ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 2. října 2013
o vyrovnání společnosti Simet SpA za služby veřejné dopravy poskytované mezi lety 1987 a 2003 (státní podpora SA.33037 (2012/C) - Itálie)
(oznámeno pod číslem C(2013) 6251)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/201/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články (1), a s ohledem na zaslané připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Elektronickým oznámením ze dne 18. května 2011 oznámily italské orgány v souladu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy, že přistoupí k vyrovnání společnosti Simet SpA (dále jen „společnost Simet“) za poskytování služeb meziregionální osobní autobusové dopravy v letech 1987 až 2003 v rámci závazku veřejné služby na základě rozsudku „Státní rady“ (Consiglio di Stato), což je nejvyšší italský správně-soudní orgán (dále jen „oznámené opatření“). Toto oznámení bylo zaevidováno pod číslem jednacím SA.33037.
(2)
Italské orgány předložily ohledně oznámeného opatření další informace ve dnech 12. července 2011, 5. října 2011, 20. února 2012, 2. a 28. března 2012 a 17. dubna 2012.
(3)
Dopisem ze dne 31. května 2012 Komise italským orgánům oznámila své rozhodnutí o zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“).
V přijatých lhůtách byly obdrženy tyto připomínky:
-
italské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisy ze dne 1. června 2012, 24. září 2012 a 11. října 2012,
-
jedinou třetí stranou, která v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení předložila připomínky, byla společnost Simet, možný příjemce oznámeného opatření. Její připomínky byly doručeny ve dnech 4. srpna 2012, 31. října 2012 a 13. prosince 2012,
-
italské orgány se vyjádřily k připomínkám třetí strany dopisy ze dnů 28. listopadu 2012, 4. prosince 2012, 19. prosince 2012 a 10. ledna 2013.
2. POPIS OPATŘENÍ
2.1 SPOLEČNOST A POSKYTNUTÉ SLUŽBY
(4)
Společnost Simet je soukromá společnost, která provozuje pravidelnou osobní autobusovou dopravu na základě koncesí na službu, které jí italský stát udělil podle zákona č. 1822/39 (2). Konkrétně společnost Simet provozuje meziregionální linkovou dopravu propojující Kalábrii s ostatními italskými regiony. Vedle těchto služeb, které tvoří zhruba dvě třetiny jejích příjmů, poskytuje společnost Simet rovněž jiné služby včetně služeb nabízejících mezinárodní přepravu, turistické služby a pronájem autobusů s řidičem (3), jež představují zbývající třetinu celkových příjmů společnosti.
(5)
V říjnu 1999 společnost Simet poprvé podala žádost Ministerstvu infrastruktury a dopravy (dále jen „ministerstvo“) o vyrovnání za závazky veřejné služby spočívající v poskytování meziregionální autobusové přepravy, a to v letech počínajících rokem 1987 (4). Ministerstvo tuto žádost i žádosti následující zamítlo s tím, že společnost Simet nepověřilo provozováním veřejných služeb.
(6)
Podle italských orgánů tak společnost Simet, stejně jako jiní provozovatelé meziregionální linkové dopravy, fungovala na základě dočasných licencí (koncesí), jež se na žádost provozovatele každoročně obnovují. Na základě těchto koncesí měli provozovatelé výhradní právo poskytovat předmětné služby. Podle pravidel pro koncesi s roční platností nezískal provozovatel poskytnutím služby nárok na podporu nebo na jakoukoli náhradu a mělo se za to, že podnik provozuje službu s vědomím všech rizik a nebezpečí. Poplatky, které společnost sama navrhla, odpovídají poplatkům uvedeným v pravidlech pro koncesi s roční platností, jež byla schválena ministerstvem.
(7)
V průběhu let předložila společnost celou řadu žádostí o změnu podmínek pro poskytování služeb, kterým bylo obvykle vyhověno postupem stanoveným v dekretu prezidenta Italské republiky č. 369/94 (5). Články 4 a 5 dekretu prezidenta Italské republiky č. 369/94 stanoví podrobný postup pro posuzování a komparativní rozbor žádostí o zavedení jakékoli nové služby na základě koncese.
2.2 ROZHODNUTÍ STÁTNÍ RADY, JEŽ BYLA PŘIJATA PŘED ROZHODNUTÍM O ZAHÁJENÍ
(8)
V reakci na zamítnutí ministerstva poskytnout vyrovnání za závazky veřejné služby za období od roku 1987 podala společnost Simet odvolání k správnímu soudu a žádala v něm vyrovnání za plnění závazků veřejné služby.
(9)
Po řízeních v několika stupních měla Státní rada prostřednictvím rozsudku č. 1405/2010 ze dne 9. března 2010 (rozhodnutí č. 1405/2010) (dále jen „rozsudek č. 1405/2010“) za to, že společnost Simet má nárok na vyrovnání za službu linkové autobusové dopravy (převážně meziregionální) poskytovanou na základě koncesí vydávaných italským státem. V rozsudku bylo kromě jiného stanoveno, že přesná výše náhrady má být určena na základě spolehlivých údajů z účetních záznamů společnosti.
(10)
Jak je podrobněji vysvětleno v rozhodnutí o zahájení řízení, rozsudek č. 1405/2010 však přesně nedefinoval, na základě jakého právního aktu byl uložen závazek veřejné služby, ani v jaké formě. Ve výnosu č. 2072/2011, jenž byl vydán dne 18. ledna 2011 v reakci na nerespektování rozsudku č. 1405/2010 správními orgány, je Státní rada ve věci jednoznačnější a prohlašuje, že „ministerstvo vícekrát odmítlo, aby společnost změnila trasy, jízdní řády a místa zastávek a nařídilo, aby tarify nepřevyšovaly tarify, jež si účtují italské železnice, což jsou faktory, které společnost považuje pro provozování veřejné služby za příznačné“.
(11)
Ačkoli rozsudek č. 1405/2010 uvádí nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 (6), jež upravuje vyrovnání za veřejné služby, když „v případě vyrovnání stanoví kritéria, jež nejsou nepodobná kritériím stanoveným předchozími právními předpisy Společenství“, nařídila Státní rada příslušným orgánům, aby ve smyslu článků 6, 10 a 11 nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 (7) uhradily společnosti Simet vyrovnání.
(12)
Italské orgány se rozhodly počkat s vykonáním rozsudků Státní rady (rozsudek č. 1405/2010 a výnos č. 2072/2010) a s uhrazením vyrovnání společnosti Simet na hodnocení Komise týkající se oznámených opatření.
2.3 VÝŠE MOŽNÉHO VYROVNÁNÍ ZA ZÁVAZKY VEŘEJNÉ SLUŽBY, JEŽ BYLA PŮVODNĚ OZNÁMENA
(13)
Pokud jde o výši vyrovnání, jež má být společnosti Simet uhrazeno za poskytnuté služby, předložily italské orgány Komisi zprávu, kterou si společnost Simet objednala u externího poradce (dále jen „úvodní zpráva“), aniž by se ztotožňovaly s odhady, jež jsou v ní uvedeny. V úvodní zprávě se dlužné vyrovnání odhaduje na zhruba 59,4 milionu EUR (8).
(14)
Následně však byly žádosti o vyrovnání znovu posuzovány, neboť po přijetí rozhodnutí o zahájení řízení Státní rada požádala o nezávislé posouzení vhodné úrovně vyrovnání. Výsledek uvedeného posouzení je probrán v oddílech 2.6 a 2.7.
2.4 DOBA TRVÁNÍ
(15)
Ačkoli společnost Simet požadovala vyrovnání za služby poskytnuté do konce roku 2013 (9), mají italské orgány za to, že příslušné období pro toto oznámení se vztahuje pouze na roky 1987 - 2003, neboť rozsudek č. 1405/2010 se týká výhradně odvolání vztahujícího se na uvedený časový úsek. V bodě 3.1 uvedeného rozsudku se jednoznačně odkazuje na vyrovnání za roky 1987 až 2003.
2.5 VÝVOJ SOUDNÍHO ŘÍZENÍ NA VNITROSTÁTNÍ ÚROVNI PO PŘIJETÍ ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(16)
Poté, co italské orgány odmítly vykonat rozsudek č. 1405/2010 a výnos č. 2072/2011, přijala Státní rada nový výnos, tj. výnos č. 270/2012, jehož prostřednictvím jmenovala nezávislou poradní komisi, aby rozhodla o způsobu provedení rozsudku č. 1405/2010.
(17)
Komise tvořená předsedou a dvěma členy byla pověřena výpočtem výše vyrovnání, již je třeba na základě rozsudku č. 1405/2010 vyplatit společnosti Simet. Sporné strany zároveň jmenovaly vlastní odborníky, kteří se vyjádřili k předběžným závěrům poradní komise. V průběhu několika měsíců došlo vzhledem k uvedené situaci k výměně zpráv a protiargumentů.
(18)
Poradní komise ukončila svou práci v srpnu 2012. Komise nedospěla k jednomyslnému závěru, ale předložila Státní radě dvě odlišné zprávy:
-
dne 29. srpna 2012 byla předložena zpráva s menšinovým stanoviskem podepsaná předsedou poradní komise jmenovaným Státní radou; ve zprávě se dospělo k závěru, že dostupné údaje nepostačují ke stanovení vyrovnání, jež má být společnosti Simet přiznáno, a že tedy žádné vyrovnání nelze poskytnout,
-
dne 20. srpna 2012 byla předložena zpráva s většinovým stanoviskem podepsaná dvěma ze tří poradců jmenovaných Státní radou, v níž poradci dospěli k závěru, že vyrovnání, jež má být společnosti Simet přiznáno, dosahuje výše 22 049 796 EUR.
(19)
Jelikož řízení týkající se státních podpor u Evropské komise právě probíhá, nepřijala ještě Státní rada konečné rozhodnutí o výši vyrovnání, jež je třeba společnosti Simet uhradit.
2.6 ZPRÁVA S MENŠINOVÝM STANOVISKEM
(20)
Ve zprávě s menšinovým stanoviskem jsou zdůrazněny tyto body:
-
nedostatek jednoznačných údajů pro výpočet vyrovnání (vyžadovaných výnosem č. 2072/2011 a rozsudkem č. 1405/2010),
-
chybějící systém oddělených účtů stanovený nařízením (EHS) č. 1191/69, jenž je nezbytnou podmínkou pro poskytnutí vyrovnání (aby se předešlo nadměrnému vyrovnání),
-
nemožnost nahradit systém oddělených účtů jinými účetními systémy, jež ještě neprokázaly, že umožňují přesně určit všechny položky nákladů a výnosů,
-
pokud jde o roky, za něž jsou dostupné údaje analytického účetnictví (pouze dva, a to 2002 a 2003): doklady, jež jsou přílohou účetních závěrek (poznámky o účetních závěrkách a zpráva o transakcích), na uvedené údaje nijak neodkazují. To by naznačovalo, že orgány správy a řízení společnosti nevyužívaly analytické účetnictví jako nástroj kontroly činností podniku,
-
chybějící předem stanovené parametry pro výpočet vyrovnání,
-
společnost neidentifikovala přesné, konkrétní a zřejmé závazky veřejné služby (ve vztahu k druhům stanoveným právními předpisy Unie) pro jednotlivé trasy,
-
nebylo identifikováno „hospodářské znevýhodnění“ vyplývající z uvedených závazků,
-
nebyl podán důkaz o škodě, již utrpěla společnost Simet, která měla takový důkaz poskytnout v řízeních, jež vedla k vynesení rozsudku č. 1405/2010.
(21)
V důsledku uvedených opomenutí dospívá zpráva s menšinovým stanoviskem k závěru, že neexistují spolehlivé údaje, aby bylo možné vypočítat vyrovnání stanovené rozsudkem č. 1405/2010, a není tedy možné určit její výši.
2.7 ZPRÁVA S VĚTŠINOVÝM STANOVISKEM
(22)
Ve zprávě s většinovým stanoviskem se využívá níže uvedených metod pro výpočet vyrovnání, jež společnosti Simet náleží:
2.7.1 Vyrovnávací opatření založené na rozdílu mezi provozními náklady a příjmy
2.7.1.1 Metoda odhadu příjmů
(23)
Za léta 1987 až 1992 a 2002 až 2003 odborníci přímo z finančních účtů vyčlenili příjmy vyplývající z linkové přepravy. Za období let 1993 až 2001 odborníci využili dokumentaci společnosti Simet o příjmech od chvíle, kdy finanční účty za předmětné období neposkytují podrobné údaje o příjmech vyplývajících z uvedené služby (10). Na základě těchto výpočtů byly celkové příjmy za období let 1987-2003 stanoveny na 57 213 440 EUR.
2.7.1.2 Metoda odhadu nákladů na provozování autobusové dopravy
(24)
Jelikož v období let 1987-1992 nebylo k dispozici analytické účetnictví, rozdělili odborníci náklady na provozování meziregionální linkové dopravy na základě procentního podílu příjmů generovaných těmito službami během uvedeného období. Odborníci zjistili celkovou výši nákladů z každé roční uzávěrky. Aby tedy určili provozní náklady, odečetli z celkových nákladů všechny ostatní neprovozní náklady, tj. úroky, finanční zatížení, ztráty na postoupení aktiv, různé ztráty a náklady, přímé daně a konečné zůstatky. Provozní náklady na provozování meziregionální linkové dopravy byly určeny na základě procentního podílu příjmů generovaných touto službou.
(25)
Za období let 1993-2001 změnila společnost Simet způsob předkládání údajů v ročních uzávěrkách (11). Poradci proto za uvedená léta odečetli z ročních uzávěrek společnosti celkovou hodnotu provozních nákladů jako algebraický součet těchto položek týkajících se výrobních nákladů: pomocný a spotřební materiál, externí služby, užívání majetku třetích osob, personální náklady, odpisy a znehodnocení, změny zásob surovin, pomůcky a spotřební zboží a různé provozní náklady. Provozní náklady na provozování linkové dopravy byly tedy určeny na základě procentního podílu příjmů generovaných touto službou (jako v případě období 1987-1992). Za roky 2000 a 2001, ačkoli se používalo analytické účetnictví, nebyly příslušné doklady úplné, pročež bylo rozhodnuto, že se pro určení nákladů na provozování linkové dopravy použije stejná metoda jako v předchozích letech.
(26)
Za roky 2002 a 2003 byly k dispozici údaje z analytického účetnictví. Poradci tedy dále rozdělili náklady do těchto kategorií: i) náklady týkající se počtu najetých kilometrů; ii) náklady přímo vyplývající z provozování linkové dopravy; iii) náklady připsatelné na základě obratu.
-
První kategorie nákladů zahrnuje náklady týkající se pohonných hmot, motorového oleje, pneumatik, náhradních dílů, mytí vozidel, dálničních poplatků, povinné údržby vozidel, nájmu vozidel a odpisů aktiv. Každá z těchto nákladových položek byla vydělena celkovým počtem ujetých kilometrů a náklad na kilometr byl tedy vynásoben počtem kilometrů ujetých pouze v rámci provozování linkové dopravy.
-
Druhá kategorie nákladů zahrnuje takové nákladové položky, které lze na základě analytického účetnictví přímo připsat provozování meziregionální linkové dopravy. Tyto položky zahrnují: kmenové zaměstnance, odstraňování odpadů, různé náklady, výdaje za parkování, nájem vozidel pro linkovou dopravu od třetích osob, nákupy služeb na palubě, náhradu výdajů posádky.
-
Třetí kategorii nákladů tvoří přímé náklady a jsou do ní zahrnuty nepřímé náklady práce, fixní náklady, pojištění autobusů, majetková daň z vozidel, pronájem prostor. Uvedené náklady byly rozděleny na základě procentního podílu příjmů z provozování linkové dopravy.
(27)
Po sečtení číselných údajů, jež byly takto vypočítány za každé z výše uvedených období, byly celkové náklady týkající se provozování linkové dopravy za roky 1987-2003 stanoveny na 59 510 413 EUR.
(28)
Po odečtení uvedených nákladů z příjmů za provozování linkové dopravy vypočítává zpráva s většinovým stanoviskem za roky 1987-2003 provozní ztrátu ve výši 2 296 973 EUR.
2.7.2 Vyrovnávací opatření týkající se nutnosti zaručit odškodnění za vložený kapitál:
(29)
Za každý příslušný rozpočtový rok určili poradci vložený kapitál jako součet těchto faktorů:
-
vlastní kapitál (E), jehož hodnota se získala z ročních uzávěrek, kapitál akcionářů společnosti,
-
cizí kapitál (D). Poradci považovali za cizí kapitál pouze finanční dluh, tj. dluhy vůči bankám a jiným financujícím subjektům.
(30)
Vzorec „vážený průměr nákladů na kapitál“ (WACC) se využívá jako základ pro určení míry odškodnění za vložený kapitál:
kde:
Re
=
očekávaná výtěžnost z vlastního kapitálu;
Rd
=
náklady zadlužení; E = vlastní kapitál podniku;
D
=
zadlužení podniku; ;
E/V
=
procentní podíl finančních prostředků sestávající z vlastního kapitálu;
D/V
=
procentní podíl finančních prostředků sestávající ze zadlužení;
Tc
=
sazba korporační daně.
(31)
Očekávaná výtěžnost z vlastního kapitálu se vypočítala za použití modelu pro oceňování finančních aktiv, tj. modelu, jenž popisuje poměr mezi rizikem a předpokládanou výtěžností:
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
Úroková sazba na desetileté státní dluhopisy získaná z italských statistik se použila jako referenční hodnota pro bezrizikovou míru (rf).
(33)
Poradci dospěli k závěru, že v případě let, za něž mělo být vyrovnání vyhodnoceno, investoři, kteří investovali do akcií místo do cenných papírů, jež jsou na italském trhu bezrizikové (12), žádali rizikovou přirážku (rm-rf) v průměru odpovídající 5,8 %.
(34)
Koeficient Beta (13) akcií v kapitálu společnosti Simet byl vypočítán na základě hodnoty Beta unlevered (14) - 0,39 za provozování autobusové dopravy a odvětví dopravy (15). Následně byla uvedená hodnota Beta upravena podle finanční struktury, již společnost sdělila za každý rok:
(35)
Od roku 1987 do roku 1994 korporátní daň pro italské společnosti odpovídala 36 %, od roku 1995 do roku 2000 byla 37 % a od roku 2001 do roku 2002 činila 36 %.
(36)
Podle poradců odškodnění za vložený kapitál představuje výši vyrovnání, jež má společnost Simet po zdanění obdržet. Jelikož je vyrovnání zdanitelné, musí být upraveno takto:
(37)
Poradci na základě těchto vzorců vypočítali, že odškodnění pro společnost Simet za vložený kapitál činí 5 948 150 EUR.
(38)
Celková výše vyrovnání, již poradci vypočítali před započtením úroku z prodlení, tedy činí 8 245 124 EUR (vyrovnání vztahující se na provozní ztráty a odškodnění za vložený kapitál).
2.7.3 Výpočet úroku z prodlení
(39)
Jelikož výše vypočítané částky představující vyrovnání nebyly vyplaceny v letech, za něž byly dlužné, navýšili poradci uvedené částky takto:
-
původně vypočítané částky byly navýšeny na základě indexu spotřebitelských cen institutu ISTAT do července 2012,
-
následně byly takto získané částky ze zákona zúročeny.
(40)
Poradní komise tedy nakonec dospěla k celkové výši vyrovnání činící 22 049 796 EUR.
2.7.4 Další zjištění uvedená ve zprávě s většinovým stanoviskem
(41)
Podle zprávy s většinovým stanoviskem se vyrovnání poskytnuté na základě rozhodnutí Státní rady netýká přímého uplatnění nařízení (EHS) č. 1191/69, tj. přímé poskytnutí, i když se zpětnou platností, vyrovnání ve smyslu uvedeného nařízení. Má se v ní naopak za to, že Státní rada navrhla, aby se použila kritéria stanovená v uvedeném nařízení týkající se společných způsobů vyrovnání, aby se zjistily škody, jež společnost Simet v průběhu času utrpěla v důsledku protiprávního rozšíření vlastních závazků veřejné služby.
(42)
Ve zprávě s většinovým stanoviskem se kromě jiného podotýká, že v případech, kdy Komise nepovažovala za nutné použít nařízení (EHS) č. 1191/69 pro ohodnocení vyrovnání vyplývajících z veřejné služby, často taková vyrovnání schválila, přičemž analogicky použila rámec Unie pro státní podpory v podobě závazků veřejné služby. Pro Komisi bylo hlavním kritériem, aby výše vyrovnání nepřesáhla míru nezbytnou na pokrytí nákladů vynakládaných při plnění uvedených závazků. Pokud jde v tomto případě o riziko nadměrného vyrovnání, ve zprávě s většinovým stanoviskem se tvrdí, že jelikož se provedený výkon týká následného výpočtu nákladů, jež společnost v minulosti skutečně vynaložila, aby provozovala požadovanou linkovou dopravu, nejsou v jejích výpočtech nejistoty, které jsou při prognostickém hodnocení normální, pokud se vyrovnání stanovuje předem. Proto problém s nadměrným vyrovnáním nevzniká.
(43)
Zpráva s většinovým stanoviskem rovněž připomíná, že nebyl k dispozici systém oddělených účtů, a tvrdí se v ní, že oddělené účty se použijí v případě podniků, které dostávají vyrovnání za poskytování veřejné služby, aby se zamezilo zneužití těchto fondů na jiné činnosti podniku. Jelikož v tomto případě však dosud nebyly společnosti Simet převedeny žádné veřejné prostředky jako vyrovnání za poskytování veřejné služby, požadavek oddělených účtů by se neměl považovat za důvod pro odmítnutí vyplacení vyrovnání poskytnutého Státní radou.
(44)
Ve zprávě s většinovým stanoviskem se rovněž podotýká, že pro roky 2002 a 2003, kdy bylo k dispozici analytické účetnictví, byly skutečné provozní ztráty v podstatě stejné jako ty, které již byly vypočteny na základě metodologie použité pro předchozí roky, podle níž byly náklady na provozování meziregionální dopravy rozděleny na základě procentního podílu příjmů vygenerovaných těmito službami (číselné údaje se liší pouze o 2,6 %). Poradci mají proto za to, že nedostupnost analytického účetnictví za předchozí období by neměla být z hlediska poskytnutí vyrovnání prakticky nijak významná.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(45)
Jak vyplývá z rozhodnutí o zahájení řízení, vyjádřila Komise řadu pochybností ohledně slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem.
(46)
Komise měla především pochybnosti o možnosti hodnotit oznámené opatření jako opatření, které nepředstavuje podporu, a to zejména s ohledem na čtyři podmínky stanovené Soudním dvorem Evropské unie ve věci Altmark (16).
(47)
Komise dále vznesla otázku platného právního rámce. Protože se vyrovnání přiznané na základě rozhodnutí státní Rady týkalo závazků veřejné služby údajně uložených společnosti Simet za období od roku 1987 do roku 2003, jež však ještě nebyly zaplaceny, vyvstala otázka, zda by nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (ES) č. 1370/2007 byla v tomto případě použitelná.
(48)
Komise měla za to, že nařízení (EHS) č. 1191/69 by bylo použitelné v tomto případě, jestliže lze prokázat, že závazek veřejné služby byl skutečně italskými orgány uložen společnosti Simet jednostranně a navrhované vyrovnání odpovídalo všem požadavkům uvedeného nařízení. Podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69 jsou vyrovnání za závazky veřejné služby uložené společnosti v souladu s pravidly uvedeného nařízení jednostranně skutečně vyňata z postupu informování Komise předem. Pokud se však prokáže, že ani jedna z obou podmínek nebyla splněna, bylo by nutné posoudit slučitelnost opatření oznámeného podle nařízení (ES) č. 1370/2007.
(49)
Za předpokladu, že toto vyrovnání přiznané Státní radou je skutečně výsledkem jednostranného uložení závazků veřejné služby, má Komise na základě jí dostupných informací pochybnosti o tom, že vyrovnání bylo v souladu s nařízením (EHS) č. 1191/69. Komise rovněž pochybuje, že by bylo vhodné uplatňovat společnou metodu vyrovnání podle nařízení (EHS) č. 1191/69 použitelnou pro závazky veřejné služby uložené jednostranně pro roky následující po roce 1992, jelikož od července 1992 se na meziregionální autobusovou dopravu nevztahovaly závazky veřejné služby uložené jednostranně (17).
(50)
Pokud by další šetření potvrdila, že nejméně jedna z podmínek pro osvobození od oznamovací povinnosti podle nařízení (EHS) č. 1191/69 nebyla splněna, a že bylo zapotřebí provést posouzení podle nařízení (ES) č. 1370/2007, měla by Komise v daném případě pochybnosti ohledně dodržení podmínek tohoto nařízení.
(51)
V každém případě, a to bez ohledu na právní základ, Komise pochybuje, zda vyrovnání přiznané Státní radou vylučovalo možnost nadměrného vyrovnání. Komise zdůraznila, že přinejmenším do roku 2000 (18) společnost Simet neměla účinně oddělené účty, a zpochybnila, že lze ex post přesně určit náklady spojené s provozováním linkové dopravy, a kromě jiného napadla přiměřenost očekávané výtěžnosti z vlastního kapitálu používané ve výpočtech vyrovnání.
4. PŘIPOMÍNKY ITÁLIE
(52)
Italské orgány v zaslaných dokumentech mají za to, že oznámené opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, zejména protože nesplňuje všechny podmínky stanovené Soudním dvorem Evropské unie ve věci Altmark. Podle italských orgánů kromě toho vyrovnání přiznané rozhodnutím Státní rady nebylo v souladu jak s nařízením (EHS) č. 1191/69, tak s nařízením (ES) č. 1370/2007.
(53)
Italské orgány zdůraznily, že v posuzovaném období nedošlo ani k jednostrannému, ani smluvnímu uložení závazků veřejné služby na provozování meziregionální autobusové dopravy. Právní nástroj, kterým se řídí vztah mezi orgánem veřejné správy a soukromými podniky poskytujícími služby v přepravě cestujících, sestává z mnoha jednostranných koncesních opatření, na jejichž základě orgán veřejné správy převedl na soukromý subjekt zákonné právo k provozování dopravních služeb pro všechny skupiny zákazníků, jež podle zákona č. 1822/39 italského právního řádu náleželo původně státu.
(54)
Italské orgány rovněž podotkly, že koncesní specifikace vydaná ministerstvem na žádost společnosti zřetelně stanoví, že riziko poskytování služby nese provozující podnik, s výjimkou záruky výlučných práv, jež se uplatňuje během posuzovaného období. Poskytování služby nezavdávalo nárok na podporu nebo jakoukoli náhradu. Tyto koncese byly dočasné povahy a na žádost společnosti byly každoročně obnovovány. Pokud jde o trasy, místa zastávek, počet výjezdů atd., byly licence z roku na rok měněny, a to na základě konkrétních žádostí společností.
(55)
Co se týče maximálních tarifů platných do roku 2001, o nichž se hovoří v rozhodnutí o zahájení řízení, odvolávají se italské orgány na to, že se používaly po celé Itálii, a nikoli pouze v určité zeměpisné oblasti. Rovněž podotýkají, že v souladu s čl. 2 odst. 5 nařízení (EHS) č. 1191/69 se jednalo o opatření spadající do cenové politiky, které však nepředstavovalo závazek týkající se tarifů, na který se ve smyslu uvedeného nařízení vztahuje povinné vyrovnání.
(56)
Kromě toho podle italských orgánů nebylo od července 1992 (19) ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69 povoleno jednostranné uložení veřejné služby v oblasti provozování meziregionální autobusové přepravy. Ustanovení čl. 1 odst. 5 uvedeného nařízení umožňuje jednostranné uložení pouze v případě městské, příměstské a regionální dopravy.
(57)
Italské orgány v každém případě konstatovaly, že společnost Simet nikdy nevyžadovala zrušení závazku veřejné služby, jak je stanoveno v článku 4 nařízení (EHS) č. 1191/69, v němž je považováno za nezbytnou podmínku, aby bylo možné tvrdit, že dotyčné závazky existovaly. Žádost, kterou společnost Simet zaslala ministerstvu v roce 1999 (20), byla obecnou žádostí o vyrovnání za závazky veřejné služby, které byly údajně uloženy na základě koncesí vydaných od roku 1987. Italské orgány poukázaly na to, že se v žádosti neuvádělo, které závazky veřejné služby by měly být zrušeny, aby se zajistila přiměřená ziskovost linkové meziregionální přepravy.
(58)
Italské orgány tedy dospěly k závěru, že společnost Simet neprokázala, že převzala závazky veřejné služby (podle čl. 2 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69), a zejména neprokázala, kterými konkrétními a přesnými závazky týkajícími se provozování, dopravy a tarifů byla pověřena. Podle italských orgánů společnost Simet pouze prokázala, že na základě státních koncesí udělených příslušnými orgány na svou žádost vykonávala různé univerzální dopravní služby. Samotné pověření společnosti Simet univerzálními dopravními službami neprokazuje, že společnost převzala jakýkoli závazek veřejné služby ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69.
(59)
Italské orgány rovněž podotýkají, že po značnou část posuzovaného období (1987-2001) společnost Simet nepoužívala řádně oddělené účty, jak vyžaduje čl. 1 odst. 5 nařízení (EHS) č. 1191/69 (21). Nebylo proto možné vypočítat dodatečné čisté náklady vyplývající z plnění závazků veřejné služby. Nejsou tak splněny podmínky stanovené v článku 10 nařízení (EHS) č. 1191/69.
(60)
Italské orgány konečně uvádějí, že příslušné ministerstvo předem neurčilo žádnou výši vyrovnání, jak stanoví článek 13 nařízení (EHS) č. 1191/69, protože společnosti Simet neuložilo žádný závazek veřejné služby. V daném případě bylo vyrovnání společnosti Simet vypočteno výhradně na základě hodnocení ex post.
(61)
Italské orgány se domnívají, že z posouzení učiněného podle nařízení (ES) č. 1370/2007 vyvstávají v podstatě stejné problémy (včetně neexistence jasné definice závazků veřejné služby, předem definovaných objektivních parametrů, na jejichž základě se vypočítává vyrovnání, systému odděleného vedení účtů atd.) jako u posouzení učiněného podle nařízení (EHS) č. 1191/69. Pokud jde o pojem „přiměřený zisk“ definovaný v příloze nařízení (ES) č. 1370/2007, považují italské orgány míru výtěžnosti, kterou společnost Simet navrhuje v původní zprávě, za nadhodnocenou, je-li vyrovnání určeno ex post a odstraňuje-li riziko nepředvídaných nákladů/ztrát.
(62)
Italské orgány se zcela ztotožnily se závěry zprávy s menšinovým stanoviskem, podle nichž není možné výši vyrovnání vypočítat. Zároveň se italské orgány domnívají, že ve zprávě s většinovým stanoviskem jsou věcné a metodické chyby. Italské orgány zejména zpochybnily vhodnost metody založené na předpokladu, který byl ve zprávě použit pro odhad čistých provozních nákladů vyplývajících s údajných závazků veřejné služby. Pozastavily se rovněž nad tím, že zpráva:
-
při výpočtu vyrovnání neomezuje výši vloženého kapitálu na kapitál použitý na závazky veřejné služby, ale zohlednila celkový vložený kapitál. Jinými slovy, kapitál použitý na jiné činnosti společnosti, jako jsou cestovní kanceláře, mezinárodní služby, pronájem autobusu s řidičem, nebyl z těchto výpočtů vyňat,
-
zahrnuje rizikovou přirážku překračující 100 bazických bodů při určování očekávané návratnosti kapitálu, což se v případě vyrovnání vypočítaného ex post nejeví jako vhodné,
-
náležitě nevypočítává úrok, protože náhrady nebyly vypláceny v letech, pro něž byly určeny. Poradci jmenovaní Státní radou použili zákonné úroky z částek, jejichž hodnota se v roce 2012 zcela změnila, tedy nikoli z původních částek, jak by bývalo bylo vhodné.
5. PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN
(63)
Jedinou třetí stranou, která předložila připomínky v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení, byla společnost Simet, potenciální příjemce oznámeného opatření. Společnost Simet v rámci svých připomínek nesouhlasí s předběžnými stanovisky, která Komise přijala v rozhodnutí o zahájení řízení.
(64)
Na podporu svého tvrzení, že byly uloženy závazky, předložila společnost Simet koncese, které jí byly vydány na trasy, jež jsou předmětem soudního řízení. Požadavky stanovené v uvedených koncesích zahrnovaly ustanovení o tarifech, dodržení trasy, zastávkách, frekvenci jízd a jízdním řádu, jakož i podmínkách pro přepravu zavazadel cestujících a bezplatné přepravě běžných poštovních zásilek pro poštovní služby a jiné pošty za poplatek podle předpisů upravujících tento druh dopravy. Společnost měla rovněž podle těchto koncesí hlásit i každé přerušení, nehodu nebo změnu ve způsobu poskytování služeb, jakož i povinnost vydávat jízdenky pro přepravu osob, zavazadel a zemědělských balíků a vést příslušnou evidenci po dobu pěti let. Stejně tak společnost Simet měla získat předběžný souhlas od ministerských provinčních úřadů pro motorová vozidla podle druhu a vlastností autobusů používaných pro poskytování služeb, na něž se vztahují koncese, jakož i pro poskytování jiných služeb.
(65)
Společnost Simet dále předložila dokumenty, kterými podle jejího názoru ministerstvo zcela nebo částečné zamítlo žádosti o změnu ve způsobu poskytování služeb, jež dodávala. Za posuzované období společnost Simet předložila (částečná) zamítnutí týkající se (22):
-
žádosti o provozování nových zastávek kromě těch, které jsou součástí linkových spojů provozovaných na trase Rossano-Neapol (1992), na trase Cariati-Milán (1995), na trase Cosenza-Florencie (1999), na trase Cosenza-Florencie a Cosenza-Pisa (2000) a konečně na trase San Giovanni-Milán (2003),
-
žádosti o povolení provozovat novou linkovou dopravu na trase Cosenza-Neapol (2000).
(66)
Společnost Simet se domnívá, že tato zamítnutí potvrzují jednostrannou povahu uložení závazků veřejné služby italskými orgány. Společnost Simet rovněž tvrdí, že orgány neumožnily „optimalizovat“ dopravní spojení prostřednictvím rozšíření a diverzifikace nabídky. Dopravní spojení byla „zmrazena“ a zůstala vázána ministerskými rozhodnutími, přestože jsou formálně zařazena mezi „obchodní činnosti“.
(67)
Společnost Simet nesouhlasí s tvrzením v bodě 16 rozhodnutí o zahájení řízení, že tarify, které navrhla společnost, byly zohledněny ve specifikaci roční koncese. Tarify na dálkových linkových trasách měly být původně obdobné jako tarify v železniční dopravě druhé třídy, jak mimo jiné vyplývá z ministerské zprávy ze dne 19. prosince 1988 (D.C. III Div 32 č. 3846), ve které se uvádí: „vzhledem k tomu, že se mnoho společností s koncesemi na služby veřejné autobusové dopravy zasazovalo o zvýšení tarifů; vzhledem k tomu, že v poslední době nebyly vydány žádné obecné pokyny o tarifech, do přijetí nových směrnic […] mohou [regionální úřady] přímo povolit držitelům koncesí zvýšit tarify za služby, které poskytují tak, aby odpovídaly cenové úrovni státní železniční společnosti Ferrovie dello Stato (FS) pro železniční dopravu druhé třídy plus „expresní“ příplatek, pokud autobusové trasy využívají dálnice [jako v daném případě]; […] tarify se samozřejmě nesmějí zvýšit v případě autobusových linek, na nichž již platí výše uvedené tarify.“ Tyto kroky podle společnosti Simet prokazují, že nebylo povoleno stanovit vyšší tarify než v železniční dopravě druhé třídy (tj. nejnižší tarify, které účtuje společnost Ferrovie dello Stato). Společnosti se v důsledku toho zabránilo získat vyšší příjmy z její činnosti vzhledem k zájmu státu primárně uspokojit veřejné potřeby a účely.
(68)
V oběžníku ministerstva č. A/7302 ze dne 3. července 1992 se stanoví, že v příslušném roce se tarify pro autobusové linky, za které odpovídá stát, zvýšily o 6,1 %. Tento oběžník, kterým ministerstvo povolilo jen takové zvýšení tarifů, které by odpovídalo hodnotám ISTAT, podle společnosti Simet potvrzuje, že společnost nemohla z vlastní iniciativy používat tarify, jež považovala za přiměřené. Společnost Simet dále připomíná, že v ministerském oběžníku č. 3/02 ze dne 5. dubna 2002, v kterém se stanoví způsob převodu tarifů z lir na eura, se (v bodě 2) uvádí, že předmětné tarify představují „regulované“ tarify a ceny.
(69)
Konečně, v koncesích vydaných ministerstvem se uvádí, že tarif je „stanoven“, tj. jednoznačně pevně určen orgány státní správy. Jelikož nejde o pouhé „povolení“, ale o „koncesi“, v příslušných specifikacích se výslovně uvádí, že poskytování služeb se „řídí stanovenými doložkami a doložkami, které se mohou následně stanovit,“ a že „orgány státní správy mohou koncesi kdykoli zrušit a provozovatel proti tomu nemůže nic namítat“. V bodě 6 všech specifikací koncese se jasně uvádí, že časové harmonogramy a tarify musí schválit ministerský provinční úřad pro motorová vozidla. Společnost Simet tvrdí, že jelikož pevně stanovené tarify znemožňují jakoukoli pružnost v poskytování služeb, které může nabídnout uživatelům, nemohla reagovat na požadavky trhu ani na své potřeby podle vlastního uvážení.
(70)
Společnost Simet tvrdí, že povinností používat tarify, které jí byly uloženy, se jí znemožnilo uplatňovat cenové politiky, které by běžně uplatňoval podnik na moderním, volném a konkurenčním trhu. Společnost Simet na jedné straně zdůrazňuje, že úroveň tarifů, které jí uložilo ministerstvo (odpovídající tarifům v železniční dopravě druhé třídy, jež používá společnost Ferrovie dello Stato), byla tak nízká, že společnost nedokázala pokrýt náklady na poskytování služeb autobusové dopravy. Na druhé straně tato opatření umožnila státu poskytovat neodůvodněnou podporu své železniční společnosti Ferrovie dello Stato, protože držitelem koncesí v meziregionální autobusové dopravě, například společnosti Simet, se znemožnilo stanovit nižší tarify, než které účtuje železniční společnost za jízdenky v druhé třídě s přirážkou za expresní vlak. Společnost Ferrovie dello Stato byla dále zvýhodněna tím, že společnosti Simet a dalším společnostem, které poskytují podobné služby, se odmítlo poskytnout dotace.
(71)
Vzhledem k této skutečnosti se společnost Simet domnívá, že koncese vydané ministerstvem a následná rozhodnutí o zamítnutí žádostí o změny tras jsou důkazem, že tyto koncese splňují kritéria smlouvy o poskytnutí služby ve smyslu článku 14 nařízení (EHS) č. 1191/69, protože z nich vyplývají závazky týkající se tras, zastávek, tarifů, bezplatného převozu běžných zásilek pro poštovní službu a jiné pošty za poplatek určený v ustanoveních, která se týkají tohoto druhu převozu.
(72)
Dokonce i za předpokladu, že nařízení (EHS) č. 1191/69 neposkytuje držitelům koncesí na meziregionální dopravu žádný nárok na vyrovnání, jak tvrdí ministerstvo, společnost Simet trvá na tom, že by to znamenalo liberalizaci služby, takže orgány státní správy by nemohly podniku uložit žádný závazek, zejména pokud jde o tarify. Společnost Simet se proto domnívá, že ministerstvo konalo v rozporu se zákonem a že podle vnitrostátních právních předpisů (tj. článku 35 legislativního dekretu č. 80/1998, který uplatnila Státní rada), má nárok na náhradu škody.
(73)
Podle společnosti Simet tu nejde o případ, na který se vztahuje nařízení (EHS) č. 1191/69, ale o spor o náhradu škody. Společnost Simet poznamenává, že rozsudkem č. 1405/2010 byl uznán její nárok podle článku 35 legislativního dekretu č. 80/1998 na náhradu škod způsobených protiprávními opatřeními ministerstva, které odmítlo zrušit závazky veřejné služby uložené společnosti Simet. Tato opatření, která byla v rozporu s právem na svobodu podnikání zakotveným v článku 41 italské ústavy, protože společnost značně poškodila při výkonu obchodní činnosti, musí tedy být považována za protiprávní, přičemž společnost má nárok na náhradu za utrpěné škody. Státní rada uznala, že ministerstvo způsobilo společnosti Simet neodůvodněnou škodu tím, že jí uložilo závazek veřejné služby v rozporu s jejím právem poskytovat dopravní služby svobodně a nezávisle.
(74)
Pokud se však má za to, že nařízení (EHS) č. 1191/69 ve znění pozdějších předpisů umožňovalo orgánům státní správy uložit závazky veřejné služby za účelem uspokojení potřeb regionu, společnost Simet se domnívá, že ministerstvo bylo povinno stanovit odpovídající vyrovnání za uvedené závazky. Podle společnosti Simet nařízení (EHS) č. 1191/69 umožňuje uložit závazky veřejné služby s cílem „uspokojit dopravní potřeby regionu“ (čl. 1 odst. 2), a nikoli „v regionu“.
6. VYJÁDŘENÍ ITÁLIE K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍ STRANY
(75)
Italské orgány ve svých vyjádřeních k připomínkám třetí strany zdůraznily svůj postoj, že neexistovaly žádné závazky veřejné služby ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (ES) č. 1370/2007 a že se tudíž nemělo vyplatit žádné vyrovnání.
(76)
Na podporu svého postoje italské orgány blíže vysvětlily systém, kterým se řídilo poskytování služeb linkové autobusové dopravy podle zákona č. 1822/39 (23) (zákon platný v posuzovaném období). Podle tohoto zákona se uplatňoval tento regulační rámec pro služby linkové dopravy, za které odpovídá stát (známe též jako „běžné služby autobusové dopravy“):
i)
služba se poskytovala na základě systému koncesí,
ii)
koncese se udělovala na základě žádosti podniku,
iii)
zákon nestanovoval žádná výběrová řízení na udělení koncesí a také žádná neproběhla,
iv)
koncese mohla být podle zákona dočasná nebo trvalá, o čemž výlučně rozhodovalo ministerstvo podle vlastního uvážení. Ministerstvo se bez rozdílu rozhodlo udělit všem podnikům dočasné koncese; platnost koncesí tedy trvala jeden rok a podniky (včetně společnosti Simet) každý rok žádaly o obnovení platnosti koncese,
v)
koncese dávala poskytovatelům výhradní právo poskytovat služby na trase stanovené v její specifikaci,
vi)
držitelé koncesí byli upřednostňováni na základě obsluhovaných spádových oblastí, které byly vymezeny na základě kritéria „finitimità“, tj. blízkosti autobusové trasy a hospodářského a funkčního propojení (články 5 a 6 zákona č. 1822/39),
vii)
prioritu měly rovněž stávající služby. Jinými slovy, z důvodu hospodárnosti se považovalo za výhodnější stávající služby změnit, spíše než nové služby vytvářet,
viii)
kromě toho, když bylo třeba vydat koncesi na nové služby, uplatnilo se kritérium počtu uživatelů ve spádové oblasti v poměru k celkové délce nových autobusových tras. Pro služby s celkovou délkou do 500 km se za dostatečný považoval počet alespoň 300 000 obyvatel. V případě delších autobusových tras se uplatnilo proporční kritérium (24).
(77)
Ministerstvo tedy vždy, když podnik předložil žádost o změnu stávající služby nebo o udělení koncese na nové služby, muselo při svém rozhodnutí vycházet z uvedeného právního rámce.
(78)
Pokud jde o úplná či částečná zamítnutí změn požadovaných společností Simet v souvislosti s poskytovanými službami ministerstvem, italské orgány podotkly, že tato zamítnutí se týkala výlučně systému upraveného zákonem č. 1822/39. Ministerstvo nemohlo vydat nové koncese na poskytování nových služeb ani rozšířit dosah stávajících koncesí (přijetím nových zastávek) v případech, ve kterých by to zasahovalo do práv jiných provozovatelů linkové dopravy, jak je vymezeno v uvedeném zákoně. Ministerstvo zároveň přijalo změny, které nebyly v rozporu se zásadami stanovenými v zákoně č. 1822/39 (25).
(79)
Italské orgány sice uznávají, že společnost Simet v mnoha případech nedostala povolení poskytovat nové služby nebo přidat další zastávky v rámci stávajících služeb, ale tvrdí, že žádosti a připojené dokumenty společnosti Simet neobsahují důkazy o oficiálních žádostech o změnu vlastností poskytovaných služeb, které byly uvedeny v stávajících specifikacích koncese, ani následná zamítnutí. Ministerstvo v každém případě nikdy nezamítlo žádosti společnosti Simet o odstranění zastávek v řídce osídlených oblastech ani o změnu jízdních řádů.
(80)
Pokud jde o doložky specifikací koncesí o dopravě poštovních zásilek, italské orgány tvrdí, že společnost Simet neposkytla žádné důkazy dokumentující služby, které skutečně poskytovala, ani příslušné čisté náklady. Italské orgány dále konstatovaly, že společnost Simet nepředložila žádný zdokumentovaný důkaz o tom, že ministerstvo zamítlo její žádost o možnou změnu tarifů. Společnost Simet navíc nikdy nepožádala o povolení tarify snížit.
(81)
Co se týče oznámení ministerstva dopravy ze dne 19. prosince 1988 (D.C. III Div 32 č. 3846) a následného ministerského oběžníku č. A/66 ze dne 10. ledna 1989 (vydaného ministerským provinčním úřadem pro motorová vozidla v Catanzaru), podle italských orgánů tyto dokumenty umožnily poskytovatelům linkové dopravy sladit tarify s tarify společnosti Ferrovie dello Stato. Toto opatření je třeba vnímat jako součást obecnější vnitrostátní dopravní politiky a cenové politiky. Totéž platí o dopisu od provinčního úřadu v Catanzaru č. 7302 ze dne 3. července 1992 (na který se odvolávala také společnost Simet), jehož cílem bylo umožnit poskytovatelům pravidelné autobusové dopravy zvýšit tarify až o 6,1 % v souladu s inflací, čímž se provedl oběžník č. 801/92 (26). V tomto dopise je také informace, že podniky mohou uplatňovat odlišný tarifní systém, pokud v této souvislosti podají zvláštní žádost. Italské orgány dávají na vědomí, že společnost Simet takovou žádost nikdy nepředložila. Ministerské oznámení z roku 1988, ani dopis ministerstva z roku 1992 v žádném případě neznamenaly zamítnutí jakékoli žádosti společnosti Simet o ukončení závazku veřejné služby v souvislosti s tarify.
(82)
Italské orgány nesouhlasí ani s tvrzením společnosti Simet, že bod 2 oběžníku č. 3/02 ze dne 5. dubna 2002 je důkazem, že tarify v rámci služeb linkové dopravy stanovovalo ministerstvo. Tento oběžník obsahoval pouze pokyny k převodu tarifů z lir na eura. To, že tarify v dálkové linkové dopravě se uváděly jako „regulované“ tarify, neznamená, že je nestanovili provozovatelé. Spíše to znamená, že tyto tarify se stanovovaly předem v zájmu transparentnosti a informovanosti cestujících a následně je schválily příslušné ministerské útvary. Protože tato služba představuje službu pravidelné všeobecné dopravy, způsoby poskytování služby, jako jsou trasy, zastávky, jízdní řády a tarify, musí být na rozdíl od příležitostných služeb předem známé. Stejná zásada platí podle italských orgánů pro regulované služby i na úrovni Unie, na které se vztahuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1073/2009 (27), podle kterého jsou tarify nedílnou součástí povolení pro služby linkové dopravy (čl. 6 odst. 2 uvedeného nařízení). Vzhledem k této nutnosti předběžného určení zpochybnily italské orgány i výklad společnosti Simet, pokud jde o bod 6 specifikací koncese (28), protože v žádosti společnosti Simet i v koncesi vydané ministerstvem byly předem určeny jak jízdní řády, tak tarify pro služby linkové dopravy podléhající koncesi.
(83)
Pokud jde o výši požadovaného vyrovnání, žádá společnost Simet pouze „vyrovnání […] do výše dlužných částek“. Podle italských orgánů jsou výpočty nákladů, které za příslušné období společnost Simet provedla, obecné, protože se týkají celé její obchodní činnosti. Jsou i objektivně nepřesné a nevycházejí ze spolehlivých údajů vzhledem k neexistenci odděleně vedených účtů po většinu posuzovaného období.
(84)
Italské orgány považují za zcela nepodstatné, zda v projednávaném případě jde o přiznání vyrovnání za veřejnou službu (tedy o přímé použití nařízení (EHS) č. 1191/69), nebo o přiznání náhrady škod. I za předpokladu, že by Státní rada měla v úmyslu uznat nárok společnosti Simet na náhradu škod, což podle italských orgánů není logický ani předvídaný závěr vyplývající ze znění rozsudku 1405/2010 (29), jakékoli utrpěné škody by mohly vzniknout jen na základě plnění závazků veřejné služby. Italské orgány trvají na tom, že společnosti Simet takové závazky nikdy nebyly uloženy.
(85)
Italské orgány vyjádřily nesouhlas s možným poskytnutím náhrady škod podle článku 41 italské ústavy. Přepravu cestujících v linkové meziregionální autobusové dopravě nelze považovat za zcela liberalizovanou pouhým a přímým uplatněním článku 41 italské ústavy, protože v první řadě podléhá systému koncesí (regulovanému zákonem č.. 1822/39 a dekretem prezidenta republiky č. 369/94) a následně systému povolení (regulovanému legislativním dekretem č. 285/05).
7. POSOUZENÍ PODPORY
7.1 EXISTENCE PODPORY
(86)
Podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(87)
Podle čl. 107 odst. 1 představuje opatření podporu, pokud jsou současně splněny tyto podmínky:
-
výhoda musí být poskytnuta státem nebo ze státních prostředků,
-
opatření musí poskytovat selektivní výhodu tím, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby,
-
opatření narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž,
-
má vliv na obchod mezi členskými státy.
(88)
Komise posoudí, zda v daném případě jsou všechny tyto podmínky splněny.
7.1.1 Státní prostředky a přičitatelnost
(89)
Komise konstatuje, že na základě rozsudků Státní rady musí ministerstvo uhradit společnosti Simet vyrovnání za provozování meziregionální autobusové dopravy od roku 1987 do roku 2003 na trasách, za které odpovídá stát. Zdroje na uhrazení tohoto vyrovnání jsou zdroje ministerstva; jedná se tedy o státní prostředky. Rozhodnutí o uhrazení tohoto vyrovnání, které přijal soudní orgán, je přičitatelné státu.
7.1.2 Selektivní hospodářská výhoda
(90)
Komise především podotýká, že společnost Simet vykonává hospodářskou činnost, konkrétně osobní dopravu, za úplatu. Proto je třeba společnost Simet považovat za „podnik“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(91)
Poskytnutí opatření by se rovněž mělo považovat za selektivní, protože zvýhodňuje pouze společnost Simet.
(92)
Pokud jde o poskytnutí hospodářské výhody, z rozsudku ve věci Altmark vyplývá, že vyrovnání poskytnuté státem nebo ze státních prostředků podnikům v souvislosti se závazky veřejné služby, které jim byly uloženy, neposkytuje dotčeným podnikům výhodu, takže nepředstavuje podporu v smyslu čl. 107 odst. 1, jestliže byly splněny tyto čtyři podmínky (30):
-
zaprvé, podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány,
-
zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem,
-
zatřetí, vyrovnání nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností,
-
začtvrté, není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(93)
Pokud jde o druhou podmínku, parametry, které slouží jako základ pro výpočet vyrovnání, musí být stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem, aby se zajistilo, že neposkytují přijímajícímu podniku hospodářskou výhodu oproti jeho konkurentům. Nutnost stanovit parametry vyrovnání předem však neznamená, že vyrovnání musí být vypočítáno podle konkrétního vzorce. Důležité je, aby bylo od začátku jasné, jak se výše vyrovnání určí.
(94)
V tomto případě společnost Simet nepředložila žádné důkazy o tom, že parametry vyrovnání za poskytování dotčených služeb ve sledovaném období byly stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem. Ve specifikacích koncese, na jejichž základě chce společnost Simet prokázat, že jí byl uložen závazek veřejné služby, se spíše uvádí, že poskytování služeb nezavdává společnosti žádný nárok na dotace ani náhradu jakéhokoli druhu a že společnost bude službu poskytovat v plné míře na vlastní riziko. Právě z tohoto důvodu Státní rada ve svém rozsudku č. 1405/2010 stanovila, aby se vyrovnání vypočítalo na základě spolehlivých údajů z účetnictví společnosti. Při neexistenci předem stanovených parametrů vyrovnání jsou všechny takové výpočty nezbytně založeny výlučně na následných odhadech čistých nákladů na poskytování předmětných služeb linkové meziregionální dopravy. Platí to pro výpočty v původní zprávě i ve zprávě s většinovým stanoviskem. V tomto případě tedy nebyla splněna druhá podmínka rozsudku ve věci Altmark.
(95)
K tomu, aby bylo možno vyloučit přítomnost hospodářské výhody v případě poskytnutí vyrovnání podnikům v souvislosti se závazky veřejné služby, které jim byly uloženy, rozsudek ve věci Altmark vyžaduje, aby byly splněny všechny čtyři podmínky. Komise tedy nemá důvod zkoumat, zda byly v tomto případě splněny ostatní tři podmínky. Uhrazení vyrovnání společnosti Simet za poskytování služeb meziregionální autobusové dopravy v období 1987-2003 tedy představuje poskytnutí selektivní hospodářské výhody tomuto podniku.
7.1.3 Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy
(96)
Pokud jde o tato dvě kritéria, je třeba ověřit, zda je pravděpodobné, že oznámené opatření naruší hospodářskou soutěž v takové míře, že to ovlivní obchod mezi členskými státy.
(97)
Jak je uvedeno v rozsudku ve věci Altmark (31), od roku 1995 několik členských států otevřelo některé trhy v oblasti dopravy konkurenci podniků usazených v jiných členských státech. Několik podniků tak již nabízí své služby městské, příměstské nebo regionální dopravy v jiných členských státech, než je stát jejich původu. Tento trend je ještě výraznější v případě služeb linkové meziregionální dopravy, které poskytuje i společnost Simet. Jakékoliv vyrovnání poskytnuté společnosti Simet by proto mělo být považováno za opatření, které může narušovat hospodářskou soutěž v oblasti meziregionální autobusové dopravy a ovlivnit obchod mezi členskými státy do té míry, v jaké negativně ovlivňuje schopnost dopravních podniků usazených v jiných členských státech nabízet služby v Itálii a v jaké posiluje postavení společnosti Simet na trhu.
(98)
Komise rovněž poznamenává, že společnost Simet působí i na jiných trzích, například na trhu se službami mezinárodní dopravy, cestovního ruchu a pronájmu autobusů, takže na těchto trzích v rámci Unie jednoznačně konkuruje jiným společnostem. Každé vyrovnání poskytnuté společnosti Simet by nevyhnutelně narušilo hospodářskou soutěž a ovlivnilo obchod mezi členskými státy na těchto trzích.
(99)
Komise se proto domnívá, že oznámené opatření narušuje hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
7.1.4 Závěr
(100)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti dospěla Komise k závěru, že oznámené opatření představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
7.2 VÝJIMKY Z OZNAMOVACÍ POVINNOSTI PODLE NAŘÍZENÍ (EHS) Č. 1191/69
(101)
Na základě zdůvodnění Státní rady získala společnost Simet nárok na vyrovnání za poskytování dotyčných dopravních služeb v době, kdy tyto služby poskytovala. Na to, aby toto odůvodnění platilo, by platby na vyrovnání musely být vyňaty z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69. V opačném případě by opomenutí oznámení vyrovnání znamenalo, že je protiprávní, protože by bylo v rozporu s ustanoveními Smlouvy o státní podpoře.
(102)
Podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69 jsou totiž vyrovnání hrazená v souladu s uvedeným nařízením vyňata z postupu informování předem stanoveného v čl. 108 odst. 3 Smlouvy, a tudíž se na ně nevztahuje povinnost předběžného oznámení. Z rozsudku ve věci Combus vyplývá, že pojem „vyrovnání za závazky veřejné služby“ ve smyslu tohoto ustanovení se musí vykládat velmi restriktivně (32). Výjimka z oznámení podle čl. 17 odst. 2 se týká pouze vyrovnání za závazky veřejné služby, které byly podniku jednostranně uloženy podle článku 2 uvedeného nařízení, jež se vypočítávají pomocí metody popsané v článcích 10 až 13 zmíněného nařízení (společná metoda vyrovnání), a neuplatní se v případě smluv o veřejné službě definovaných v článku 14. Vyrovnání hrazené na základě smlouvy o veřejné službě definované v článku 14 nařízení (EHS) č. 1191/69, které představuje státní podporu, se musí předem oznámit Komisi. Pokud vyrovnání oznámeno nebude, bude se považovat za protiprávně provedenou podporu.
(103)
Odpověď na otázku, zda podle čl. 17 odst. 2 byly v tomto případě italské orgány skutečně vyňaty z postupu informování předem, tedy závisí zaprvé na tom, zda italské orgány skutečně jednostranně uložily společnosti Simet závazek veřejné služby, a zadruhé na tom, zda vyrovnání uznané v souvislosti s tímto závazkem je v souladu s nařízením (EHS) č. 1191/69. Komise postupně posoudí obě otázky.
7.2.1 Uložily italské orgány společnosti Simet jednostranně závazek veřejné služby?
(104)
Podle společnosti Simet (33) lze jednostranné uložení závazku veřejné služby vyvodit ze způsobů poskytování služeb, které měla dodávat, uvedených ve specifikacích koncese vydaných pro každou jednotlivou trasu linkové meziregionální autobusové dopravy, z pevného stanovení tarifů ministerstvem a z toho, že ministerstvo odmítlo přijmout změny stávajících služeb nebo udělit koncese pro nové služby.
(105)
Komise se však na základě informací, které obdržela, domnívá, že společnost Simet přesvědčivě neprokázala, že italské orgány jí jednostranně uložily závazek veřejné služby.
(106)
Za prvé, iniciativa společnosti Simet v souvislosti s žádostmi o obnovu specifikací koncese za všech šestnáct letech během posuzovaného období je neslučitelná s jednostranným uložením závazku veřejné služby. Účelem těchto specifikací bylo udělit společnosti Simet výlučné právo na poskytování příslušných služeb na posuzované období. Společnost Simet opakovaně žádala o prodloužení těchto práv přesto, že v každé z těchto specifikací se stanovilo, že za poskytování služby se nepřiznává vyrovnání a že společnost poskytuje službu zcela na vlastní riziko.
(107)
Za druhé, stanovení tarifů, tras a frekvence a jízdního řádu v těchto specifikacích nutně neznamená, že společnosti Simet byly na základě koncesí jednostranně uloženy závazky veřejné služby. Vzhledem k tomu, že poskytované služby se týkaly pravidelné linkové dopravy, bylo nutné, aby se ve specifikacích koncesí, na jejichž základě získala společnost Simet výlučné právo poskytovat tyto služby, předem stanovily způsoby poskytování služeb. Nebyly předloženy žádné důkazy o formálních žádostech o změnu těchto vlastností ani o následných zamítnutích ministerstva. Společnost Simet nepředložila ani důkazy o tom, že italské orgány jednostranně uložily uvedené způsoby společnosti Simet, tedy že je nenavrhl provozovatel výměnou za výhradní právo na poskytování služeb s následným schválením ministerstvem.
(108)
Za třetí, pokud jde o údajný závazek týkající se přepravy poštovních zásilek, společnost Simet nepředložila žádné doklady prokazující skutečně poskytnuté služby a z nich vyplývající čisté náklady. Společnost Simet nepředložila ani důkazy o tom, že někdy zpochybnila doložky specifikací koncese v souvislosti s přepravou poštovních zásilek. Mohlo by to znamenat buď to, že poskytování těchto služeb nebylo v rozporu s obchodními zájmy společnosti, nebo to, že poskytování těchto služeb společnost považovala za spravedlivé odškodnění za výlučné právo na poskytování služeb meziregionální dopravy.
(109)
Za čtvrté, co se týče tarifů, které mohla společnost Simet účtovat cestujícím za poskytované služby, italské orgány sice uznávají, že do roku 2001 skutečně platily vnitrostátní předpisy, které stanovovaly obecné zásady tvorby cen v oblasti autobusové dopravy v rámci obecnější vnitrostátní dopravní politiky a cenové politiky (34), ale provozovatelé mohli podat zvláštní žádost o uplatňování jiného tarifu. To je zřejmé z dopisu ministerstva, na nějž se společnost Simet odkazuje (35). Komise však podotýká, že společnost Simet neposkytla žádné důkazy o tom, že by italským orgánům někdy předložila takovou žádost, ani o tom, že by ministerstvo někdy v období let 1987-2003 žádosti o změnu tarifů zamítlo.
(110)
Skutečnost, že tarify v pravidelné dálkové dopravě „schvaloval“ ministerský provinční úřad pro motorová vozidla (36), a odkaz na „regulované“ tarify v oběžníku č. 3/02 ze dne 5. dubna 2002 (37) v rozporu s tvrzením společnosti Simet neznamenají, že tyto tarify původně nestanovili provozovatelé. Tyto pojmy spíše znamenají pouze to, že tarify byly stanoveny předem v zájmu transparentnosti a informovanosti cestujících a následně je schválily příslušné ministerské útvary.
(111)
Tato opatření v žádném případě nepředstavují „tarifní závazek“ ve smyslu čl. 2 odst. 5 nařízení (EHS) č. 1191/69, který by podléhal společnému postupu při vyrovnání. Tarifním závazkem se rozumí výhradně „jakýkoli závazek dopravního podniku uplatňovat, zejména pro určité kategorie cestujících, kategorie zboží nebo dopravní trasy, úředně stanovené nebo schválené sazby odporující obchodním zájmům podniku, které plynou z uložení nebo odmítnutí úpravy zvláštních tarifních opatření“. Definice tarifního závazku se nevztahuje „na závazky vyplývající z obecných opatření cenové politiky uplatňované na veškeré hospodářské činnosti nebo opatření přijatá pro přepravní sazby a podmínky obecně s ohledem na organizaci dopravního trhu nebo jeho části“.
(112)
A konečně, co se týče zamítnutí žádostí předložených společností Simet ministerstvem, Komise poznamenává, že šlo o žádosti o rozšíření, které se netýkaly změn ve způsobu poskytování stávajících služeb. Rozšíření služeb nebylo vždy možné vzhledem k tomu, jakým způsobem zákon č. 1822/39 upravuje poskytování služeb linkové osobní dopravy. Koncese na poskytování nových služeb nebo k rozšíření rozsahu existujících služeb se mohly vydávat jen v takovém rozsahu, aby nenarušovaly práva ostatních provozovatelů linkové dopravy. Zamítnutí žádostí o vytvoření nových služeb nebo o rozšíření stávajících služeb byla proto důsledkem vyvažování zájmů různých hospodářských subjektů, a nikoli uložení závazků veřejné služby, jak tvrdí společnost Simet.
(113)
Společnost Simet tedy neprokázala, že italské orgány jí jednostranně uložily závazek veřejné služby.
7.2.2 Je vyrovnání poskytnuté za uvedený závazek v souladu s nařízením (EHS) č. 1191/69?
(114)
V každém případě platí, že i kdyby se prokázalo, že v nějaké formě došlo k jednostrannému uložení závazků veřejné služby, na to, aby se vyrovnání za tyto služby mohlo vyjmout z informování předem podle čl. 17 odst. 2 uvedeného nařízení, stále by muselo být v souladu se společnou metodou vyrovnání (oddíl IV) podle nařízení (EHS) č. 1191/69. Komise se nedomnívá, že by tato podmínka byla splněna.
(115)
Komise zaprvé konstatuje, že v článku 10 nařízení (EHS) č. 1191/69 se mimo jiné uvádí, že výše vyrovnání se v případě závazku provozu nebo přepravy rovná rozdílu mezi snížením finančního břemene a snížením příjmů podniku, jenž v posuzovaném období může vyplynout ze zrušení celé nebo příslušné části daného závazku. Komise dále konstatuje, že podle rozsudku Soudního dvora ve věci Antrop nejsou požadavky stanovené v uvedeném ustanovení splněny, pokud „není možné na základě jistých údajů z účetnictví [společnosti] stanovit rozdíl mezi náklady přičitatelnými části [její] činnosti v oblastech, které jsou předmětem [její] koncese, a odpovídajícím příjmům, a v důsledku toho není možné vypočítat dodatečné náklady vyplývající [tomuto podniku] z plnění závazků veřejné služby“ (38).
(116)
Nařízení (EHS) č. 1191/69 navíc v čl. 1 odst. 5 písm. a) od 1. července 1992 stanovilo, aby dopravní podniky, které nevykonávají pouze služby podléhající ustanovením o závazcích veřejné služby, ale zabývají se jinými činnostmi, provozovaly veřejné služby v rámci samostatných divizí, které musí splňovat následující podmínky: i) provozní účty pro každou z těchto činností jsou oddělené a podíl prostředků příslušejících každé činnosti se určuje v souladu s platnými účetními pravidly a ii) výdaje se dorovnávají pomocí výnosů z provozu a platbami orgánů veřejné moci, bez jakékoliv možnosti přesunu do jiného odvětví činnosti podniku nebo z něj.
(117)
Společnost Simet v tomto případě nepřijala účinné oddělení účtů pro různé služby, které poskytovala do roku 2002. Lze zpochybnit platnost analytického účetnictví v letech 2002 a 2003 z hlediska oddělených účtů, protože neexistují žádné důkazy o tom, že řídící orgány společnosti využívaly toto analytické účetnictví pro kontrolu vlastní činnosti. Článek 10 tedy nebyl dodržen.
(118)
Zadruhé, společnost Simet neprokázala, že „hospodářské nevýhody […] byly stanoveny se zřetelem na důsledky závazku pro činnost podniku jako celku“ (čl. 5 odst. 1 nařízení (EHS) č. 1191/69), a nebyl ani dodržen požadavek na stanovení částky vyrovnání předem (článek 13 nařízení), jak je vysvětleno v oddíle 7.1.2.
(119)
A konečně, období vyrovnání za oznámené opatření se týká let 1987 až 2003. Společná metoda vyrovnání se však uplatňovala pro služby meziregionální autobusové dopravy jen do července 1992 a poté se na základě nařízení Rady (EHS) č. 1893/91 (39) omezila na „městskou, příměstskou a regionální osobní dopravu“. Definici „regionální dopravy“ uvedenou v nařízení (EHS) č. 1191/69 („dopravní služby určené k uspokojení dopravních potřeb regionu“) nelze rozšířit tak, aby se týkala všech dopravních služeb, které uspokojují potřeby obyvatel daného regionu, tedy i meziregionálních tras. Při tak širokém výkladu by totiž nařízení bylo do velké míry neúčinné, protože členské státy by v každém případě mohly vyloučit z rámce jeho působnosti podniky, jejichž činnost je omezena výlučně „na provozování městské, příměstské nebo regionální dopravy“ (40).
(120)
Komise proto dospěla k závěru, že oznámené opatření není v souladu se společnou metodou vyrovnání stanovenou v nařízení (EHS) č. 1191/69.
7.2.3 Závěr týkající se vynětí z postupu informování předem
(121)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem dospěla Komise k závěru, že vyrovnání, které podle Státní rady náleží společnosti Simet za provozování meziregionální autobusové dopravy v období let 1987-2003, nebylo vyňato z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69.
7.3 SLUČITELNOST PODPORY
(122)
Jelikož se neprokázalo, že platby vyrovnání jsou vyňaty z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69, bude nutné posoudit slučitelnost těchto plateb s vnitřním trhem, protože se má za to, že představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jak je vysvětleno v oddíle 7.1.
(123)
Komise se domnívá, že posouzení slučitelnosti oznámeného opatření by mělo být provedeno v souladu s nařízením (ES) č. 1370/2007, jež vstoupilo v platnost dne 3. prosince 2009 a kterým se zrušilo nařízení (EHS) č. 1191/69, protože tento právní předpis platí v okamžiku přijetí tohoto rozhodnutí (41). Komise v této souvislosti podotýká, že vyrovnání přiznané Státní radou společnosti Simet zatím nebylo vyplaceno, takže datum, kdy by se projevily účinky plánované podpory, odpovídá datu, kdy Komise přijme rozhodnutí o slučitelnosti podpory s vnitřním trhem (42). Navíc je sporné, zda byl nárok na toto vyrovnání společnosti Simet nezvratně přiznán již před vynesením rozsudku Státní rady č. 1405/2010 ze dne 9. března 2010, který skutečně Italské republice ukládá povinnost podniku vyrovnání uhradit. Jak je vysvětleno v odstavci 94, ve specifikaci koncese, na jejímž základě chce společnost Simet prokázat, že jí byl uložen závazek veřejné služby, se uvádí, že poskytování služeb nezavdává společnosti žádný nárok na dotace ani náhradu jakéhokoli druhu a že společnost bude tyto služby poskytovat v plné míře na vlastní riziko. Konečně je třeba zdůraznit, že Státní rada zatím nerozhodla o výši vyrovnání, které má být společnosti Simet uhrazeno.
(124)
Nařízení (ES) č. 1370/2007 upravuje uzavírání smluv o veřejných službách, které jsou definovány v článku 2 bodu i) uvedeného nařízení, v oblasti přepravy cestujících po železnici a silnici. Podle čl. 9 odst. 1 uvedeného nařízení „kompenzace za provozování veřejných služeb v přepravě cestujících […] vyplacené v souladu s tímto nařízením jsou slučitelné se [společným] trhem. Tyto kompenzace jsou osvobozeny od povinnosti předchozího oznámení podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy“.
(125)
Z důvodů uvedených dále se Komise domnívá, že oznámené vyrovnání není v souladu s podmínkami nařízení (ES) č. 1370/2007. Na základě čl. 9 odst. 1 uvedeného nařízení je proto nelze považovat za slučitelné s vnitřním trhem.
(126)
Komise zejména podotýká, že i kdyby specifikace koncese splňovala požadavky čl. 2 písm. i) nařízení (ES) č. 1370/07, pokud jde o definici smlouvy o veřejných službách, nebyla splněna všechna ustanovení článku 4 uvedeného nařízení, které stanoví povinný obsah smluv o veřejných službách a obecných pravidlech. Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. b) například požaduje, aby se parametry, na jejichž základě se vypočítává vyrovnání, určily předem objektivním a transparentním způsobem tak, aby nedošlo k nadměrnému vyrovnání, zatímco čl. 4 odst. 1 písm. c) a čl. 4 odst. 2 vymezují způsob rozdělení nákladů a příjmů. Jak Komise vysvětlila v oddíle 7.1.2 v souvislosti s posouzením druhého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark, ve specifikaci koncese se při udělení koncese stanovilo, že poskytování služeb nedává společnosti Simet žádný nárok na dotaci ani náhradu jakéhokoli druhu a že společnost poskytuje službu v plné míře na vlastní riziko. Toto vyloučení vyrovnání nutně znamená, že parametry vyrovnání nebyly stanoveny předem, takže nebyl splněn článek 4 nařízení.
(127)
V čl. 6 odst. 1 se dále uvádí, že v případě přímo zadaných smluv o veřejných službách musí být vyrovnání v souladu s ustanoveními nařízení (ES) č. 1370/2007 a s ustanoveními uvedenými v příloze, čímž se zajistí, aby nepřekračovalo rámec toho, co je nezbytné pro plnění závazku veřejné služby. V uvedené příloze se mimo jiné vyžaduje oddělené vedení účtů (bod 5) a upřesňují se způsoby pro určení maximální výše vyrovnání.
(128)
Jak je uvedeno v bodě (115), po většinu období, kterého se týká oznámené opatření (mezi lety 1987 a 2001), nezavedla společnost Simet ve skutečnosti oddělené vedení účtů; zpochybnit lze i spolehlivost analytického účetnictví. Bez ohledu na to, jaké vyrovnání se nakonec přizná, nelze tedy prokázat, že toto vyrovnání nepřekročí částku odpovídající čistým finančním důsledkům, které odpovídají celkovým důsledkům, ať už pozitivním, nebo negativním, plnění závazku veřejné služby na náklady a příjmy provozovatele veřejné služby (bod 2 přílohy).
(129)
Vzhledem k tomu, že parametry vyrovnání nebyly stanoveny předem, se navíc každé rozdělení nákladů musí nutně provést ex post na základě arbitrárních předpokladů, což je případ původní zprávy i zprávy s většinovým stanoviskem. Komise však nemůže přijmout předpoklady uvedené ve zprávě s většinovým stanoviskem, podle níž každá služba, kterou společnost poskytuje, by měla v daném roce nutně vykazovat stejný podíl příjmů a nákladů. Protože výpočet ex post nevyhnutelně povede k plnému vyrovnání nákladů vzniklých při poskytování služby, má Komise za to, že míra návratnosti vlastního kapitálu, která je vyšší než příslušná swapová sazba zvýšená o 100 bazických bodů a použitá v původní zprávě i ve zprávě s většinovým stanoviskem, by se za normálních okolností nepovažovala za vhodnou referenční hodnotu pro výpočet přiměřeného zisku.
(130)
Komise proto zastává názor, že vyrovnání nařízené Státní radou, s nímž se ve specifikaci koncese nepočítalo, nebude vyplaceno v souladu s nařízením (ES) č. 1370/2007, a že oznámené opatření je proto neslučitelné s vnitřním trhem.
(131)
A konečně, pokud jde o argument společnosti Simet, že rozsudek Státní rady č. 1405/2010 se netýká přiznání vyrovnání za veřejnou službu na základě příslušného nařízení Rady, ale představuje náhradu škod souvisejících s porušením nařízení (EHS) č. 1191/69, jež vznikly údajným jednostranným uložením závazků veřejné služby podle čl. 1 odst. 3 a 5 uvedeného nařízení, Komise podotýká, že přestože se v prováděcí části rozsudku č. 1405/2010 nevyskytuje žádný odkaz na nařízení (EHS) č. 1191/69, tento rozsudek přiznává společnosti Simet nárok na získání částek jako vyrovnání podle článků 6, 10 a 11 nařízení (EHS) č. 1191/69, jehož výši musí určit orgán státní správy na základě spolehlivých údajů (43). Státní rada navíc v rozsudku č. 1405/2010 sama zamítla odvolání společnosti Simet týkající se náhrady škod, kterou chápala jako náhradu pokrývající reziduální ztráty, kterých se netýkalo vyrovnání, jež mělo být přiznáno, jakož i odvolání ohledně neodůvodněného obohacení, a to proto, že přijala hlavní žádost o vyrovnání na základě nařízení (EHS) č. 1191/69 (44). Státní rada proto v bodě 3.3 rozsudku uvádí: „V současnosti nelze přijmout žádné žádosti o náhradu škod, které stěžovatel předložil, protože to, zda existují reziduální škody, které nejsou zahrnuty v posuzované částce a které musí vypočítat a prokázat dotčená společnost, bude známo až tehdy, když orgán státní správy příslušnou částku stanoví.“
(132)
Komise se v každém případě domnívá, že přiznání náhrady škod ve prospěch společnosti Simet za údajné protiprávní jednostranné uložení závazků veřejné služby italskými orgány, jež byla vypočtena na základě společné metody vyrovnání stanovené v nařízení (EHS) č. 1191/69, by bylo v rozporu s články 107 a 108 Smlouvy. Je to proto, že přiznání této náhrady by pro společnost Simet mělo stejný výsledek jako přiznání vyrovnání za závazky veřejné služby za posuzované období, a to přesto, že specifikace koncese, která upravuje předmětné služby, nebyla vyňata z předběžného oznámení ani nesplňovala hmotněprávní požadavky nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (ES) č. 1370/2007, jak již bylo výše prokázáno. Přiznání této náhrady by tedy v podstatě umožnilo obejít pravidla státní podpory a podmínky stanovené zákonodárcem Unie, na jejichž základě příslušné orgány, které ukládají nebo zadávají závazky veřejné služby, vyrovnávají příslušným provozovatelům náklady, které jim vznikly při plnění závazků veřejné služby. A konečně, jak již bylo uvedeno, ve specifikaci koncese, podle které společnost Simet poskytovala dopravní služby, se nepředpokládalo vyplacení jakéhokoli finančního vyrovnání. Společnost Simet souhlasila s poskytováním služeb za podmínek stanovených v koncesích na vlastní riziko.
(133)
Komise proto nemůže přijmout tvrzení společnosti Simet, že rozsudek Státní rady č. 1405/2010 znamená přiznání náhrady škod souvisejících s porušením nařízení (EHS) č. 1191/69, a nikoli přiznání vyrovnání za závazky veřejné služby.
8. ZÁVĚR
(134)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti Komise dospěla k závěru, že oznámené opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, jež je neslučitelná s vnitřním trhem,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Platby vyrovnání společnosti Simet, které oznámily italské orgány, představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské Unie. Opatření nebylo vyňato z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69.
Státní podpora je neslučitelná s vnitřním trhem, protože nebyly splněny podmínky nařízení (ES) č. 1370/2007. Italské orgány tedy nemohou uvedenou podporu provést.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 2. října 2013.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 2 oktober 2013
om ersättning som ska betalas ut till Simet SpA för kollektivtrafik mellan 1987 och 2003 (statligt stöd nr SA.33037 (2012/C) - Italien)
[delgivet med nr C(2013) 6251]
(Endast den italienska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2014/201/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (1) och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
1. FÖRFARANDE
(1)
Genom en elektronisk anmälan av den 18 maj 2011 anmälde de italienska myndigheterna, i enlighet med artikel 108.3 i fördraget, ersättning som beviljats Simet SpA (nedan kallat Simet) för interregional busslinjetrafik inom ramen för allmän trafikplikt under perioden 1987-2003, enligt beslut av Consiglio di Stato, Italiens högsta förvaltningsdomstol (nedan kallad den anmälda åtgärden). Denna anmälan registrerades med ärendenummer SA.33037.
(2)
De italienska myndigheterna har lämnat ytterligare upplysningar om den anmälda åtgärden genom skrivelser av den 12 juli 2011, den 5 oktober 2011, den 20 februari 2012, den 2 och den 28 mars 2012 och den 17 april 2012.
(3)
Genom en skrivelse av den 31 maj 2012 underrättade kommissionen Italien om sitt beslut att inleda det förfarande som anges i artikel 108.2 i fördraget (nedan kallat beslutet om att inleda förfarandet).
Följande synpunkter mottogs inom de godkända tidsfristerna:
-
De italienska myndigheterna lämnade sina synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet genom skrivelser av den 1 juni 2012, den 24 september 2012 och den 11 oktober 2012.
-
Den enda tredje part som lämnade synpunkter med anledning av beslutet om att inleda förfarandet var Simet, den potentiella mottagaren av den anmälda åtgärden. Dess synpunkter mottogs den 4 augusti 2012, den 31 oktober 2012 och den 13 december 2012.
-
De italienska myndigheterna kommenterade synpunkterna från tredje part genom skrivelser av den 28 november 2012, den 4 december 2012, den 19 december 2012 och den 10 januari 2013.
2. BESKRIVNING AV ÅTGÄRDEN
2.1 FÖRETAGET OCH DE TJÄNSTER SOM TILLHANDAHÅLLS
(4)
Simet är ett privatägt företag som tillhandahåller linjetrafik med buss, i enlighet med koncessioner som beviljats av den italienska staten enligt lag 1822/39 (2). I närmare detalj driver Simet ett nätverk av interregionala busslinjer mellan Kalabrien och andra italienska regioner. Utöver dessa tjänster, som står för omkring två tredjedelar av Simets intäkter, tillhandahåller företaget även andra tjänster, såsom internationella transporter, turismverksamhet och bussuthyrning med förare (3), som står för den återstående tredjedelen av dess intäkter.
(5)
I oktober 1999 lämnade Simet för första gången in en ansökan till ministeriet för infrastruktur och transport (nedan kallat ministeriet) om ersättning för sin interregionala busslinjetrafik sedan 1987 (4). Ministeriet avslog denna och senare ansökningar, eftersom man ansåg att Simet inte ålagts allmän trafikplikt.
(6)
De italienska myndigheterna menade att Simet, i likhet med andra leverantörer av interregional busslinjetrafik, bedrev sin verksamhet på grundval av tillfälliga tillstånd (koncessioner) som förnyades årligen på företagets begäran. Dessa koncessioner gav företaget ensamrätt att tillhandahålla tjänsterna i fråga. I de årliga koncessionsspecifikationerna angavs att driften av trafiken inte gav företaget rätt till någon subvention eller ersättning av något slag och att den drevs helt och hållet på företagets egen risk. De biljettpriser som företaget självt föreslagit fanns också med i de årliga koncessionsspecifikationer som godkändes av ministeriet.
(7)
Företaget inkom under årens lopp med ett antal ansökningar om ändring av villkoren för trafiken, vilka vanligen godkändes i enlighet med det förfarande som anges i presidentdekret 369/94 (5). Artiklarna 4 och 5 i presidentdekret 369/94 innehöll bestämmelser om ett detaljerat förfarande för bedömning och jämförande analys av ansökningar om inrättande av ny trafik på grundval av en koncession.
2.2 CONSIGLIO DI STATOS DOMAR FÖRE BESLUTET OM ATT INLEDA FÖRFARANDET
(8)
Med anledning av ministeriets vägran att bevilja ersättning för allmän trafik för perioden från och med 1987 väckte Simet talan vid den italienska förvaltningsdomstolen och begärde ersättning för fullgörande av allmän trafikplikt.
(9)
Efter överklagande erkände Consiglio di Stato i dom 1405/2010 av den 9 mars 2010 (nedan kallad dom 1405/2010) Simets rätt till ersättning för sin (främst interregionala) busslinjetrafik, som tillhandahölls i enlighet med de koncessioner som beviljats av den italienska staten. Ersättningens exakta storlek skulle fastställas på grundval av tillförlitliga uppgifter från företagets räkenskaper.
(10)
Såsom förklaras närmare i beslutet om att inleda förfarandet anges inte i dom 1405/2010 genom vilken rättsakt den allmänna trafikplikten ålades, eller i vilken form. Consiglio di Statos beslut 2072/2011, som utfärdades den 18 januari 2011 sedan förvaltningen underlåtit att rätta sig efter dom 1405/2010, är tydligare i det avseendet och följande påpekas: ”Ministeriet har upprepade gånger nekat företaget möjlighet att ändra linjer, tider och hållplatser och beordrat det att se till att biljettpriserna som högst motsvarar de som tas ut av Ferrovie dello Stato (Italiens statliga järnvägar) - något som enligt företaget tyder på att det rör sig om en allmännyttig tjänst.”
(11)
I dom 1405/2010 nämns visserligen Europaparlamentets och rådets nya förordning (EG) nr 1370/2007 (6), som reglerar ersättning för allmän trafik och ”föreskriver ersättningskriterier som inte skiljer sig från dem som anges i tidigare gemenskapsförordningar”, men Consiglio di Stato beslutade att de ansvariga myndigheterna skulle betala ut ersättning till Simet på grundval av artiklarna 6, 10 och 11 i rådets förordning (EEG) nr 1191/69 (7).
(12)
De italienska myndigheterna har beslutat att avvakta kommissionens bedömning av den anmälda åtgärden innan Consiglio di Statos avgöranden (dom 1405/2010 och beslut 2072/2010) verkställs och ersättningen betalas ut till Simet.
2.3 URSPRUNGLIGEN ANMÄLT BELOPP FÖR EVENTUELL ERSÄTTNING FÖR ALLMÄN TRAFIK
(13)
När det gäller storleken på den ersättning som ska betalas ut till Simet för de tillhandahållna tjänsterna lämnade de italienska myndigheterna en rapport till kommissionen, vilken beställts av Simet och upprättats av en extern konsult (nedan kallad den första rapporten), utan att bekräfta de beräkningar den innehöll. I den första rapporten beräknades den ersättning som skulle betalas ut till omkring 59,4 miljoner euro (8).
(14)
Senare omprövades dock ersättningsanspråken eftersom Consiglio di Stato, till följd av beslutet om att inleda förfarandet, begärt en oberoende bedömning av den lämpliga ersättningsnivån. Resultatet av den bedömningen behandlas i avsnitten 2.6 och 2.7.
2.4 VARAKTIGHET
(15)
Simet begär ersättning för trafik som bedrivits till och med utgången av 2013 (9), men de italienska myndigheterna anser att den relevanta perioden för denna anmälan endast omfattar 1987-2003, eftersom dom 1405/2010 bara avser det överklagande som gäller den perioden. Framför allt anges tydligt i punkt 3.1 i dom 1405/2010 att det rör sig om ersättning för åren 1987-2003.
2.5 DET NATIONELLA DOMSTOLSFÖRFARANDETS UTVECKLING EFTER BESLUTET OM ATT INLEDA FÖRFARANDET
(16)
Till följd av de italienska myndigheternas vägran att verkställa dom 1405/2010 och beslut 2072/2011 utfärdade Consiglio di Stato ett nytt beslut, nr 270/2012, varigenom en panel av oberoende experter utsågs för att fatta beslut om hur dom 1405/2010 skulle genomföras.
(17)
Panelen, som bestod av en ordförande och två ledamöter, fick i uppgift att beräkna beloppet för den ersättning som skulle betalas ut till Simet enligt dom 1405/2010. Samtidigt utsåg parterna i målet sina egna experter, som kommenterade expertpanelens preliminära slutsatser. Det ledde till att ett antal rapporter och svar utväxlades under de följande månaderna.
(18)
Expertpanelen avslutade sitt arbete i augusti 2012. Den kom inte fram till någon enhällig slutsats. I stället lämnades två separata rapporter till Consiglio di Stato:
-
Den 29 augusti 2012 lämnades en minoritetsrapport undertecknad av ordföranden för den panel som utsetts av Consiglio di Stato, där det slogs fast att det inte fanns tillräckliga uppgifter för att avgöra vilken ersättning som skulle betalas ut till Simet och att ingen ersättning därför kunde beviljas.
-
Den 20 augusti 2012 lämnades en majoritetsrapport undertecknad av två av de tre experter som utsetts av Consiglio di Stato, där det slogs fast att den ersättning som skulle betalas ut till Simet uppgick till 22 049 796 euro.
(19)
Eftersom förfarandet för statligt stöd fortfarande pågår vid kommissionen har Consiglio di Stato ännu inte antagit något slutgiltigt beslut om det ersättningsbelopp som ska betalas ut till Simet.
2.6 MINORITETSRAPPORTEN
(20)
I minoritetsrapporten betonas framför allt följande:
-
Tillförlitliga uppgifter för beräkning av ersättning (såsom krävs enligt beslut 2072/2011 och dom 1405/2010) saknas.
-
Särredovisning, som enligt förordning (EEG) nr 1191/69 är en förutsättning för beviljande av ersättning (för att undvika alltför hög ersättning), saknas.
-
Särredovisningssystemet kan inte ersättas med andra redovisningssystem, vilket ännu inte visat sig möjliggöra en korrekt identifiering av samtliga kostnader och intäkter.
-
När det gäller de år för vilka kostnadsuppgifter finns tillgängliga (endast 2002 och 2003) nämns inga sådana uppgifter i de dokument som bifogats redovisningen (bokslutskommentarer och verksamhetsberättelse). Det skulle kunna tyda på att kostnadsredovisningen inte använts av bolagsstyrningsorganen för att övervaka företagets verksamhet.
-
Förutbestämda parametrar för beräkning av ersättning saknas.
-
Företaget har inte exakt, specifikt och entydigt angett vad den allmänna trafikplikten omfattar (med hänvisning till de typer av allmän trafikplikt som identifieras i unionens lagstiftning) för enskilda linjer.
-
Den ”ekonomiska nackdelen” till följd av den allmänna trafikplikten har inte identifierats.
-
Det saknas bevis för den skada som drabbat Simet, som ansvarade för att lägga fram sådana bevis under det förfarande som utmynnade i dom 1405/2010.
(21)
Mot bakgrund av dessa brister konstateras i minoritetsrapporten att det inte finns några tillförlitliga uppgifter för beräkning av ersättningen enligt dom 1405/2010 och att inget ersättningsbelopp därmed kan fastställas.
2.7 MAJORITETSRAPPORTEN
(22)
I majoritetsrapporten används följande metod för att beräkna den ersättning som ska betalas ut till Simet:
2.7.1 Ersättning baserad på skillnaden mellan rörelsekostnader och intäkter
2.7.1.1 Metod för beräkning av intäkterna
(23)
För åren 1987-1992 och 2002-2003 extrapolerade experterna intäkterna från busslinjetrafiken direkt från redovisningen. För perioden 1993-2001 använde experterna Simets intäktsverifikationer, eftersom redovisningen för den perioden inte ger närmare uppgifter om intäkterna från denna trafik (10). På grundval av dessa beräkningar slogs fast att de totala intäkterna för perioden 1987-2003 uppgick till 57 213 440 euro.
2.7.1.2 Metod för beräkning av kostnaderna för busstrafiken
(24)
Eftersom ingen kostnadsredovisning fanns tillgänglig för perioden 1987-1992 fördelade experterna kostnaderna för den interregionala busslinjetrafiken med utgångspunkt i den andel intäkter den trafiken genererade under den perioden. Experterna utgick från de totala kostnader som framgick av respektive årsbokslut. För att rekonstruera rörelsekostnaderna drog experterna därefter av följande icke rörelsebetingade kostnader från de totala kostnaderna: räntekostnader, finansiella kostnader, förluster vid försäljning av tillgångar, diverse förluster och kostnader, direkta skatter och utgående lager. Slutligen fastställdes de rörelsekostnader som kunde hänföras till den interregionala busslinjetrafiken med utgångspunkt i andelen intäkter som genererats av denna busslinjetrafik.
(25)
För perioden 1993-2001 ändrade Simet presentationen av uppgifter i årsbokslutet (11). För de åren drog experterna därför av värdet av de totala rörelsekostnaderna, vilket motsvarar den algebraiska summan av följande produktionskostnader, från företagets årsbokslut: tillsatsvaror och förbrukningsartiklar, externa tjänster, kostnader för nyttjande av egendom tillhörande tredjeman, personalkostnader, avskrivningar och nedskrivningar, förändringar i lager av råvaror, tillsatsvaror och förbrukningsartiklar samt diverse rörelsekostnader. Därefter fastställdes de rörelsekostnader som kunde hänföras till den interregionala busslinjetrafiken med utgångspunkt i andelen intäkter som genererats av denna busslinjetrafik (på samma sätt som för perioden 1987-1992). För åren 2000 och 2001 tillämpades visserligen kostnadsredovisning i någon mån, men de relevanta dokumenten var inte uttömmande och det beslutades därför att samma metod som föregående år skulle användas för identifiering av de kostnader som härrörde från busslinjetrafiken.
(26)
För åren 2002 och 2003 fanns kostnadsuppgifter. Experterna delade därför in kostnaderna i följande kategorier: i) kostnader med koppling till körsträcka; ii) kostnader som direkt kan hänföras till busslinjetrafiken; iii) fördelbara kostnader baserade på omsättning.
-
Den första kategorin kostnader innefattar bränsle, motorolja, däck, reservdelar, utvändigt arbete, fordonstvätt, motorvägsavgifter, obligatorisk fordonsservice, leasing och nedskrivning av tillgångar. Var och en av dessa kostnader dividerades med det totala antalet kilometer som körts, och kostnaden per kilometer multiplicerades därefter med antalet kilometer för endast busslinjetrafiken.
-
Den andra kategorin kostnader innefattar de som, med utgångspunkt i kostnadsredovisningen, direkt kan hänföras till den interregionala busslinjetrafiken. Här ingår direktanställning, avfallshantering, provisionskostnader, diverse avgifter, parkeringsavgifter, hyra av tredje parts fordon för busslinjetrafik, inköp för ombordservice och ersättning av resande personals utlägg.
-
Den tredje kategorin kostnader innefattar ”indirekta kostnader” som indirekta arbetskostnader, allmänna omkostnader, bussförsäkring, fordonsskatt och lokalhyra. Dessa kostnader fördelades med utgångspunkt i den andel intäkter som genererats av busslinjetrafiken i fråga.
(27)
Sedan de siffror som på så sätt räknats fram för var och en av de ovannämnda perioderna adderats, konstaterades att de totala kostnaderna för busslinjetrafiken för perioden 1987-2003 uppgick till 59 510 413 euro.
(28)
När dessa kostnader dragits från intäkterna från busslinjetrafiken konstateras således i majoritetsrapporten en rörelseförlust på 2 296 973 euro för perioden 1987-2003.
2.7.2 Ersättning kopplad till behovet av att säkra avkastning på det arbetande kapitalet:
(29)
För varje granskat år fastställde experterna det arbetande kapitalet, som utgör summan av
-
eget kapital (E), vars värde togs från årsbokslutet och avsåg eget aktiekapital, och
-
främmande kapital (D). Som främmande kapital räknade experterna endast finansiella skulder, dvs. skulder till banker och andra långivare.
(30)
Formeln för vägd genomsnittlig kapitalkostnad (WACC) används som utgångspunkt för att fastställa avkastningen på det arbetande kapitalet.
Där:
Re
=
avkastningskrav på eget kapital
Rd
=
lånekostnad, E = företagets egna kapital
D
=
företagets skuld,
E/V
=
det egna kapitalets andel av finansieringen
D/V
=
skuldens andel av finansieringen
Tc
=
bolagsskatt
(31)
Avkastningskravet på eget kapital beräknades med hjälp av prissättningsmodellen för kapitaltillgångar. Denna modell beskriver förhållandet mellan risk och förväntad avkastning:
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Beta of the security
=
Expected market return
(32)
Räntan för statsobligationer med tio års löptid, enligt nationell statistik, användes som proxyvariabel för den riskfria räntan (rf).
(33)
För de år för vilka ersättningen skulle fastställas slog experterna fast att investerare som investerade i aktier i stället för i riskfria värdepapper på den italienska marknaden i genomsnitt begärde en riskpremie på 5,8 % (rm-rf) (12).
(34)
Betavärdet (13) för andelarna av Simets kapital beräknades med hjälp av ett betavärde utan skuldsättning (14) på 0,39 för busstrafiksektorn (15). Betavärdet anpassades därefter till den finansiella struktur som företaget redovisat för varje år:
(35)
Mellan 1987 och 1994 var den italienska bolagsskatten 36 %, mellan 1995 och 2000 var den 37 %, och mellan 2001 och 2002 var den 36 %.
(36)
Avkastningen på arbetande kapital motsvarar enligt experterna den ersättning som Simet bör erhålla efter skatt. Eftersom ersättningen är skattepliktig måste den justeras enligt följande:
(37)
Med utgångspunkt i dessa formler beräknar experterna att den avkastning på arbetande kapital som Simet bör erhålla är 5 948 150 euro.
(38)
Det totala ersättningsbelopp som beräknats av experterna före dröjsmålsränta är således 8 245 124 euro (ersättning för rörelseförlust och avkastning på arbetande kapital).
2.7.3 Beräkning av dröjsmålsränta
(39)
Eftersom ersättningsbeloppen enligt ovan inte betalades ut under de år som de avsåg justerade experterna beloppen uppåt enligt följande:
-
De ursprungligen beräknade beloppen räknades om med utgångspunkt i ISTAT:s index för konsumentprisinflation fram till juli 2012.
-
Dröjsmålsränta beräknades därefter på de erhållna beloppen.
(40)
Expertpanelen kom på så sätt fram till en sammanlagd ersättning på 22 049 796 euro.
2.7.4 Andra iakttagelser i majoritetsrapporten
(41)
Enligt majoritetsrapporten har inte den ersättning som beviljats av Consiglio di Stato sin grund i direkt tillämpning av förordning (EEG) nr 1191/69, dvs. direkt - om än retroaktivt - beviljande av ersättning enligt den förordningen. I stället menar man att Consiglio di Stato föreslagit tillämpning av de kriterier som anges i de gemensamma metoderna för beräkning av ersättning i den förordningen för att fastställa den skada som Simet vållats till följd av den olagliga förlängningen av företagets allmänna trafikplikt.
(42)
I majoritetsrapporten konstateras vidare att kommissionen, i fall där den ansåg att förordning (EEG) nr 1191/69 inte var tillämplig när det handlade om att bedöma ersättning för allmän trafik, ofta godkände sådan ersättning genom att på motsvarande sätt tillämpa gemenskapens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster. Det främsta kriteriet för kommissionen var att ersättningsbeloppet inte översteg vad som krävdes för att täcka kostnaderna i samband med fullgörandet av den allmänna trafikplikten. När det gäller risken för alltför hög ersättning i det aktuella ärendet framhålls i majoritetsrapporten att dess beräkningar, som ju är beräkningar i efterhand av de kostnader som företaget faktiskt tidigare ådragit sig för att tillhandahålla den busslinjetrafik som efterfrågats, är fria från den osäkerhet som är förbunden med prognosberäkningar av ersättning som görs i förväg. Det finns alltså ingen risk för alltför hög ersättning.
(43)
Majoritetsrapporten tar upp frågan om avsaknad av särredovisning. Det påpekas att särredovisning tillämpas för företag som erhåller ersättning för tillhandahållande av en allmännyttig tjänst för att förhindra att sådana medel missbrukas för företagets övriga verksamhet. I det aktuella ärendet har dock inga offentliga medel ännu överförts till Simet som ersättning för tillhandahållande av en allmännyttig tjänst, och kravet på särredovisning bör därför inte ses som ett skäl att vägra utbetalning av den ersättning som beviljats av Consiglio di Stato.
(44)
I majoritetsrapporten noteras dessutom att den faktiska rörelseförlusten för åren 2002 och 2003, när kostnadsredovisning fanns tillgänglig, var i stort sett densamma som de förluster som beräknats med den metod som använts för föregående år, enligt vilken kostnaderna fördelades på den interregionala busslinjetrafiken på grundval av andelen intäkter som genererats av den trafiken (siffrorna skilde sig åt med bara 2,6 %). Experterna anser därför att avsaknaden av kostnadsredovisning för den föregående perioden inte bör ha någon praktisk betydelse för beviljandet av ersättning.
3. SKÄL FÖR ATT INLEDA FÖRFARANDET
(45)
Såsom förklaras i beslutet om att inleda förfarandet tvivlade kommissionen i flera avseenden på att den anmälda åtgärden var förenlig med den inre marknaden.
(46)
För det första hade kommissionen betänkligheter beträffande klassificeringen av den anmälda åtgärden som en åtgärd som inte utgör stöd. Framför allt undrade kommissionen om de fyra villkor som domstolen angett i Altmarkdomen (16) var uppfyllda.
(47)
För det andra tog kommissionen upp frågan om den tillämpliga rättsliga ramen. Den ersättning som Consiglio di Stato beslutat om avsåg allmän trafikplikt som Simet ska ha ålagts för åren 1987-2003, men eftersom den ännu inte betalats ut uppstod frågan om huruvida förordning (EEG) nr 1191/69 eller förordning (EG) nr 1370/2007 var tillämplig i det aktuella ärendet.
(48)
Kommissionen ansåg att förordning (EEG) nr 1191/69 skulle vara tillämplig i det aktuella ärendet om det kunde visas att allmän trafikplikt i själva verket ensidigt ålagts Simet av de italienska myndigheterna och att den föreslagna ersättningen uppfyllde samtliga krav i den förordningen. Skälet till det är att ersättning för allmän trafikplikt som ensidigt ålagts ett företag och som betalas ut enligt reglerna i förordning (EEG) nr 1191/69 i enlighet med artikel 17.2 i den förordningen är undantagen från kravet på förhandsinformation till kommissionen. Om inget av dessa två villkor kunde visas vara uppfyllda skulle den anmälda åtgärdens förenlighet i stället bedömas enligt förordning (EG) nr 1370/2007.
(49)
För det tredje, och förutsatt att den ersättning som Consiglio di Stato beslutat om i själva verket var resultatet av ett ensidigt åläggande av allmän trafikplikt, betvivlade kommissionen ändå, på grundval av de uppgifter den förfogade över, att ersättningen var förenlig med kraven i förordning (EEG) nr 1191/69. Kommissionen tvivlade också på att det var lämpligt att tillämpa de gemensamma principerna för beräkning av ersättning enligt förordning (EEG) nr 1191/69, som gäller ensidigt ålagd allmän trafikplikt, för åren efter 1992, eftersom den interregionala busslinjetrafiken från och med juli 1992 inte kunde ha omfattats av ensidigt ålagd allmän trafikplikt (17).
(50)
För det fjärde betvivlade kommissionen, om närmare undersökning bekräftade att minst ett av villkoren för undantag från informationskravet enligt förordning (EEG) nr 1191/69 inte var uppfyllt och en bedömning enligt förordning (EG) nr 1370/2007 måste göras, att villkoren i den förordningen var uppfyllda i det aktuella fallet.
(51)
Kommissionen betvivlade under alla omständigheter, oavsett vilken rättslig grund som tillämpades, att den ersättning som Consiglio di Stato beslutat om undanröjde risken för alltför hög ersättning. Kommissionen konstaterade att Simet inte tillämpat någon egentlig särredovisning förrän tidigast 2000 (18) och undrade om det var möjligt att i efterhand exakt fastställa kostnaderna för busslinjetrafiken. Dessutom ifrågasattes om det avkastningskrav på eget kapital som använts vid beräkningen av ersättningen var korrekt.
4. KOMMENTARER FRÅN ITALIEN
(52)
I sina inlagor ansåg de italienska myndigheterna att den anmälda åtgärden utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget, i synnerhet eftersom den inte uppfyllde samtliga villkor som domstolen angett i Altmarkdomen. De italienska myndigheterna ansåg också att den ersättning som Consiglio di Stato beviljat inte var förenlig med vare sig förordning (EEG) nr 1191/69 eller förordning (EG) nr 1370/2007.
(53)
De italienska myndigheterna betonade att varken något ensidig eller något kontraktsenligt åläggande av allmän trafikplikt förekommit för interregional busslinjetrafik under den granskade perioden. De rättsliga instrument som reglerade förhållandet mellan den offentliga myndigheten och privata företag som bedrev passagerartrafik var ensidiga koncessioner enligt vilka den offentliga myndigheten överfört sin lagliga rätt att bedriva transporttjänster för passagerare utan åtskillnad, som den ursprungligen tilldelats av staten genom lag 1822/39, till ett privat organ.
(54)
De italienska myndigheterna erinrade vidare om att det i de koncessionsspecifikationer som utfärdats av ministeriet på företagets begäran tydligt angavs att tjänsten bedrevs helt och hållet på företagets egen risk, med undantag för den garanti för ensamrätt som förelåg under den granskade perioden. Driften av trafiken medförde inte rätt till någon subvention eller ersättning av något slag. Koncessionerna var av tillfällig art och förnyades varje år på företagets begäran. Varje år gjordes olika ändringar av tillstånden med avseende på linjer, hållplatser, antal avgångar etc., på grundval av specifika förfrågningar från företagen.
(55)
När det gäller de tak för biljettpriserna som beskrevs i beslutet om att inleda förfarandet och som tillämpades fram till 2001 noterade de italienska myndigheterna att detta tak gällde i hela Italien och inte bara i ett visst geografiskt område. De konstaterade också att detta var en prispolitisk åtgärd enligt artikel 2.5 i förordning (EEG) nr 1191/69 och inte utgjorde en skyldighet att följa taxebestämmelser med obligatorisk ersättning i den mening som avses i den förordningen.
(56)
Dessutom var det enligt de italienska myndigheterna, från och med juli 1992 (19), inte ens tillåtet att införa allmän trafikplikt för interregional busslinjetrafik enligt förordning (EEG) nr 1191/69. Enligt artikel 1.5 i den förordningen får allmän trafikplikt införas ensidigt endast för stads- och förortstrafik och regional trafik.
(57)
Under alla omständigheter konstaterade de italienska myndigheterna att Simet aldrig ansökt om upphävande av allmän trafikplikt enligt artikel 4 i förordning (EEG) nr 1191/69, vilket ses som en förutsättning för att det ska kunna hävdas att en sådan plikt förelåg. Simets ansökan till ministeriet 1999 (20) var en allmän ansökan om ersättning för allmän trafikplikt som uppgavs ha ålagts genom de koncessioner som utfärdades från 1987 och framåt. De italienska myndigheterna påpekade att det i den ansökan inte angetts vilken allmän trafikplikt som skulle upphävas för att säkra tillräcklig lönsamhet för den interregionala busslinjetrafiken.
(58)
De italienska myndigheterna slog därför fast att Simet inte hade visat att företaget ålagts allmän trafikplikt (enligt definitionen i artikel 2.2 i förordning (EEG) nr 1191/69) och framför allt inte hade visat vilka specifika och exakta skyldigheter att bedriva verksamhet, utföra transporter och följa taxebestämmelser som det omfattats av. Enligt Italien hade Simet bara visat att man bedrev diverse samhällsomfattande transporttjänster på grundval av statliga koncessioner som beviljats av de ansvariga myndigheterna och utfärdats på företagets begäran. Att Simet anförtrotts att bedriva samhällsomfattande transporttjänster visade inte i sig att företaget fullgjorde allmän trafikplikt i den mening som avses i förordning (EEG) nr 1191/69.
(59)
De italienska myndigheterna noterade vidare att Simet inte, under större delen av den granskade perioden (1987-2001), tillämpat någon egentlig särredovisning såsom krävs enligt artikel 1.5 i förordning (EEG) nr 1191/69 (21). Det var därför inte möjligt att beräkna de ytterligare nettokostnaderna till följd av fullgörandet av allmän trafikplikt, vilket betydde att villkoren i artikel 10 i förordning (EEG) nr 1191/69 inte var uppfyllda.
(60)
Slutligen påpekade de italienska myndigheterna att ministeriet inte fastställt några ersättningsbelopp i förväg, såsom krävs enligt artikel 13 i förordning (EEG) nr 1191/69, eftersom det inte ålagt Simet någon allmän trafikplikt. I det aktuella fallet hade den ersättning som skulle betalas ut till Simet beräknats uteslutande på grundval av en bedömning i efterhand.
(61)
De italienska myndigheterna ansåg att en bedömning enligt förordning (EG) nr 1370/2007 ledde till i stort sett samma frågeställningar som en bedömning enligt förordning (EEG) nr 1191/69 (frånvaro av en tydligt definierad allmän trafikplikt, frånvaro av objektiva, förutbestämda ersättningsparametrar, frånvaro av särredovisning osv.). När det gäller begreppet ”rimlig vinst” enligt bilagan till förordning (EG) nr 1370/2007 ansåg de italienska myndigheterna att den avkastning som Simet föreslagit i den första rapporten var alltför hög för en situation där ersättningen fastställdes i efterhand och eliminerade risken för oförutsedda kostnader/förluster.
(62)
De italienska myndigheterna ställde sig helt och hållet bakom slutsatserna i minoritetsrapporten, där det slogs fast att ersättningsbeloppet inte kunde beräknas. Samtidigt ansåg de att majoritetsrapporten innehöll vissa sak- och metodfel. De italienska myndigheterna betvivlade t.ex. att den metod baserad på antaganden som använts i rapporten för att uppskatta nettorörelsekostnaderna för den påstådda allmänna trafikplikten var lämplig. De ifrågasatte även följande inslag i rapporten:
-
Vid beräkningen av ersättningen begränsas inte det arbetande kapitalet till det kapital som kan hänföras till den allmänna trafikplikten utan omfattar hela det arbetande kapitalet. Det kapital som används för företagets övriga verksamhet, t.ex. resebyråer, utlandsresor och bussuthyrning med förare, undantas alltså inte vid beräkningen.
-
En riskpremie som överstiger 100 räntepunkter tillämpas vid fastställandet av avkastningskravet på kapitalet. Det verkar inte lämpligt när ersättningen beräknas i efterhand.
-
Ränteberäkningen tar inte hänsyn till att ersättningsbeloppen inte betalades ut under de år för vilka de fastställts. De experter som utsetts av Consiglio di Stato tillämpade lagstadgad ränta på belopp som helt omvärderats 2012 och inte på de ursprungliga beloppen, vilket hade varit lämpligt.
5. SYNPUNKTER FRÅN TREDJE PART
(63)
Den enda tredje part som lämnade synpunkter med anledning av beslutet om att inleda förfarandet var Simet, den potentiella mottagaren av den anmälda åtgärden. I sina inlagor tog Simet avstånd från kommissionens preliminära ståndpunkter i beslutet om att inleda förfarandet.
(64)
För att styrka sitt påstående om att företaget ålagts skyldigheter lade Simet fram de koncessioner som beviljats för de linjer som domstolsförfarandet avsåg. Enligt Simet gällde kraven i dessa koncessioner bl.a. biljettpriser, färdplansstabilitet, hållplatser, trafikfrekvens och tidtabeller. De innefattade även villkoren för transport av bagage, kostnadsfri befordran av vanliga brev för posttjänsten och befordran av andra postförsändelser mot betalning av den avgift som fastställts i bestämmelserna om sådan befordran. Enligt koncessionerna skulle företaget också redovisa alla avbrott, olyckor och ändringar av trafiken, och de innehöll krav på att utfärda biljetter för transport av passagerare, bagage och jordbruksgods och att bevara relevant dokumentation under fem års tid. Simet måste också erhålla förhandsgodkännande från ministeriets provinskontor för motorfordon för busstypen och egenskaperna hos bussar som skulle användas för trafik som omfattades av koncessioner och även för annan trafik.
(65)
Simet uppvisade också vad som hävdades vara fullständiga eller partiella avslag från ministeriet på ansökningar om ändring av den trafik som företaget bedrev. För den granskade perioden uppvisade Simet (partiella) avslag avseende följande (22):
-
Ansökningar om nya hållplatser utöver hållplatserna för den befintliga linjetrafiken på sträckan Rossano-Neapel (1992), på sträckan Cariati-Milano (1995), på sträckan Cosenza-Florens (1999), på sträckan Cosenza-Florens och linjen Cosenza-Pisa (2000), och på sträckan San Giovanni-Milano (2003).
-
En ansökan om tillstånd att bedriva ny linjetrafik på sträckan Cosenza-Neapel (2000).
(66)
Simet anser att dessa avslag bevisar att de italienska myndigheternas ensidigt ålagt företaget allmän trafikplikt. Simet hävdar vidare att myndigheterna inte möjliggjort ”optimering” av transportförbindelserna genom utökning och diversifiering av utbudet. Transportförbindelserna har i själva verket ”frusits” och därmed förblivit bundna till ministeriebeslut, även om de formellt klassificeras som ”affärsverksamhet”.
(67)
Simet motsätter sig påståendet i skäl 16 i beslutet om att inleda förfarandet om att de biljettpriser företaget föreslagit återspeglades i de årliga koncessionsspecifikationerna. Biljettpriserna för långdistanslinjer måste ursprungligen vara desamma som för andraklassresor med tåg. Detta styrks av ministeriets pm av den 19 december 1988 (D.C. III Div 32 nr 3846), med följande lydelse: ”Många företag med koncessioner för allmän busstrafik har begärt att få höja biljettpriserna. Inga allmänna riktlinjer om biljettpriser har utfärdats den senaste tiden. I avvaktan på nya riktlinjer […] får [regionala kontor] ge koncessionsinnehavare direkt tillstånd att höja biljettpriserna för den trafik de bedriver för att anpassa dem till den prisnivå som tillämpas av det statliga järnvägsbolaget, Ferrovie dello Stato (FS), för andraklassresor med tåg, plus ’expresstillägget’ om trafiken går på motorväg [som i det aktuella fallet] … biljettpriserna bör givetvis inte höjas i fall där den prisnivå som avses ovan redan tillämpas.” Enligt Simet visar detta att företaget inte tilläts fastställa biljettpriser som var högre än priserna för andraklassresor med tåg (dvs. det lägsta biljettpris som tillämpades av Ferrovie dello Stato). Det innebar att företaget hindrades från att få större avkastning från sin verksamhet på grund av statens intresse av att i huvudsak tillgodose allmänna behov och syften.
(68)
I ministeriets cirkulär nr A/7302 av den 3 juli 1992 angavs att biljettpriset för busslinjer under statligt ansvar skulle höjas med 6,1 % det året. Enligt Simet bekräftar detta cirkulär, genom vilket ministeriet godkände höjningar av biljettpriset bara för att anpassa dem till ISTAT:s siffror, att det inte var möjligt för företaget att på eget initiativ ta ut de biljettpriser som ansågs lämpliga. Simet noterar vidare att det i ministeriets cirkulär nr 3/02 av den 5 april 2002, där det fastställs hur biljettpriserna ska räknas om från lire till euro, anges (i punkt 2) att det rör sig om ”reglerade priser”.
(69)
Slutligen anges i de koncessioner som utfärdats av ministeriet att biljettpriset ”fastställs” (”è stabilita”), dvs. anges av förvaltningen och är fast. Eftersom det inte bara rör sig om ett ”tillstånd” utan om en ”koncession”, anges uttryckligen i de motsvarande specifikationerna att tillhandahållandet av tjänster ”regleras i de bestämmelser som fastställts och kan komma att fastställas” och att ”förvaltningen när som helst kan dra tillbaka koncessionen utan att företaget kan göra några som helst anspråk”. I punkt 6 i var och en av koncessionsspecifikationerna anges tydligt att tidtabeller och biljettpriser ska vara de som godkänts av ministeriets provinskontor för motorfordon. Simet menar att fasta biljettpriser utesluter all flexibilitet hos de tjänster som användarna kan erbjudas och att man därför inte tilläts reagera på marknadens krav eller sina egna behov på det sätt man ansåg lämpligt.
(70)
Simet hävdar att företaget, i och med att det tvingades ta ut de fastställda biljettpriserna, hindrades att tillämpa den prispolitik som normalt sett skulle ha drivits av ett företag på en modern, fri och konkurrensutsatt marknad. Å ena sidan betonar Simet att den prisnivå som fastställts av ministeriet (motsvarande Ferrovie dello Statos biljettpriser för andraklassresor med tåg) var så låg att företaget inte kunde täcka kostnaderna för busstrafiken. Å andra sidan har dessa åtgärder gjort det möjligt för staten att ge omotiverat stöd till sitt järnvägsbolag, Ferrovie dello Stato, eftersom innehavare av koncessioner för interregional busstrafik, som Simet, hindrats att tillämpa lägre biljettpriser än de priser som det företaget tog ut för en andraklassbiljett med tillägg för snabbtåg. Ferrovie dello Stato gynnades dessutom av att Simet och andra företag som tillhandahöll liknande tjänster nekades subventioner.
(71)
Mot denna bakgrund anser Simet att de koncessioner som utfärdats av ministeriet och de senare besluten om avslag på ansökningarna om ändring av linjerna visar att dessa koncessioner uppfyller kriterierna för ett avtal om trafiktjänster på grund av allmän trafikplikt enligt artikel 14 i förordning (EEG) nr 1191/69, i och med att de medför skyldigheter i fråga om linjer, hållplatser, biljettpriser och kostnadsfri befordran av vanliga brev för posttjänsten och befordran av andra postförsändelser mot betalning av den avgift som fastställts i de bestämmelserna om sådan befordran.
(72)
Även om man utgår från att förordning (EEG) nr 1191/69 inte gav någon rätt till ersättning för innehavare av koncessioner för interregional trafik, som ministeriet hävdar, menar Simet att det skulle innebära att tjänsten hade avreglerats och att förvaltningen därmed inte kunde införa några skyldigheter på företaget, i synnerhet inte med avseende på biljettpriser. Simet anser därför att ministeriet agerat i strid med lagen och är skyldigt att betala skadeersättning enligt nationell lagstiftning (artikel 35 i lagstiftningsdekret nr 80/1998 som tillämpats av Consiglio di Stato).
(73)
Enligt Simets mening handlar det inte om ett ärende av den typ som regleras i förordning (EEG) nr 1191/69 utan om en tvist om skadeersättning. Simet noterar att dess rätt till skadeersättning enligt artikel 35 i lagstiftningsdekret nr 80/1998 erkänns i dom 1405/2010 som ersättning för den skada som orsakats av ministeriets olagliga beslut att inte upphäva den allmän trafikplikt som ålagts Simet. Eftersom dessa beslut vållade företaget väsentlig förlust i dess affärsverksamhet och därmed stred mot näringsfriheten enligt artikel 41 i den italienska konstitutionen måste de betraktas som olagliga, och företaget hade därför rätt till ersättning för den förlust det vållats. Consiglio di Stato erkände att ministeriet vållat Simet oberättigad skada genom att ålägga företaget allmän trafikplikt i strid med dess rätt att fritt och oberoende tillhandahålla en transporttjänst.
(74)
Om man däremot antar att förordning (EEG) nr 1191/69 i dess ändrade lydelse gjorde det möjligt för förvaltningen att införa allmän trafikplikt för att tillgodose regionens behov anser Simet att ministeriet var skyldigt att betala ut ersättning för denna skyldighet. Enligt Simet gör förordning (EEG) nr 1191/69 det möjligt att införa allmän trafikplikt för att ”tillgodose transportbehoven i en region” (soddisfare le esigenze di trasporto di una regione) och inte ”i en region” (in una regione) (artikel 1.2).
6. KOMMENTARER FRÅN ITALIEN TILL SYNPUNKTERNA FRÅN TREDJE PART
(75)
I sina kommentarer till synpunkterna från tredje part upprepade de italienska myndigheterna sin ståndpunkt att det inte förelåg någon allmän trafikplikt i den mening som avses i förordning (EEG) nr 1191/69 eller förordning (EG) nr 1370/2007 och att ingen ersättning skulle betalas.
(76)
För att styrka sin ståndpunkt beskrev de italienska myndigheterna senare närmare det system som styrde driften av busslinjetrafik enligt lag nr 1822/39 (23) (som var tillämplig under den aktuella perioden). Enligt denna lag gällde följande rättsliga ram för linjetrafik under statligt ansvar (även kallad ”reguljär busslinjetrafik”):
i)
Trafiken bedrevs inom ramen för ett koncessionssystem.
ii)
Koncessioner beviljades på begäran av företagen.
iii)
Inga urvalsförfaranden för beviljandet av koncessioner förekom eller genomfördes.
iv)
Enligt lagen kunde koncessionerna efter ministeriets gottfinnande vara tillfälliga eller permanenta, och ministeriet valde i samtliga fall att bevilja alla företag tillfälliga koncessioner. Koncessionerna gällde således i ett år, och företagen (däribland Simet) ansökte varje år om förnyelse av koncessionen.
v)
Koncessionerna gav företagen ensamrätt att bedriva trafik på den linje som angavs i koncessionsspecifikationen.
vi)
Koncessionsinnehavare beviljades förmånsbehandling baserat på de upptagningsområden som betjänades, definierade på grundval av kriteriet om ”finitimità”, dvs. busslinjens närhet och ekonomisk och funktionell sammanlänkning (artiklarna 5 och 6 i lag nr 1822/39).
vii)
Dessutom prioriterades befintlig trafik. Med andra ord ansågs det av kostnadseffektivitetsskäl lämpligare att anpassa befintlig trafik än att inrätta ny trafik.
viii)
När en koncession för ny trafik behövde utfärdas tillämpades vidare kriteriet avseende befolkningsstorlek i upptagningsområdet i förhållande till de nya busslinjernas totala längd. En befolkning på minst 300 000 invånare ansågs nödvändig för trafik med en total längd på upp till 500 km. För längre busslinjer tillämpades ett proportionalitetskriterium (24).
(77)
När företag ansökte om ändring av befintlig trafik eller om beviljande av en koncession för ny trafik måste ministeriet följaktligen basera sitt beslut på den rättsliga ramen.
(78)
När det gäller ministeriets fullständiga eller partiella avslag på Simets ansökningar om ändring av trafiken noterade de italienska myndigheterna att de uteslutande gällde det system som reglerades i lag 1822/39. Ministeriet kunde inte bevilja nya koncessioner för ny trafik eller utvidga tillämpningsområdet för befintliga koncessioner (genom att godkänna nya hållplatser) i fall där det skulle ha inkräktat på rättigheterna för andra linjetrafikföretag, såsom de definieras i den lagen. Samtidigt godkände ministeriet de ändringar som inte stred mot principerna i lag 1822/39 (25).
(79)
De italienska myndigheterna erkände visserligen att Simet vid flera tillfällen nekats tillstånd att bedriva ny trafik eller inrätta nya hållplatser för den befintliga trafiken men menar att Simets inlagor och bifogade handlingar inte styrker formella ansökningar om ändring av den trafik som bedrevs i enlighet med de befintliga koncessionsspecifikationerna, och att det var därför ansökningarna avslagits. Ministeriet har emellertid aldrig avslagit Simets ansökningar om att dra in hållplatser i glesbefolkade områden eller om tidtabelländringar.
(80)
När det gäller klausulerna i koncessionsspecifikationerna om transport av postförsändelser hävdar de italienska myndigheterna att Simet inte kunnat uppvisa någon dokumentation som visar vilka tjänster som faktiskt tillhandahållits och nettokostnaden för dem. De italienska myndigheterna noterade vidare att Simet inte lämnat någon dokumentation som styrker att ministeriet avslagit dess ansökningar om biljettprisändringar. Simet hade heller aldrig bett om tillstånd att sänka biljettpriserna.
(81)
När det gäller transportministeriets pm av den 19 december 1988 (D.C. III Div 32 nr 3846) och det därpå följande ministeriecirkuläret nr A/66 av den 10 januari 1989 (utfärdat av ministeriets provinskontor för motorfordon i Catanzaro), menade de italienska myndigheterna att dessa handlingar gjorde de möjliget för linjetrafikföretag att anpassa sina biljettpriser till Ferrovie dello Statos priser och att de måste ses som en del av en mer omfattande nationell transportpolitik och en bredare prispolitik. Detsamma kan sägas om skrivelsen från provinskontoret i Catanzaro nr 7302 av den 3 juli 1992 (som Simet också hänvisar till), som syftade till att ge busslinjetrafikföretag möjlighet att höja biljettpriserna med upp till 6,1 % motsvarande inflationen, varigenom cirkulär nr 801/92 (26) genomförs. I den skrivelsen påpekades också att företag kunde tillämpa ett annat biljettprissystem under förutsättning att de lämnade in en särskild ansökan. De italienska myndigheterna noterar att Simet aldrig lämnade in någon sådan ansökan. Under alla omständigheter utgjorde varken ministeriets pm från 1998 eller ministeriets skrivelse från 1992 avslag på någon ansökan från Simet om upphävande av allmän trafikplikt med avseende på biljettpriser.
(82)
De italienska myndigheterna tar även avstånd från Simets påstående att punkt 2 i cirkulär nr 3/02 av den 5 april 2002 visar att biljettpriserna för linjetrafiken fastställdes av ministeriet. Det cirkuläret innehöll endast instruktioner för omräkning av biljettpriser från lire till euro. Det faktum att biljettpriser för långdistanslinjetrafik omtalades som ”reglerade” biljettpriser betyder inte att de inte fastställts av transportföretagen. Det betyder i stället att det var de biljettpriser som fastställts i förväg för att främja öppenhet och insyn för passagerarna och därefter godkänts av ministeriets behöriga avdelningar. Eftersom trafiken utgör en regelbunden samhällsomfattande tjänst måste detaljerna, t.ex. linjer, busshållplatser, tidtabeller och biljettpriser, vara kända i förväg, till skillnad från vad som gäller för tillfällig trafik. Enligt de italienska myndigheterna gäller samma princip på unionsnivå för reguljära tjänster, som styrs av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/2009 (27), enligt vilken biljettpriser är en integrerad del av tillstånden för linjetrafik (artikel 6.2 i den förordningen). Mot bakgrund av dessa förhandskrav för regelbunden trafik motsätter sig de italienska myndigheterna också Simets tolkning av punkt 6 i koncessionsspecifikationerna (28), eftersom det både i Simets ansökan och i ministeriets koncessionsspecifikation hänvisas till förutbestämda tidtabeller och biljettpriser för linjetrafiken.
(83)
När det gäller den ersättning som begärts krävde Simet bara ”ersättning … inom gränserna för de belopp som bevisligen ska betalas”. Enligt de italienska myndigheterna är de kostnadsberäkningar som Simet över tiden lagt fram allmänna, eftersom de omfattar hela dess affärsverksamhet, och även objektivt sett felaktiga och inte baserade på tillförlitliga uppgifter eftersom särredovisning saknas för merparten av den granskade perioden.
(84)
De italienska myndigheterna anser att det helt och hållet saknar betydelse om ärendet i fråga gäller beviljande av ersättning för allmän trafik (och därmed direkt tillämpning av förordning (EEG) nr 1191/69) eller beviljande av skadeersättning. Även om man antar att Consiglio di Stato hade för avsikt att erkänna Simets rätt till skadeersättning, vilket enligt de italienska myndigheterna inte är en vare sig förgången eller uppenbar slutsats av dom 1405/2010 (29), skulle eventuell skada endast kunna ha sin grund i fullgörandet av allmän trafikplikt. De italienska myndigheterna hävdar att någon sådan skyldighet aldrig någonsin ålagts Simet.
(85)
Slutligen håller de italienska myndigheterna inte med om att kompensatorisk skadeersättning krävs enligt artikel 41 i den italienska konstitutionen. Persontransport i form av interregional linjetrafik kan inte anses ha avreglerats helt och hållet genom enkel och direkt tillämpning av artikel 41 i den italienska konstitutionen, eftersom den först omfattades av ett koncessionssystem (som reglerades i lag nr 1822/39 och presidentdekret 369/94) och därefter av ett tillståndssystem (som reglerades i lagstiftningsdekret 285/05).
7. BEDÖMNING AV STÖDET
7.1 FÖREKOMST AV STÖD
(86)
Enligt artikel 107.1 i fördraget är ”stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”.
(87)
För att en stödåtgärd ska anses utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 måste den uppfylla följande villkor:
-
Den måste beviljas av staten eller med hjälp av statliga medel.
-
Den måste medföra en selektiv fördel genom att gynna vissa företag eller viss produktion.
-
Den måste snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen.
-
Den måste påverka handeln mellan medlemsstaterna.
(88)
Kommissionen kommer att undersöka om vart och ett av dessa villkor har uppfyllts i det aktuella ärendet.
7.1.1 Har statliga medel använts och kan åtgärderna tillskrivas staten?
(89)
Kommissionen konstaterar att ministeriet enligt Consiglio di Statos domar ska betala ersättning till Simet för interregional busslinjetrafik mellan 1987 och 2003 på linjer under statligt ansvar. Denna ersättning skulle betalas med de medel som ministeriet förfogar över, dvs. statliga medel. Beslutet om utbetalning av ersättningen har fattats av domstolen och kan tillskrivas staten.
7.1.2 Selektiv ekonomisk fördel
(90)
Kommission noterar först och främst att Simet bedriver en ekonomisk verksamhet, nämligen persontransport mot ersättning. Simet bör därför betraktas som ett ”företag” i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget.
(91)
Åtgärden bör dessutom betraktas som selektiv, eftersom den bara gynnar Simet.
(92)
När det gäller beviljandet av en ekonomisk fördel följer av Altmarkdomen att ersättning som beviljas av staten eller med hjälp av statliga medel till företag som vederlag för allmän trafikplikt som ålagts dem inte medför en sådan fördel för de berörda företagen och därmed inte utgör stöd i den mening som avses i artikel 107.1, förutsatt att följande fyra villkor är uppfyllda (30):
-
För det första ska det mottagande företaget faktiskt ha ålagts skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och dessa skyldigheter ska vara klart definierade.
-
För det andra ska de kriterier på grundval av vilka ersättningen beräknas vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt.
-
För det tredje får ersättningen inte överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av dessa skyldigheter.
-
För det fjärde ska, när det företag som ges ansvaret för att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna inte har valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande, storleken av den nödvändiga ersättningen fastställas på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som är utrustat med transportmedel som är lämpliga för att fullgöra den allmänna trafikplikt som ålagts det skulle ha åsamkats vid fullgörandet av trafikplikten, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid skulle ha erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av trafikplikten.
(93)
När det gäller det andra villkoret ska de kriterier på grundval av vilka ersättningen beräknas vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt, så att det kan undvikas att ersättningen medför att det mottagande företaget gynnas ekonomiskt i förhållande till konkurrerande företag. Att kriterierna för ersättningen ska fastställas i förväg innebär emellertid inte att ersättningen måste beräknas på grundval av en särskild formel. Det viktiga är i stället att det från början står klart hur ersättningen ska fastställas.
(94)
I det aktuella ärendet har Simet inte lämnat några bevis för att kriterierna för ersättningen för tjänsterna i fråga under den aktuella perioden någonsin fastställdes i förväg på ett objektivt och öppet sätt. I de koncessionsspecifikationer som Simet hänvisar till som bevis för att det ålagts allmän trafikplikt anges tvärtom att driften av trafiken inte ger företaget rätt till någon subvention eller ersättning av något slag och att trafiken bedrivs helt och hållet på företagets egen risk. Av det skälet angavs i Consiglio di Statos dom 1405/2010 att ersättningen skulle beräknas på grundval av tillförlitliga uppgifter från företagets räkenskaper. Om kriterier för ersättningen inte fastställts i förväg måste sådana beräkningar baseras uteslutande på uppskattningar i efterhand av nettokostnaderna för den interregionala busslinjetrafiken i fråga, som beräkningarna i den första rapporten och i majoritetsrapporten. Det andra Altmarkvillkoret är därmed inte uppfyllt i det aktuella ärendet.
(95)
För att utesluta att en ekonomisk fördel förekommer när företag beviljas ersättning som vederlag för allmän trafikplikt som ålagts dem krävs enligt Altmarkdomen att alla fyra villkoren är uppfyllda, och det finns därför inget skäl för kommissionen att undersöka om de tre övriga villkoren är uppfyllda i det aktuella fallet. Ersättningen till Simet för interregional busslinjetrafik under perioden 1987-2003 innebär alltså att det företaget ges en selektiv ekonomisk fördel.
7.1.3 Snedvridning av konkurrensen och påverkan på handeln mellan medlemsstaterna
(96)
När det gäller dessa två kriterier måste det undersökas om den anmälda åtgärden sannolikt snedvrider konkurrensen i en sådan utsträckning att handeln mellan medlemsstaterna påverkas.
(97)
Såsom framgår av Altmarkdomen (31) har sedan 1995 flera medlemsstater öppnat vissa trafikmarknader för konkurrens från företag som är etablerade i andra medlemsstater, vilket innebär att flera företag redan tillhandahåller stads- och förortstrafik och regional trafik i andra medlemsstater än sin ursprungsstat. Denna tendens är ännu tydligare när det gäller interregional linjetrafik som den som bedrivs av Simet. Eventuell ersättning som Simet beviljas bör alltså anses kunna snedvrida konkurrensen när det gäller interregional busslinjetrafik och påverka handeln mellan medlemsstaterna i en sådan utsträckning att det inverkar negativt på möjligheterna för transportföretag i andra medlemsstater att erbjuda sina tjänster i Italien och stärker Simets marknadsställning.
(98)
Kommissionen noterar dessutom att Simet är verksamt på andra marknader, t.ex. utlandsresor, turismverksamhet och bussuthyrning, och alltså tydligt konkurrerar med andra företag i unionen på dessa marknader. Eventuell ersättning till Simet skulle med nödvändighet snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna även på de marknaderna.
(99)
Kommissionen anser därför att den anmälda åtgärden snedvrider konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
7.1.4 Slutsats
(100)
Mot denna bakgrund slår kommissionen fast att den anmälda åtgärden utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget.
7.2 UNDANTAG FRÅN INFORMATIONSKRAVET ENLIGT FÖRORDNING (EEG) NR 1191/69
(101)
Enligt Consiglio di Statos resonemang fick Simet rätt till ersättning för busslinjetrafiken i fråga vid den tid då trafiken bedrevs. För att detta resonemang ska hålla måste ersättningen ha varit undantagen från det obligatoriska informationsförfarande som avses i artikel 17.2 i förordning (EEG) nr 1191/69; i annat fall skulle underlåtenhet att anmäla ersättningen ha gjort den olaglig, eftersom det hade stått i strid med fördragets bestämmelser om statligt stöd.
(102)
Skälet till det är att ersättning som betalas ut i enlighet med förordning (EEG) nr 1191/69 enligt artikel 17.2 i den förordningen är undantagen från det förfarande för förhandsinformation som avses i artikel 108.3 i fördraget och därmed från förhandsanmälan. Av Combusdomen följer att begreppet ”allmän trafikplikt” i den mening som avses i den bestämmelsen måste tolkas mycket restriktivt (32). Undantag från informationskravet enligt artikel 17.2 gäller bara ersättning för allmän trafikplikt som ensidigt ålagts ett företag i enlighet med artikel 2 i samma förordning, beräknad med hjälp av den metod som beskrivs i artiklarna 10-13 i förordningen (de gemensamma principerna för beräkning av ersättning), och inte avtal om trafiktjänster på grund av allmän trafikplikt enligt artikel 14. Ersättning som betalas ut med stöd av ett avtal om trafiktjänster på grund av allmän trafikplikt enligt artikel 14 i förordning (EEG) nr 1191/69 och utgör statligt stöd måste anmälas till kommissionen innan den betalas ut. Underlåtenhet att göra det leder till att ersättningen betraktas som olagligt genomfört stöd.
(103)
Frågan om huruvida artikel 17.2 verkligen i det aktuella ärendet befriade de italienska myndigheterna från kravet på förhandsinformation är därför beroende av, för det första, om de italienska myndigheterna faktiskt ensidigt ålagt Simet allmän trafikplikt och, för det andra, om den ersättning som betalats ut till följd därav är förenlig med förordning (EEG) nr 1191/69. Kommissionen kommer att undersöka båda frågorna i tur och ordning.
7.2.1 Hade de italienska myndigheterna ensidigt ålagt Simet allmän trafikplikt?
(104)
Enligt Simet (33) kan slutsatsen att företaget ensidigt ålagts allmän trafikplikt dras på grundval av beskrivningen av de tjänster som ska tillhandahållas i de koncessionsspecifikationer som utfärdats för varje enskild interregional busslinje, ministeriets fastställande av biljettpriser och ministeriets vägran att godkänna ändringar av befintlig trafik eller att utfärda koncessioner för ny trafik.
(105)
Kommissionen konstaterar dock, på grundval av de uppgifter den mottagit, att Simet inte på ett övertygande sätt har visat att de italienska myndigheterna ensidigt ålagt företaget allmän trafikplikt.
(106)
För det första är inte Simets initiativ att varje år under den granskade perioden ansöka om förnyelse av koncessionsspecifikationerna förenligt med ett ensidigt åläggande av allmän trafikplikt. Syftet med specifikationerna var att ge Simet ensamrätt att tillhandahålla tjänsterna i fråga under den granskade perioden. Trots att det i var och en av dessa specifikationer angavs att driften av trafiken inte gav rätt till någon ersättning och att trafiken bedrevs helt och hållet på företagets egen risk ansökte Simet upprepade gånger om förlängning av rättigheterna.
(107)
För det andra betyder det faktum att specifikationerna avsåg biljettpriser, linjer, trafikfrekvens och tidtabeller inte nödvändigtvis att Simet ålagts ensidig allmän trafikplikt som en följd av koncessionerna. Tvärtom måste det i koncessionsspecifikationerna, som gav Simet ensamrätt att tillhandahålla tjänsterna, i förväg anges närmare uppgifter om de tjänster som skulle tillhandahållas, eftersom det rörde sig om reguljär linjetrafik. Inga bevis har lagts fram för några formella ansökningar om ändring av dessa uppgifter som avslagits av ministeriet. Simet har inte heller lagt fram några bevis för att dessa uppgifter ensidigt ålagts Simet av de italienska myndigheterna och inte i stället föreslagits av företaget som motprestation för ensamrätten att tillhandahålla tjänster och därefter godkänts av ministeriet.
(108)
För det tredje har Simet, när det gäller den påstådda skyldigheten att transportera postförsändelser, inte lagt fram någon bevisning där det framgår vilka tjänster som faktiskt tillhandahållits och nettokostnaden för dem. Simet har inte heller bevisat att man någonsin motsatt sig de klausuler i koncessionsspecifikationerna som avser transport av postförsändelser. Det kan antingen innebära att tillhandahållandet av de tjänsterna inte var oförenligt med företagets kommersiella intressen eller att företaget såg tillhandahållandet av tjänsterna som en skälig ersättning för rätten att bedriva interregional trafik med ensamrätt.
(109)
För det fjärde erkände de italienska myndigheterna, när det gäller de biljettpriser som Simet kunde ta ut av passagerare för den trafik som bedrevs, att det fram till 2001 visserligen fanns nationella bestämmelser om de övergripande principerna för prissättningen av busstrafik, som utgjorde en del av en mer omfattande nationell transportpolitik och en bredare prispolitik (34), men att transportföretagen kunde lämna in en särskild ansökan om att tillämpa ett annat pris. Detta förklaras tydligt i den skrivelse från ministeriet som Simet hänvisar till (35). Kommissionen noterar dock att Simet inte har lämnat några bevis för att man någonsin ingett en sådan ansökan till de italienska myndigheterna, eller för att ansökningarna om ändringar av biljettpriset under perioden 1987-2003 någonsin avslogs av ministeriet.
(110)
I motsats till vad Simet hävdade innebär inte det faktum att biljettpriser för långdistanslinjetrafik ”godkänts” av ministeriets provinskontor för motorfordon (36) och hänvisningen till ”reglerade” biljettpriser i cirkulär nr 3/02 av den 5 april 2002 (37) att dessa priser inte ursprungligen fastställts av transportföretagen. Användningen av dessa begrepp betyder i stället bara att biljettpriserna fastställts i förväg för att främja öppenhet och insyn för passagerarna och därefter godkänts av ministeriets behöriga avdelningar.
(111)
Under alla omständigheter utgör sådana åtgärder inte någon ”skyldighet att följa taxebestämmelser” i den mening som avses i artikel 2.5 i förordning (EEG) nr 1191/69, som skulle ha omfattats av de gemensamma principerna för beräkning av ersättning. Med en sådan skyldighet avses endast ”ett transportföretags skyldighet att, särskilt för vissa kategorier av resande, för vissa godsslag eller på vissa linjer, tillämpa av myndigheter fastställda eller godkända taxor, som inte är förenliga med företagets affärsintresse och som är en följd av att bestämmelser om särskilda taxor beslutats eller bibehållits oförändrade trots framställning om ändring”. Definitionen av skyldighet att följa taxebestämmelser ”gäller inte skyldighet som uppkommer genom allmänna prispolitiska åtgärder eller genom övergripande åtgärder angående taxor och villkor för att åstadkomma strukturmässiga effekter på transportmarknaden eller delar av den”.
(112)
Slutligen konstaterar kommissionen, när det gäller de avslag från ministeriet som Simet anfört, att dessa gällde ansökningar om utökning och inte ändringar av det sätt på vilket den befintliga trafiken bedrevs. En utökning av trafiken var inte alltid möjlig på grund av det sätt på vilket driften av linjetrafik regleras i lag nr 1822/39. Koncessioner för ny trafik eller utökning av befintlig trafik kunde beviljas bara om de inte inkräktade på rättigheterna för andra linjetrafikföretag, och avslagen på ansökningarna om att inleda ny trafik eller utöka befintlig trafik var alltså ett resultat av en avvägning av olika ekonomiska aktörers intressen och inte en följd av åläggande av allmän trafikplikt, som Simet hävdar.
(113)
Simet har följaktligen inte visat att de italienska myndigheterna ensidigt ålagt företaget allmän trafikplikt.
7.2.2 Är ersättningen för den skyldigheten förenlig med förordning (EEG) nr 1191/69?
(114)
Även om ett det kunde visas att ett ensidigt åläggande av allmän trafikplikt förekom i någon form skulle ersättningen för den trafiken under alla omständigheter, för att vara undantagen från kravet på förhandsinformation enligt artikel 17.2 i förordning (EEG) nr 1191/69, ändå behöva vara förenlig med de gemensamma principerna för beräkning av ersättning (avsnitt IV) i den förordningen. Kommissionen anser inte att så är fallet.
(115)
För det första noterar kommissionen att det i artikel 10 i förordning (EEG) nr 1191/69 bl.a. föreskrivs att ersättningen, i fråga om skyldighet att bedriva verksamhet eller att utföra transporter, ska vara lika med skillnaden mellan minskningen av de kostnader och de intäkter som hade följt av att hela eller, i förekommande fall, en del av skyldigheten i fråga hade varit upphävd under den aktuella perioden. Kommissionen noterar dessutom att kravet i den bestämmelsen, enligt domstolens dom i Antropmålet, inte är uppfyllt om ”det inte är möjligt att på grundval av tillförlitliga uppgifter i räkenskaperna hos [företaget] fastställa skillnaderna mellan kostnader som avser [dess] verksamhet inom det område som täcks av koncessionen och motsvarande inkomster, och det är följaktligen inte möjligt att beräkna den extrakostnad som härrör från [företagets] tillhandahållande av offentliga tjänster” (38).
(116)
Dessutom krävs från och med den 1 juli 1992, enligt artikel 1.5 a i förordning (EEG) nr 1191/69, att transportföretag som inte bara bedriver trafikverksamhet som omfattas av allmän trafikplikt utan också är engagerade i annan verksamhet ska driva sådan trafikverksamhet som regleras av allmän trafikplikt som ett separat affärsområde, vilket innebär att i) bokföringen för driften av var och en av dessa verksamheter förs särskilt, och andelen tillgångar som tillkommer vardera verksamheten behandlas i enlighet med gällande regler för redovisning, och ii) kostnaderna balanseras mot rörelseintäkter och betalningar från myndigheter, utan någon möjlighet att överföra medel från något annat av företagets affärsområden.
(117)
I det aktuella ärendet hade Simet inte infört någon egentlig särredovisning för de olika tjänster som företaget tillhandahöll förrän 2002, och tillförlitligheten hos kostnadsredovisningen när det gäller särredovisning för åren 2002 och 2003 kan ifrågasättas eftersom det inte fanns några bevis för att denna kostnadsredovisning användes av bolagsstyrningsorganen för att kontrollera företagets verksamhet. Artikel 10 har därför inte följts.
(118)
För det andra har Simet inte visat att ”den ekonomiska skadan [framräknats] med hänsyn till skyldighetens effekter på företagets verksamhet i sin helhet” (artikel 5.1 i förordning (EEG) nr 1191/69), och kravet på att fastställa ersättningsbeloppet i förväg (artikel 13 i förordningen) var inte heller uppfyllt, såsom förklaras i avsnitt 7.1.2.
(119)
Slutligen omfattar ersättningsperioden för den anmälda åtgärden åren 1987-2003. De gemensamma principerna för beräkning av ersättning gällde dock interregional busstrafik endast fram till juli 1992 och begränsades därefter genom rådets förordning (EEG) nr 1893/91 (39) till att endast gälla ”stads- och förortstrafik eller regional trafik”. Definitionen av ”regional trafik” i förordning (EEG) nr 1191/69 (”sådana transporttjänster som utförs för att tillgodose transportbehoven i en region”) kan inte utvidgas till att omfatta all trafik som tillgodoser behoven hos befolkningen i en region och därmed även interregional trafik. En sådan vid tolkning skulle nämligen ha gjort förordningen i hög grad ineffektiv, eftersom medlemsstaterna under alla omständigheter hade rätt att undanta företag vars verksamhet utseslutande omfattade ”stads- och förortstrafik” eller ”regional trafik” (40) från dess tillämpning.
(120)
Kommissionen konstaterar därför att den anmälda ersättningen inte är förenlig med de gemensamma principerna för beräkning av ersättning i förordning (EEG) nr 1191/69.
7.2.3 Slutsats om undantag från informationskravet
(121)
Mot denna bakgrund konstaterar kommissionen att den ersättning som Consiglio di Stato anser att Simet har rätt till för interregional busslinjetrafik under perioden 1987-2003 inte var undantagen från kravet på förhandsinformation enligt artikel 17.2 i förordning (EEG) nr 1191/69.
7.3 STÖDETS FÖRENLIGHET
(122)
Eftersom det inte har visats att ersättningen var undantagen från kravet på förhandsinformation enligt artikel 17.2 i förordning (EEG) nr 1191/69 måste dess förenlighet med den inre marknaden undersökas, eftersom den, såsom förklaras i avsnitt 7.1, utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
(123)
Kommissionen anser att undersökningen av den anmälda åtgärdens förenlighet bör göras i enlighet med förordning (EG) nr 1370/2007, som trädde i kraft den 3 december 2009 och upphävde förordning (EEG) nr 1191/69, eftersom den utgör gällande lagstiftning vid tiden för antagandet av detta beslut (41). I detta sammanhang noteras att den ersättning som Consiglio di Stato beviljat Simet ännu inte betalats ut, så datumet för det planerade stödets ikraftträdande är detsamma som datumet för antagandet av kommissionens beslut om stödets förenlighet med den inre marknaden (42). Det kan dessutom ifrågasättas att Simet oåterkalleligt beviljats rätt till ersättning före dom 1405/2010, som avkunnades av Consiglio di Stato den 9 mars 2010 och i praktiken tvingar den italienska staten att betala ut ersättningen till det företaget. Såsom förklaras i skäl 94 anges i de koncessionsspecifikationer som Simet hänvisar till som bevis för att det ålagts allmän trafikplikt att driften av trafiken inte ger företaget rätt till någon subvention eller ersättning av något slag och att trafiken bedrivs helt och hållet på företagets egen risk. Slutligen bör det betonas att Consiglio di Stato ännu inte beslutat om storleken på ersättningen till Simet.
(124)
Förordning (EG) nr 1370/2007 styr tilldelning av avtal om allmän trafik, enligt definitionen i artikel 2 i i den förordningen, som avser kollektivtrafik på järnväg och väg. Enligt artikel 9.1 i den förordningen ska ”ersättning för allmän trafik som utbetalas i enlighet med denna förordning för drift av kollektivtrafik […] vara förenlig med den [inre] marknaden. Sådan ersättning ska vara undantagen från kravet på förhandsanmälan enligt artikel [108.3] i fördraget.”
(125)
Av de skäl som anges nedan anser kommissionen att den anmälda ersättningen inte uppfyller villkoren i förordning (EG) nr 1370/2007 och därför inte kan anses förenlig med den inre marknaden på grundval av artikel 9.1 i den förordningen.
(126)
Kommissionen noterar framför allt att även om koncessionsspecifikationerna uppfyller kraven i artikel 2 i i förordning (EG) nr 1370/2007 för definition av ett avtal om allmän trafik, har inte alla bestämmelser i artikel 4 i den förordningen, där det obligatoriska innehållet i avtal om allmän trafik och i allmänna bestämmelser fastställs, uppfyllts. Enligt artikel 4.1 b krävs exempelvis att de parametrar som ska användas för att beräkna ersättningen ska fastställas i förväg och på ett objektivt och öppet sätt som förhindrar alltför höga ersättningar, medan det i artikel 4.1 c och 4.2 fastställs hur kostnader och inkomster ska fördelas. Såsom förklaras i anslutning till kommissionens undersökning av Altmarkdomens andra kriterium i avsnitt 7.1.2 angavs i koncessionsspecifikationerna i fråga att driften av trafiken inte ger Simet rätt till någon subvention eller ersättning av något slag och att trafiken bedrivs helt och hållet på företagets egen risk. Ett sådant uteslutande av ersättning innebär med nödvändighet att parametrarna för ersättningen inte har fastställts i förväg, vilket betyder att artikel 4 i förordningen inte har följts.
(127)
Dessutom anges i artikel 6.1, när det gäller direkttilldelade avtal om allmän trafik, att ersättningen ska vara förenlig med bestämmelserna i förordning (EG) nr 1370/2007 och med bestämmelserna i bilagan, så att ersättningen inte överstiger vad som krävs för fullgörandet av den allmänna trafikplikten. Bilagan innehåller bl.a. krav på särredovisning (punkt 5) och anvisningar om hur det högsta ersättningsbeloppet ska fastställas.
(128)
Såsom noteras i skäl 115 tillämpade inte Simet någon egentlig särredovisning under merparten av den anmälda perioden (mellan 1987 och 2001), och dessutom kan tillförlitligheten hos kostnadsredovisningen för 2002 och 2003 ifrågasättas. Det kan därför inte visas att den ersättning som i slutändan beviljas inte överstiger ett belopp motsvarande den ekonomiska nettoeffekten som motsvarar summan av de verkningar, positiva som negativa, som fullgörandet av den allmänna trafikplikten får för kollektivtrafikföretagets kostnader och inkomster (punkt 2 i bilagan).
(129)
I avsaknad av i förväg fastställda parametrar för ersättningen måste dessutom kostnadsfördelningen med nödvändighet göras i efterhand på grundval av godtyckliga antaganden, såsom gjordes i både den första rapporten och majoritetsrapporten. Kommissionen kan dock inte godta antagandena i majoritetsrapporten om att varje tjänst som företaget tillhandahöll nödvändigtvis måste stå för samma andel intäkter och kostnader under ett visst år. Eftersom en beräkning i efterhand med nödvändighet resulterar i full ersättning av kostnaderna för tillhandahållandet av tjänsten anser kommissionen dessutom att en avkastning på eget kapital som överstiger den tillämpliga swap-räntan plus 100 räntepunkter, som använts i både den första rapporten och majoritetsrapporten, inte normalt sett skulle betraktas som en lämplig utgångspunkt för beräkning av skälig vinst.
(130)
Kommissionen anser följaktligen att den ersättning som Consiglio di Stato beslutat om, som inte nämns i koncessionsspecifikationerna, inte kan beviljas i enlighet med förordning (EG) nr 1370/2007, och att den anmälda åtgärden därför är oförenlig med den inre marknaden.
(131)
När det slutligen gäller Simets yrkande att Consiglio di Statos dom 1405/2010 inte gäller beviljande av ersättning för allmän trafik enligt den tillämpliga rådsförordningen utan avser ersättning för skada i anslutning till en överträdelse av förordning (EEG) nr 1191/69, som har sin grund i påstått ensidigt åläggande av allmän trafikplikt enligt artikel 1.3 och 1.5 i den förordningen, noterar kommissionen att den normativa delen av dom 1405/2010 inte innehåller någon hänvisning till förordning (EEG) nr 1191/69 men att domen ändå nämner Simets rätt till ersättning enligt artiklarna 6, 10 och 11 i förordning (EEG) nr 1191/69, som ska fastställas av förvaltningen på grundval av tillförlitliga uppgifter (43). I dom 1405/2010 avvisade Consiglio di Stato dessutom själv Simets skadeanspråk, som ansågs täcka de resterande förluster som inte omfattades av den ersättning som skulle betalas ut, och dess anspråk gällande oberättigad vinst, sedan det huvudsakliga kravet på ersättning i enlighet med förordning (EEG) nr 1191/69 hade godtagits (44). I punkt 3.3 i domen påpekar Consiglio di Stato således följande: ”Inga skadeanspråk som hävdats av klaganden kan godtas i detta skede, för det är först sedan förvaltningen har fastställt det belopp som avses ovan som det kommer att bli känt huruvida det föreligger resterande skada som inte omfattas av det fastställda beloppet och måste beräknas och styrkas av det berörda företaget.”
(132)
Kommissionen anser under alla omständigheter att beviljande av skadeersättning till Simet för de italienska myndigheternas påstådda ensidiga åläggande av allmän trafikplikt, beräknad på grundval av de gemensamma principerna för beräkning av ersättning i förordning (EEG) nr 1191/69, skulle strida mot artiklarna 107 och 108 i fördraget. Skälet till det är att detta skulle ge exakt samma resultat för Simet som beviljande av ersättning för allmän trafik för den granskade perioden, trots att koncessionsspecifikationerna för trafiken i fråga varken var undantagna från kravet på förhandsinformation eller uppfyllde de väsentliga kraven i förordning (EEG) nr 1191/69 eller förordning (EG) nr 1370/2007, såsom visas ovan. Om beviljande av sådan ersättning var möjlig skulle det alltså i praktiken möjliggöra kringgående av reglerna om statligt stöd och de villkor fastställda av unionslagstiftaren på vilka de behöriga myndigheterna, när de ålägger eller ingår avtal om allmän trafikplikt, ger kollektivtrafikföretagen ersättning för ådragna kostnader som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt. Slutligen innehöll, såsom tidigare nämnts, de koncessionsspecifikationer enligt vilka Simet bedrev trafik inte några bestämmelser om utbetalning av någon ekonomisk ersättning. Simet samtyckte till att bedriva trafiken på de villkor som angavs i koncessionerna på egen risk.
(133)
Kommissionen kan följaktligen inte godta Simets yrkande att Consiglio di Statos dom 1405/2010 avser ersättning för skada i anslutning till en överträdelse av förordning (EEG) nr 1191/69 och inte beviljande av ersättning för allmän trafik.
8. SLUTSATS
(134)
Mot denna bakgrund slår kommissionen fast att den anmälda åtgärden utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget, som är oförenligt med den inre marknaden.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Den ersättning till Simet som anmälts av de italienska myndigheterna utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Stödet var inte undantaget från kravet på förhandsinformation enligt artikel 17.2 i förordning (EEG) nr 1191/69.
Stödet är inte förenligt med den inre marknaden eftersom villkoren i förordning (EG) nr 1370/2007 inte är uppfyllda. Stödet får därför inte genomföras av de italienska myndigheterna.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Republiken Italien.
Utfärdat i Bryssel den 2 oktober 2013.