ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/120
ze dne 29. října 2014
o režimu státních podpor SA.27317 (C 25/09) (ex N 673/08), jež Itálie zamýšlí poskytnout na digitální projekční zařízení
(oznámeno pod číslem C(2014) 7888)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
po výzvě adresované zúčastněným stranám, aby se k věci vyjádřily (1) v souladu s výše uvedenými články, a se zřetelem k jejich vyjádřením,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dne 30. prosince 2008 oznámila Itálie Komisi svůj úmysl zavést daňové pobídky pro investice a distribuci v odvětví filmu a digitální projekce. Dne 2. dubna 2009 a 23. června 2009 zaslaly italské orgány doplňující informace.
(2)
Dopisem ze dne 22. července 2009 informovala Komise Itálii o rozhodnutí schválit daňové pobídky Itálie pro investice a distribuci v odvětví filmu. Komise zároveň informovala Itálii o rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie týkající se daňových úlev navrhovaných pro investice do digitálních projekčních zařízení.
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby se vyjádřily.
(4)
Ministerstvo kulturního dědictví, kulturních činností a cestovního ruchu a Evropská komise uspořádaly na toto téma seminář, který se konal dne 21. října 2009 v Římě.
(5)
Komise obdržela příslušné připomínky zúčastněných stran a předala je italským orgánům, aby se k nim vyjádřily. Jejich připomínky byly obdrženy dopisem zaevidovaným dne 19. ledna 2010. Následně došlo k další výměně informací, včetně doplňkových dopisů italských orgánů zaevidovaných dne 7. září 2010, 12. dubna 2011, 1. června 2011, 1. prosince 2011, 10. května 2012, 14. září 2012, 23. dubna 2013, 6. prosince 2013, 18. dubna 2014, 11. června 2014 a 1. srpna 2014.
II. POPIS OPATŘENÍ
1. Oznámené opatření
(6)
Daňové úlevy pro provozovatele kin, kteří instalují digitální projekční zařízení, byly součástí řady daňových opatření pro filmové odvětví, která italské orgány přijaly. Cílem těchto daňových opatření jako celku bylo stimulovat tržní dynamiku tak, aby byly v podmínkách příznivých pro hospodářskou soutěž podporovány umělecké filmy „italského původu“ a propagovány v Itálii i v Evropě.
(7)
Režim daňových úlev pro digitální projekci umožňuje daňovou úlevu ve výši 30 % nákladů na instalaci digitálního projekčního zařízení. Maximální roční daňová úleva činí 50 000 EUR na jeden kinosál.
(8)
Způsobilé náklady mohou vzniknout v souvislosti s:
a)
nákupem digitálních projekčních a reprodukčních zařízení;
b)
nákupem zařízení a aparatury pro příjem digitálního signálu prostřednictvím pozemního nebo satelitního vysílání;
c)
nákupem nebo pronájmem, čili leasingem, zařízení, systémů a aparatury uvedených shora. Příslušné smlouvy musí obsahovat povinnost odkoupit tento majetek po uplynutí sjednané doby pronájmu nebo ustanovení, podle něhož může uživatel využít tohoto opčního práva před uplynutím této doby;
d)
výdaji na odbornou přípravu zaměstnanců;
e)
výdaji vztahujícími se a sloužícími k rekonstrukci a uzpůsobení projekčních kabin, zařízení a doplňkových služeb a prostor využívaných dříve k promítání 35mm filmů.
Očekávané výdaje uvedené v posledních dvou bodech nesmí činit více než 20 % celkových výdajů vynaložených v rámci písmen a), b) a c).
(9)
Podle původního oznámení italských orgánů by byla podpora bezpodmínečná v případě kin, která mají jeden až čtyři kinosály, a multikin, jež mají 5 až 10 kinosálů v obcích s méně než 50 000 obyvateli. U ostatních multikin, která mají nejvýše 24 kinosálů, měla být podpora podmíněna povinností, aby 50 % programové nabídky tvořily umělecké filmy a aby alespoň 50 % kinosálů bylo uzpůsobeno na digitální projekci.
(10)
Daňová úleva se poskytuje provozovatelům kin, kteří v Itálii musí odvádět daně.
(11)
Právní základy pro tento režim jsou následující:
a)
zákon č. 244 ze dne 24. prosince 2007 o pravidlech sestavování ročního a víceletého rozpočtu státu (legge 24 dicembre 2007, n. 244, recante disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato);
b)
zákonné opatření č. 91 ze dne 8. srpna 2013, které bylo vydáním pozdějších předpisů změněno v zákon č. 112 ze dne 7. října 2013 (decreto legge 8 agosto 2013, n. 91, convertito, con modificazioni, in legge 7 ottobre 2013, n. 112);
c)
nová prováděcí pravidla pro daňové úlevy poskytované provozovatelům kin na zavedení a zakoupení zařízení a aparatury pro digitální projekci (nuove disposizioni applicative dei crediti d'imposta concessi alle imprese di esercizio cinematografico per l'introduzione e acquisizione di impianti e apparecchiature destinate alla proiezione digitale).
2. Pochybnosti vznesené Komisí
(12)
V rozhodnutí o zahájení řízení dospěla Komise k závěru, že oznámené opatření podpory představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Poskytováním daňových pobídek se italský stát vzdává určitých příjmů. Na tento režim se tudíž vydávají prostředky státu. Tento režim počítá s ekonomickými výhodami pro některé podniky, v tomto případě provozovatele kin. Vzhledem k mezinárodnímu obchodu s filmy mohou mít tyto selektivní výhody dopad na obchod v rámci Unie. Komise měla pochybnosti ohledně slučitelnosti podpory.
(13)
Pochybovala v prvé řadě o nezbytnosti daňových úlev pro digitální projekci a kritizovala maximální navrhovanou výši daňové úlevy (50 000 EUR na jeden kinosál), neboť odpovídá (se sazbou 30 %) maximálním přípustným nákladům na instalaci ve výši 166 667 EUR na 1 kinosál (50 000 EUR × 100/30). Tento limit je vyšší než odhadované náklady digitálního projekčního zařízení předložené italskými orgány (100 000 EUR). Komise zpochybnila výši limitu daňové úlevy a vyjádřila obavy, že odhad nákladů na přechod není přesný. Komise navíc vyjádřila pochybnosti o tom, zda je nutné instalovat projekční zařízení 2K (3) splňující specifikace DCI (4) pro promítání italských či evropských uměleckých filmů.
(14)
Komise měla dále pochybnosti ohledně přiměřenosti navrhovaného opatření podpory a konstatovala, že velká kina si pravděpodobně mohou spíše dovolit instalovat digitální projekční zařízení bez státní podpory. Komise rovněž upozornila na to, že provozovatelé kin mají k dispozici komerční modely pro přechod, např. „virtualprint fee“ (poplatek za virtuální kopii) (5), a proto si kladla otázku, zda státní podpora na jednotku, navržená pro všechny kinosály, nebude mít za následek zánik komerčních alternativ.
(15)
Komise dále pochybovala o vhodnosti daňové úlevy v podobě opatření podpory a konstatovala, že rozpočet vyčleněný na opatření (16,8 milionu EUR) odpovídá nákladům na instalaci ve výši 56 milionů EUR, které jsou podstatně nižší než odhadované náklady na přechod (čítající 395,7 milionu EUR na základě 100 000 EUR na jeden kinosál). Kromě vhodnosti dostupných prostředků Komise také zpochybnila skutečnost, že je navržené opatření dostatečně zaměřeno na dosažení cíle zvýšit šíření italských a evropských uměleckých filmů. Vyjádřila pochybnosti o tom, že by italské orgány byly s to určit podniky v oblasti filmu s digitálními zařízeními, v nichž mají být zavedeny alternativní komerční modely, které by italským divákům poskytly širší nabídku uměleckých filmů. Jelikož z využití daňové úlevy vyplývá, že příjemce musí mít dostatečné distribuční kapacity, a jelikož opatření předpokládá, že provozovatelé kin musí sami financovat 70 % investice, byla Komise na pochybách, zda kina, která podporu potřebují nejvíce, budou moci daňovou úlevu využít. Komise navíc pochybovala o tom, že by plánovaná jednorázová podpora (oznámení se týkalo pilotního opatření v době trvání 2 let) byla udržitelným řešením problému kratší životnosti a vyšších nákladů užívání spojeného s instalací digitálních zařízení.
(16)
Komise rovněž zpochybnila hospodářské, sociální a kulturní dopady podpory. Přestože uznala, že by mohlo být ve společném zájmu, aby některý členský stát využil státní podpory na investice do přechodu na digitální technologii v kinech, požadovala ujištění ohledně technologické neutrality opatření. Konkrétně žádala potvrzení skutečnosti, že provozovatelé kin nebudou motivováni k přednostním investicím do jedné digitální normy namísto normy jiné. Komise kromě toho požádala italské orgány, aby zajistily, že bude možné promítat i filmy distribuované v digitálním formátu založeném na méně přísné obecné normě než je digitální norma platná pro zařízení, na něž se podpora poskytuje. Komise dále uvedla, že podporu na instalaci digitálního projekčního zařízení by mohly nepřímo získat velké americké filmové produkční společnosti (v případě zařízení splňujících specifikace DCI). Zvýšená poptávka vyplývající z navržené podpory by mohla zvýšit cenu projekčních zařízení, jejichž nabídka je omezená. Díky podpoře by Itálie mohla rychleji dosáhnout kritického množství digitálních kinosálů, což by mohlo urychlit přechod k digitální distribuci a zároveň uzavírání těch kin, která nebyla s to včas instalovat digitální projekční zařízení. Komise v zásadě pochybovala o tom, že případné narušení hospodářské soutěže bude vyrovnáno sociálními a kulturními výhodami plynoucími z podpory.
3. Změny provedené v navrhovaném opatření od zahájení procesu
(17)
Po zahájení formálního šetření ze strany Komise bylo italské opatření daňových úlev pro digitální projekci uskutečněno v souladu s režimem zavedeným na základě dočasného referenčního rámce Unie a v mezích limitů de minimis (6). Po schválení Komisí mají italské orgány v úmyslu opatření plně provést nad rámec limitů de minimis.
(18)
Italské orgány odhadují, že rozpočet opatření bude činit zhruba 7,5 milionu EUR na období 2014-2015.
(19)
Období, na které se toto rozhodnutí vztahuje, potrvá do 31. prosince 2022. Italské orgány očekávají, že se daňová úleva bude nejčastěji využívat v letech 2014 a 2015.
(20)
Návrhy prováděcích předpisů, na jejichž základě chtějí italské orgány podporu plně provést (nad rámec limitů de minimis), se od původního oznámení liší v řadě důležitých bodů.
(21)
Zaprvé: ze změněných prováděcích předpisů byla odstraněna podmínka, že střední a malá kina musí do programové nabídky zařadit určitý počet italských a evropských uměleckých filmů, aby získala podporu. V posledních letech měly italské orgány problémy s monitorováním dodržování této podmínky u střednícha velkých kin. Kromě toho tvrdí, že zrušení této povinnosti je nezbytné k obnovení rovných podmínek hospodářské soutěže mezi velkými kiny, která podporu potřebují, a velkými sítěmi kin, které ovládají italský kinematografický trh (viz 37. bod odůvodnění).
(22)
Zadruhé (a vzhledem k výše uvedenému): změněné prováděcí předpisy stanoví limit 60 kinosálů. Provozovatelé kin, kteří vlastní nebo spravují více kinosálů, jsou z režimu daňových úlev vyloučeni. Italské orgány tvrdí, že je to dobrá alternativa k povinnosti spojené s programem, která byla původně uložena proto, aby se zaručilo, že opatření splní svůj účel, a aby byly vyloučeny ty tržní subjekty, které by díky své tržní síle měly být s to přejít na novou technologii bez podpory.
(23)
Zatřetí: nové prováděcí předpisy vyžadují prohlášení příjemce, které má zamezit příliš vysoké podpoře nebo jejímu přesměrování v případě, že je daňová úleva kombinována s komerčními modely (poplatky za virtuální kopie).
(24)
Začtvrté: změněné normy umožňují kumulaci podpor až do maximální intenzity podpory ve výši 75 % celkových nákladů. U kin s jedním nebo dvěma kinosály činí maximální kumulovaná intenzita podpory 90 %.
(25)
Kromě těchto změn mohou příjemci od roku 2012 postoupit daňovou úlevu na digitální zařízení dodavatelům digitálních zařízení, bankám, finančním zprostředkovatelům a pojišťovnám (viz 56. bod odůvodnění).
III. PŘIPOMÍNKY ZAINTERESOVANÝCH STRAN
(26)
V reakci na veřejnou konzultaci ohledně podpory, která proběhla v roce 2009, obdržela Komise připomínky zhruba od 20 zainteresovaných stran. Připomínky předložily:
-
italské a evropské odvětvové organizace zastupující distributory a kina, francouzská Commission Supérieure Technique de l'Image et du Son (CST) a Evropské fórum pro digitální kinematografii,
-
francouzské orgány, fondy na podporu kinematografie z Německa a Spojeného království a síť evropských regionálních fondů pro audiovizuální průmysl (Cineregio). Některé předložené připomínky se týkaly rovněž souvisejících publikací Ředitelů evropských filmových agentur (EFAD) (7),
-
některé podniky, odborníci z oboru kinematografie a občané Francie, Itálie, Spojeného království a Švýcarska.
Kromě toho byl na toto téma v říjnu 2009 v Římě uspořádán seminář.
(27)
Co se týče nezbytnosti podpory, ve všech obdržených příspěvcích se upozorňovalo na nezbytnost státní podpory pro přechod k digitální projekci, považované za nevyhnutelný vývoj. Jak vysvětlily francouzské orgány i celostátní organizace Spojeného království z oboru kinematografie (UK Film Council), obecný přínos digitální kinematografie je provázen nerovnoměrným rozdělením nákladů (které nesou provozovatelé kin) a přímými finančními výhodami (pro distributory) plynoucími z přechodu. Tato nevyvážená situace ztěžuje včasné dokončení přechodu bez využití externí podpory. V tomto ohledu třetí strany, které předložily své připomínky, upozornily na očividné riziko, že pokud by digitální projekční systémy nebyly přístupnější a cenově dostupnější, mnoho malých evropských nezávislých kin nebo kin nacházejících se v odlehlých oblastech by zmizelo z trhu. V prohlášení EFAD ze září 2009 se tvrdí, že 30 % evropských kin hrozí uzavření. Francouzské orgány i německá spolková rada pro kinematografii zdůraznily, že neposkytováním podpory by utrpělo nejen promítání, ale i distribuce filmů. Dlouhé přechodné období a paralelní distribuce analogových a digitálních filmů by se mohly ukázat jako příliš nákladné, zejména pro menší distributory filmů. V konečném důsledku by neexistence podpory měla značný negativní dopad na šíření evropských filmů, kulturní rozmanitost a přístup evropských občanů ke kultuře.
(28)
Ve všech příspěvcích se navíc zdůrazňovalo, že takzvané normy DCI jsou všeobecně uznávány jako společné normy pro digitální projekci. Propagace jednotné celosvětové normy je vnímána spíše jako pozitivní signál než za nevýhodu pro kina, neboť mezi nimi umožňuje nastolit rovné podmínky.
(29)
Co se týče nákladů na instalaci digitálního projekčního zařízení, za odpovídající výši se obecně považuje 100 000 EUR na jeden kinosál. Mnozí respondenti naopak zdůraznili, že náklady mohou být mnohem vyšší, například je třeba projekční kabinu podstatným způsobem zrekonstruovat, což může být případ zejména malých kin. Někteří respondenti však uznávají, že ceny digitálních projekčních zařízení mají klesající tendenci.
(30)
V mnoha předložených připomínkách bylo uvedeno, že i kdyby byly náklady na přechod mnohem vyšší než dostupná státní podpora (jako je tomu pravděpodobně u daňových úlev v Itálii), nic to nemění na tom, že státní podpora doplňuje jiné zdroje příjmů, například poplatky za virtuální kopie či vlastní zdroje provozovatelů kin.
(31)
Pokud jde o přiměřenost podpory, některé zainteresované strany daňovou úlevu kritizovaly, neboť se domnívaly, že by jí se vší pravděpodobností více využívala větší kina. Jiné subjekty možnost poskytnout podporu velkým kinům podpořily, případně pod podmínkou povinností spojených s programem. Některé příspěvky však potvrdily prohlášení EFAD s tím, že je důležité nezavádět rozdílné zacházení vyplývající například (v konkrétním případě italské daňové úlevy) z různé úrovně daní odváděných kiny, ale obecněji i z omezení přístupu daného programem, velikostí a geografickou polohou kin. Mezinárodní federace sdružení filmových distributorů (FIAD) zdůraznila, že na dnešním kinematografickém trhu a za celkové hospodářské situace by dokonce ani největší provozovatelé kin nemuseli být považováni za ziskové.
(32)
Názory na dostupnost operačních komerčních modelů pro přechod a jejich použitelnosti na menší kina se mírně různí. Někteří uvedli, že existují standardní operační modely pro přechod na digitální projekci. Jiní tvrdili, že hodně kin nemůže podepsat dohody o poplatcích za virtuální kopii nabízené zprostředkovateli („integrátory“) (viz též poznámka pod čarou 5) z důvodu povahy a rozsahu své programové nabídky (dosažená výše poplatků za virtuální kopie se liší podle počtu filmů na programu během prvního týdne od premiéry nebo podle počtu kinosálů v příslušném kině). Europa Distribution vyjádřila přesvědčení, že operační komerční modely platí pouze pro nejziskovější kina a významné komerční distributory. Na základě diskusního dokumentu EFAD bylo pouze ve zhruba 10 000 evropských kinosálů z celkových 30 000 možné modernizovat zařízení prostřednictvím modelu poplatků za virtuální kopie. V jednom příspěvku se tvrdilo, že komerční model poplatků za virtuální kopie je vhodný i pro menší kina. Francouzské orgány každopádně upozornily na to, že komerční modely pro přechod nepokrývají všechny náklady na přechod kin k digitální projekci (jako je modernizace promítacích kabin) a kromě toho vždy počítají s příspěvkem provozovatelů kin. I v těchto případech by státní podpora mohla plnit zásadní doplňkovou funkci.
(33)
Co se týče vhodnosti podpory, zainteresované strany uvedly, že obecně by státní podpora pomohla malým kinům čelit silné konkurenci velkých multikin a nastolila by rovné podmínky pro všechny. Podle odhadů by instalace digitálních projekčních zařízení znamenala širší výběr pro diváky. V příspěvcích byly rovněž zdůrazněny výhody spojené s digitální projekcí, například její kvalita, flexibilita programové nabídky a nižší náklady na distribuci. Francouzské orgány tvrdily, že by se přiměřenost podpory pro digitální projekci neměla posuzovat z hlediska větší rozmanitosti programové nabídky, ale spíše z hlediska schopnosti zabránit uzavření kin. Podle nich může právě digitalizace různých typů filmů zaručit jejich rozmanitou nabídku. Evropské fórum pro digitální kinematografii vyjádřilo názor, že pokud lze daňové úlevy kompenzovat prostřednictvím DPH, mohla by italské opatření využívat i méně zisková kina.
(34)
Některé příspěvky upozorňovaly na krátkodobou povahu daňové úlevy vzhledem k dlouhodobým výzvám, které přináší přechod k digitální kinematografii. Jiné však zdůrazňovaly, že normy jsou dostatečně konsolidované na to, aby byla zaručena jejich platnost alespoň na deset let, nebo že zatím nelze určit životnost digitálních projekčních zařízení. Německá spolková rada pro kinematografii upozornila, že by podpora na přechod k digitální projekci představovala menší zátěž než náklady související s rekonstrukcí kin a s kulturní rozmanitostí po zániku provozovatelů, kteří nejsou schopni přechod sami financovat. Německo dále zdůraznilo, že specifické podmínky v každé zemi a regionu vyžadují specificky koncipovanou podporu v odpovídající formě. Prohlášení EFAD tento názor podpořilo a upozornilo na neexistenci jediného obecně platného řešení. Italské sdružení provozovatelů kin ANECpředpokládá, že do skončení životnosti digitálních zařízení se podmínky změní natolik, že řešení nebude představovat takový problém. Evropské fórum pro digitální kinematografii rovněž potvrdilo, že případné dodatečné provozní náklady příslušných kin lze hradit z nových zdrojů příjmů.
(35)
Pokud jde o hospodářské, sociální a kulturní dopady podpory, v příspěvcích se obvykle zdůrazňovala potřeba jednotných norem pro digitální projekci a plošné přijetí norem DCI. Prohlášení EFAD potvrzuje, že podpora pro digitální projekci by neměla předepisovat technické řešení, ale měla by být koncipována tak, aby pozorně hodnotila technologickou situaci tohoto odvětví. Europa Distribution ve svých připomínkách zdůraznila, že nedodržování normy pro toto odvětví by mohlo vést k uzavření mnoha kin. ANEC každopádně uvedlo, že toto opatření kinům umožňuje investovat do takové normy, kterou chtějí. V řadě příspěvků se rovněž zdůrazňovalo, že zařízení vyhovující specifikaci DCI by se mohla využívat i k promítání filmů odpovídajících jiným (nižším) digitálním normám, zatímco naopak (promítání filmů splňujících normu DCI například na projektorech 1,3k) to nelze. V předložených připomínkách se nepoukazovalo na riziko zvyšování cen, ty by naopak postupem času měly klesat. V této souvislosti se v příspěvku francouzských orgánů a v diskusním dokumentu EFAD zdůrazňovalo, že opatření podpory by měla být navržena tak, aby znemožňovala narušení hospodářské soutěže na trhu digitálních zařízení. Opatření podpory by se proto měla opírat o hodnocení nákladů na digitální zařízení a podpora by podle těchto odhadů měla být omezena. Pochybnosti Komise o tom, zda státní podpora může urychlit přechod na digitální projekci a tím i uzavírání kin (viz 16. bod odůvodnění), nebyly v příspěvcích zohledněny. Státní podpora se v nich naopak označovala za udržitelné řešení problému digitální projekce. Italská federace experimentálních kin vyzdvihla omezený zeměpisný dosah kin, a tudíž zanedbatelný narušující dopad opatření na hospodářskou soutěž.
IV. PŘIPOMÍNKY ITÁLIE
1. Nezbytnost podpory
(36)
Italské orgány poskytly Komisi informace o vlastnostech italského kinematografického trhu (poslední aktualizace proběhla v říjnu 2013). Odhaduje se, že v Itálii existuje celkem 3 936 kinosálů v 1 872 kinech, jež lze rozdělit do čtyř kategorií:
a)
velké sítě (8) kin s více než 60 kinosály - existují pouze dvě takové sítě: UCI a The Space, které mají 787 kinosálů v 76 lokalitách;
b)
malé sítě kin - těch je 15 a každá z nich má celkem maximálně 60 kinosálů. Kina v této třídě čítají celkem 513 kinosálů ve 104 lokalitách;
c)
malá komerční kina - 1 287 kinosálů v 351 kinech;
d)
nejmenší kina - kategorie, do které spadají téměř výhradně kina s jedním promítacím sálem (90 %) a sezónní nebo církevní kina. Jedná se o 1 340 lokalit s přibližně 1 500 kinosály.
(37)
Zatímco největší sítě kin (uvedené pod písmenem a)) představují 40 % vnitrostátního trhu, kina pod písmenem d) se na trhu podílejí pouze 5-10 %.
(38)
Režim daňových úlev je určen pro kina uvedená v písmenech b), c) a d). Zejména vzhledem k dominantnímu postavení dvou velkých sítí kin na trhu se italské orgány domnívají, že k dokončení digitálního přechodu těchto provozovatelů kin, jež jsou všichni malými nebo středními podniky, je nezbytná státní podpora.
(39)
Podle údajů poskytnutých ministerstvem pro kulturní dědictví, kulturní činnosti a cestovní ruch požádalo v období 2010-2013 o daňové úlevy pro digitální film 1 603 kinosálů (údaje z dubna 2014). Toto opatření, které bylo zavedeno ve smyslu nařízení de minimis, mělo úspěch okamžitě po svém zavedení v roce 2010 (kdy ho využilo více než 671 kinosálů).
(40)
Provádění opatření podpory ve smyslu nařízení de minimis se ukázalo jako nedostatečné pro zvrácení této situace. Zejména multikina střední velikosti byla schopna digitalizovat pouze část svých kinosálů.
(41)
Italské orgány uvedly, že digitalizace kin v Itálii stále zaostává. V říjnu 2013 dosahovala míra digitalizace přibližně 62 % (9) a podle odhadů poskytnutých italskými orgány v červnu 2014 je potřeba digitalizovat ještě nejméně 700 kinosálů.
(42)
V důsledku toho je ohrožen značný počet kin, především malých a středních. Jejich zánik by znamenal nejen ztráty pracovních míst na úrovni provozovatelů kin, ale ovlivnil by i distribuci filmů a omezil výběr pro veřejnost.
(43)
Italské orgány zdůraznily zejména úlohu, již v Itálii hrají kina s jedním promítacím sálem a středně velká kina. Neustálá přítomnost kin s jedním promítacím sálem je zásadní pro zajištění rovného přístupu všech občanů, včetně těch, kteří žijí v malých, venkovských a horských sídlech. Druhá skupina, tj. středně velká kina, jsou v Itálii páteří distribuce a promítání kvalitních filmů. Jejich neustálá přítomnost je důležitá, protože představují alternativu dvou velkých sítí kin, jež na trhu dominují.
(44)
Italské orgány odhadují, že tradiční filmy zmizí s konečnou platností z trhu během období pouhých několika týdnů nebo měsíců. Vzhledem k tomu, že se blíží konec tohoto období, italské orgány zdůraznily, že je potřeba uplatňovat opatření nad rámec prahové hodnoty de minimis.
(45)
Co se týče navržené maximální daňové úlevy (50 000 EUR na jeden kinosál) a odhadovaných nákladů digitálního projekčního zařízení, snížily italské orgány své odhady průměrných nákladů přechodu na digitální projekci na 50 000-60 000 EUR (údaje poskytnuté v dubnu a v červnu 2014). Jinými slovy, maximální daňová úleva odpovídá výrazně vyšším nákladům na přechod, než jsou odhadované průměrné náklady na přechod. Italské orgány však zdůraznily, že se daňové pobídky vypočítávají na základě určitého procentního podílu skutečně vzniklých výdajů. Při investicích v průměrné výši 50 000 EUR bude poskytnutá daňová pobídka (ve výši 30 %) činit 15 000 EUR. V praxi tedy není zpravidla nikdy použita maximální daňová pobídka. Horní mez však zaručuje, že v případě nestandardně vysokých nákladů na přechod bude výše podpory omezena i v absolutních hodnotách.
(46)
Pokud jde o nezbytnost podpory, je rovněž důležité poznamenat, že nejnovější informace od italských orgánů ukazují, že náklady na digitální přechod stále ještě dosahují několika desítek tisíc eur na jeden kinosál. Mnoho kin, především těch menších, není schopno získat tyto finanční prostředky ze soukromých zdrojů, zejména za současné italské a evropské hospodářské situace.
2. Přiměřenost podpory
(47)
V obecné rovině italské orgány zdůraznily, že daňová úleva je doplňkem komerčních modelů pro přechod a nevylučuje použití modelů poplatků za virtuální kopii.
(48)
Změněná prováděcí pravidla obsahují řadu ustanovení, která zajišťují přiměřenost opatření podpory a zohledňují například tržní mechanismy, které jsou k dispozici pro přechod na digitální projekci (tj. modely poplatků za virtuální kopii).
(49)
Zaprvé, daňové zvýhodnění mohou požadovat pouze provozovatelé kin, která mají nejvýše 60 kinosálů. Tím jsou z podpory vyloučeny dvě velké italské sítě kin (UCI a The Space), k jejichž přechodu byl úspěšně použit klasický model poplatků za virtuální kopii, jak uvedly italské orgány. Kromě toho by tito provozovatelé kin vzhledem ke svému dominantnímu postavení na trhu (viz 37. bod odůvodnění) neměli být při přechodu digitální projekci závislí na státní podpoře.
(50)
Podle informací poskytnutých italskými orgány jsou uvedené dvě velké sítě kin jedinými, kdo využil klasického modelu poplatků za virtuální kopii. Nicméně i menší provozovatelé kin měli přístup k obchodním mechanismům pro usnadnění přechodu na digitální projekci. V Itálii byl na základě dohody mezi sdružením distributorů a provozovatelů kin vyvinut alternativní model poplatků za virtuální kopii vhodný pro malá kina. Níže uvedená tabulka ukazuje hlavní rozdíly a podobnosti mezi klasickým a alternativním modelem poplatků za virtuální kopii (VPF) tak, jak se používají v Itálii.
Srovnání mezi klasickým a alternativním modelem VPF v Itálii
Klasický model VPF v Itálii
Alternativní model VPF v Itálii
Zprostředkovatel („integrátor“), který má smlouvy o poplatcích za virtuální kopii s distributory, podepíše smlouvu s provozovatelem kina.
Zakládá se na dohodě mezi sdružením distributorů a sdružením provozovatelů kin. Nejsou zapojeny třetí strany.
Provozovatel není vlastníkem digitálního vybavení a neplatí ho předem.
Provozovatel je již od počátku vlastníkem digitálního zařízení a hradí veškeré počáteční pořizovací náklady.
Jak distributoři, tak provozovatel přispívají k postupnému odpisování nákladů prostřednictvím poplatků za virtuální kopii a měsíčních plateb. Rozdělení výdajů je obvykle následující: 75 % hradí distributoři a 25 % provozovatel.
Filmoví distributoři platí poplatky za virtuální kopie pro promítání filmů v digitálním formátu. Tyto poplatky mohou pokrýt až 75 % nákladů na digitální přechod. Provozovatel je v každém případě povinen hradit výdaje ve výši 5 500 EUR.
(51)
Zadruhé, s ohledem na výše uvedené změnily italské orgány prováděcí předpisy, aby předešly příliš vysokým náhradám nebo přesměrování podpory v případě, že je daňová úleva kombinována s komerčními modely (poplatky za virtuální kopie). Příjemce je povinen předložit prohlášení o tom, že žádá o daňové zvýhodnění pouze pro pokrytí skutečných nákladů (viz 23. bod odůvodnění). Italské orgány prohlásily, že kontrola, již ministerstvo pro kulturní dědictví, kulturní činnosti a cestovní ruch provádí pro každý jednotlivý případ, zaručí, že podpora pokryje pouze tu část investic, kterou má skutečně hradit provozovatel kin.
(52)
Zatřetí, k zaručení přiměřenosti opatření podpory byly zavedeny maximální intenzity pro kumulaci podpor, které rozlišují mezi menšími kiny (s jedním nebo dvěma sály) a ostatními kiny (viz 24. bod odůvodnění).
3. Vhodnost podpory
(53)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila Komise pochybnosti ohledně vhodnosti odhadované částky opatření na pokrytí očekávaných nákladů na přechod. Aktualizované odhady týkající se této částky a nákladů, jež poskytly italské orgány (viz 18. a 45. bod odůvodnění), umožňují aktuálně posoudit situaci, již má opatření podpory řešit. Na základě daňové úlevy v průměrné výši 15 000 EUR a s přihlédnutím k odhadované částce režimu (viz 18. bod odůvodnění), by v letech 2014-2015 (tj. v období, kdy se očekává nejintenzivnější využívání tohoto opatření) mohlo opatření využít 500 kinosálů. Toto číslo odpovídá podstatné části kinosálů, které mají být ještě digitalizovány (viz 40. bod odůvodnění).
(54)
I přesto, že byl z režimu podpory odstraněn požadavek na uvádění uměleckých filmů, italské orgány potvrdily, že tento režim má stále ještě důležité kulturní cíle. Úplná digitalizace kinematografického trhu v Itálii povede k lepšímu šíření různých druhů filmů a k vyššímu potenciálu pro šíření děl zaplňujících nikové trhy. Pokud by všechny typy kin v Itálii nepřešly na digitální projekci, kultura by to pocítila.
(55)
Italské orgány zdůraznily, že daňová úleva znamená náhradu, která se týká nejen přímých daní splatných daňovému úřadu (daň z příjmů právnických osob), ale také nepřímých daní (např. DPH), srážkové daně a příspěvků na sociální zabezpečení (placených zaměstnavateli za své zaměstnance). Náhrada prostřednictvím všech těchto daní je zohledněna při výpočtu nároku na daňovou úlevu a zlepšuje dostupnost režimu, jelikož možnost ho využít nezávisí na úrovni zisku dotčeného podniku.
(56)
Kromě toho byla prostřednictvím článku 51 zákonného opatření č. 83 z roku 2012 zavedena možnost postoupit daňovou úlevu dodavatelům digitálních zařízení, bankám, finančním zprostředkovatelům a pojišťovnám (viz 25. bod odůvodnění). To zvyšuje dostupnost opatření podpory pro menší kina, zejména kina provozovaná rodinami, která nemají zaměstnance.
(57)
Již při provádění opatření podle nařízení de minimis obdržely daňové úlevy všechny typy kinosálů, včetně těch nejmenších na trhu, jak je znázorněno v následujícím diagramu, který poskytuje přehled příjemců režimu (v období 2010-2013).
Příjemci podle typu kina (2010-2013, podle počtu sálů) (údaje aktualizovány naposledy v dubnu 2014 a poskytnuty ministerstvem pro kulturní dědictví, kulturní činnosti a cestovní ruch)
(58)
Z poskytnutých údajů rovněž vyplývá, že se výrazně zvýšil počet a procentuální podíl malých kin, která v roce 2012 a zejména v roce 2013 využila daňové úlevy. Podle údajů poskytnutých Itálií využilo od roku 2010 do konce roku 2013 daňovou úlevu pro přechod na digitální projekci celkem 325 z 1 340 menších italských kin (tj. 24,3 %).
4. Hospodářské, sociální a kulturní dopady
(59)
Italské orgány zdůraznily, že je z hlediska ochrany kultury důležité zaručit úplný přechod na digitální projekci. Instalace digitálního zařízení s sebou přináší řadu významných výhod (jako je vyšší flexibilita) pro celé odvětví kinematografie (a v konečném důsledku i pro veřejnost). Náklady na přechod jsou však vysoké a nerovnoměrně rozložené a z velké části je nesou kina. Zejména menší účastníci trhu nejsou schopni provést přechod bez státní podpory. Komerční modely vypracované za účelem přechodu (poplatky za virtuální kopie) nejsou dostatečné k tomu, aby vyvážily tuto nerovnováhu, a ne všechna kina k nim mají stejný přístup.
(60)
Italské orgány potvrdily, že pravidla tohoto režimu podle jejich názoru nezpochybňují zásadu technologické neutrality.
V. HODNOCENÍ OPATŘENÍ PODPORY
1. Východiska podpory
(61)
V čl. 107 odst. 1 SFEU je uvedeno, že „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak“.
(62)
Jak se uvádí v rozhodnutí o zahájení řízení a ve shrnutí v 12. bodě odůvodnění, představuje oznámené opatření podpory státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Zdroj financí skutečně představují daňové pobídky, takže se italský stát vzdává určitých daňových příjmů. Podle tohoto režimu budou takto zvýhodněni někteří provozovatelé kin, a v důsledku toho dává toto opatření selektivní výhodu některým podnikům. Příjemci soutěží s jinými podniky, které nutně nemusí využívat výhod tohoto režimu. Režim tudíž narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž. Vzhledem k mezinárodnímu obchodu s filmem může mít opatření vliv na obchod uvnitř Unie.
2. Slučitelnost podpory
(63)
Italské orgány zdůvodňují opatření jako podporu na propagaci kultury a podtrhují význam, jejž má pro kulturu co nejrychlejší dokončení přechodu na digitální projekci v zemi. Opatření podpory se snaží zaručit, aby všechny typy kin mohly přejít na digitální projekci, a to navzdory vysokým nákladům na přechod.
(64)
Do té doby, než bylo přijato rozhodnutí o zahájení řízení týkajícího se daného opatření, nedefinovala Komise konkrétně svoji politiku v oblasti podpory digitální projekce. Od té doby přijala Komise nové sdělení o státní podpoře filmů a dalších audiovizuálních děl (10), v němž jsou aktualizována kritéria pro posouzení slučitelnosti státní podpory filmů a dalších audiovizuálních děl podle čl. 107 odst. 3 písm. d) SFEU.
(65)
Nové sdělení o filmu uznává, že podpora filmové produkce může být považována za podporu určenou na pomoc kultuře ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. d) SFEU. Slučitelnost podpory tedy lze posoudit na základě tohoto ustanovení. Sdělení o filmu stanoví, že podpora modernizace kin, včetně jejich digitalizace, může být na tomto základě odůvodněná, pokud je nezbytná, přiměřená a vhodná.
a) Nezbytnost opatření
(66)
Jak uvádí italské orgány a potvrzují připomínky zúčastněných stran, přechod na digitální projekci je pro kinematografii výzvou, která se týká všech evropských kin a zejména těch nejmenších. Zánik kin, zejména nezávislých kin malé a střední velikosti ve městech s menším počtem obyvatel, by snížil rozmanitost a šíření filmové nabídky na regionální úrovni. Jinými slovy, dlouhý a nesourodý přechod by měl negativní dopad na promítání filmů a jejich distribuci a v konečném důsledku i na evropské publikum.
(67)
I přes zavedení daňového opatření ve smyslu nařízení de minimis je Itálie v přechodu na digitální projekci stále pozadu.
(68)
Současně se vzhledem k tomu, že trh dosáhl ve svém přechodu bodu obratu (více než 60 % kinosálů v Itálii bylo na konci roku 2013 digitalizováno), zhoršila situace pro kinosály, které při svém přechodu závisí na státní podpoře, jelikož dostupnost 35 mm filmů není v krátkodobém horizontu zajištěna.
(69)
Opatření se netýká výhradně menších kin, ale také relativně velkých kin a komerčních sítí. Největší sítě kin (s více než 60 promítacími sály) jsou však z podpory vyloučeny. Italské orgány tvrdí, že poskytnutí daňového zvýhodnění všem malým kinům obnovuje rovné podmínky v tomto odvětví, jemuž dominují dvě velmi velké sítě kin.
(70)
Daňová úleva je určena na pomoc kinům, která nejsou schopna, zejména za současné hospodářské situace, získat dostatečné soukromé finanční prostředky na nákladný přechod na digitální projekci.
(71)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem se Komise domnívá, že podpora může být považována za nutnou pro zachování a obnovu filmové rozmanitosti v Itálii v digitálním kontextu. Neustálá přítomnost různých typů kin, od experimentálních kin s jedním sálem po kina s mnoha sály a komerčním plánováním, je zásadní pro podporu ochrany rozmanité filmové nabídky pro italské obyvatelstvo. Jak se uznává v připomínkách obdržených od zúčastněných stran, je přechod na digitální projekci rozhodujícím momentem pro kinematografii jako celek, vzhledem k tomu, že pouze velké sítě kin jsou schopné snadno využívat komerční modely přechodu. Data o trhu poskytnutá italskými orgány dokazují, že uplatňování opatření de minimis není dostatečné pro dokončení přechodu, zejména v případě kin, která mají více než jeden sál. Je pravda, že některá kina byla schopna využít nabídek VPF, ale je rovněž pravda, že modely komerčního přechodu nepokrývají všechny náklady na digitální přechod kin (viz 32. bod odůvodnění). I v takových případech může být veřejná podpora považována za nezbytnou, bude-li koncipována jako doplňková a bude-li zajištěno, že opatření je přiměřené, a to bez ohledu na druh dotčeného kina.
b) Přiměřenost opatření
(72)
Italské orgány vyloučily z využití daňové úlevy společnosti provozující kina s více než 60 sály. Struktura italského kinematografického trhu jasně ukazuje, že existuje rozdíl mezi provozovateli, kteří mají méně než 60 sálů, a provozovateli s větším počtem sálů (viz 36. a 37. bod odůvodnění). Zavedený limit se proto zdá být s ohledem na cíl režimu přiměřený.
(73)
Daňová úleva se kromě toho vztahuje pouze na část (30 %) nákladů na přechod a je omezena na 50 000 EUR ročně. Tím, že je výpočet výše podpory založen na určitém procentu skutečných nákladů na digitalizaci, italské orgány zaručují, že je podpora přiměřená, i když se náklady mohou případ od případu lišit. Mnoho z těch, kteří předložili svá vyjádření, zdůraznilo (29. bod odůvodnění), že náklady na digitalizaci mohou v některých případech vzrůst výrazně nad průměr, například když jsou zapotřebí rozsáhlé práce na projekční kabině. Nicméně v takových atypických případech zajišťuje limit ve výši 50 000 EUR to, že absolutní výše podpory bude i nadále přiměřená.
(74)
Zatímco v rozhodnutí o zahájení řízení se vznášely otazníky nad možným zánikem komerčních modelů pro přechod na digitální kinematografii, 50. bod odůvodnění ukazuje, že v Itálii byly vypracovány dva různé komerční modely, které lze kombinovat s daňovou úlevou navrženou pro digitální kina. Italské orgány zahrnuly do aktualizovaných prováděcích předpisů zvláštní ustanovení s cílem zajistit, aby kombinování veřejných a soukromých finančních prostředků určených na přechod na digitální projekci nevedlo k příliš vysokým náhradám nebo přesměrování podpory (např. na distributory nebo zprostředkovatele („integrátory“) v modelu poplatků za virtuální kopie). Italské orgány tímto způsobem podporují optimální synergii mezi dostupnými komerčními modely a státní podporou na usnadnění úplného přechodu na digitální projekci.
(75)
Daňovou úlevu lze rovněž kombinovat s jinými podpůrnými opatřeními. Aby byla zajištěna přiměřenost podpory, zavedly italské orgány maximální intenzitu pro kumulaci podpor, která činí 90 % v případě malých kin (s jedním nebo dvěma sály) a 75 % u jiných typů kin.
(76)
Obecněji řečeno, k žádosti musí být přiloženo osvědčení udávající skutečně pokryté výdaje na každý sál a pro každý jednotlivý případ jsou stanoveny kontroly ministerstva pro kulturní dědictví, kulturní činnosti a cestovní ruch. V prováděcích předpisech je rovněž stanoveno, že v případě nedodržení povinností bude daňová úleva vrácena (a budou k ní připočteny úroky a penále).
c) Vhodnost opatření
(77)
Vysvětlení poskytnutá italskými orgány, jakož i zavedení převoditelnosti daňových úlev zaručují, že opatření bude mít dopad na příjemce tohoto režimu. Možnost využít režimu by měla mít i méně zisková kina.
(78)
Opatření už není navrženo jako pilotní opatření, ale bude v platnosti až do konce roku 2022.
(79)
Z údajů poskytnutých italskými orgány (viz 57. a 58. bod odůvodnění) vyplývá, že opatření mohou využít všechny typy kin, zejména ta menší. Ačkoli existují další faktory, které mohou mít svůj vliv, je třeba uvést, že značný nárůst počtu kin s jedním, dvěma, třemi nebo čtyřmi sály, která využila daňové úlevy (podle nařízení de minimis) v roce 2012 a 2013, se kryje se zavedením převoditelnosti daňových úlev v roce 2012 (25. bod odůvodnění).
(80)
Obecněji řečeno, opatření se jeví jako vhodné k zachování současné rozmanitosti kin na italském trhu, který zahrnuje kina s jedním promítacím sálem, malá komerční kina a různé typy multikin. Tato rozmanitost je nezbytným předpokladem pro rozmanitou filmovou nabídku.
d) Narušení hospodářské soutěže a dopad na obchod
(81)
Narušení hospodářské soutěže a dopad na obchod jsou malé. Přeshraniční rozměr filmu je omezen na přítomnost mezinárodních provozovatelů kin a mezinárodní charakter filmového obchodu. Jednotlivá kina mají omezenou územní působnost, jelikož publikum se kvůli návštěvě kina nepřesouvá daleko.
(82)
Opatření se týká podpory investic a poskytuje jednorázovou výhodu kinům, která musí řešit jedinečný přechod. Daňová úleva zaručuje, že všechna kina mohou dokončit přechod na digitální projekci, ale nenarušuje nežádoucím způsobem hospodářskou soutěž z hlediska jejich každodenního fungování.
(83)
Rovněž se očekává, že dokončení přechodu na digitální projekci v Evropě bude ku prospěchu evropského filmového průmyslu jako celku. V tomto ohledu nejsou pochybnosti, jež byly vyjádřeny v rozhodnutí o zahájení postupu v souvislosti s normami pro digitální kino, dále případné. Z příspěvků třetích stran vyplynul konsensus odvětví ohledně převládajících norem pro digitální kino.
VI. ZÁVĚR
(84)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti se Komise domnívá, že opatření podpory sleduje jasně vymezený kulturní cíl. Pochybnosti ohledně nezbytnosti, přiměřenosti, vhodnosti a dopadu vyjádřené v rozhodnutí o zahájení řízení byly rozptýleny. Narušení hospodářské soutěže a vliv opatření na obchod jsou omezené a nejsou v rozporu se společným zájmem. Daňová úleva pro digitální projekční zařízení se proto považuje za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy o fungování Evropské unie,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora, kterou Itálie zamýšlí poskytnout na zařízení pro digitální projekci na základě zákona č. 244 ze dne 24. prosince 2007, zákonného opatření č. 91 ze dne 8. srpna 2013 přepracovaného v zákon č. 112 ze dne 7. října 2013 a nových prováděcích předpisů pro daňové úlevy poskytované provozovatelům kin na zavedení a zakoupení zařízení a aparatury pro digitální projekci, je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Provedení tohoto opatření podpory se proto povoluje.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 29. října 2014.
KOMMISSIONENS BESLUT (EU) 2015/120
av den 29 oktober 2014
om den stödordning SA.27317 (C 25/09) (f.d. N 673/08) som Italien planerar att genomföra för digital projektionsutrustning
[delgivet med nr C(2014) 7888]
(Endast den italienska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (1) och med beaktande av deras synpunkter, och
av följande skäl:
I. FÖRFARANDE
(1)
Den 30 december 2008 meddelade Italien kommissionen sin avsikt att införa skatteincitament för investering i och distribution av film samt digitala biografer. De italienska myndigheterna lämnade kompletterande upplysningar den 2 april 2009 och den 23 juni 2009.
(2)
Genom en skrivelse av den 22 juli 2009 informerade kommissionen Italien om att den hade beslutat att godkänna Italiens skatteincitament för investering i och distribution av film. Samtidigt informerade kommissionen Italien om att den hade beslutat att inleda det förfarande som anges i artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt med avseende på det föreslagna skatteavdraget för investeringar i digital projektionsutrustning.
(3)
Kommissionens beslut att inleda förfarandet offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning (2). Kommissionen uppmanade berörda parter att inkomma med sina synpunkter.
(4)
Den 21 oktober 2009 hölls ett gemensamt seminarium på temat mellan det italienska ministeriet för kultur och turism och Europeiska kommissionen.
(5)
Kommissionen motto synpunkter från berörda parter. Kommissionen översände dessa synpunkter till Italien som gavs tillfälle att bemöta dem. De italienska myndigheternas synpunkter mottogs den 19 januari 2010. Ytterligare informationsutbyten skedde efter detta, bland annat genom kompletterande skrivelser från de italienska myndigheterna som mottogs den 7 september 2010, 12 april 2011, 1 juni 2011, 1 december 2011, 10 maj 2012, 14 september 2012, 23 april 2013, 6 december 2013, 18 april 2014, 11 juni 2014 och den 1 augusti 2014.
II. BESKRIVNING AV ÅTGÄRDEN
1. Den anmälda stödåtgärden
(6)
Skatteavdraget för filmförevisare som installerar digital projektionsutrustning ingick i en uppsättning skatteåtgärder för filmbranschen som införts av de italienska myndigheterna. Sammantaget var dessa skatteåtgärder avsedda att stimulera marknadsdynamiken för att stödja italiensk kulturfilm i en konkurrensutsatt miljö och främja sådana filmer i Italien och Europa.
(7)
Skatteavdragsordningen för digitala biografer erbjuder ett skatteavdrag på 30 % för kostnaderna för att införa digital projektionsutrustning. Det högsta årliga skatteavdraget har fastställts till gränsen 50 000 euro per salong.
(8)
Följande kostnader är bidragsberättigande:
a)
Inköp av digital projektions- och reproduktionsutrustning.
b)
Inköp av utrustning och maskiner för mottagning av digitala signaler via mark- och/eller satellitsändningar.
c)
Inköp via finansiell leasing eller hyra av den utrustning, de system och de maskiner som avses i ovanstående skäl. Avtalen måste omfatta skyldigheten att köpa tillgångarna när leasingavtalet löper ut eller en bestämmelse om att användarföretaget ska utnyttja denna möjlighet i förväg.
d)
Utgifter för personalutbildning.
e)
Förknippade utgifter och extrautgifter för att renovera och anpassa projektorrum, utrustning och nyttigheter samt angränsande lokaler som tidigare använts för projektion av 35 mm-film.
Utgifter enligt de två sista punkterna får inte utgöra mer än 20 % av de totala utgifter som uppstått enligt punkterna a, b och c.
(9)
Enligt den ursprungliga anmälan från de italienska myndigheterna skulle stödet vara ovillkorligt för biografer med en-fyra salonger och för biografkomplex med fem-tio salonger på orter med högst 50 000 invånare. Andra biografkomplex med upp till 24 salonger skulle vara skyldiga att visa kulturfilmer på 50 % av dukarna och ställa om minst 50 % av dukarna till digital projektion som ett villkor för stödet.
(10)
Skatteavdraget är tillämpligt på filmbolag som är skattskyldiga i Italien.
(11)
De rättsliga grunderna för ordningen är följande:
a)
Lag nr 244 av den 24 december 2007 om bestämmelser för upprättandet av den årliga och fleråriga statsbudgeten (legge 24.12.2007 n.244).
b)
Dekretlag nr 91 av den 8 augusti 2013, som med ändringar omvandlats till lag nr 112 av den 7 oktober 2013 (decreto legge 8.8.2013, n.91, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 ottobre 2013, n.112).
c)
Nya bestämmelser om genomförandet av de skatteavdrag som beviljas till biografer för införande och förvärv av utrustning och maskiner för digital projektion (Nuove disposizioni applicative dei crediti d'imposta concessi alle imprese di esercizio cinematografico per l'introduzione e acquisizione di impianti e apparecchiature destinate alla proiezione digitale).
2. Kommissionens förbehåll
(12)
I beslutet om att inleda förfarandet ansåg kommissionen att åtgärden utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Genom att erbjuda skatteincitament föregick den italienska staten vissa intäkter och stödet omfattade därför statliga medel. Ordningen gav en ekonomisk fördel för vissa företag, i detta fall filmförevisare. Med tanke på den internationella handeln med film kan denna selektiva fördel påverka handeln inom unionen. Kommissionen tvivlade på om stödet kunde anses vara förenligt.
(13)
För det första tvivlade den på att det föreslagna skatteavdraget för biografer var nödvändig. Den ifrågasatte också det högsta skatteavdraget (50 000 euro per salong) till en skattesats på 30 %. Detta motsvarade den högsta stödberättigande installationskostnaden på 166 667 euro per salong (50 000 euro × 100/30). Detta belopp var högre än de uppskattade kostnaderna för digital projektionsutrustning som lagts fram av de italienska myndigheterna, som uppgick till 100 000 euro. Kommissionen tvivlade på om den högsta skattelättanden borde vara så hög och om de omställningskostnader som lagts fram utgjorde en rättvis uppskattning. Dessutom tvivlade kommissionen på att installationen av 2K (3) DCI-kompatibel (4) projektionsutrustning verkligen var nödvändig för att släppa ut italienska eller europeiska kulturfilmer.
(14)
För det andra tvivlade kommissionen på att den föreslagna stödåtgärden var proportionerlig. Kommissionen konstaterade att det var mer sannolikt att större biografer skulle ha råd med digital projektionsutrustning utan statligt stöd. Kommissionen konstaterade dessutom att kommersiella omställningsmetoder fanns tillgängliga för filmförevisarna, såsom VPF-modeller (virtual print fee) (5). Den frågade sig därför om statligt stöd i den föreslagna omfattningen per salong skulle tränga ut kommersiella alternativ.
(15)
För det tredje tvivlade kommissionen på att det föreslagna skatteavdraget var en lämplig stödåtgärd. Kommissionen konstaterade vidare att den uppskattade budgeten för åtgärden (16,8 miljoner euro) motsvarade installationskostnaderna på 56 miljoner euro, vilket var betydligt lägre än den uppskattade omställningskostnaden (395,7 miljoner euro räknat på 100 000 euro per salong). Förutom om den tillgängliga finansieringen var lämplig ifrågasatte kommissionen även om den föreslagna åtgärden var tillräckligt välriktad för att uppnå målet att öka spridningen av italienska och europeiska kulturfilmer. Den tvivlade på att de italienska myndigheterna skulle kunna se till att de digitalt utrustade filmförevisarna skulle införa alternativa affärsmodeller för att erbjuda den italienska biopubliken ett bredare urval av kulturfilmer. Eftersom användningen av ett skatteavdrag innebär att stödmottagaren måste ha tillräckliga skattskyldigheter och åtgärden medförde en investering på 70 % från filmförevisarnas sida, tvivlade kommissionen på att de biografer som var i störst behov av stödet skulle kunna dra nytta av det. Kommissionen tvivlade dessutom på att det planerade engångsstödet (i anmälan aviserades en pilotåtgärd på två år) skulle vara en hållbar lösning med tanke på den förväntat kortare livstiden och de ökade driftkostnaderna i samband med installation av digital utrustning.
(16)
För det fjärde hade kommissionen frågor om stödets ekonomiska, sociala och kulturella inverkan. Kommissionen tillstod visserligen att det kunde vara i medlemsstaternas gemensamma intresse att använda statligt stöd för att investera i övergången till digital teknik på biografer, men ville få försäkringar om att åtgärden skulle vara teknikneutral. Den ville särskilt få bekräftat att filmförevisarna inte skulle lockas att hellre investera i en digital standard än i en annan. Dessutom uppmanade kommissionen de italienska myndigheterna att se till att filmer som släpps i ett digitalt format med öppna standarder som är lägre än den digitala standarden hos den utrustning som får stöd också kan visas. Den konstaterade också att stödet till installation av digital projektionsutrustning direkt kunde gynna de stora nordamerikanska filmbolagen (när det gällde DCI-kompatibel utrustning). Den ökade efterfrågan till följd av det föreslagna stödet skulle kunna leda till ökade priser på den begränsade tillgången till projektionsutrustning. Till följd av stödet kunde den kritiska massan för digitala biografer nås snabbare i Italien, vilket i sin tur kunde påskynda övergången till digital distribution och därmed stängningen av de biografer som inte hade möjlighet att installera digital utrustning vid den tidpunkten. Sammantaget tvivlade kommissionen på att de eventuella snedvridningarna av konkurrensen skulle uppvägas av stödets sociala och kulturella fördelar.
3. Ändringar av den föreslagna åtgärden sedan inledandet av förfarandet
(17)
Efter det att kommissionen inledde förfarandet har den italienska åtgärden för skatteavdrag för digitala biografer genomförts inom de tröskelbelopp som gäller för stöd av mindre betydelse (6). Om kommissionen godkänner åtgärden vill de italienska myndigheterna genomföra den fullständigt, utöver de tröskelbelopp som gäller för stöd av mindre betydelse.
(18)
De italienska myndigheterna uppskattar att åtgärdens budget kommer att uppgå till omkring 7,5 miljoner euro för perioden 2014-2015.
(19)
Den period som omfattas av detta beslut löper till den 31 december 2022. De italienska myndigheterna förväntar sig att skatteavdraget kommer att utnyttjas mest under åren 2014 och 2015.
(20)
De utkast till genomförandeförordningar som de italienska myndigheterna vill genomföra fullständigt (utöver gränserna för stöd av mindre betydelse) skiljer sig på ett antal viktiga punkter jämfört med den ursprungliga anmälan.
(21)
För det första har kravet för medelstora och stora biografer att visa ett visst antal italienska och europeiska kulturfilmer som ett villkor för att erhålla stöd strukits i de ändrade genomförandeförordningarna. Under de senaste åren har de italienska myndigheterna haft svårt att övervaka efterlevnaden av detta krav när det gäller medelstora till stora biografer. De uppger dessutom att det är nödvändigt att stryka detta krav för att återupprätta lika villkor mellan de större biografer som behöver stöd och de biografkedjor som dominerar den italienska biomarknaden (se skäl 37).
(22)
För det andra, och kopplat till detta, införs en gräns på 60 salonger i de ändrade genomförandeförordningarna. Filmförevisare som äger eller driver ett större antal salonger undantas från skatteavdraget. De italienska myndigheterna anser att detta är ett sunt alternativ till de ursprungliga kraven på filmprogrammen för att se till att åtgärdens mål uppnås och undanta de marknadsaktörer som på grund av sin starka marknadsställning klarar övergången utan stöd.
(23)
För det tredje krävs enligt de ändrade genomförandeförordningarna en förklaring från stödmottagaren för att se till att överkompensation eller omriktning av stödet undviks om skatteavdraget kombineras med kommersiella (VPF) modeller.
(24)
För det fjärde möjliggör de ändrade förordningarna en kombination av stöd upp till en högsta stödnivå på 75 % av de totala kostnaderna. För biografer med en eller två salonger är den högsta kumulativa stödnivån 90 %.
(25)
Förutom dessa ändringar har det sedan 2012 varit möjligt för stödmottagarna att överföra fördelarna med skatteavdrag för digital utrustning till leverantörer av digital utrustning, banker, finansiella mellanhänder och försäkringsbolag (se skäl 56).
III. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
(26)
Kommissionen mottog cirka 20 inlagor från berörda tredje parter till svar på det offentliga samrådet om stödåtgärden som hölls 2009. Följande tredje parter svarade:
-
Europeiska och italienska branschorganisationer som företräder distributörer och biografer, den franska kommissionen Supérieure Technique de l'Image et du Son (CST) och European Digital Cinema Forum (EDCF).
-
De franska myndigheterna, tyska och brittiska filmfonder och nätverket av europeiska regionala filmfonder (Cineregio). I flera bidrag hänvisade man även till EFAD:s publikationer i ämnet (7).
-
Ett antal företag, yrkesverksamma inom filmbranschen och privatpersoner från Italien, Frankrike, Schweiz och Storbritannien.
Dessutom hölls ett seminarium på temat i Rom i oktober 2009.
(27)
När det gäller stödets nödvändighet betonade man i alla bidrag behovet av statligt stöd i övergången till digital bio, vilket sågs som en oundviklig utveckling. Både de franska myndigheterna och det brittiska filmrådet förklarade att de allmänna fördelarna med digital bio medförde en asymmetrisk fördelning av kostnaderna för övergången (som bärs av filmförevisaren) och de direkta ekonomiska fördelarna (för distributören). Denna asymmetriska situation gjorde det svårt att slutföra övergången i tid utan statligt stöd. I detta sammanhang såg de svarande en tydlig risk för att många av Europas mindre, oberoende och/eller avlägset belägna biografer skulle lämna marknaden om digitala projektionssystem inte görs mer tillgängliga till ett överkomligt pris. I sitt uttalande från september 2009 förklarade EFAD att 30 % av de europeiska salongerna riskerade att försvinna. Både de franska myndigheterna och den tyska federala filmnämnden betonade att inte bara visningen av film utan även distributionen skulle bli lidande i avsaknad av statligt stöd. En långvarig övergång där analoga och digitala filmkopior cirkulerar parallellt skulle vara för kostsam, särskilt för de mindre filmdistributörerna. Till sist skulle avsaknaden av stöd ha en avsevärd negativ inverkan på spridningen av europeiska filmer, den kulturella mångfalden och EU-medborgarnas tillgång till kultur.
(28)
I alla bidrag betonades också att de så kallade DCI-standarderna är allmänt godtagna som den gemensamma standarden för digital bio. Främjandet av en global standard sågs som en positiv faktor snarare än en nackdel för biograferna eftersom den bidrar till att skapa lika villkor.
(29)
När det gäller kostnaderna för att installera digital projektionsutrustning ansågs 100 000 euro per salong generellt inte vara en överdriven uppskattning. I stället ansåg flera av de svarande att kostnaderna kunde vara mycket högre, t.ex. om det krävs mycket arbete med projektorrummet, vilket särskilt skulle vara fallet för små biografer. I en del bidrag såg man emellertid en nedåtgående tendens i prissättningen på digital bioutrustning.
(30)
I flera bidrag hävdades att även om omläggningskostnaderna är mycket högre än det tillgängliga statliga stödet (vilket verkade vara fallet med det italienska skatteavdraget) borde det statliga stödet betraktas som ett komplement till andra intäktskällor, t.ex. avgifter för virtuella kopior och filmförevisarnas egna medel.
(31)
När det gäller stödets proportionalitet kritiserade några av de berörda parterna skatteavdraget, eftersom de trodde att det var mest sannolikt att större biografer skulle dra nytta av stödet. Andra hävdade att stöd till större biografer kunde vara lämpligt, eventuellt på grundval av skyldigheter när det gäller filmprogrammen. I en del bidrag hänvisade man dock till EFAD:s uttalande och betonade att det var viktigt att inte införa olika behandling, t.ex. (i det särskilda fallet med det italienska skatteavdraget) till följd av olika skattskyldigheter för de berörda biograferna, men även (mer generellt) till följd av en begränsning av tillgången enligt filmprogrammen och biografernas storlek och belägenhet. International Federation of Film Distributors' Associations (FIAD) hävdade att även större filmvisare kanske inte skulle anses vara lönsamma på biomarknaden som den ser ut i dag och under de rådande ekonomiska förhållandena.
(32)
När det gäller tillgängliga kommersiella affärsmodeller för övergången och deras tillämplighet på mindre biografer, skilde sig åsikterna emellertid något åt. En del hävdade att det inte finns någon standardaffärsmodell för övergången till digital bio. Andra hävdade att många biografer inte har tillgång till de VPF-avtal som erbjuds av tredje parter (integratorer) (se även fotnot 5) till följd av arten och volymen av deras filmprogram (volymen genererade avgifter för virtuella kopior beror på antalet filmer på programmet under den första veckan när de släpps och/eller hur många salonger biografen har). Europa Distribution hävdade att kommersiella affärsmodeller endast fungerar för mer lönsamma biografer och stora kommersiella distributörer. Enligt EFAD:s bakgrundsdokument kan endast omkring 10 000 europeiska salonger av totalt 30 000 utrustas genom VPF-modellen. En svarande hävdade i sitt bidrag att de kommersiella VPF-modellerna är lika lämpade för mindre biografer. De franska myndigheterna hävdade att den tillgängliga kommersiella affärsmodellen inte täcker alla kostnader för övergången till digital bio (t.ex. uppgradering av projektorrum) och att det hur som helst alltid krävs ett bidrag från filmförevisaren. Statligt stöd kan spela en viktig kompletterande roll även i dessa fall.
(33)
När det gäller stödets lämplighet ansåg de flesta av de berörda parterna att statligt stöd generellt skulle hjälpa mindre biografer i den starka konkurrensen från stora biografkomplex och att det skulle bidra till att skapa lika villkor. Installationen av digital biografutrustning förväntades bidra till att öka utbudet för publiken. De svarande lyfte även fram andra fördelar med digital bio, t.ex. kvalitet på visningen, flexibilitet i filmprogrammet och lägre distributionskostnader. De franska myndigheterna hävdade att det viktiga när det gäller lämpligheten av stöd till digital bio inte är det bredare filmutbudet, utan att det blir möjligt att förebygga stängningar av biografer. Enligt deras åsikt bidrar digitaliseringen av olika typer av filmer till att ett brett urval av filmer kan visas. European Digital Cinema Forum hävdade att om skatteavdraget kunde utjämnats mot mervärdesskatt skulle även de mindre lönsamma biograferna kunna dra nytta av den italienska åtgärden.
(34)
I en del bidrag påpekade man att skatteavdraget är kortsiktigt och ställde detta mot de mer långsiktiga problem som övergången till digital bio medför. Man hävdade dock även att standarderna är tillräckligt etablerade för att vara i minst ett årtionde eller att livstiden för digital biografutrustning inte går att fastställa ännu. Den tyska federala filmnämnden påpekade å sin sida att stöd till övergången till digital bio skulle vara mindre kostsamt än kostnaderna för att bygga om biografer och det underskott på kulturell mångfald som skulle bli följden av att aktörer som inte själva kan finansiera övergången försvinner. Tyskland betonade också att varje medlemsstats specifika nationella och regionala förhållanden skulle kräva en särskilt utformad stödåtgärd och skräddarsytt stöd. Denna åsikt nämns också i EFAD:s uttalande, där man påpekar att det inte finns någon enhetlig lösning. Den italienska sammanslutningen för filmförevisare (ANEC) förväntade sig att förhållandena skulle ha förändrats tillräckligt till slutet av den digitala utrustningens livstid för att ersättningen skulle bli ett mindre problem. European Digital Cinema Forum påpekade dessutom att eventuella extra driftkostnader kunde uppvägas av nya intäktskällor för de berörda biograferna.
(35)
När det gäller stödets ekonomiska, sociala och kulturella inverkan betonades generellt behovet av en standard för digital bio och ett brett erkännande för DCI-standarderna. I EFAD-uttalandet hävdades att stödet för digital bio inte bör innebära att en enda teknisk lösning införs, utan att det var viktigt att samtidigt bedöma den tekniska situationen i branschen. I sitt bidrag varnade Europa Distribution för att många biografer kunde tvingas stänga om de inte följde industristandarden. ANEC bekräftade i alla händelser att det enligt åtgärden stod biograferna fritt att investera i vilken standard de ville. I flera bidrag hävdades att DCI-kompatibel utrustning även kan användas för att visa alternativa filmprogram av olika (lägre) digitala standarder, medan motsatsen (att visa DCI-kompatibla filmkopior på t.ex. 1,3K-utrustning) inte var möjlig. De svarande såg inga risker för prishöjningar. Priserna förväntades tvärtom att minska med tiden. I detta avseende betonade både de franska myndigheterna i sitt bidrag och EFAD i sitt bakgrundsdokument att eventuella stödåtgärder bör utformas i syfte att undvika snedvridning i konkurrensen på marknaden för digital utrustning. Eventuella stödåtgärder bör därför grundas på en utvärdering av kostnaderna för digital utrustning och det bör sättas en gräns för stödet enligt dessa kostnadsuppskattningar. Kommissionens oro för att statligt stöd kan leda till att övergången påskyndas, vilket i sin tur kan tvinga biografer att stänga (se skäl 16) togs inte upp i bidragen. Statligt stöd lyftes i stället fram som en hållbar lösning för utmaningen med digital bio. Den italienska sammanslutningen för arthouse-filmer uppmärksammade biografernas begränsade geografiska räckvidd, vilket enligt deras åsikt innebar att de snedvridande effekterna på konkurrensen skulle bli små.
IV. SYNPUNKTER FRÅN ITALIEN
1. Stödets nödvändighet
(36)
De italienska myndigheterna har lämnat upplysningar till kommissionen om särdragen hos den italienska biomarknaden (senaste uppdaterade i oktober 2013). Det totala antalet italienska salonger uppskattas till 3 936, fördelade på 1 872 biografer. Följande fyra kategorier kan urskiljas:
a)
Stora biografnätverk (8) med över 60 salonger. Det finns endast två sådana nätverk, UCI och The Space. De står för 787 salonger i 76 biografer.
b)
Små biografnätverk. Det finns 15 sådana nätverk och vart och ett består av totalt 60 salonger eller färre. Totalt står biograferna i denna kategori för 513 salonger i 104 biografer.
c)
Små kommersiella biografer. De står för 1 287 salonger i 351 biografer.
d)
Mindre biografer, som nästan bara består av salonger med en salong (90 % av salongerna) samt säsongsbio och/eller kyrkbiografer. Det finns 1 340 sådana biografer, som motsvarar uppskattningsvis 1 500 salonger.
(37)
De största biografnätverken (kategori a) står för 40 % av den nationella marknadsandelen, medan biograferna i kategori d endast står för 5-10 % av marknadsandelen.
(38)
Ordningen för skatteavdrag inriktas på biografer i kategorierna b-d. Särskilt med tanke på de två stora biografnätverkens starka marknadsnärvaro anser de italienska myndigheterna att statligt stöd är nödvändigt för att slutföra den digitala övergången för sådana filmförevisare, som alla är små eller medelstora.
(39)
Enligt uppgifter från ministeriet för kultur och turism ansökte man om skatteavdrag för digital bio för totalt 1 603 salonger under perioden 2010-2013 (uppgifter från april 2014). Åtgärden, som genomförts inom ramen för reglerna för stöd av mindre betydelse, blev särskilt populär efter införandet 2010, då 671 salonger drog nytta av stödet.
(40)
Ändå har det visat sig att genomförandet av stödåtgärden enligt reglerna för stöd av mindre betydelse inte har varit tillräckligt för att vända på situationen. Särskilt anmärkningsvärt är att medelstora biografkomplex endast har kunnat digitalisera några av sina salonger med hjälp av stödet.
(41)
De italienska myndigheterna förklarar att digitaliseringen av italienska biografer fortfarande släpar efter. I oktober 2013 var digtaliseringsgraden omkring 62 % (9). Enligt uppskattningar som lämnades av de italienska myndigheterna i juni 2014 har minst 700 salonger inte digitaliserats ännu.
(42)
Till följd av detta befinner sig ett avsevärt antal biografer, de flesta små till medelstora, i riskzonen. Deras försvinnande skulle inte bara innebära stora förluster av arbetstillfällen hos filmförevisarna, utan skulle i sin tur påverka filmdistributionen och begränsa urvalet för publiken.
(43)
De italienska myndigheterna har särskilt betonat den roll som biografer med en salong och medelstora biografer spelar i Italien. Det är viktigt att den första gruppen fortsätter att finnas för att garantera lika tillgång till biografer för alla människor, även dem som lever i små städer på landbygden och i bergstrakter. Den andra gruppen av medelstora biografer utgör ryggraden i distributionen och visningen av kvalitetsfilmer i Italien. Det är likaså viktigt att de fortsätter att finnas eftersom de erbjuder ett alternativ till de två stora biografnätverken som dominerar marknaden.
(44)
De italienska myndigheterna beräknar att traditionell film fullständigt kommer att försvinna från marknaden inom bara ett par veckor eller månader. Eftersom brytpunkten närmar sig betonar de italienska myndigheterna behovet av att genomföra åtgärden utöver de tröskelbelopp som gäller för stöd av mindre betydelse.
(45)
När det gäller det högsta föreslagna skatteavdraget (50 000 euro per salong) och de uppskattade kostnaderna för digital projektionsutrustning har de italienska myndigheterna justerat sina uppskattningar av den genomsnittliga kostnaden för den digitala övergången per salong till 50 000-60 000 euro (siffror lämnade i april och juni 2014). Det högsta skatteavdraget motsvarar följaktligen omläggningskostnader som är betydligt högre än de uppskattade genomsnittliga omläggningskostnaderna. De italienska myndigheterna hävdar emellertid att skatteavdragen är beräknade på grundval av en procentandel av de faktiska utgifterna. Grundat på en genomsnittlig investering på 50 000 euro skulle det skatteavdrag som ges (till 30 %) motsvara 15 000 euro. I praktiken har därför inte de maximala skatteavdragen i regel tillämpats. Den högsta gränsen garanterar emellertid att stödet förblir begränsat i absoluta termer även i fall av ovanligt höga omläggningskostnader.
(46)
När det gäller stödets nödvändighet är det dessutom viktigt att påpeka att de senaste indikationerna från de italienska myndigheterna fortfarande tyder på att kostnaden för den digitala övergången uppgår till flera tiotusentals euro per salong. Många biografer, särskilt de mindre, har inte möjlighet att skaffa dessa medel från privata källor, särskilt inte under det rådande ekonomiska klimatet i Italien och Europa.
2. Stödets proportionalitet
(47)
Generellt sett betonar de italienska myndigheterna att skatteavdraget kompletterar de kommersiella övergångsmodellerna och att det inte konkurrerar med VPF-modellerna.
(48)
De ändrade genomförandeförordningarna innehåller ett antal bestämmelser för att garantera att stödåtgärden förblir proportionerlig. I bestämmelserna tas hänsyn till de marknadsmekanismer som finns tillgängliga för omläggningen till digital bio (dvs. VPF-modellerna).
(49)
För det första får endast filmförevisare med högst 60 salonger ansöka om skatteförmåner. Detta innebär att de två stora italienska biografkedjorna (UCI och The Space) utesluts från stödet. De italienska myndigheterna förklarar att den klassiska VPF-modellen har tillämpats med lyckat resultat på omläggningen av dessa dominerande marknadsaktörer. Med tanke på deras marknadsstyrka (se skäl 37) bör de dessutom inte vara beroende av statligt stöd för den digitala övergången.
(50)
Enligt uppgifter från de italienska myndigheterna är det bara de två stora biografnätverken som har använt den klassiska VPF-modellen. Mindre biografaktörer har emellertid också använt kommersiella mekanismer för att underlätta sin digitala övergång. En alternativ VPF-modell, som skräddarsytts för medelstora till små biografer, har utvecklats i Italien på grundval av ett avtal mellan distributörernas och filmförevisarnas sammanslutningar. I tabellen anges de viktigaste skillnaderna och likheterna mellan de klassiska och alternativa VPF-modeller som genomförts i Italien.
Jämförelse mellan klassiska och alternativa VPF-modeller i Italien
Den klassiska VPF-modellen i Italien
Den alternativa VPF-modellen i Italien
En tredjepart (integrator) (som i sin tur har VPF-avtal med distributörer) ingår ett avtal med en filmförevisare.
På grundval av ett avtal mellan distributörens sammanslutning och filmförevisarens sammanslutning. Inga tredje parter deltar.
Filmförevisare äger inte den digitala utrustningen och betalar inte för den i förskott.
Filmförevisaren äger den digitala utrustningen från start och täcker hela inköpskostnaden i förskott.
Både distributörerna och filmförevisaren bidrar till den gradvisa amorteringen av kostnaderna genom sina respektive VPF-avgifter och månadsbetalningar. Kostnadsuppdelningen är vanligen 75 % för distributörerna och 25 % för filmförevisarna.
Filmdistributörer betalar avgifter för virtuella kopior för digital filmvisning. Dessa avgifter kan täcka upp till 75 % av kostnaderna för den digitala övergången. Filmförevisaren förväntas i alla händelser täcka 5 500 euro av kostnaderna.
(51)
För det andra har de italienska myndigheterna med detta i åtanke ändrat genomförandeförordningarna för att se till att det inte förekommer överkompensation eller omriktning av stödet om skatteavdraget kombineras med någon av de kommersiella (VPF) modellerna. Stödmottagaren måste lämna en förklaring om att skatteavdraget begärs för att täcka de egna faktiska kostnaderna (se skäl 23). De italienska myndigheterna har uppgett att ministeriet för kultur och turism kommer att genomföra kontroller från fall till fall för att garantera att stödet endast täcker den del av investeringen som faktiskt måste bäras av filmförevisaren.
(52)
För det tredje har högsta kumulativa stödnivåer införts för att se till att stödåtgärden är proportionerlig. I stödnivåerna görs åtskillnad mellan de minsta biograferna (med en eller två salonger) och andra biografer (se skäl 24).
3. Stödets lämplighet
(53)
I beslutet om att inleda förfarandet tvivlade kommissionen på att den uppskattade budgeten för åtgärden var tillräcklig för att täcka de beräknade omläggningskostnaderna. I den uppdaterade budgeten och de uppdaterade kostnadsuppskattningarna som lämnades av de italienska myndigheterna (se skälen 18 och 45) ges en aktuell bedömning av den situation som stödåtgärden är avsedd att hantera. På grundval av ett genomsnittligt skatteavdrag på 15 000 euro och med hänsyn till stödordningens uppskattade budget (se skäl 18), kan 500 salonger gynnas av åtgärden under perioden 2014-2015, då stödåtgärden förväntas utnyttjas mest. Detta motsvarar en betydande del av de salonger som fortfarande inte har digitaliserats (se skäl 40).
(54)
Kravet att programmen ska innehålla kulturfilmer har strukits från stödordningen, men de italienska myndigheterna har hävdat att ordningen fortfarande har ett starkt kulturellt mål. När målet att fullständigt digitalisera den italienska biomarknaden har uppnåtts kommer spridningen av olika typer av filmer att förbättras och spridningsmöjligheterna för ”nischfilmer” kommer att öka. Om inte alla olika typer av biografer i Italien genomför den digitala övergången skulle kulturen bli lidande.
(55)
De italienska myndigheterna vidhåller att skatteavdragsåtgärden inte bara medför en utjämning av de direkta skatter som ska betalas till den italienska skattemyndigheten (bolagsskatt), utan även indirekta skatter (t.ex. mervärdesskatt) samt undanhållande av skatt och socialförsäkringsavgifter (som arbetsgivarna betalar för sina anställda). Alla dessa skatter beaktas i beräkningen av fördelarna med skatteavdraget. Detta bidrar till att stödordningen blir tillgängligare, eftersom användningen inte beror på hur stor vinst det berörda företaget gör.
(56)
Genom artikel 51 i dekretlag 83 från 2012 infördes dessutom möjligheten att överföra skatteavdrag till leverantörer av digital utrustning, banker, finansiella mellanhänder och försäkringsbolag (se skäl 25). På så sätt blir stödåtgärden mer tillgänglig för mindre biografer, särskilt om de är familjeföretag och inte har några anställda.
(57)
Redan under genomförandet av åtgärden enligt reglerna för stöd av mindre betydelse har skatteavdragen gynnat alla typer av biografer, även de minsta, på marknaden. I diagrammet nedan ges en översikt av ordningens stödmottagare (2010-2013), som bekräftar detta.
Stödmottagare per typ av biograf (2010-2013), baserat på antal salonger (uppgifterna uppdaterades senast i april 2014 och kommer från ministeriet för kultur och turism)
(58)
De uppgifter som lämnats visar dessutom en markerad ökning av antalet och andelen små biografer som gynnades av skattesavdraget under 2012 och särskilt 2013. Enligt uppgifter från de italienska myndigheterna kunde sammanlagt 325 biografer eller 24,3 % av de 1 340 minsta biograferna i Italien använda skattekrediten för att genomföra den digitala övergången mellan 2010 och årsslutet 2013.
4. Ekonomisk, social och kulturell inverkan
(59)
De italienska myndigheterna betonar den kulturella betydelsen av att garantera en heltäckande övergång till digital bio. Installation av digital utrustning medför ett antal viktiga fördelar (t.ex. ökad flexibilitet) för hela filmbranschen (och i sista hand biopubliken). Ändå är kostnaderna för omläggningen höga och ojämnt spridda, där biograferna bär den tyngsta bördan. Särskilt de mindre marknadsaktörerna kan inte genomföra övergången utan statligt stöd. De marknadsövergångsmodeller (VPF) som utvecklats är inte tillräckliga för att utjämna denna obalans och alla biografer har inte heller tillgång till dem i samma utsträckning.
(60)
De italienska myndigheterna bekräftar att ordningens mekanismer, enligt deras åsikt, inte ifrågasätter principen om teknikneutralitet.
V. BEDÖMNING AV STÖDÅTGÄRDEN
1. Förekomst av statligt stöd
(61)
Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
(62)
Såsom förklaras i beslutet om att inleda förfarandet och mer kortfattat i skäl 12, utgör åtgärden statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Finansieringskällan är skatteincitament, vilket innebär att den italienska staten föregår vissa skatteintäkter. Enligt ordningen kommer vissa filmbolag att gynnas av denna ekonomiska fördel, och åtgärden ger därför en selektiv fördel till vissa företag. Stödmottagarna konkurrerar med andra företag som inte nödvändigtvis gynnas av ordningen. Stödordningen snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen. Med tanke på den internationella handeln med filmer kan åtgärden påverka handeln inom unionen.
2. Stödets förenlighet
(63)
De italienska myndigheterna motiverar åtgärden som kulturfrämjande stöd. De har genomgående betonat den kulturella vikten av att så snabbt som möjligt slutföra övergången till digital bio i Italien. Syftet med stödåtgärden är att se till att alla typer av biografer kan genomföra den digitala övergången, trots de höga omläggningskostnaderna.
(64)
När beslutet om att inleda förfarandet antogs hade kommissionen inte ännu fastställt sin policy för stöd till digital visning. Sedan dess har kommissionen antagit ett nytt meddelande om statligt stöd till filmer och andra audiovisuella verk (10), som utgör en uppdatering av reglerna för att bedöma förenligheten av statligt stöd till filmer och andra audiovisuella verk i enlighet med artikel 107.3 d i EUF-fördraget.
(65)
I det nya meddelandet om statligt stöd till filmer bekräftar kommissionen uttryckligen att stöd till biografer kan bedömas som stöd för att främja kultur i den mening som avses i artikel 107.3 d i EUF-fördraget. Förenligheten av det stöd som behandlas här kan därför bedömas enligt denna artikel. I meddelandet anges att stöd till modernisering av biografer, inklusive övergång till digital visning, kan vara berättigat enligt denna grund om stödet är nödvändigt, proportionerligt och lämpligt.
a) Åtgärdens nödvändighet
(66)
Såsom de italienska myndigheterna har visat, vilket också bekräftats av synpunkterna från tredje parter, utgör övergången till digital visning för biografer en utmaning för filmbranschen som påverkar europeisk film i allmänhet, och mindre biografer i synnerhet. Försvinnandet av biografer, särskilt oberoende små och medelstora biografer på mindre orter, skulle minska filmutbudets mångfald och regionala räckvidd. Med andra ord har en långvarig och ojämn övergång en negativ inverkan på visning och distribution av film, och i sista hand den europeiska publiken.
(67)
Trots att skatteåtgärden genomförts enligt reglerna för stöd av mindre betydelse släpar Italien fortfarande efter i övergången till digital bio.
(68)
Samtidigt som marknaden har passerat brytpunkten för övergången, eftersom över 60 % av salongerna i Italien var digitaliserade i slutet av 2013, har situationen förvärrats för de biografer som är beroende av statligt stöd för att kunna genomföra övergången. Tillgången till 35 mm-filmer är faktiskt inte garanterad på kort sikt.
(69)
Åtgärden inriktas inte bara på de minsta biograferna, utan även på större kommersiella biografer och nätverk. De största biografnätverken (med över 60 salonger) är dock undantagna från stöd. De italienska myndigheterna har hävdat att de skatteförmåner som beviljats alla mindre biografer leder till att lika villkor återupprättas inom branschen, som domineras av två mycket stora biografnätverk.
(70)
Syftet med skatteavdraget är att hjälpa de biografer som, särskilt i det rådande ekonomiska klimatet, inte kan anskaffa tillräckliga privata medel för den kostsamma omläggningen av sina biografer.
(71)
Med tanke på ovanstående anser kommissionen att stödåtgärden kan anses vara nödvändig för att behålla och återupprätta ett mångfaldigt biolandskap i Italien i ett digitalt sammanhang. Den fortsatta förekomsten av olika typer av biografer, från arthouse-biografer med en enda salong till stora filmstäder med många dukar och kommersiella filmprogram, är avgörande för att se till att den italienska filmpubliken erbjuds ett brett filmutbud även i fortsättningen. Såsom berörda parter bekräftar i de bidrag som inkommit är övergången till digital bio en utmaning för branschen som helhet, men det är bara de största biografnätverken som har enkel tillgång till kommersiella övergångsmodeller. De marknadsuppgifter som lämnats av de italienska myndigheterna visar att genomförandet av åtgärden enligt reglerna för stöd av mindre betydelse inte har varit tillräckligt effektivt för att slutföra övergången, särskilt inte för biografer som har fler än en salong. Vissa biografer har visserligen kunnat ingå VPF-avtal, men de kommersiella övergångsmodellerna täcker inte alla kostnader för övergången till digital bio (se skäl 32). Statligt stöd kan anses vara nödvändigt även i dessa fall, så länge det är utformat på ett kompletterande sätt för att garantera att marknaden förblir proportionerlig oavsett typ av berörda biografer.
b) Åtgärdens proportionalitet
(72)
De italienska myndigheterna har undantagit filmförevisare med över 60 salonger från skatteavdraget. Den italienska biomarknadens struktur visar en tydlig lucka mellan aktörer med upp till 60 salonger och större aktörer (se skälen 36 och 37). Den tröskel som införts förefaller därför vara proportionerlig med tanke på stödordningens syfte.
(73)
Dessutom täcker skatteavdraget endast en del (30 %) av övergångskostnaderna och har en gräns på 50 000 euro per år. Genom att räkna stödbeloppet som en procentandel av de faktiska digitaliseringskostnaderna har de italienska myndigheterna garanterat att stödet förblir proportionerligt, även om kostnaderna kan variera från fall till fall. Såsom flera svarande påpekade (skäl 29) kan digitaliseringskostnaderna öka betydligt över genomsnittet i vissa fall, t.ex. när det krävs mycket arbete med projektorrummet. I sådana atypiska fall garanterar dock gränsen på 50 000 euro att det totala stödbeloppet förblir proportionerligt.
(74)
I beslutet om att inleda förfarandet undrade kommissionen om kommersiella modeller för övergång till digital visning skulle trängas ut, men skäl 50 visar att två olika kommersiella övergångsmodeller har utvecklats i Italien. De kan kombineras med det föreslagna skatteavdraget för digital bio. De italienska myndigheterna har infört särskilda bestämmelser i de ändrade genomförandeförordningarna för att se till att kombinationen av privat och statlig finansiering av övergången till digital bio inte leder till överkompensation eller omriktning av stödet (t.ex. till distributörer eller VPF-integratorer). På detta sätt främjar de italienska myndigheterna en optimal synergi mellan de tillgängliga marknadsmodellerna och det statliga stödet för att främja en fullständig digital övergång.
(75)
Skatteavdraget kan också kombineras med andra stödåtgärder. För att se till att stödet är proportionerligt har de italienska myndigheterna dessutom infört högsta kumulativa stödnivåer på 90 % för små biografer (biografer med en salong och två salonger) och 75 % för andra typer av biografer.
(76)
Mer generellt måste ansökan åtföljas av en bestyrkt handling med en angivelse av de faktiska utgifterna för varje salong och ministeriet för kultur och turism kommer att genomföra kontroller från fall till fall. I genomförandeförordningarna anges dessutom att skatteavdraget kommer att återvinnas (plus ränta och straffavgifter) om kraven inte uppfylls.
c) Åtgärdens lämplighet
(77)
De klargöranden som lämnats av de italienska myndigheterna och införandet av bestämmelsen om att skatteavdraget är överförbart bidrar till att garantera att åtgärden kommer att påverka ordningens avsedda stödmottagare. Även de minst lönsamma biograferna bör kunna få tillgång till ordningen.
(78)
Åtgärden föreslås inte längre som en pilotåtgärd, utan kommer att vara i kraft till årsslutet 2022.
(79)
De uppgifter som lämnats av de italienska myndigheterna (skälen 57 och 58) visar att åtgärden är tillgänglig för alla typer av biografer som den riktas mot, särskilt de mindre biograferna. Andra faktorer kan också spela in, men det är viktigt att notera att den markerade ökningen av antalet biografer med en till fyra salonger som gynnas av skatteavdragen (enligt reglerna för stöd av mindre betydelse under 2012 och 2013) sammanfaller med införandet av bestämmelsen om att skatteavdragen är överförbara under 2012 (skäl 25).
(80)
Mer generellt förefaller åtgärden lämplig för ändamålet att skydda mångfalden hos de befintliga biograferna på den italienska marknaden, från biografer med en enda salong till små kommersiella biografer och flera typer av biografkomplex. Mångfalden av salonger är en nödvändig förutsättning för att uppnå ett brett utbud av visade filmer.
d) Snedvridning av konkurrensen och påverkan på handeln
(81)
Snedvridningarna av handeln och påverkan på handeln är begränsade. Biografers gränsöverskridande effekt begränsas till förekomsten av internationella bioaktörer och den internationella dimensionen av handeln med film i allmänhet. Enskilda biografer har dock en naturligt begränsad geografisk räckvidd, eftersom publiken inte kommer att resa långt för att gå på bio.
(82)
Åtgärden avser investeringsstöd och ger en engångsförmån till biografer som står inför en övergång som de bara gör vid ett tillfälle. Skatteavdraget garanterar att alla biografer kan slutföra den digitala övergången, men snedvrider inte konkurrensen i onödan när det gäller den dagliga driften.
(83)
Slutförandet av övergången till digital bio i Europa förväntas dessutom gynna den europeiska filmindustrin i sin helhet. I detta avseende är de tvivel som kommissionen gav uttryck för i meddelandet om att inleda förfarandet inte längre relevanta. Bidragen från tredje parter har visat att det råder samförstånd inom handeln om de gängse standarderna för digital bio.
VI. SLUTSATS
(84)
Mot bakgrund av ovanstående anser kommissionen att stödet är avsett att uppnå ett väldefinierat kulturellt mål. De tvivel avseende stödets nödvändighet, proportionalitet, lämplighet och påverkan som kommissionen tog upp i meddelandet om att inleda beslutet har skingrats. Den snedvridning av konkurrensen och den påverkan på handeln som åtgärden kommer att medföra är begränsade på ett sådant sätt att de inte strider mot det gemensamma intresset. Skatteavdraget för digital projektionsutrustning kan därför anses förenligt med den inre marknaden på grundval av artikel 107.3 d i EUF-fördraget.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Det statliga stöd som Italien planerar att genomföra till förmån för digital projektionsutrustning på grundval av lag nr 244 av den 24 december 2007, dekretlag nr 91 av den 8 augusti 2013 och utkastet till bestämmelser om genomförande av det skatteavdrag som beviljas till biografer för införande och förvärv av utrustning och maskiner för digital projektion är förenligt med den inre marknaden i den mening som avses i artikel 107.3 d i EUF-fördraget.
Genomförandet av stödåtgärden godkänns följaktligen.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Republiken Italien.
Utfärdat i Bryssel den 29 oktober 2014.