ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 9. července 2014
o opatření SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP), které provádí Dánsko a Švédsko v případě skupiny Scandinavian Airlines
(oznámeno pod číslem C(2014) 4532)
(Pouze anglické znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/938/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na rozhodnutí, kterým se Komise rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie ve věci podpory SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. ŘÍZENÍ
(1)
Koncem října 2012 Dánsko, Norsko a Švédsko (dále společně jen „dotčené státy“) neformálně kontaktovaly Komisi a Kontrolní úřad ESVO v souvislosti se svým záměrem podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji ve prospěch skupiny Scandinavian Airlines (dále jen „společnost SAS“, „skupina SAS“ či „společnost“). Dne 12. listopadu 2012 se dotčené státy rozhodly podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji, aniž by však tento krok Komisi formálně oznámily.
(2)
Dne 14. listopadu 2012 se Komise věcí nového revolvingového úvěrového nástroje začala ex officio zabývat. Komise zaslala Dánsku a Švédsku ve dnech 29. listopadu 2012, 18. prosince 2012, 28. ledna 2013 a 18. února 2013 žádosti o informace, na něž ve dnech 6. prosince 2012, 8. ledna 2013, 5. a 13. února 2013 a 22. března 2013 obdržela odpovědi. V dopise ze dne 3. června 2013 poskytly Dánsko a Švédsko doplňující informace.
(3)
Dne 20. listopadu 2012 navíc Komise obdržela stížnost od společnosti Ryanair a následně dne 4. února 2013 stížnost od Sdružení evropských nízkonákladových leteckých dopravců (European Low Fares Airline Association, dále jen „ELFAA“), k nimž Dánsko a Švédsko podaly připomínky v dopise ze dne 22. března 2013.
(4)
Dopisem ze dne 19. června 2013 oznámila Komise Dánsku a Švédsku své rozhodnutí (dále „rozhodnutí o zahájení řízení“) zahájit v souvislosti s touto podporou řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie („SFEU“). Dánsko a Švédsko podaly k rozhodnutí o zahájení řízení připomínky v dopisech ze dne 19. srpna 2013.
(5)
Rozhodnutí Komise zahájit řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2) dne 28. září 2013. Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k uvedeným opatřením podaly připomínky.
(6)
Dne 28. října obdržela Komise připomínky od skupiny SAS a od společnosti Foundation Asset Management Sweden AB (dále jen „společnost FAM“) (3). Dne 5. listopadu 2013 Komise tyto připomínky postoupila Dánsku a Švédsku, aby na ně mohly reagovat. V dopisech ze dne 4. a 5. prosince 2013 dánské a švédské úřady uvedly, že k připomínkám skupiny SAS a společnosti FAM nemají žádné připomínky.
(7)
Komise si dopisem ze dne 25. února 2014 od Dánska a Švédska vyžádala další informace, oba členské státy na něj odpověděly dne 25. března 2014. V dopisech ze dne 5. a 7. března 2014 navíc dánské a švédské úřady Komisi informovaly, že se společnost SAS rozhodla nový revolvingový úvěrový nástroj zrušit a prozkoumat jiné možnosti, jak posílit svou kapitálovou základnu. Toto zrušení nabylo účinnosti dne 4. března 2014.
(8)
Švédsko a Dánsko dopisem ze dne 4. července 2014 respektive dopisem ze dne 7. července 2014 vyjádřily svůj souhlas s tím, že se vzdávají práv plynoucích z článku 342 SFEU ve spojení s článkem 3 nařízení ES 1/1958 a že toto rozhodnutí bude přijato a oznámeno v angličtině.
(9)
V rámci tohoto řízení je k posouzení toho, zda Dánsko a Švédsko dodržely ustanovení SFEU, příslušná výlučně Komise. Na druhou stranu je k posouzení toho, zda ustanovení Dohody o Evropském hospodářském prostoru (dále jen „dohoda o EHS“) dodrželo Norsko, podle čl. 109 odst. 1 této dohody ve spojení s článkem 24 Dohody mezi státy ESVO o zřízení Kontrolního úřadu a Soudního dvora příslušný Kontrolní úřad ESVO. Podle ustanovení čl. 109 odst. 2 dohody o EHS a protokolu 27 k této dohodě mají dále za účelem zajištění jednotného uplatňování v celém EHS Kontrolní úřad ESVO a Komise spolupracovat, vyměňovat si informace a navzájem konzultovat politické otázky týkající se kontroly i jednotlivých případů.
(10)
Ve světle výše uvedeného a vzhledem k tomu, že oba orgány jsou v této věci příslušné paralelně, spolupracovala Komise před přijetím tohoto rozhodnutí s Kontrolním úřadem ESVO a věc s ním konzultovala.
2. SKANDINÁVSKÝ TRH LETECKÉ DOPRAVY
(11)
V období let 2001 až 2011 skandinávský trh letecké dopravy (zahrnující Dánsko, Švédsko, Finsko a Norsko) vyjádřený sedadlokilometry ve vztahu k dostupným sedadlům (4) podle dostupných údajů vzrostl o 126 %. Téměř veškerý tento nárůst na skandinávském trhu v oblasti přepravy na krátké vzdálenosti lze přičíst nízkonákladovým dopravcům, zejména společnostem Norwegian Air Shuttle a Ryanair. Odhaduje se, že nízkonákladové společnosti se na růstu v tomto období podílely 90 % (5).
(12)
Navzdory tomu, že se zvýšil význam nízkonákladových leteckých společností, zůstává na skandinávském trhu největším hráčem společnost SAS, jejíž podíl na trhu v roce 2011 dosahoval 35,6 %, což je podstatně méně než podíl přesahující 50 %, kterého tato společnost dosahovala před deseti lety. Podíl společnosti Norwegian Air Shuttle dosahoval v témže roce 18,7 % a podíl společnosti Ryanair pak 6,8 %.
3. PŘÍJEMCE
(13)
Společnost SAS je vlajkovým dopravcem dotčených států, největší leteckou společností ve Skandinávii a osmou největší leteckou společností v Evropě. Je také zakládajícím členem Star Alliance. Sídlo této skupiny leteckých společností, jejíž součástí jsou společnosti Scandinavian Airlines, Widerøe (6) a Blue1, je ve Stockholmu a jejím hlavním evropským a mezikontinentálním uzlem je letiště v Kodani. V roce 2013 přepravila společnost SAS přibližně 28 milionů cestujících, přičemž její obrat se pohyboval okolo 42 miliard SEK.
(14)
V současnosti vlastní 50 % společnosti SAS dotčené státy: 21,4 % připadá na Švédsko, 14,3 % na Dánsko a 14,3 % na Norsko. Hlavním soukromým akcionářem je nadace Knuta a Alice Wallenbergových („nadace KAW“) s podílem 7,6 %, velikost podílů zbylých akcionářů nepřesahuje 1,5 %.
Tabulka 1
Hlavní akcionáři společnosti SAS AB k 31. březnu 2012 (7)
Akcionář
Celkem (%)
Švédský stát
21,4
Dánský stát
14,3
Norský stát
14,3
Nadace Knuta a Alice Wallenbergových
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H Värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Dánská národní banka
1,4
Robur Försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0.3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
Finanční situace SAS je již několik let neutěšená, mezi lety 2008 a 2013 byla společnost opakovaně ve ztrátě. V listopadu 2012 snížila ratingová agentura Standard and Poor's („S&P“) rating této společnosti z B- na CCC+ (8). Tržním prostředím, jež se vyznačovalo vysokými cenami paliv a nejistou poptávkou, se tyto problémy zvýraznily.
(16)
Z výročních zpráv společnosti SAS konkrétně vyplývá, že mezi lety 2008 a 2012 zaznamenala tato společnost každý rok výrazné ztráty a vykazovala významné částky čistého finančního dluhu.
Tabulka 2
Klíčové finanční údaje společnosti SAS za období 2007-2012 (v milionech SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(leden-říjen)
Výnosy
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Čistý finanční dluh
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Zisk před zdaněním (EBT)
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Čistý zisk
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Peněžní tok za daný rok
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Návratnost použitého kapitálu (v %)
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Návratnost po zdanění vzhledem k účetní hodnotě vlastního kapitálu (v %)
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Poměr úrokového krytí (v %)
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
Protože se její finanční situaci zhoršovala, realizovala společnost SAS v letech 2009-2010 program výrazného snížení nákladů („Core SAS“). Při provádění tohoto programu musela společnost SAS získat od svých akcionářů vlastní kapitál, a to prostřednictvím dvou emisí s předkupním právem: i) v hodnotě 6 miliard SEK v dubnu 2009 a ii) v hodnotě 5 miliard SEK v květnu 2010 (10).
(18)
Finanční problémy SAS kulminovaly v roce 2012, kdy společnost představila obchodní plán „4 Excellence Next Generation“ (dále jen „plán 4XNG“), který její vedení považovalo za „poslední výzvu“ pro společnost SAS (11). V listopadu 2012 se navíc v tisku objevila zpráva o možném úpadku společnosti SAS (12).
4. POPIS OPATŘENÍ: NOVÝ REVOLVINGOVÝ ÚVĚROVÝ NÁSTROJ V ROCE 2012
(19)
Podobně jako ostatní letecké společnosti na celém světě spoléhá i společnost SAS při zajištění minimální úrovně likvidity na vnější úrokové nástroje. Od 20. prosince 2006 spoléhala skupina SAS na revolvingový úvěrový nástroj, který měl skončit v červnu 2013 („starý revolvingový úvěrový nástroj“). Hodnota starého revolvingového úvěrového nástroje dosahovala 366 milionů EUR, přičemž tento nástroj poskytlo výhradně několik bank ([…] (13)). Jeho součástí byla i řada doplňkových finančních ujednání neboli podmínek, jako například […].
(20)
Vzhledem ke zhoršení výsledků společnosti se vedení skupiny SAS v prosinci 2011 rozhodlo starý revolvingový úvěrový nástroj plně vyčerpat. Poté, co dceřiná společnost skupiny SAS (konkrétně Spanair) v lednu 2012 podala návrh na vyhlášení úpadku, začala skupina SAS jednat s bankami a 15. března 2012 se dohodla na změně doplňkových ujednání. V důsledku této změny doplňkových ujednání se zvýšily náklady na čerpání starého revolvingového úvěrového nástroje, zpřísnily podmínky čerpání a společnosti SAS vznikla povinnost okamžitě splatit čerpanou částku v plné výši. Skupina SAS navíc musela věřitelům předložit plán rekapitalizace, který muselo schválit její představenstvo a hlavní akcionáři, tedy dotčené státy a nadace KAW.
(21)
Plán rekapitalizace vycházel z tzv. plánu 4XNG, na němž se pracovalo již na počátku roku 2012. Plán 4XNG zohledňoval také obavy, které byly v souvislosti se stávajícím obchodním plánem skupiny SAS nazvaným „4 Excellence“ („plán 4X“) vyjádřeny […] v květnu 2012. Skupina SAS prohlašovala, že by se díky plánu 4XNG mohla stát finančně soběstačnou leteckou společností. Plán stanovil řadu finančních cílů, které skupina SAS musí ve finančním roce 2014/2015 splnit. K těmto cílům patřilo mj. dosažení ziskového rozpětí před zdaněním a úrokovými náklady (EBIT) přes 8 %, poměru finanční připravenosti přes 20 % a poměru vlastního kapitálu a celkových aktiv přes 35 %. Předpokládalo se, že plán 4XNG umožní skupině SAS zvýšit zisk před zdaněním (EBT) o přibližně 3 miliardy SEK ročně, přičemž jeho provedení si vyžádá náklady na restrukturalizaci a jednorázové náklady ve výši přibližně 1,5 miliardy SEK.
(22)
Dalším cílem plánu 4XNG bylo připravit společnost na zavedení nových účetních pravidel pro důchody, a to od listopadu 2013, přičemž se očekávalo, že tato pravidla budou mít negativní dopad na vlastní kapitál skupiny SAS. Plán dále obsahoval závazek dokončit plán pozbytí aktiv a financování v celkovém rozsahu asi 3 miliardy SEK v potenciálních čistých peněžních výnosech z prodeje. Součástí pozbytí aktiv byl (14) i) prodej společnosti Widerøe, dceřiné regionální letecké společnosti v Norsku (15), ii) prodej menšinového podílu v […], iii) prodej podílů v nemovitostech spojených s letištěm, iv) externí zajištění pozemního odbavování (16), v) prodej leteckých motorů (17), vi) prodej a zpětný pronájem či další finanční transakce, pokud jde o […], vii) externí zajištění služeb řídicích systémů a telefonních center (18) a viii) prodej nebo zajištěné financování tří letadel typu Q400.
(23)
Dotčené státy trvají na tom, že plán 4XNG je samofinancující, což znamená, že společnost SAS z provozní činnosti a pozbytím aktiv nesouvisejících s její hlavní činností získá dostatek peněžních prostředků k financování počátečních nákladů na realizaci plánu 4XNG. Společnost SAS však měla obavy z toho, že se investoři vzhledem k významným počátečním nákladům na realizaci plánu 4XNG budou domnívat, že její situace z hlediska likvidity je neutěšená. Společnost SAS tedy požádala, aby byl spolu se zavedením nového revolvingového nástroje podporovaného dotčenými státy a nadací KAW prodloužena platnost revolvingového úvěrového nástroje starého. Společnost SAS však tvrdí, že ani starý (prodloužený) revolvingový úvěrový nástroj ani nový revolvingový úvěrový nástroj nebude čerpán.
(24)
Diskuse o novém revolvingovém úvěrovém nástroji začaly 4. června 2012 (19). Banky, které byly v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje věřiteli, zpočátku v souladu s plánem rekapitalizace (viz bod 20 výše) požadovaly, aby členské státy znovu poskytly vlastní kapitál, např. prostřednictvím emise s předkupním právem, protože nebyly ochotny podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji samy. Dotčené státy však tuto myšlenku odmítly.
(25)
Po určitém vyjednávání banky souhlasily se zřízením nového revolvingového úvěrového nástroje, který sestaví společně s dotčenými státy a nadací KAW a jenž se bude z hlediska struktury vyznačovat naprostou rovnoprávností, tj. neuplatní se v něm podřízené postavení či nepřiměřená práva na zajištění. Je třeba poznamenat, že původně měl nový revolvingový úvěrový nástroj dosahovat objemu [3-6] miliard SEK, přičemž k dispozici bylo zajištění ve výši pouze [1-4] miliard SEK. Dne 22. října 2012 byl objem nového revolvingového úvěrového nástroje s konečnou platností snížen na 3,5 miliardy SEK (přibližně 400 milionů EUR).
(26)
Nový revolvingový úvěrový nástroj poskytly tytéž banky jako nástroj starý (s jednou výjimkou (20)) spolu s dotčenými státy a nadací KAW. Dotčené státy tedy v souladu s výší svého podílu ve společnosti SAS poskytly 50 % nového revolvingového úvěrového nástroje a zbývajících 50 % poskytly banky a nadace KAW. Dotčené státy a nadace KAW se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílely za týchž podmínek (poplatky, úrokové sazby, doplňková ujednání) jako banky.
(27)
Níže jsou uvedeny hlavní charakteristiky nového revolvingového úvěrového nástroje:
-
Byl rozdělen do dvou podnástrojů v objemu 2 miliard SEK(nástroj A) a 1,5 miliardy SEK(nástroj B), do nichž příslušné státy přispěly 50 % hodnoty. Součástí cenových podmínek u obou nástrojů byl přímý poplatek, poplatek za poskytnutí úvěru, poplatek za užívání, marže a výstupní poplatek.
-
Aby mohla společnost SAS revolvingový úvěrový nástroj čerpat, musela splnit určité podmínky, přičemž tyto podmínky byly u nástroje B přísnější než u nástroje A (21).
-
V novém revolvingovém úvěrovém nástroji byl zachován balíček prvků zajištění ze starého revolvingového úvěrového nástroje, věřitelům bylo navíc poskytnuto zajištění na všechny akcie ve společnosti Widerøe a všechna ostatní nezatížená dlouhodobá aktiva, jež skupina SAS vlastnila k prosinci 2012. Nový revolvingový úvěrový nástroj tak měl přednostní zajištění na mnoho aktiv společnosti SAS, mj. i 100 % akcií jejích dceřiných společností Widerøe a SAS Spare Engine, 18 letadel a řadu nemovitostí. Účetní hodnota těchto zajištění byla stanovena na přibližně 2,7 miliardy SEK(tj. přibližně 75 % hodnoty nového revolvingového úvěrového nástroje) a byla poměrně rozdělena mezi nástroj A a nástroj B.
-
Nástroj B bylo možné čerpat pouze poté, co bude plně vyčerpán nástroj A. Po 1. lednu 2014 z něj společnost SAS mohla čerpat pouze za podmínky, že došlo k dokončení prodeje aktiv nebo akcií společnosti Widerøe.
-
Datem splatnosti nového revolvingového úvěrového nástroje byl 31. březen 2015.
(28)
Podmínky nového revolvingového úvěrového nástroje byly sjednány 25. října 2012. Zřízení nástroje však bylo podmíněno mj. souhlasem parlamentů všech dotčených států a podpisem kolektivních smluv s letovými posádkami a palubními průvodčími.
(29)
Dotčené státy předložily zprávu, kterou připravila společnost CITI ze dne 7. listopadu 2012 („zpráva společnosti CITI“) a jejímž cílem bylo posoudit, zda by se soukromý investor nacházející se v situaci, jež by se co nejvíce podobala situaci dotčených států, případně mohl podílet na novém revolvingovém úvěrovém nástroji za obdobných podmínek. Pro případ úspěšné realizace plánu 4XNG v jeho základním scénáři došla zpráva společnosti CITI k závěru, že důsledkem účasti dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji by (od listopadu 2012 do března 2015) byla vnitřní míra návratnosti („IRR“) ve výši [90-140] %, [4-9]násobná návratnost investice a nárůst hodnoty vlastního kapitálu téměř o [700-1 200] %. Zpráva společnosti CITI došla k závěru, že návratnost, kterou požadovaly dotčené státy, by tedy byla minimálně totožná jako návratnost, již by v podobné situaci požadovali soukromí investoři. Ve zprávě společnosti CITI však nebylo posouzeno, s jakou pravděpodobností společnost SAS „základní scénář“ plánu 4XNG úspěšně provede, ani to, jaký dopad budou mít odchylky od „základního scénáře“, např. pokud by se nepodařilo zpeněžit aktiva nesouvisející s hlavní činností.
(30)
Dne 19. prosince 2012 oznámila společnost SAS, že veškeré podmínky nezbytné k tomu, aby nový revolvingový úvěrový nástroj vstoupil v platnost (viz bod 28 výše), jsou splněny, a to včetně souhlasu parlamentů v dotčených členských státech. Počínaje tímto dnem byl až do 3. března 2014 účinný nový revolvingový úvěrový nástroj, který tak nahradil revolvingový úvěrový nástroj starý (22).
(31)
Dopisem ze dne 3. června 2013 Dánsko a Švédsko vysvětlily, že prodej 80 % akcií společnosti Widerøe (viz bod 22 výše) vedl k tomu, že se dotčené státy a věřitelské banky se společností SAS dohodly na změně podmínek nového revolvingového úvěrového nástroje, přestože smlouva o změně ještě nebyla formálně podepsána. V připomínkách, které během formálního vyšetřovacího řízení podaly, informovaly dánské a švédské úřady Komisi, že smlouvu o změně nového revolvingového úvěrového nástroje podepsaly všechny strany a že tato změna vstoupí v platnost, jakmile bude převod společnosti Widerøe dokončen, tj. 30. září 2013. Tato změna sestávala z těchto kroků:
-
Objem nástroje A bude snížen z 1,173 miliardy SEK na 0,8 miliardy SEK a jeho splatnost bude prodloužena o pět měsíců, tj. do 1. června 2014.
-
Společnost SAS dá do zástavy [0,5-0,8] miliardy SEK v hotovosti jako zajištění nástroje A. Na zbývající [0,1-0,4] miliardy SEK se budou vztahovat zajištění, která jsou již v dohodě o novém revolvingovém úvěrovém nástroji uvedena.
-
Částka 0,2 miliardy SEK z nástroje A bude zrušena, jakmile dojde k částečnému pozbytí úseku pozemního odbavování. Než byl nový revolvingový úvěrový nástroj dne 4. března 2014 zrušen, uzavřela společnost SAS s potenciálním kupcem prohlášení o záměru (23).
-
Objem nástroje B bude z 1,5 miliardy SEK snížen na 1,2 miliardy SEK.
5. ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(32)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti o tom, že se účast dotčených států, nadace KAW a bank na novém revolvingovém úvěrovém nástroji uskutečnila za rovných podmínek, a to zejména z těchto důvodů:
-
Vzhledem ke své účasti na starém revolvingovém úvěrovém nástroji měly banky již dříve vůči společnosti SAS expozici. Banky svůj vklad do nového revolvingového úvěrového nástroje dokonce snížily přibližně na polovinu, a omezily tak svou expozici vůči společnosti SAS v souvislosti s revolvingovým úvěrovým nástrojem přibližně o 50 %, zatímco dotčené státy - kterým se vzhledem k trvale negativním výsledkům společnosti SAS emise s předkupním právem z let 2009 a 2010 nijak nevrátily - svou expozici vůči společnosti SAS navýšily.
-
Skutečnost, že společnost SAS v lednu 2012 starý revolvingový úvěrový nástroj zcela vyčerpala, mohla ovlivnit rozhodnutí věřitelských bank o účasti na novém nástroji, které tak mohly usilovat o to, aby se vyhnuly dalšímu čerpání prostředků a zajistily si vzhledem k potížím společnosti, že jejich vklady do revolvingového úvěrového nástroje nebudou zcela ztraceny.
-
Komisi nebylo jasné, zda rozhodnutí bank podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji bylo ovlivněno tím, že dotčené státy v předchozích letech poskytovaly společnosti SAS trvalou podporu. Komise dále konstatovala, že zapojení dotčených států je nezbytným předpokladem k tomu, aby se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji mohly podílet i soukromé hospodářské subjekty.
-
Komise si nebyla jista, zda lze účast nadace KAW na novém revolvingovém úvěrovém nástroji srovnávat s účastí soukromého investora, vzhledem k tomu, že nadace KAW má vůči společnosti SAS expozici nejen v souvislosti s podílem jejích akcií, který drží, ale také prostřednictvím banky SEB.
(33)
Komise si dále kladla otázku, zda lze účast dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji z pohledu akcionáře považovat za racionální, či nikoliv, a zda by takováto účast byla v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, i pokud by se odhlédlo od argumentace účastí za rovných podmínek. Komise v tomto ohledu posuzovala, zda jsou předpoklady, o něž se plán 4XNG opírá, dostatečně podložené na to, aby přiměly soukromého investora k účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji, a zda analýzy citlivosti, jež byly v rámci tohoto plánu provedeny, nejsou příliš optimistické.
(34)
Komise například poukázala mj. na optimistická čísla v plánu, pokud jde o růst trhu v sedadlokilometrech ve vztahu k dostupným sedadlům a růst HDP i 0 % inflaci, jež se pro období let 2015-2017 předpokládala. Dále vyjádřila pochyby, zda v době podpisu smlouvy o novém revolvingovém úvěrovém nástroji bylo možné předpokládat, že všechny iniciativy zaměřené na úspory nákladů a pozbytí aktiv budou úspěšně provedeny.
(35)
Co se týče podmínek nového revolvingového úvěrového nástroje a posouzení společnosti CITI týkajícího se očekávané návratnosti při účasti dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji, zdůraznila Komise, že se ve zprávě společnosti CITI neposuzoval plán 4XNG ani nebyla provedena analýza citlivosti finančního modelu, a že se společnost CITI v této zprávě opírala pouze o informace, které jí byly poskytnuty. Komise dále zdůraznila, že ve zprávě společnosti CITI nebylo zajištění nového revolvingového úvěrového nástroje oceněno z pohledu soukromého investora v tržním hospodářství a že zde nebyl vzat v potaz dopad možných alternativních scénářů pracujících s méně příznivými předpoklady (včetně neplnění závazků) na analýzu návratnosti. Komise v tomto směru konstatovala, že podle zprávy společnosti CITI byla pravděpodobnost toho, že by společnost SAS v následujících třech letech nedostála svým závazkům, nulová, což se zdá být podceněním rizika.
(36)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem nemohla Komise vyloučit, že by účast dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji mohla společnost SAS zvýhodnit ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(37)
Komise v neposlední řadě vyjádřila pochybnosti o tom, zda je možné nový revolvingový úvěrový nástroj považovat za slučitelný s vnitřním trhem, pokud měla být v jeho rámci poskytnuta státní podpora ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Komise v tomto směru posuzovala, zda lze uplatnit některé z důvodů slučitelnosti, které stanoví čl. 107 odst. 1 SFEU. S ohledem na povahu opatření a na obtíže společnosti SAS Komise konstatovala, že jedinými relevantními kritérii se zdají být pravidla týkající se státní podpory na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU na základě pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (24) („pokyny k záchraně a restrukturalizaci“). Komise však dospěla k předběžnému závěru, že podmínky státní podpory na záchranu a restrukturalizaci podle pokynů k záchraně a restrukturalizaci zřejmě nejsou naplněny.
6. PŘIPOMÍNKY K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
6.1. Připomínky Dánska a Švédska
(38)
Dánsko a Švédsko tvrdí, že podmínky jejich účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji byly tržní, protože jejich účast se vzhledem k účasti bank a nadace KAW uskutečnila za rovných podmínek, což vylučuje, že by došlo ke státní podpoře.
(39)
Dánsko a Švédsko tvrdí, že společnost SAS ze starého revolvingového úvěrového nástroje během období, kdy probíhalo vyjednávání o novém revolvingovém úvěrovém nástroji, ani jednou nečerpala. V tomto směru poukazují na změny starého revolvingového úvěrového nástroje, k nimž došlo v březnu 2012 a jež zaváděly ještě přísnější podmínky čerpání, a tvrdí, že od konce června 2012 mohly banky případnou žádost společnosti SAS o čerpání odmítnout. V březnu 2012 společnost SAS částku čerpanou z revolvingového úvěrového nástroje plně splatila a od té doby ze starého revolvingového úvěrového nástroje nečerpala. Tyto banky lze tedy opodstatněně považovat za „vnější“ investory, kteří se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílejí za podmínek, jež jsou vzhledem k dotčeným státům rovné (25), a aniž by měly vůči společnosti SAS nějakou významnou nezajištěnou expozici (26).
(40)
Co se týče účasti nadace KAW na novém revolvingovém úvěrovém nástroji spolu s bankami, zastávají dánské a švédské úřady názor, že hospodářská expozice nadace KAW vůči bance SEB je pouze omezená, a že nemohla její rozhodnutí podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji ovlivnit.
(41)
Dánsko a Švédsko jsou nadto přesvědčeny, že plán 4XNG je realistický a lze jej úspěšně realizovat. Zastávají názor, že všechna hlediska a všechny předpoklady, včetně prognóz výnosů („ukazatele RASK“) (27), opatření k úspoře nákladů a plánovaná pozbytí aktiv, byly pečlivě prověřeny s ohledem na splnění finančních cílů v rámci plánu 4XNG na období 2014-2015. Plán 4XNG - a všechny předpoklady, o něž se opírá, - navíc pečlivě posoudili externí finanční poradci dotčených států (Goldman Sachs) i bank ([…]), přičemž tento plán byl podle jejich připomínek a doporučení následně upraven. Dánsko a Švédsko dále zdůrazňují, že očekávání úspěšné realizace plánu při rozhodování o účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji navíc podpořila skutečnost, že odkládací podmínkou pro nový revolvingový úvěrový nástroj bylo uzavření nových kolektivních smluv. Podle Dánska a Švédska nasvědčuje vývoj od prosince 2012 a zrušení nového revolvingového úvěrového nástroje dne 4. března 2014 tomu, že plán bude mít očekávané výsledky (28).
(42)
Dánsko a Švédsko tvrdí, že podmínky nového revolvingového úvěrového nástroje odpovídají běžným tržním podmínkám, neboť jsou srovnatelné s podmínkami u obdobných transakcí, a nový revolvingový úvěrový nástroj se navíc v porovnání s většinou analyzovaných transakcí vyznačuje vyššími přímými poplatky a přísnějšími podmínkami čerpání. Co se týče balíčku prvků zajištění, uvádí Dánsko a Švédsko, že vlastní finanční rizika věřitelských bank jsou zanedbatelná, neboť odhadovaná hodnota zajištění jasně převyšuje objem nástroje A. V případě likvidace by tedy pohledávky všech věřitelských bank byly uspokojeny z balíčku prvků zajištění nebo z jiných aktiv společnosti SAS, která by bylo možné prodat, např. […], její podíl v […] atd. Výše uvedený argument podporuje také to, že během první poloviny roku 2013 skutečně došlo ke zrušení významné části závazků v rámci nástroje A. Podle Dánska a Švédska to dokazuje, že banky při rozhodování, zda se budou spolu s dotčenými státy a nadací KAW na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílet, jednaly tržně a obezřetně.
(43)
Dánsko a Švédsko v neposlední řadě také uvádějí, že účast na novém revolvingovém úvěrovém nástroji přinesla věřitelům, kteří na něj poskytli prostředky, významnou návratnost, a to aniž by společnost SAS musela z nástroje čerpat. Tato skutečnost by měla podpořit názor, že účast dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji spolu s nadací KAW a bankami je plně v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství.
6.2. Připomínky skupiny SAS
(44)
Skupina SAS tvrdí, že dotčené státy se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílely jako akcionáři, ne jako veřejné orgány. Z tohoto pohledu bylo namístě dát účasti na takovémto nástroji přednost před kapitálovým vkladem, a to vzhledem k výraznému výnosu pro akcionáře/věřitele z poplatků i vzhledem k pravděpodobnému nárůstu hodnoty akcií.
(45)
Pokud jde o zásadu rovných podmínek, uvádí skupina SAS, že byla naplněna vzhledem k tomu, že banky vůči SAS neměly žádnou expozici, a proto by se s nimi mělo zacházet jako s „vnějšími“ investory. Účast dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji navíc neměla vliv na chování bank, neboť akcionáře o tuto účast požádala společnost SAS, a nikoliv banky. Skupina SAS dále tvrdí, že banky se rozhodly podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji za rovných podmínek vzhledem k dotčeným státům a nadaci KAW na základě velmi pozitivních výsledků analýzy rizik a výnosů.
(46)
Skupina SAS dále potvrzuje tvrzení Dánska a Švédska, že předpoklady, ze kterých plán 4XNG vycházel, byly dostatečně podložené a dotčené prognózy ohledně tří hlavních faktorů, tedy růstu trhu v sedadlokilometrech ve vztahu k dostupným sedadlům, růstu HDP v období let 2015-2017 a předpokládané 0 % inflaci, velmi reálné. Všechny věřitelské banky rizika spojená s realizací plánu důkladně prověřily, přičemž se zaměřily především na ukazatel RASK, který je klíčovým ukazatelem ziskovosti společnosti.
(47)
Skupina SAS zároveň tvrdí, že balíček prvků zajištění byl posouzen dostatečně a že riziko toho, že by společnost SAS neplnila podmínky realizace plánu 4XNG, bylo zmírněno. Nasvědčuje tomu i to, že odkládací podmínkou pro vstup věřitelů do nového revolvingového úvěrového nástroje byly úspory nákladů a že pro úspěšnou realizaci plánu bylo klíčové uzavření nových kolektivních smluv v listopadu 2012.
(48)
Skupina SAS dále kritizuje Komisi, že nevzala v úvahu možnost úpadku a to, že by dotčené státy ztratily hodnotu svého společného podílu, pokud by nový revolvingový úvěrový nástroj nebyl poskytnut. Skupina SAS v této souvislosti zdůrazňuje, že se dotčené státy na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílely jako klíčoví akcionáři společnosti SAS s cílem zajistit si odpovídající návratnost svých investic.
(49)
Skupina SAS v neposlední řadě uvádí, že se díky realizaci plánu 4XNG podařilo dosáhnout zisku před zdaněním ve výši 3 miliard SEK, v důsledku čehož společnost SAS v období od listopadu 2012 do července 2013 zaznamenala pozitivní výsledek.
6.3. Připomínky společnosti FAM
(50)
Podle společnosti FAM, která je odpovědná za správu aktiv nadace KAW, se nadace KAW rozhodla podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji bez ohledu na svůj podíl v bance SEB a na expozici SEB vůči společnosti SAS. Společnost FAM tvrdí, že nadace KAW nemá v bance SEB většinový podíl, ani nelze říci, že by banku SEB ovládala.
(51)
Společnost FAM posoudila plán 4XNG, finanční rizika s ním spojená a balíček prvků zajištění, a dospěla k závěru, že účast na novém revolvingovém úvěrovém nástroji je v zájmu nadace KAW. V tomto ohledu porovnala vyhlídky ochrany dlouhodobých investic nadace KAW do společnosti SAS a možnou budoucí návratnost těchto investic i vysoké poplatky, které by společnost SAS v rámci nového revolvingového úvěrového nástroje zaplatila na jedné straně, a likvidaci společnosti SAS na straně druhé, která z jejího hlediska nepředstavovala ekonomicky zajímavou variantu.
(52)
Společnost FAM také souhlasí s Dánskem, Švédskem a skupinou SAS v tom, že se všichni akcionáři podíleli na novém revolvingovém úvěrovém nástroji za rovných podmínek, aniž by se uplatnila jakákoliv forma podřízení, nepřiměřených práv na zajištění či jiných nerovných podmínek. Rozhodnutí podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji vycházelo z podrobné analýzy vyhlídek na ziskovost v důsledku toho, že společnost SAS bude v budoucnu silná a konkurenceschopná.
(53)
Společnost FAM v neposlední řadě souhlasí s názorem Dánska a Švédska, že rozhodnutí věřitelských bank podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji vycházelo z obchodních úvah, neboť v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje byla stávající expozice těchto bank pouze teoretická. Společnost FAM tvrdí, že banky měly k účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji ještě menší motivaci než dotčené státy a nadace KAW, které mohly spoléhat na růst ceny akcií. Proto má za to, že je zásadu rovných podmínek třeba považovat za naplněnou.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
7.1. Existence státní podpory
(54)
Podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.“
(55)
Pojem státní podpory se vztahuje na jakoukoli výhodu financovanou ze státních prostředků poskytnutou přímo či nepřímo státem jako takovým nebo zprostředkujícím subjektem jednajícím na základě svěřených pravomocí.
(56)
Má-li určité opatření představovat státní podporu, musí být financováno ze státních prostředků a musí je být možnost státu přičíst. Za státní prostředky se v zásadě považují prostředky některého z členských států a jeho veřejných orgánů, jakož i prostředky veřejných podniků, v nichž mají veřejné orgány přímo nebo nepřímo kontrolní vliv.
(57)
Je nepochybné, že dotčené opatření obnášelo státní prostředky, neboť bylo financováno z prostředků pocházejících z rozpočtů dotčených států, a že lze toto opatření státu přičíst. Lze zejména poukázat na skutečnost, že dánský i švédský parlament účast obou států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji schválily (viz bod 30 výše).
(58)
Dotčené opatření by muselo narušovat hospodářskou soutěž či představovat hrozbu v tomto směru a pravděpodobně ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
(59)
Z ustálené judikatury vyplývá, že pokud finanční podpora poskytnutá některým z členských států posiluje postavení podniku oproti jiným podnikům, jež jsou při obchodu v rámci Unie jeho konkurenty, pak je dán přinejmenším potenciální vliv na obchod mezi členskými státy a na hospodářskou soutěž (29). V tomto ohledu zastává Komise názor, že tuto podmínku by splňovala jakákoli potenciální hospodářská výhoda poskytnutá společnosti SAS ze státních prostředků. Společnosti SAS konkurují jiné letecké společnosti v Evropské unii a v Evropském hospodářském prostoru, zejména od 1. ledna 1993, kdy vstoupila v platnost třetí fáze liberalizace letecké přepravy („třetí balíček“) (30). Kromě toho letecké dopravě u cest na relativně kratší vzdálenosti v rámci EU konkuruje i doprava silniční a železniční, a mohli by proto být dotčeni i silniční a železniční dopravci.
(60)
Jediným z kritérií pojmu státní podpory, kterým je třeba se v tomto případě zabývat, je, zda opatření společnosti SAS selektivně poskytuje nepatřičnou hospodářskou výhodu.
(61)
Vzhledem ke zrušení nového revolvingového úvěrového nástroje ode dne 4. března 2014 posuzovala Komise, zda nový revolvingový úvěrový nástroj od svého zřízení v roce 2012 do svého zrušení v roce 2014 poskytoval společnosti SAS selektivně nepatřičnou hospodářskou výhodu.
7.2. Hospodářská výhoda pro společnost SAS
(62)
K určení toho, zda byla společnosti SAS poskytnuta státní podpora ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, či nikoliv, posoudí Komise, zda byla letecké společnosti poskytnuta hospodářská výhoda, kterou by za běžných tržních podmínek nezískala. Komise ke zkoumání této otázky uplatňuje zásadu investora v tržním hospodářství; podle této zásady by se o státní podporu nejednalo v případě, že by za obdobných okolností soukromý investor, jehož velikost by byla srovnatelná s velikostí příslušných orgánů ve veřejném sektoru a jenž by jednal v běžných tržních podmínkách v tržním hospodářství, mohl být motivován k tomu, aby ve prospěch příjemce provedl dotčené opatření.
(63)
Komise tedy na základě zásady investora v tržním hospodářství musí posoudit, zda by soukromý investor uzavřel posuzovanou transakci za týchž podmínek. Hypotetický soukromý investor jedná jako obezřetný poskytovatel kapitálu, který usiluje o maximalizaci svých zisků, aniž by však podstupoval příliš velká rizika v poměru k výnosu (31).
(64)
Příspěvek z veřejných prostředků v zásadě nepředstavuje státní podporu, pokud k němu dochází souběžně s významným kapitálovým vkladem soukromého investora, který proběhl za srovnatelných okolností a za srovnatelných podmínek (rovné podmínky) (32).
7.2.1. Rovné podmínky při účasti států, nadace KAW a bank na novém revolvingovém úvěrovém nástroji
(65)
Komise konstatuje, že věřitelské banky, které se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílely, se podílely také na revolvingovém úvěrovém nástroji starém. V novém revolvingovém úvěrovém nástroji však dotčené státy svou expozici vůči společnosti SAS navýšily, zatímco banky svůj vklad snížily přibližně na polovinu (z 366 milionů EUR na asi 200 milionů EUR), čímž svou celkovou stávající expozici v rámci revolvingového úvěrového nástroje vůči společnosti SAS přibližně o 50 % omezily. Vzhledem k tomu vyjádřila Komise v rozhodnutí o zahájení řízení pochybnosti ohledně toho, že by mohl být argument rovných podmínek naplněn, neboť se nezdálo, že by postavení dotčených států a bank bylo srovnatelné.
(66)
Dánsko, Švédsko a skupina SAS argumentují tím, že věřitelské banky při jednání o své účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji žádnou expozici v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje neměly. Tyto banky by proto měly být považovány za „vnější“ investory v postavení srovnatelném s dotčenými státy a nadací KAW.
(67)
Komise konstatuje, že společnost SAS v lednu 2012 starý revolvingový úvěrový nástroj (viz bod 20 výše) zcela vyčerpala. Změny starého revolvingového úvěrového nástroje v březnu 2012 dokonce mj. zahrnovaly i podmínku úplného a okamžitého splacení čerpané částky. Dotčené částky byly v plné výši splaceny v březnu 2012, přičemž změny starého revolvingového úvěrového nástroje, jež byly v témže měsíci přijaty, společnosti SAS následně čerpání z tohoto nástroje nesmírně komplikovaly (33). Společnosti SAS byla také uložena povinnost předložit do června 2012 plán rekapitalizace, který muselo schválit její představenstvo a rovněž dotčené státy a nadace KAW jako hlavní akcionáři. Banky tento plán nejprve odmítly. Teprve v listopadu 2012 se dotčené státy poté, co revidovaný plán 4XNG pečlivě posoudily, rozhodly k účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji a banky je následovaly.
(68)
Dánské a švédské úřady a skupina SAS proto tvrdí, že společnost SAS žádat o čerpání starého revolvingového úvěrového nástroje fakticky nemohla. Banky, které si této situace byly vědomy, se musely rozhodnout, zda pokračovat v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje až do uplynutí jeho platnosti v červnu 2013, nebo se s dotčenými státy a nadací KAW podílet na novém revolvingovém úvěrovém nástroji za rovných podmínek, a to přes skutečnost, že dotčené státy a nadace KAW, měly jako akcionáři po provedení plánu 4XNG větší motivaci se na tomto nástroji podílet vzhledem k možnosti dosáhnout zvýšení hodnoty svých akcií.
(69)
Ačkoliv Komise považuje za pravděpodobné, že přinejmenším ty z bank, které vůči společnosti SAS neměly jiné nezajištěné dvoustranné expozice, nebyly v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje v době, kdy se rozhodly podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji, významně exponovány, zastává také názor, že přesto existovalo riziko, že společnost SAS mohla před zřízením nového revolvingového úvěrového nástroje podmínky čerpání splnit. Skutečnost, že se tak nestalo a že starý revolvingový úvěrový nástroj nebyl poté, co byl v březnu 2012 v plné výši splacen, využit, je v tomto směru irelevantní. Z tohoto hlediska se situace jeví tak, že banky měly v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje vůči společnosti SAS určitou míru expozice, kterou se státy (a nadace KAW) nevyznačovaly. Komise proto nemůže přijmout argument dánských a švédských úřadů, že se banky na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílely jako „vnější“ investoři bez ohledu na svou expozici v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje.
(70)
Komise nadto nemůže souhlasit s Dánskem a se Švédskem, že expozice některých bank ve formě dvoustranných nástrojů spojených se starým revolvingovým úvěrovým nástrojem (34) nepředstavovala během období vyjednávání o novém revolvingovém úvěrovém nástroji žádné finanční riziko vzhledem k tomu, že tyto nástroje by bývaly nemohly být čerpány, pokud by nebyl starý revolvingový úvěrový nástroj čerpán v plné výši. Jak je uvedeno výše, existovalo riziko, byť nesporně malé, že podmínky čerpání mohly být splněny, přestože po změnách v březnu 2012 a zavedení přísných podmínek, byla pravděpodobnost, že společnost SAS bude starý revolvingový úvěrový nástroj čerpat, velice malá.
(71)
Nadto se zdá, že některé banky byly vůči společnosti SAS exponovány i jinak. Například kromě účasti na starém revolvingovém úvěrovém nástroji měla […] k 30. září 2012 nezajištěnou (a nečerpanou) dvoustranou expozici vůči společnosti SAS ve výši [200-600] milionů SEK, a rovněž nezajištěnou expozici na kreditních kartách ve výši [500-900] milionů SEK. Mohla proto odpovídat za pokrytí veškerých nákladů na poskytnutí náhrady zákazníkům, pokud by společnost SAS zrušila příslušné lety. Přestože tato nezajištěná expozice na kreditních kartách tvořila pouze [0-2] % z celkového úvěrového portfolia […] ve výši přibližně [1 000-3 000] miliard SEK, představovala i tak finanční riziko, a nelze tedy přijmout tvrzení, že […] byla při rozhodování o účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji vůči dotčeným státům ve srovnatelném postavení.
(72)
Tři další banky měly nadto expozici ve formě nesplacených nástrojů na financování letadel (např. […]). Ačkoliv dotčené státy tvrdí, že tato financování byla zajištěna letadly, a nepředstavovala pro banky finanční riziko, protože je bylo možné na trhu snadno prodat, fakticky to prokázáno nebylo. Zůstává nejasné, zda by v případě urgentního prodeje letadel byla celková částka skutečně získána zpět v plné výši.
(73)
V rozhodnutí o zahájení řízení si navíc Komise kladla otázku, zda jednání bank mohlo být ovlivněno jednáním dotčených států, a to vzhledem k průběžné finanční podpoře, kterou dotčené státy letecké společnosti v minulých letech poskytovaly (např. problémy emisí s předkupním právem v letech 2009 a 2010). Banky kromě toho byly, jak je vysvětleno v bodech 23 a 24 výše, ochotny se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílet pouze pod podmínkou, že se na něm budou podílet i dotčené státy.
(74)
Komise má v zásadě za to, že podmínku rovných podmínek nelze uplatnit v případech, kdy je účast dotčených států nezbytným předpokladem toho, aby se na dotčené transakci podíleli soukromí provozovatelé.
(75)
V průběhu formálního vyšetřovacího řízení Dánsko, Švédsko a skupina SAS argumentovaly tím, že při vyjednávání o novém revolvingovém úvěrovém nástroji se banky v žádné fázi necítily být jednáním dotčených států v minulosti a jejich ochotou nadále společnost SAS podporovat „zasaženy“, a to bez ohledu na to, že prognózy dotčených států týkající se výnosů při emisích s předkupním právem z let 2009 a 2010 se nenaplnily.
(76)
Komise nemůže vyloučit možnost, že by soukromé hospodářské subjekty nebyly ochotny do podniku, jejž v minulosti charakterizovaly takovéto výsledky a u kterého jsou prognózy nepředvídatelné, investovat jinak než při účasti dotčených států. Zároveň nemůže vyloučit ani to, že dotčené státy, které odmítly poskytnout nový vlastní kapitál a podílet se na podřízeném revolvingovém úvěrovém nástroji, již nechtěly do společnosti SAS vkládat další prostředky. Bez ohledu na tyto úvahy Komise stále není přesvědčena o tom, že účast států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji proběhla za podmínek, jež byly ve vztahu k podmínkám věřitelských bank rovné, a to vzhledem k tomu, že účast dotčených států vedla ke snížení celkové expozice bank vůči společnosti SAS v rámci revolvingového úvěrového nástroje přibližně o 50 %, zatímco dotčené státy svou expozici vůči této společnosti týmž krokem navýšily.
(77)
Pokud jde o to, zda lze jednání nadace KAW považovat za referenční kritérium, které umožňuje stanovit, jak by v dané situaci jednal soukromý investor, či nikoliv, vyplynulo z formálního vyšetřovacího řízení, že expozice nadace KAW vůči společnosti SAS prostřednictvím podílu v bance SEB byla menší, než se uvádělo v rozhodnutí o zahájení řízení. Vzhledem k tomu, že nadace KAW je pouze menšinovým akcionářem banky SEB a expozice banky SEB vůči společnosti SAS je omezená, lze dovozovat, že podíl nadace KAW na novém revolvingovém úvěrovém nástroji byl motivován vyhlídkami na ziskovost investice.
(78)
Formální vyšetřovací řízení Komisi nad rámec skutečností uvedených výše neumožnilo dospět s jistotou k závěru, že dotčená transakce proběhla za rovných podmínek.
(79)
Nezávisle na posouzení rovnosti podmínek zkoumala Komise také to, zda účast dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji lze z hlediska akcionářů považovat za racionální, či nikoliv a zda by naplnila zásadu investora v tržním hospodářství, i pokud by se rovností podmínek neargumentovalo.
7.2.2. Posouzení účasti států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji z hlediska zásady investora v tržním hospodářství
(80)
Otázka, kterou je třeba se zabývat, zní, zda by se soukromý investor v téže situaci jako dotčené státy, tj. stávající akcionáři společnosti SAS, za okolností podobných těm, s nimiž byly v roce 2012 dotčené státy konfrontovány, na novém revolvingovém úvěrovém nástroji za podobných podmínek podílel, či nikoliv (35).
(81)
V tomto ohledu jsou poučné nezávislé analýzy, které před dojednáním nového revolvingového úvěrového nástroje provedly externí finanční poradenské společnosti (konkrétně společnost Goldman Sachs International a společnost CITI jako poradenské společnosti dotčených států a […] jako poradenská společnost věřitelských bank). Podle Dánska a Švédska se dotčené státy rozhodly podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji teprve poté, co plán 4XNG podrobně posoudili jejich externí poradci, a po úpravě podmínek nového revolvingového úvěrového nástroje.
(82)
Komise vyjádřila ve svém rozhodnutí o zahájení řízení k rozsahu zprávy zpracované společností CITI určité výhrady, ovšem Dánsko a Švédsko vysvětlily, že se jejich rozhodnutí podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji se opíralo o všechny analýzy zpracované jejich finančními poradci, a zpráva společnosti CITI by proto neměla být posuzována izolovaně.
(83)
Finančním poradcům byl mj. zadán úkol, aby v tomto směru zpracovali kritickou analýzu plánu 4XNG a nového revolvingového úvěrového nástroje a relevantních citlivých a zranitelných míst. Tato analýza byla provedena na základě série zpráv s odkazem na historické výsledky společnosti SAS a na jiná referenční odvětvová kritéria. Poradci v souvislosti s plánem 4XNG i novým revolvingovým úvěrovým nástrojem vydali různá doporučení týkající se strategií ke zmírňování rizik. V souladu s těmito doporučeními požadovaly dotčené státy řadu úprav plánu 4XNG (aby se urychlila opatření na úsporu nákladů a aby se plán přizpůsobil dalším iniciativám) a rovněž úpravy podmínek nového revolvingového úvěrového nástroje tak, aby se snížila pravděpodobnost čerpání.
(84)
Při analýze plánu 4XNG externí poradci určili klíčové oblasti možného rizika, mj. oblast cílů na poli úspory nákladů, oblast pozbytí aktiv a oblast tlaku na ukazatel RASK, a věnovali jim zvláštní pozornost. Toto posouzení rizik vyústilo mj. v následující úvahy:
-
Cíle na poli úspory nákladů
V návaznosti na doporučení externích poradců byl plán 4XNG upraven a posílen tak, aby zahrnoval iniciativy na poli úspory nákladů v rozsahu přibližně [1-4] miliardy SEK za rok (oproti původnímu cíli [1-4] miliardy SEK za rok tedy došlo k nárůstu). Ačkoliv mezi možnými problémy, jež byly určeny, figurovalo i nesplnění cílů na poli úspory nákladů, klíčovým krokem k odstranění rizik spojených s plánem 4XNG před dojednáním nového revolvingového úvěrového nástroje bylo uzavření nových kolektivních smluv, v jejichž rámci by došlo ke snížení mezd a výhod zaměstnanců, a změny penzijního plánu v listopadu 2012. To mělo za následek přímé úspory nákladů ve výši necelých [0-3] miliard SEK za rok […], jež musely být na žádost států úspěšně realizovány předtím, než mohl nový revolvingový úvěrový nástroj nabýt účinnosti.
-
Pozbytí aktiv
V návaznosti na to, že původní předpoklady ohledně pozbytí aktiv zpochybnil externí finanční poradce, a také vzhledem k novým informacím, které během tohoto procesu vyšly najevo, se konečný seznam plánovaných pozbytí aktiv v plánu 4XNG odchýlil od seznamu, který společnost SAS původně sestavila (36). Finanční poradce dotčených států nakonec dospěl k závěru, že pozbytí aktiv (v odhadované hodnotě přibližně 3,0 miliardy SEK) obsažené v konečném plánu 4XNG je v předpokládaném časovém rámci proveditelné. Nový revolvingový úvěrový nástroj nadto obsahoval ustanovení upravující načasování prodeje společnosti Widerøe a nařizující použít výnosy z pozbytí aktiv důsledně ke splacení tohoto nástroje.
-
Tlak na ukazatel RASK
S přihlédnutím k relevantním údajům o historických trendech, prognózám třetích stran a známým změnám v konkurenčním prostředí v příslušné době byly posouzeny předpoklady, z nichž se při odhadu tlaku na výnosy a ukazatel RASK vycházelo. Nemělo se tedy za to, že by tyto předpoklady představovaly významné riziko, že se realizací plánu 4XNG nedosáhne očekávaných výsledků.
(85)
Co se týče pochybností Komise o optimistickém pohledu na konkrétní faktory v plánu 4XNG (např. růst trhu měřeno ukazatelem RASK, prognózy vývoje HDP a 0 % inflace v období 2015-2017) vyjádřené v rozhodnutí o zahájení řízení, vyplývá z informací předložených během formálního vyšetřovacího řízení Dánskem, Švédskem a skupinou SAS, že tyto odhady zohlednily zejména hlavní trhy, na kterých je společnost SAS aktivní. Projevila se zde i výraznější expozice společnosti vůči severní spíše než jižní Evropě a také její expozice vůči americkému trhu a asijskému trhu. Z učiněných vyjádření dále vyplývá, že odhadovaná inflace nákladů ve výši 0 % za rok v období 2015-2017 představuje čistý výsledek spojení základní míry inflace ve výši 2 % za rok (což odpovídá odhadované výši inflace v EU) a předpokladu, že bude možné její vliv neutralizovat prostřednictvím nových opatření ke snížení nákladů.
(86)
Pokud jde o nedostatečné testování citlivosti u analýzy vnitřní míry návratnosti uvedené ve zprávě společnosti CITI (viz bod 35 výše) a o počáteční obavy Komise ohledně potenciálního dopadu méně optimistických scénářů, obdržela Komise od Dánska a Švédska v jejich vyjádřeních k rozhodnutí o zahájení řízení dodatečné informace o rozsahu provedené analýzy citlivosti. Při zpracovávání plánu 4XNG v období červen-září 2012 v tomto směru společnost Goldman Sachs představila řadu testů citlivosti. Revidovaná analýza v září 2012 ukázala, že společnosti SAS nedojdou peněžní prostředky ani při scénářích s horšími výsledky, tj. že by se ve všech analyzovaných případech hotovostní pozice společnosti SAS udržela nad spodní hranicí pásma revolvingového úvěrového nástroje. Mělo se však za to, že k zachování důvěry trhů je zapotřebí mechanismus k zajištění likvidity a že revolvingový úvěrový nástroj zůstává nejrealističtější možností, jak tuto záložní likviditu získat.
(87)
Komise tedy bere na vědomí sérii finančních revizí plánu 4XNG (včetně rozsáhlé analýzy a testování různých iterací tohoto plánu). Komise si je rovněž vědoma výsledných požadavků dotčených států na snížení rizik při provádění a na vytvoření konsolidovaného plánu restrukturalizace ještě před vstupem do nového revolvingového úvěrového nástroje. Tyto kroky se zdají být v souladu s postupem obezřetného soukromého investora v tržním hospodářství. I tak je ovšem třeba zvážit, zda podmínky nového revolvingového úvěrového nástroje odpovídaly, či neodpovídaly tomu, co by soukromý investor v tržním hospodářství v téže situaci jako dotčené státy, tj. stávající akcionáři společnosti SAS, býval přijal.
(88)
Dánsko, Švédsko a skupina SAS vysvětlily, že specifickým rysem odvětví letecké dopravy je nutnost zachovat si vysokou úroveň finanční připravenosti tak, aby bylo možno udržet si důvěru zákazníků i zúčastněných stran, pokud jde o schopnost společnosti i nadále vykonávat svou činnost. Vzhledem k finančním potížím, jimž společnost SAS v roce 2012 čelila, a situaci v oblasti likvidity, jež v uvedené době panovala, byla pravděpodobně jedním z motivů pro účast dotčených států jakožto akcionářů společnosti SAS na novém revolvingovém úvěrovém nástroji snaha zabránit větším ztrátám či úpadku v případě rozsáhlého odčerpávání likvidity společnosti.
(89)
V tomto ohledu se zdá být patrné, že státy při dokončování podmínek nového revolvingového úvěrového nástroje čerpaly z doporučení nezávislých finančních poradců. Zdá se dokonce, že podmínky nového revolvingového úvěrového nástroje byly celkově zaměřeny na zmírnění hlavních zjištěných obchodních rizik. Jak se uvádí v bodě 84, klíčovou odkládací podmínkou pro realizaci nového revolvingového úvěrového nástroje bylo například úspěšné uzavření nových kolektivních smluv s letovými posádkami. Navíc se vzhledem k podmínkám čerpání platným pro nástroj B zdálo být velmi nepravděpodobné, že by k jeho čerpání mohlo dojít dříve než v březnu 2015 (37). Doplňková finanční ujednání, jež byla s novým revolvingovým úvěrovým nástrojem spojena, byla také z hlediska struktury koncipována tak, aby společnost SAS v případě, že se jí nepodaří naplnit klíčové finanční prognózy obsažené v plánu 4XNG, neměla k revolvingovému úvěrovému nástroji přístup nebo aby musela vrátit veškeré částky, které za dotčenou dobu z revolvingového úvěrového nástroje čerpala (38).
(90)
Nad rámec výše uvedených zjištění navíc Komise obdržela další informace týkající se přiměřenosti podkladového zajištění nového revolvingového úvěrového nástroje. Ve zprávě z května 2012 zpracovala […] nezávislé ocenění společnosti Widerøe a některých hmotných aktiv (včetně náhradních motorů, příslušných letadel, řady menších nemovitostí a některého vybavení), jež byly následně použity k zajištění nového revolvingového úvěrového nástroje. Ačkoliv se pozornost soustředila na společnost Widerøe, která se považovala za nejvýznamnější aktivum v rámci balíčku prvků zajištění, a posouzení dalších aktiv vycházelo z omezenějších informací, dosáhla v souhrnném ocenění celková hodnota aktiv výše přibližně [1-4]-[3-6] miliard SEK. Celková odhadovaná hodnota aktiv, která byla použita k zajištění, tedy převyšuje objem nástroje A. Podle názoru Dánska a Švédska se tento stav považoval pro věřitele nového revolvingového úvěrového nástroje za dostatečně uspokojivý vzhledem k tomu, že pravděpodobnost, že společnost SAS někdy bude čerpat nástroj B, se, jak je uvedeno výše, považovala za zanedbatelnou.
(91)
Vlastní finanční rizika spojená s novým revolvingovým úvěrovým nástrojem dále zmírňovala ustanovení o povinné platbě předem a/nebo zrušení závazků v rámci nového revolvingového úvěrového nástroje v případě, že by společnost SAS pozbyla určitých aktiv nebo využila jiných možností financování. Tato ustanovení o platbě předem a zrušení závazků měla za následek postupné snižování potenciálních ztrát. Celkový objem nového revolvingového úvěrového nástroje byl v důsledku prodeje společnosti Widerøe a na základě dohody, jež vstoupila v platnost po uskutečnění uvedeného prodeje v září roku 2013 (viz bod 31 výše) dokonce snížen z 3,5 na 2 miliardy SEK.
(92)
Zdá se tedy, že byl přijat komplexní a soudržný soubor opatření, jež se konkrétně zaměřila na zajištění další životaschopnosti společnosti SAS v období let 2012-2015 a snížení hlavních finančních rizik spojených s novým revolvingovým úvěrovým nástrojem.
(93)
Komise dále uznává, že je zapotřebí zvážit, zda mohl být srovnatelný soukromý investor za podobných tržních podmínek jako dotčené státy (tj. stávající akcionáři společnosti SAS) motivován k tomu, aby ve prospěch příjemce provedl dotčené opatření. Z toho důvodu je rovněž účelné zohlednit pro srovnání možné hypotetické situace, k nimž by došlo, pokud by dotčené opatření podniknuto nebylo.
(94)
Dánsko, Švédsko a skupina SAS v tomto ohledu ve svých vyjádřeních k rozhodnutí o zahájení řízení tvrdí, že by v případě, že by revolvingový úvěrový nástroj v roce 2012 nebyl poskytnut, pravděpodobně došlo k úpadku. Podle Dánska a Švédska by tak dotčeným státům vznikla celková ztráta ve výši 1 044 milionů SEK, tj. ve výši hodnoty jejich celkového akciového podílu. Zohledňovala se také vyhlídka ztráty budoucích kapitálových zisků v případě úspěšného provedení plánu 4XNG. Pro srovnání: Dánsko a Švédsko ve svých vyjádřeních odhadují, že pokud by společnost SAS nedostála svým závazkům v rámci nového revolvingového úvěrového nástroje, činila by celková možná ztráta vyplývající ze společného podílu dotčených států a jejich vkladů do revolvingového úvěrového nástroje v nejkrajnějším případě až kolem [1 000-3 000] milionů SEK (39).
(95)
V případě úpadku společnosti SAS se tedy případné další ztráty související s účastí dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji (tj. přibližně 447,5 milionu SEK, pokud vyjdeme z ilustračního příkladu uvedeného Dánskem a Švédskem) jeví jako relativně omezené ve srovnání se ztrátou, k níž by tak jako tak došlo v souvislosti s jejich akciovými podíly. Z porovnání této poměrně omezené postupné změny v rámci scénáře s nedosažením výsledků (scénář s úpadkem), s nímž dotčené státy pracovaly, s možným pozitivním efektem pro dotčené státy při úspěšném provedení plánu 4XNG podle všeho vyplývá další argument ve prospěch rozhodnutí dotčených států o účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji. Při nejoptimističtějším „základním“ scénáři se ve zprávě společnosti CITI celková výše možného kapitálového zisku dotčených států odhaduje na [7 000-12 000] milionů SEK. Ačkoliv Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila určité výhrady k optimismu takovýchto růstových prognóz, uznává, že i v konzervativnějších příznivých scénářích by potenciální kapitálový zisk stále mohl výrazně převyšovat potenciální ztráty při scénářích nepříznivých.
(96)
Komise tedy bere na vědomí výše uvedené posouzení rizik a výnosů, jakož i rozsáhlý přezkum a testování plánu 4XNG, dodatečná ověření podkladového kolaterálu, (40) ustanovení o zrušení a platbách předem, která vedla k postupnému snižování potenciálních ztrát (41), a různá další opatření ke zmírnění rizik začleněná do nového revolvingového úvěrového nástroje (42). Při zohlednění výše uvedeného se rozhodnutí dotčených států podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji zdá být v souladu s kroky soukromého hospodářského subjektu, jenž by jednal s cílem dosáhnout běžné tržní návratnosti s ohledem na konkrétní situaci dané společnosti v dané době.
(97)
V návaznosti na skutečnosti uvedené výše dochází Komise k závěru, že se dotčené státy v postavení stávajících akcionářů společnosti SAS při rozhodnutí podílet se společně s nadací KAW a věřitelskými bankami v období od prosince 2012 do března 2014 na novém revolvingovém úvěrovém nástroji řídily přiměřenými a realistickými vyhlídkami na ziskovost. Z jejich účasti tedy pro společnost SAS neplynuly žádné výhody ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
7.3. Závěr ohledně existence státní podpory
(98)
S ohledem na výše uvedené dospěla Komise k závěru, že účast Dánska a Švédska na novém revolvingovém úvěrovém nástroji nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(99)
Závěrem Komise konstatuje, že Dánsko a Švédsko souhlasily s přijetím a oznámením tohoto rozhodnutí v anglickém znění,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Financování společnosti Scandinavian Airlines prostřednictvím nového revolvingového úvěrového nástroje, který Dánské království a Švédské království zřídily v prosinci roku 2012, nepředstavuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Dánskému království a Švédskému království.
V Bruselu dne 9. července 2014.
KOMMISSIONENS BESLUT
av den 9 juli 2014
om den åtgärd SA.35668 (13/C) (f.d. 13/NN) (f.d. 12/CP) som Danmark och Sverige har genomfört till förmån för Scandinavian Airlines
[delgivet med nr C(2014) 4532]
(Endast den engelska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2014/938/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a, och
med beaktande av det beslut genom vilket kommissionen beslutade att inleda det förfarande som anges i artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, vad gäller stöd SA.35668 (13/C) (f.d. 13/NN) (f.d. 12/CP), (1)
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
1. FÖRFARANDE
(1)
I slutet av oktober 2012 kontaktade Danmark, Sverige och Norge (nedan tillsammans kallade staterna) informellt kommissionen och Eftas övervakningsmyndighet (nedan kallad övervakningsmyndigheten) gällande sin avsikt att delta i en ny revolverande kreditfacilitet till förmån för Scandinavian Airlines (nedan kallat SAS, SAS-koncernen eller företaget). Den 12 november 2012 beslutade staterna att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten, dock utan att formellt anmäla åtgärden till kommissionen.
(2)
Den 14 november 2012 inledde kommissionen en utredning på eget initiativ avseende den nya revolverande kreditfaciliteten. Kommissionen begärde upplysningar av Danmark och Sverige den 29 november 2012, den 18 december 2012, den 28 januari 2013 och den 18 februari 2013 och mottog svar den 6 december 2012, den 8 januari 2013, den 5 och den 13 februari 2013 respektive den 22 mars 2013. Danmark och Sverige lämnade ytterligare upplysningar i en skrivelse av den 3 juni 2013.
(3)
Den 20 november 2012 mottog kommissionen dessutom ett klagomål från Ryanair, som följdes av ett klagomål från European Low Fares Airline Association (nedan kallad ELFAA) den 4 februari 2013 som Danmark och Sverige lämnade synpunkter på i en skrivelse av den 22 mars 2013.
(4)
Genom en skrivelse av den 19 juni 2013 underrättade kommissionen Danmark och Sverige om sitt beslut att inleda det förfarande som anges i artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat EUF-fördraget) avseende detta stöd (nedan kallat beslutet om att inleda förfarandet). Danmark och Sverige lämnade synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet genom skrivelser av den 19 augusti 2013.
(5)
Kommissionens beslut om att inleda förfarandet har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (2) av den 28 september 2013. Kommissionen har uppmanat berörda parter att inkomma med sina synpunkter på åtgärderna i fråga.
(6)
Kommissionen mottog synpunkter från SAS-koncernen och från Foundation Asset Management Sweden AB (nedan kallat FAM) (3) den 28 oktober 2013. Den 5 november 2013 översände kommissionen dessa synpunkter till Danmark och Sverige som gavs tillfälle att bemöta dem. I skrivelser av den 4 och den 5 december 2013 meddelade de danska och de svenska myndigheterna att de inte hade några kommentarer till SAS-koncernens och FAM:s synpunkter.
(7)
Kommissionen begärde ytterligare upplysningar från Danmark och Sverige i en skrivelse av den 25 februari 2014, som besvarades den 25 mars 2014 av båda medlemsstaterna. Vidare underrättade de danska och de svenska myndigheterna i skrivelser av den 5 och den 7 mars 2014 kommissionen om att SAS hade beslutat att upphäva den nya revolverande kreditfaciliteten och undersöka andra möjligheter att stärka sin kapitalbas. Upphävandet trädde i kraft den 4 mars 2014.
(8)
Genom skrivelser av den 4 respektive den 7 juli 2014 samtyckte Sverige och Danmark till att avstå sina rättigheter enligt artikel 342 i EUF-fördraget jämförd med artikel 3 i rådets förordning nr 1 från 1958, och därmed antas och anmäls detta beslut på engelska.
(9)
I detta förfarande är kommissionen ensamt behörig att bedöma om Danmark och Sverige har följt bestämmelserna i EUF-fördraget. Övervakningsmyndigheten är å andra sidan, enligt artikel 109.1 i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (nedan kallat EES-avtalet) jämförd med artikel 24 i avtalet mellan Eftastaterna om upprättande av en övervakningsmyndighet och en domstol, behörig att bedöma om Norge har följt bestämmelserna i EES-avtalet. Vidare ska övervakningsmyndigheten och kommissionen, enligt artikel 109.2 i EES-avtalet och protokoll 27 till det avtalet, för att säkerställa en enhetlig tillämpning inom hela EES, samarbeta, utbyta information och samråda i frågor som rör övervakningspolitiken och enskilda ärenden.
(10)
Mot denna bakgrund och med tanke på att båda institutionerna är behöriga i det aktuella ärendet har kommissionen samarbetat och samrått med övervakningsmyndigheten innan detta beslut antogs.
2. DEN SKANDINAVISKA LUFTFARTSMARKNADEN
(11)
Mellan 2001 och 2011 uppgavs den skandinaviska luftfartsmarknaden (som omfattar Danmark, Sverige, Finland och Norge) växa med 126 % uttryckt i erbjuden platskilometer, s.k. ASK (4). Nästan hela tillväxten på den skandinaviska kortdistansmarknaden härrörde från lågprisbolag, främst Norwegian Air Shuttle och Ryanair. Lågprisbolagen beräknas ha genererat 90 % av tillväxten under den perioden. (5)
(12)
Trots lågprisbolagens ökade betydelse är SAS fortfarande den största aktören på den skandinaviska marknaden med en beräknad marknadsandel 2011 på 35,6 %, vilket är långt under de nivåer på över 50 % som rådde för ett årtionde sedan. Marknadsandelarna för Norwegian Air Shuttle och Ryanair uppgick samma år till 18,7 % respektive 6,8 %.
3. STÖDMOTTAGAREN
(13)
SAS är staternas ledande flygbolag, Skandinaviens största och Europas åttonde största flygbolag. Det är också en av de ursprungliga medlemmarna i Star Alliance. Flygbolagskoncernen, som innefattar Scandinavian Airlines, Widerøe (6) och Blue1, har sitt säte i Stockholm och har Köpenhamns flygplats som sitt huvudsakliga europeiska och interkontinentala nav. SAS transporterade 2013 omkring 28 miljoner passagerare, och intäkterna uppgick till omkring 42 miljarder svenska kronor.
(14)
SAS ägs för närvarande till 50 % av staterna: 21,4 % av Sverige, 14,3 % av Danmark och 14,3 % av Norge. Den största privata aktieägaren är Knut och Alice Wallenbergs Stiftelse (nedan kallad KAW) (7,6 %), och övriga aktieägares andelar uppgår till 1,5 % eller mindre.
Tabell 1
Huvudsakliga aktieägare i SAS AB den 31 mars 2012 (7)
Aktieägare
Totalt (%)
Svenska staten
21,4
Danska staten
14,3
Norska staten
14,3
Knut och Alice Wallenbergs Stiftelse
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H Värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Danmarks Nationalbank
1,4
Robur Försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0,3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
SAS ekonomiska ställning har varit svag i flera år, med återkommande förluster mellan 2008 och 2013. I november 2012 sänkte Standard and Poor's (nedan kallat S&P) sitt kreditbetyg för företaget från B- till CCC+. (8) Svårigheterna förvärrades av marknadsförhållandena, dvs. höga bränslekostnader och osäker efterfrågan.
(16)
Framför allt framgår av företagets årsredovisningar att SAS mellan 2008 och 2012 har gjort stora förluster varje år och har redovisat betydande finansiella nettoskulder.
Tabell 2
SAS finansiella nyckeltal 2007-2012 (miljoner SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(jan-okt)
Inkomster
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Finansiell nettoskuld
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Resultat före skatt
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Nettoinkomst
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Kassaflöde för året
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Avkastning på sysselsatt kapital (ROCE) - %
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Avkastning på bokfört eget kapital efter skatt - %
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Räntetäckningsgrad - %
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
Till följd av den allt sämre ekonomiska ställningen genomförde SAS ett omfattande kostnadsminskningsprogram (”Core SAS”) 2009-2010. Genomförandet av programmet krävde att SAS skaffade eget kapital från aktieägarna genom två nyemissioner med företrädesrätt: i) 6 miljarder svenska kronor i april 2009 och ii) 5 miljarder svenska kronor i maj 2010. (10)
(18)
SAS ekonomiska svårigheter kulminerade 2012, när företaget presenterade affärsplanen 4 Excellence Next Generation (nedan kallad 4XNG-planen), som av flygbolagets ledning uppfattades som SAS ”sista utväg”. (11) Pressen rapporterade dessutom i november 2012 att SAS riskerade konkurs. (12)
4. BESKRIVNING AV ÅTGÄRDEN: DEN NYA REVOLVERANDE KREDITFACILITETEN 2012
(19)
Liksom andra flygbolag globalt har SAS förlitat sig på externa kreditfaciliteter för att upprätthålla en miniminivå av likviditet. Sedan den 20 december 2006 har SAS förlitat sig på en revolverande kreditfacilitet som skulle löpa ut i juni 2013 (nedan kallad den gamla revolverande kreditfaciliteten). Den gamla revolverande kreditfaciliteten uppgick till 366 miljoner euro och tillhandahölls av ett antal banker ([…] (13)). Den innefattade också ett antal ekonomiska villkorsklausuler, t.ex. […].
(20)
I december 2011 beslutade SAS ledning, som en följd av företagets försämrade affärsresultat, att den gamla revolverande kreditfaciliteten skulle utnyttjas till fullo. Efter en konkursansökan från ett av SAS dotterbolag (Spanair) i januari 2012 inledde SAS förhandlingar med bankerna, vilket resulterade i en överenskommelse om en villkorsjustering den 15 mars 2012. Denna villkorsjustering medförde ökade kostnader för utnyttjande av den gamla revolverande kreditfaciliteten, skärpta villkor för kreditutnyttjande och krav på att SAS omedelbart skulle återbetala hela det utnyttjade beloppet. Dessutom måste SAS förse kreditgivarna med en rekapitaliseringsplan som måste godkännas av styrelsen och de största aktieägarna, dvs. staterna och KAW.
(21)
Rekapitaliseringsplanen understöddes av den så kallade 4XNG-planen, som redan var under utarbetande i början av 2012. 4XNG-planen tog även upp farhågor som uttryckts av […] om SAS gällande affärsplan, 4 Excellence (nedan kallad 4X-planen), i maj 2012. Enligt SAS skulle 4XNG-planen göra det möjligt för företaget att positionera sig som ett ekonomiskt självförsörjande flygbolag. Planen innehöll ett antal ekonomiska mål som SAS skulle nå under budgetåret 2014-2015. Bland målen fanns en EBIT-marginal på över 8 %, en finansiell beredskap över 20 % samt en soliditet (eget kapital/tillgångar) som överstiger 35 %. 4XNG-planen var tänkt att göra det möjligt för SAS att förbättra sitt resultat före skatt med ca 3 miljarder svenska kronor på årsbasis, samtidigt som genomförandet av planen skulle kräva omstruktureringskostnader och engångskostnader på ca 1,5 miljarder svenska kronor.
(22)
Ett annat mål med 4XNG-planen var att förbereda företaget inför införandet av nya redovisningsregler för pensioner från och med november 2013, vilket förväntades inverka negativt på SAS-koncernens egna kapital. Dessutom innehöll planen ett åtagande om att genomföra en plan för avyttring och finansiering av tillgångar, med totalt ca 3 miljarder svenska kronor i potentiella nettoinbetalningar. Avyttringen innefattade (14) i) försäljning av dotterbolaget Widerøe, ett regionalt flygbolag i Norge, (15) ii) försäljning av ett minoritetsintresse i […], iii) försäljning av flygplatsrelaterade fastighetsintressen, iv) utkontraktering av marktjänst, (16) v) försäljning av flygplansmotorer, (17) vi) sale-and-leaseback eller annan finansieringstransaktion avseende […], vii) utkontraktering av förvaltningssystem och teletjänstcentraler (18) och viii) försäljning eller säkrad finansiering av tre Q400-flygplan.
(23)
Staterna hävdar att 4XNG-planen var självfinansierande, vilket innebär att SAS skulle generera tillräckligt med kontanta medel från drift och avyttringar av tillgångar som inte tillhör kärnverksamheten för att finansiera initialkostnaderna för 4XNG-planen. SAS hade dock betänkligheter gällande investerarnas intryck av att bolaget hade ett svagt likviditetsläge på grund av de betydande initialkostnaderna för att genomföra 4XNG-planen. SAS begärde därför en förlängning av den gamla revolverande kreditfaciliteten tillsammans med en ny revolverande kreditfacilitet med stöd från staterna och KAW. Företaget hävdade dock att varken den gamla (förlängda) eller den nya revolverande kreditfaciliteten skulle utnyttjas.
(24)
Diskussionerna om den nya revolverande kreditfaciliteten inleddes den 4 juni 2012. (19) I överensstämmelse med rekapitaliseringsplanen (se skäl (20)) krävde de banker som var kreditgivare för den gamla revolverande kreditfaciliteten att staterna skulle tillhandahålla ytterligare en egenfinansieringsåtgärd, t.ex. en nyemission med företrädesrätt, eftersom de inte på egen hand ville stödja en ny revolverande kreditfacilitet. Staterna avvisade dock detta förslag.
(25)
Efter vissa förhandlingar godtog bankerna en ny revolverande kreditfacilitet som skulle sättas upp tillsammans med staterna och KAW med strikt lika villkor utan subordination eller oproportionerlig rätt till säkerhet. Det ska noteras att den nya revolverande kreditfaciliteten ursprungligen skulle uppgå till [3-6] miljarder svenska kronor, medan endast [1-4] miljarder svenska kronor fanns att tillgå som säkerhet. Den 22 oktober 2012 sänktes den nya revolverande kreditfaciliteten slutligen till 3,5 miljarder svenska kronor (omkring 400 miljoner euro).
(26)
Den nya revolverande kreditfaciliteten tillhandahölls av samma banker som tillhandahållit den gamla (förutom en (20)) tillsammans med staterna och KAW. 50 % av den nya revolverande kreditfaciliteten tillhandahölls av staterna i förhållande till deras ägarandelar i SAS, och återstående 50 % tillhandahölls av bankerna och KAW. Staterna och KAW deltog i den nya revolverande kreditfaciliteten på samma villkor (avgifter, räntor, villkorsklausuler) som bankerna.
(27)
De huvudsakliga kännetecknen för den nya revolverande kreditfaciliteten var följande:
-
Den var uppdelad i två subfaciliteter på 2 miljarder svenska kronor (facilitet A) respektive 1,5 miljarder svenska kronor (facilitet B) vari staterna deltog till 50 %. Prisvillkoren för båda faciliteterna innefattade en initial avgift, en åtagandeavgift, en utnyttjandeavgift, en marginal och en utträdesavgift.
-
SAS måste uppfylla vissa villkor för att kunna utnyttja den revolverande kreditfaciliteten, och dessa villkor var striktare för facilitet B än för facilitet A. (21)
-
Säkerhetspaketet från den gamla revolverande kreditfaciliteten bibehölls i den nya, och dessutom beviljades kreditgivarna säkerhet över alla aktier i Widerøe och SAS-koncernens alla övriga obelastade fasta tillgångar per december 2012. Den nya revolverande kreditfaciliteten hade säkerheter med bästa förmånsrätt i form av ett antal av SAS tillgångar, bland annat 100 % av aktierna i SAS dotterbolag Widerøe och SAS Spare Engine, 18 flygplan och ett antal fastigheter. Dessa säkerheter värderades till ett bokfört värde på omkring 2,7 miljarder svenska kronor (dvs. omkring 75 % av den nya revolverande kreditfaciliteten) och delades proportionellt mellan facilitet A och facilitet B.
-
Facilitet B kunde inte utnyttjas förrän facilitet A utnyttjats helt. Efter den 1 januari 2014 hade SAS bara kunnat utnyttja den om försäljningen av tillgångarna och aktierna i Widerøe hade slutförts.
-
Förfallodagen för den nya revolverande kreditfaciliteten var den 31 mars 2015.
(28)
Villkoren för den nya revolverande kreditfaciliteten överenskoms den 25 oktober 2012. Emellertid krävdes bland annat godkännande från staternas parlament och underskrift av avtal med piloternas och kabinpersonalens fackförbund.
(29)
Staterna lämnade en rapport från CITI av den 7 november 2012 (nedan kallad CITI-rapporten) vars syfte var att bedöma huruvida en privat investerare i en situation som i möjligaste mån liknar staternas situation skulle ha deltagit i den nya revolverande kreditfaciliteten på motsvarande villkor. CITI-rapporten hade ett framgångsrikt genomförande av 4XNG-planen som grundscenario och kom fram till att staternas deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten skulle generera en internränta på [90-140] %, en cash-on-cash-avkastning på ca [4-9] gånger och en ökning av det egna kapitalet med nästan [700-1 200] % (från november 2012 till mars 2015). I CITI-rapporten drogs slutsatsen att den avkastning staterna krävde därmed var minst lika hög som den som privata investerare skulle kräva i motsvarande läge. I CITI-rapporten gjordes dock ingen bedömning av hur sannolikt det var att SAS framgångsrikt skulle genomföra ”grundscenariot” i form av 4XNG-planen och inte heller någon bedömning av vilka konsekvenser avvikelser från det scenariot skulle få, t.ex. att SAS inte skulle lyckas omsätta tillgångar som inte tillhör kärnverksamheten i likvida medel.
(30)
SAS meddelade den 19 december 2012 att alla nödvändiga villkor för att den nya revolverande kreditfaciliteten skulle träda i kraft (se skäl (28)) var uppfyllda, bland annat godkännande från staternas parlament. Från och med detta datum och till och med den 3 mars 2014 ersatte den nya revolverande kreditfaciliteten den gamla. (22)
(31)
I en skrivelse av den 3 juni 2013 förklarade Danmark och Sverige att staterna och de kreditgivande bankerna, till följd av försäljningen av 80 % av aktierna i Widerøe (se skäl (22)), hade kommit överens med SAS om att ändra villkoren i den nya revolverande kreditfaciliteten, men ändringsavtalet hade ännu inte formellt undertecknats. I de kommentarer som lämnades i samband med den formella granskningen informerade de danska och de svenska myndigheterna kommissionen om att ändringen av den nya revolverande kreditfaciliteten undertecknats av alla parter och skulle träda i kraft när Widerøetransaktionen slutförts, dvs. den 30 september 2013. Det rörde sig bl.a. om följande ändringar:
-
Facilitet A skulle sänkas från 1,173 miljarder svenska kronor till 0,8 miljarder svenska kronor, och löptiden skulle förlängas med fem månader till den 1 juni 2014.
-
SAS skulle ställa [0,5-0,8] miljarder svenska kronor i kontanter som säkerhet för facilitet A. Återstående [0,1-0,4] miljarder svenska kronor skulle säkras genom de säkerheter som redan tagits upp i avtalet om den nya revolverande kreditfaciliteten.
-
0,2 miljarder svenska kronor skulle utgå ur facilitet A när marktjänstenheten delvis avyttrats. När den nya revolverande kreditfaciliteten upphävdes den 4 mars 2014 hade SAS skrivit under en avsiktsförklaring med en potentiell köpare. (23)
-
Facilitet B skulle sänkas från 1,5 miljarder till 1,2 miljarder svenska kronor.
5. BESLUTET OM ATT INLEDA FÖRFARANDET
(32)
I beslutet om att inleda förfarandet ställde sig kommissionen tvivlande till att staterna, KAW och bankerna deltog under jämförbara förhållanden och på liknande villkor (pari passu) i den nya revolverande kreditfaciliteten, med tanke på följande:
-
Bankernas tidigare exponering för SAS genom sitt deltagande i den gamla revolverande kreditfaciliteten. Bankerna hade grovt räknat halverat sitt bidrag till den nya revolverande kreditfaciliteten och därmed minskat sin sammanlagda exponering för SAS med ca 50 % när det gäller revolverande kreditfaciliteter, medan staterna - som inte fått någon avkastning på nyemissionerna 2009 och 2010 mot bakgrund av SAS ihållande negativa resultat - däremot hade ökat sin exponering för SAS.
-
Det faktum att SAS hade utnyttjat den gamla revolverande kreditfaciliteten till fullo i januari 2012, vilket skulle ha kunnat påverka de kreditgivande bankernas beslut om deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten för att undvika ytterligare utnyttjande och se till deras bidrag till den revolverande kreditfaciliteten inte helt gick förlorade med tanke på flygbolagets svårigheter.
-
Det var också oklart för kommissionen huruvida bankernas beslut att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten påverkades av staternas kontinuerliga ekonomiska stöd till SAS tidigare år. Kommissionen noterade också att de privata aktörerna var villiga att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten endast på villkor att staterna deltog.
-
Kommissionen ställde sig tvivlande till att KAW:s deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten kunde jämföras med en privat investerares deltagande, med tanke på KAW:s exponering för SAS inte bara genom sin ägarandel utan också via banken SEB.
(33)
Kommissionen ifrågasatte också att staternas deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten kunde anses rationellt ur aktieägarsynvinkel och skulle uppfylla kriteriet om en privat investerare i en marknadsekonomi, vid sidan av resonemanget om jämförbara förhållanden och liknande villkor. Kommissionen undersökte i detta avseende om 4XNG-planen byggde på tillräckligt välgrundade antaganden för att få en privat investerare att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten, och om de känslighetsanalyser som genomförts inom ramen för planen var alltför optimistiska.
(34)
Kommissionen pekade exempelvis på de optimistiska siffrorna i planen avseende marknadstillväxt uttryckt i ASK och BNP, liksom inflationstakten på 0 % för perioden 2015-2017. Den tvivlade också på att ett framgångsrikt genomförande av samtliga initiativ för kostnadsminskning och avyttring av tillgångar kunde ha förutsetts när den nya revolverande kreditfaciliteten undertecknades.
(35)
När det gäller villkoren för den nya revolverande kreditfaciliteten och CITI:s bedömning av den förväntade avkastningen på staternas deltagande i den, betonade kommissionen att CITI-rapporten inte innehöll någon bedömning av 4XNG-planen eller någon känslighetsanalys av finansieringsmodellen utan enbart utgick från de uppgifter som lämnats till CITI. Kommissionen påpekade också att den nya revolverande kreditfacilitetens säkerhet inte värderades ur en privat investerares perspektiv i CITI-rapporten, och att rapporten inte tog hänsyn till hur möjliga alternativa scenarier med mindre gynnsamma antaganden (däribland konkurs) skulle påverka avkastningsanalysen. I detta hänseende noterade kommissionen att det i CITI-rapporten ansågs att sannolikheten för att SAS skulle gå i konkurs under de närmaste tre åren var noll, vilket framstod som en underskattning av risken.
(36)
Mot denna bakgrund kunde kommissionen inte utesluta att staternas deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten skulle kunna ge SAS en fördel i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
(37)
Slutligen ställde sig kommissionen tvivlande till att den nya revolverande kreditfaciliteten, om den innefattade statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget, skulle kunna betraktas som förenlig med den inre marknaden. Kommissionen undersökte i detta avseende om någon av de möjliga grunder för förenlighet som anges i EUF-fördraget skulle vara tillämplig. Med hänsyn till åtgärdens art och SAS svårigheter konstaterade kommissionen att de enda tillämpliga kriterierna verkade vara de som gäller stöd för undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget, på grundval av gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter (24) (nedan kallade riktlinjerna). Kommissionen drog dock preliminärt slutsatsen att villkoren för stöd till undsättning och omstrukturering enligt riktlinjerna inte verkade vara uppfyllda.
6. SYNPUNKTER PÅ BESLUTET OM ATT INLEDA FÖRFARANDET
6.1 Synpunkter från Danmark och Sverige
(38)
Danmark och Sverige vidhåller att deras deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten skedde på marknadsvillkor eftersom de deltog i den under jämförbara förhållanden och på liknande villkor som bankerna och KAW, vilket utesluter förekomst av statligt stöd.
(39)
Danmark och Sverige påpekar att SAS inte utnyttjade den gamla revolverande kreditfaciliteten någon gång under den period då den nya förhandlades fram. De noterar ändringarna av den gamla revolverande kreditfaciliteten i mars 2012, som medförde ännu striktare villkor för utnyttjande av krediten, och menar att bankerna från slutet av juni 2012 därmed hade möjlighet att avvisa eventuella utnyttjandekrav från SAS. Det belopp som utnyttjats återbetalades helt av SAS i mars 2012, och därefter utnyttjade SAS inte den gamla revolverande kreditfaciliteten. Det var därför rimligt att betrakta bankerna som ”utomstående” investerare som deltog i den nya revolverande kreditfaciliteten på samma villkor som staterna, (25) utan någon betydande exponering utan säkerhet gentemot SAS. (26)
(40)
Vad beträffar KAW:s deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten tillsammans med bankerna anser de danska och de svenska myndigheterna att KAW hade begränsad ekonomisk exponering för SEB och att detta inte kunde ha påverkat KAW:s beslut att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten.
(41)
Danmark och Sverige menar dessutom att 4XNG-planen var realistisk och skulle kunna genomföras framgångsrikt. De vidhåller att alla aspekter och antaganden, även de som avsåg intäktsprognoser (intäkt per erbjuden platskilometer, s.k. RASK) (27), kostnadsminskningsåtgärder och planerade avyttringar, granskats noggrant för att uppfylla de ekonomiska målen i 4XNG-planen för 2014-2015. 4XNG-planen - tillsammans med alla antaganden som låg till grund för den - granskades dessutom noggrant av båda staternas externa finansiella rådgivare (Goldman Sachs) och bankerna ([…]) och anpassades med hänsyn till deras kommentarer och rekommendationer. De betonar också att förväntningarna om ett framgångsrikt genomförande av planen när beslutet om deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten fattades hade stöd i det faktum att ingåendet av nya fackföreningsavtal var en förutsättning för den nya revolverande kreditfaciliteten. Enligt Danmark och Sverige visade dessutom utvecklingen från december 2012 till dess att den nya revolverande kreditfaciliteten upphävdes den 4 mars 2014 att planen var på väg att ge de förväntade resultaten. (28)
(42)
När det gäller villkoren för den nya revolverande kreditfaciliteten hävdar Danmark och Sverige att de överensstämde med normala marknadsvillkor, eftersom de motsvarade villkoren i jämförbara uppgörelser och den nya revolverande kreditfaciliteten också hade högre initiala avgifter och striktare villkor för utnyttjande av krediten än de flesta uppgörelser som analyserats. Vad säkerhetspaketet beträffar uppger Danmark och Sverige att de faktiska finansiella riskerna för de kreditgivande bankerna var försumbara eftersom säkerheterna hade ett uppskattat värde som klart översteg storleken på facilitet A. Det innebar att samtliga de kreditgivande bankernas fordringar vid ett likvideringsförfarande skulle tillgodoses genom säkerhetspaketet eller med hjälp av andra tillgångar i SAS som skulle kunna säljas, t.ex. […], dess ägarandelar i […] osv. Ovanstående stöds också av det faktum att en väsentlig del av åtagandena inom facilitet A upphävdes under första halvåret 2013. Enligt Danmark och Sverige visar detta att bankerna agerade affärsmässigt och försiktigt när de beslutade att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten tillsammans med staterna och KAW.
(43)
Danmark och Sverige uppger slutligen att deltagandet i den nya revolverande kreditfaciliteten har genererat en betydande avkastning för kreditgivarna utan att SAS behövt utnyttja faciliteten. Det bör stödja uppfattningen att staternas deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten tillsammans med KAW och bankerna var helt och hållet förenlig med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi.
6.2 Synpunkter från SAS-koncernen
(44)
SAS-koncernen hävdar att staterna deltog i den nya revolverande kreditfaciliteten i egenskap av aktieägare, inte offentliga myndigheter. Ur det perspektivet var deltagande i ett sådant instrument att föredra framför ett tillskott av eget kapital, med tanke på de betydande intäkter som genererades för aktieägarna/kreditgivarna i form av avgifter, liksom den framtida ökningen av aktiernas värde.
(45)
Vad beträffar kriteriet om jämförbara förhållanden och liknande villkor uppger SAS-koncernen att det var uppfyllt eftersom bankerna inte hade någon exponering för SAS och därför borde behandlas som ”utomstående” investerare. Staternas deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten påverkade inte heller bankernas agerande, eftersom det var SAS - inte bankerna - som bad bankerna att ansluta sig till den nya revolverande kreditfaciliteten. SAS-koncernen vidhåller dessutom att bankerna beslutade att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten på lika villkor tillsammans med staterna och KAW baserat på det mycket positiva resultatet av risk- och inkomstanalysen.
(46)
SAS-koncernen stöder också Danmarks och Sveriges påstående om att de antaganden som låg till grund för 4XNG-planen var robusta med mycket realistiska prognoser för de tre huvudsakliga faktorerna, nämligen marknadstillväxt uttryckt i ASK, BNP-tillväxt för 2015-2017 och förväntad inflation på 0 %. Riskerna i samband med genomförandet av planen granskades dessutom noga av alla kreditgivande banker med särskilt fokus på RASK som en nyckelindikator för företagets lönsamhet.
(47)
Samtidigt hävdar SAS-koncernen att en tillräcklig bedömning gjorts av säkerhetspaketet och att risken för att SAS inte skulle kunna genomföra 4XNG-planen minskat. Detta stöds av det faktum att kostnadsminskningar var en förutsättning för att kreditgivarna skulle delta i den nya revolverande kreditfaciliteten och att ingåendet av nya kollektivavtal i november 2012 var avgörande för ett framgångsrikt genomförande av planen.
(48)
SAS-koncernen kritiserar också kommissionen för att man inte tagit hänsyn till konkursalternativet och det faktum att staterna skulle ha förlorat värdet av sitt sammanlagda aktieinnehav om den nya revolverande kreditfaciliteten inte gjorts tillgänglig. I det sammanhanget betonar SAS-koncernen att staterna deltog i den nya revolverande kreditfaciliteten i egenskap av huvudsakliga aktieägare i SAS med syftet att få skälig avkastning på sin investering.
(49)
Slutligen uppger SAS-koncernen att genomförandet av 4XNG-plan resulterat i ett rörelseresultat före skatt på 3 miljarder svenska kronor och därmed till ett positivt resultat för SAS för perioden november 2012 till juli 2013.
6.3 Synpunkter från FAM
(50)
Enligt FAM, det företag som ansvarar för förvaltningen av KAW:s tillgångar, fattades KAW:s beslut att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten utan hänsyn till dess intressen i SEB och SEB:s exponering för SAS. FAM hävdar att KAW varken var majoritetsaktieägare i SEB eller kunde sägas kontrollera SEB.
(51)
FAM granskade 4XNG-planen, de finansiella riskerna i anslutning till den samt säkerhetspaketet och ansåg att det låg i KAW:s intresse att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten. I det sammanhanget jämförde FAM utsikterna att skydda KAW:s långsiktiga investering i SAS och den möjliga framtida avkastningen på den investeringen, liksom de höga avgifter som SAS skulle betala inom ramen för den nya revolverande kreditfaciliteten, med en likvidation av SAS, vilket inte sågs som ett ekonomiskt intressant alternativ.
(52)
FAM håller också med Danmark, Sverige och SAS-koncernen om att alla intressenter deltog i den nya revolverande kreditfaciliteten på lika villkor, utan någon form av subordination, oproportionerlig rätt till säkerhet eller i övrigt asymmetriska villkor. Beslutet att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten baserades på en ingående analys av de framtida lönsamhetsutsikterna för ett starkt och konkurrenskraftigt SAS.
(53)
FAM delar slutligen Danmarks och Sveriges uppfattning att de kreditgivande bankernas beslut att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten baserades på affärsmässiga överväganden, eftersom deras befintliga exponering inom ramen för den gamla revolverande kreditfaciliteten bara var teoretisk. FAM hävdar att bankerna hade ännu mindre incitament att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten än staterna och KAW, eftersom de senare kunde räkna med en prisökning på aktierna. Man vidhåller därför att kriteriet om jämförbara förhållanden och liknande villkor måste anses vara uppfyllt.
7. BEDÖMNING AV ÅTGÄRDEN
7.1 Förekomsten av statligt stöd
(54)
Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget är ”stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”.
(55)
Begreppet statligt stöd är därmed tillämpligt på alla fördelar som tilldelas direkt eller indirekt och finansieras med statliga medel och ges av staten själv eller genom en mellanhand som tilldelats sådana befogenheter.
(56)
För att en åtgärd ska utgöra statligt stöd måste den härröra från statliga medel och kunna tillskrivas staten. I princip är statliga medel en medlemsstats och dess offentliga myndigheters medel samt statliga företags medel, i den mån de offentliga myndigheterna direkt eller indirekt kan utöva kontroll över dessa företag.
(57)
Det kan inte bestridas att åtgärden i fråga inbegrep statliga medel, eftersom den finansierades med medel från staternas budgetar, och att den kunde tillskrivas staten. Framför allt kan det noteras att parlamenten i Danmark och Sverige godkände statens deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten (skäl (30)).
(58)
Åtgärden måste snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen och riskera att påverka handeln mellan medlemsstaterna.
(59)
Av etablerad rättspraxis följer att om det ekonomiska stöd som beviljas av en medlemsstat stärker ett företags ställning jämfört med andra företag som konkurrerar om handeln inom unionen kan handeln mellan medlemsstaterna och konkurrensen åtminstone potentiellt påverkas. (29) I detta avseende anser kommissionen att en eventuell ekonomisk fördel som beviljats SAS med statliga medel uppfyller detta villkor. SAS konkurrerar med andra flygbolag i EU och EES, särskilt sedan den tredje etappen i avregleringen av lufttransporter (”tredje paketet”) trädde i kraft den 1 januari 1993. (30) När det gäller kortare resor inom EU konkurrerar luftfarten dessutom med transport på väg och järnväg, och även vägtransportföretag och järnvägsföretag skulle därför kunna drabbas.
(60)
Det enda kriterium i anslutning till begreppet statligt stöd som det råder osäkerhet kring är därmed huruvida åtgärden gav SAS en selektiv oberättigad ekonomisk fördel.
(61)
Mot bakgrund av att den nya revolverande kreditfaciliteten upphävdes från och med den 4 mars 2014 har kommissionen undersökt om den nya revolverande kreditfaciliteten gav SAS en selektiv oberättigad ekonomisk fördel från tidpunkten för inrättandet 2012 fram till upphävandet 2014.
7.2 Ekonomisk fördel för SAS
(62)
För att fastställa huruvida SAS beviljats statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget kommer kommissionen att undersöka om flygbolaget fick en ekonomisk fördel som det inte skulle ha fått under normala marknadsförhållanden. För att granska denna fråga tillämpar kommissionen kriteriet om en privat investerare i en marknadsekonomi, enligt vilket inget statligt stöd förekommer om en privat investerare som är verksam på normala marknadsvillkor och som till sin storlek kan jämföras med de relevanta organen i den offentliga sektorn under liknande omständigheter kunde ha förmåtts att erbjuda mottagaren åtgärden i fråga.
(63)
Enligt kriteriet om en privat investerare i en marknadsekonomi måste kommissionen därför bedöma om en privat investerare skulle ha genomfört den transaktion som är föremål för granskning på samma villkor. Den privata investeraren antas vara en försiktig investerare som söker maximera sin vinst utan att ta alltför stora risker i förhållande till den förväntade avkastningen. (31)
(64)
I princip innefattar inte ett kapitaltillskott med offentliga medel statligt stöd om det sker samtidigt som en privat investerare gör ett betydande kapitaltillskott under jämförbara förhållanden och på liknande villkor (pari passu). (32)
7.2.1 Staternas, KAW:s och bankernas deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten under jämförbara förhållanden och på liknande villkor
(65)
Kommissionen noterar att de kreditgivande banker som deltog i den nya revolverande kreditfaciliteten även deltog i den gamla revolverande kreditfaciliteten. I den nya revolverande kreditfaciliteten ökade staterna emellertid sin exponering för SAS, medan bankerna grovt räknat halverade sitt bidrag (från omkring 366 miljoner till omkring 200 miljoner euro) och därmed minskade sin totala befintliga exponering för SAS inom den revolverande kreditfaciliteten med omkring 50 %. Mot denna bakgrund ställde sig kommissionen i beslutet om att inleda förfarandet tvivlande till att kriteriet om jämförbara förhållanden och liknande villkor kunde vara uppfyllt eftersom staterna och bankerna inte tycktes befinna sig i jämförbara situationer.
(66)
Danmark, Sverige och SAS-koncernen hävdar att de kreditgivande bankerna inte hade någon exponering inom den gamla revolverande kreditfaciliteten när de förhandlade om deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten. Bankerna borde därför ha betraktats som ”utomstående” investerare i en situation som är jämförbar med staternas och KAW:s.
(67)
Kommissionen noterar att SAS hade utnyttjat den gamla revolverande kreditfaciliteten helt och hållet i januari 2012 (skäl (20)). Ändringarna av den gamla revolverande kreditfaciliteten i mars 2012 inkluderade också bl.a. ett villkor om fullständig och omedelbar återbetalning av det utnyttjade beloppet. Beloppen återbetalades i sin helhet i mars 2012, och de ändringar av den gamla revolverande kreditfaciliteten som antogs i samma månad gjorde det oerhört svårt för SAS att utnyttja faciliteten därefter. (33) SAS måste också senast i juni 2012 lämna en rekapitaliseringsplan, som måste godkännas av styrelsen och de största aktieägarna, dvs. staterna och KAW. Planen avvisades först av bankerna. Det var först i november 2012 som staterna, efter noggrann granskning av den reviderade 4XNG-planen, beslutade att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten, och därefter anslöt sig även bankerna.
(68)
De danska och de svenska myndigheterna och SAS-koncernen hävdar därför att SAS i praktiken förhindrades att begära att få utnyttja den gamla revolverande kreditfaciliteten. Bankerna, som var medvetna om situationen, måste besluta om de skulle fortsätta med den gamla revolverande kreditfaciliteten till dess att den löpte ut i juni 2013 eller delta i den nya revolverande kreditfaciliteten tillsammans med staterna och KAW på lika villkor, trots att staterna och KAW i egenskap av aktieägare hade större incitament att delta för att potentiellt få ett högre värde på aktierna efter genomförandet av 4XNG-planen.
(69)
Kommissionen anser det visserligen sannolikt att bankerna, åtminstone de som inte hade några andra bilaterala exponeringar utan säkerhet gentemot SAS, inte i någon väsentlig grad var exponerade för den gamla revolverande kreditfaciliteten vid tidpunkten för beslutet om deltagande i den nya, men anser också att det fortfarande fanns risk för att SAS kunde ha uppfyllt villkoren för utnyttjande innan den nya revolverande kreditfaciliteten inrättats. Det faktum att detta inte skedde och att den gamla revolverande kreditfaciliteten inte utnyttjades efter det att den återbetalats i sin helhet i mars 2012 saknar relevans i det avseendet. Bankerna tycks således ha haft en viss exponering för SAS inom den gamla revolverande kreditfaciliteten som staterna (och KAW) inte hade. Kommissionen kan därför inte godta de danska och de svenska myndigheternas argument att bankerna deltog i den nya revolverande kreditfaciliteten som ”utomstående” investerare, trots deras exponering inom den gamla revolverande kreditfaciliteten.
(70)
Kommissionen kan inte heller hålla med Danmark och Sverige om att vissa av bankernas exponering i form av bilaterala faciliteter med koppling till den gamla revolverande kreditfaciliteten (34) inte var förenad med någon finansiell risk för bankerna under den period då den nya revolverande kreditfaciliteten förhandlades fram, med hänvisning till att dessa faciliteter inte kunde utnyttjas om inte den gamla revolverande kreditfaciliteten utnyttjats till fullo. Såsom nämns ovan fanns det en risk, även om den onekligen var liten, för att villkoren för utnyttjande kunde ha uppfyllts trots att sannolikheten för att SAS skulle utnyttja den gamla revolverande kreditfaciliteten var mycket låg efter ändringarna i mars 2012 och de strikta villkor som infördes.
(71)
Vidare tycks en del banker ha haft andra exponeringar gentemot SAS. Exempelvis hade […], vid sidan av deltagandet i den gamla revolverande kreditfaciliteten, per den 30 september 2012 en (outnyttjad) bilateral exponering utan säkerhet på [200-600] miljoner euro, liksom en kreditkortsexponering utan säkerhet på [500-900] miljoner euro. Man kunde därför ha ansvarat för att täcka eventuella kostnader för att ersätta kunder om SAS hade ställt in motsvarande flygningar. Denna kreditkortsexponering utan säkerhet motsvarade bara [0-2] % av […]s totala kreditportfölj på omkring [1 000-3 000] miljarder svenska kronor, men den utgjorde ändå en finansiell risk och det kan därför inte godtas att […] var i en jämförbar situation i förhållande till staterna när beslutet om att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten fattades.
(72)
Vidare hade tre andra banker exponeringar i form av utestående faciliteter för finansiering av flygplan (t.ex. […]). Staterna hävdar visserligen att finansieringen säkrades med hjälp av flygplanen och inte utgjorde en finansiell risk för bankerna eftersom de enkelt kunde säljas på marknaden, men några belägg för detta har inte lagts fram. Det är fortfarande oklart om man verkligen skulle ha fått tillbaka hela beloppet vid en nödförsäljning av flygplanen.
(73)
I beslutet om att inleda förfarandet undrade kommissionen också om bankernas agerande verkligen kunde ha påverkats av staternas uppträdande, med tanke på staternas kontinuerliga ekonomiska stöd till flygbolaget tidigare år (t.ex. 2009 och 2010 års nyemissioner med företrädesrätt). Bankerna var dessutom villiga att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten endast på villkoret att staterna deltog i den, såsom förklaras i skälen 23 och 24.
(74)
Kommissionen anser i princip att villkoret om jämförbara förhållanden och liknande villkor inte är tillämpligt i fall där staternas engagemang utgör ett strikt krav för att de privata aktörerna ska delta i transaktionen.
(75)
I samband med den formella granskningen hävdade Danmark, Sverige och SAS-koncernen att bankerna inte under något skede av förhandlingarna om den nya revolverande kreditfaciliteten känt sig ”förorenade” av staternas tidigare agerande och deras fortsatta vilja att stödja SAS, trots att staternas inkomstprognoser i samband med nyemissionerna 2009 och 2010 inte nåddes.
(76)
Kommissionen kan inte utesluta möjligheten att privata aktörer inte skulle ha varit villiga att investera i ett företag med en sådan historia och opålitliga prognoser, om inte staterna deltog. Samtidigt kan kommissionen inte heller utesluta att staterna, som inte velat tillhandahålla nytt eget kapital eller ansluta sig till en underordnad revolverande kreditfacilitet, inte längre var villiga att tillföra ytterligare medel till SAS. Trots dessa överväganden är kommissionen inte övertygad om att staternas deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten skedde under jämförbara förhållanden och på liknande villkor som för de kreditgivande bankerna, med beaktande av att staternas deltagande resulterade i att bankerna minskade sin totala exponering för SAS inom den revolverande kreditfaciliteten med omkring 50 %, samtidigt som staterna ökade sin exponering för SAS.
(77)
När det gäller frågan om huruvida KAW:s agerande kunde betraktas som en referenspunkt för att avgöra hur en privat investerare skulle agera visade den formella granskningen att KAW:s exponering för SAS genom dess ägarandel i SEB var mindre än vad som angetts i beslutet om att inleda förfarandet. Eftersom KAW bara är minoritetsägare i SEB och SEB:s exponering för SAS var begränsad skulle det kunna hävdas att KAW:s deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten motiverades av lönsamhetsutsikter för investeringen.
(78)
I detta avseende har den formella granskningen inte gjort det möjligt för kommissionen att med säkerhet slå fast att transaktionen i fråga skedde under jämförbara förhållanden och på liknande villkor.
(79)
Oberoende av bedömningen avseende jämförbara förhållanden och liknande villkor har kommissionen också undersökt huruvida staternas deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten kunde betraktas som rationell ur ett aktieägarperspektiv och skulle uppfylla kriteriet om en privat investerare i en marknadsekonomi, vid sidan av resonemanget om jämförbara förhållanden och liknande villkor.
7.2.2 Bedömning av staternas deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten med hjälp av kriteriet om en privat investerare i en marknadsekonomi
(80)
Den fråga som måste undersökas är huruvida en privat investerare i samma situation som staterna, dvs. som befintlig aktieägare i SAS och ställd inför samma omständigheter som staterna 2012, skulle ha deltagit i den nya revolverande kreditfaciliteten på liknande villkor. (35)
(81)
De oberoende analyser som gjordes av externa finansiella rådgivare (Goldman Sachs International och CITI som rådgivare till staterna och […] som rådgivare till kreditgivarna) innan den nya revolverande kreditfaciliteten inrättades är upplysande i detta avseende. Enligt Danmark och Sverige beslutade staterna att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten först efter noggrann granskning av 4XNG-planen av de externa rådgivarna och efter justering av villkoren för den nya revolverande kreditfaciliteten.
(82)
I beslutet om att inleda förfarandet gav kommissionen uttryck för vissa reservationer gällande omfattningen hos rapporten från CITI, men Danmark och Sverige har klargjort att deras beslut att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten grundades på samtliga analyser som tagits fram av de finansiella rådgivarna och att CITI-rapporten därför inte borde bedömas separat.
(83)
De finansiella rådgivarna hade bl.a. fått i uppgift att lägga fram en kritisk analys av 4XNG-planen och den nya revolverande kreditfaciliteten samt av känslighet och sårbarhet i det avseendet. Denna analys gjordes i flera rapporter med hänvisning till SAS historiska resultat och andra riktmärken för branschen. Rådgivarna utfärdade en rad rekommendationer avseende strategier för att minska riskerna för både 4XNG-planen och den nya revolverande kreditfaciliteten. I enlighet med dessa rekommendationer begärde staterna ett antal justeringar av 4XNG-planen (för att påskynda kostnadsminskningsåtgärderna och ge utrymme för nya initiativ), liksom justeringar av villkoren för den nya revolverande kreditfaciliteten för att minska sannolikheten för utnyttjande.
(84)
Vid analysen av 4XNG-planen identifierade och uppmärksammade de externa rådgivarna särskilt de viktigaste potentiella riskområdena, däribland kostnadsminskningsmål, avyttringar och RASK-press. Riskbedömningen resulterade bl.a. i följande överväganden:
-
Kostnadsminskningsmål
Till följd av de externa rådgivarnas rekommendationer ändrades och stärktes 4XNG-planen så att den även innefattade kostnadsminskningsinitiativ på omkring [1-4] miljarder svenska kronor årligen (en ökning från det ursprungliga målet på [1-4] miljarder svenska kronor årligen). Risken för att kostnadsminskningsmålen inte skulle kunna nås framhölls som ett problem, och en viktig åtgärd för att minska riskerna i anslutning till 4XNG-planen inför slutförandet av den nya revolverande kreditfaciliteten var därför att ingå nya fackföreningsavtal om sänkt ersättning och minskade förmåner för anställda, samt förändringar i pensionsplanen i november 2012. Detta medförde direkta kostnadsminskningar på knappt [0-3] miljarder svenska kronor per år […], som på staternas begäran måste genomföras framgångsrikt innan den nya revolverande kreditfaciliteten kunde träda i kraft.
-
Avyttring
Sedan de inledande antagandena om avyttring av tillgångar ifrågasatts av den externa finansiella rådgivaren, och även till följd av nya uppgifter som framkom under processen, avvek den slutliga förteckningen över planerade avyttringar i 4XNG-planen från den förteckning som först lagts fram av SAS. (36) Staternas finansiella rådgivare slog slutligen fast att avyttringarna (med ett uppskattat avyttrat värde på omkring 3,0 miljarder svenska kronor) i den slutliga 4XNG-planen var genomförbara inom den beräknade tidsramen. Den nya revolverande kreditfaciliteten innehöll dessutom bestämmelser om tidpunkten för försäljningen av Widerøe och om att behållningen från avyttringen endast fick användas för återbetalning av den nya revolverande kreditfaciliteten.
-
RASK-press
De bakomliggande antagandena om avkastning och RASK-press granskades och bedömdes som rimliga mot bakgrund av relevanta uppgifter om historiska tendenser, prognoser från tredje part och kända förändringar i konkurrensmiljön vid den aktuella tidpunkten. Antagandena ansågs därför inte utgöra någon väsentlig nedåtrisk i anslutning till genomförandet av 4XNG-planen.
(85)
Vad beträffar det tvivel som kommissionen gav uttryck för i beslutet om att inleda förfarandet när det gäller den optimistiska karaktären hos specifika faktorer i 4XNG-planen (t.ex. marknadstillväxt uttryckt i ASK, BNP-prognoser och 0 % inflation för perioden 2015-2017), visar de uppgifter som lämnats av Danmark, Sverige och SAS-koncernen i samband med den formella granskningen att dessa uppskattningar tog särskild hänsyn till de huvudsakliga marknader där SAS är verksamt. Här ingick företagets mer uttalade exponering för norra än för södra Europa liksom dess exponering för den amerikanska och den asiatiska marknaden. De uppgifter som lämnats tyder vidare på att den beräknade årliga kostnadsinflationen på 0 % för perioden 2015-2017 är nettoeffekten av en bakomliggande årlig inflation på 2 % (i överensstämmelse med EU:s beräknade inflationsnivå) och antagandet att detta skulle kunna neutraliseras genom nya kostnadsminskningsåtgärder.
(86)
När det gäller avsaknaden av känslighetstest av CITI-rapportens analys av internräntan (se skäl 35) samt kommissionens inledande farhågor i fråga om de potentiella konsekvenserna av mindre optimistiska scenarier, har Danmark och Sverige i sina synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet lämnat ytterligare upplysningar till kommissionen om omfattningen hos den känslighetsanalys som gjorts. I detta avseende redovisade Goldman Sachs en rad känslighetstester i samband med utvecklingen av 4XNG-planen under perioden juni till september 2012. En reviderad analys i september 2012 visade att SAS likvida medel inte skulle ta slut ens i de pessimistiska scenarier som presenterades - SAS likviditet skulle alltså i samtliga analyserade fall ligga över den lägsta nivån i den revolverande kreditfacilitetens korridor. För att behålla marknadens förtroende ansågs det dock nödvändigt med en likviditetssäkerhet, och den revolverande kreditfaciliteten förblev det mest realistiska alternativet för den reservlikviditeten.
(87)
Kommissionen noterar således de finansiella granskningar som gjorts av 4XNG-planen (inklusive omfattande analys och testning av olika varianter av planen). Kommissionen noterar också kraven från staternas sida på minskade genomföranderisker och en konsoliderad omstruktureringsplan innan de ville ansluta sig till den nya revolverande kreditfaciliteten. Sådana åtgärder förefaller överensstämma med de åtgärder som skulle ha vidtagits av en försiktig privat investerare. Trots detta måste det fortfarande undersökas huruvida villkoren för den nya revolverande kreditfaciliteten överensstämde med vad en privat investerare i samma situation som staterna, dvs. som befintlig aktieägare i företaget, skulle ha godtagit.
(88)
Danmark, Sverige och SAS-koncernen har förklarat att något som kännetecknar flygbolagssektorn är behovet av att upprätthålla en hög ekonomisk beredskap för att behålla kundernas och intressenternas förtroende för företagets förmåga att fortsätta med verksamheten. Med tanke på SAS ekonomiska svårigheter 2012 och likviditetssituationen vid den aktuella tidpunkten var en sannolik motivering för staternas deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten, i egenskap av aktieägare i SAS, att undvika större förluster eller konkurs om ett stort antal aktieägare skulle sälja sina innehav i företaget.
(89)
I detta avseende tycks staterna framför allt ha förlitat sig på rekommendationer från de oberoende finansiella rådgivarna när villkoren för den nya revolverande kreditfaciliteten fastställdes. Villkoren för den nya revolverande kreditfaciliteten tycks som helhet ha syftat till att minska de viktigaste kommersiella risker som identifierats. Såsom nämns i skäl 84 var exempelvis ett framgångsrikt genomförande av nya kollektivavtal med flygbesättningarna en förutsättning för genomförandet av den nya revolverande kreditfaciliteten. Villkoren för utnyttjande av facilitet B tycktes dessutom göra det mycket osannolikt att den skulle ha kunnat utnyttjas före mars 2015. (37) De ekonomiska villkor som var fogade till den nya revolverande kreditfaciliteten var också strukturerade på så sätt att SAS inte, om man inte lyckades nå upp till de huvudsakliga finansiella prognoserna i 4XNG-planen, inte skulle få tillgång till den revolverande kreditfaciliteten eller skulle tvingas återbetala det eventuella belopp som vid den aktuella tidpunkten hade utnyttjats inom den revolverande kreditfaciliteten. (38)
(90)
Vid sidan av ovanstående iakttagelser har kommissionen fått ytterligare upplysningar om lämpligheten hos den bakomliggande säkerheten för den nya revolverande kreditfaciliteten. I en rapport från maj 2012 gjorde […] en oberoende värdering av Widerøe och vissa materiella tillgångar (bl.a. reservmotorer, relevanta flygplan, ett antal mindre fastigheter och en del utrustning) som senare användes som säkerhet för den nya revolverande kreditfaciliteten. Fokus låg visserligen på Widerøe, som den viktigaste tillgången i säkerhetspaketet, och bedömningen av övriga tillgångar baserades på mer begränsade uppgifter, men den övergripande värderingen visade att tillgångarnas totala värde uppgick till omkring [1-4]-[3-6] miljarder svenska kronor. Det totala uppskattade värdet av de tillgångar som utgjorde säkerhet översteg därmed storleken på facilitet A. Enligt Danmark och Sverige var detta en tillräcklig garanti för kreditgivarna inom den nya revolverande kreditfaciliteten eftersom sannolikheten för att SAS någonsin skulle utnyttja facilitet B, såsom konstateras ovan, betraktades som försumbar.
(91)
De faktiska finansiella riskerna i anslutning till den nya revolverande kreditfaciliteten minskades ytterligare genom bestämmelser om obligatorisk förskottsbetalning och/eller upphävande av åtagandena inom ramen för den nya revolverande kreditfaciliteten om SAS avyttrade vissa tillgångar eller valde andra finansieringsalternativ. Tack vare dessa bestämmelser om förskottsbetalning och upphävande minskade den potentiella förlusten över tiden. Som en följd av försäljningen av Widerøe, och i enlighet med ett avtal som trädde i kraft efter den försäljningen i september 2013 (se skäl 31), minskades den nya revolverande kreditfaciliteten från 3,5 miljarder till 2 miljarder svenska kronor.
(92)
Det förefaller därför som om en omfattande och sammanhängande uppsättning åtgärder vidtogs, som specifikt syftade till att säkra SAS fortsatta livskraft under perioden 2012-2015 och begränsa de främsta finansiella riskerna i anslutning till den nya revolverande kreditfaciliteten.
(93)
Kommissionen erkänner vidare behovet av att undersöka om en jämförbar privat investerare, ställd inför samma marknadsomständigheter som staterna (dvs. som befintlig aktieägare i SAS), kunde ha förmåtts att erbjuda mottagaren åtgärden i fråga. I detta sammanhang är det också lämpligt att titta på möjliga kontrafaktiska situationer som skulle ha uppstått om den aktuella åtgärden inte hade genomförts.
(94)
I detta avseende hävdar Danmark, Sverige och SAS-koncernen i sina synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet att konkurs hade varit sannolikt om den nya revolverande kreditfaciliteten inte hade ställts till förfogande 2012. Detta skulle enligt Danmark och Sverige ha motsvarat en sammanlagd förlust på 1 044 miljoner svenska kronor för staterna, dvs. värdet av deras sammanlagda aktieinnehav. Ett annat övervägande gällde också utsikterna att tvingas avstå från eventuella framtida kapitalvinster om 4XNG-planen kunde genomföras framgångsrikt. Som en jämförelse uppskattar Danmark och Sverige i sina synpunkter att den möjliga totala förlusten till följd av staternas sammanlagda aktieinnehav och deras bidrag till den revolverande kreditfaciliteten, om SAS inte skulle fullgöra sina skyldigheter i anslutning till den nya revolverande kreditfaciliteten, i ett ytterlighetsscenario skulle ha hamnat på omkring [1 000-3 000] miljoner svenska kronor. (39)
(95)
Om SAS skulle gå i konkurs framstår följaktligen den eventuella ytterligare förlusten till följd av staternas deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten (omkring 447,5 miljoner svenska kronor baserat på Danmarks och Sveriges belysande exempel) som relativt begränsad jämfört med den förlust som under alla omständigheter skulle uppstå med anledning av staternas aktieinnehav. En jämförelse mellan denna relativt begränsade förvärring av staternas negativa scenario (konkurs) och den potentiella positiva effekten för staterna av ett framgångsrikt genomförande av 4XNG-planen tycks ge ytterligare stöd för staternas beslut att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten. I det mest optimistiska ”grundscenariot” uppskattades i CITI-rapporten de potentiella kapitalvinsterna för staterna till totalt [7 000-12 000] miljoner svenska kronor. I beslutet om att inleda förfarandet gav kommissionen visserligen uttryck för vissa reservationer gällande den optimistiska karaktären hos sådana tillväxtprognoser, men kommissionen tillstår att, även med mer försiktiga scenarier, de potentiella kapitalvinsterna i det positiva scenariot ändå avsevärt skulle kunna överstiga de potentiella förlusterna i det negativa scenariot.
(96)
Kommissionen noterar således risk-/avkastningsbedömningen enligt ovan liksom den omfattande granskningen och testningen av 4XNG-planen, de ytterligare kontrollerna av den bakomliggande säkerheten, (40) bestämmelserna om upphävande och förskottsbetalning som minskade den potentiella förlusten över tiden (41) och de övriga riskminskningsåtgärder som ingick i villkoren för den nya revolverande kreditfaciliteten. (42) Med beaktande av ovanstående framstår staternas beslut att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten som förenligt med agerandet hos en privat aktör vars åtgärder syftar till att erhålla en normal marknadsmässig avkastning med hänsyn till företagets specifika situation vid den aktuella tidpunkten.
(97)
Kommissionen drar därför slutsatsen att staterna, i sin egenskap av befintliga aktieägare i SAS, vägleddes av rimliga och realistiska lönsamhetsutsikter när de beslutade att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten tillsammans med KAW och de kreditgivande bankerna under perioden december 2012 till mars 2014. Detta deltagande medförde således inte någon fördel för SAS i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
7.3 Slutsats om förekomsten av statligt stöd
(98)
Mot ovanstående bakgrund slår kommissionen fast att Danmarks och Sveriges deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
(99)
Kommissionen noterar slutligen att Danmark och Sverige samtyckt till att detta beslut antas och anmäls på engelska.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Finansieringen av Scandinavian Airlines genom den nya revolverande kreditfacilitet som Konungariket Danmark och Konungariket Sverige genomförde i december 2012 utgör inte ett stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Konungariket Danmark och Konungariket Sverige.
Utfärdat i Bryssel den 9 juli 2014.