ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/248
ze dne 15. října 2014
o opatřeních SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), která Slovenská republika zavedla ve prospěch společností Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) a Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(oznámeno pod číslem C(2014) 7277)
(Pouze slovenské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Komise dne 2. dubna 2007 obdržela dopis, jímž soukromý poskytovatel zdravotního pojištění Dôvera zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „pojišťovna Dôvera“ nebo „stěžovatel“) podal stížnost na údajné opatření státní podpory, jež byla dne 26. ledna 2006 poskytnuta státnímu poskytovateli zdravotního pojištění, společnosti Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „SZP“), formou zvýšení základního kapitálu SZP o 450 mil. SKK (přibližně 15 mil. EUR).
(2)
Komise zaslala dne 21. srpna 2009 Slovenské republice žádost o poskytnutí informací. Po prodloužení lhůty na odpověď poskytly slovenské orgány požadované informace dne 24. září 2009.
(3)
Komise svým dopisem ze dne 26. února 2010 požádala Slovenskou republiku o poskytnutí dalších informací o této kapitálové injekci a požádala o vysvětlení slovenského systému vyrovnávání rizik („Risk equalisation scheme“, dále jen „RES“) - dalšího opatření, které by mohlo být označeno za státní podporu. Dopisem ze dne 25. března 2010 slovenské orgány požádaly o prodloužení lhůty na odpověď a Komise této žádosti vyhověla dopisem ze dne 31. března 2010. Komise dne 16. června 2010 Slovenskou republiku upomenula o předložení informací a slovenské orgány na tuto žádost odpověděly dopisem ze dne 9. července 2010. V souladu s žádostí Komise zaslanou dopisem ze dne 4. listopadu 2010 poskytla Slovenská republika dne 3. prosince 2010 verzi této odpovědi, která nemá důvěrný charakter.
(4)
Pojišťovna SZP se dne 1. ledna 2010 sloučila s druhým státním poskytovatelem zdravotního pojištění ve Slovenské republice, se společností Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „VšZP“). Na tyto dvě státem vlastněné akciové společnosti byly v období od roku 1998 minimálně až do roku 2005 převáděny pojistné kmeny jiných zdravotních pojišťoven.
(5)
Na dvou schůzkách zástupců Komise a pojišťovny Dôvera, které se uskutečnily ve dnech 10. října 2010 a 15. března 2011, se diskutovalo o předmětu stížnosti a o fungování odvětví zdravotního pojištění na Slovensku. Pojišťovna Dôvera dne 15. července 2011 poskytla doplňující informace o povaze odvětví zdravotního pojištění na Slovensku a rozšířila rozsah své stížnosti o tři nová opatření, jež byla SZP a VšZP údajně poskytnuta: i) splacení dluhu SZP, jež v letech 2004-2005 provedla ve dvou splátkách ve výši 52,7 mil. EUR a 28 mil. EUR státní společnost Veriteľ a.s.; ii) dotace poskytnutá SZP v roce 2006 ministerstvem zdravotnictví ve výši 7,6 mil. EUR a iii) státem financované zvýšení základního kapitálu VšZP o 65,1 mil. EUR ke dni 1. ledna 2010. Komise tedy vyzvala slovenské orgány, aby se vyjádřily ke stížnosti rozšířené o tato nová tvrzení. Po prodloužení lhůty na odpověď předložily slovenské orgány své připomínky dopisem ze dne 11. listopadu 2011.
(6)
Po schůzce se zástupci útvarů Komise dne 15. prosince 2011 poskytla pojišťovna Dôvera dopisem ze dne 16. ledna 2012 další informace o povaze vnitrostátního odvětví zdravotního pojištění.
(7)
Komise dopisem ze dne 2. července 2013 oznámila Slovenské republice, že zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy („rozhodnutí o zahájení řízení“). Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2) a zúčastněné strany v něm byly vyzvány k podání připomínek.
(8)
Dopisem ze dne 24. července 2013 slovenské orgány požádaly o prodloužení lhůty k předložení připomínek k rozhodnutí o zahájení řízení a Komise této žádosti vyhověla dopisem ze dne 30. července 2013. Své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení předložila Slovenská republika dopisem ze dne 27. srpna 2013.
(9)
Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení obdržela Komise od pěti třetích stran: institutu Inštitút pro ekonomické a sociálne reformy (INEKO) dopisem ze dne 15. října 2013, společnosti Union zdravotná poisťovňa a.s. (dále jen „pojišťovna Union“) dopisem ze dne 25. října 2013, institutu Health Policy Institute (HPI) dopisem ze dne 28. října 2013, sdružení Združenie zdravotných poisťovní SR (ZZP) dopisem ze dne 28. října 2013 a od pojišťovny Dôvera dopisem ze dne 11. listopadu 2013.
(10)
Slovenským orgánům byly tyto připomínky postoupeny dopisy ze dne 20. listopadu a 20. prosince 2013. Slovenské orgány dne 20. prosince 2013 požádaly o prodloužení lhůty na odpověď na tyto připomínky do 31. ledna 2014 a Komise této žádosti ještě tentýž den vyhověla. Odpověď na připomínky třetích osob k rozhodnutí o zahájení řízení předložilo Slovensko dopisem ze dne 29. ledna 2014.
(11)
Dne 2. dubna 2014 proběhla schůzka mezi zástupci útvarů Komise a slovenských orgánů.
(12)
Komise dne 11. dubna 2014 a 25. srpna 2014 zaslala doplňující žádosti o informace, na něž Slovensko odpovědělo dopisy ze dne 15. května 2014 a 27. srpna 2014.
2. SOUVISLOSTI
2.1. VÝVOJ SYSTÉMU POVINNÉHO ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ NA SLOVENSKU
(13)
V roce 1994 se na Slovensku změnil unitární systém jedné státní zdravotní pojišťovny na pluralitní model, v němž mohou působit veřejné i soukromé subjekty. Rozsáhlou reformou tvořenou zákony č. 581/2004 Z. z. a č. 580/2004 Z. z., jež nabyly účinnosti dne 1. ledna 2005 (dále jen „reforma z roku 2005“), se změnila pravidla rozdělování vybraných příspěvků na zdravotní pojištění, ale i právní forma všech pojišťoven (státních či soukromých) z právnických osob sui generis na akciové společnosti (tj. akciové společnosti soukromého práva zaměřené na dosahování zisku). Byl zřízen nezávislý regulační orgán, Úrad pro dohled nad zdravotnou starostlivosťou (dále jen „ÚDZS“), účelem jehož činnosti je vydávat povolení a vykonávat dohled nad tím, zda pojišťovny dodržují platné právní předpisy. V podstatě byly tyto reformy navrženy tak, aby přispěly k lepší efektivitě využívání dostupných prostředků a vyšší kvalitě poskytování zdravotní péče (3).
(14)
Všechny zdravotní pojišťovny ve Slovenské republice - veřejné i soukromé subjekty - poskytují povinné zdravotní pojištění slovenským rezidentům (4). Možnost poskytovat individuální zdravotní pojištění podle zákona č. 580/2004 Z. z. jako doplněk k základnímu balíčku poskytovanému na základě povinného zdravotního pojištění zůstala okrajovou záležitostí vzhledem k širokému pojistnému krytí, jež poskytuje povinný systém (5). Navíc byl v roce 2005 přijat zákon, jímž byla pro všechny zdravotní pojišťovny zavedena možnost poskytovat dobrovolné zdravotní pojištění (6) pro osoby, na něž se nevztahuje povinné zdravotní pojištění.
(15)
V roce 2007 byl přijat zákon č. 530/2007 Z. z., kterým se změnil zákon č. 581/2004 Z. z. a na jehož základě bylo zdravotním pojišťovnám působícím v odvětví povinného zdravotního pojištění s účinností od 1. ledna 2008 zakázáno vyplácet zisk formou dividend, čímž jim byla uložena povinnost reinvestovat dosažené zisky do slovenského zdravotního systému. V důsledku toho nemohly zdravotní pojišťovny od ledna 2008 rozdělovat žádný zisk. Ústavní soud Slovenské republiky však 26. ledna 2011 konstatoval, že zákaz rozdělování zisku je neslučitelný s několika ustanoveními slovenské ústavy. V návaznosti na tento rozsudek slovenské orgány v červenci 2011 změnily zákon č. 530/2007 Z. z. zákonem č. 250/2011 Z. z. s cílem opětovně umožnit poskytovatelům zdravotního pojištění rozdělovat (svým akcionářům) zisk dosažený v rámci činnosti povinného zdravotního pojištění za předpokladu, že budou splněny určité podmínky (7). V důsledku těchto změn právních předpisů Komise v prosinci 2011 zastavila řízení o porušení právních předpisů o vnitřním trhu v souvislosti s omezením rozdělování zisků (8).
(16)
Slovenské orgány dne 31. října 2012 schválily projektový plán zavedení unitárního neziskového systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice, který by měl být zaveden buď prostřednictvím dobrovolného odkupu soukromých zdravotních pojišťoven (do 1. ledna 2014), nebo prostřednictvím jejich vyvlastnění (do 1. července 2014), čímž by se měla vytvořit jediná (státní) zdravotní pojišťovna (9). Do přijetí tohoto rozhodnutí však nebyl realizován ani jeden z kroků uvedeného projektového plánu (10).
2.2. POSKYTOVATELÉ ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ NA SLOVENSKU
(17)
Podle slovenských předpisů je zdravotní pojišťovna vymezena jako akciová společnost se sídlem na území Slovenské republiky založená za účelem poskytování povinného veřejného zdravotního pojištění, která tuto činnost vykonává na základě povolení vydaného Úřadem pro dohled nad zdravotní péčí.
(18)
Za účelem získání balíčku povinného zdravotního pojištění mohou slovenští rezidenti uzavřít smlouvu s kterýmkoli z těchto tří poskytovatelů pojištění:
a)
státní akciová společnost VšZP, jež byla zřízena ke dni 1. července 2005; pojišťovna VšZP se přeměnila z veřejnoprávní instituce VšZP, jež byla zřízena dne 1. listopadu 1994 ve smyslu zákona č. 273/1994 Z. z. jako nástupnická společnost společnosti Národná poisťovňa Správy fondu zdravotného poistenia; ve smyslu zákona č. 533/2009 Z. z. došlo 1. ledna 2010 ke sloučení VšZP se státní pojišťovnou SZP (proto je dále v příslušných případech tento sloučený subjekt označován jako „SZP/VšZP“). Slovenská republika je jediným akcionářem VšZP,
b)
soukromá akciová společnost Dôvera (jejím hlavním akcionářem je středoevropská finanční skupina PENTA); pojišťovna Dôvera byla zřízena ke dni 1. října 2005 a k 31. prosinci 2009 se sloučila s jinou slovenskou soukromou zdravotní pojišťovnou Apollo; v roce 2010 byl sloučený subjekt největší soukromou zdravotní pojišťovnou ve Slovenské republice,
c)
soukromá akciová společnost Union zdravotná poisťovňa, jež byla zřízena dne 9. března 2006 a která je členem skupiny Achmea, dříve Eureko, se sídlem v Holandsku.
(19)
Tabulka níže uvádí přehled tržních podílů jednotlivých poskytovatelů povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice v letech 2008-2013 (11):
Rok
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Pojišťovny
Počet pojištěnců (%)
VšZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12.0
V roce 2010 se SZP sloučila s VšZP
Apollo
8,4
10,0
V roce 2010 se pojišťovna Apollo sloučila s pojišťovnou Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Všechny zdravotní pojišťovny jsou akciovými společnostmi s tím, že podle předpisů upravujících vlastnická práva může být jejich akcionářem stát i soukromý sektor. Všechny zdravotní pojišťovny jsou povinny splňovat určitá kritéria platební schopnosti. Jelikož se na ně vztahují přísná rozpočtová omezení, plně odpovídají za případný nedostatek finančních prostředků. Zdá se, že jako soukromé akciové společnosti zřízené podle všeobecné právní úpravy obchodních společností autonomně řídí své provozní náklady a náklady na zdravotní péči.
(21)
Zdravotní pojišťovny mohou dosahovat a také dosahují zisku (13). Příjmy pojišťoven ve Slovenské republice pocházejí z příspěvků na pojištění, státního rozpočtu (příspěvky za ekonomicky neaktivní pojištěnce a dotace na pokrytí zvýšení nákladů na služby zdravotní péče), příjmů z majetku, z darů a z jiných příjmů. Zisku mohou zdravotní pojišťovny dosahovat například zlepšením systému řízení a vyjednáváním při uzavírání smluv s poskytovateli zdravotní péče.
2.3. HLAVNÍ ZNAKY ODVĚTVÍ POVINNÉHO ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ VE SLOVENSKÉ REPUBLICE
2.3.1. Sociální cíl a veřejný zájem
(22)
Slovenský systém povinného zdravotního pojištění sleduje sociální cíl, tj. umožnit poskytování zdravotní péče a udržení životaschopného systému zdravotního pojištění. Občané mají právo na zdravotní pojištění a slovenští rezidenti mají povinnost být zdravotně pojištěni (14). Zabezpečit právo na bezplatnou zdravotní péči na základě zdravotního pojištění je ústavní povinností Slovenské republiky (15). Podle slovenských orgánů se výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice zdravotními pojišťovnami považuje za plnění ústavní povinnosti jménem státu, kterou je poskytování zdravotního pojištění slovenským rezidentům prostřednictvím řízení systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice. Slovenská republika ze zákona odpovídá za financování systému zdravotní péče, jakož i za úhradu ztrát v odvětví zdravotní péče (16). Podle § 2 zákona č. 580/2004 Z. z. o zdravotním pojištění je výkon povinného veřejného zdravotního pojištění činností ve veřejném zájmu, při níž se hospodaří s veřejnými prostředky.
2.3.2. Povinné členství, svobodný vstup a společná tarifikace
(23)
V souladu s ustanoveními zákona č. 580/2004 Z. z. a zákona č. 581/2004 Z. z. je ve Slovenské republice účast na programu veřejného zdravotního pojištění povinná pro většinu obyvatel Slovenské republiky (17). Povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice se vztahuje i na osoby pojištěné v souladu s nařízením Rady (EHS) č. 1408/71 (18), a to do 30. dubna 2010, a od 1. května 2010 v souladu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 (19).
(24)
Pojištěnci mají právo zvolit si zdravotní pojišťovnu dle vlastního výběru a jednou ročně mohou zdravotní pojišťovnu změnit. Podle povinnosti umožnit svobodný vstup a podle zásady společné tarifikace mají zdravotní pojišťovny ve Slovenské republice právní závazek přijmout do svého systému pojištění každého slovenského rezidenta, který o to požádá, pod podmínkou, že tento občan splňuje právní požadavky na uzavření zdravotního pojištění ve Slovenské republice. Zdravotní pojišťovny především nemohou pojištěnce odmítnout pro jeho věk, zdravotní stav či riziko onemocnění (20) a jsou povinny poskytovat základní zdravotní pojištění všem osobám za stejné ceny bez ohledu na uvedené faktory.
(25)
Systém zdravotního pojištění ve Slovenské republice proto obsahuje i právní strukturu pro spravedlivé rozdělování rizika mezi zdravotní pojišťovny prostřednictvím systému vyrovnávání rizik (RES). V rámci RES (21) zdravotní pojišťovny pojišťující osoby s vyšším rizikem dostávají finanční prostředky od zdravotních pojišťoven, jejichž portfolio je spojeno s nižším rizikem, a to formou měsíčního a ročního rozdělování příspěvků a správou převodů (22).
2.3.3. Plnění a výše příspěvků určená z příjmu pojištěnce
(26)
Povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice je založeno na systému povinných příspěvků. Sazby příspěvků jsou stanoveny zákonem, jsou úměrné příjmu pojištěnce (podobně jako zdanění příjmů) a nezakládají se na rozsahu pojištěného rizika (jako je věk pojištěnce či jeho zdravotní stav). Tyto příspěvky, které slovenské orgány považují za součást veřejných finančních prostředků, jsou vybírány od: 1. zaměstnanců a zaměstnavatelů; 2. samostatně výdělečně činných osob; 3. dobrovolně nezaměstnaných; 4. státu (za „pojištěnce státu“, tj. skupiny ekonomicky zpravidla neaktivních osob); 5. plátců dividend.
(27)
Všichni pojištěnci mají zaručenu stejnou základní úroveň plnění („základní balíček plnění“). Mezi výší příspěvků odvedených do systému a výší pobíraného plnění (23) neexistuje žádná přímá souvislost. Zdravotnické služby hrazené z povinného zdravotního pojištění jsou poskytovány bez ohledu na výši příspěvků, které pojištěnec odvedl.
(28)
Základní balíček plnění povinného zdravotního pojištění pokrývá téměř všechny úkony zdravotní péče poskytované na území Slovenské republiky, což znamená, že prostřednictvím tohoto balíčku je poskytována prakticky veškerá zdravotní péče. V současnosti základní balíček plnění každému pojištěnci zaručuje nárok na bezplatnou zdravotní péči s výjimkou jen některých ošetření (např. kosmetický chirurgický zákrok), jakož i částečné úhrady za léky, za lázeňskou léčbu a za vybrané služby související s poskytováním zdravotní péče (např. ošetření na pohotovostní ambulanci). Základní balíček plnění může vláda svým nařízením omezit nebo rozšířit (bez projednání v parlamentu). Vzhledem k tomu, že Ústava Slovenské republiky každému občanovi zaručuje právo na zdravotní péči v rámci systému povinného zdravotního pojištění v souladu s podmínkami stanovenými zákonem, pojišťovny nemohou v případě základního balíčku plnění ovlivnit skupinu plnění, úroveň krytí ani pojistné, neboť tyto jsou stanoveny zákonem.
(29)
Slovenské zdravotní pojišťovny jsou oprávněny k základnímu balíčku plnění přidávat - a skutečně také přidávají - různé doplňkové nároky (plnění) dle svého výběru. Tyto doplňkové nároky poskytují krytí služeb, jež nejsou zahrnuty do základního balíčku, jež však pojišťovatelé svým klientům nabízejí bezplatně jako součást téhož balíčku zdravotní péče v rámci povinného zdravotního pojištění. Podle dostupných informací se zdá, že zdravotní pojišťovny mohou například rozhodnout, zda budou nabízet další krytí některých druhů doplňkové a preventivní léčby v rámci téhož balíčku povinného zdravotního pojištění. Uvedená doplňková plnění se liší od služeb individuálního zdravotního pojištění, které lze nabízet za poplatek.
2.3.4. Výběr poskytovatelů zdravotní péče a služeb
(30)
Zdravotní pojišťovny si mohou vybírat poskytovatele zdravotní péče a vyjednávat o smlouvách s lékaři a jednotlivými nemocnicemi. Zdravotní pojišťovny tedy uzavírají smlouvy s jednotlivými poskytovateli zdravotní péče, tyto smlouvy jsou uzavírány nezávisle na sobě a jeden poskytovatel zdravotní péče může uzavřít smlouvu se všemi nebo jen s některými zdravotními pojišťovnami, a naopak. Zdravotní pojišťovny hradí služby poskytované státními i soukromými poskytovateli zdravotní péče.
(31)
S cílem zajistit zeměpisnou dostupnost zdravotnických služeb vláda stanovila požadavek minimální sítě, aby tak ovlivnila plánování kapacit. V souvislosti s poskytováním povinného zdravotního pojištění mají zdravotní pojišťovny zákonem uloženu povinnost uzavřít smlouvu s poskytovateli v rozsahu minimální sítě nemocnic. Každá zdravotní pojišťovna vytváří svou vlastní síť a selektivním uzavíráním smluv s dalšími nemocnicemi a dalšími poskytovateli služeb zdravotní péče rozšiřuje minimální síť. Služby zdravotní péče, jež tyto nemocnice a/nebo jiní poskytovatelé služeb zdravotní péče poskytují a jež jsou zahrnuty do krytí povinného zdravotního pojištění, jsou takto ze strany poskytovatele zdravotního pojištění kryty ve prospěch pojištěnců. Zdravotní pojišťovny mají při jednáních s nemocnicemi o ceně a kvalitě služeb zdravotní péče poskytovaných pojištěncům určitý prostor pro volné uvážení.
2.3.5. Regulační rámec
(32)
Systém povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice je upraven zvláštními předpisy (24). Všechny zdravotní pojišťovny poskytující povinné zdravotní pojištění mají ve smyslu zákona totožné postavení, práva a povinnosti. Každá zdravotní pojišťovna musí být zřízena za účelem výkonu veřejného zdravotního pojištění a nesmí vykonávat činnosti jiné než činnosti uvedené v § 6 zákona 581/2004 Z. z. Činnosti zdravotních pojišťoven spravujících systém povinného zdravotního pojištění jsou předmětem všeobecné kontroly státu, která je vykonávána především prostřednictvím regulačního úřadu. Tímto úřadem je Úřad pro dohled nad zdravotní péčí (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou, ÚDZS), který plní funkce v oblasti monitorování systému zdravotnictví a dohledu nad ním. ÚDZS dohlíží na dodržování uvedeného legislativního rámce ze strany zdravotních pojišťoven a poskytovatelů zdravotního pojištění a v případě porušení těchto předpisů zasahuje.
3. POPIS SPORNÝCH OPATŘENÍ
(33)
V tomto rozhodnutí je zkoumáno následujících šest opatření (společně označovaných jako „sporná opatření“) (25).
3.1. ZVÝŠENÍ ZÁKLADNÍHO KAPITÁLU SZP V ROCE 2006
(34)
Dopisem ze dne 2. dubna 2007 soukromá zdravotní pojišťovna Dôvera podala u Komise stížnost proti kapitálové injekci Slovenské republiky do státní pojišťovny SZP ve výši 450 mil. SKK (přibližně 15 mil. EUR), která byla realizována ve třech tranších mezi 28. listopadem 2005 a 18. lednem 2006.
(35)
Uvedené zvýšení základního kapitálu souviselo s reformou zdravotnictví a s reformou odvětví zdravotního pojištění ve Slovenské republice v letech 2004-2005. V době zřízení SZP jakožto akciové společnosti v roce 2005 se ve skutečnosti od SZP jakožto od právní nástupkyně veřejnoprávní instituce (26) ve smyslu zákona požadovalo, aby na sebe převzala nejen aktiva původní pojišťovny, ale i její závazky, které vznikly před rokem 2005. Objem těchto závazků přitom vedl k nepřiměřené úrovni platební schopnosti, kterou stanoví požadavky § 14 odst. 1 zákona o zdravotních pojišťovnách (zákon č. 581/2004 Z. z.). Tyto závazky dosáhly ke dni 31. prosince 2005 objemu 467,765 mil. SKK (přibližně 15,5 mil. EUR).
3.2. SPLACENÍ DLUHŮ SZP SPOLEČNOSTÍ VERITEĽ A.S.
(36)
Společnost Veriteľ a.s. byla novou státní agenturou založenou v roce 2003 (27) s cílem konsolidovat dluhy v rezortu zdravotnictví. Vláda Slovenské republiky tuto společnost pověřila, aby realizovala projekt oddlužení zdravotnických zařízení a zdravotních pojišťoven předtím, než měla ke dni 30. září 2005 proběhnout změna organizační formy všech stávajících zdravotních pojišťoven na akciové společnosti. Proces oddlužení proběhl na základě usnesení vlády Slovenské republiky.
(37)
V období let 2003 až 2005 společnost Veriteľ a.s. vyrovnala v odvětví zdravotnictví dluh v účetní hodnotě přes 1 100 mil. EUR při nákladech ve výši 644 mil. EUR v hotovosti. Vzhledem k oznámení ministerstva zdravotnictví, že se jedná o poslední záchranu systému zdravotní péče, byla agentura Veriteľ a.s. v roce 2006 zrušena (28).
(38)
Stěžovatel tvrdí, že splacení dluhu SZP ve výši 52,7 mil. EUR společností Veriteľ a.s. - což je vyšší částka, než jakou dostal on sám (29) - znamená, že v rámci procesu oddlužování došlo k bezdůvodně diskriminačnímu zacházení. Stěžovatel zejména uvádí, že kromě uvedených skutečností společnost Veriteľ a.s. dne 30. listopadu 2005 (tedy po přeměně) splatila dalších zhruba 28 mil. EUR z dalšího dluhu, který měla SZP na zvláštním účtu přerozdělování pojistného. K tomuto oddlužení došlo převodem pojistných pohledávek a úroků pojišťovny SZP na společnost Veriteľ a.s. SZP na společnost Veriteľ a.s. převedla přibližně 929 mil. SKK ve formě pojistných pohledávek a úroků (z toho přibližně 343 mil. SKK ve formě úroků). Společnost Veriteľ a.s. zase SZP poskytla protiplnění ve výši 840 mil. SKK (zhruba 28 mil. EUR), a to vyrovnáním dluhu SZP na zvláštním účtu přerozdělování pojistného (30).
3.3. DOTACE SZP V ROCE 2006
(39)
V druhé polovině roku 2006 poskytlo ministerstvo zdravotnictví SZP další dotaci s využitím části likvidačního zůstatku společnosti Veriteľ a.s., jež byla v roce 2006 zrušena. Podle tvrzení stěžovatele dosahovala dotace přibližné výše 7,6 mil. EUR.
(40)
Stěžovatel tvrdí, že uvedená dotace byla poskytnuta s cílem vyrovnat závazky SZP vůči poskytovatelům zdravotní péče z období před rokem 2005, přestože nebylo zřejmé, zda tyto dluhy existovaly i v době poskytnutí dotace.
(41)
Podle slovenských orgánů však finanční prostředky z likvidačního zůstatku společnosti Veriteľ a.s. nebyly poskytnuty SZP, nýbrž zdravotnickým zařízením, která v té době patřila státu, na vyplacení jejich závazků (tj. příspěvků na zdravotní pojištění jejich zaměstnanců) vůči SZP. Podle slovenských orgánů tedy nešlo o žádnou dotaci, ale spíše o běžnou úhradu existujících nesporných závazků státu, o neodvedené pojistné za zdravotní pojištění.
3.4. ZVÝŠENÍ ZÁKLADNÍHO KAPITÁLU VŠZP V ROCE 2010
(42)
Slovenská republika prostřednictvím útvarů ministerstva zdravotnictví k 1. lednu 2010 zvýšila svůj upsaný základní kapitál ve VšZP. Toto zvýšení základního kapitálu představovalo přibližně 65,1 mil. EUR.
(43)
Podle stěžovatele se zdá, že stát takto jednal s cílem překlenout příjmový deficit VšZP, neboť VšZP se nacházela na hranici platební neschopnosti. Stěžovatel rovněž tvrdí, že stát neměl nejmenší naději, že se mu v přiměřeném časovém rámci podaří dosáhnout návratnosti své investice, zejména vzhledem ke skutečnosti, že Slovensko právě zavedlo zákon, jímž se zdravotním pojišťovnám neumožňovalo rozdělovat zisk.
(44)
Podle slovenských orgánů se toto zvýšení základního kapitálu VšZP v roce 2010 uskutečnilo s cílem odstranit vlivy finanční krize a podpořit VšZP v odolávání tlaku, jejž vyvolávalo zvyšování míry zadlužení při rostoucí poptávce po zdravotní péči.
3.5. SYSTÉM VYROVNÁVÁNÍ RIZIK (RES)
(45)
V průběhu předběžného posouzení Komise též zjistila, že financování zdravotních pojišťoven ve Slovenské republice zahrnuje i mechanismus sdružování a úpravy rizik - systém vyrovnávání rizik (RES).
(46)
Systém RES (31) je v plné míře uplatňován na všechny zdravotní pojišťovny, které ve Slovenské republice poskytují povinné zdravotní pojištění. Vzhledem k tomu, že příspěvky na povinné zdravotní pojištění vybírají zdravotní pojišťovny přímo od zaměstnavatelů, samostatně výdělečně činných osob, samoplátců (dobrovolně nezaměstnaných), státu a plátců dividend, je rozdělení příjmů a výdajů mezi zdravotní pojišťovny nerovnoměrné, a to z důvodu odlišné skladby jejich pojištěnců. Ve snaze snížit finanční zátěž zdravotních pojišťoven s rizikovějším pojistným kmenem a snížit potenciál pro výběr rizik jsou příspěvky mezi zdravotní pojišťovny rozdělovány pomocí systému RES, a to na základě výpočtu, jejž stanoví ÚDZS (32). Kritérii, která jsou v rámci systému vyrovnávání rizik uplatňována, jsou věk, pohlaví a od roku 2010 též stav ekonomické aktivity pojištěnce.
(47)
Slovenské orgány nepokládají systém RES za formu státní podpory, ale spíše za záležitost vyrovnávání prostředků v souladu s příslušnými kritérii systému RES pro pojištěnce; jedná se tedy o případ solidarity mezi pojištěnci, a proto nejde o státní podporu.
3.6. PŘEVOD POJISTNÝCH KMENŮ NA POJIŠŤOVNY SZP A VšZP
(48)
Dalším opatřením, na něž byla Komise upozorněna v době, kdy prováděla předběžné posouzení, bylo několik přímých převodů pojistných kmenů. Tyto pojistné kmeny byly převáděny z jiných zdravotních pojišťoven, jež byly postupně rušeny s likvidací, na SZP a VšZP (převeden byl zejména pojistný kmen společnosti Družstevná zdravotná poisťovňa (DZP) na VšZP a pojistný kmen společnosti Evropská zdravotná poisťovňa (EZP) na SZP). K těmto převodům docházelo za současné intervence státu.
(49)
Podle pojišťovny Dôvera byly pojistné kmeny EZP převedeny přímo na SZP, přestože na trhu byly další subjekty, které o ně projevily zájem; omezení a podmínky převodu přitom nebyly jasné.
(50)
Slovenská republika tvrdí, že rozhodnutí ÚDZS převést pojistný kmen pojišťovny EZP na SZP bez protiplnění je v souladu s ustanoveními zákona č. 581/2004 Z. z. a že bylo zachováno právo pojištěnců na výběr zdravotní pojišťovny. Slovenské orgány tvrdí, že zájem o tento pojistný kmen sice projevily i další pojišťovny, avšak za podmínek, které by nepřiměřeně prodloužily postup likvidace. Navíc vzhledem k tomu, že se převod pojistných kmenů podle slovenských orgánů týkal všech pohledávek a všech závazků likvidovaných pojišťoven, nezískaly jím přebírající pojišťovny VšZP a SZP žádnou výhodu.
4. DŮVODY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(51)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti o určení hospodářské či nehospodářské povahy dotčené činnosti. Uvedla, že se zřetelem ke specifikům předmětné věci mohly SZP/VšZP, jakož i ostatní společnosti, jež ve Slovenské republice nabízejí zdravotní pojištění v rámci povinného systému, vykonávat od 1. ledna 2005 hospodářskou činnost. Domnívala se, že kombinace hospodářských a nehospodářských znaků systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice vyžadovala, aby byla provedena hloubková analýza jednotlivých prvků a jejich příslušného významu v rámci systému. Cílem této analýzy mělo být určit, zda má být činnost povinného zdravotního pojištění při způsobu její organizace a výkonu ve Slovenské republice považována za činnost hospodářské (od 1. ledna 2005), nebo nehospodářské povahy.
(52)
Komise též uvedla, že bude-li nutno tuto činnost považovat za činnost hospodářské povahy, neměla by k dispozici dostatek informací k určení toho, zda zkoumaná opatření poskytla pojišťovnám SZP a VšZP selektivní výhodu.
(53)
Komise dospěla k závěru, že v tomto stadiu nemůže vyloučit existenci státní podpory, a to při absenci konkrétních argumentů či jasných indikací, pokud jde o jejich slučitelnost s vnitřním trhem. Komise následně vyjádřila pochybnosti, zda by bylo možno tato opatření považovat za slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 nebo čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy, pokud dospěje k závěru, že tato opatření lze považovat za státní podporu.
(54)
V této souvislosti Komise uvedla, že konečný závěr týkající se otázky, zda výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice skutečně je činností hospodářské, nebo nehospodářské povahy, zda opatření státu splňují všechny ostatní podmínky k tomu, aby představovala státní podporu, a pokud ano, zda jsou slučitelná s vnitřním trhem, lze vyvodit až v závěrečném rozhodnutí. Toto rozhodnutí může Komise přijmout až po dokončení formálního vyšetřovacího řízení a po shromáždění a důkladném posouzení všech dostupných informací (včetně dalších připomínek členského státu a třetích stran).
5. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(55)
Komisi byly doručeny tyto připomínky zúčastněných třetích stran, jejichž shrnutí je uvedeno dále:
5.1. DÔVERA
(56)
V odpovědi na rozhodnutí o zahájení řízení pojišťovna Dôvera jako stěžovatel poskytla doplňující informace o systému zdravotního pojištění a doplňující zdůvodnění, a to především s cílem podpořit své tvrzení, že SZP/VšZP jsou podniky, na něž se vztahuje právo hospodářské soutěže, a že měly prospěch z neslučitelné státní podpory.
(57)
Pojišťovna Dôvera upozorňuje na to, že SZP/VšZP konkurují soukromým zdravotním pojišťovnám, nabízejí tytéž služby a současně se snaží dosahovat zisku; pojišťovna se přitom odvolává na své předcházející dopisy o hospodářské povaze činnosti a na nedávnou judikaturu Soudního dvora (33). V této souvislosti pojišťovna Dôvera tvrdí, že vícero prvků předložených Slovenskou republikou, uvedených v rozhodnutí o zahájení řízení a poukazujících na nehospodářskou povahu činností SZP/VšZP, neobstojí ve zkoumání. Podle pojišťovny Dôvera se mělo reformou v letech 2004-2005 vytvořit konkurenční tržní prostředí a tato skutečnost byla uznána a potvrzena slovenskou justicí (tj. Ústavním soudem Slovenské republiky), jakož i samotnými slovenskými orgány. Pojišťovna Dôvera v této souvislosti upozorňuje i na skutečnost, že poskytovatelé pojištění soutěží o poskytovatele zdravotní péče prostřednictvím selektivních smluv a jednání o cenách a kvalitě služeb, a poukazuje na marketingové kampaně zdravotních pojišťoven zaměřené na udržení a přilákání klientů. Pojišťovna Dôvera dále odmítá tvrzení o výlučně sociální povaze systému. Poukazuje na možnost poskytovatelů zdravotního pojištění dosahovat zisků a rozdělovat je a na ochotu soukromých investorů investovat do subjektů působících ve slovenském odvětví povinného zdravotního pojištění.
(58)
Odvolávajíce se na své předcházející dopisy zaslané Komisi před vydáním rozhodnutí o zahájení řízení pojišťovna Dôvera dále tvrdí, že všechna opatření uvedená v daném rozhodnutí by měla být pokládána za neoprávněnou podporu, neboť byly naplněny všechny další prvky čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Podle jejího názoru jednání Slovenské republiky v souvislosti se zvýšením základního kapitálu SZP v roce 2006 a VšZP v roce 2010 nelze považovat za jednání investora v tržním hospodářství. Pojišťovna Dôvera též tvrdí, že Slovenská republika činila mezi SZP/VšZP a soukromými pojišťovnami rozdíly, a to příznivějším zacházením se SZP v rámci oddlužování v letech 2003-2005, jakož i zavedením dvou nových kritérií do systému vyrovnávání rizik v letech 2009 a 2012. Pokud jde o převod pojistných kmenů, zaměřuje se pojišťovna Dôvera ve svých připomínkách na převod pojistného kmene pojišťovny EZP, neboť k předchozímu převodu pojistného kmene na VšZP nemá informace. V této souvislosti tvrdí, že slovenské orgány mohly Komisi poskytnout chybné informace o příslušném právním rámci týkajícím se tohoto převodu pojistného kmene.
(59)
Pojišťovna Dôvera tvrdí, že slovenské orgány neprokázaly, že poskytování povinného zdravotního pojištění je službou všeobecného zájmu, a tedy zpochybňuje samotný základ analýzy podle judikatury ve věci Altmark (34) a balíčku Komise týkajícího se služeb obecného hospodářského zájmu.
5.2. POJIŠŤOVNA UNION
(60)
Připomínky pojišťovny Union - dalšího soukromého konkurenta SZP/VšZP - k rozhodnutí o zahájení řízení se obecně shodují s připomínkami pojišťovny Dôvera s tím, že podle těchto připomínek jsou pojišťovny SZP a VšZP podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Pojišťovna Union tvrdí, že pět ze šesti opatření popsaných v oddíle 3 tohoto rozhodnutí představuje státní podporu a je neslučitelných s vnitřním trhem. Pokud jde o šesté opatření, tedy systém RES, pojišťovna Union tvrdí, že by mohlo potenciálně splňovat podmínky judikatury ve věci Altmark, pokud jde o kompenzaci za služby ve veřejném zájmu, nebo by mohlo být slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy, což si žádá další posouzení jeho možného diskriminačního přístupu ve prospěch čistého příjemce systému RES, tedy ve prospěch SZP/VšZP.
5.3. HPI, INEKO A ZZP
(61)
Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení od dalších tří třetích stran, tj. organizace HPI, institutu INEKO a sdružení ZZP, značně podporují stanovisko stěžovatele, pojišťovny Dôvera, a pojišťovny Union, podle něhož má předmětná činnost hospodářskou povahu a opatření jsou státní podporou spočívající v poskytnutí selektivní výhody pojišťovně SZP/VšZP. Tyto třetí strany jsou přitom přesvědčeny, že poskytovatelé zdravotního pojištění působí v konkurenčním prostředí (a k přilákání klientů používají různé způsoby), a tvrdí, že stát svým státním zdravotním pojišťovnám poskytl přednostní zacházení.
6. PŘIPOMÍNKY K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ A PŘEDLOŽENÍ DALŠÍCH INFORMACÍ SLOVENSKOU REPUBLIKOU
(62)
Slovenská republika předložila své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení a připomínky k vyjádření třetích stran.
(63)
Slovenské orgány ve svých připomínkách poskytly vysvětlení a další argumenty k podpoře svého stanoviska, že na systém povinného zdravotního pojištění se nevztahují pravidla hospodářské soutěže, neboť tento systém nepředstavuje hospodářskou činnost. Tyto orgány tvrdí, že slovenské povinné zdravotní pojištění nelze považovat za hospodářskou činnost v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora (35), a to zejména z těchto důvodů:
a)
systém má sociální cíl,
b)
systém je založen na solidaritě, zejména vzhledem k těmto skutečnostem:
i)
povinný vstup do systému pro slovenské rezidenty,
ii)
všichni pojištěnci mají zaručenu stejnou minimální úroveň plnění,
iii)
příspěvky nesouvisí s plněními pro jednotlivce, neboť jsou pevně stanoveny zákonem (neexistuje hospodářská soutěž v souvislosti s cenami),
iv)
mezi pojištěnci existuje solidarita v souvislosti s rizikem - systém RES a společná tarifikace,
c)
existuje podrobný regulační rámec, na nějž dohlíží stát: postavení, práva a povinnosti všech zdravotních pojišťoven jsou stanoveny zákonem.
(64)
Slovenská republika vyvrací domněnku, že z důvodu legislativních změn v roce 2005 se slovenský systém zdravotnictví změnil na systém obchodní, a tvrdí, že systém nikdy nepřišel o svou veřejnou, nehospodářskou povahu. Upozorňuje též na skutečnost, že slovenský systém zdravotního pojištění je součástí systému sociálního zabezpečení, a poukazuje na pravomoci členských států podle čl. 168 odst. 7 Smlouvy týkající se organizace a poskytování služeb zdravotní péče.
(65)
Slovenské orgány dále uvádějí, že reformou zdravotního pojištění nebylo veřejné zdravotní pojištění nahrazeno soukromým zdravotním pojištěním a že soukromým poskytovatelům pojištění se neotevřelo krytí žádného rizika týkajícího se zákonného sociálního zabezpečení. Podle Slovenské republiky bylo hlavním cílem reformy odvětví zdravotnictví nastavit přesná pravidla nakládání s finančními prostředky přidělenými na zdravotnictví s tím, že jako vhodný způsob nastavení těchto pravidel se jevila reorganizace všech stávajících zdravotních pojišťoven na akciové společnosti s jasně vymezenými účetními pravidly, jež měla proběhnout do 30. září 2005. Slovenské orgány se domnívají, že všichni poskytovatelé zdravotního pojištění ve Slovenské republice jsou zapojeni do hospodaření s veřejnými finančními prostředky, jež jim byly svěřeny v rámci systému veřejného zdravotního pojištění.
(66)
Podle slovenských orgánů by skutečnost, že slovenský systém povinného zdravotního pojištění umožňuje omezený stupeň hospodářské soutěže v oblasti kvality, bylo možno vnímat jako prvek, který podněcuje zdravotní pojišťovny, aby ekonomicky fungovaly v souladu se zásadami řádného hospodaření v zájmu správného fungování systému, ne však jako prvek, jenž by mohl ovlivnit nehospodářskou povahu systému zdravotního pojištění jako celku.
(67)
Slovenské orgány též vysvětlily, že finanční prostředky shromážděné a rozdělované v rámci struktury slovenského systému veřejného zdravotního pojištění prostřednictvím zdravotních pojišťoven představují celkové množství příspěvků veřejného zdravotního pojištění, které jsou podle zákona povinné, a proto jsou součástí veřejných financí Slovenska. Všechny zdravotní pojišťovny jsou proto pověřeny úkolem hospodařit s veřejnými finančními prostředky vybranými od veřejnosti v souladu s příslušnými právními předpisy s cílem použít tyto prostředky na úhradu zdravotní péče.
(68)
Na podporu svého tvrzení slovenské orgány dále připomněly, že i po zrušení zákazu rozdělovat zisk v roce 2011 se pozměňujícím zákonem č. 250/2011 zdravotním pojišťovnám povolilo dosahovat zisku jen za přesně vymezených podmínek, tj.:
a)
zavedení daně ze zisků zdravotních pojišťoven,
b)
povinné použití zisku na tvorbu rezervního fondu nejméně do výše 20 % splaceného základního kapitálu pojišťovny (rezervní fond lze použít jen na úhradu ztráty dané pojišťovny),
c)
povinná tvorba technických rezerv na úhradu plánované zdravotní péče pro pojištěnce zařazené na seznamy čekatelů (v důsledku toho zdravotní pojišťovny nemohou dosahovat zisku na úkor svých klientů tím, že je zařadí na seznamy čekatelů namísto toho, aby rychle uhradily jejich zdravotní péči; uvedená skutečnost je podstatná z hlediska souladu se všeobecně uznávanými účetními zásadami v oblasti zdravotního pojištění).
(69)
V této souvislosti slovenské orgány poskytly vysvětlení, že když VšZP vykázala přebytek, vytvořila fond zdravotní péče na úhradu využívání zdravotní péče a financování mimořádně nákladné zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění. Mimoto v letech, kdy pojišťovna VšZP vykázala přebytek, byla část z něj přidělena do zákonného rezervního fondu, který byl později použit na snížení akumulovaných ztrát. Podle slovenských orgánů tedy státní zdravotní pojišťovny akcionářům nikdy nevyplatily žádný zisk, jehož dosáhly.
(70)
V této souvislosti Slovenská republika poukazuje i na další omezení zdravotních pojišťoven týkající se skutečnosti, že pojišťovny si mohou půjčovat finanční prostředky jen podle ustanovení zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlech veřejné správy a na základě předchozího souhlasu ÚDZS.
(71)
K další podpoře svého tvrzení, že se na činnost v oblasti povinného zdravotního pojištění nevztahují pravidla hospodářské soutěže, orgány upozornily i na vyšetřování Protimonopolního úřadu Slovenské republiky z roku 2009. Při tomto vyšetřování se zjistilo, že jsou činnosti zdravotních pojišťoven vykonávány v rámci systému, jenž se vyznačuje vysokou měrou solidarity a v němž je zdravotní péče poskytována bezplatně, a že jsou podstatné prvky těchto činností regulovány státem, takže činnosti, jež zdravotní pojišťovny vykonávají při poskytování veřejného zdravotního pojištění, nelze považovat za hospodářskou činnost podniků, která narušuje hospodářskou soutěž. Proto se podle Protimonopolního úřadu Slovenské republiky slovenský zákon o hospodářské soutěži nevztahuje na činnosti zdravotních pojišťoven vykonávané při poskytování veřejného zdravotního pojištění (36).
(72)
Slovenské orgány též vysvětlily, že v roce 2011 Ústavní soud vyhlásil, že zákaz rozdělování zisku z roku 2007 byl protiústavní, neboť jím byla narušena slovenská ústavní práva v oblasti vlastnictví, avšak nesouhlasil s názorem, že jsou zákonem o zdravotních pojišťovnách omezovány zásady tržního hospodářství. Poukazují dále na skutečnost, že Ústavní soud mimoto v této souvislosti poznamenal, že právní předpisy v oblasti zdravotního pojištění, jimiž je vyloučen nebo významně omezen vliv nástrojů tržního hospodářství, a jimiž je tudíž narušena hospodářská soutěž, jsou z hlediska ústavy přijatelné.
(73)
Kromě tvrzení, že činnost povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice nespadá do oblasti působnosti pravidel hospodářské soutěže, slovenské orgány tvrdí, že opatření nesplňují další kritéria státní podpory podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy. V této souvislosti tvrdí, že kapitálové injekce z let 2006 a 2009 nepředstavovaly podporu, neboť při nich byla dodržena zásada investora v tržním hospodářství. Dále odmítají tvrzení, že došlo k neopodstatněnému diskriminačnímu zacházení v rámci oddlužování ze strany společnosti Veriteľ a. s., a trvají na tom, že VšZP nebyla v roce 2006 udělena žádná dotace a že při této operaci šlo spíše o běžnou úhradu existujících nesporných závazků státem. Slovenské orgány poskytly další podrobnosti o převodech pojistného kmene DZP na VšZP a pojistného kmene EZP na SZP a tvrdí, že ani tyto převody neposkytly SZP/VšZP selektivní výhodu podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Poskytly i další informace o systému RES, vysvětlily zejména způsob, jakým se v letech 2006 až 2012 (měsíčně a ročně) rozdělovaly příspěvky, a tvrdily, že ani toto opatření nepředstavuje státní podporu, neboť jsou jeho prostřednictvím vyrovnávána rizika, jež jsou součástí systému z důvodu existence jednotných sazeb příspěvků pro všechny skupiny pojištěnců s různým stupněm rizika.
(74)
Slovenské orgány věnovaly své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení obhajobě svého stanoviska, že SZP/VšZP z důvodu neexistence hospodářské činnosti nepředstavují podniky a že předmětná opatření jsou v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, že neposkytla SZP/VšZP výhodu, a že tedy nepředstavují podporu. Nepovažovaly tudíž za potřebné předkládat argumenty týkající se slučitelnosti údajných opatření podpory.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(75)
V čl. 107 odst. 1 SFEU se stanoví: „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, […].“
(76)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU se pravidla státní podpory stanovená ve SFEU uplatní pouze v případě, je-li příjemcem podpory „podnik“. V judikatuře Soudního dvora Evropské unie se podnik pro účely čl. 107 odst. 1 Smlouvy vymezuje jako jakýkoli subjekt vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na jeho právním postavení či způsobu jeho financování (37). Označení konkrétního subjektu za podnik tedy závisí plně na tom, má-li jeho činnost povahu hospodářskou, nebo nehospodářskou.
(77)
Jak bylo vysvětleno v rozhodnutí o zahájení řízení, otázka, zdali opatření přijatá ve prospěch SZP/VšZP představují státní podporu, tedy závisí v prvé řadě na tom, zda a do jaké míry SZP/VšZP při působení v rámci systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice jednají jako podniky, neboť by mohly být považovány za subjekty uskutečňující hospodářskou činnost, jak je vymezeno v judikatuře.
(78)
Podle Soudního dvora Evropské unie je za hospodářskou činnost považována činnost spočívající v nabízení výrobků a/nebo služeb na daném trhu (38). Otázka, zda pro určité služby existuje trh, může v této souvislosti záviset na způsobu, jakým jsou tyto služby organizovány v dotyčném členském státě (39). Pravidla státní podpory se použijí pouze tehdy, pokud je určitá činnost vykonávána v tržním prostředí. Hospodářská povaha služeb stejného druhu se proto může v jednotlivých členských státech lišit. S ohledem na politickou volbu či hospodářský vývoj se kromě toho může označení dané služby časem změnit. Činnost, která dnes tržní činnost nepředstavuje, se jí v budoucnu může stát, a naopak (40).
(79)
Pokud jde o poskytování zdravotní péče, zařazení systémů zdravotní péče mezi systémy zahrnující hospodářskou činnost závisí na politických a hospodářských specifikách a na jejich konkrétní podobě a struktuře v dotčeném členském státě. Judikatura Soudního dvora Evropské unie v podstatě rozlišuje mezi systémy založenými na zásadě solidarity a systémy hospodářskými (41).
(80)
K určení toho, zda je systém sociálního zabezpečení založen na solidaritě, a tudíž nezahrnuje hospodářskou činnost, používá judikatura Soudního dvora Evropské unie soubor kritérií. V této souvislosti může být relevantní vícero faktorů: i) zda je účast v systému povinná (42); ii) zda má systém výhradně sociální účel (43); iii) zda je systém neziskový (44); iv) zda jsou plnění nezávislá na odvedených příspěvcích (45); v) zda výše plnění není nutně úměrná výši příjmů pojištěnců (46) a vi) zda na systém dohlíží stát (47).
(81)
Na rozdíl od systémů založených na solidaritě se systémy hospodářské obvykle vyznačují: i) nepovinným členstvím (48); ii) uplatňováním zásady kapitalizace, tj. závislostí nároků na odvedených příspěvcích a finančních výsledcích systému (49); iii) orientací na dosahování zisku (50) a iv) poskytováním doplňkového plnění v porovnání se základním systémem (51).
(82)
V případě určitých systémů dochází ke kombinaci prvků obou kategorií (systému založeného na solidaritě a systému hospodářského) (52), takže aby bylo možné určit, zda má konkrétní systém hospodářskou, anebo nehospodářskou povahu, musí Komise v rámci daného systému ověřit přítomnost každého z jednotlivých prvků uvedených ve dvou předchozích bodech odůvodnění a musí posoudit význam těchto prvků (53).
(83)
Konečné určení toho, zda je poskytování služeb povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice nehospodářskou, nebo hospodářskou činností, tedy bude záviset na důkladné analýze konkrétního způsobu organizace a výkonu této činnosti v daném členském státě, a bude tudíž pro systém povinného zdravotního pojištění v dotčeném členském státě specifické. K této obecné skutečnosti bude Komise přihlížet při posuzování toho, zda sporná opatření údajně poskytnutá SZP/VšZP představují státní podporu jakožto opatření poskytnutá „podniku“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(84)
Několik prvků týkajících se převážně fungování tohoto systému a skutečnost, že ústředním prvkem systému je zásada solidarity, poukazují na nehospodářskou povahu slovenského systému zdravotního pojištění, zejména pokud jde o jeho sociální znaky a cíle.
(85)
Za prvé, účast v programu veřejného zdravotního pojištění je ze zákona povinná pro většinu obyvatel Slovenské republiky a služby zdravotní péče hrazené z povinného zdravotního pojištění jsou poskytovány bez ohledu na výši příspěvků, které pojištěnec odvede. Pojištěnec má právo si svobodně vybrat kteroukoli zdravotní pojišťovnu a na základě povinnosti umožnit svobodný vstup ho zdravotní pojišťovna, kterou si vybral, nesmí odmítnout pojistit z důvodu jeho věku, zdravotního stavu či rizika onemocnění (54).
(86)
Za druhé, povinné zdravotní pojištění na Slovensku je založeno na příspěvcích, které jsou pevně stanoveny zákonem ve výši úměrné příjmu pojištěnce a které se nezakládají na rozsahu pojištěného rizika (věk, zdravotní stav, rizika onemocnění pojištěnce). Mezi výší příspěvků odvedených jednotlivcem do systému a výší jím pobíraného plnění ze systému navíc neexistuje přímá souvislost. Z tohoto důvodu nemají pojišťovny možnost ovlivnit ani výši příspěvků, ani minimální úroveň krytí, na niž mají pojištěnci nárok, neboť tyto parametry stanoví vnitrostátní právní předpisy.
(87)
Za třetí, všichni pojištěnci mají zákonem zaručenu stejnou základní úroveň plnění, která je ve skutečnosti velmi vysoká, neboť pokrývá téměř všechny úkony zdravotní péče poskytované na území Slovenské republiky. To znamená, že prostřednictvím systému povinného zdravotního pojištění je poskytována prakticky veškerá zdravotní péče (55). Prostřednictvím systému RES je ve Slovenské republice zaručeno sdílení pojistných rizik, čímž je solidarita ještě více posílena. Slovenský systém navíc stanoví zásadu společné tarifikace, takže pojišťovatelé nemohou stanovovat různou výši pojistného v závislosti na pojistném riziku. Současně jsou prostřednictvím vyrovnávání rizik částečně kompenzováni ti pojišťovatelé, kteří mají v pojistném kmeni rizikovější demografický profil. K této kompenzaci dochází přerozdělováním prostředků od pojišťovatelů, kteří hradí méně, než činí průměrná výše plnění, ve prospěch pojišťovatelů, kteří svým pojištěncům hradí více, než činí tato průměrná výše (56).
(88)
Kromě uvedeného sociálního a solidárního charakteru Komise připomíná, že organizace a výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice probíhají v souladu se silným regulačním rámcem: postavení, práva a povinnosti všech zdravotních pojišťoven jsou určeny v zákonech, jimiž jsou stanoveny podrobné podmínky, a zdravotní pojišťovny působí pod přísným dohledem státu (57).
(89)
Na základě této charakteristiky dospěla Komise k závěru, že slovenský systém povinného zdravotního pojištění nemá hospodářskou povahu, a že SZP/VšZP tudíž nelze pokládat za „podnik“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy (58).
(90)
Komise uznává, že určité znaky slovenského systému povinného zdravotního pojištění by mohly naznačovat hospodářskou povahu činností vykonávaných v jeho rámci: i) přítomnost několika (veřejných a soukromých) poskytovatelů pojištění v odvětví povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice; ii) určitý stupeň hospodářské soutěže mezi těmito poskytovateli zdravotního pojištění, kteří iii) vykonávají činnost orientovanou na dosahování zisku, a iv) skutečnost, že Ústavní soud Slovenské republiky označil tuto činnost za otevřenou hospodářské soutěži. Komise se však domnívá, že přítomnost těchto znaků nezpochybňuje její závěr, že povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice představuje nehospodářskou činnost.
(91)
Za prvé, Komise konstatuje, že existence několika (veřejných a soukromých) subjektů působících v odvětví povinného zdravotního pojištění sama o sobě nepoukazuje na hospodářskou povahu jejich činností v systému, v němž - jako bylo vysvětleno v 85. až 87. bodě odůvodnění - převládají sociální znaky a cíle systému, v němž ústředním prvkem fungování systému je zásada solidarity a v němž je státní dohled nad tímto systémem přísný. Takovýto výklad by přisoudil nepřiměřený význam spíše organizačním opatřením, která si vybral členský stát při řízení části svého systému sociálního zabezpečení, nežli podstatě daného systému (59).
(92)
Za druhé, z judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že ani existence prostoru pro hospodářskou soutěž v systému zdravotního pojištění, ani skutečně fungující hospodářská soutěž, i kdyby její existence byla záměrem zákonodárce a i kdyby ji potvrdily soudy, nemusí nutně poukazovat na hospodářskou povahu dotčené činnosti. Soudní dvůr Evropské unie objasnil, že pro určení toho, zda povaha činností vykonávaných v rámci zákonného systému zdravotního pojištění - který podobně jako slovenský systém poskytuje určitý prostor pro hospodářskou soutěž - je hospodářská, nebo nehospodářská, jsou rozhodujícími prvky: povaha a úroveň této hospodářské soutěže, okolnosti, za nichž se tato hospodářská soutěž uskutečňuje, a přítomnost a význam dalších důležitých faktorů (60). V tomto případě není dovolen onen druh hospodářské soutěže, který je pro spotřebitele nejzajímavější, totiž cenová soutěž v oblasti výše příspěvků, neboť poskytovatelé zdravotního pojištění ve Slovenské republice nemohou měnit výši těchto příspěvků, která je pevně stanovena zákonem. Prostor pro soutěž v oblasti kvality je navíc poměrně omezený, neboť ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění se počítá s velmi širokým spektrem zákonných plnění, která jsou stejná pro všechny pojištěnce, v důsledku čehož zůstává jen malý prostor pro poskytovatele pojištění, v němž mohou soutěžit o klienty na základě nabídky doplňkových (bezplatných) plnění. Poskytovatelé zdravotního pojištění si navzájem nekonkurují, neboť nemají žádnou možnost ovlivňovat ani tato zákonná plnění, ani poskytování povinných zákonných plnění v souvislosti se zdravotní péčí, které je jejich hlavní funkcí.
(93)
Za třetí, Komise se domnívá, že nehospodářskou povahu činnosti povinného zdravotního pojištění neovlivňuje skutečnost, že si zdravotní pojišťovny konkurují v oblasti kvality a v oblasti efektivního obstarávání nákupem kvalitních služeb zdravotní péče a souvisejících služeb od poskytovatelů za konkurenční ceny. Zdravotní pojišťovny tak prostřednictvím činnosti, kterou lze oddělit od jejich smluv s pojištěnci v rámci povinného zdravotního pojištění, obstarávají vstupy nutné k tomu, aby mohly plnit svou úlohu v tomto systému. Z judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že má-li systém povinného zdravotního pojištění s ohledem na své základní znaky nehospodářskou povahu, pak má nehospodářskou povahu rovněž obstarávání vstupů potřebných k fungování tohoto systému (61).
(94)
Za čtvrté, skutečnost, že podle právních předpisů v oblasti povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice je poskytovatelům zdravotního pojištění umožněno dosahovat zisků a rozdělovat jejich část svým akcionářům, nemění nehospodářskou povahu jejich činností, neboť je vykonávají v systému, v němž je výrazná přítomnost všech uvedených znaků naznačujících nehospodářskou povahu činností. Skutečnost, že poskytovatelé zdravotního pojištění mohou dosahovat zisků a část z nich rozdělovat, nemůže sama o sobě zvrátit převahu sociálních znaků a cílů systému, změnit jeho ústřední úlohu, kterou je zásada solidarity, ani se dotknout striktní míry regulace a dohledu státu, za nichž funguje. Komise v souvislosti s touto státní regulací připomíná, že je možnost dosahovat zisků a tyto zisky používat a rozdělovat omezena, mj. zákonnými povinnostmi, které pojišťovnám ve Slovenské republice ukládá stát a jejichž účelem je zabezpečit životaschopnost a kontinuitu povinného zdravotního pojištění se všemi jeho převládajícími sociálními a solidárními cíli (62). Svoboda dosahovat zisků a tyto zisky používat a rozdělovat je tedy v odvětví povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice podstatně omezenější než v běžných obchodních odvětvích a je podřízena dosažení sociálních a solidárních cílů.
(95)
S ohledem na omezenou hospodářskou soutěž, jež byla do systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice zavedena (v podobě omezené hospodářské soutěže v oblasti kvality s tím, že neprobíhá žádná cenová soutěž), a s ohledem na omezený způsob dosahování a používaní zisků nepředstavují prvky hospodářské soutěže a zaměření na zisk, které jsou ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění přítomny, zpochybnění převládajících sociálních, solidárních a regulačních znaků, které svědčí o nehospodářské povaze činností vykonávaných v rámci tohoto systému ze strany zdravotních pojišťoven. Prvky hospodářské soutěže a zaměření na zisk, které jsou ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění přítomny, by měly být považovány spíše za prvky určené ke sledování hlavního cíle, jímž je motivovat pojišťovny k tomu, aby svou činnost vykonávaly v souladu se zásadami řádného hospodaření v zájmu řádného fungování daného systému sociálního zabezpečení, tedy za prvky, jež takto zabezpečují dosažení sociálních a solidárních cílů systému (63).
(96)
Skutečnost, že Ústavní soud Slovenské republiky (při posuzování možného porušení práva podnikat, jež zaručuje Ústava Slovenské republiky) označil slovenský systém povinného zdravotního pojištění za oblast „zahrnutou do sféry hospodářské soutěže“, podle názoru Komise neznamená, že jsou v tomto systému vykonávány činnosti hospodářské povahy ve smyslu pravidel státní podpory. Ústavní soud Slovenské republiky byl totiž v uvedeném případě požádán, aby přezkoumal, zda byl legislativní zákaz rozdělování zisku zdravotních pojišťoven z roku 2007 v souladu s Ústavou Slovenské republiky (porušení vlastnického práva, práva na ochranu majetku a práva podnikat) a zda byl slučitelný s články 18, 49, 54 a 63 Smlouvy, a to bez přihlédnutí k právním předpisům EÚ o hospodářské soutěži a k pravidlům státní podpory. Ústavní soud Slovenské republiky rozhodl, že tento zákaz porušuje Ústavu Slovenské republiky, a proto neexistoval důvod diskutovat o podstatných prvcích pravidel vnitřního trhu EU nebo rozhodnout, zda byla tato pravidla porušena.
(97)
S ohledem na uvedené skutečnosti, na zvláštnosti předmětného případu a na přítomnost a význam důležitých ukazatelů nelze činnost povinného zdravotního pojištění organizovanou a vykonávanou ve Slovenské republice považovat za hospodářskou činnost.
(98)
S ohledem na uvedené skutečnosti dospěla Komise k závěru, že SZP/VšZP jakožto příjemce sporných opatření nelze považovat za podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a že tedy tato opatření nemají za následek poskytnutí státní podpory ve smyslu uvedeného ustanovení.
(99)
Není tedy dána potřeba zkoumat další podmínky týkající se existence státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU ani posuzovat slučitelnost sporných opatření.
8. ZÁVĚR
(100)
Vzhledem k uvedeným skutečnostem dospěla Komise k závěru, že sporná opatření nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Následující opatření, jež Slovenská republika poskytla společnosti Spoločná zdravotná poisťovňa a.s. (SZP) a/nebo společnosti Všeobecná zdravotná poisťovňa a.s. (VšZP), nepředstavují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy:
a)
zvýšení základního kapitálu SZP o 450 mil. SKK, jež bylo provedeno v období mezi 28. listopadem 2005 a 18. lednem 2006;
b)
splacení dluhu SZP, jež v letech 2003 až 2006 provedla společnost Veriteľ a.s.;
c)
dotace poskytnutá SZP ministerstvem zdravotnictví v roce 2006;
d)
zvýšení základního kapitálu VšZP o 65,1 mil. EUR k 1. lednu 2010;
e)
systém vyrovnávání rizik zřízený na základě části 3 zákona č. 580/2004 z. z.; a
f)
převod pojistných kmenů zrušených zdravotních pojišťoven, zejména pojistného kmene společnosti Družstevná zdravotná poisťovňa na VšZP a pojistného kmene společnosti Evropská zdravotná poisťovňa, na SZP.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Slovenské republice.
V Bruselu dne 15. října 2014
KOMMISSIONENS BESLUT (EU) 2015/248
av den 15 oktober 2014
om åtgärderna SA.23008 (2013/C) (f.d. 2013/NN) som Republiken Slovakien har genomfört till förmån för Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) och Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
[delgivet med nr C(2014) 7277]
(Endast den slovakiska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat EUF-fördraget), särskilt artikel 108.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (1), och
av följande skäl:
1. FÖRFARANDE
(1)
Den 2 april 2007 mottog kommissionen ett klagomål från den privatägda sjukförsäkringsgivaren Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. (nedan kallad Dôvera eller klaganden) om påstått statligt stöd till den statligt ägda sjukförsäkringsgivaren Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (nedan kallad SZP) i form av en ökning av aktiekapitalet med 450 miljoner slovakiska kronor (omkring 15 miljoner euro) den 26 januari 2006.
(2)
Kommissionen skickade en begäran om upplysningar till Republiken Slovakien den 21 augusti 2009. Efter en förlängning av svarstiden lämnade de slovakiska myndigheterna de begärda upplysningarna i en skrivelse av den 24 september 2009.
(3)
Genom en skrivelse av den 26 februari 2010 uppmanade kommissionen Republiken Slovakien att lämna ytterligare upplysningar om detta kapitaltillskott och bad om klargöranden gällande det slovakiska riskutjämningssystemet (RES), som också eventuellt skulle kunna betecknas som statligt stöd. Genom en skrivelse av den 25 mars 2010 begärde de slovakiska myndigheterna en förlängning av svarstiden, vilket beviljades av kommissionen genom en skrivelse av den 31 mars 2010. Sedan kommissionen den 16 juni 2010 påmint Republiken Slovakien om att lämna upplysningarna svarade de slovakiska myndigheterna genom en skrivelse av den 9 juli 2010. Såsom begärts av kommissionen i dess skrivelse av den 4 november 2010 lämnade Republiken Slovakien en icke-konfidentiell version av svaret den 3 december 2010.
(4)
Den 1 januari 2010 gick SZP samman med den andra statligt ägda slovakiska sjukförsäkringsgivaren Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (nedan kallad VZP). Från 1998 och åtminstone fram till 2005 överfördes andra sjukförsäkringsbolags portföljer till dessa två statligt ägda aktiebolag.
(5)
Vid två möten mellan kommissionen och Dôvera den 10 oktober 2010 och den 15 mars 2011 diskuterades klagomålet och den slovakiska sjukförsäkringssektorns sätt att fungera. I en skrivelse av den 15 juli 2011 lämnade Dôvera ytterligare upplysningar om hur sjukförsäkringssektorn i Slovakien är beskaffad och utvidgade klagomålet till att även omfatta tre nya åtgärder som påstods ha beviljats till förmån för SZP och VZP: i) betalning av SZP:s skuld, genomförd i två utbetalningar på 52,7 respektive 28 miljoner euro av det statligt ägda bolaget Veritel' a. s. under 2004-2005, ii) ett bidrag på 7,6 miljoner euro som SZP beviljades av hälsoministeriet 2006, iii) en statligt finansierad kapitalökning på totalt 65,1 miljoner euro som VZP beviljades den 1 januari 2010. Kommissionen uppmanade följaktligen de slovakiska myndigheterna att inkomma med sina synpunkter på det utvidgade klagomålet med de nya påståendena. Efter en förlängning av svarstiden lämnade de slovakiska myndigheterna sina synpunkter i en skrivelse av den 11 november 2011.
(6)
Efter ett möte med kommissionens avdelningar den 15 december 2011 lämnade Dôvera ytterligare upplysningar om hur den nationella sjukförsäkringssektorn är beskaffad i en skrivelse av den 16 januari 2012.
(7)
Genom en skrivelse av den 2 juli 2013 underrättade kommissionen Republiken Slovakien om sitt beslut att inleda det formella granskningsförfarande som anges i artikel 108.2 i fördraget (nedan kallat beslutet om att inleda förfarandet). Beslutet om att inleda förfarandet har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (2), och berörda parter har uppmanats att inkomma med sina synpunkter.
(8)
Genom en skrivelse av den 24 juli 2013 begärde de slovakiska myndigheterna en förlängning av tidsfristen för att lämna synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet, vilket beviljades av kommissionen genom en skrivelse av den 30 juli 2013. I en skrivelse av den 27 augusti 2013 lämnade Republiken Slovakien synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet.
(9)
Kommissionen mottog synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet från fem tredje parter: från Inštitút pre ekonomické a sociálne reformy (nedan kallat Ineko) i en skrivelse av den 15 oktober 2013, från Union zdravotná poisťovňa, a. s. (nedan kallat Union Health Insurance) i en skrivelse av den 25 oktober 2013, från Health Policy Institute (nedan kallat HPI) i en skrivelse av den 28 oktober 2013, från Združenie zdravotných poisťovní SR (sammanslutningen för sjukförsäkringsbolag, nedan kallad ZZP) i en skrivelse av den 28 oktober 2013, från Dôvera i en skrivelse av den 11 november 2013.
(10)
Synpunkterna översändes till de slovakiska myndigheterna i skrivelser av den 20 november och den 20 december 2013. Den 20 december 2013 begärde de slovakiska myndigheterna en förlängning av tidsfristen för att bemöta synpunkterna till och med den 31 januari 2014, vilket beviljades av kommissionen samma dag. Genom en skrivelse av den 29 januari 2014 bemötte Slovakien synpunkterna från tredje parter på beslutet om att inleda förfarandet.
(11)
Den 2 april 2014 hölls ett möte mellan kommissionens avdelningar och de slovakiska myndigheterna.
(12)
Den 11 april 2014 och den 25 augusti 2014 skickade kommissionen ytterligare uppmaningar att lämna upplysningar, som Slovakien besvarade genom skrivelser av den 15 maj 2014 respektive den 27 augusti 2014.
2. BAKGRUND
2.1 DET SLOVAKISKA OBLIGATORISKA SJUKFÖRSÄKRINGSSYSTEMETS UTVECKLING
(13)
Slovakien övergick 1994 från ett system med ett enda statligt försäkringsbolag till en pluralistisk modell där både offentliga och privata enheter kan verka. I samband med en genomgripande reform som innefattade lagarna nr 581/2004 och 580/2004, som trädde i kraft den 1 januari 2005 (nedan kallad 2005 års reform), ändrades reglerna för omfördelningen av de sjukförsäkringsavgifter som tagits ut, och den rättsliga formen för alla försäkringsbolag (både statligt och privat ägda) ändrades från juridiska personer av eget slag till aktiebolag (dvs. vinstdrivande privaträttsliga aktiebolag). Slovakiens oberoende hälsotillsynsmyndighet (nedan kallad HSA) inrättades för att utfärda verksamhetstillstånd och övervaka försäkringsbolagens efterlevnad av gällande bestämmelser. Dessa reformer syftade i huvudsak till att bidra till ökad effektivitet i utnyttjandet av tillgängliga resurser och bättre vårdkvalitet (3).
(14)
Samtliga offentliga och privata sjukförsäkringsbolag i Slovakien tillhandahåller obligatorisk sjukförsäkring för personer bosatta i Slovakien (4). Möjligheten enligt lag nr 580/2004 att även tillhandahålla individuell sjukförsäkring som ett komplement till det grundläggande förmånspaket som ingår i den obligatoriska sjukförsäkringen har förblivit marginell, på grund av de omfattande vårdförmåner som det obligatoriska systemet innefattar (5). Dessutom infördes 2005 lagstiftning som ger alla sjukförsäkringsbolag möjlighet att tillhandahålla frivillig sjukförsäkring för personer som är undantagna från obligatorisk sjukförsäkring (6).
(15)
Lag nr 581/2004 ändrades 2007 genom lag nr 530/2007, och det blev från och med den 1 januari 2008 förbjudet för försäkringsbolag i sektorn för obligatorisk sjukförsäkring att betala ut vinster i form av utdelning, vilket innebar att det infördes en skyldighet att återinvestera överskott som genererats i det slovakiska sjukvårdssystemet. Det betydde att sjukförsäkringsbolag inte över huvud taget fick dela ut vinster från och med januari 2008. Den 26 januari 2011 förklarade dock den slovakiska författningsdomstolen att förbudet mot vinstutdelning var oförenligt med flera bestämmelser i den slovakiska författningen. Till följd av denna dom ändrade de slovakiska myndigheterna i juli 2011 lag nr 530/2007 genom lag nr 250/2011, och sjukförsäkringsgivare fick återigen rätt att på vissa villkor (7) dela ut vinster (till aktieägarna) som härrör från den obligatoriska sjukförsäkringsverksamheten. Som en följd av dessa lagändringar avslutade kommissionen i december 2011 ett överträdelseförfarande gällande restriktionerna för vinstutdelning (8).
(16)
Den 31 oktober 2012 godkände de slovakiska myndigheterna en projektplan för inrättandet av ett enhetligt obligatoriskt sjukförsäkringssystem utan vinstsyfte i Slovakien, vilket skulle ske antingen genom frivilliga uppköp (till och med den 1 januari 2014) av de privatägda sjukförsäkringsbolagen eller genom expropriation av dessa (till och med den 1 juli 2014) så att ett enda (statligt ägt) sjukförsäkringsbolag bildades (9). Vid tiden för antagandet av detta beslut hade dock ingen av åtgärderna i projektplanen ännu genomförts (10).
2.2 SJUKFÖRSÄKRINGSGIVARE I SLOVAKIEN
(17)
I slovakisk lagstiftning definieras ett sjukförsäkringsbolag som ett aktiebolag med säte i Republiken Slovakien, som bildats för att tillhandahålla offentlig obligatorisk sjukförsäkring med tillstånd från HSA.
(18)
Personer bosatta i Slovakien kan välja att teckna ett obligatoriskt sjukförsäkringspaket med någon av följande tre försäkringsgivare:
a)
Det slovakiska statligt ägda aktiebolaget VZP, som bildades den 1 juli 2005 genom ombildning av det statliga företaget VšZP, som bildats enligt lag nr 273/1994 den 1 november 1994 som efterträdare till försäkringskassans nationella försäkringsbolag (Národná poisťovňa). VZP slogs samman med det statligt ägda bolaget SZP den 1 januari 2010 enligt lag nr 533/2009 (den gemensamma enheten kallas därför nedan, i tillämpliga fall, SZP/VZP). Republiken Slovakien är ensam aktieägare i VZP.
b)
Det privatägda aktiebolaget Dôvera (med den centraleuropeiska finanskoncernen PENTA som största aktieägare). Dôvera bildades den 1 oktober 2005 och slogs samman med ett annat privatägt slovakiskt sjukförsäkringsbolag, Apollo, den 31 december 2009. Den sammanslagna enheten var 2010 det största privatägda sjukförsäkringsbolaget i Slovakien.
c)
Det privatägda aktiebolaget Union Health Insurance, bildat den 9 mars 2006 och medlem i den nederländskbaserade koncernen Achmea, tidigare Eureko.
(19)
Tabellen nedan visar marknadsandelarnas utveckling 2008-2013 för de olika företag som tillhandahåller obligatorisk sjukförsäkring i Republiken Slovakien (11):
År
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Företag
Antal försäkrade personer (%)
VZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010: SZP går samman med VZP
Apollo
8,4
10,0
2010: Apollo går samman med Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Alla sjukförsäkringsbolag är aktiebolag, men enligt ägarreglerna får både staten och privata sektorer äga aktier. Alla sjukförsäkringsbolag är skyldiga att fullgöra vissa kapitaltäckningskrav. De omfattas av strikta budgetbegränsningar och ansvarar till fullo för finansiella underskott. Som privata aktiebolag som omfattas av den allmänna bolagsrätten tycks sjukförsäkringsbolag självständigt förvalta sin verksamhet och sina sjukvårdskostnader.
(21)
Sjukförsäkringsbolag kan göra vinster, vilket också förekommer (13). Inkomsterna för försäkringsbolag i Slovakien kommer från försäkringsavgifter, statsbudgeten (avgifter för icke-yrkesverksamma personer och ett bidrag som täcker höjningar av vårdkostnaderna), inkomst av fastigheter, donationer och andra inkomster. Sjukförsäkringsbolag kan göra vinster exempelvis genom att förbättra sina förvaltningssystem och genom förhandlingar när avtal ingås med vårdgivare.
2.3 HUVUDDRAG I DEN SLOVAKISKA SEKTORN FÖR OBLIGATORISK SJUKFÖRSÄKRING
2.3.1 Socialt mål och samhällsintresse
(22)
Det slovakiska obligatoriska sjukförsäkringssystemet har ett socialt mål, nämligen att möjliggöra tillhandahållande av sjukvård och upprätthållande av ett hållbart sjukförsäkringssystem. Medborgarna har rätt till sjukförsäkring, och personer bosatta i Slovakien är skyldiga att vara försäkrade (14). Rätten till fri sjukvård på grundval av sjukförsäkringen är en författningsenlig skyldighet för Republiken Slovakien (15). Enligt de slovakiska myndigheterna anses sjukförsäkringsbolag som tillhandahåller obligatorisk sjukförsäkring i Republiken Slovakien fullgöra en författningsenlig skyldighet för statens räkning, nämligen tillhandahållandet av sjukförsäkring till personer bosatta i Slovakien genom förvaltning av det obligatoriska sjukförsäkringssystemet i Slovakien. Republiken Slovakien är enligt lag ansvarig för att finansiera sjukvårdssystemet och täcka förluster i sjukvårdssektorn (16). Enligt avsnitt 2 i lag nr 580/2004 om sjukförsäkring är tillhandahållande av offentlig obligatorisk sjukförsäkring en verksamhet av allmänintresse som inbegriper förvaltning av offentliga medel.
2.3.2 Obligatoriskt medlemskap, fri anslutning och gemensam prissättning
(23)
Enligt bestämmelserna i lag nr 580/2004 och lag nr 581/2004 är deltagande i det slovakiska offentliga sjukförsäkringsprogrammet obligatoriskt för merparten av invånarna i Republiken Slovakien (17). Obligatorisk sjukförsäkring i Slovakien omfattar även personer som är försäkrade i enlighet med rådets förordning (EEG) nr 1408/71 (18), till och med den 30 april 2010, och, från och med den 1 maj 2010, i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 (19).
(24)
Försäkrade personer har rätt att fritt välja ett sjukförsäkringsbolag och att byta försäkringsbolag en gång om året. Kravet på fri anslutning och principen om gemensam prissättning innebär att sjukförsäkringsbolag i Slovakien har en rättslig skyldighet att ge varje person bosatt i Slovakien som så begär tillträde till dess försäkringssystem, förutsatt att han/hon uppfyller de rättsliga kraven för sjukförsäkring i Slovakien. Framför allt kan sjukförsäkringsbolagen inte vägra att försäkra en person på grund av ålder, hälsotillstånd eller sjukdomsrisk (20), och de ska erbjuda alla personer grundläggande sjukförsäkring till samma pris, oavsett dessa faktorer.
(25)
Det slovakiska sjukförsäkringssystemet innefattar därför också en rättslig struktur för rättvis riskdelning mellan sjukförsäkringsbolag genom ett riskutjämningssystem (RES). Inom RES (21) får sjukförsäkringsbolag som försäkrar personer som är förenade med högre risk medel från försäkringsbolag vars portfölj är förenad med lägre risk, genom månatlig och årlig omfördelning av avgifter och förvaltning av överföringar (22).
2.3.3 Förmåner och inkomstrelaterade avgifter
(26)
Den slovakiska obligatoriska sjukförsäkringen baseras på ett system med obligatoriska avgifter. Avgiftsnivåerna, som fastställs i lag, står i proportion till den försäkrade personens inkomst (på samma sätt som inkomstskatten) och baseras alltså inte på den försäkrade risken (t.ex. den försäkrade personens ålder eller hälsotillstånd). Avgifterna, som de slovakiska myndigheterna betraktar som en del av de offentliga medlen, tas ut av 1) arbetstagare och arbetsgivare, 2) egenföretagare, 3) frivilligt arbetslösa, 4) staten (för ”statsförsäkrade”, dvs. mestadels icke-yrkesverksamma) och 5) betalare av utdelningar.
(27)
Alla försäkrade personer garanteras samma grundläggande förmånsnivå (nedan kallad det grundläggande förmånspaketet). Det finns ingen direkt koppling mellan storleken på de avgifter som betalas till systemet och de förmåner (23) som mottas. Sjukvård som omfattas av den obligatoriska sjukförsäkringen tillhandahålls oavsett vilka avgifter den försäkrade personen betalat.
(28)
Den obligatoriska sjukförsäkringens grundläggande förmånspaket innefattar nästan alla medicinska behandlingar som ges i Republiken Slovakien, vilket betyder att paketet ger i princip komplett vård. I dag ger det grundläggande förmånspaketet alla rätt till kostnadsfri sjukvård med undantag av bara ett fåtal behandlingar (t.ex. kosmetisk kirurgi) och till delbetalning av läkemedel och kurbehandlingar och vissa vårdrelaterade tjänster (t.ex. besök vid akutmottagning). Det grundläggande förmånspaketet kan begränsas eller utökas genom regeringsdekret (utan parlamentsförhandlingar). Eftersom den slovakiska författningen garanterar varje medborgare sjukvård genom det obligatoriska sjukförsäkringssystemet på lagstadgade villkor har försäkringsbolagen inget inflytande över det grundläggande förmånspaketets ingående förmåner, skyddets omfattning eller premierna, som fastställs i lag.
(29)
Slovakiska sjukförsäkringsbolag kan - vilket också förekommer - komplettera det grundläggande förmånspaketet med valfria ytterligare rättigheter (förmåner), som innefattar tjänster som inte ingår utan som försäkringsgivarna kostnadsfritt erbjuder sina kunder som en del av det sjukvårdspaket som omfattas av den obligatoriska sjukförsäkringen. Av de tillgängliga uppgifterna framgår exempelvis att sjukförsäkringsbolag kan välja att erbjuda ytterligare skydd för vissa kompletterande och förebyggande behandlingar inom samma obligatoriska sjukförsäkringspaket. Det rör sig om andra ytterligare förmåner än de individuella sjukförsäkringstjänster som kan erbjudas mot en avgift.
2.3.4 Val av vårdgivare och tjänster
(30)
Sjukförsäkringsbolagen har rätt att välja vårdgivare och förhandla fram avtal med läkare och enskilda sjukhus. Sjukförsäkringsbolag ingår således avtal med enskilda vårdgivare; avtalen ingås oberoende av varandra, och en viss vårdgivare kan ingå avtal med samtliga eller bara några av sjukförsäkringsbolagen och vice versa. Sjukförsäkringsbolagen ersätter tjänster som tillhandahålls av både statliga och privata vårdgivare.
(31)
För att säkra geografisk tillgänglighet till vårdtjänster fastställer staten ett minimikrav i fråga om nätet, för att kunna påverka kapacitetsplaneringen. För tillhandahållandet av obligatorisk sjukförsäkring är sjukförsäkringsbolagen enligt lag skyldiga att ingå avtal med ett miniminät av sjukhus. Varje sjukförsäkringsbolag bildar sitt eget nät och förbättrar miniminätet genom att selektivt ingå avtal med ytterligare sjukhus och andra vårdgivare. Vårdtjänster som tillhandahålls av dessa sjukhus och/eller andra vårdgivare och som omfattas av det obligatoriska sjukförsäkringsskyddet täcks alltså av sjukförsäkringsgivaren för de försäkrade personerna. Sjukförsäkringsbolag har en viss handlingsfrihet vid förhandlingar med sjukhus om pris och kvalitet på de vårdtjänster som tillhandahålls för försäkrade personer.
2.3.5 Regelverk
(32)
Det obligatoriska sjukförsäkringssystemet i Republiken Slovakien styrs av särskilda bestämmelser (24). Alla sjukförsäkringsbolag som tillhandahåller obligatorisk sjukförsäkring har enligt lag samma ställning, rättigheter och skyldigheter. Varje sjukförsäkringsbolag ska vara bildat i syfte att erbjuda offentlig sjukförsäkring och får inte bedriva någon annan verksamhet än den som förtecknas i avsnitt 6 i lag nr 581/2004. Verksamheten i de sjukförsäkringsbolag som förvaltar det obligatoriska sjukförsäkringssystemet omfattas av statens övergripande kontroll, som utövas främst genom tillsynsmyndigheten HSA som står för övervakning och tillsyn i sjukvårdssystemet. HSA kontrollerar om sjukförsäkringsbolag och vårdgivare följer den rättsliga ramen och ingriper vid överträdelser.
3. BESKRIVNING AV DE OMTVISTADE ÅTGÄRDERNA
(33)
I detta beslut granskas följande sex åtgärder (nedan gemensamt kallade de omtvistade åtgärderna) (25):
3.1 2006 ÅRS KAPITALÖKNING I SZP
(34)
Genom en skrivelse av den 2 april 2007 ingav det privatägda sjukförsäkringsbolaget Dôvera ett klagomål till kommissionen gällande ett kapitaltillskott från Republiken Slovakien till det statligt ägda bolaget SZP på 450 miljoner slovakiska kronor (omkring 15 miljoner euro), som gjorts i tre delar mellan den 28 november 2005 och den 18 januari 2006.
(35)
Kapitalökningen hängde samman med reformen av sjukvårdssektorn och reformen 2004-2005 av sjukförsäkringssektorn i Republiken Slovakien. När SZP bildades som aktiebolag 2005 var det, som laglig efterträdare till en offentlig institution (26), enligt lag skyldigt att överta inte bara tillgångarna i det ursprungliga försäkringsbolaget utan även dess skulder som uppstått före 2005 och var så stora att de orsakade en otillräcklig kapitaltäckningsgrad enligt kraven i avsnitt 14.1 i lagen om sjukförsäkringsbolag (lag nr 581/2004). Skulderna uppgick till 467,765 miljoner slovakiska kronor (omkring 15,5 miljoner euro) den 31 december 2005.
3.2 VERITEĽS BETALNING AV SZP:S SKULDER
(36)
Veriteľ bildades 2003 som en ny statlig myndighet för konsolidering av sjukvårdsskulder (27) och gavs i uppdrag av den slovakiska regeringen att genomföra ett projekt för skuldlättnad för sjukvårdsinrättningar och sjukförsäkringsbolag inför omorganiseringen av alla befintliga sjukförsäkringskassor till aktiebolag den 30 september 2005. Skuldlättnadsprocessen genomfördes i enlighet med resolutioner från den slovakiska regeringen.
(37)
Under perioden 2003-2005 betalade Veriteľ skulder inom sjukvårdssektorn till ett bokfört värde av över 1 100 miljoner euro, till en kostnad av 644 miljoner euro i likvida medel. Sedan hälsoministeriet tillkännagett att detta var den sista undsättningen av sjukvårdssystemet avvecklades Veriteľ 2006 (28).
(38)
Klaganden hävdar att Veriteľs betalning av 52,7 miljoner euro av SZP:s skuld - mer än vad klaganden själv mottagit (29) - tyder på omotiverad diskriminerande behandling i skuldlättnadsprocessen. Klagomålet gäller dock främst att Veriteľ den 30 november 2005 (dvs. efter ombildningen) dessutom betalade omkring 28 miljoner euro av SZP:s skuld till det särskilda premieomfördelningskontot. Det skedde genom att SZP överlät premie- och räntekrav till Veriteľ. SZP överlät omkring 929 miljoner slovakiska kronor i premie- och räntekrav till Veriteľ (varav ränta på omkring 343 miljoner slovakiska kronor). I gengäld betalade Veriteľ 840 miljoner slovakiska kronor (omkring 28 miljoner euro) i ersättning till SZP genom att reglera dess skuld till det särskilda premieomfördelningskontot (30).
3.3 2006 ÅRS BIDRAG TILL SZP
(39)
Under andra halvåret 2006 beviljades SZP ett ytterligare bidrag från hälsoministeriet med hjälp av en del av likvidationsbalansen i Veriteľ, som upplöstes i juli 2006. Enligt klaganden uppgick bidraget till omkring 7,6 miljoner euro.
(40)
Klaganden hävdar att bidraget gavs för att reglera SZP:s skulder till vårdgivare från tiden före 2005, men det framgick inte klart om dessa skulder fanns kvar vid tiden för bidraget.
(41)
Enligt de slovakiska myndigheterna gick de finansiella resurserna från Veriteľs likvidationsbalans emellertid inte till SZP utan till vårdinrättningar som då ägdes av staten, för betalning av deras skulder (dvs. sjukförsäkringsavgifter för deras anställda) till SZP. Enligt de slovakiska myndigheterna rörde det sig följaktligen inte om något bidrag utan om en normal betalning från statens sida av befintliga oomtvistade skulder i form av obetalda sjukförsäkringspremier.
3.4 2010 ÅRS KAPITALÖKNING I VZP
(42)
Republiken Slovakien, genom hälsovårdsministeriet, ökade sitt aktiekapital i VZP den 1 januari 2010. Ökningen av aktiekapitalet uppgick till omkring 65,1 miljoner euro.
(43)
Enligt klaganden verkar staten, med tanke på att VZP var nära obestånd, ha gjort detta för att täcka VZP:s inkomstunderskott. Klaganden hävdar också att staten inte hade några som helst förhoppningar om att få avkastning på sin investering inom rimlig tid, särskilt med tanke på att Slovakien just hade infört en lag som hindrar sjukförsäkringsbolag från att dela ut sina vinster.
(44)
Enligt de slovakiska myndigheterna syftade 2010 års kapitalökning i VZP till att undanröja effekterna av finanskrisen och hjälpa VZP att stå emot trycket att öka skuldsättningen i samband med den växande efterfrågan på sjukvård.
3.5 RISKUTJÄMNINGSSYSTEMET (RES)
(45)
Vid sin inledande bedömning upptäckte kommissionen också att finansieringen av sjukförsäkringsbolag i Republiken Slovakien inkluderar en poolnings- och riskutjämningsmekanism - ett riskutjämningssystem (RES).
(46)
RES (31) gäller till fullo för alla sjukförsäkringsbolag som tillhandahåller obligatorisk sjukförsäkring i Republiken Slovakien. Avgifterna till den obligatoriska sjukförsäkringen tas ut direkt av sjukförsäkringsbolagen från arbetsgivare, egenföretagare, självbetalande (frivilligt arbetslösa), staten och betalare av utdelningar, men fördelningen av intäkter och kostnader mellan sjukförsäkringsbolagen är ojämn eftersom de försäkrade befolkningarnas struktur skiljer sig åt. För att lindra den ekonomiska bördan för sjukförsäkringsbolag vars portfölj är förenad med högre risk och för att minska möjligheten till riskurval omfördelas avgifterna mellan sjukförsäkringsbolagen med hjälp av RES, genom en beräkning som fastställts av HSA (32). De parametrar som används inom RES är den försäkrade personens ålder, kön och, sedan 2010, yrkesverksamhetsstatus.
(47)
De slovakiska myndigheterna betraktar inte RES som en form av statligt stöd utan som ett sätt att utjämna medel i enlighet med tillämpliga RES-kriterier för försäkrade personer - det rör sig alltså om solidaritet mellan försäkrade personer och inte om statligt stöd.
3.6 ÖVERFÖRINGARNA AV PORTFÖLJER TILL SZP OCH VZP
(48)
En annan åtgärd som kommissionen har uppmärksammats på under sin inledande bedömning är förekomsten av flera direkta överföringar, genom statens förmedling, till SZP och VZP av portföljer från andra sjukförsäkringsbolag (särskilt från företaget Družstevná zdravotná poisťovňa till VZP och från företaget Európská zdravotná poisťovňa till SZP) som sedermera likviderats.
(49)
Enligt Dôvera överfördes EZP:s portfölj direkt till SZP trots att det fanns andra intresserade aktörer på marknaden, och begränsningarna och villkoren för överföringen var oklara.
(50)
Republiken Slovakien hävdar att HSA:s beslut att överföra EZP:s portfölj till SZP utan ersättning är förenligt med bestämmelserna i lag nr 581/2004, samtidigt som de försäkrade personernas rätt att välja sjukförsäkringsbolag respekteras. Man hävdar att andra försäkringsbolag uttryckt intresse för portföljen, men på villkor som skulle ha medfört en oproportionerligt lång likvidationsprocess. Eftersom överföringen av de berörda portföljerna avsåg samtliga fordringar och skulder i de likviderade bolagen fick mottagarna VZP och SZP inte heller någon fördel enligt de slovakiska myndigheterna.
4. SKÄL TILL ATT INLEDA DET FORMELLA GRANSKNINGSFÖRFARANDET
(51)
I beslutet om att inleda förfarandet uttryckte kommissionen tvivel i fråga om fastställandet av den berörda verksamhetens ekonomiska eller icke-ekonomiska art och påpekade att SZP/VZP och de övriga företag som erbjuder sjukförsäkring i det obligatoriska systemet i Republiken Slovakien, med tanke på de särskilda omständigheterna i ärendet, kan ha bedrivit ekonomisk verksamhet från och med den 1 januari 2005. Blandningen av ekonomiska och icke-ekonomiska inslag i det slovakiska obligatoriska sjukförsäkringssystemet ansågs nödvändiggöra en ingående analys av de olika beståndsdelarna och deras respektive betydelse i systemet för att avgöra om obligatorisk sjukförsäkringsverksamhet, på det sätt den är organiserad och bedrivs i Slovakien, ska anses vara av ekonomisk (från och med den 1 januari 2005) eller icke-ekonomisk art.
(52)
Kommissionen påpekade också att den - i det fall verksamheten skulle behöva betecknas som ekonomisk - inte förfogade över tillräckliga uppgifter för att bedöma om de åtgärder som är föremål för granskning ger SZP/VZP en selektiv fördel.
(53)
Efter att ha slagit fast att statligt stöd därför inte kunde uteslutas i det skedet eftersom det saknades specifika argument eller tydliga tecken på åtgärdernas förenlighet med den inre marknaden, ställde sig kommissionen också tvivlande till att åtgärderna kunde betecknas som förenliga med den inre marknaden enligt artikel 106.2 eller artikel 107.3 c i fördraget, i det fall den skulle komma fram till att de utgjorde statligt stöd.
(54)
I det sammanhanget noterade kommissionen att den slutliga slutsatsen om huruvida obligatorisk sjukförsäkringsverksamhet i Republiken Slovakien är av ekonomisk eller icke-ekonomisk art, huruvida de statliga åtgärderna uppfyller alla övriga kriterier för statligt stöd och, i så fall, huruvida de är förenliga med den inre marknaden, kan dras först i ett slutligt beslut som antas sedan den formella granskningen slutförts, när alla tillgängliga uppgifter (däribland ytterligare synpunkter från medlemsstaten och tredje parter) har inhämtats och en ingående bedömning av all information har gjorts.
5. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
(55)
Kommissionen har sammanfattningsvis mottagit följande synpunkter från berörda parter:
5.1 DÔVERA
(56)
Till följd av beslutet om att inleda förfarandet lämnade klaganden, Dôvera, ytterligare upplysningar om sjukförsäkringssystemet och ytterligare argument, framför allt till stöd för sin uppfattning att SZP/VZP är företag som omfattas av konkurrenslagstiftningen och har gynnats av oförenligt statligt stöd.
(57)
Dôvera påpekar att SZP/VZP konkurrerar med privata sjukförsäkringsbolag som erbjuder samma tjänst i vinstsyfte och hänvisar till sina tidigare skrivelser om verksamhetens ekonomiska art samt till domstolens senaste rättspraxis (33). Dôvera hävdar i detta sammanhang att ett antal uppgifter från Republiken Slovakien som nämns i beslutet om att inleda förfarandet och uppges tyda på att verksamheten i VZP/SZP är av icke-ekonomisk art inte håller för granskning. Enligt Dôvera syftade reformen 2004-2005 till att skapa en konkurrensutsatt marknad, något som erkänts och bekräftats av det slovakiska rättsväsendet (den slovakiska författningsdomstolen) och av de slovakiska myndigheterna själva. Dôvera påpekar också i detta sammanhang att försäkringsgivare konkurrerar om vårdgivare genom selektiva avtal och förhandlingar om tjänsternas pris och kvalitet, och man nämner också sjukförsäkringsbolagens marknadsföringskampanjer för att behålla och locka till sig kunder. Dôvera bestrider också att systemet skulle vara av uteslutande social karaktär och hänvisar till möjligheten för sjukförsäkringsgivare att göra och dela ut vinster och viljan hos privata investerare att investera i företag som är verksamma inom den slovakiska sektorn för obligatorisk sjukförsäkring.
(58)
Med hänvisning till sina tidigare skrivelser till kommissionen före beslutet om att inleda förfarandet hävdar Dôvera vidare att alla åtgärder som identifieras i det beslutet bör betecknas som olagligt stöd eftersom alla övriga villkor i artikel 107.1 i fördraget är uppfyllda. Man menar att Republiken Slovakien inte kan anses ha agerat som en privat investerare i en marknadsekonomi i samband med kapitaltillskotten till SZP 2006 och till VZP 2010. Dôvera hävdar också att Republiken Slovakien diskriminerade mellan SZP/VZP och privata försäkringsbolag genom att behandla SZP mer fördelaktigt vid skuldbetalningsprocessen 2003-2005 och genom att införa två nya parametrar i RES 2009 och 2012. När det gäller överföringen av portföljer gäller Dôveras synpunkter framför allt överföringen av EZP:s försäkringsportfölj, eftersom man inte har någon information om en tidigare portföljöverföring till VZP. I detta avseende menar Dôvera att kommissionen kan ha fått felaktiga uppgifter från de slovakiska myndigheterna om den tillämpliga rättsliga ramen för den överföringen.
(59)
Dôvera hävdar slutligen att de slovakiska myndigheterna inte har visat att tillhandahållande av obligatorisk sjukförsäkring är en tjänst av allmänt intresse, och man ifrågasätter därmed själva grunden för en analys enligt rättspraxis i Altmarkmålet (34) och kommissionens paket gällande tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
5.2 UNION HEALTH INSURANCE
(60)
Synpunkterna på beslutet om att inleda förfarandet från Union Health Insurance, den andra privatägda konkurrenten till SZP/VZP, är ungefär desamma som synpunkterna från Dôvera och går ut på att SZP och VZP är företag i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget. Union Health Insurance menar att fem av de sex åtgärder som beskrivs i avsnitt 3 i detta beslut utgör statligt stöd och är oförenliga med den inre marknaden. När det gäller den sjätte åtgärden, RES, hävdar Union Health Insurance att den skulle kunna uppfylla villkoren i Altmarkmålets rättspraxis i fråga om ersättning för allmännyttiga tjänster eller skulle kunna vara förenlig med den inre marknaden enligt artikel 106.2 i fördraget, vilket kräver närmare granskning av dess potentiellt diskriminerande karaktär till förmån för nettomottagaren för RES, dvs. SZP/VZP.
5.3 HPI, INEKO OCH ZZP
(61)
Synpunkterna på beslutet om att inleda förfarandet från de övriga tre tredje parterna, dvs. HPI, Ineko och ZZP, stöder i huvudsak klaganden Dôveras och Union Health Insurances ståndpunkt att verksamheten är av ekonomisk art och att åtgärderna innefattar statligt stöd genom att SZP/VZP ges en selektiv fördel samt vittnar om deras övertygelse att sjukförsäkringsgivare verkar i en konkurrensutsatt miljö (och lockar till sig kunder på olika sätt) och uppfattningen att staten har behandlat de statligt ägda sjukförsäkringsbolagen förmånligt.
6. SYNPUNKTER PÅ BESLUTET OM ATT INLEDA FÖRFARANDET OCH YTTERLIGARE SYNPUNKTER FRÅN REPUBLIKEN SLOVAKIEN
(62)
Republiken Slovakien lämnade sina synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet och kommenterade synpunkterna från tredje parter.
(63)
De slovakiska myndigheternas synpunkter innehöll klargöranden och ytterligare argument till stöd för ståndpunkten att systemet med obligatorisk sjukförsäkring inte omfattas av konkurrensreglerna eftersom det inte inbegriper någon ekonomisk verksamhet. De hävdar att den slovakiska obligatoriska sjukförsäkringen inte kan betecknas som ekonomisk med stöd av domstolens etablerade rättspraxis (35), i synnerhet av följande skäl:
a)
Systemet har ett socialt syfte.
b)
Det baseras på solidaritet, särskilt mot bakgrund av följande:
i)
Obligatorisk anslutning för personer bosatta i Slovakien.
ii)
Alla försäkrade personer garanteras samma lägsta förmånsnivå.
iii)
Avgifterna saknar koppling till förmånerna på individuell nivå, eftersom avgifter fastställs i lag (ingen priskonkurrens).
iv)
Risksolidaritet råder mellan försäkringsgivarna: RES och gemensam prissättning.
c)
Det finns ett detaljerat regelverk som är föremål för statlig tillsyn: samtliga sjukförsäkringsgivares ställning, rättigheter och skyldigheter fastställs i lag.
(64)
Republiken Slovakien avvisar antagandet att det slovakiska vårdsystemet genom 2005 års lagändringar omvandlades till ett kommersiellt system och hävdar att systemet aldrig förlorat sin offentliga icke-ekonomiska art. Man framhåller också att det slovakiska sjukförsäkringssystemet är en del av det sociala trygghetssystemet och pekar på medlemsstaternas behörighet enligt artikel 168.7 i fördraget att organisera och ge hälso- och sjukvård.
(65)
De slovakiska myndigheterna påpekar vidare att sjukförsäkringsreformen inte innebar att offentlig sjukförsäkring ersattes med privat eller att privata försäkringsgivare gavs möjlighet att täcka risker som omfattas av lagstadgad socialförsäkring. Enligt Slovakien var det främsta syftet med reformen av sjukvårdssektorn att fastställa tydliga regler för hanteringen av ekonomiska anslag till vårdsektorn, och att senast den 30 september 2005 omorganisera alla befintliga sjukförsäkringskassor till aktiebolag med tydligt definierade redovisningsregler tycktes vara ett lämpligt sätt att fastställa dessa regler. De slovakiska myndigheterna menar att alla sjukförsäkringsgivare i Slovakien deltar i förvaltningen av offentliga medel som anförtros dem inom ramen för det offentliga sjukförsäkringssystemet.
(66)
Enligt de slovakiska myndigheterna kan det faktum att det slovakiska obligatoriska sjukförsäkringssystemet medger en viss konkurrens i kvalitetshänseende ses som något som uppmuntrar sjukförsäkringsbolagen att agera ekonomiskt i enlighet med principer om sund förvaltning, vilket främjar en god funktion hos systemet, och inte som något som skulle kunna påverka den icke-ekonomiska arten hos sjukförsäkringssystemet som helhet.
(67)
De slovakiska myndigheterna förklarar också att de medel som ackumuleras och omfördelas inom det slovakiska offentliga sjukförsäkringssystemet via sjukförsäkringsbolagen utgör summan av de offentliga sjukförsäkringsavgifter som är obligatoriska enligt lag och därmed ingår i Slovakiens offentliga finanser. Alla sjukförsäkringsbolag har därför till uppgift att förvalta offentliga medel som uppbärs från allmänheten i enlighet med relevanta rättsliga bestämmelser för att användas för sjukvård.
(68)
För att ytterligare styrka sitt påstående erinrar de slovakiska myndigheterna också om att ändringslag nr 250/2011, även sedan förbudet mot vinstutdelning avskaffades 2011, tillät sjukförsäkringsbolag att göra vinster endast på följande tydligt angivna villkor:
a)
Införande av en skatt på sjukförsäkringsbolags vinster.
b)
Obligatorisk användning av vinster för bildande av en reservfond på upp till 20 % av försäkringsbolagets inbetalda aktiekapital (reservfonden får bara användas för att täcka försäkringsbolagets förluster).
c)
Obligatoriskt bildande av försäkringstekniska avsättningar för betalning av planerad vård för försäkrade personer på väntelistor (sjukförsäkringsbolag kan följaktligen inte göra vinster på kundernas bekostnad genom att placera dem på väntelistor i stället för att omedelbart betala för deras vård; detta krävs för efterlevnad av allmänt vedertagna redovisningsstandarder för offentlig sjukförsäkring).
(69)
I detta avseende förklarade de slovakiska myndigheterna att VZP, när man redovisade ett överskott, skapade en sjukvårdsfond för vårdkostnader och i synnerhet finansiering av kostsam vård som omfattas av offentlig sjukförsäkring. De år då VZP redovisade ett överskott avsattes dessutom en del av vinsten till den obligatoriska reservfond som senare användes för att minska ackumulerade förluster. Enligt de slovakiska myndigheterna delades därför ingen vinst som gjorts av ett statligt ägt sjukförsäkringsbolag någonsin ut till aktieägarna.
(70)
I detta sammanhang pekar Republiken Slovakien även på ytterligare en restriktion för sjukförsäkringsbolag, nämligen att de bara får låna medel i enlighet med lag nr 523/2004 om budgetregler för den offentliga förvaltningen, efter godkännande av HSA.
(71)
För att ytterligare styrka sitt yrkande att obligatorisk sjukförsäkringsverksamhet inte omfattas av konkurrensreglerna pekar myndigheterna också på en undersökning 2009 av den slovakiska antimonopolbyrån, som visade att verksamheten i sjukförsäkringsbolag bedrivs inom ett system som kännetecknas av en hög grad av solidaritet, där sjukvård ges utan kostnad och de väsentliga inslagen regleras av staten, och att den verksamhet som bedrivs av sjukförsäkringsbolag i samband med tillhandahållande av offentlig sjukförsäkring därför inte kan betecknas som ekonomisk företagsverksamhet som begränsar konkurrensen. Enligt antimonopolbyrån är den slovakiska konkurrenslagen således inte tillämplig på sjukförsäkringsbolags verksamhet i samband med tillhandahållande av offentlig sjukförsäkring (36).
(72)
De slovakiska myndigheterna uppger också att författningsdomstolen 2011 förklarade förbudet mot vinstutdelning från 2007 som författningsstridigt eftersom det stred mot den författningsenliga äganderätten i Slovakien men inte höll med om att lagen om sjukförsäkringsbolag begränsade de marknadsekonomiska principerna. De påpekar också att författningsdomstolen i detta avseende dessutom förklarade att sjukförsäkringslagstiftning som utesluter eller väsentligt begränsar effekten av marknadsekonomiska verktyg och därmed begränsar konkurrensen är godtagbar enligt författningen.
(73)
Vid sidan av yrkandet att obligatorisk sjukförsäkringsverksamhet i Slovakien inte omfattas av konkurrensreglerna hävdar de slovakiska myndigheterna också att åtgärderna inte uppfyller de övriga kriterierna för statligt stöd enligt artikel 107.1 i fördraget. De hävdar i detta sammanhang att kapitaltillskotten 2006 och 2009 inte utgjorde stöd eftersom de var förenliga med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi. De förnekar dessutom att det förekom någon omotiverad diskriminerande behandling i samband med Veriteľs skuldlättnadsprocess och vidhåller att VZP inte beviljades något bidrag 2006 utan att det rörde sig om en normal betalning från statens sida av befintliga oomtvistade skulder. De slovakiska myndigheterna lämnar närmare uppgifter om överföringarna av portföljer från DZP till VZP och från EZP till SZP och hävdar att inte heller de överföringarna gav SZP/VZP någon selektiv fördel enligt artikel 107.1 i fördraget. Slutligen lämnar de också närmare upplysningar om RES och klargör i synnerhet hur avgifterna omfördelades (månatligen och årligen) under åren 2006-2012 samt hävdar att inte heller denna åtgärd utgör statligt stöd eftersom den jämnar ut riskerna i systemet som beror på att avgifterna är enhetliga för alla grupper av försäkrade personer med olika risknivåer.
(74)
I sina synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet försvarade de slovakiska myndigheterna sin ståndpunkt att SZP/VZP, på grund av avsaknaden av ekonomisk verksamhet, inte är företag, och att åtgärderna är förenliga med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi och inte ger SZP/VZP någon fördel och därmed inte utgör statligt stöd. De anser det därför inte nödvändigt att lägga fram några argument för de påstådda stödåtgärdernas förenlighet.
7. BEDÖMNING AV ÅTGÄRDERNA
(75)
Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget är ”[…] stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”.
(76)
Enligt den bestämmelsen gäller reglerna om statligt stöd bara när det är ett ”företag” som gynnas av åtgärden. I rättspraxis från Europeiska unionens domstol (nedan kallad domstolen) definieras ett företag enligt artikel 107.1 i fördraget som varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett dess rättsliga status och dess sätt att finansiera verksamheten (37). Om en viss enhet ska betecknas som ett företag beror alltså helt och hållet på om dess verksamhet är ekonomisk eller icke-ekonomisk.
(77)
Frågan om huruvida åtgärderna till förmån för SZP/VZP utgör statligt stöd är därför, såsom förklaras i beslutet om att inleda förfarandet, först och främst beroende av om och i vilken utsträckning SZP/VZP, när de verkar inom det slovakiska obligatoriska sjukförsäkringssystemet, agerar som företag eftersom de skulle kunna anses bedriva en ekonomisk verksamhet enligt definitionen i rättspraxis.
(78)
Enligt domstolen är ekonomisk verksamhet all verksamhet som går ut på att erbjuda varor och/eller tjänster på en viss marknad (38). Frågan om huruvida det finns en marknad för vissa tjänster kan i det sammanhanget vara beroende av det specifika sätt på vilket tjänsterna organiseras och genomförs i den berörda medlemsstaten (39). Reglerna om statligt stöd gäller endast när en viss verksamhet bedrivs på en marknad. Den ekonomiska arten hos samma slags tjänster kan därför skilja sig åt från en medlemsstat till en annan. På grund av politiska val eller ekonomiska förändringar kan dessutom klassificeringen av en viss tjänst ändras över tiden. Det som inte är en marknadsverksamhet i dag kan bli det i framtiden, och tvärtom (40).
(79)
När det gäller tillhandahållande av sjukvård är frågan om huruvida sjukvårdssystem ska anses innefatta ekonomisk verksamhet beroende av systemens politiska och ekonomiska särdrag och hur de är inrättade och strukturerade i den berörda medlemsstaten. I domstolens rättspraxis görs i princip åtskillnad mellan ekonomiska system och system baserade på solidaritetsprincipen (41).
(80)
I domstolens rättspraxis används en rad olika kriterier för att fastställa om ett socialt trygghetssystem är solidaritetsbaserat och därför inte omfattar en ekonomisk verksamhet. En mängd faktorer kan vara viktiga i detta avseende: i) om medlemskap i systemet är obligatoriskt (42), ii) om stödordningen har ett rent socialt syfte (43), iii) huruvida systemet drivs utan vinstsyfte (44), iv) om förmånerna är oberoende av hur stora bidrag som lämnats (45), v) om de förmåner som betalas inte nödvändigtvis står i proportion till den försäkrades inkomster (46), vi) om systemet övervakas av staten (47).
(81)
Till skillnad från solidaritetsbaserade system kännetecknas system av ekonomisk art i regel av följande: i) medlemskapet är frivilligt (48); ii) principen om kapitalisering gäller, dvs. rättigheterna är beroende av inbetalda bidrag och systemets ekonomiska resultat (49); iii) verksamheten bedrivs i vinstsyfte (50); iv) rättigheter som kompletterar dem som tillhandahålls i ett grundläggande system. (51)
(82)
I vissa system kombineras inslag ur bägge kategorierna (solidaritetsbaserade och ekonomiska system) (52), och för att avgöra om ett visst system är ekonomiskt eller icke-ekonomiskt till sin art måste kommissionen då undersöka om de olika inslag som anges i de två föregående skälen förekommer i det aktuella systemet och vilken vikt respektive inslag har (53).
(83)
Det slutliga avgörandet av om tillhandahållande av obligatoriska sjukförsäkringstjänster i Republiken Slovakien är en ekonomisk eller en icke-ekonomisk verksamhet är därför beroende av en ingående analys av det specifika sätt på vilket den verksamheten organiseras och genomförs där och kommer därför att specifikt gälla det obligatoriska sjukförsäkringssystemet i den medlemsstaten. Mot bakgrund av dessa allmänna iakttagelser kommer kommissionen att bedöma om de omtvistade åtgärder som SZP/VZP påstås ha beviljats utgör statligt stöd i form av åtgärder som beviljats ett ”företag” i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget.
(84)
Ett antal indikatorer tyder på att det slovakiska sjukförsäkringssystemet är av icke-ekonomisk art, särskilt när det gäller dess sociala aspekter och syften som är framträdande i systemet, och på att systemet huvudsakligen baseras på solidaritetsprincipen.
(85)
För det första är deltagande i det offentliga sjukförsäkringsprogrammet enligt lag obligatoriskt för merparten av invånarna i Republiken Slovakien, och sjukvård som omfattas av den obligatoriska sjukförsäkringen tillhandahålls oavsett vilka avgifter den försäkrade personen betalat. En försäkrad person får fritt välja sjukförsäkringsbolag, och kravet på fri anslutning innebär att det valda sjukförsäkringsbolaget inte kan vägra att försäkra den personen på grund av ålder, hälsotillstånd eller sjukdomsrisk (54).
(86)
För det andra baseras slovakisk obligatorisk sjukförsäkring på i lag fastställda avgifter som står i proportion till den försäkrade personens inkomst och alltså inte baseras på den försäkrade risken (den försäkrade personens ålder, hälsotillstånd och sjukdomsrisk). Det finns inte heller någon direkt koppling mellan storleken på de avgifter som en person betalar till systemet och värdet av de förmåner som samma person mottar från systemet. Det betyder att försäkringsbolagen inte har någon möjlighet att påverka vare sig avgifternas storlek eller det minsta skydd som alla försäkrade personer har rätt till eftersom allt detta fastställs i nationell lagstiftning.
(87)
För det tredje garanterar lagen alla försäkrade personer samma grundläggande förmånsnivå, som i själva verket är mycket hög eftersom nästan alla behandlingar som ges i Republiken Slovakien ingår, vilket betyder att det obligatoriska sjukförsäkringssystemet ger i stort sett fullständig sjukvård (55). Det slovakiska riskutjämningssystemet (RES) säkerställer att försäkringsriskerna delas och stärker därmed solidariteten ytterligare. I det slovakiska systemet tillämpas dessutom principen om gemensam prissättning, vilket innebär att försäkringsgivare inte får tillämpa olika premier beroende på försäkringsrisken, medan riskutjämningen delvis kompenserar försäkringsgivare med en mer riskfylld demografisk profil i portföljen genom att omfördela pengar från försäkringsgivare som betalar ut mindre förmåner än genomsnittet till dem som betalar ut högre förmåner än genomsnittet till sina försäkrade personer (56).
(88)
Vid sidan av alla de ovannämnda sociala och solidaritetsrelaterade kännetecknen erinrar kommissionen slutligen om att den slovakiska obligatoriska sjukförsäkringen organiseras och genomförs inom ramen för ett starkt regelverk: samtliga sjukförsäkringsbolags ställning, rättigheter och skyldigheter fastställs i lagar som föreskriver detaljerade villkor, och deras verksamhet är föremål för noggrann statlig tillsyn (57).
(89)
Med hänsyn till dessa kännetecken drar kommissionen slutsatsen att det slovakiska obligatoriska sjukförsäkringssystemet är av icke-ekonomisk art, så SZP/VZP kan inte betecknas som ett ”företag” i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget (58).
(90)
Kommissionen tillstår att vissa inslag i det obligatoriska slovakiska sjukförsäkringssystemet skulle kunna tyda på att den verksamhet som bedrivs inom systemet är av ekonomisk art: i) förekomsten av flera (offentliga och privata) försäkringsgivare i den slovakiska obligatoriska sjukförsäkringssektorn, ii) en viss konkurrens mellan dessa sjukförsäkringsgivare, som iii) bedriver en verksamhet i vinstsyfte, och iv) det faktum att den slovakiska författningsdomstolen ansett att verksamheten är öppen för konkurrens. Dessa inslag gör emellertid inte, enligt kommissionens mening. att dess slutsats att obligatorisk sjukförsäkring i Slovakien är en icke-ekonomisk verksamhet kan ifrågasättas.
(91)
Kommissionen noterar för det första att det faktum att det finns flera (offentliga och privata) aktörer som är verksamma inom den obligatoriska sjukförsäkringssektorn inte i sig innebär att deras verksamhet är av ekonomisk art i ett system där, såsom förklaras i skälen 85-87, de sociala aspekterna och syftena dominerar, solidaritetsprincipen är central och den statliga tillsynen är noggrann. En sådan tolkning skulle innebära att orimligt stor vikt lades vid de organisatoriska arrangemang en medlemsstat valt för att driva en del av sitt sociala trygghetssystem, i stället för vid det aktuella systemets huvudinnehåll (59).
(92)
Även om det finns utrymme för konkurrens i sjukförsäkringssystemet och konkurrens faktiskt förekommer följer det för det andra av domstolens rättspraxis att det inte nödvändigtvis, även om det var lagstiftarens avsikt och har bekräftats av rättsväsendet, innebär att verksamheten i fråga är av ekonomisk art. Domstolen har klargjort att slutsatsen om den ekonomiska eller icke-ekonomiska arten av verksamhet i lagstadgade sjukförsäkringssystem som i likhet med det slovakiska systemet ger en del utrymme för konkurrens, måste baseras på konkurrensens karaktär och omfattning, de omständigheter under vilken den äger rum och förekomsten och vikten av övriga relevanta faktorer (60). I det aktuella ärendet är den typ av konkurrens som är intressantast för konsumenterna - priskonkurrens med avseende på avgifternas nivå - utesluten eftersom slovakiska sjukförsäkringsgivare inte kan ändra nivån för de försäkrade personernas avgifter, som fastställs i lag. Utrymmet för konkurrens i kvalitetshänseende är dessutom relativt begränsat eftersom det slovakiska obligatoriska sjukförsäkringssystemet omfattar ett mycket stort antal lagstadgade förmåner som är lika för alla försäkrade personer, vilket lämnar litet utrymme för försäkringsgivarna att konkurrera om kunder genom att erbjuda ytterligare (kostnadsfria) rättigheter. Sjukförsäkringsgivarna har därför ingen möjlighet att påverka dessa lagstadgade förmåner och konkurrerar således inte, vare sig med varandra eller i fråga om de obligatoriska lagstadgade sjukvårdsförmåner som utgör deras främsta funktion.
(93)
För det tredje anser kommissionen att den obligatoriska sjukförsäkringsverksamhetens icke-ekonomiska art inte påverkas av det faktum att sjukförsäkringsbolagen konkurrerar när det gäller kvalitet och upphandlingseffektivitet genom att köpa sjukvård och relaterade tjänster av hög kvalitet från vårdgivare till konkurrenskraftiga priser. På så sätt skaffar försäkringsbolagen, genom en verksamhet som är separat från deras avtal med de försäkrade personerna inom det obligatoriska sjukförsäkringssystemet, de insatsvaror som behövs för att de ska kunna fullgöra sin roll i det systemet. Av domstolens rättspraxis följer att om det obligatoriska sjukförsäkringssystemet på grund av sina inneboende egenskaper är av icke-ekonomisk art är upphandlingen av de insatsvaror som behövs för att driva systemet också av icke-ekonomisk art (61).
(94)
För det fjärde påverkas inte den icke-ekonomiska karaktären hos verksamheten av det faktum att bestämmelserna om obligatorisk sjukförsäkring i Slovakien tillåter sjukförsäkringsgivare att göra vinster och dela ut en del av vinsterna till sina aktieägare, eftersom verksamheten bedrivs i ett system som tydligt uppvisar alla de ovannämnda inslag som vittnar om den icke-ekonomiska arten. Endast det faktum att sjukförsäkringsgivare får göra vinster och dela ut en del av vinsterna vederlägger inte i sig systemets övervägande sociala aspekter och syften, solidaritetsprincipens centrala roll eller den noggranna statliga regleringen och tillsynen. När det gäller den statliga regleringen erinrar kommissionen om att möjligheten att göra, använda och dela ut vinster omfattas och begränsas av rättsliga skyldigheter som staten ålägger de slovakiska sjukförsäkringsbolagen för att säkra lönsamhet och kontinuitet för den obligatoriska sjukförsäkringen med alla dess övervägande sociala och solidaritetsrelaterade syften (62). Friheten att göra, använda och dela ut vinster är därför betydligt mer begränsad i den slovakiska sektorn för obligatorisk sjukförsäkring än i normala kommersiella sektorer och förutsätter uppnåendet av sociala mål och solidaritetsmål.
(95)
Eftersom den konkurrens som införts i det slovakiska obligatoriska sjukförsäkringssystemet är begränsad (endast begränsad kvalitetskonkurrens och ingen priskonkurrens) och med hänsyn till restriktionerna för hur vinster får göras och användas leder de konkurrensinslag och den vinstinriktning som förekommer i det slovakiska obligatoriska sjukförsäkringssystemet därför inte till något ifrågasättande av de övervägande sociala, solidaritetsrelaterade och lagstiftningsmässiga inslag som vittnar om den icke-ekonomiska arten hos den verksamhet som bedrivs av sjukförsäkringsbolag i det systemet. Inslagen av konkurrens och vinstinriktning i det slovakiska systemet för obligatorisk sjukförsäkring bör i stället anses bidra till det viktigaste målet - att uppmuntra försäkringsbolagen att verka i enlighet med principerna om god förvaltning för att socialförsäkringssystemet ska fungera väl så att de sociala och solidaritetsrelaterade målen för systemet kan nås (63).
(96)
Slutligen anser kommissionen att det faktum att den slovakiska författningsdomstolen (vid bedömningen av en eventuell överträdelse av rätten enligt den slovakiska författningen att bedriva affärsverksamhet) ansett att det slovakiska obligatoriska sjukförsäkringssystemet är konkurrensutsatt inte betyder att systemet innefattar verksamhet av ekonomisk art i den mening som avses i reglerna om statligt stöd. I det målet ombads den slovakiska författningsdomstolen i själva verket att undersöka om 2007 års lagstadgade förbud mot vinstutdelning från sjukförsäkringsbolag var förenligt med den slovakiska författningen (överträdelse av äganderätten, egendomsskyddet och rätten att bedriva affärsverksamhet) och med artiklarna 18, 49, 54 och 63 i fördraget. Den slovakiska författningsdomstolen slog fast att detta förbud stred mot den slovakiska författningen och att det därför inte fanns något skäl att diskutera de väsentliga delarna av EU:s inremarknadsregler eller att avgöra om de överträtts.
(97)
Mot denna bakgrund och med hänsyn till omständigheterna i det aktuella ärendet och förekomsten och vikten av de relevanta indikatorerna kan obligatorisk sjukförsäkringsverksamhet av det slag som organiseras och genomförs i Slovakien inte betraktas som ekonomisk verksamhet.
(98)
Kommissionen slår därför fast att SZP/VZP, som gynnats av de omtvistade åtgärderna, inte kan anses utgöra företag i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget och därmed att dessa åtgärder inte innefattar statligt stöd enligt den artikeln.
(99)
Det är därför inte nödvändigt att undersöka de andra villkoren för förekomst av statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget eller att bedöma förenligheten hos de omtvistade åtgärderna.
8. SLUTSATS
(100)
Mot ovanstående bakgrund slår kommissionen fast att de omtvistade åtgärderna inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Följande åtgärder som Republiken Slovakien har genomfört till förmån för Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) och/eller Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP) utgör inte ett stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget:
a)
Kapitalökningen i SZP på 450 miljoner slovakiska kronor mellan den 28 november 2005 och den 18 januari 2006.
b)
Betalningen av SZP:s skulder genom Veritel' a. s. från 2003 till 2006.
c)
Det bidrag som hälsoministeriet beviljade SZP 2006.
d)
Kapitalökningen i VZP på 65,1 miljoner euro den 1 januari 2010.
e)
Det riskutjämningssystem som inrättades genom del 3 i lag nr 580/2004.
f)
Överföringen av portföljer från likviderade sjukförsäkringsbolag, särskilt från bolaget Družstevná zdravotná poisťovňa till VZP och från bolaget Európská zdravotná poisťovňa till SZP.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Republiken Slovakien.
Utfärdat i Bryssel den 15 oktober 2014.