attraktivt.
(155)
De alternativ som granskades och utvärderades av konsultföretaget var i) en allmän sänkning av flygplatsavgifterna, ii) mängdrabatter, iii) en resultatbaserad differentiering och iv) en kombination av de grundläggande alternativ som nämnts. Utifrån en juridisk analys och en ekonomisk utvärdering av dessa alternativ rekommenderades en metod som bestod av en kombination av en allmän minskning av flygplatsavgifterna, en volymrabatt för passageraravgifter och en differentiering av avgifterna beroende på vilka tjänster som erbjöds, där denna differentiering särskilt skulle innebära en befrielse från stationeringsavgifter vid marktider under 30 minuter. Bortsett från den allmänna sänkningen av flygplatsavgifterna var dessa åtgärder särskilt inriktade på lågprisbolag som flyttar till Schönefeld och inte på flygbolag som redan var etablerade på Schönefeld. Syftet med denna strategi var att locka till sig nya flygbolag utan att detta skulle leda till negativa effekter beträffande intäkterna från de flygbolag som redan bedrev verksamhet på Schönefeld.
(156)
Slutligen fastställde och analyserade konsultföretaget flera möjliga åtgärder som skulle leda till ökade icke flygrelaterade intäkter - i synnerhet genom driften av restauranger och livsmedelskedjor, parkeringsanläggningar, skytteltrafik, reklamytor osv. När dessa rekommendationer gavs tog man hänsyn till mängden och sorten (46) ytterligare trafik som väntades till följd av den föreslagna LCC-strategin.
(157)
I sin studie tillämpade konsultföretaget en tillförlitlig metodik och genomförde en detaljerad bedömning där alla relevanta faktorer beaktades. Särskilt noggrant utförd var den kvantitativa bedömningen av möjligheten till ytterligare LCC-trafik utifrån Berlinområdets särdrag och erfarenheter från stora ”benchmarkflygplatser”. Ändamålsenlig var även den undersökning som gjordes om i vilken utsträckning LCC-strategin skulle kunna hindras av konkurrerande flygplatser, och resultaten av denna analys är tydliga. Likaså hade undersökningen av kraven från lågprisbolag som eventuellt var intresserade av att börja bedriva verksamhet på Schönefeld, och identifieringen av åtgärder som kunde vidtas för att Schönefeld skulle uppfylla dessa krav fullt ut, genomförts på ett tillförlitligt sätt. Analysen är systematiskt utförd och mycket detaljerad. Detsamma gäller analysen av de olika tänkbara flygplatsavgiftssystem som skulle locka lågprisbolag till flygplatsen.
(158)
Det bör också noteras att konsultföretaget i samband med studien utarbetade ett antal dokument för FBS, som utgjorde grunden för FBS beslut tillsammans med de handlingar som FBS självt utarbetat (inklusive en på förhand utarbetad finansieringsöversikt från den 5 september 2003 innehållande lönsamhetsprognoser). I tabell 8 ges en översikt över det ekonomiska resultat som man 2003 utgick från till följd av LCC-strategin respektive en strategi där FBS skulle fortsätta att fokusera på den traditionella trafiken (i studien från den andra experten, nedan kallad alternativ 1). För LCC-strategin räknade man med två scenarier, ett pessimistiskt scenario och ett realistiskt scenario, som skiljer sig åt beträffande mängden förväntad ytterligare LCC-trafik.
Tabell 8
Ekonomiska konsekvenser av alternativ 1 och alternativ 2 i förhållande till den förväntade vinstmarginalen på Schönefeld under perioden 2003-2012 (i miljoner euro)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Vinstmarginal utan lågprisbolag (alternativ 1)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Vinstmarginal med lågprisbolag (alternativ 2 - nedan kallat pessimistiskt scenario)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Vinstmarginal med lågprisbolag (alternativ 3 - nedan kallat realistiskt scenario)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Källa:
FBS finansieringsöversikt.
(159)
För såväl det realistiska som det pessimistiska scenariet härrör ovanstående beräkningar från konsultföretagets prognoser över den ytterligare LCC-trafiken. Dessa beräkningar bekräftar snarast att LCC-strategin leder till en bättre ekonomisk situation än en kontrafaktisk situation där FBS fortsätter att förlita sig på traditionella flygbolag. I själva verket skulle FBS vid val av alternativ 1 tvingas räkna med betydande förluster fram till 2012, utan att ha någon direkt möjlighet att minska dessa förluster. Vid genomförandet av LCC-strategin skulle FBS däremot kunna räkna med en betydande och kontinuerlig minskning av förlusterna och enligt det realistiska scenariet skulle företaget kunna räkna med att återgå till ekonomisk lönsamhet under 2009.
(160)
En försiktig privat investerare i en marknadsekonomi som styrs av vinstutsikter på medellång till lång sikt skulle ha betraktat slutsatserna i konsultföretagsstudien tillsammans med FBS egna prognoser som en tillförlitlig grund för ett strategiskt beslut. För en sådan försiktig privat investerare i en marknadsekonomi skulle det således ha varit ändamålsenligt att välja alternativ 1 framför alternativ 2.
Studien utförd av den första experten
(161)
Som redan nämnts hade FBS gett revisionsbyrån […] (nedan kallad den första experten) i uppgift att utföra en studie för att utsätta materialet som FBS hade grundat sitt beslut om LCC-strategin på för ett stresstest (nedan kallad studien utförd av den första experten). I studien, som blev färdig 2007, drog man slutsatsen att det, sett ur en privat investerare i en marknadsekonomis perspektiv, vore ändamålsenligt att introducera LCC-strategin och motsvarande avgiftssystem, dvs. 2004 års avgiftssystem. Som underlag för analysen använde den första experten ett antal dokument från 2003, i synnerhet en finansieringsöversikt som FBS hade upprättat för perioden 2004-2012, samt dokument som konsultföretaget hade upprättat i samband med den studie som man utförde för FBS.
(162)
De slutsatser som den första experten drog stämmer överens med slutsatserna i konsultföretagsstudien. Trots att studien utförd av den första experten inte är relevant för kommissionens bedömning är den ändå ytterligare ett bevis på att det skulle ha varit ändamålsenligt för en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi att välja alternativ 1 framför alternativ 2.
Slutsats
(163)
Mot bakgrund av ovanstående dras slutsatsen att det år 2003 skulle ha varit ändamålsenligt för en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi som styrs av vinstutsikter på medellång till lång sikt och som agerar i FBS ställe att välja alternativ 1 framför alternativ 2.
7.2.2 Alternativ 3 i jämförelse med alternativ 1 och 2
(164)
Som redan nämnts skulle det ha varit ett möjligt alternativ för FBS att stänga Schönefeld (alternativ 3) åtminstone fram till öppnandet av BER. FBS hade kunnat fatta detta beslut inte bara under 2003 (det år då FBS bestämde sig för att införa LCC-strategin), utan såväl före som efter denna tidpunkt. Av de dokument som finns att tillgå framgår att FBS tydligen aldrig allvarligt hade övervägt detta alternativ, åtminstone inte sedan man ingått avtalet om kontroll och vinstöverflyttning år 1992. Dessutom hade fördelarna med ett sådant alternativ inte analyserats i konsultföretagsstudien.
(165)
För att bedöma om en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi som styrs av vinstutsikter skulle ha funnit detta alternativ fördelaktigare än alternativ 1 och 2, är det viktigt att ta hänsyn till BER-projektet. Som framgår av skäl 14 tog planerna för att skapa en gemensam flygplats för Berlin sin början i januari 1992, och den 20 juni 1993 tillkännagavs att området söder om Schönefeld, liksom den befintliga flygplatsen, var en möjlig plats för upprättandet av infrastrukturen för den nya flygplatsen BER. Således var alternativet att bygga den nya flygplatsen för Berlin i Schönefeld redan 1992/1993 mer än bara en vag möjlighet. Denna möjlighet blev ett faktum i och med det konsensusbeslut som fattades av den federala regeringen och förbundsländerna Berlin och Brandenburg den 28 maj 1996 och har sedan dess aldrig ifrågasatts.
(166)
Mot denna bakgrund skulle stängningen av Schönefeld ha medfört en rad väsentliga nackdelar för en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi. För det första bör det erinras om att Tegel sedan 1990-talet, i takt med att verksamheten på Tempelhof successivt upphörde, alltmer närmade sig gränsen för sin kapacitet, och som framgår av tabell 1 hade trafiken på Tegel dessutom ökat kraftigt sedan dess (47). Tegel skulle inte under några omständigheter kunna hantera all trafik i Berlinområdet. Schönefeld behövdes för att säkerställa tillräcklig flygplatskapacitet i Berlin, och en stängning av Schönefeld skulle ha gett upphov till en stor kapacitetsbrist. Faktum är att Schönefeld mellan 1991 och 2003 stod för mellan 13 % och 20 % av all passagerarflygtrafik i Berlin. Schönefeld behövdes i synnerhet under trafiktoppar, dvs. under perioder då man i Berlin behövde hantera ett stort antal charterflyg. Schönefeld var emellertid även oumbärlig för fraktflyg, eftersom Schönefeld, till skillnad från Tegel, innehar ett 24-timmarstillstånd och därmed även kan hantera nattflyg. Dessutom var det inte möjligt att bygga ut Tegel och Tempelhof för att undvika kapacitetsbegränsningar på längre sikt (48).
(167)
Vidare hade Schönefeld betydande outnyttjad kapacitet och skulle därmed ha kunnat hantera ytterligare trafik. Som framgår av tabell 1 innebar Schönefelds existens att flygtrafiken i Berlin kunde öka betydligt med tiden, särskilt efter införandet av LCC-strategin år 2003. Faktum är att antalet passagerare i Berlin steg från 13,3 miljoner till 18,4 miljoner mellan 2003 och 2006 och att mer än 80 % av denna ökning fångades upp av Schönefeld. Därför skulle en stängning av Schönefeld inte bara ha inneburit att Berlin förlorade en stor del av sin befintliga trafik, utan också en stor del av sin tillväxtpotential.
(168)
Utsikten att stängningen av en flygplats skulle kunna leda till kapacitetsbrist inom det område där flygplatsen är belägen och till en begränsning av möjligheten att öka flygtrafiken inom detta område skulle i sig inte nödvändigtvis avhålla en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi, som snarare styrs av vinstutsikter än offentliga politiska mål, från att stänga flygplatsen. I det aktuella fallet skulle emellertid stängningen av Schönefeld och de konsekvenser som denna stängning skulle ha för den totala kapaciteten hos flygplatsinfrastrukturen i Berlinområdet - och därmed för den totala flygtrafiken i området - i stor utsträckning ha påverkat flygtrafiken på den i framtiden enda flygplatsen i Berlinområdet, BER, under flygplatsens inledande verksamhetsskede. Om Schönefeld stängdes skulle BER ha startat sin verksamhet under mycket sämre affärsförhållanden, dvs. med mycket lägre trafik, än om verksamheten på Schönefeld fortskred. Detta faktum skulle ha avskräckt en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi som agerade i FBS ställe från att stänga Schönefeld, eftersom stängningen skulle ha påverkat företagets lönsamhet.
(169)
Om Schönefeld skulle ha stängts före öppnandet av BER skulle FBS har varit tvunget att stå för all trafik på BER under den inledande perioden. Man skulle då ha behövt övertyga flygbolagen på Tegel att flytta sin verksamhet till den nya flygplatsen (snarare än att bara ställa in verksamheten). Dessutom skulle FBS ha tvingats övertyga flygbolag som inte flög till Berlin att börja flyga dit. En sådan situation skulle vara betydligt mindre fördelaktig än om Schönefeld fortfarande bedrev verksamhet när BER öppnades. Det senare scenariet skulle innebära att den nya flygplatsen skulle få en stor del av sin trafik under det inledande skedet på ett ”naturligt” sätt, via flygbolag som redan var verksamma på Schönefeld och via flygbolag som man från och med 2003 skulle locka till sig genom LCC-strategin.
(170)
Dessutom skulle en stängning av Schönefeld ha haft långtgående administrativa konsekvenser för BER-projektet. Stängningen av Schönefeld skulle ha inneburit att flygplatsens drifttillstånd drogs in. Därmed skulle man ha behövt genomföra en helt ny planeringsprocess och skaffa ett helt nytt drifttillstånd för den nya flygplatsen. Om verksamheten på Schönefeld däremot skulle fortsätta fram till öppnandet av BER, skulle drifttillståndet för Schönefeld bara behöva utvidgas. Detta skulle innebära ett mycket enklare administrativt förfarande med betydligt lägre kostnader, mindre tidsspill och en mycket lägre grad av osäkerhet beträffande resultatet. Vid en helt ny planeringsprocess och ett nytt drifttillstånd skulle i synnerhet bedömningen av projektets påverkan på miljön ha inneburit en stor osäkerhet, eftersom det rådde ovisshet om vad resultatet av en sådan bedömning skulle bli. Dessutom råder det enighet om att det sett till allmänhetens acceptans är betydligt känsligare att inleda ett nytt flygplatsprojekt än att utvidga sådana flygplatsinfrastrukturer som redan är i bruk.
(171)
Att ställa in verksamheten på Schönefeld skulle också medföra kostnader eftersom man skulle behöva säga upp arbetskraft och senare, vid öppnandet av BER, behöva rekrytera, anställa och utbilda ny personal. Detta skulle ha lett till extra kostnader och operativa svårigheter jämfört med ett scenario där personalen på Schönefeld skulle vara tillgänglig för att börja arbeta på den nya flygplatsen direkt när denna öppnade.
(172)
Det är mycket svårt att kvantifiera ovannämnda aspekter, framför allt eftersom de hänför sig till den ekonomiska situationen för en framtida flygplats på kort, medellång och lång sikt. Det råder emellertid ingen tvekan om att dessa aspekter avsevärt påverkar såväl de ekonomiska villkoren i samband med öppnandet och driften av BER som projektets genomförbarhet, som är av stor strategisk betydelse för FBS. Därför bör dessa negativa omständigheter, även kvalitativt sett, betraktas som tillräckligt allvarliga, och de uppväger därför de eventuella fördelar som vore att vänta vid en stängning av Schönefeld i form av en minskning av de fasta kostnaderna. Detta gäller särskilt eftersom man kunde anta att en strategi där man satsade på att bygga ut LCC-trafiken på Schönefeld skulle leda till positiva affärsresultat.
7.2.3 Slutsatser av den preliminära analysen
(173)
Mot bakgrund av ovanstående dras slutsatsen att en privat investerare i en marknadsekonomi inte skulle ha funnit det ändamålsenligt att stänga Schönefeld vid någon tidpunkt mellan 1992 och öppnandet av BER. Vidare skulle en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi som styrs av långsiktiga vinstutsikter, vid ett val mellan de tre strategiska alternativ som fanns att tillgå 2003, ha valt alternativ 1, dvs. LCC-strategin, och inte alternativ 2 eller 3. Som ett led i denna strategi skulle investeraren ha erbjudit lågprisbolagen attraktiva flygplatsavgifter (och/eller ekonomiska incitament för att minska de kostnader som uppstod på grund av flygplatsavgifterna) för att få dem att etablera sig på Schönefeld.
7.3 Bedömning av avtalet om kontroll och vinstöverflyttning (åtgärd 1)
(174)
I beslutet att inleda förfarandet hade kommissionen ifrågasatt om FBS hade betett sig som en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi beträffande de fortsatta förlusterna på Schönefeld, eftersom FBS på gruppnivå kvittat de förluster som uppstått på Schönefeld mot de vinster som genererats genom verksamheten på Tegel och Tempelhof (49).
(175)
Avtalet om kontroll och vinstöverflyttning undertecknades den 6 augusti 1992, dvs. långt innan domen i målet Aéroports de Paris (50) utfärdades den 12 december 2000. Tyskland kunde därför med all rätt anta att finansieringen av flygplatsinfrastrukturen inte utgjorde statligt stöd. Därför behövde dessa åtgärder inte heller anmälas till kommissionen. Av detta följer att kommissionen nu inte enligt reglerna för statligt stöd kan ifrågasätta lagligenligheten hos de finansieringsåtgärder som beviljades före domen Aéroports de Paris (51), dvs. före den 12 december 2000 (52). Avtalet om kontroll och vinstöverflyttning skulle därför endast kunna utgöra statligt stöd från och med detta datum. Den tidsmässiga ramen för kommissionens undersökning av denna åtgärd är därför begränsad till perioden 12 december 2000 till dagen för inledandet av det formella granskningsförfarandet.
(176)
Som Tyskland har förklarat är det gängse affärspraxis att företag inom en grupp sluter avtal om kontroll och vinstöverflyttning, i synnerhet av bolagsskatterättsliga skäl. Vidare är det även vanligt att förluster och vinster som uppkommit inom olika företag inom en grupp jämnas ut. En sådan utjämning kan ske i form av ett avtal om vinstöverflyttning eller genom rena utdelningar från dotterbolagen till moderbolagen. Enbart det faktum att FBS-gruppen år 1992 hade slutit ett avtal om kontroll och vinstöverflyttning och sedan dess upprätthållit detta avtal kan därför inte betraktas som statligt stöd.
(177)
När det gäller principen om en privat investerare i en marknadsekonomi har kommissionen redan förklarat följande: ”[…] att varje affärsmässigt investeringsbeslut förutsätter en betydande bedömningsmarginal. Principerna [principen om en privat investerare i en marknadsekonomi] ska dock tillämpas om det är självklart att det inte finns någon annan rimlig förklaring till tillhandahållandet av offentliga medel än att det måste betraktas som beviljande av stöd. De ska också tillämpas när i ett offentligt holdingbolag olönsamma delar av företaget subventioneras genom lönsamma delar av företaget. Detta görs i privata företag om företaget i fråga följer en strategisk plan i syfte att uppnå långsiktigt realiserbara vinster eller om korssubventioneringen utgör en fördel för företagsgruppen som helhet. Vid korssubventionering i offentliga holdingbolag kommer kommissionen att ta hänsyn till liknande strategiska mål.” (53)
(178)
Således innebär korssubventioneringen i detta fall inte att Schönefeld har erhållit en fördel om den är en del av en strategisk plan med långsiktiga realiserbara vinster eller om den utgör en fördel för FBS-gruppen i stort.
(179)
Med tanke på de skäl som beskrivs i avsnitt 7.2.2 stod det sedan åtminstone 1992, och därmed långt före domen i Aéroports de Paris (54), klart att det var ändamålsenligt att fortsätta med verksamheten på Schönefeld och att flygplatsen inte skulle stängas, även om den under många år skulle gå med förlust. Att stänga Schönefelds flygplats skulle till och med ha medfört en allvarlig ekonomisk skada för BER (som i egenskap av den enda framtida flygplatsen i Berlin åtminstone på lång sikt skulle gå med vinst) och dessutom ha inneburit att detta viktiga strategiska projekt ifrågasattes. Beslutet att bygga en enda flygplats i Berlin grundade sig inte enbart på frågor om markanvändning och miljö, utan också på förväntad trafiktillväxt och stigande inkomster. Som framgår av kommissionens beslut om godkännande av stöd till flygplatsen BER, var det avgörande för den förväntade ökningen av antalet passagerare i Berlin (55) att en flygplats skapades som skulle tjäna som enda flygplats för Berlin (56). För att upprätthålla driften av Schönefeld, eventuellt i syfte att göra Schönefeld till en ekonomiskt lönsam flygplats (genom att flygbolag uppmanas att etablera sig på Schönefeld och därefter genom att LCC-strategin omsätts), var man tvungna att säkerställa flygplatsens lönsamhet genom att använda en del av de vinster som genererades av Tegel och Tempelhof för att finansiera Schönefeld. Således utgör korssubventioneringen i det här fallet en del av en ”strategisk plan i syfte att uppnå långsiktigt realiserbara vinster” och innebär i varje fall för FBS-gruppen som helhet en fördel på lång sikt jämfört med en kontrafaktisk situation där Schönefeld skulle stängas. FBS kunde utgå ifrån att dessa långsiktiga fördelar - den lyckade etableringen och lönsamma driften av en enda ny flygplats för Berlinområdet (och de vinster som var att vänta från verksamheten på Schönefeld efter att LCC-strategin hade tillämpats under några år) - skulle överstiga de förluster som Schönefeld ackumulerat fram till öppnandet av BER.
(180)
Därför har FBS-gruppen inte gett Schönefelds flygplats någon ekonomisk fördel genom att ingå och upprätthålla avtalet om kontroll och vinstöverflyttning samt genom att upprätthålla driften av Schönefeld (57). Ingåendet av avtalet om kontroll och vinstöverflyttning och tillämpningen av detta avtal sedan den 12 december 2000 utgör därmed inte statligt stöd.
7.4 Avtal mellan FBS och olika flygbolag: Inledande anmärkningar
(181)
Innan en bedömning görs av de avtal som ingåtts mellan FBS och olika flygbolag är några inledande anmärkningar på sin plats, särskilt mot bakgrund av domstolens dom i Charleroimålet (nedan kallad Charleroidomen) (58) som fastslogs efter att det formella granskningsförfarandet i detta ärende hade inletts.
7.4.1 Tillämpningen av principen om en privat investerare i en marknadsekonomi i samband med avtalen mellan FBS och olika flygbolag
(182)
Vissa berörda parter hävdade i princip att de berörda flygbolagen hade fått en ekonomisk fördel genom avtalen i fråga, eftersom de villkor som erbjöds i dessa avtal hade avvikit från de allmänna regler som tillämpades beträffande flygplatsavgifter på Schönefeld eller eftersom inte alla flygbolag hade erbjudits samma villkor.
(183)
Den viktigaste fråga som uppstår till följd av dessa argument är följande: Om ett offentligt avgiftssystem tillämpas för en flygplats som drivs av ett offentligt företag och om flygplatsoperatören erbjuder rabatter på dessa avgifter eller ekonomiska incitament med samma effekt som dessa rabatter (59), innebär då dessa rabatter och incitament (60) i sig och under alla omständigheter att de berörda flygbolagen ges en ekonomisk fördel?
(184)
Denna fråga bör besvaras nekande. I Charleroidomen, som särskilt handlade om att regionen Vallonien hade erbjudit en rabatt till ett flygbolag på en flygplats som regionen hade befogenhet att fastställa flygplatsavgifterna för, konstaterade domstolen följande: ”Den omständigheten att regionen Vallonien i detta fall har lagstiftningsbefogenheter att fastställa flygplatsavgifter utgör inte i sig hinder för att bedöma ett system med rabatter på dessa avgifter enligt principen om en privat investerare i en marknadsekonomi, eftersom ett sådant system även kan införas av en privat aktör.” (61) Av detta följer att rabatter på flygplatsavgifter (eller ekonomiska incitament som minskar nettokassaflödet från flygbolagen till flygplatsoperatören) inte automatiskt utgör en ekonomisk fördel. För att kunna bedöma om detta är fallet är det nödvändigt att pröva om en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi som styrs av vinstutsikter skulle ha gett flygbolaget liknande rabatter och incitament (62).
(185)
För en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi som driver en flygplats kan det finnas flera skäl att inte erbjuda alla flygbolag samma villkor. I synnerhet kan det vara ändamålsenligt att ge flygbolag som förser flygplatsen med ett stort antal passagerare vissa ekonomiska incitament (i form av marknadsföringsstöd) och särskilda rabatter på de offentliggjorda flygplatsavgifterna. Sådana gynnsamma förhållanden kan objektivt sett rättfärdigas av den ytterligare trafik som förväntas uppstå och de extra inkomster som denna ytterligare trafik ger upphov till genom icke flygrelaterade verksamheter (63). De kan också rättfärdigas av att de flygplatsavgifter som betalas av flygbolagen mot bakgrund av det aktuella passageraravtalet kan ge upphov till betydande marginaler per passagerare i absoluta tal, även om marginalen minskar genom rabatter och ekonomiska incitament.
(186)
En privat investerare i en marknadsekonomi som driver en flygplats kan ta hänsyn till många olika faktorer vid fastställandet av de villkor som flygplatsbolagen erbjuds. Dessa faktorer omfattar inte bara den förväntade ytterligare trafiken, utan även den tidpunkt då avtalet förhandlas fram med flygbolaget (liksom den situation som flygplatsen befinner sig i vid den här tidpunkten, särskilt när det gäller flygplatsens kapacitetsutnyttjande), de linjer som flygbolaget avser att trafikera (64), de operativa krav som flygbolaget ställer på flygplatsen, den sorts tjänster som behövs på flygplatsen och deras egenskaper, det tryck som flygbolagen utövar under förhandlingarna (65) osv.
(187)
För en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi som driver en flygplats kan det därför vara befogat att erbjuda olika flygbolag olika villkor när det gäller flygplatsavgifter och ekonomiska incitament, antingen genom att upprätta bilaterala avtal eller genom att i de rättsakter där avgifterna fastställs erbjuda system för rabatter och incitament (66). För att bedöma om sådana rabatter och ekonomiska incitament utgör en ekonomisk fördel är det nödvändigt att fastställa om flygplatsoperatören vid tidpunkten för sitt beslut att erbjuda rabatter och incitament rimligen kunde anta att detta beslut är lönsamt eller, med andra ord, att beslutet i jämförelse med den kontrafaktiska situationen ger upphov till större vinster (eller lägre förluster).
(188)
När det gäller de villkor som en flygplatsoperatör erbjuder flygbolagen genom bilaterala avtal (t.ex. särskilda bidrag vid upprättandet av nya linjer) och som inte härrör från de allmänna rabatt- eller incitamentsystem som det offentliggjorda avgiftssystemet innehåller, finns det för en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi - till skillnad från vad vissa berörda parter påstår - dessutom inga skäl att se till att dessa villkor är baserade på generella och tydliga kriterier som gäller för alla flygbolag. Vid förhandlingar om ett bilateralt avtal med ett flygbolag förväntar man sig att en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi inte låter sig styras av en uppsättning på förhand fastställda tydliga kriterier som begränsar utrymmet för förhandlingar, utan snarare överväger alla relevanta aspekter av de tjänster som flygbolaget föreslår. Av denna anledning saknar de anmärkningar som vissa berörda parter inkommit med avseende den bristande öppenheten hos de rabatter och ekonomiska incitament som FBS erbjudit relevans i detta ärende när det gäller tillämpningen av principen om en privat investerare i en marknadsekonomi.
7.4.2 Giltigheten av 2004 års avgiftssystem och de bilaterala avtalen mellan FBS och olika flygbolag enligt nationell lagstiftning
(189)
Frågan om 2004 års avgiftssystem blev verksamt eller ej enligt nationell lagstiftning saknar betydelse i samband med tillämpningen av principen om en privat investerare i en marknadsekonomi, även om denna fråga är viktig enligt tysk rätt. Det faktum att en rabatt gavs på de allmänt gällande flygplatsavgifterna eller ett ekonomiskt incitament med en liknande effekt beviljades i form av ett bilateralt avtal och inte genom ett allmänt system som ingår i ett offentliggjort avgiftssystem är irrelevant. Faktum är att en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi kan välja att bevilja rabatter eller incitament på något av dessa sätt och att ett sådant besluts lönsamhet inte beror på vilket sätt som väljs. Således är frågan om huruvida de villkor som FBS erbjuder vissa flygbolag härrör från tillämpningen av ett giltigt tillämpligt avgiftssystem eller från bilaterala avtal irrelevant.
(190)
Vidare är även frågan om FBS enligt nationell lagstiftning hade rätt att ingå bilaterala avtal som innehåller villkor som avviker från avgiftssystemets villkor (67) irrelevant. Angående detta konstaterade domstolen i Charleroidomen följande: ”[…] är frågan huruvida den som beviljar ett stöd har följt nationell rätt inte en omständighet som ska beaktas när det avgörs huruvida denna har följt principen om en privat investerare i en marknadsekonomi eller i stället beviljat en ekonomisk fördel som strider mot artikel 87.1 EG.” (68)
7.4.3 Effekter av de villkor som erbjöds de på Tegel verksamma flygbolagen
(191)
Vissa berörda parter hävdade i sina synpunkter att flygbolag som verkade på Schönefeld subventionerades av de flygbolag som verkade på Tegel, då de erhöll lägre flygplatsavgifter och andra gynnsamma villkor. Denna påstådda korssubventionering skulle vara ett resultat av att FBS jämnade ut effekten av de låga avgifterna på Schönefeld genom att ta ut höga avgifter på Tegel.
(192)
I dessa yttranden antas att de villkor som erbjöds på Schönefeld inte utgjorde statligt stöd endast om de motsvarade de villkor som erbjöds på Tegel.
(193)
Detta är emellertid inte fallet. För det första skiljer sig Tegel och Schönefeld inte bara åt beträffande de flygplatsavgifter som tillämpas, utan på många olika sätt, särskilt när det gäller flygplatsinfrastrukturens art och avståndet till centrum. De bör därför inte betraktas som direkt utbytbara alternativ i förhållande till varandra. Ett bevis för detta är det misslyckade försök som gjordes före genomförandet av LCC-strategin att få flygbolag att flytta sin flygverksamhet från Tegel till Schönefeld.
(194)
Vidare är flygbolagen inte tvingade att flyga från Tegel eller Schönefeld. Flygbolagen kan även välja något av följande två alternativ: att inte flyga vare sig från Tegel eller från Schönefeld eller att använda dessa flygplatser men dra ner på kapaciteten (och låta sina flygplan och sin besättning flyga på andra sträckor än från Berlin, då lågprisbolag bevisligen mycket snabbt kan anpassa sin kapacitet efter nya marknadsförhållanden). Därför skulle varje försök från FBS sida att ålägga ett flygbolag som överväger att börja bedriva verksamhet på Schönefeld samma villkor som gäller på Tegel kunna leda till att flygbolaget överger sina planer och beslutar sig för att inte flyga vare sig från Schönefeld eller från Tegel eller att erbjuda färre flygningar från Berlin.
(195)
Således skulle det inte finnas någon anledning för en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi att beakta de rådande villkoren på Tegel vid fastställandet av avgifterna för Schönefeld. Av samma skäl och med tanke på den begränsade ekonomiska betydelsen, nedskärningen respektive stängningen av Tempelhof, skulle det inte heller finnas någon anledning för en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi att beakta villkoren på Tempelhof vid fastställandet av avgifterna för Schönefeld.
7.4.4 Tillämpningen av principen om en privat investerare i en marknadsekonomi på avtalen mellan flygplatsen och flygbolagen
(196)
Kommissionen noterar att de ifrågavarande avtalen bör betraktas som en del av genomförandet av LCC-strategin, som skulle leda till positiva affärsresultat för Schönefeld på medellång och lång sikt.
(197)
För att avgöra om något av de aktuella avtalen utgör en ekonomisk fördel måste det undersökas om en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi vid tidpunkten för avtalets ingående skulle ha antagit att det var möjligt att uppnå en högre vinst genom avtalet i fråga än vad som annars skulle vara möjligt. Denna högre vinst beräknas som skillnaden mellan de inkrementella inkomster som kan antas uppkomma genom avtalet (dvs. skillnaden mellan de intäkter som skulle uppnås om avtalet ingicks och de inkomster som skulle uppnås om det inte existerade något avtal) och de merkostnader som kan antas uppkomma till följd av avtalet (det vill säga skillnaden mellan de kostnader som skulle uppstå om avtalet ingicks och de kostnader som skulle uppstå om det inte existerade något avtal). Det resulterande kassaflödet bör minskas med en motsvarande diskonteringsränta.
(198)
I undersökningen bör hänsyn tas till alla relevanta inkrementella intäkter och kostnader i samband med transaktionen. De olika elementen (rabatter på flygplatsavgifter, marknadsföringsstöd, andra finansiella incitament) bör inte bedömas separat. I detta sammanhang bör följande passage ur Charleroidomen beaktas: ”När kriteriet privat investerare tillämpas måste […] hänsyn tas till transaktionen i dess helhet för att göra det möjligt att avgöra om det statliga organet och den enhet som det kontrollerar tillsammans har betett sig som rationella aktörer i en marknadsekonomi. Kommissionen är nämligen, när den tar ställning till de omtvistade åtgärderna, skyldig att beakta […].” (69)
(199)
De förväntade inkrementella inkomsterna bör särskilt omfatta intäkterna från flygplatsavgifterna, och hänsyn bör tas till rabatter och den ytterligare trafik som förväntas åstadkommas genom avtalet och de icke flygrelaterade intäkter som förväntas uppstå genom den ytterligare trafiken. De förväntade inkrementella kostnaderna bör i första hand innehålla alla inkrementella drift- och investeringskostnader som inte skulle ha uppstått om avtalet inte hade ingåtts. Dessutom bör de inkrementella kostnaderna inkludera kostnader för marknadsföringsstöd och andra ekonomiska incitament.
7.5 Bedömning av 2003 års easyJet-avtal (åtgärd 2)
(200)
2003 års easyJet-avtal ingicks innan 2004 års avgiftssystem trädde i kraft, ursprungligen för en period på tio år med möjlighet att förlänga avtalet med ytterligare tio år.
(201)
Tyskland har lämnat in handlingar ur vilka de i förväg fastställda ekonomiska prognoserna för projektet framgår. Dessa baserades bland annat på FBS prognoser från den 17 december 2003, dvs. prognoser som gjorts innan avtalet mellan FBS och easyJet ingicks den 19 december 2003 (se skäl 42). FBS antog att avtalet för perioden 2004-2012 skulle leda till en årlig ökning av rörelseresultatet och att den kritiska punkten för verksamheten skulle uppnås 2010.
Tabell 9
FBS prognoser över extra rörelseresultat till följd av 2003 års easyJet-avtal (i miljoner euro)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Rörelseresultat utan easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Ytterligare rörelseresultat med easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Totalt rörelseresultat
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(202)
Kommissionen anser dessa prognoser och de antaganden som de bygger på vara en stabil grund för beslutet att ingå 2003 års easyJet-avtal.
(203)
De trafikprognoser som gjordes utifrån 2003 års easyJet-avtal baserades på det antal flygplan som easyJet enligt avtalet med tiden skulle placera på Schönefeld och på en beläggningsfaktor på […] %, som med tanke på lågprisbolagens normala beläggningsfaktor verkar rimlig.
(204)
I affärsplanen hade man tagit hänsyn till prognoserna för samtliga relevanta inkrementella kostnader och intäkter, såväl de flygrelaterade som icke flygrelaterade intäktskategorierna, samt kostnaderna för de ekonomiska incitamenten för easyJet. I dessa prognoser hade man i synnerhet tagit hänsyn till den ytterligare trafik och de ytterligare flygrörelser som förväntades till följd av avtalet och avtalsvillkoren.
(205)
För att utsätta detta strategiska beslut för ett stresstest gav FBS revisionsbyrån […] (nedan kallad den andra experten) i uppgift att undersöka om en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi som styrs av strävan efter lönsamhet skulle ha ingått detta avtal 2003. I detta expertutlåtande (nedan kallat studie utförd av den andra experten), som blev klart 2007, undersöktes även avtal som ingåtts med andra flygbolag.
(206)
Den andra experten baserade sin analys av 2003 års easyJet-avtal på de prognoser utförda av FBS som anges ovan i skäl 158.
(207)
Den andra experten prövade i detalj hållbarheten hos de kostnads- och intäktsprognoser som FBS upprättat och justerade FBS antaganden då dessa inte verkade rimliga sett till den information som fanns att tillgå när avtalet ingicks.
(208)
I samband med detta justerade den andra experten exempelvis den ekonomiska planen så att hänsyn togs till investeringskostnaderna på […] miljoner euro för upprättandet av ytterligare passagerarplattor i terminal B för easyJet. Ytterligare justeringar gjordes för att återspegla det faktum att prognoserna för FBS baserades på ett utkast till avtal med easyJet som inte helt stämde överens med det avtal som slutligen ingicks. Den andra experten justerade alltså affärsplanen för att säkerställa att den helt stämde överens med villkoren i det avtal som ingåtts.
(209)
Dessutom beräknade den andra experten på basis av FBS prognoser (med ovan nämnda justeringar) nettonuvärdet för 2003 års easyJet-avtal för perioden 2004-2007 till värdet den 30 december 2003. Nettonuvärdet för en följd av förväntade kassaflöden (in- och utbetalningar) definieras som den diskonterade summan av förväntade kassaflöden under den aktuella perioden. Värdet är en ekonomisk indikator som företag använder sig av för att bestämma lönsamheten för ett projekt. Den andra experten beräknade det sammanlagda nettonuvärdet för 2003 års easyJet-avtal vid slutet av varje år fram till utgången av avtalet. För detta ändamål beräknade den andra experten den diskonteringsränta som användes för att diskontera kassaflödena enligt den konventionella metoden Capital Asset Pricing Model (CAPM) (70), så att diskonteringsräntan återspeglade FBS kapitalkostnader för 2003.
(210)
De resulterande nettonuvärdena anges i tabell 10:
Tabell 10
Nettonuvärde till följd av det kassaflöde som förväntas genom 2003 års avtal med easyJet
Samlade nettonuvärden i slutet av året (värde den 30 december 2003):
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Nettonuvärde
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(i miljoner euro)
Källa:
Studie utförd av den andra experten.
(211)
Dessa nettonuvärden är alla positiva och bekräftar att det 2003 var ändamålsenligt att ingå avtalet med easyJet.
(212)
Den andra experten anmärkte i sin rapport att FBS år 2003, då ingåendet av avtalet prövades, inte hade tagit hänsyn till den giltighet som avtalet i sin ursprungliga version hade på flygplatsen BER, dvs. en giltighet på tio år med möjlighet att förlänga avtalet med tio år. Enligt den andra experten skulle 2003 års easyJet-avtal med sina ursprungliga villkor fortsätta att gälla flera år efter det planerade öppnandet av BER år 2011. Dessutom omfattade detta avtal villkor som var betydligt gynnsammare än villkoren i det allmänna avgiftssystem som skulle tillämpas på BER när flygplatsen öppnades. Således fanns det enligt den andra experten en risk för att det befintliga easyJet-avtalet från 2003 skulle leda till att andra flygbolag utsatte FBS för stora påtryckningar för att minska skillnaderna mellan de allmänna avgifter som tillämpades på BER och de avgifter som överenskommits med easyJet. År 2003 var denna risk emellertid extremt låg och med tanke på den snabbt föränderliga LCC-marknaden knappast förutsägbar och absolut inte kvantifierbar. Faktum är att denna risk aldrig har realiserats. 2003 års easyJet-avtal ersattes av 2007 års easyJet-ändringsavtal, som skulle upphöra att gälla när flygplatsen BER öppnades.
(213)
Den andra studien bekräftar därför att en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi skulle ha ingått 2003 års easyJet-avtal.
(214)
Sammanfattningsvis kan konstateras att 2003 års easyJet-avtal inte omfattar statligt stöd.
7.6 Bedömning av avtalen med andra flygbolag (åtgärd 3)
(215)
Även FBS beslut att ingå avtal med Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle och Aer Lingus var baserade på förhandsprognoser över den inkrementella trafiken och de inkrementella intäkterna och kostnaderna, och prognoserna pekade på att det skulle löna sig att ingå dessa avtal.
(216)
Prognoserna över den förväntade trafikmängden till följd av dessa avtal gjordes utifrån det antal flygrörelser som var att vänta med tanke på flygbolagens planerade verksamhet samt rimliga antaganden avseende flygbolagens beläggningsfaktor. I dessa prognoser hade hänsyn tagits till prognoserna för samtliga relevanta inkrementella kostnader och intäkter, tillhörande såväl de flygrelaterade som icke flygrelaterade intäktskategorierna, samt kostnaderna för de ekonomiska incitament som FBS erbjöd flygbolagen.
(217)
Liksom med 2003 års easyJet-avtal utsatte den andra experten förhandsprognoserna för ett stresstest. Stresstestet visade på att samtliga avtal med dessa bolag skulle leda till inkrementella intäkter som översteg de inkrementella kostnaderna varje år under hela avtalstiden (trots andra mer försiktiga slutsatser). Denna slutsats är resultatet av den analys som den andra experten genomförde av varje avtal utifrån dessa justerade prognoser, som är helt i linje med den metodik som beskrivs i avsnitt 7.4.4 och 7.5. Den andra experten baserade sin prövning och sina justeringar enbart på de uppgifter och prognoser som FBS hade att tillgå när ingåendet av avtalet prövades.
(218)
I tabell 11 anges de nettonuvärden som den andra experten beräknade på förhand för åtta av de nio berörda avtalen för den föreslagna avtalstiden vid tidpunkten för respektive avtals ingående.
Tabell 11
Nettonuvärde för avtalen mellan FBS och olika lågprisbolag
Flygbolag/avtal
Planerad avtalstid
Nettonuvärde under avtalstiden
(i euro)
Ryanair (första avtalet)
1 maj 2003-30 april 2004
[…]
Ryanair (andra avtalet)
1 maj 2003-30 april 2008
[…]
Germanwings (första avtalet)
26 oktober 2003-31 oktober 2006
[…]
Germanwings (andra avtalet)
1 maj 2004-30 april 2008
[…]
Volare
26 oktober 2003-31 mars 2007
[…]
Icelandair
6 juni 2004-31 mars 2009
[…]
Norwegian Air Shuttle
29 mars 2004-31 mars 2009
[…]
Aer Lingus
30 mars 2004-31 mars 2009
[…]
Källa:
Studie utförd av den andra experten.
(219)
Som framgår av denna tabell är samtliga nettonuvärden positiva. Därför skulle det för en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi som styrs av vinstutsikter ha varit ändamålsenligt att acceptera villkoren i dessa avtal vid tidpunkten för ingåendet av dessa avtal.
(220)
Nettonuvärdet beräknades inte för avtalet med V-Bird (71). Enligt den andra experten fanns det inte någon på förhand fastställd affärsplan att tillgå för detta avtal. Men villkoren i detta avtal är mycket lika villkoren i det avtal som slutits med Volare. Båda avtalen undertecknades nästan samtidigt för en ungefär lika lång löptid (tre och ett halvt respektive fyra år). Enligt båda avtalen skulle 2003 års avgiftssystem användas för fastställandet av flygplatsavgifterna för Volare respektive V-Bird och samma incitament ges i form av ett bidrag på […] euro. Beträffande driftvillkoren innehöll de båda avtalen bestämmelser om ett mycket snarlikt antal flygrörelser och samma typ av flygplan. Vid tidpunkten för ingåendet av dessa avtal var det dessutom rimligt att anta att de båda flygbolagen skulle ha en liknande beläggningsfaktor. Således skulle dessa båda avtal leda till en jämförbar stegvis ökning av trafiken. Slutligen skulle man även kunna anta att båda avtalen skulle resultera i liknande inkrementella driftkostnader för FBS. Med tanke på likheterna mellan dessa båda avtal var det rimligt att anta att avtalet med V-Bird skulle klara testet beträffande en privat investerare i en marknadsekonomi.
(221)
V-Bird ställde in sin flygverksamhet den 8 oktober 2004 och lämnade in en ansökan om konkurs, som beviljades den 18 oktober 2004. Bolaget avvecklades i början av januari 2005. Således finns det inte längre något företag som i samband med V-Bird-avtalet direkt eller indirekt skulle ha gynnats av ett eventuellt statligt stöd.
(222)
Med tanke på ovanstående omfattar inget av avtalen i tabell 6 statligt stöd.
7.7 Bedömning av 2004 års easyJet-hyresavtal (åtgärd 4)
(223)
Några berörda parter ansåg att 2004 års easyJet-hyresavtal hade inneburit att easyJet beviljats ensamrätt till nyttjande av terminal B på Schönefelds flygplats och att andra flygbolag därmed nekats tillträde till denna terminal.
(224)
Som angetts i skäl 55 hyrde easyJet under perioden 2004-2007 en yta på ca […] m2 i form av kontor och incheckningsdiskar, vilket motsvarar 24 % av den totala ytan i terminal B. De allmänna utrymmena i terminal B (gångar, hallar och caféer) var tillgängliga även för passagerare som reser med andra flygbolag, eftersom det inte finns någon fysisk avgränsning mellan terminal B och terminal A.
(225)
Att vissa flygbolag tilldelas incheckningsområden och brandings- och reklamrättigheter för områden direkt intill dessa områden är sedvanlig praxis på europeiska och internationella flygplatser, och överenskommelser om detta är vanligt förekommande.
(226)
I synnerhet om ett flygbolag eller en flygbolagsallians transporterar ett stort antal passagerare till eller från en viss flygplats är det ändamålsenligt ur operativ (och därmed ur affärsmässig) synvinkel att förlägga all verksamhet till en enda terminal. På så sätt optimeras såväl flygbolagets som flygplatsens operativa processer.
(227)
Således ger en flygplatsoperatör ett flygbolag inte nödvändigtvis en ekonomisk fördel genom att bevilja bolaget ensamrätt till nyttjande av alla incheckningsdiskar och kontorsområden i en terminal. Detta skulle möjligen endast vara fallet om flygplatsoperatören skulle tilldela flygbolaget exklusiv rätt att använda områden och dessa områden överskrider flygbolagets behov (varvid andra flygbolag skulle hindras från att använda faktisk tillgänglig kapacitet) eller om den hyra som flygbolaget ska betala skulle vara alltför låg. Som kommer att förklaras nedan var inget av dessa villkor fallet för 2004 års easyJet-hyresavtal.
(228)
Sedan flygbolaget inledde sin verksamhet på Schönefeld var easyJet det klart dominerande flygbolaget på flygplatsen. Mellan 2004 och 2007 hanterade easyJet mellan […] % och […] % av alla passagerare på Schönefeld. Redan 2003 förutspåddes att easyJet skulle vara det överlägset största flygbolaget sett till antalet passagerare. På grund av den skyldighet som easyJet hade enligt avtalet att placera ett visst antal flygplan på Schönefeld kunde FBS räkna med att antalet passagerare skulle öka på motsvarande sätt från och med den dag då easyJet startade sin flygverksamhet på flygplatsen.
(229)
Enligt Internationella civila luftfartsorganisationen hade terminal B en kapacitet på 600 000 passagerare per år. Detta är betydligt färre passagerare än vad easyJet från och med 2004 förväntades transportera till och från Schönefeld ([…] miljoner (72)). Det framgår sålunda att 2004 års easyJet-hyresavtal inte innebar någon ”kapacitetshamstring” från FBS sida som syftade till att hindra andra flygbolag från att konkurrera med easyJet på Schönefeld. 2006 hanterades […] miljoner passagerare i terminal B, och detta utan att större tekniska förändringar skett. Detta motsvarade mer än den dubbla teoretiska kapaciteten. Att man kunde hantera ett så stort antal passagerare berodde särskilt på det faktum att terminalanläggningarna användes av endast ett flygbolag, vilket gjorde att passagerarflödena kunde optimeras.
(230)
I fråga om hyran är det meningslöst att jämföra priser på olika flygplatser eftersom flygplatserna skiljer sig åt beträffande kapacitet, marknadsförhållanden och anläggningarnas kvalitet. De hyror som easyJet betalade motsvarade faktiskt FBS hyresschema och inga rabatter gavs.
(231)
I terminal B betalade easyJet […] euro per m2 för incheckningsdiskar och […] euro per m2 för kontorsutrymmen. FBS kom överens om liknande avgifter med andra flygbolag för jämförbara anläggningar i andra terminaler. Germanwings, till exempel, betalade också […] euro per m2 för incheckningsdiskar i terminal A. Aeroflot fick betala […] euro per m2 för ett kontor i terminal A. I terminal B hyrde Condor kontorsutrymmen innan easyJet och betalade då en lägre hyra för samma typ av anläggningar. Medan easyJet betalade […] euro per m2 för kontorsutrymmen, behövde Condor bara betala […] euro per m2.
(232)
Denna typ av jämförelse är lämplig för att bedöma om 2004 års easyJet-hyresavtal omfattade en ekonomisk fördel. Till skillnad från ett avtal som reglerar ett flygbolags totala drift på en flygplats och de viktigaste finansiella förbindelserna mellan flygbolaget och flygplatsen (73), reglerar ett hyresavtal för incheckningsdiskar och kontorsutrymmen tillgången till anordningar som, åtminstone på en och samma flygplats, vanligtvis kan betraktas som standard. Dessutom är de hyresbelopp som fastställs i sådana avtal lägre än beloppen för flygplatsavgifter, marknadsföringsstöd och andra ekonomiska incitament. Därför finns det inte något direkt skäl för flygplatsoperatören att skräddarsy hyrorna eller att förhandla med flygbolagen om så höga hyror som möjligt. Flygplatsoperatören är ekonomiskt sett snarare intresserad av att ett flygbolags hela verksamhet förläggs till en enda plats för att säkerställa en effektiv drift till fördel för sina kunder. Detta gäller särskilt om flygplatsoperatören, som i fallet med FBS, försöker värva flygbolag och uppmuntra dem att öka sin trafik.
(233)
Således skulle det - tvärtemot vad vissa berörda parter påstår - inte nödvändigtvis vara ändamålsenligt att tilldela flygbolag områden på grundval av anbudsinfordran. En sådan praxis verkar faktiskt vara mycket ovanlig på europeiska flygplatser. Det beteende som förväntas av en försiktig flygplatsoperatör som styrs av vinstutsikter är snarare att denne försöker tilldela varje viktigt flygbolag som bedriver verksamhet på flygplatsen områden som lämpar sig i fråga om kapacitet och andra funktioner och ta ut en skälig hyra som stämmer överens med vanlig praxis på flygplatsen.
(234)
Därför utgör hyran inte någon ekonomisk fördel när den i stort sett motsvarar de hyror som andra flygbolag på flygplatsen betalar, vilket är fallet med hyran enligt 2004 års easyJet-hyresavtal.
(235)
Dessutom är det ändamålsenligt för en flygplatsoperatör att ingå sådana avtal för en period som motsvarar löptiden för det huvudsakliga avtal som reglerar flygbolagets verksamhet på flygplatsen, vilket 2004 års easyJet-hyresavtal gör.
(236)
När det gäller flygplatsens bagagehanteringssystem är systemen i terminal A och terminal B tekniskt sett identiska bortsett från följande: I bagagehanteringssystemet i terminal B ingår en stationär röntgenapparat. Denna installerades på begäran av den federala polisen eftersom drifttillståndet för terminal B annars skulle ha dragits in. Den tekniska utrustningen hos bagagehanteringssystemet i terminal B ger easyJet ingen driftfördel såsom snabbare eller smidigare lastning och lossning av bagage. Vad systemet tillför är en integrerad röntgenkontroll, men detta har ingen effekt på flygbolagets incheckningsprocess.
(237)
Faktum är att det integrerade säkerhetssystemet snarare medför operationella svårigheter för easyJet. Om ett bagage avvisas krävs en manuell kontroll, och passageraren måste då kallas tillbaka till kontrollrummet i terminal B. Passageraren befinner sig då redan i avgångsloungen och måste informeras och föras tillbaka. Detta är en omständlig procedur, vilket gör att passagerarna i terminal B på Schönefeld uppmanas att checka in senast minst 30 minuter före avgång. easyJet uppmanar för närvarande sina passagerare att checka in senast 40 minuter före avgång, annars kan det inte garanteras att processen slutförs i tid. I terminal A finns det inte några sådana begränsningar. En tidsfrist på 20 minuter innan avgång är normal praxis här och ställer inte till med några problem tekniskt sett.
(238)
Ett annat problem är att bagagehanteringssystemen i terminal B och terminal A är olika känsliga för störningar. Den integrerade säkerhetstekniken och den därmed högre komplexiteten gjorde att bagagehanteringssystemet i terminal B var driftklart under […] % av drifttiden under perioden maj till december 2004 medan bagagehanteringssystem i terminal A var driftklart […] % av drifttiden.
(239)
Av ovanstående kan slutsatsen dras att ingen av bestämmelserna i 2004 års easyJet-hyresavtal gav easyJet en ekonomisk fördel. Därför utgör detta avtal inte statligt stöd.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Följande åtgärder som Tyskland har genomfört till förmån för de företag som nämns under bokstäverna a-l nedan utgör inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt:
a)
Det avtal om kontroll och vinstöverflyttning som ingicks den 6 augusti 1992 mellan Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH och Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH.
b)
Det avtal som ingicks den 19 december 2003 mellan Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH och easyJet Airline Company Ltd.
c)
Det avtal som ingicks den 31 mars 2003 mellan Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH och Ryanair Limited.
d)
Det avtal som ingicks den 28 april 2004 mellan Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH och Ryanair Limited.
e)
Det avtal som ingicks den 14 oktober 2003 mellan Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH och Germanwings GmbH.
f)
Det avtal som ingicks den 23 december 2004 mellan Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH och Germanwings GmbH.
g)
Det avtal som ingicks den 22 oktober 2003 mellan Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH och Volare Airlines SpA.
h)
Det avtal som ingicks den 3 november 2003 mellan Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH och V-Bird Airlines B.V.
i)
Det avtal som ingicks den 6 juni 2004 mellan Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH och Icelandair Reykjavik Airport.
j)
Det avtal som ingicks den 17 maj 2004 mellan Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH och Norwegian Air Shuttle AS.
k)
Det avtal som ingicks den 13 maj 2004 mellan Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH och Aer Lingus Limited.
l)
Det hyresavtal som ingicks i mars 2004 mellan Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH och easyJet Airline Company Ltd om nyttjande av vissa ytor och anläggningar i terminal B på Schönefelds flygplats.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Förbundsrepubliken Tyskland.
Utfärdat i Bryssel den 20 februari 2014.