ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 4. února 2014
o španělských sazbách za elektřinu: distributoři SA.36559 (C 3/07) (ex NN 66/06) opatření Španělska
(oznámeno pod číslem C(2013) 7743)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/457/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1) vznesly připomínky, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 27. dubna 2006 podniky Céntrica plc a Céntrica Energía S.L.U. (dále souhrnně označovány pouze jako „Céntrica“) podaly Komisi stížnost ohledně systému regulovaných sazeb za elektřinu, který Španělsko aplikovalo v roce 2005.
(2)
Dopisem ze dne 27. července 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí poskytly informace o výše uvedeném opatření. Komise tyto informace obdržela dopisem ze dne 22. srpna 2006.
(3)
Dne 12. října 2006 byla věc zaevidována jako neoznámená podpora (věc NN 66/06).
(4)
Dopisem ze dne 9. listopadu 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí k výše uvedenému opatření poskytly dodatečná objasnění. Španělské orgány odpověděly dopisem ze dne 12. prosince 2006.
(5)
Dopisem ze dne 24. ledna 2007 Komise informovala španělské orgány, že se v souvislosti s uvedeným opatřením rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).
(6)
Rozhodnutí Komise bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k uvedenému opatření předložily připomínky.
(7)
Španělsko předložilo své připomínky v dopise ze dne 26. února 2007.
(8)
Komisi podaly připomínky tyto zúčastněné strany: galicijská samospráva (dopis ze dne 23. března 2007), podnik Céntrica (dopisy ze dne 26. března 2007 a 3. července 2007), ACIE - sdružení nezávislých dodavatelů energie (dopis ze dne 26. března 2007), asturská samospráva (dopis ze dne 27. března 2007), AEGE - sdružení uživatelů s vysokou spotřebou energie (dopis ze dne 2. dubna 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (dopis ze dne 3. dubna 2007), Ferroatlántica - výrobce kovů (dopis ze dne 3. dubna 2007), Alcoa (dopis ze dne 3. dubna 2007), UNESA - španělské elektroenergetické sdružení (dopis ze dne 25. dubna 2007), ENEL Viesgo (dopis ze dne 26. dubna 2007), Iberdrola (dopis ze dne 26. dubna 2007), Unión Fenosa Distribución (dopis ze dne 27. dubna 2007), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007) a Endesa Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007).
(9)
Prostřednictvím dopisů ze dne 15. května a 6. července 2007 Komise předala připomínky zúčastněných stran španělským orgánům a dala jim příležitost, aby na tyto připomínky zareagovaly; připomínky španělských orgánů byly obdrženy v dopise ze dne 2. srpna 2007.
(10)
Céntrica poskytla další informace v dopisech ze dne 1. června 2007, 28. srpna 2007, 4. února 2008 a 1. března 2008.
(11)
V dopisech ze dne 30. července 2009, 19. března 2010, 6. října 2011, 12. dubna 2012, 31. srpna 2012, 4. února 2013 a 17. července 2013 Komise požádala španělské orgány, aby jí dané opatření dále objasnily. Španělské orgány odpověděly dopisy ze dne 5. října 2009, 26. dubna 2010, 7. prosince 2011, 12. června 2012, 18. října 2012, 11. února 2013 a 4. října 2013.
(12)
Dne 19. dubna 2013 byla věc rozdělena na dvě části: věc SA.21817 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro konečné uživatele elektřiny, a věc SA.36559 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro distributory elektřiny. Toto rozhodnutí se zabývá pouze podporou pro distributory elektřiny.
PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
ŠPANĚLSKÁ ELEKTROENERGETICKÁ SOUSTAVA V ROCE 2005
Rozlišení mezi regulovanými a neregulovanými činnostmi
(13)
V legislativním rámci stanoveném zákonem 54/1997 ze dne 27. listopadu 1997 (Ley del sector eléctrico), který je základním kamenem španělské elektroenergetické soustavy, se zásadně rozlišuje mezi regulovanými a liberalizovanými činnostmi.
(14)
Výroba, dovoz, vývoz a maloobchodní dodávky elektřiny představují činnosti liberalizované, tedy činnosti, které mohou hospodářské subjekty volně vykonávat za tržních podmínek a u nichž stát neprovádí přísnou regulační kontrolu, např. kontrolu cen a dodacích podmínek.
(15)
Naopak distribuce, přenos a činnosti prováděné tržním provozovatelem (3) a provozovatelem soustavy (4) jsou plně regulovány státem. Tyto činnosti bývají obvykle regulovány státem v jakékoli elektroenergetické soustavě, neboť provozovatelé, kteří je provádějí, jsou de facto nebo de jure držiteli monopolu a v opačném případě by nebyli nijak omezováni v porušování pravidel hospodářské soutěže a mohli by si účtovat monopolistické ceny převyšující běžnou tržní cenu.
Čistá distribuce a dodávky za regulované sazby
(16)
V roce 2005 distribuce ve španělské elektroenergetické soustavě zahrnovala tři druhy regulované činnosti. První byla čistá distribuce. Čistá distribuce sestává z přepravy elektřiny distribučními sítěmi do míst odběru, a nejsou-li k dispozici alternativní sítě, představuje monopol. Druhý typ činnosti zahrnuje některé komerční řídicí činnosti, které jsou úzce spjaty s distribucí, např. odečítání elektroměrů, uzavírání smluv, fakturaci, poskytování zákaznických služeb atd. Třetím druhem regulované činnosti byly v roce 2005 dodávky za regulované sazby a tato činnost byla zákonem přidělena distributorům jako dodatek k jejich hlavnímu, právními předpisy stanovenému úkolu (řízení a zajišťování přístupu k elektrickým distribučním sítím) (5). Po reformě dokončené v roce 2009 již distributoři elektřinu za regulované sazby nedodávají.
(17)
Distributoři byli ze zákona povinni pořizovat elektřinu nutnou k zásobování regulovaných odběratelů na organizovaném velkoobchodním trhu („organizovaný trh“) za denní cenu (mezní systémová cena neboli „cena na organizovaném trhu“) nebo přímo od výrobců energie z obnovitelných zdrojů (6) a poté ji dále prodávat konečným odběratelům za příslušnou regulovanou sazbu.
Úloha distributorů jako finančních zprostředkovatelů soustavy
(18)
V roce 2005 měli koneční uživatelé k dispozici až 25 různých regulovaných sazeb v závislosti na úrovni spotřeby, profilu spotřeby a/nebo využití spotřeby a na napětí síťového připojení. Současně se na konečné uživatele vztahovalo devět dalších regulovaných poplatků za přístup k síti na volném trhu, které byly rovněž založeny na napětí přípojky a dalších vlastnostech (7). Na volném trhu hradili koneční uživatelé poplatky za přístup k síti dodavatelům a ti je předávali distributorům. Na regulovaném trhu byly poplatky za přístup k síti začleněny (zahrnuty) do regulované sazby „all-inclusive“, kterou platili koneční uživatelé distributorům. Od roku 2005 se ve Španělsku v systému regulovaných sazeb zavádí změny. Poslední z nich byla provedena v roce 2013, kdy Španělsko přijalo pro odvětví elektřiny nový legislativní rámec (zákon č. 24/13), který kromě jiných opatření obsahuje reformu regulace maloobchodních tržních cen. Španělsko oznámilo, že tento nový zákon a jeho prováděcí ustanovení budou v roce 2014 rozpracovány.
(19)
Úrovně souhrnných regulovaných sazeb a regulovaných poplatků za přístup k síti byly určovány předem na celý rok, obvykle před koncem roku N-1, v průběhu roku je však bylo možné upravit (8). Na roční zvýšení sazeb se však vztahoval strop (9). V zásadě se všechny úrovně sazeb a poplatků stanovovaly na základě prognózy takovým způsobem, aby se zaručilo, že regulované příjmy plynoucí z jejich uplatňování postačí k pokrytí celkových regulovaných nákladů spojených s elektroenergetickou soustavou. Tyto regulované náklady soustavy v roce 2005 zahrnovaly náklady na dodávky energie za souhrnné sazby, náklady na pořízení energie ze zvláštních režimů podpory (obnovitelné zdroje, kombinovaná výroba tepla a elektřiny atd.), náklady na přenos a distribuci, opatření pro řízení odběru, dodatečné náklady na výrobu elektřiny na španělských ostrovech, podporu pro místní uhlí, schodky z předchozích let atd.
(20)
V regulačním uspořádání ve Španělsku distributoři byli (a stále jsou) hlavními finančními zprostředkovateli soustavy. Distributoři nakládali se všemi příjmy plynoucími ze systému regulovaných sazeb, tedy s poplatky za přístup k síti a příjmy ze souhrnných sazeb. Tyto příjmy, souhrnně označované jako „likvidní příjmy“, se používaly k pokrytí všech regulovaných nákladů v soustavě. Neexistovala žádná pravidla, která by vyčleňovala konkrétní kategorii příjmů nebo jejich část na konkrétní kategorii nákladů či na jejich část. Výsledkem bylo, že příjmy plynoucí z poplatků za přístup k síti nebyly zcela ani zčásti vyčleněny na financování vyšších nákladů na podporu elektřiny z obnovitelných zdrojů či nákladů na výrobu elektřiny na španělských ostrovech.
(21)
Zúčtování se uskutečňovalo v rámci procesu vyrovnání, který probíhal pod přímou kontrolou španělského regulačního orgánu, Comisión Nacional de Energía (dále jen „CNE“). Z likvidních příjmů byla rovněž čerpána odměna distributorů (za činnosti týkající se distribuce jako takové), a to poté, co byly od příjmů odečteny všechny ostatní náklady.
Distributoři vs. dodavatelé a příslušné ceny
(22)
V roce 2005 tedy na maloobchodním trhu s elektřinou ve Španělsku působily dvě kategorie provozovatelů: distributoři, kteří byli povinni prodávat elektřinu za regulované sazby, a dodavatelé, kteří prodávali elektřinu za svobodně dojednaných podmínek. Z historických důvodů jsou distributoři ve Španělsku součástí vertikálně integrovaných skupin, tj. zavedených hospodářských subjektů, které tradičně provozovaly distribuční sítě v konkrétních zeměpisných oblastech, což se změnilo pouze kvůli minulým fúzím a konsolidacím. Na regulovaném trhu si distributoři účtovali souhrnné sazby, které nerozlišovaly mezi náklady na pořízení energie a náklady na přístup k síti.
(23)
Dodavatelé mohou buď patřit do vertikálně integrovaných skupin (které mají zpravidla samostatné divize pro výrobu, distribuci a dodávky), nebo mohou být novými tržními provozovateli. Noví tržní provozovatelé často nevlastní výrobní kapacitu a působí pouze na maloobchodním trhu. Jedním z těchto nových provozovatelů je i Céntrica. Na volném trhu si dodavatelé účtovali ceny, které musely pokrýt poplatek za přístup k síti (splatný distributorům), náklady na pořízení energie (náklady na pořízení energie na velkoobchodním trhu nebo náklady na vlastní výrobu v případě vertikálně integrované společnosti) a „obchodní rozpětí“, jež zahrnuje další náklady (náklady na uvádění na trh, systémy IT, fakturaci atd.) a také návratnost investovaného kapitálu.
(24)
V roce 2005 byla souběžná existence volného a regulovaného trhu, a zejména možnost, aby koneční uživatelé volně přecházeli z jednoho trhu na druhý, příčinou toho, že regulované sazby sloužily jako cenová reference (nebo faktický strop) pro ceny na volném trhu. Proto mohli dodavatelé provozovat činnost v daném tržním segmentu ziskově pouze tehdy, bylo-li obchodní rozpětí kladné, jinými slovy pokud existoval určitý prostor mezi maloobchodní cenou - v tomto případě regulovanou sazbou, na kterou měl odběratel nárok - a celkovými náklady dodavatele při obsluhování odběratelů.
Sazební schodek v roce 2005
(25)
Úroveň, na které byly stanoveny regulované sazby a poplatky za přístup k síti, v roce 2005 negenerovala dostatečné příjmy, aby soustava mohla získat zpět všechny náklady, které pak byly zpětně zdokumentovány za celý rok. Při konečném vyrovnání účtů za rok 2005, provedeném na konci roku regulačním orgánem CNE, byl zjištěn schodek ve výši 3,811 miliardy EUR. Nebylo to poprvé, kdy při zúčtování vznikl schodek, ale velikost schodku za rok 2005 neměla obdoby. Schodky již byly v nižší míře zaznamenány v letech 2000, 2001 a 2002.
(26)
Vláda mimo jiné podcenila skutečné náklady na pořizování elektřiny. Zatímco obecně vzato se spotřeba elektřiny u konečných uživatelů jak na regulovaném, tak volném trhu v roce 2005 vyvíjela přibližně podle prognóz z prosince 2004, v důsledku nepředpokládaných zvýšení cen během roku se velkoobchodní ceny v roce 2005 vyšplhaly na 62,4 EUR/MWh oproti 35,61 EUR/MWh v roce 2004, a průměrná velkoobchodní cena tak v roce 2005 dosáhla 59,47 EUR/MWh. Mezi příčiny tohoto zvýšení patří neobvykle suchý rok, kvůli němuž klesla výroba ve vodních elektrárnách o 55 %, nárůst cen ropy, dopad tržní ceny emisních povolenek CO2, které byly bezplatně obdrženy v rámci systému EU pro obchodování s emisemi, a nárůst poptávky po energii, který byl vyšší než růst HDP.
(27)
Španělský regulační orgán CNE poukázal na to, že v roce 2005 souhrnné sazby v průměru neodrážely všechny náklady na dodávky, a zejména náklady na pořizování energie na velkoobchodním trhu. Jak konkrétně vyplývá z níže uvedeného grafu, ceny zahrnuté v průměrných souhrnných regulovaných sazbách byly nižší než ceny na velkoobchodním trhu s elektřinou pouze v pěti měsících, a sice od ledna do února roku 2005 a poté znovu od dubna do června 2005. Mezi říjnem 2006 a prosincem 2007 však nastal vývoj opačný: během tohoto čtrnáctiměsíčního období se průměrné velkoobchodní ceny prudce propadly pod ceny energie zahrnuté v průměrných regulovaných souhrnných sazbách a tento pokles čistě přesahoval rozdíl zaznamenaný v sedmi měsících roku 2005, kdy byly velkoobchodní ceny vyšší než ceny zahrnuté v souhrnných sazbách.
Graf 1
Vážené průměrné velkoobchodní ceny vs. cena energie zahrnutá v souhrnné sazbě
Zdroj: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005/2007 (Zpráva o vývoji hospodářské soutěže na trhu se zemním plynem a elektřinou. Období 2005/2007), s. 84.
(28)
Důležitým faktorem, který rovněž přispěl ke zvýšení celkových nákladů soustavy, byla vysoká úroveň podpory pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů. Zejména proto, že si výrobci energie z obnovitelných zdrojů mohli vybrat přímou účast na organizovaném trhu. V roce 2005 byla tato možnost obzvláště lákavá, a proto se do organizovaného trhu zapojilo více výrobců energie z obnovitelných zdrojů, než se očekávalo, což vedlo ke zvýšení nákladů souvisejících se soustavou. Kromě toho přímá podpora na náklady na elektřinu ze zvláštního režimu (z obnovitelných zdrojů, z kombinované výroby tepla a energie) neprodanou na organizovaném trhu, které se zaúčtovaly jako regulované náklady, dosáhla v roce 2005 částky 2,701 miliardy EUR, což představuje nárůst o 5,75 % ve srovnání s rokem 2004. Pro názornost, náklady soustavy spojené s přenosem a distribucí dosáhly v roce 2004 částky 4,142 miliardy EUR, v roce 2005 částky 4,410 miliardy EUR a v roce 2006 částky 4,567 miliardy EUR.
Mechanismus přijatý za účelem předběžného financování a splacení schodku
(29)
Vývoj schodku nezůstal bez povšimnutí. Již v březnu 2005, kdy bylo jasné, že vzniká sazební schodek, španělské orgány v článku 24 královského dekretu č. 5/2005 (10) stanovily, že prostředky nutné k překlenutí mezery mezi náklady a příjmy elektroenergetické soustavy budou poskytnuty pěti největšími „oprávněnými elektroenergetickými subjekty“, tedy subjekty, které jsou oprávněny obdržet kompenzaci za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí (11), a to v procentním poměru:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A: 6,08 %,
-
Endesa, S.A.: 44,16 %,
-
Elcogás, S.A.: 1,91 %.
(30)
Záporná bilance na účtu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí by zavdala právo na splacení, tj. dotčené podniky by měly nárok pobírat příjmy od odběratelů elektřiny v budoucnosti. Společnosti mohly tato práva sekuritizovat a prodat na trhu. Předmětné společnosti jsou až na Elcogás S.A. mateřské společnosti vertikálně integrovaných skupin, které zpravidla provozují činnost jak v odvětví výroby elektřiny, tak v odvětví distribuce elektřiny (prostřednictvím svých distribučních divizí). Jak stanoví článek 24 královského dekretu č. 5/2005, motivy a kritéria, proč bylo pro účely předběžného financování schodku z roku 2005 určeno těchto pět společností, a nikoli jiné společnosti působící na španělském trhu s elektřinou, spočívají podle všeho v jejich právu na náhradu za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí, a nikoli např. v jejich činnostech v odvětví distribuce. Elcogás S.A. byla a stále je společností, která působí výhradně v odvětví výroby elektřiny (12). Pro účely předběžného financování schodku v elektroenergetické soustavě v pozdějších letech Španělsko alternativně určilo mateřskou společnost subjektu (např. společnost Endesa S.A., Iberdrola S.A.) nebo její výrobní divizi (Endesa Generación S.A., Iberdrola Generación S.A. v královském dekretu č. 6/2009), nikdy však divizi distribuční (tedy Endesa Distribución Eléctrica, S.L., v plném rozsahu vlastněnou dceřinou společnost odpovědnou za distribuci elektřiny v rámci systému regulovaných sazeb v roce 2005).
(31)
V červnu 2006 přijaly španělské orgány rozhodnutí o opatřeních, jimiž měl být schodek z roku 2005 vyrovnán z prostředků spotřebitelů elektřiny prostřednictvím regulovaných sazeb. Královským dekretem č. 809/2006 (13) španělské orgány stanovily, že schodek z roku 2005 (nebo přesněji práva na splacení udělená pěti vybraným podnikům) bude splacen spotřebiteli v průběhu 14,5 roku prostřednictvím zvláštního příplatku jak k souhrnným sazbám, tak k sazbám za přístup. Tento příplatek, vypočtený jako roční částka nutná k lineárnímu zpětnému získání čisté současné hodnoty schodku z roku 2005 v průběhu 14,5 let, byl stanoven na úrovni 1,378 % souhrnné sazby a 3,975 % sazby za přístup na rok 2006. Použitelná úroková sazba byla tříměsíční sazba Euribor.
(32)
Tento příplatek byl považován za „specificky vyčleněný příspěvek“. Španělské orgány stanovily, že příjmy z příspěvku k financování schodku z roku 2005 poplynou na vkladový účet spravovaný regulačním orgánem CNE. Ten měl posléze finanční prostředky převádět vlastníkům práv na splacení, tedy elektrárenským podnikům, které financovaly schodek, nebo subjektům, které od nich následně práva na splacení koupily, a to podle podílu schodku, který každý z nich financoval.
Dopady úrovní sazeb na španělský trh
(33)
V roce 2005 bylo 37,49 % poptávky po elektřině ve Španělsku uspokojováno na volném trhu. Toto množství odpovídá poměrně nízkému počtu spotřebitelů: na volném trhu kupovalo energii pouze 8,5 % spotřebitelů, 91,5 % i nadále využívalo regulovaných sazeb (pokles oproti roku 2004, kdy to bylo 97 % spotřebitelů). Hlavní kategorií na volném trhu byli odběratelé vysokého napětí (především průmysloví odběratelé): 38,9 % z nich uplatnilo možnost volby a v roce 2005 jejich nákupy představovaly 29 % celkové spotřeby elektrické energie v pevninském Španělsku. Převážná většina domácností a malých odběratelů nízkého napětí, kteří měli možnost volby od roku 2003 (14), stále využívala regulované sazby; v roce 2005 se však výrazný počet těchto odběratelů také rozhodl přejít na volný trh. K 31. prosinci 2005 bylo na volném trhu přes 2 miliony spotřebitelů (oproti 1,3 milionu v roce 2004).
(34)
Cenová výhoda, kterou v průměru skýtaly regulované sazby v roce 2005, by však měla být zvažována souběžně s (poněkud zpožděným) návratem spotřebitelů na regulovaný trh. Jak ukazuje tabulka 2, počet spotřebitelů na volném trhu v průběhu roku 2005 rostl, v roce 2006 však klesl, až se procentní podíl (8,15 %) dostal na úroveň prvního pololetí roku 2005. Analogicky lze říci, že pokles v množství energie dodávané konečným uživatelům na volném trhu, který byl pozorován v prosinci 2004, pokračoval také v první polovině roku 2005. V období od června do září 2005 se sice výrazně zpomalil, v prosinci 2005 a v průběhu celého roku 2006 však pokračoval.
Tabulka 2
Podíl míst dodávek a energie na volném trhu (jako procentní podíl celkového trhu) 2004-2006
Elektřina
2004
2005
2006
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
Jako % míst dodávek
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Jako % energie
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Zdroj: Zpráva CNE „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006“ (Informační zpráva o dodávkách elektřiny a zemního plynu na degerulovaných trzích, aktualizace ze dne 31. prosince 2006).
(35)
Ačkoli dodavatelé začali ztráty pociťovat v polovině roku 2005, kdy začaly výrazně stoupat velkoobchodní ceny, dodavatelské smlouvy nebylo možné okamžitě vypovědět. Dodavatelé na volném trhu, zejména ti, kteří nedisponovali výrobní kapacitou, ale museli elektřinu pořizovat na velkoobchodním trhu, byli v důsledku toho nuceni vybrat si mezi tím, zda budou energii nabízet na volném trhu za ceny odpovídající regulovaným sazbám, a to navzdory možnosti, že jim vzniknou provozní ztráty, nebo zda si budou účtovat vyšší ceny, které by odrážely skutečné náklady na pořízení elektřiny, a tím ztratí podíl na trhu.
ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ PODLE ČL. 108 ODST. 2 SFEU
(36)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřování se opíralo o řadu různých důvodů, které jsou vysvětleny níže.
(37)
V rozhodnutí byly srovnány regulované sazby placené různými kategoriemi konečných uživatelů s odhadovanými cenami, které by uživatelé bývali museli zaplatit na volném trhu, pokud by regulované sazby neexistovaly, a byl vyvozen závěr, že většina kategorií uživatelů byla zřejmě zvýhodněna. Údajná podpora ve prospěch konečných uživatelů je předmětem samostatného rozhodnutí ve věci SA.21817 - Regulované sazby za elektřinu: spotřebitelé.
(38)
Pokud jde o distributory, v rozhodnutí o zahájení řízení bylo uvedeno, že podněcováním konečných uživatelů k tomu, aby se vrátili zpět na regulovaný trh, mohl systém poskytovat výhodu distributorům, kteří podle všeho u svých regulovaných činností těžili ze zaručeného ziskového rozpětí. Zdá se, že tato výhoda byla poskytnuta distributorům selektivně, neboť byli jedinými tržními provozovateli, jimž bylo povoleno prodávat elektřinu za regulované sazby.
(39)
Rozhodnutí rovněž konstatovalo, že systém zahrnoval převod státních prostředků, neboť cenový příplatek použitý k uhrazení schodku představuje parafiskální poplatek a příjmy, které z něj plynou, procházejí před předáním konečným příjemcům přes španělský regulační orgán CNE (veřejný subjekt). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s ohledem na příslušnou judikaturu Soudního dvora by tyto prostředky měly být považovány za prostředky státu.
(40)
Vzhledem k tomu, že velcí koneční uživatelé i distributoři působí na trzích, které jsou obecně otevřené hospodářské soutěži a obchodu v rámci Unie, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k závěru, že jsou splněna všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 SFEU a že opatření představuje státní podporu ve prospěch konečných uživatelů a distributorů.
(41)
Když se zjistilo, že zřejmě nelze použít žádnou z odchylek stanovených v článku 107 SFEU, bylo v rozhodnutí o zahájení řízení posuzováno, zda lze poskytování elektřiny za regulované sazby považovat za službu obecného hospodářského zájmu, a zda by tedy v takovém případě mohla být uplatněna odchylka stanovená v čl. 106 odst. 2 SFEU. V rozhodnutí o zahájení řízení bylo připomenuto, že v odvětví elektroenergetiky je vlastní rozhodovací prostor členských států při stanovování závazků veřejné služby omezen ustanoveními směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (15) („směrnice o elektřině“). Směrnice o elektřině od členských států vyžaduje, aby stanovily závazek poskytovat univerzální službu (a v jeho rámci konkrétně i právo na dodávky za přiměřené ceny), přičemž tato služba má být omezena pouze na spotřebitele z řad domácností a malé podniky (16). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s přihlédnutím k výše uvedené směrnici nelze poskytování elektřiny za regulované sazby středním či velkým podnikům (nikoli však domácnostem a malým podnikům) považovat za službu obecného hospodářského zájmu v pravém slova smyslu.
(42)
Komise tudíž vyjádřila vážné pochybnosti o tom, zda lze prvky podpory v regulovaných sazbách, které byly uplatňovány na jiné než malé podniky a na distributory, považovat za slučitelné se společným trhem.
PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(43)
Komise tím, že strany vyzvala, aby vznesly připomínky k rozhodnutí o zahájení důkladného vyšetřování, získala řadu podání ze strany velkých průmyslových odběratelů, distributorů, nezávislých dodavatelů a samospráv španělských autonomních oblastí. V tomto rozhodnutí budou zkoumány pouze připomínky týkající se postavení distributorů.
PŘIPOMÍNKY OD NEZÁVISLÝCH DODAVATELŮ
(44)
Byly obdrženy připomínky od společnosti Céntrica a od Sdružení nezávislých dodavatelů energie (ACIE). Jejich argumenty a závěry jsou do značné míry totožné a bude o nich pojednáno společně.
(45)
Céntrica klade v podání hlavní důraz na údajnou státní podporu poskytnutou distributorům elektřiny. Poukazuje na to, že v roce 2005 byla průměrná nákupní cena elektřiny na velkoobchodním trhu o téměř 70 % vyšší než předpokládaná průměrná pořizovací cena začleněná do souhrnných sazeb, které stanovila vláda prostřednictvím královského dekretu č. 2329/2004.
(46)
V důsledku tohoto rozporu mezi prognózami a skutečnými náklady nestačily příjmy ze soustavy k pokrytí nákladů, a to především proto, že cena placená distributory za nákup elektřiny byla vyšší než regulovaná cena, za niž museli elektřinu prodat. Distributoři proto ve svém účetnictví zaznamenali schodek. Avšak kvůli tomu, že španělské orgány přijaly mechanismus, který měl mezeru v příjmech vyplnit (a který spočíval v tom, že se od způsobilých výrobců energie vyžadovalo, aby předběžně financovali schodek výměnou za pozdější finanční vyrovnání), zůstaly účty distributorů vyrovnané a jejich ztráty byly de facto kompenzovány státem.
(47)
S dodavateli na volném trhu bylo zacházeno odlišně, přestože utrpěli obdobné ztráty. Podle společnosti Céntrica a sdružení ACIE měli dodavatelé na volném trhu obdobné pořizovací náklady jako distributoři (17). Kromě toho byli de facto nuceni se přizpůsobit úrovni souhrnné sazby stanovené vládou pro každou z kategorií odběratelů, protože jinak by nebyli schopni získat nové odběratele ani si udržet ty stávající. Sdružení ACIE zejména poukazuje na to, že na počátku roku 2005 jeho členové uzavřeli smlouvy na základě vládních prognóz velkoobchodních cen a že později museli tyto smlouvy dodržovat, i když se ukázalo, že nejsou ziskové. V důsledku toho utrpěli nezávislí dodavatelé ztráty. Avšak na rozdíl od distributorů nebyly ztráty nezávislých dodavatelů vyrovnány státem. Céntrica vypočítala, že v roce 2005 utrpěla ztráty ve výši 10 milionů EUR. Podle sdružení ACIE byla z trhu nucena odejít řada dodavatelů, včetně společností Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía a RWE.
(48)
Podle sdružení ACIE a společnosti Céntrica náhrada poskytnutá distributorům za jejich ztráty narušila hospodářskou soutěž, byla diskriminační vůči nezávislým dodavatelům a měla by být považována za státní podporu. Kromě toho, že Céntrica trvala na tom, že vyrovnání ztrát představuje samo o sobě výhodu, tvrdila, že zavedené subjekty na trhu (vertikálně integrované podniky) si mohly udržet svoje podíly na trhu a zabránit ztrátám tím, že mohly podněcovat odběratele k tomu, aby přešli od jejich ztrátových dodavatelských divizí k jejich divizím distribučním, které by případně obdržely náhradu.
(49)
Podle sdružení ACIE a společnosti Céntrica byla výhoda pro zavedené podniky „specifická“, tedy selektivní, jelikož z mechanismu financování a mechanismu kompenzace měli prospěch především distributoři, protože jim tyto mechanismy poskytly finanční a konkurenční výhodu oproti dodavatelům na volném trhu. Céntrica tvrdila, že rozdíl mezi distributory a dodavateli na volném trhu je čistě formální, jelikož obě kategorie se účastní hospodářské soutěže na témže trhu (maloobchodní prodej elektřiny), obě byly dotčeny souhrnnými sazbami (buď kvůli tomu, že byly uloženy zákonem, nebo proto, že ve skutečnosti fungovaly jako omezení tržních cen) a obě pořizovaly elektřinu za tutéž cenu a utrpěly tytéž ztráty.
(50)
Podle názoru společnosti Céntrica nebylo preferenční zacházení s distributory odůvodněno ničím, co by jakkoli souviselo s logikou a strukturou elektroenergetické soustavy, ani je nebylo možné považovat za náhradu za službu obecného hospodářského zájmu. Céntrica tvrdí, že systém porušil směrnici o elektřině, a to nejen kvůli diskriminační povaze režimu pro vyrovnání schodku, ale také kvůli tomu, že odběratelům bylo upřeno právo na transparentní ceny a sazby (18). Jelikož část ceny elektřiny splatná za rok 2005 byla odložena na budoucí roky, konečné účtované ceny nebyly spotřebitelům jasné.
(51)
Céntrica zastává názor, že selektivní výhoda v důsledku režimu pro vyrovnání schodku přinesla výhodu nejen distributorům, ale také vertikálně integrovaným podnikům, k nimž distributoři patřili. Podle společnosti Céntrica by měla být vertikálně integrovaná skupina pro účely uplatnění pravidel státní podpory vnímána jako jeden podnik. Céntrica tvrdí, že španělský systém umožňoval výrobním společnostem zvýšit ceny na velkoobchodním trhu a nadále vytvářet zisky. Za těchto okolností měly skupiny zájem na tom, aby si udržely tržní podíl, kterým disponovaly jejich distribuční divize. Proto by také vertikálně integrované skupiny měly být považovány za příjemce státní podpory.
PŘIPOMÍNKY DISTRIBUTORŮ
(52)
Připomínky byly obdrženy od sdružení UNESA (sdružení zastupující distributory) a od společností Iberdrola Distribución, Unión Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución a Endesa Distribución. Jejich připomínky se do značné míry překrývají, a bude o nich proto pojednáno společně.
(53)
Distributoři (zastoupení sdružením UNESA) rozlišují mezi čistou distribucí a komerčními řídicími činnostmi, které považují za službu obecného hospodářského zájmu, na straně jedné a dodávkami za regulované sazby, které podle nich nezahrnovaly státní podporu, jelikož nebyly zdrojem finančního zvýhodnění, na straně druhé.
(54)
Distributoři připomínají, že právní podmínky, za nichž své činnosti vykonávali dodavatelé a distributoři, se značně lišily; distributoři museli pořizovat elektřinu pro dodávky za regulované sazby konkrétními způsoby (buď na organizovaném trhu, nebo od výrobců spadajících do „zvláštního režimu“), zatímco dodavatelé mohli o cenách volně vyjednávat. Distributoři nemohli odmítnout dodávky odběratelům s regulovanými sazbami a nemohli získat jiné odběratele než ty, kteří se rozhodli využívat regulované sazby. Distributoři nemohli ani nabízet doplňkové služby, zatímco dodavatelé si mohli volně stanovit dodavatelské podmínky.
(55)
Níže uvedená tabulka shrnuje rozdíly mezi dodavateli na volném trhu a distributory, pokud jde o maloobchodní prodej elektřiny (19):
Povinnost dodávat
Potenciální trh
Pořizování energie
Dodavatelé
ne
všichni španělští uživatelé
jakýkoli mechanismus
Distributoři
ano
pouze uživatelé připojení k jejich sítím
na organizovaném trhu nebo od výrobců ve zvláštním režimu
Velkoobchodní pořizovací cena
Prodejní cena
Ziskové rozpětí
Dodavatelé
volná
volná
rozpětí z prodeje
Distributoři
cena na organizovaném trhu nebo regulovaná cena ve „zvláštním režimu“
regulované sazby
bez ziskového rozpětí
(56)
Distributoři tudíž dospěli k závěru, že dodavatelé na volném trhu vzhledem k odlišným právním a věcným podmínkám nekonkurovali distributorům, ale spíše regulovaným sazbám, které na trhu sloužily jako referenční cena.
(57)
Distributoři tvrdí, že dodávání elektřiny za sazbu pro ně nebylo ziskové ani žádným způsobem výhodné. Zatímco u čisté distribuce a komerčních řídicích činností zahrnovala odměna distributorů ziskové rozpětí, z něhož byl zhodnocen investovaný kapitál, u dodávek za regulované sazby získali distributoři pouze náhradu za náklady bez jakéhokoli ziskového rozpětí. Zejména je třeba podotknout, že náklady „uznané“ distributorovi se zakládaly na průměrné vážené ceně placené za elektřinu během referenčního období. Za určitých okolností mohly být tyto uznané náklady nižší než skutečné celkové náklady distributora. Pokud regulovaný prodej dosáhl přebytku, tyto prostředky nezůstaly distributorovi, ale byly v rámci procesu zúčtování přiděleny na financování jiných obecných nákladů souvisejících se soustavou. Částka uznaná státem se rovnala rozdílu mezi průměrnou váženou cenou za pořízení elektřiny, který byl vynásoben množstvím energie, jež každý distributor přepravil, po opravě o standardní ztráty.
(58)
Distributoři dále tvrdí, že neměli žádný přímý ani nepřímý finanční prospěch z toho, že odběratelé přešli z volného trhu zpět k regulovaným sazbám, jelikož jejich odměna za čistou distribuci a komerční řízení nijak nezávisela na počtu odběratelů využívajících regulované sazby nebo na množství elektřiny, která byla za danou sazbu prodána.
-
Zaprvé, jak je vysvětleno výše, odměnou za dodávky za regulované sazby bylo pouze nahrazení nákladů.
-
Zadruhé, odměna za čistou distribuci také nezávisela na počtu odběratelů využívajících regulované sazby, neboť se zakládala na objemu „přepravené energie“, jež zahrnovala veškerou elektřinu přepravenou distributory v síti bez ohledu na to, zda byla energie prodána za regulované sazby, nebo za cenu na volném trhu.
-
Zatřetí, odměna za komerční řídicí činnosti rovněž nezávisela na počtu odběratelů, jimž byla elektřina dodávána za regulované sazby, neboť zákon stanovil, že platby budou založeny na počtu uzavřených smluv (jak u sazeb za přístup, tak u sazeb regulovaných), a proto nijak nesouvisela s počtem odběratelů využívajících regulované sazby. Od distributorů se v každém případě vyžadovalo, aby vyřizovaly žádosti všech odběratelů, např. pokud jde o změny typu připojení, o smlouvy, fakturaci sazeb za přístup, odečty elektroměrů atd., a to bez ohledu na druh dodávky.
(59)
Distributoři tudíž dospěli k závěru, že „vyrovnání“, které obdrželi za dodávky za regulované sazby, by mělo být vnímáno spíše jako náhrada za částky, které museli ze zákona zaplatit předem, nebo jako kompenzace za ztrátu či škodu.
(60)
Iberdrola konkrétně tvrdí, že by bylo právně a ekonomicky nesprávné přičítat schodek distributorům. Náklady, které vznikly při pořizování elektřiny pro regulovaný trh, bylo možné přičítat elektroenergetické soustavě, nikoliv distributorům, kteří pouze prováděli právní ustanovení. Příjmy z prodeje za regulované ceny nebyly nikdy vlastnictvím distributorů, ale patřily elektroenergetické soustavě jako celku, a proto by měla být jako „prodejce“ elektřiny za regulované ceny vnímána soustava. V soustavě, která je regulována v tak vysoké míře jako ta španělská, by podle společnosti Iberdrola nebylo rozumné přičítat distributorům finanční nerovnováhy, které byly způsobeny regulační strukturou nebo chybami v odhadech budoucích nákladů na energii.
(61)
Iberdrola zároveň podotýká, že distributoři si neponechávali příjmy z příplatků, které byly jakožto „specificky vyčleněný příspěvek“ ihned převáděny na vkladový účet otevřený regulačním orgánem CNE a byly předávány výrobcům, kteří předběžně financovali schodek.
PŘIPOMÍNKY REGIONÁLNÍ ASTURSKÉ SAMOSPRÁVY
(62)
Regionální asturská samospráva vznesla tytéž připomínky jako španělská vláda. V této souvislosti se tedy odkazuje na níže popsané připomínky Španělska.
PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(63)
Španělsko zastává názor, že systém regulovaných sazeb z roku 2005 nezahrnoval podporu ani pro konečné uživatele, ani pro distributory. Zejména pokud jde o distributory, má Španělsko za to, že vyrovnání, které obdrželi, je v souladu s judikaturou Soudního dvora ve věci Altmark, a státní podporu proto nepředstavuje.
EXISTENCE PODPORY
ŽÁDNÁ PŘÍČINNÁ SOUVISLOST MEZI OPATŘENÍM STÁTU A SCHODKEM A NEPŘIČITATELNOST SCHODKU STÁTU
(64)
Španělsko tvrdí, že schodek nebylo možné přičítat státu, jelikož byl způsoben nepředvídatelnými vnějšími okolnostmi, a nikoli úmyslným záměrem státu dotovat určité činnosti.
(65)
Španělsko uvádí, že legislativa EU platná v roce 2005 dodávkám elektřiny za regulované sazby stanovené státem nebránila. Proto byl státní regulační zásah právně platný, neboť se jednalo o projev národní svrchovanosti. Jednou z těchto svrchovaných výsad je možnost stanovit sazby tak, aby očekávané náklady odpovídaly očekávané poptávce.
(66)
Distributoři vybírali prostředky prostřednictvím souhrnných sazeb a sazeb za přístup a poté převáděli část z tohoto příjmu na zvláštní účty (podle procentních podílů stanovených v každoročním dekretu o sazbách). Poté odečítali nákup elektřiny na organizovaném trhu a od výrobců spadajících do „zvláštního režimu“. Pokud příjem ze souhrnných sazeb a sazeb za přístup nepokrýval náklady na regulované činnosti, vznikal sazební schodek.
(67)
Španělsko tvrdí, že schodek v roce 2005 byl způsoben rozdílem mezi vládními prognózami velkoobchodních cen elektřiny a skutečnými cenami zaznamenanými na organizovaném trhu. Mimořádně vysoké ceny v roce 2005 byly způsobeny nepředvídatelnými příčinami, které lze přičítat zásahu vyšší moci (viz 26. bod odůvodnění).
(68)
Jelikož událostí, která dala vzniknout údajné podpoře, byl podle všeho nárůst velkoobchodních cen převyšující prognózu, údajnou výhodu není možné přičítat žádnému právnímu aktu. I pokud by se předpokládalo, že takováto výhoda existovala, byla by způsobena okolnostmi, které nijak nesouvisely se záměry státu. Existence vyšší moci podle Španělska narušuje příčinnou souvislost mezi správním rozhodnutím, jímž se sazby stanovovaly, a konkurenční výhodou, která by vedla ke státní podpoře. I za předpokladu, že by byla splněna objektivní podmínka příčinné souvislosti, subjektivní podmínka záměru (přičitatelnosti) na straně státu by stále chyběla.
ŽÁDNÉ PROSTŘEDKY STÁTU
(69)
Španělsko tvrdí, že sazby nezahrnovaly veřejné prostředky. Zaprvé, Španělsko v tomto ohledu prohlašuje, že příplatek není „poplatkem“ ve smyslu judikatury Evropského soudního dvora o parafiskálních poplatcích, neboť jej nevybírá stát a nejde o fiskální poplatek. Podle Španělska je příplatek nedílnou součástí sazby a má stejnou povahu. Sazba je tudíž soukromá cena.
(70)
Zadruhé, finanční prostředky nevybíral stát ani nebyly placeny do fondu určeného státem. Sazby vybírali distributoři, nikoli stát, a proto jde o soukromé ceny, které zaručovaly spravedlivou odměnu subjektů (jak stanoví zákon 54/1997). Nejedná se o daně ani veřejné ceny. Stát za nic odměnu neposkytoval, neboť odměnu nabízel systém na základě tržních sil v případě neregulovaných činností a na základě přístupových sazeb stanovených státem v případě činností regulovaných. Jelikož tento systém pro stát nepředstavuje žádnou zátěž, nejsou podle judikatury ve věci Sloman Neptun (20) dotčeny státní prostředky. Předmětné prostředky navíc nikdy neplynuly do státní pokladny, neuváděly se v rozpočtových zákonech, nepodléhaly ověřování ze strany nevyššího kontrolního úřadu a nebylo možné je získat zpět od dlužníků prostřednictvím správních postupů. Dluhy vůči elektroenergetické soustavě nepodléhaly úrokové sazbě použitelné na dluhy vůči státu.
(71)
Španělsko trvá na tom, že s těmito prostředky nakládal španělský regulační orgán CNE, který plnil pouze funkci účetního prostředníka. Španělské orgány uvádějí, že již v rozhodnutí z roku 2001 o nákladech spojených s přechodem na konkurenční prostředí ve Španělsku (S.A. NN 49/99) Komise stanovila, že „převod prostředků přes CNE je v zásadě účetní povahy. Finanční prostředky převáděné na účet CNE nikdy nebyly vlastnictvím tohoto subjektu a byly neprodleně vyplaceny příjemcům podle předem určené částky, kterou CNE nemůže nijak změnit“. Na základě této úvahy Komise dospěla k závěru, že „není v postavení, aby mohla určit, zda příjmy plynoucí z poplatku stanoveného v rámci režimu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí představují státní prostředky“.
(72)
Zatřetí, Španělsko zpochybňuje závěr Komise, že regulovaný prodej uskutečňovaný distributory byl financován prostřednictvím „zvláštní daně“ placené všemi španělskými konečnými uživateli elektřiny. Podle Španělska nebyli distributoři „financováni státem“, ale pobírali rozumnou a spravedlivou odměnu za výkon zákonem uloženého úkolu, který byli povinni plnit.
(73)
Kromě toho při prodeji elektřiny za regulované sazby a při jejím pořizování od výrobců na organizovaném trhu distributoři vytvářeli schodek (který byl pokryt pomocí mechanismu předběžného financování, jenž byl stanoven královským dekretem č. 5/2005), ale příjmy z příplatku k sazbě měli obdržet výrobci, nikoli distributoři.
ŽÁDNÁ VÝHODA
(74)
Španělsko nesouhlasí s předběžným závěrem Komise, že regulované sazby distributory ekonomicky zvýhodňovaly.
(75)
Pokud jde o distributory, Španělsko zpochybňuje závěr Komise, že systém sazeb zaručoval distributorům minimální ziskové rozpětí. Španělsko tvrdí, že dodávky prováděné distributory za regulované sazby byly odůvodněny potřebou zaručit službu obecného hospodářského zájmu a že odměna za regulované činnosti byla určena výhradně na pokrytí nákladů, které vznikly při plnění povinností spojených s těmito činnostmi.
ŽÁDNÝ DOPAD NA HOSPODÁŘSKOU SOUTĚŽ A OBCHOD MEZI ČLENSKÝMI STÁTY
(76)
Španělské orgány tvrdí, že regulační ustanovení, která se vztahovala na dodávky za regulované sazby, neomezovala svobodu usazování dodavatelů elektřiny a že se španělským dodavatelům ve srovnání s dodavateli z jiných členských států nedostávalo preferenčního zacházení.
(77)
V roce 2005 měl Pyrenejský poloostrov tak nízkou kapacitu propojení, že v podstatě neexistoval skutečný vnitřní trh s energií. Španělské orgány zastávají názor, že vzhledem k této izolaci by bylo nepřiměřené vyvozovat závěr, jak činí Komise, že sazba měla dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy.
(78)
Španělské orgány tvrdí, že elektřina nebyla ze Španělska vyvážena a že distributoři, kteří působili ve Španělsku, nemohli prodávat španělskou energii mimo španělské území. Na druhé straně do podnikání v oblasti distribuce se mohla zapojit jakákoli způsobilá společnost za stejných podmínek jako španělské podniky a dostalo by se jí stejného právního a ekonomického zacházení.
(79)
Dodavatelé naopak podle Španělska vykonávali volnou, neregulovanou činnost. Čelili odpovídajícím rizikům a měli odpovídající výhody. Přijetím těchto rizik souhlasili s tím, že za určitých nepředvídatelných podmínek nemusí být jejich maloobchodní činnost zisková. Ziskovost by se nicméně vrátila, jakmile by to umožnily sazby nebo by pominuly mimořádné okolnosti.
ANALÝZA Z HLEDISKA JUDIKATURY VE VĚCI ALTMARK
(80)
Španělsko tvrdí, že v roce 2005 nebyly regulované sazby v rozporu s právem Unie, neboť lhůta pro liberalizaci trhu pro všechny odběratele (včetně domácností) končila 1. července 2007.
(81)
Podle Španělska splňovalo pokrytí nákladů, které vznikly distributorům při dodávání energie za regulované sazby, čtyři kritéria vymezená v judikatuře ve věci Altmark, a proto tento zásah nespadá do definice státní podpory.
(82)
Za prvé, dodávky elektřiny jsou službou obecného zájmu a stát musí zasáhnout, aby zabránil zneužití dominantního postavení v důsledku existence jediné sítě (přirozený monopol). Společnosti, které vykonávají regulované činnosti, proto plní závazky veřejné služby.
(83)
Za druhé, parametry pro stanovení sazeb byly vymezeny objektivně a transparentně. Odměna za regulované činnosti byla objektivní a transparentní. Na distribuční trh mohly vstoupit také jiné podniky z EU.
(84)
Za třetí, platby za regulované činnosti pokrývaly pouze náklady spojené s plněním závazku veřejné služby. Distributoři mohli platbu obdržet pouze za náklady týkající se regulovaných činností.
(85)
Za čtvrté, složitý regulační rámec pro stanovení sazeb a postup pro vyrovnání prokazují, že systém sazeb se zakládal na důkladné analýze nákladů a příjmů spojených se soustavou a na analýze poptávky po elektrické energii.
(86)
Z výše uvedených důvodů Španělsko dospělo k závěru, že systém sazeb nepředstavoval státní podporu, jelikož byl v souladu s judikaturou ve věci Altmark.
POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(87)
Oblast působnosti tohoto rozhodnutí je omezena na dodávky elektrické energie velkým a středním podnikům prováděné distributory podle regulovaných sazeb a nevztahuje se na ostatní činnosti distributorů, které souvisejí s čistou distribucí. Tyto ostatní činnosti jsou právně i finančně zcela nezávislé na prodeji za regulované sazby a v každém případě spadají mimo oblast působnosti rozhodnutí o zahájení řízení, v němž byly vzneseny pochybnosti pouze o tom, zda je údajná výhoda poskytnutá distributorům v důsledku nízké úrovně regulovaných sazeb a v důsledku opatření přijatých k vyrovnání a splacení schodku z roku 2005 slučitelná s vnitřním trhem.
EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY PODLE ČL. 107 ODST. 1 SFEU
(88)
Opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže jsou splněny všechny následující podmínky: opatření a) ekonomicky zvýhodňuje příjemce; b) je poskytováno státem nebo ze státních prostředků; c) je selektivní; d) ovlivňuje obchod v rámci Unie a může narušit hospodářskou soutěž v Unii. Jelikož všechny tyto podmínky musejí být splněny kumulativně, Komise se v hodnocení omezí na existenci ekonomického zvýhodnění příjemců.
Existence ekonomického zvýhodnění
(89)
Podniky jsou zvýhodněny ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže získají ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískaly. V tomto ohledu Soudní dvůr Evropské unie rozhodl, že za určitých okolností poplatky za služby, které se poskytují v souvislosti se závazky uloženými ze strany členských států, nepřesahující roční nepokryté náklady a mající zaručit, že dotčené podniky nebudou ztrátové, nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, ale spíše protihodnotu za služby, které dotčené podniky poskytují (21).
(90)
Konkrétněji pokud jde o odvětví elektroenergetiky, v rámci své rozsáhlé praxe v rozhodování podle čl. 107 odst. 1 a čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU o závazcích, na jejichž základě musejí distributoři pořizovat elektřinu z určitých zdrojů energie za cenu, která je vyšší než cena tržní, Komise také nezastávala názor, že by vyrovnání, které pokrývá rozdíl mezi pořizovacími náklady a tržními cenami, ekonomicky zvýhodňovalo distributory, kteří jsou příjemci takového vyrovnání. V těchto případech dotčené hospodářské subjekty jednaly na základě regulačních závazků v elektroenergetické soustavě jako pouzí zprostředkovatelé a bylo jim poskytováno vyrovnání za jejich náklady, aniž by je toto vyrovnání mělo jakkoli ekonomicky zvýhodnit, ačkoli je třeba podotknout, že právní předpisy bývaly mohly uložit pouze povinnost nákupu bez náhrady nákladů.
(91)
Totéž platí konkrétněji v oblasti dodávky elektrické energie za regulované sazby, pokud jde o náhradu, jíž měly být financovány rozdíly mezi příjmy a velkoobchodními pořizovacími cenami elektřiny za regulované sazby, které požadovali způsobilí spotřebitelé (22). Z toho vyplývá, že náhrada nákladů na nákup elektřiny poskytnutá distributorům v odvětví elektřiny nutně nemusí představovat ekonomické zvýhodnění ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Údajnou náhradu poskytnutou španělským distributorům za náklady na dodávky za regulované sazby je třeba přezkoumat i s ohledem na tyto precedenty.
(92)
Předběžný závěr Komise v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřování zněl, že španělští distributoři byli ekonomicky zvýhodněni ve srovnání s tržními podmínkami, a to ze dvou důvodů. Zaprvé, distributoři u dodávek za regulovanou sazbu údajně získali zaručené ziskové rozpětí. Zadruhé, sazby podněcovaly uživatele k přechodu na regulovaný trh obsluhovaný distributory, a údajně tak vedly ke zvýšení příjmů distributorů. Tyto dva důvody lze shrnout do jediného tvrzení, a to že zisky distributorů v roce 2005 vzrostly v poměru k jejich dodávkám elektřiny za regulované sazby.
(93)
Dostupný popis španělské elektroenergetické soustavy a informace poskytnuté v průběhu řízení, které jsou zohledněny v 16., 19., 20., 57. a 58. bodě odůvodnění, toto tvrzení nepodporují. Zatímco u čisté distribuce zahrnovala odměna distributorů v roce 2005 ziskové rozpětí, u dodávek za regulovanou sazbu distributoři dostávali pouze náhradu („uznání“) nákladů bez ziskového rozpětí. Obdobně lze konstatovat, že odměna distributorů za čistou distribuci nebyla závislá na počtu odběratelů využívajících regulované sazby ani na množství elektřiny, která byla za sazbu prodána, a proto by příjmy distributorů v případě, že by byli obsloužili velký počet odběratelů využívajících regulované sazby, nijak nevzrostly.
(94)
Z toho je patrné, že informace shromážděné během řízení nepodporují tvrzení, že prodej elektřiny za regulované sazby zvýšil v roce 2005 zisky španělských distributorů, protože měli zaručené ziskové rozpětí.
(95)
Pokud jde o otázku, zda uznání nákladů na dodávky a jejich vyrovnání poskytlo distributorům ekonomickou výhodu, kterou by jinak za tržních podmínek nezískali, je třeba zdůraznit, že uznání vzniklých nákladů v podobě práv na splacení, která byla poskytnuta pěti podnikům určeným v článku 24 královského dekretu č. 5/2005, konkrétně podnikům Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., Endesa, S.A. a Elcogás, S.A., nepředstavuje odměnu za jejich distribuční činnost. Jak již bylo vysvětleno ve 29. a 30. bodě odůvodnění, ačkoli společnost Elcogás S.A., která nevlastnila žádné dceřiné společnosti, v roce 2005 (ani v pozdějších letech) nepůsobila v odvětví distribuce, dotčené podniky byly určeny na základě jejich předchozího práva obdržet náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí, a to případně s ohledem na jejich výrobní činnost, avšak nikoli distribuci za regulované sazby.
(96)
Zadruhé, i za předpokladu, že by bylo možné práva na splacení, která odrážejí závazek pěti výše uvedených podniků předběžně financovat schodek v elektroenergetické soustavě z roku 2005, vykládat jako náhradu za náklady na distribuci, které vznikly čtyřem z těchto podniků, jež provozovaly činnost v odvětví distribuce za regulované sazby, měly by být zohledněny skutečné podmínky, za nichž byli distributoři povinni tuto plně regulovanou činnost provádět. Jak již bylo popsáno v 54. a 55. bodě odůvodnění, distributoři nemohli vytvářet zisky ani ztráty, nemohli si zvolit, jakým způsobem pořídí elektřinu, nemohli si vybírat své zákazníky, nemohli určovat prodejní cenu či nabízet dodatečné služby se ziskovým rozpětím. Sami distributoři ani vertikálně integrované skupiny, k nimž patřili, neměli žádný ekonomický zájem, ať přímý, či nepřímý, na tom, aby dodávali elektřinu za regulovanou sazbu. Vertikálně integrovaná skupina by bývala měla spíše zájem na dodávání elektřiny konečným uživatelům za podmínek na volném trhu, neboť její dodavatelská divize by z takového prodeje bývala měla zisk, což by se však nedělo, pokud by uživatelé byli zásobováni distributorem skupiny za regulované sazby.
(97)
Z toho je zřejmé, že srovnání s podmínkami dodávek za podmínek volného trhu nebere v potaz odlišné právní a věcné okolnosti dodavatelů na volném trhu a distributorů, kteří dodávají elektřinu za regulované sazby. Ačkoliv stát může v zásadě distributorům v elektroenergetické soustavě určit kupní a prodejní ceny a další obchodní podmínky, neznamená to, že náhradou nákladů, které vznikly distributorům, je těmto distributorům poskytováno ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískali. Regulace sazeb podpořená závazkem dodávat elektřinu totiž neponechává prostor pro svobodné rozhodování o nejdůležitějších aspektech dodávky, jako jsou cena a produkce. Nejenže za hypotetických tržních podmínek, tedy při neexistenci regulačních omezení ohledně takových základních parametrů, by distributoři mohli konečným spotřebitelům účtovat mnohem vyšší sazby, které by pokryly všechny náklady. Co víc - a to je ještě důležitější - ve španělské elektroenergetické soustavě (stejně jako v každé jiné soustavě) byl v roce 2005 distributor - nebo provozovatel sítě vysokého napětí pro odběratele s vysokou spotřebou energie - jednoduše zprostředkovatel, který fyzicky připojuje uživatele k síti, což je nezbytnou podmínkou pro dodávku elektřiny. Vzhledem k tomu, že v roce 2005 ve Španělsku neexistovala hypotetická alternativní distribuční síť, dotčení distributoři byli určeni pro volný i regulovaný trh a oba tyto trhy zásobovali. Distributoři hrají zásadní úlohu, neboť umožňují dodávku elektřiny bez ohledu na specifická regulační uspořádání či politiku či bez ohledu na to, zda jsou konkurenční podmínky upravující dodávku založeny na tržních mechanismech, nebo na regulaci.
(98)
V systému regulovaných sazeb, jako byl ten španělský v roce 2005, by byl v rámci běžné činnosti nedostatek zdrojů na celkových účtech soustavy v jednom roce obvykle vyrovnán následující rok prostřednictvím vyšších sazeb a/nebo přístupových poplatků uložených konečným uživatelům, a na druhé straně po poklesu nákladů by mohl vzniknout přebytek, který by následně umožnil sazby nebo poplatky snížit. Pokud však nejsou konkrétní kategorie příjmů vyčleněny na náklady, po zvýšení (poklesu) příjmů a/nebo nákladů ke vzniku odpovídajícího schodku ani přebytku, který by distributoři mohli využít, dojít nemusí. Jak je např. uvedeno v grafu 1 ve 27. bodě odůvodnění, zatímco ceny energie zahrnuté v regulovaných sazbách byly během většiny měsíců v roce 2005 obecně nižší než velkoobchodní tržní ceny, v období od listopadu 2006 do prosince 2007 tomu bylo naopak, aniž by se tento vývoj odrazil ve zvýšených ziscích distributorů z dodávek za regulované sazby. To odpovídá regulačnímu uspořádání systému, v němž distributoři nenesli náklady nerovnováhy mezi celkovými náklady a příjmy souvisejícími se soustavou nebo jejich částí, stejně jako z této činnosti nikdy neměli žádný zisk a jakýkoli přebytek z prodeje elektřiny za regulované sazby by se použil k pokrytí jiných nákladů soustavy.
(99)
Distributoři fungovali jako finanční zprostředkovatelé elektroenergetické soustavy, neboť centralizovali všechny finanční toky, jak příchozí (regulované příjmy ze sazeb a přístupových poplatků), tak odchozí (všechny obecné náklady spojené se soustavou). Regulované příjmy a náklady související s elektroenergetickou soustavou v roce 2005, jak jsou popsány v 19., 20. a 28. bodě odůvodnění, zahrnují širokou škálu regulovaných nákladů vzniklých vlivem trhu nebo zaujaté strategie, např. nákladů na nákup elektřiny (včetně elektřiny z obnovitelných zdrojů), dodatečných nákladů na výrobu elektřiny na španělských ostrovech a nákladů na přenos a distribuci atd., aniž by specifické příjmy byly vyčleněny na určité náklady. Regulované příjmy nikdy nebyly vlastnictvím distributorů, výjimkou byla odměna za čistou distribuci, kterou si distributoři po odečtení všech ostatních nákladů souvisejících se soustavou ponechávali.
(100)
Jakýkoli schodek v účtech, jako byl schodek v roce 2005, by se proto bez ohledu na příčiny objevil na účtech distributorů, aniž by oni sami mohli jakkoli rozhodovat o úrovni regulovaných příjmů a nákladů nebo o financování specifických nákladů pomocí specifických příjmů. Jak je patrné z údajů uvedených ve 28. bodě odůvodnění, náklady na přenos a distribuci v rámci elektroenergetické soustavy v roce 2005 činily 4,410 miliardy EUR, což odpovídá stejným kategoriím nákladů v letech 2004 a 2006. Výše nákladů pro distributory tedy nemá žádný vztah k výši schodku z roku 2005.
(101)
Klasifikace schodku z roku 2005 jako „ztráty distributorů“ proto podle všeho není odůvodněná, protože schodek nelze přičítat činnosti na straně distributorů, ale spíše regulačním ustanovením, jimiž se stanoví právo konečných uživatelů na dodávky za regulované sazby, a do jisté míry také regulačním a politickým volbám, které byly učiněny např. s cílem podpořit výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů a kombinovanou výrobu tepla a energie. Z toho vyplývá, že financování schodku na účtech elektroenergetické soustavy prostřednictvím mechanismů, které jsou popsány ve 29. až 32. bodě odůvodnění, není způsobem, jak absorbovat specifické ztráty distributorů, nýbrž celkové ztráty soustavy. Je nasnadě, že pokud by pět velkých elektroenergetických subjektů neuznalo schodek z roku 2005 ve výši 3,811 miliardy EUR a předběžně jej nefinancovalo, nebylo by možné uhradit vzniklé náklady soustavy na přenos a distribuci ku prospěchu všech uživatelů, ať na regulovaném, či volném trhu.
(102)
Při formálním vyšetřování nebylo zjištěno, že by distributoři byli zvýhodněni jakýmkoliv jiným způsobem. Distributoři přenášeli celý přínos z nízkých regulovaných sazeb na konečné uživatele, z prodeje neměli žádný zisk a neměli žádný prospěch ani z toho, že se uživatelé vrátili na regulovaný trh. Z toho je zřejmé, že z finančního hlediska bylo postavení distributorů ve Španělsku plně srovnatelné s postavením zprostředkovatele soustavy. V tomto ohledu se uznání nákladů na dodávky elektřiny za regulované sazby v rámci španělské elektroenergetické soustavy v roce 2005 v zásadě neliší od vyrovnání za náklady na nákup elektřiny, které Komise neklasifikovala jako státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, a to jak pokud jde o elektřinu z určitých zdrojů (90. bod odůvodnění), tak velkoobchodní elektřinu pro dodávky za regulované sazby (91. bod odůvodnění).
(103)
I když se rozhodnutí o zahájení řízení nezaměřuje na vertikálně integrované subjekty, k nimž distributoři patří a které jsou zčásti účetně a právně odděleny, Komise s cílem zabývat se stížnostmi společnosti Céntrica také posoudila, zda takové subjekty nemohly být nepřímo zvýhodněny a zda takové zvýhodnění nemohlo představovat státní podporu. Céntrica zejména tvrdila, že integrované subjekty působící v odvětví maloobchodního prodeje elektřiny na volném trhu (prostřednictvím distribuční divize) se mohly vyhnout ztrátám podněcováním uživatelů k tomu, aby přešli k jejich vlastní distribuční divizi. Společnost Céntrica rovněž tvrdila, že výrobce začleněný do integrovaného subjektu měl motivaci k tomu, aby udržoval vysoké velkoobchodní ceny, protože by distribuční divize integrovaného subjektu (která prodávala elektřinu za regulovanou sazbu) byla chráněna před ztrátami.
(104)
Komisi se nepodařilo zjistit existenci ekonomické výhody v důsledku toho, že si uživatelé elektřiny vybírali spíše distributory než dodavatele. Z ekonomického hlediska přechod od dodávek k distribuci nevytvořil zisky, ale pouze zabránil ztrátám dodavatelských divizí čtyř vertikálně integrovaných skupin, tedy skupin Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. a Endesa, S.A. (podnik Elcogás pak působil pouze v odvětví výroby elektřiny). Tato skutečnost však nemůže představovat výhodu pro uvedené čtyři dotčené společnosti, protože dodavatelské divize se těmto ztrátám mohly v každém případě vyhnout jednoduše tím, že by rozvázaly dodavatelské smlouvy. Pro dodavatelské divize proto systém nepředstavoval výhodu, ale naopak sankci: přišly o zákazníky. Systém byl i pro distributory finančně neutrální (z důvodů, které jsou vysvětleny výše). A výrobci by pak elektřinu tak jako tak prodali na velkoobchodním trhu.
(105)
Pokud jde o údajnou motivaci výrobců k tomu, aby velkoobchodní ceny udržovali na vysoké úrovni, nutno poznamenat, že i když tržní prostředí vytvořené španělskými orgány mohlo motivovat výrobce ke zvyšování cen, sazby samy o sobě ke zvýšení velkoobchodních cen nevedly. Skutečné zvýšení cen by od výrobců bylo vyžadovalo komplexní strategie a protisoutěžní chování. Nebyla zjištěna žádná přímá příčinná souvislost mezi sazbami a možným umělým zvýšením velkoobchodních cen; taková souvislost je i nadále neprokázanou teoretickou hypotézou.
(106)
Komise také zvážila možnost, že systém tím, že z trhu s elektřinou vytlačil konkurenty působící na volném trhu, mohl zvýhodnit zavedené skupiny tím, že zvýšil a „přemodeloval“ jejich podíl na trhu tak, aby byl víceméně totožný s velikostí distribuční sítě každé ze čtyř vertikálně integrovaných skupin. Nebylo však možné prokázat ani tuto hypotetickou výhodu, a to z těchto důvodů:
-
Zaprvé, ne vždy je možné „přesunout zákazníky“ v rámci téže skupiny. Zákazníci, kteří byli obsluhováni dodavatelskou divizí společnosti Endesa v oblasti, ve které byla místním distributorem Iberdrola, si nemohli vybrat distribuční divizi Endesy, ale pouze distribuční divizi Iberdroly. Kromě toho v důsledku výběru regulovaného trhu vznikly integrovaným subjektům čisté náklady, jelikož se tím zvýšil schodek, který musely za nevýhodných podmínek financovat.
-
Za druhé, skupiny neměly z prodeje elektřiny distributory žádný zisk. Proto se potenciální výhoda plynoucí z většího tržního podílu nemohla projevit v ziscích za rok 2005 (rok, který je předmětem vyšetřování), ale pouze v ziscích v pozdějších letech, kdy byl volný trh opět životaschopný. Aby tato výhoda nabyla reálné povahy, uživatelé obsluhovaní distributorem určité skupiny by bývali museli přejít zpět k dodavatelské divizi téže skupiny. V té fázi by však klient, který by uvažoval o nové změně dodavatele, býval měl na výběr ze všech dodavatelů působících na španělském trhu. Komise proto nezjistila existenci konkrétní výhody, jež by souvisela s pouhou existencí vyššího tržního podílu skupin v období, na které se vztahuje vyšetřování.
-
Integrované skupiny naopak podléhaly objektivní sankci: povinnost financovat schodek za podmínek, které nebyly výnosné, neboť úroková sazba vzešlá z práv na splacení byla nižší než odpovídající tržní sazba, a sekuritizace práv na splacení byly tudíž spojeny s odměnou, která byla pravděpodobně nižší, než odměna, jež by byla získána, pokud by byla uplatněna tržní sazba.
(107)
Na základě výše uvedených skutečností Komise dospěla k závěru, že pokud jde o dodávky uživatelům z řad podniků, regulační systém zavedený Španělskem v roce 2005 přímo ani nepřímo ekonomicky nezvýhodnil distributory ani integrované skupiny, do nichž náležejí.
(108)
Pokud jde tedy o tvrzení společnosti Céntrica, že systém diskriminačně rozlišoval mezi distributory a dodavateli na volném trhu, Komise připomíná, že k diskriminaci může docházet, je-li odlišně zacházeno s osobami, jež jsou ve stejném věcném a právním postavení, nebo naopak je-li stejně zacházeno s osobami, které se nacházejí v odlišném věcném a právním postavení.
(109)
Za prvé, tvrzení je zjevně neopodstatněné v případě společnosti Elcogás S.A., které bylo uděleno právo na splacení, i když nepůsobila v odvětví distribuce. Za druhé, nebylo prokázáno, že by ostatním čtyřem určeným společnostem, tedy společnosti Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A a Endesa, S.A., byla poskytována náhrada, protože jako distributoři dodávaly elektřinu za regulované sazby, jak již bylo zmíněno ve 30. bodě odůvodnění. Za třetí, a to v každém případě, ve španělském elektroenergetickém odvětví nebyli distributoři a dodavatelé na volném trhu ve stejném věcném a právním postavení. Povinnost dodávat elektřinu za regulované sazby byla plněna na základě regulačních omezení, která přiměla distributory, aby jednali jako pouzí finanční a dodavatelští zprostředkovatelé, kteří provádějí právní ustanovení, zatímco dodávky za podmínek na volném trhu byly plně liberalizovanou činností. Proto nelze rozdílné zacházení, které Céntrica napadla, považovat za diskriminaci, a to bez ohledu na skutečnost, že úroveň regulovaných sazeb mohla poškodit proces liberalizace. To však nebylo způsobeno tím, že byla distributorům udělena protiprávní státní podpora.
ZÁVĚR
(110)
Pochyby, jež Komise vyjádřila v rozhodnutí o zahájení řízení, byly během formálního vyšetřování vyvráceny. Komise je přesvědčena, že tím, že Španělsko uznalo náklady, jež distributorům elektřiny vznikly při dodávce elektřiny středním a velkým uživatelům z řad podniků za regulované sazby, nebyla distributorům poskytnuta ekonomická výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(111)
Vzhledem k tomu, že kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou kumulativní, není nutné zkoumat, zda byla splněna zbývající kritéria. Komise proto dospěla k závěru, že opatření nepředstavuje státní podporu ve prospěch distributorů elektřiny. Tento závěr se týká situace a období, na které se vztahuje stížnost, a není jím nijak dotčena možnost, aby Komise přezkoumala opatření, která Španělsko přijalo po roce 2005,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Skutečnost, že Španělské království uznalo náklady distributorů elektřiny, jež jim vznikly při dodávání elektřiny středním a velkým uživatelům z řad podniků za regulované sazby v roce 2005, tím, že společnostem Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A., Endesa, S.A. a Elcogás, S.A. udělilo práva na splacení stanovená královským dekretem č. 5/2005, nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 4. února 2014.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 4 februari 2014
om spanska eltariffer: distributörer SA.36559 (C 3/07) (f.d. NN 66/06) som genomförts av Spanien
[delgivet med nr C(2013) 7743]
(Endast den spanska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2014/457/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
efter att i enlighet med de bestämmelser som anges ovan ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (1) och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
FÖRFARANDE
(1)
Genom en skrivelse av den 27 april 2006 lämnade företagen Céntrica plc och Céntrica Energía S.L.U. (nedan gemensamt kallade Céntrica) in ett klagomål till kommissionen om det system med reglerade eltariffer som genomfördes i Spanien 2005.
(2)
Genom en skrivelse av den 27 juli 2006 bad kommissionen de spanska myndigheterna om upplysningar om denna åtgärd. Kommissionen tog emot dessa upplysningar genom en skrivelse av den 22 augusti 2006.
(3)
Den 12 oktober 2006 registrerades ärendet som icke-anmält stöd (ärende NN 66/06).
(4)
Genom en skrivelse av den 9 november 2006 bad kommissionen de spanska myndigheterna om ytterligare förtydliganden av denna åtgärd. De spanska myndigheterna svarade genom en skrivelse av den 12 december 2006.
(5)
Genom en skrivelse av den 24 januari 2007 informerade kommissionen de spanska myndigheterna om sitt beslut att inleda ett förfarande i enlighet med artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat EUF-fördraget) i fråga om åtgärden.
(6)
Kommissionens beslut har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (2). Kommissionen har uppmanat berörda parter att inkomma med sina synpunkter på åtgärden.
(7)
Spanien lämnade in sina synpunkter genom en skrivelse av den 26 februari 2007.
(8)
Kommissionen har mottagit synpunkter från följande berörda parter: regionen Galiciens regering (Xunta de Galicia) (skrivelse av den 23 mars 2007), Céntrica (skrivelser av den 26 mars 2007 och den 3 juli 2007), ACIE - sammanslutning av oberoende energileverantörer (skrivelse av den 26 mars 2007), regionen Asturias regering (skrivelse av den 27 mars 2007), AEGE - sammanslutning av energiintensiva användare (skrivelse av den 2 april 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (skrivelse av den 3 april 2007), Ferroatlántica - en metallproducent (skrivelse av den 3 april 2007), Alcoa (skrivelse av den 3 april 2007), UNESA - sammanslutning för den spanska elindustrin (skrivelse av den 25 april 2007), ENEL Viesgo (skrivelse av den 26 april 2007), Iberdrola (skrivelse av den 26 april 2007), Union Fenosa Distribución (skrivelse av den 27 april 2007), Hidrocantábrico Distribución Electrica (skrivelse av den 27 april 2007) och Endesa Distribución Electrica (skrivelse av den 27 april 2007).
(9)
Genom skrivelser av den 15 maj 2007 och den 6 juli 2007 vidarebefordrade kommissionen de berörda parternas synpunkter till de spanska myndigheterna, som gavs tillfälle att bemöta dem. Deras synpunkter togs emot genom en skrivelse av den 2 augusti 2007.
(10)
Ytterligare upplysningar lämnades av Céntrica genom skrivelser av den 1 juni 2007, den 28 augusti 2007, den 4 februari 2008 och den 1 mars 2008.
(11)
Genom skrivelser av den 30 juli 2009, den 19 mars 2010, den 6 oktober 2011, den 12 april 2012, den 31 augusti 2012, den 4 februari 2013 och den 17 juli 2013 uppmanade kommissionen de spanska myndigheterna att göra ytterligare förtydliganden av åtgärden. De spanska myndigheterna svarade genom skrivelser av den 5 oktober 2009, den 26 april 2010, den 7 december 2011, den 12 juni 2012, den 18 oktober 2012, den 11 februari 2013 och den 4 oktober 2013.
(12)
Den 19 april 2013 delades ärendet i två delar: Ärende SA.21817 (C 3/07, f.d. NN 66/06), som avser stöd till slutanvändare av el, och ärende SA.36559 (C 3/07, f.d. NN 66/06), som avser stöd till eldistributörer. Det här beslutet avser endast stöd till eldistributörer.
DETALJERAD BESKRIVNING AV ÅTGÄRDEN
DET SPANSKA ELSYSTEMET 2005
Skillnad mellan reglerad och icke reglerad verksamhet
(13)
I den rättsliga ram som inrättas genom lag nr 54/1997 av den 27 november 1997 (Ley del sector eléctrico - nedan kallad lagen om elsektorn), som utgör grunden för det spanska elsystemet, görs det en grundläggande uppdelning mellan reglerad och liberaliserad verksamhet.
(14)
Elförsörjning i form av produktion, import, export och återförsäljning är liberaliserade verksamheter, dvs. verksamheter som fritt får bedrivas av ekonomiska aktörer på marknadsvillkor, och över vilka staten inte utövar strikt lagstadgad kontroll, t.ex. genom att kontrollera priser och leveransvillkor.
(15)
Däremot är distribution, transport och verksamhet som bedrivs av marknadsaktören (3) och den systemansvarige (4) helt reglerade av staten. Denna verksamhet brukar normalt vara reglerad av staten i alla elsystem, eftersom de operatörer som bedriver sådan verksamhet rättsligt och i praktiken har monopol och att dessa operatörer annars inte skulle ha några hinder för att bryta mot konkurrensreglerna och skulle kunna ta ut monopolbaserade priser över det normala marknadspriset.
Ren distribution och försörjning till reglerade tariffer
(16)
Under 2005 omfattade distributionen tre typer av reglerad verksamhet i det spanska elsystemet. Den första var ren distribution. Ren distribution utgörs av överföring av el till förbrukningspunkter över distributionsnäten och är ett monopol i avsaknad av alternativa nät. Den andra innefattar viss kommersiell förvaltningsverksamhet som har ett nära samband med distribution, t.ex. avläsning av mätare, ingående av avtal, fakturering, kundtjänst osv. Den tredje reglerade verksamheten 2005 var försörjning till den reglerade tariffen och var enligt lag tilldelad distributörer utöver deras huvudsakliga lagstadgade uppgift (förvalta och erbjuda tillgång till eldistributionsnät) (5). Efter den reform som slutfördes 2009 tillhandahåller distributörerna inte längre el till reglerade tariffer.
(17)
Distributörerna var skyldiga enligt lag att köpa in den el som krävdes för de reglerade kundernas försörjning från den organiserade grossistmarknaden (den s.k. poolen) till dagspris (marginalsystempriset eller ”poolpriset”) eller direkt från producenter av förnybar energi (6) och därefter återförsälja elen till slutkunderna till den tillämpliga reglerade tariffen.
Distributörernas roll som finansiella mellanhänder i systemet
(18)
År 2005 fanns det inte mindre än 25 olika reglerade tariffer för slutanvändare beroende på förbrukningsnivå, förbrukningsprofil, och/eller användning av förbrukning samt spänning i nätanslutningen. Samtidigt tillämpades nio andra reglerade nätavgifter på slutanvändare på den fria marknaden, som också baserades på anslutningsspänning och andra egenskaper (7). På den fria marknaden betalade slutanvändarna nätavgifterna till leverantörerna som sedan vidarebefordrade dem till distributörerna. På den reglerade marknaden var nätavgifterna inbäddade i den heltäckande reglerade tariff som slutanvändarna betalade till distributörerna (de var inbakade). Från 2005 har Spanien gjort förändringar i systemet med reglerade tariffer. Den senaste ändringen gjordes 2013 när Spanien antog en ny rättslig ram för elsektorn (lag nr 24/2013) som bl.a. omfattade en reform av regleringen av priser på återförsäljarmarknaden. Spanien meddelade att denna nya lag och dess tillämpningsföreskrifter skulle tillämpas under 2014.
(19)
Nivåerna för de integrerade reglerade tarifferna och de reglerade nätavgifterna fastställdes i förväg vid ett enda tillfälle för hela året, vanligtvis före utgången av år N-1, men kunde justeras under årets gång (8). De årliga tariffhöjningarna omfattades dock av ett tak (9). I princip fastställdes alla tariffer och avgifter på grundval av prognoser för att se till att de reglerade intäkterna från dem skulle vara tillräckliga för att täcka elsystemets sammanlagda reglerade kostnader. Dessa reglerade kostnader för systemet innefattade 2005 kostnader för energiförsörjning till integrerade tariffer, kostnader för inköp av el från särskilda stödsystem (förnybara energikällor, kraftvärme osv.), transport- och distributionskostnader, åtgärder för efterfrågestyrning, merkostnader för elproduktion på de spanska öarna, stöd till kol, underskott från föregående år osv.
(20)
I det spanska regleringssystemet var distributörerna (och är fortfarande) de huvudsakliga finansiella mellanhänderna i systemet. Distributörerna hanterade alla intäkter från systemet med reglerade tariffer, dvs. nätavgifterna och intäkterna från de integrerade tarifferna. Dessa intäkter, som med ett samlingsbegrepp kallades utbetalningsbara intäkter (ingresos liquidables), användes för att täcka alla reglerade kostnader i systemet. Det fanns inga bestämmelser om att öronmärka en viss kategori av intäkter, eller andel av dem, för en viss kategori av kostnader, eller en andel av dem. Det innebar att intäkter från nätavgifter t.ex. inte var öronmärkta, helt eller delvis, för att exempelvis finansiera de högre kostnaderna för bidrag till el från förnybara energikällor eller kostnaderna för elproduktion på de spanska öarna.
(21)
Räkenskaperna godkändes inom ramen för en regleringsprocess som gjordes under direkt kontroll av den spanska tillsynsmyndigheten, Comisión Nacional de Energía (nedan kallad CNE). Ersättningen till distributörerna (för den verksamhet som gällde ren distribution) togs också från de utbetalningsbara intäkterna, efter avdrag för alla övriga kostnader.
Distributörer jämfört med leverantörer och deras respektive priser
(22)
Under 2005 fanns det därför två tydliga kategorier av aktörer som var verksamma på elåterförsäljningsmarknaden i Spanien: Distributörer som var skyldiga att sälja till reglerade tariffer och leverantörer som sålde till fritt förhandlade villkor. Av historiska skäl ingår de spanska distributörerna i vertikalt integrerade grupper (befintliga aktörer) som traditionellt sett har drivit distributionsnät i särskilda geografiska områden och som endast har förändrats till följd av tidigare sammanslagningar och konsolideringar. På den reglerade marknaden tog distributörerna ut integrerade tariffer där det inte gjordes åtskillnad mellan kostnader för elinköp och kostnader för tillgång till nät.
(23)
Leverantörerna kan tillhöra vertikalt integrerade grupper (som brukar ha separata enheter för produktion, distribution och försörjning) eller nya aktörer på marknaden. Ofta brukar nya aktörer inte äga någon produktionskapacitet och är endast verksamma på återförsäljningsmarknaden. Céntrica är en sådan ny aktör. På den fria marknaden tog leverantörerna ut priser som skulle täcka nätavgifter (som ska betalas till distributörerna), elinköpskostnader (elinköpskostnader på grossistmarknaden eller egna produktionskostnader i ett vertikalt integrerat företag) och en ”saluföringsmarginal” som omfattar alla övriga kostnader (kostnader för saluföring, it-system, fakturering osv.) samt avkastning på investerat kapital.
(24)
Under 2005 innebar samexistensen mellan de fria och reglerade marknaderna, och särskilt möjligheten för slutanvändare att byta fritt mellan dem, att de reglerade tarifferna fungerade som referenspris, eller i praktiken ett tak, för priserna på den fria marknaden. En leverantör kunde alltså bara bedriva lönsam verksamhet i ett visst marknadssegment om det fanns en positiv saluföringsmarginal, dvs. ett visst utrymme mellan återförsäljningspriset - i detta fall den reglerade tariff som kunden hade rätt till - och de sammanlagda kostnaderna för att betjäna kunderna.
Tariffunderskottet 2005
(25)
År 2005 hade de reglerade tarifferna och nätavgifterna fastställts till en nivå som inte genererade tillräckliga intäkter för att systemet skulle kunna återvinna alla kostnader som dokumenterats i efterhand för året som helhet. I CNE:s slutliga regleringsprocess för 2005 som utfördes vid årets slut konstaterades ett underskott på 3 811 miljoner euro. Detta var inte första gången regleringsprocessen lett fram till ett underskott, även om 2005 års underskott var rekordstort. Mindre underskott hade noterats redan 2000, 2001 och 2002.
(26)
Regeringen hade bl.a. underskattat de verkliga elinköpskostnaderna. Generellt utvecklades slutanvändarnas elförbrukning inom både den reglerade och den fria marknaden under 2005 ungefär enligt prognosen i december 2004, men oförutsedda prishöjningar under året ledde till grossistpriser på 62,4 euro/MWh 2005, jämfört med 35,61 euro/MWh 2004, vilket ledde till ett genomsnittligt grossistpris för 2005 på 59,47 euro/MWh. Prishöjningarna berodde bl.a. på ett ovanligt torrt år, som minskade vattenkraftsproduktionen med 55 %, höjda oljepriser, överföringen till marknadspriset av de utsläppsrätter som erhållits kostnadsfritt inom ramen för systemet för handel med utsläppsrätter och en efterfrågan på energi som ökade snabbare än BNP-tillväxten.
(27)
Den spanska tillsynsmyndigheten CNE påpekade att under 2005 återspeglade de genomsnittliga integrerade tarifferna inte samtliga försörjningskostnader, och särskilt inte kostnaden för elinköp på grossistmarknaden. Framför allt var det bara under fem månader mellan januari och februari 2005 och sedan återigen mellan april och juni 2005, som de elpriser som var inbakade i de genomsnittliga integrerade reglerade tarifferna var lägre än de genomsnittliga priserna på grossistmarknaden, vilket framgår av diagrammet nedan. Mellan oktober 2006 och december 2007 var läget däremot det motsatta: under denna 14-månadersperiod föll det genomsnittliga grossistpriset kraftigt under de elpriser som var inbakade i de genomsnittliga integrerade reglerade tarifferna och skillnaden var betydligt större än vad som konstaterats för de sju månader 2005 då grossistpriserna var högre än de priser som var inbakade i de integrerade tarifferna.
Diagram 1
Viktat genomsnittligt grossistpris jämfört med elpris enligt den integrerade tariffen
Källa: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Período 2005-2007. (Rapport om utvecklingen av konkurrensen på gas- och elmarknaderna under perioden 2005-2007), s. 84.
(28)
En viktig faktor som också bidrog till att höja de allmänna kostnaderna för systemet var den höga stödnivån för produktionen av förnybar energi. Framför allt kunde producenter av förnybar energi välja att delta direkt i ”poolen”. Under 2005 var detta alternativ särskilt attraktivt, varför fler producenter av förnybar energi än väntat deltog i poolen, vilket ledde till högre kostnader för systemet. Dessutom uppgick direkt stöd till energikostnaderna för el inom ramen för det särskilda systemet (förnybar energi, kraftvärme) som inte såldes till poolen och som bokfördes i räkenskaperna som en reglerad kostnad, till 2 701 miljoner euro 2005, vilket var en ökning med 5,75 % jämfört med 2004. Som exempel kan nämnas att systemets transport- och distributionskostnader uppgick till 4 142 miljoner euro 2004, 4 410 miljoner euro 2005 och 4 567 miljoner euro 2006.
Mekanism som införts för att förhandsfinansiera underskottet
(29)
Utvecklingen av underskottet skedde inte obemärkt. Redan i mars 2005, när det stod klart att det höll på att utvecklas ett tariffunderskott, föreskrev de spanska myndigheterna genom artikel 24 i kungligt dekret nr 5/2005 (10) att de medel som krävdes för att täcka skillnaden mellan elsystemets kostnader och intäkter skulle tillhandahållas av Spaniens fem största "berättigade elbolag", dvs. de bolag som var berättigade till ersättning för icke återvinningsbara kostnader (11), på grundval av följande procentandelar:
-
Iberdrola, SA: 35,01 %.
-
Unión Eléctrica Fenosa, SA: 12,84 %.
-
Hidroeléctrica del Cantábrico SA: 6,08 %.
-
Endesa, SA: 44,16 %.
-
Elcogás, SA: 1,91 %.
(30)
Det negativa saldot på kontot för icke återvinningsbara kostnader skulle ge upphov till indrivningsrättigheter, dvs. företagen skulle få rätt att driva in intäkter från elkonsumenterna i framtiden. Företagen kunde värdepapperisera dessa rättigheter och sälja dem på marknaden. Med undantag för Elcogás SA, är dessa företag moderföretag i vertikalt integrerade grupper som vanligtvis är verksamma inom elproduktionssektorn, samt inom distributionssektorn genom distributionsenheter. Som anges i artikel 24 i kungligt dekret nr 5/2005 förefaller motivet och kriterierna för att utnämna dessa fem företag för att förhandsfinansiera tariffunderskottet 2005 - och inte andra företag som är verksamma på den spanska elmarknaden - vara deras rätt att få ersättning för icke återvinningsbara kostnader och inte t.ex. deras verksamhet inom distributionssektorn. Elcogás SA var och är fortfarande ett företag som enbart är verksamt inom elproduktion (12). På samma sätt har Spanien i syfte att förhandsfinansiera underskottet i elsystemet på senare år utsett antingen moderföretaget i gruppen (t.ex. Endesa SA och Iberdrola SA) eller dess produktionsenhet (Endesa Generación SA och Iberdrola Generación SA i kungligt dekret nr 6/2009), men aldrig distributionsenheten (dvs. Endesa Distribución Eléctrica, S.L., ett helägt dotterföretag som ansvarar för att distribuera el inom ramen för systemet med reglerade tariffer 2005).
(31)
I juni 2006 antog de spanska myndigheterna ett beslut om systemet för att återvinna 2005 års underskott från elkonsumenterna genom de reglerade tarifferna. Genom kungligt dekret nr 809/2006 (13) fastställde de spanska myndigheterna att 2005 års underskott (eller närmare bestämt de indrivningsrättigheter som tilldelats de fem utvalda elbolagen) skulle återbetalas av konsumenterna över 14,5 år genom en särskild avgift som skulle tillämpas på både integrerade tariffer och nätavgifter. Avgiften, beräknad som det årliga beloppet för att linjärt återvinna nettonuvärdet av 2005 års underskott över 14,5 år, fastställdes till 1,378 % av den integrerade tariffen och till 3,975 % av nätavgiften för 2006. Räntan skulle vara tremånaders Euribor.
(32)
Denna avgift betraktades som ett särskilt öronmärkt bidrag (cuota con destino espécifico). De spanska myndigheterna beslutade att intäkterna från bidraget för att finansiera 2005 års underskott skulle sättas in på det inlåningskonto som förvaltades av CNE. CNE skulle sedan föra över medlen till innehavarna av indrivningsrättigheterna, dvs. de bolag som finansierat underskottet eller de enheter som därefter hade köpt rättigheterna från dem, enligt den andel av underskottet som var och en av dem hade finansierat.
Tariffunderskottets effekter på den spanska marknaden
(33)
Under 2005 tillgodosågs 37,49 % av efterfrågan på el i Spanien genom uppköp på den fria marknaden. Denna mängd motsvarar ett förhållandevis litet antal konsumenter: endast 8,5 % av konsumenterna gjorde inköp på den fria marknaden, medan 91,5 % fortfarande var anslutna till de reglerade tarifferna (en minskning från 97 % 2004). Högspänningskunder (framför allt industrikunder) utgjorde den största kategorin på den fria marknaden: 38,9 % av dem hade utnyttjat sin valmöjlighet och deras inköp motsvarade 29 % av den sammanlagda elförbrukningen på det spanska fastlandet 2005. Den överväldigande majoriteten av hushållen och lågspänningskunderna, som kunde välja den fria marknaden från och med 2003 (14), var fortfarande anslutna till reglerade tariffer. Under 2005 valde dock även ett stort antal av dessa kunder den fria marknaden. Den 31 december 2005 var mer än 2 miljoner personer konsumenter på den fria marknaden (jämfört med 1,3 miljoner 2004).
(34)
Den prisfördel som i genomsnitt följde av de reglerade tarifferna 2005 bör dock beaktas parallellt med att konsumenterna återvände till den reglerade marknaden, om än med viss tidsförskjutning. Som framgår av tabell 2 ökade antalet konsumenter på den fria marknaden under hela 2005, men minskade under 2006 till en procentandel (8,15 %) som motsvarade andelen under första halvåret 2005. På samma sätt fortsatte den minskning av mängden el som levererades till slutanvändare på den fria marknaden som framträdde i december 2004 även under första halvåret 2005. Även om minskningen gick betydligt långsammare i juni-september 2005, fortsatte den i december 2005 och under hela 2006.
Tabell 2
Andel försörjningsanläggningar och energi på den fria marknaden (i procent av den sammanlagda marknaden) 2004-2006
El
2004
2005
2006
Mar
Jun
Sep
Dec
Mar
Jun
Sep
Dec
Mar
Jun
Sep
Dec
Som procent av försörjningsanläggningar
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Som procent av energin
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Källa: CNE:s rapport Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006.
(35)
Även om effekterna av de förluster som täcktes av leverantörerna började bli kännbara i mitten av 2005, när grossistpriserna började stiga kraftigt, gick det inte att avsluta försörjningsavtalen omedelbart. Därför tvingades leverantörer på den fria marknaden, särskilt de som inte hade produktionskapacitet utan tvingades köpa el på grossistmarknaden, att välja mellan att göra erbjudanden på fria marknadsvillkor som motsvarade den reglerade tariffen, trots risken för förluster, eller att ta ut högre priser som återspeglade de faktiska inköpskostnaderna och därmed förlora marknadsandelar.
BESLUT ATT INLEDA FÖRFARANDET ENLIGT ARTIKEL 108.2 I EUF-FÖRDRAGET
(36)
Kommissionens beslut att inleda det formella undersökningsförfarandet hade följande grunder:
(37)
I beslutet jämfördes de reglerade tariffer som olika kategorier av slutanvändare betalade med de beräknade priser som de skulle ha behövt betala på den fria marknaden utan tariffer, och det konstaterades att det verkade finnas en fördel för de flesta användarkategorier. Det påstådda stödet till förmån för slutanvändare behandlas i ett separat beslut i ärende SA.21817 - Reglerade eltariffer: konsumenter.
(38)
När det gäller distributörer, angavs i beslutet om att inleda förfarandet att systemet genom att uppmuntra slutanvändare att byta tillbaka till den reglerade marknaden även kunde ha gynnat distributörer, som verkade ha haft en garanterad vinstmarginal för sin reglerade verksamhet. Denna fördel verkade vara selektiv för distributörerna eftersom de var de enda marknadsaktörer som fick sälja el till reglerade tariffer.
(39)
I beslutet konstaterades också att systemet innebar en överföring av statliga resurser, eftersom det pristillägg som används för att återbetala underskottet är en skatteliknande avgift vars intäkter går genom den spanska tillsynsmyndigheten CNE (ett offentligt organ) innan de slussas vidare till de slutliga stödmottagarna. Enligt beslutet borde dessa medel betraktas som statliga resurser, med hänsyn till rättspraxis i detta sammanhang.
(40)
Eftersom både stora slutanvändare och distributörer är verksamma på marknader som i allmänhet är öppna för konkurrens och handel inom unionen, drog kommissionen i sitt beslut om att inleda ett förfarande slutsatsen att samtliga kriterier i artikel 107.1 var uppfyllda och att åtgärden var ett statligt stöd till slutanvändarna och distributörerna.
(41)
Efter att ha konstaterat att inget av de undantag som föreskrivs i artikel 107 i EUF-fördraget verkade vara tillämpligt gjordes det i beslutet om att inleda ett förfarande en bedömning av huruvida elförsörjning till reglerade tariffer kan betraktas som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och som sådan kan omfattas av det undantag som föreskrivs i artikel 106.2 i EUF-fördraget. Enligt beslutet att inleda ett förfarande är medlemsstaternas bestämmanderätt inom elsektorn i fråga om skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster begränsad genom bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 96/92/EG (15) (nedan kallat eldirektivet). Enligt eldirektivet måste medlemsstaterna införa en skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster (som bl.a. omfattar rätten att få tillgång till el till rimliga priser) som enbart gäller hushållskunder och små företag (16). I beslutet konstaterades att elförsörjning till reglerade priser till medelstora eller stora företag, i motsats till hushåll och små företag, mot bakgrund av ovannämnda direktiv inte kunde betraktas som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i sträng bemärkelse.
(42)
Därför uttryckte kommissionen allvarliga tvivel på att de delar av stödet i de reglerade tarifferna som tillämpades på andra företag än små företag och på distributörer kunde anses vara förenliga med den inre marknaden.
SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
(43)
Kommissionens inbjudan att lämna synpunkter på beslutet att inleda en fördjupad utredning ledde till en mängd skrivelser från stora industriella användare, distributörer, oberoende leverantörer och regeringarna för Spaniens autonoma regioner. Endast de synpunkter som berör distributörernas ställning kommer att behandlas här.
SYNPUNKTER FRÅN OBEROENDE LEVERANTÖRER
(44)
Synpunkter togs emot från Céntrica och ACIE, sammanslutningen för oberoende energileverantörer. Deras argument och slutsatser är i stort sett likvärdiga och kommer att beaktas tillsammans.
(45)
Tyngdpunkten i Céntricas skrivelse ligger på det påstådda stöd som beviljats eldistributörer. Céntrica påpekar att 2005 var den genomsnittliga kostnaden för att köpa el på grossistmarknaden nästan 70 % större än den prognos för genomsnittliga inköpskostnader som ingår i de integrerade tariffer som staten fastställde i kungligt dekret nr 2329/2004.
(46)
Till följd av denna skillnad mellan prognoserna och de faktiska kostnaderna räckte intäkterna från systemet inte för att täcka kostnaderna, framför allt för att det pris som distributörerna betalade för att köpa el var högre än det reglerade pris som de måste sälja elen för. Därför noterade distributörerna ett underskott i sina räkenskaper. Till följd av den mekanism som de spanska myndigheterna införde för att täcka intäktsbristen (genom att kräva att stödberättigande producenter skulle förhandsfinansiera underskottet i utbyte mot rätt till ersättning senare), behölls distributörernas räkenskaper i balans och deras förluster täcktes i praktiken av staten.
(47)
Leverantörerna på den fria marknaden fick en annan behandling, trots att de drabbades av liknande förluster. Enligt Céntrica och ACIE hade leverantörerna på den fria marknaden ungefär samma inköpskostnader som distributörerna (17). Dessutom var leverantörerna de facto bundna av nivån på den integrerade tariff som regeringen fastställde för varje kundkategori eftersom de annars inte hade kunnat locka nya kunder eller behålla befintliga kunder. Framför allt påpekar ACIE att dess medlemmar i början av 2005 slöt avtal som baserades på regeringens prognoser för grossistpriserna och att de sedan var tvungna att följa de avtalen trots att det visade sig att de var olönsamma. Därför gick oberoende leverantörer med förlust. Till skillnad från distributörerna uppvägdes de oberoende leverantörernas förluster dock inte av staten. Céntrica beräknar att dess förluster för 2005 uppgick till 10 miljoner euro. Enligt AICE tvingades flera leverantörer, däribland Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energia och RWE, bort från marknaden.
(48)
Enligt ACIE och Céntrica ledde kompensationen för distributörernas förluster till snedvriden konkurrens, skapade diskriminering gentemot oberoende leverantörer och borde betraktas som statligt stöd. Céntrica hävdade att kompensationen av förlusterna utgjorde en fördel i sig och dessutom innebar att befintliga marknadsaktörer (vertikalt integrerade företag) kunde behålla sin marknadsandel och undvika förluster genom att uppmuntra kunder att byta från deras förlusttyngda enheter till distributionsenheterna, som skulle få kompensation, i förekommande fall.
(49)
Enligt ACIE och Céntrica var fördelen för de befintliga företagen "specifik", dvs. selektiv, eftersom finansierings- och kompensationsmekanismen särskilt gynnade distributörer genom att de fick en ekonomisk och konkurrensmässig fördel jämfört med leverantörerna på den fria marknaden. Céntrica menade att skillnaden mellan distributörer och leverantörer på den fria marknaden enbart var formell, eftersom båda kategorierna konkurrerade på samma marknad (elåterförsäljning), båda påverkades av integrerade tariffer (antingen för att de fastställts enligt lag eller för att de i praktiken fungerade som ett tak för marknadspriserna) och båda köpte in el till samma pris och drabbades av samma förluster.
(50)
Enligt Céntrica var förmånsbehandlingen av distributörer inte motiverad av något skäl som hade med elsystemets logik och funktion att göra och den kunde inte heller betraktas som ersättning för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Céntrica hävdar att systemet stod i strid med eldirektivet, inte bara på grund av att underskottssystemet var diskriminerande utan också för att kunderna undanhölls rätten till insyn i priser och tariffer (18). Eftersom en del av det elpris som skulle betalas för 2005 sköts på framtiden, var det slutliga priset inte tydligt för kunderna.
(51)
Céntrica anser att den selektiva fördel som underskottshanteringen medför inte enbart gynnar distributörerna utan även de vertikalt integrerade företag som de tillhör. Enligt Céntrica bör en vertikalt integrerad grupp betraktas som ett företag vid tillämpningen av reglerna om statligt stöd. Céntrica hävdar att det spanska systemet gjorde det möjligt för produktionsföretagen att höja priserna på grossistmarknaden och fortsätta gå med vinst. Under dessa omständigheter hade grupperna ett intresse av att upprätthålla den marknadsandel som deras distributionsenheter räknade med. Därför borde även de vertikalt integrerade grupperna betraktas som mottagare av statligt stöd.
SYNPUNKTER FRÅN DISTRIBUTÖRER
(52)
Synpunkter togs emot från UNESA (den sammanslutning som företräder distributörerna), Iberdrola Distribución, Union Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución och Endesa Distribución. Deras synpunkter överlappar till stora delar varandra och kommer att beaktas tillsammans.
(53)
Distributörerna (företrädda av UNESA) gör åtskillnad mellan ren distribution/kommersiell förvaltningsverksamhet, som de betraktar som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, och elförsörjning till reglerade tariffer, som de menar inte har innefattat något statligt stöd eftersom de inte gett någon ekonomisk fördel.
(54)
Distributörerna påpekar att det rättsliga sammanhang som leverantörer och distributörer bedrev sin verksamhet inom skilde sig åt i mycket hög grad. Distributörerna var skyldiga att köpa in el för elförsörjning till reglerade tariffer enligt specifika metoder (från poolen eller från producenter som tillhörde det "särskilda systemet"), medan leverantörerna var fria att förhandla om sina priser. Distributörerna kunde inte vägra att leverera el till reglerade kunder och fick inte ha andra kunder än sådana som valde reglerade tariffer. Distributörerna kunde inte heller erbjuda kringtjänster, medan leverantörerna fritt kunde fastställa sina leveransvillkor.
(55)
I tabellen nedan sammanfattas skillnaderna mellan leverantörerna på den fria marknaden och distributörerna när det gäller återförsäljning av el (19):
Försörjningsskyldighet
Potentiell marknad
Elinköp
Leverantörer
Nej
Alla spanska användare
Alla mekanismer
Distributörer
Ja
Endast användare anslutna till deras nät
Via poolen eller från producenter i det särskilda systemet
Grossistinköpspris
Försäljningsmarginal
Vinstmarginal
Leverantörer
Fritt
Fritt
Marginal på försäljning
Distributörer
Poolpris eller reglerat pris enligt det särskilda systemet
Reglerade tariffer
Ingen vinstmarginal
(56)
Därför konstaterar distributörerna att leverantörerna på den fria marknaden med hänsyn till skillnaderna i det rättsliga och faktiska sammanhanget inte konkurrerade med distributörerna utan snarare med de reglerade tarifferna, som fungerade som referenspris på marknaden.
(57)
Distributörerna hävdar att verksamheten med att leverera el enligt tariffen inte gav dem någon form av vinst eller fördel. När det gällde ren distribution och kommersiell förvaltning innefattade distributörernas ersättning en vinstmarginal som ersättning för investerat kapital, men för leverans enligt reglerade tariffer fick distributörerna endast ersättning för sina kostnader, utan vinstmarginal. Framför allt baserades de kostnader som "erkändes" för en distributör på det genomsnittliga viktade pris som betalats för el under referensperioden. Under vissa omständigheter kunde dessa erkända kostnader vara lägre än distributörens faktiska sammanlagda kostnader. När den reglerade försäljningsverksamheten gav ett överskott fick distributörerna inte behålla dessa medel, utan de fördelades under regleringsprocessen till finansieringen av andra allmänna kostnader för systemet. Det belopp som staten erkände var lika med skillnaden mellan det genomsnittliga viktade priset på elinköp, multiplicerat med mängden energi som varje distributör transporterat, efter korrigering för standardiserade förluster.
(58)
Vidare framförde distributörerna att de inte fick någon direkt eller indirekt finansiell fördel av att kunder på den fria marknaden bytte tillbaka till reglerade tariffer, eftersom deras ersättning för ren distribution och kommersiell förvaltning helt och hållet var oberoende av antalet kunder med reglerade tariffer eller mängden el som sålts till tariffen.
-
För det första ersattes enbart kostnaderna för leveranser till den reglerade tariffen.
-
För det andra var även ersättningen för ren distribution oberoende av antalet kunder med reglerade tariffer, eftersom den baserades på mängden ”transporterad energi”, vilket innefattade all el som distributörerna transporterade i nätet, oavsett om den såldes till reglerade tariffer eller till fria marknadspriser.
-
För det tredje var också ersättningen för kommersiell förvaltning oberoende av antalet kunder med reglerade tariffer, eftersom utbetalningarna enligt lag skulle baseras på antalet ingångna avtal (för både nätavgifter och reglerade tariffer) och alltså inte hängde samman med antalet kunder med reglerade tariffer. Distributörerna var under alla omständigheter skyldiga att hantera förfrågningar från alla kunder, såsom förändringar i anslutningstyp, avtal, fakturering av nätavgifter, mätaravläsning osv., oberoende av vilken typ av försörjning det gällde.
(59)
Därför konstaterar distributörerna att den ”ersättning” de fick för leveranserna till reglerade tariffer snarare borde betraktas som en ersättning för belopp som de var skyldiga att betala enligt lag, eller som ersättning för förluster och skador.
(60)
Iberdrola hävdar att det vore juridiskt och ekonomiskt felaktigt att hänföra underskottet till distributörerna. Kostnaderna för inköp av el till den reglerade marknaden kunde hänföras till elsystemet, inte till distributörerna, som endast verkställde rättsliga bestämmelser. Distributörerna ägde aldrig intäkterna från försäljningen till reglerade priser, utan dessa tillhörde elsystemet som helhet, varför systemet kunde betraktas som "försäljaren" av el till reglerade priser. I ett så starkt reglerat system som det spanska vore det enligt Iberdrola orimligt att ge distributörerna ansvaret för de ekonomiska obalanser som orsakats av regleringens utformning eller av fel i beräkningarna av framtida elkostnader.
(61)
Iberdrola påpekar också att distributörerna inte behöll intäkterna från pristillägget, som var ett ”särskilt öronmärkt bidrag” och överfördes direkt till det inlåningskonto som CNE öppnat och vidarebefordrades till de producenter som förhandsfinansierat underskottet.
SYNPUNKTER FRÅN DEN REGIONALA REGERINGEN I ASTURIEN
(62)
Synpunkterna från den regionala regeringen i Asturien motsvarar den spanska regeringens synpunkter, som beskrivs nedan.
SYNPUNKTER FRÅN SPANIEN
(63)
Spanien hävdar att det reglerade tariffsystemet 2005 inte innefattade stöd, vare sig för slutanvändare eller för distributörer. Framför allt anser Spanien i fråga om distributörerna att den ersättning de fick är förenlig med domstolens rättspraxis enligt Altmark-målet och därför inte är statligt stöd.
FÖREKOMSTEN AV STÖD
INGET ORSAKSSAMBAND MELLAN DEN STATLIGA ÅTGÄRDEN OCH UNDERSKOTTET, OCH UNDERSKOTTET KAN INTE HÄNFÖRAS TILL STATEN
(64)
Spanien hävdar att underskottet inte kunde hänföras till staten eftersom det orsakades av oförutsedda yttre omständigheter och inte av statens medvetna avsikt att subventionera viss verksamhet.
(65)
Spanien menar att den försörjning till reglerade tariffer som fastställs av staten inte var förbjuden enligt EU-lagstiftningen 2005. Den statliga regleringsåtgärden var alltså juridiskt giltig, eftersom den var ett uttryck för den nationella suveräniteten. Denna suveränitet innebar bl.a. att staten har rätt att fastställa tarifferna så att de förväntade kostnaderna motsvarar den förväntade efterfrågan.
(66)
Distributörerna tog in medel genom integrerade tariffer och nätavgifter och överförde sedan en del av dessa intäkter till särskilda konton (enligt procentandelar som fastställts i det årliga dekretet om tariffer). Därefter gjorde de avdrag för elinköp från poolen och från producenter som omfattas av det särskilda systemet. Om intäkterna från de integrerade tarifferna och nätavgifterna inte täckte kostnaderna för de reglerade verksamheterna uppstod ett tariffunderskott.
(67)
Spanien hävdar att underskottet 2005 orsakades av en diskrepans mellan regeringens prognoser för elgrossistpriserna och de faktiska priser som noterades i poolen. De exceptionellt höga priserna 2005 drevs upp av oförutsägbara orsaker som motsvarade force majeure (se skäl 26).
(68)
Eftersom den händelse som ledde fram till det påstådda stödet utgjordes av en ökning i grossistpriserna som var större än förutsett kunde den påstådda fördelen inte hänföras till någon rättslig åtgärd. Även om man antog att denna fördel hade funnits, skulle den ha varit följden av omständigheter som inte hade något med statens avsikter att göra. Att det förelåg force majeure innebär enligt Spanien att orsakssambandet bryts mellan det administrativa beslutet om tariffernas nivå och den konkurrensfördel som ger upphov till statligt stöd. Även om man antar att det objektiva villkoret för ett orsakssamband var uppfyllt, saknas ändå det subjektiva villkoret om statens avsikt (hänförlighet).
INGA STATLIGA RESURSER
(69)
Spanien hävdar att tarifferna inte omfattade offentliga medel. För det första hävdar Spanien i detta avseende att pristillägget inte är en ”avgift” i den mening som avses i EU-domstolens rättspraxis om skatteliknande avgifter, eftersom det inte tas in av staten och inte motsvarar en avgift. Enligt Spanien är pristillägget en integrerad del i tariffen och liknar en tariff till sin karaktär. Tariffen är alltså ett privat pris.
(70)
För det andra drevs medlen inte in av staten och de betalades inte in till någon fond som utsetts av staten. Tarifferna drevs in av distributörerna, inte av staten. Det betyder att de var privata priser som säkerställde att aktörerna fick en skälig ersättning (i enlighet med lagen om elsektorn). De var varken skatter eller offentliga avgifter. Staten betalade inte ut någon ersättning, eftersom det var systemet som betalade ersättningen genom marknadskrafter för icke-reglerad verksamhet och genom statligt fastställda nättariffer för reglerad verksamhet. Eftersom ett sådant system inte medför någon börda för staten är det inga statliga resurser inblandade, enligt rättspraxis i Sloman Neptun-målet (20). Dessa medel gick aldrig in i statskassan, de tas inte upp i några budgetlagar, granskades inte av revisionsrätten och kunde inte återkrävas från gäldenärer genom administrativa återkravsförfaranden. Skulder till elsystemet omfattades inte av den ränta som ska tillämpas på skulder till staten.
(71)
Spanien upprepar att dessa medel förvaltades av den spanska tillsynsmyndigheten CNE, som endast fungerade som mellanhand för räkenskaperna. De spanska myndigheterna påpekar att kommissionen i sitt beslut 2001 om de spanska icke återvinningsbara kostnaderna (SA NN 49/99) redan hade konstaterat att ”överföringen av medel via CNE främst görs för bokföringsändamål. De medel som överfördes till kontot i CNE:s namn blev aldrig den myndighetens egendom och betalades omedelbart ut till mottagarna enligt ett i förväg fastställt belopp som CNE inte kunde ändra på något sätt”. Därför drog kommissionen slutsatsen att ”den inte kunde avgöra om intäkterna från den avgift som inrättats inom ramen för systemet för icke återvinningsbara kostnader utgjorde statliga resurser”.
(72)
För det tredje ifrågasätter Spanien kommissionens slutsats att distributörernas reglerade försäljning finansierades genom en ”särskild skatt” som alla spanska slutanvändare av el betalade. Enligt Spanien var distributörerna inte finansierade av staten utan fick en skälig och rättvis ersättning för att de utförde en lagstadgad uppgift som de var skyldiga att genomföra.
(73)
Vid sin försäljning av el till reglerade tariffer och sina inköp från poolen fick distributörerna dessutom ett underskott (som täcktes genom den förhandsmekanism som införs genom kungligt dekret nr 5/2005), men det var producenterna, inte distributörerna, som skulle få intäkterna från det pristillägg som lagts till tariffen.
INGEN FÖRDEL
(74)
Spanien håller inte med om kommissionens preliminära slutsats att de reglerade tarifferna innebar en ekonomisk fördel för distributörerna.
(75)
När det gäller distributörerna ifrågasätter Spanien kommissionens slutsats att tariffsystemet garanterade distributörerna en lägsta vinstmarginal. Spanien hävdar att leveranser enligt reglerade tariffer från distributörer motiverades av behovet att garantera en tjänst av allmänt intresse och att ersättningen för reglerad verksamhet endast var avsedd att täcka kostnaderna för att uppfylla skyldigheterna i samband med den verksamheten.
INGEN INVERKAN PÅ KONKURRENS OCH HANDEL MELLAN MEDLEMSSTATERNA
(76)
Enligt de spanska myndigheterna inskränkte de lagstadgade bestämmelserna som var tillämpliga på försörjning till reglerade tariffer inte etableringsfriheten för elleverantörer och det förekom ingen förmånsbehandling av spanska leverantörer jämfört med leverantörer från andra medlemsstater.
(77)
Under 2005 hade Iberiska halvön så låg sammanlänkningskapacitet att det egentligen inte fanns någon inre marknad för el. De spanska myndigheterna menar att det med hänsyn till denna isolerade situation inte vore proportionerligt att såsom kommissionen gjorde konstatera att tariffen påverkade konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna.
(78)
De spanska myndigheterna hävdar att el inte exporterades från Spanien och att distributörer som var verksamma i Spanien inte kunde sälja spansk el utanför det nationella territoriet. Å andra sidan kunde alla godtagbara företag delta i distributionsverksamheten på lika villkor som spanska företag och få samma rättsliga och ekonomiska behandling.
(79)
Spanien anser att leverantörerna däremot utövade en fri, icke-reglerad verksamhet. De hade motsvarande risker och fördelar. Genom att ta dessa risker accepterade de att deras återförsäljningsverksamhet under vissa oförutsebara omständigheter kunde vara olönsam. De skulle dock återgå till lönsamhet så snart tarifferna tillät det, eller de exceptionella omständigheterna upphörde.
ANALYS MOT BAKGRUND AV RÄTTSPRAXIS I ALTMARK-MÅLET
(80)
Spanien hävdar att förekomsten av reglerade tariffer 2005 inte stod i strid med unionslagstiftningen, eftersom tidsfristen för att öppna marknaden för alla konsumenter inbegripet hushåll löpte till den 1 juli 2007.
(81)
Täckningen av distributörernas kostnader för elförsörjning till reglerade tariffer uppfyllde enligt Spanien alla de fyra kriterierna i rättspraxis enligt Altmark-målet och därför utgör denna åtgärd inte statligt stöd.
(82)
För det första är elförsörjning en tjänst av allmänt intresse och staten måste ingripa för att förhindra missbruk av dominerande ställning till följd av att det endast finns ett nät (naturligt monopol). Företag som bedriver reglerad verksamhet uppfyller alltså skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster.
(83)
För det andra fastställdes parametrarna för att fastställa tarifferna objektivt och på ett sätt som medgav insyn. Ersättningen för reglerad verksamhet var objektiv och medgav insyn. Andra EU-företag kunde också träda in på distributionsmarknaden.
(84)
För det tredje täckte betalningarna för reglerad verksamhet endast kostnaderna för att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Distributörerna kunde enbart få ersättning för de kostnader som var förknippade med den reglerade verksamheten.
(85)
För det fjärde visar den komplicerade rättsliga ramen för att fastställa tarifferna och regleringsförfarandet att tariffsystemet byggde på en grundlig analys av kostnaderna och intäkterna i systemet och en analys av efterfrågan på el.
(86)
Därför konstaterar Spanien att tariffsystemet inte är statligt stöd, eftersom det är förenligt med rättspraxis enligt Altmark-målet.
BEDÖMNING AV ÅTGÄRDEN
(87)
Räckvidden för detta beslut är begränsad till leverans av el till stora och medelstora företag av distributörer till reglerade tariffer. Beslutet omfattar inte den övriga verksamhet som bedrivs av distributörer och som avser ren distribution. Den rena distributionen är såväl rättsligt som ekonomiskt helt oberoende av försäljningen till reglerade tariffer och ligger under alla omständigheter utanför räckvidden för beslutet att inleda ett förfarande, som gällde tvivel på förenligheten med den inre marknaden i fråga om den påstådda fördel som distributörer beviljats till följd av de låga reglerade tarifferna och de åtgärder som vidtagits för att ersätta och återfinansiera underskottet 2005.
FÖREKOMST AV STATLIGT STÖD ENLIGT ARTIKEL 107.1 I EUF-FÖRDRAGET
(88)
En åtgärd utgör stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget om den uppfyller följande villkor: a) den medför en fördel för mottagaren, b) den beviljas av staten eller med statliga medel, c) den är selektiv och d) den påverkar handeln inom unionen och hotar att snedvrida konkurrensen inom unionen. Eftersom samtliga dessa villkor måste vara uppfyllda kumulativt, kommer kommissionen att begränsa sin bedömning till förekomsten av en ekonomisk fördel för stödmottagarna.
Förekomst av en ekonomisk fördel
(89)
Företag gynnas i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget om de får en ekonomisk fördel som de inte hade kunnat få på marknadsvillkor. I det här avseendet har EU-domstolen ansett att avgifter för tjänster som tillhandahålls till följd av skyldigheter som medlemsstaterna inför, som inte överskrider de årliga icke täckta kostnaderna och som är avsedda att se till att de berörda företagen inte gör förluster, i vissa fall inte är stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget utan ersättning för tjänster som de berörda företagen har utfört (21).
(90)
När det särskilt gäller elsektorn har kommissionen inte heller i sina många beslut med tillämpning av artikel 107.1 och 107.3 c i EUF-fördraget om de skyldigheter som åläggs distributörer att köpa el från vissa energikällor till ett pris som är högre än marknadspriset ansett att en ersättning som täcker skillnaden mellan inköpskostnader och marknadspriser har inneburit en ekonomisk fördel för distributörerna. I de fallen agerade de berörda aktörerna enligt lagstadgade skyldigheter som rena mellanhänder i elsystemet och fick ersättning för sina kostnader, utan att denna ersättning ansågs medföra någon ekonomisk fördel trots att lagstiftningen kunde ha föreskrivit enbart en inköpsskyldighet utan kostnadsersättning.
(91)
Detsamma gäller inom området för elförsörjning till reglerade tariffer i fråga om ersättning som är avsedd att finansiera skillnader mellan intäkter och kostnader för inköp av el på grossistmarknaden till reglerade tariffer som berättigade konsumenter kräver (22). Därav följer att ersättning för kostnader för elinköp för distributörer i elsektorn inte måste innebära en ekonomisk fördel i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Den påstådda ersättningen till spanska distributörer för kostnaderna för elförsörjning till reglerade tariffer måste granskas mot bakgrund av dessa prejudikat.
(92)
Den preliminära slutsatsen i kommissionens beslut att inleda den formella undersökningen var att det förelåg en ekonomisk fördel för de spanska distributörerna jämfört med marknadsvillkoren, på två grunder. För det första påstods att distributörerna fick en garanterad vinstmarginal för försörjningsverksamhet till reglerad tariff. För det andra påstods att tarifferna ökade distributörernas intäkter genom att användare uppmuntrades att byta till den reglerade marknad som betjänades av distributörerna. Dessa båda argument kan sammanfattas till ett samlat påstående om att distributörernas vinst ökade i förhållande till deras elförsörjning enligt reglerade tariffer 2005.
(93)
Den tillgängliga beskrivningen av det spanska elsystemet och de upplysningar som lämnats under förfarandets gång, som sammanfattas i punkterna 16, 19, 20, 57 och 58 ger inget stöd för detta påstående. När det gäller ren distribution innefattade distributörernas ersättning en vinstmarginal under 2005, men för elförsörjning till reglerade tariffer fick distributörerna enbart en ersättning (ett ”erkännande”) för sina kostnader utan vinstmarginal. På liknande sätt var distributörernas ersättning för sin rena distributionsverksamhet oberoende av antalet kunder med reglerade tariffer och mängden el som såldes till tarifferna, varför deras intäkter inte skulle ha ökat om de hade haft fler kunder med reglerade tariffer.
(94)
Den information som samlades in under förfarandet stöder alltså inte påståendet att försäljningen av el till reglerade tariffer ökade de spanska distributörernas vinst under 2005 på grund av att de hade en garanterad vinstmarginal.
(95)
När det gäller frågan om huruvida erkännandet av försörjningskostnader och ersättningen för dessa gav distributörerna en ekonomisk fördel som de inte skulle ha fått på marknadsvillkor måste det framhållas att erkännandet av kostnaderna i form av indrivningsrättigheter som beviljades de fem företag som utses enligt artikel 24 i kungligt dekret nr 5/2005, dvs. Iberdrola, SA, Unión Eléctrica Fenosa, SA, Hidroeléctrica del Cantábrico, SA, Endesa, SA, och Elcogás, SA, inte var en ersättning för deras distributionsverksamhet. Som förklaras i skälen 29 och 30, utnämndes de berörda företagen på grund av sin befintliga rätt till icke återvinningsbara kostnader, eventuellt med hänsyn till deras produktionsverksamhet, men inte till deras distributionsverksamhet till reglerade tariffer, även om Elcogás, SA, som inte hade några dotterbolag, inte bedrev verksamhet inom distributionssektorn 2005 (eller under senare år).
(96)
Även om de indrivningsrättigheter som återspeglar dessa fem företags skyldighet att förhandsfinansiera underskottet i elsystemet för 2005 skulle kunna tolkas som ersättning för distributionskostnaderna hos de fyra företag som var verksamma inom distributionssektorn till reglerade tariffer måste man för det andra ta hänsyn till de verkliga förhållanden under vilka distributörerna var skyldiga att bedriva denna fullständigt reglerade verksamhet. Som beskrivs i punkterna 54 och 55 kunde distributörer varken gå med vinst eller förlust. De kunde inte heller välja hur de skulle köpa in elen, fick inte välja sina kunder, kunde inte fastställa försäljningspriset eller erbjuda några ytterligare tjänster som gav en vinst. Distributörerna själva hade inget ekonomiskt intresse, vare sig direkt eller indirekt, i att delta i elförsörjningen till de reglerade tarifferna. Detta hade inte heller de vertikalt integrerade grupper som de tillhörde. En vertikalt integrerad grupp skulle snarare ha intresse av att betjäna slutanvändare på fria marknadsvillkor, eftersom gruppens försörjningsenhet skulle ha gjort vinst på sådan försäljning, vilket inte skulle ha varit fallet om användarna försörjdes av gruppens distributör till reglerade tariffer.
(97)
Detta innebär att en jämförelse med villkoren för försörjning inom ramen för fria marknadsvillkor inte tar hänsyn till skillnaderna i den rättsliga och faktiska situationen för leverantörer på den fria marknaden och distributörer som levererar el till reglerade tariffer. Staten kan i princip föreskriva inköps- och försäljningspriser och andra handelsvillkor för distributörer i ett elsystem, men det innebär inte att ersättningen för dessa distributörers kostnader ger dem en ekonomisk fördel som de inte skulle ha fått på marknadsvillkor. Tariffreglering tillsammans med en skyldighet att leverera el lämnar i själva verket inget utrymme för beslut om de mest grundläggande drivkrafterna för tillgång, som priser och produktion. Det är inte bara under hypotetiska marknadsvillkor, dvs. utan regleringsmässiga begränsningar i fråga om sådana grundläggande parametrar, som distributörerna skulle kunna ta ut en mycket högre, kostnadstäckande tariff för slutanvändarna. Dessutom - vilket är ännu viktigare - fungerade distributören (eller operatören för högspänningsnätet för energiintensiva kunder) i det spanska elsystemet 2005, precis som i alla andra elsystem - endast som en mellanhand som fysiskt kopplar användaren till nätet, vilket är nödvändigt för elförsörjningen. Eftersom det inte fanns något hypotetiskt alternativt distributionsnät i Spanien 2005 var de berörda distributörerna utsedda och försörjde såväl den fria som den reglerade marknaden med el. Distributörerna spelar en avgörande roll eftersom de gör elförsörjningen möjlig, oavsett de specifika regleringsmässiga formerna eller politiken, eller om konkurrensvillkoren för försörjningen baseras på marknadsmekanismer eller reglering.
(98)
I ett reglerat tariffsystem som det spanska systemet 2005 skulle ett underskott av resurser i systemets sammanlagda räkenskaper under normal verksamhet för ett år i vanliga fall ha återvunnits året efter genom högre tariffer och/eller nätavgifter för slutanvändarna, medan kostnadssänkningar skulle ha kunnat ge ett överskott som gjorde det möjligt att i sin tur sänka tarifferna eller avgifterna. Eftersom specifika intäktskategorier emellertid inte öronmärktes för specifika kostnader var det möjligt att en ökning (minskning) i intäkter och/eller kostnader inte ledde till motsvarande underskott eller överskott för distributörerna. Som framgår av skäl 27 diagram 1, låg de elpriser som var inbakade i de reglerade tarifferna i allmänhet lägre än grossistmarknadspriserna under de flesta månaderna 2005, men det motsatta gällde under perioden november 2006 till december 2007, utan att detta återspeglades i ökad vinst för distributörernas elförsörjning till reglerade tariffer. Detta överensstämmer med den lagstadgade utformningen av systemet, som innebär att distributörerna inte ska bära kostnaderna för bristande balans mellan kostnader och intäkter i hela eller delar av systemet, precis som de inte heller kan gå med vinst för denna verksamhet och eventuella överskott från försäljning av el till reglerade tariffer skulle användas för att täcka andra systemkostnader.
(99)
Distributörerna fungerade som finansiella mellanhänder i elsystemet i och med att de centraliserade alla finansiella flöden, såväl inåt (reglerade intäkter från tariffer och nätavgifter) som utåt (alla allmänna kostnader för systemet). Elsystemets reglerade intäkter och kostnader 2005 (se skälen 19, 20 och 28) innefattar en rad olika marknadsstyrda och politiskt styrda reglerade kostnader, såsom kostnader för elinköp, även från förnybara källor, extra kostnader för elproduktion på de spanska öarna samt transport- och distributionskostnader osv., utan att särskilda intäkter öronmärks för vissa kostnader. Reglerade intäkter ägs aldrig av distributörerna, med undantag för ersättningen för ren distribution, som de behåller efter avdrag för alla andra systemkostnader.
(100)
Eventuella underskott i räkenskaperna, som det som uppstod 2005, skulle alltså oavsett orsak synas i distributörernas räkenskaper utan att de hade något manöverutrymme att besluta om vare sig nivån på de reglerade intäkterna och kostnaderna eller finansieringen av specifika kostnader med specifika intäkter. Som framgår av de siffror som anges i skäl 28 uppgick kostnaderna för transport och distribution i elsystemet 2005 till 4 410 miljoner euro, vilket överensstämmer med samma kostnadskategorier under 2004 och 2006. Distributörernas kostnader står alltså inte i relation till underskottets storlek 2005.
(101)
Därför verkar det inte vara motiverat att betrakta 2005 års underskott som ”distributörernas förluster”, eftersom underskottet inte kan hänföras till någon åtgärd från distributörernas sida, utan snarare bör hänföras till de lagstadgade bestämmelser som fastställer slutanvändarnas rätt att få elförsörjning till reglerade tariffer och, i viss omfattning, till de regleringsmässiga och politiska val som gjordes för att stödja elproduktion från t.ex. förnybara källor och kraftvärmeproduktion. Därav följer att finansieringen av underskottet i elsystemets räkenskaper genom de mekanismer som beskrivs i skälen 29-32 inte är ett sätt att ta upp distributörernas specifika förluster, utan snarare de övergripande förlusterna i systemet. Om underskottet på 3 811 miljoner euro 2005 inte hade erkänts och förhandsfinansierats av de fem stora elbolagen skulle det i själva verket inte ha varit möjligt att betala de överförings- och distributionskostnader i systemet som uppstått för alla användare, oavsett om de befann sig på den reglerade eller fria marknaden.
(102)
Den formella undersökningen visar inte att det finns några andra fördelar för distributörerna. Distributörerna vidarebefordrade hela fördelen med låga reglerade tariffer till slutanvändarna, gjorde ingen vinst på försäljningen och fick inga fördelar av användare som återvände till den reglerade marknaden. Ur ett finansiellt perspektiv hade distributörerna i Spanien alltså en ställning som var fullt jämförbar med en systemförmedlare. I det avseendet finns det i princip ingen skillnad mellan erkännandet av kostnaderna för att tillhandahålla elförsörjning till reglerade eltariffer inom ramen för det spanska elsystemet 2005 och den ersättning för kostnaderna för inköp av el som kommissionen inte har klassat som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget, både i fråga om el från vissa källor (skäl 90) och el från grossister för försörjning till reglerade tariffer (skäl 91).
(103)
Även om beslutet att inleda ett förfarande inte handlar om de vertikalt integrerade enheter som distributörer tillhör, med redovisningsmässig och delvis rättslig uppdelning, har kommissionen för att bemöta Céntricas beskrivning också gjort en bedömning av huruvida sådana enheter kan ha fått indirekta fördelar som kan vara statligt stöd. Céntrica framförde att integrerade enheter som är verksamma inom elåterförsäljning på den fria marknaden (genom en försörjningsenhet) kunde undvika förluster genom att uppmuntra användare att byta till deras egen distributionsenhet. Dessutom hävdade de att det fanns ett incitament för en producent som tillhörde en integrerad enhet att hålla grossistpriserna uppe, eftersom distributionsenheten i den integrerade enheten (som säljer till den reglerade tariffen) skulle vara skyddad mot förluster.
(104)
Kommissionen har inte kunnat bekräfta att det finns en ekonomisk fördel i att elanvändare väljer distributörer i stället för leverantörer. Ekonomiskt genererade övergången från leverans till distribution inte någon vinst utan ledde enbart till att det inte uppstod några förluster för leveransenheterna inom de fyra vertikalt integrerade grupperna Iberdrola, SA, Unión Eléctrica Fenosa, SA, Hidroeléctrica del Cantábrico, SA, och Endesa, SA Elcogás var för sin del endast verksamt inom elproduktionssektorn. Detta kan dock inte räknas som en fördel för de övriga fyra berörda företagen, eftersom leveransenheterna ändå kunde ha undvikit dessa förluster genom att helt enkelt säga upp leveransavtalen. För leveransenheterna innebar systemet alltså inte någon fördel utan en nackdel: de förlorade kunder. Systemet var också ekonomiskt neutralt för distributörerna (av de skäl som förklaras ovan). Producenterna å sin sida skulle ändå ha sålt sin el på grossistmarknaden.
(105)
När det gäller producenternas påstådda incitament att hålla grossistpriserna uppe bör det påpekas att även om den marknadsmiljö som skapats av de spanska myndigheterna kan sägas ha skapat incitament för producenterna att höja priserna ledde tarifferna i sig inte till högre grossistpriser. Att faktiskt höja priserna skulle ha krävt komplicerade strategier och konkurrensbegränsande beteenden hos producenterna. Det går inte att fastställa något direkt och uppenbart orsakssamband mellan tarifferna och en eventuell artificiell höjning av grossistpriserna. Detta är fortfarande en obevisad teoretisk hypotes.
(106)
Kommissionen har också övervägt möjligheten att systemet genom att tränga ut de fria marknadskonkurrenterna från marknaden kan ha inneburit en fördel för de befintliga grupperna genom att utöka och omforma deras marknadsandel så att den i stort sett tenderade att sammanfalla med storleken på vardera gruppens distributionsnät när det gäller de fyra vertikalt integrerade grupperna. Denna hypotetiska fördel kunde inte heller bekräftas av följande skäl:
-
För det första gick det inte att ”flytta runt kunder” inom samma grupp. En kund hos Endesas leveransenhet i ett område där den lokala distributören var Iberdrola kunde inte byta över till Endesas distributionsenhet, utan endast till Iberdrolas. Denna övergång till den reglerade marknaden ledde dessutom till en nettokostnad för de integrerade enheterna, eftersom den ökade det underskott som de skulle finansiera till ogynnsamma villkor.
-
För det andra gjorde grupperna ingen vinst på distributörernas försäljning. Den eventuella fördelen med en högre marknadsandel skulle alltså inte översättas till vinst under 2005 (det år som undersökningen omfattar) utan först under senare år, när den fria marknaden var lönsam igen. För att denna fördel skulle uppträda måste de användare som var kunder hos en grupps distributör byta tillbaka till gruppens leveransenhet. Vid den tidpunkten skulle en kund som övervägde att byta leverantör dock ha varit fri att välja mellan alla leverantörer som var verksamma på den spanska marknaden. Därför har kommissionen inte kunnat bekräfta att det förekommer en konkret fördel som är knuten till att grupperna hade en större marknadsandel under den period som undersökningen omfattar.
-
Tvärtom omfattades integrerade grupper av en objektiv nackdel: Skyldigheten att finansiera underskottet på villkor som inte gav någon ersättning, eftersom räntan på indrivningsrättigheterna var lägre än en ändamålsenlig marknadsränta och värdepapperiseringen av indrivningsrättigheter därför gjordes till en ersättning som var betydligt lägre än den som hade varit fallet om en marknadsränta hade tillämpats.
(107)
Därför konstaterar kommissionen att när det gäller elförsörjning till företagsanvändare gav det lagstadgade system som Spanien införde 2005 inte någon ekonomisk fördel, vare sig direkt eller indirekt, för distributörerna eller de integrerade grupper som de tillhörde.
(108)
När det slutligen gäller Céntricas påstående att systemet diskriminerade mellan distributörer och leverantörer på den fria marknaden, påpekar kommissionen att diskriminering kan uppstå när personer som befinner sig i samma faktiska och rättsliga situation behandlas olika eller vice versa, när samma behandling ges till personer som befinner sig i olika faktiska och rättsliga situationer.
(109)
För det första saknar påståendet uppenbart grund när det gäller Elcogás, SA, som fick indrivningsrättigheter trots att företaget inte bedrev någon verksamhet inom distributionssektorn. För det andra har det inte gått att visa att de andra fyra utsedda företagen Iberdrola, SA, Unión Eléctrica Fenosa, SA, Hidroeléctrica del Cantábrico, SA, och Endesa, SA, fick ersättning till följd av sin verksamhet som distributörer som tillhandahöll elförsörjning till reglerade tariffer, såsom redan påpekats i skäl 30. För det tredje befann sig distributörer och leverantörer på den fria marknaden i vilket fall som helst inte i samma faktiska och rättsliga situation. Skyldigheten att leverera el till reglerade tariffer uppfylldes enligt lagstadgade begränsningar som innebar att distributörerna fungerade som rena mellanhänder för finansiering och försörjning, som tillämpade rättsliga bestämmelser, medan leverans på fria marknadsvillkor var en fullt ut liberaliserad verksamhet. Den skillnad i behandling som Céntrica ifrågasätter kan alltså inte utgöra diskriminering, oavsett om nivån på de reglerade tarifferna kan ha inverkat negativt på liberaliseringsprocessen. Detta var dock inte en följd av att olagligt statligt stöd hade beviljats till distributörerna.
SLUTSATSER
(110)
De tvivel som kommissionen uttryckte i sitt beslut att inleda förfarandet har undanröjts under den formella undersökningen. Kommissionen har förvissat sig om att det erkännande som Spanien gjort av eldistributörernas kostnader för att leverera el till reglerade tariffer till medelstora och stora företagsanvändare inte medförde någon ekonomisk fördel för distributörerna i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
(111)
Eftersom kriterierna i artikel 107.1 i EUF-fördraget är kumulativa finns det inget behov av att undersöka om de övriga kriterierna är uppfyllda. Därför konstaterar kommissionen att åtgärden inte är statligt stöd till förmån för eldistributörer. Denna slutsats avser den situation och den tidsperiod som omfattas av klagomålet och påverkar inte kommissionens möjlighet att granska åtgärder som Spanien har vidtagit efter 2005.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Det erkännande som Spanien gjort av eldistributörernas kostnader för att leverera el till reglerade tariffer till medelstora och stora företagsanvändare till reglerade tariffer under 2005 i form av indrivningsrättigheter för Iberdrola, SA, Unión Eléctrica Fenosa, SA, Hidroeléctrica del Cantábrico, SA, Endesa, SA, och Elcogás, SA, i enlighet med kungligt dekret nr 5/2005 utgör inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Konungariket Spanien.
Utfärdat i Bryssel den 4 februari 2014.