ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. července 2010
o režimu podpory C 38/09 (ex NN 58/09), který hodlá Španělsko provést ve prospěch podniku Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(oznámeno pod číslem K(2010) 4925)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/1/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na protokol č. 29 o systému veřejnoprávního vysílání v členských státech ke Smlouvě o Evropské unii a Smlouvě o fungování Evropské unie (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými články (2), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. ŘÍZENÍ
(1)
Dne 22. června 2009 obdržela Komise stížnost na záměr španělské vlády upravit systém financování španělského veřejnoprávního poskytovatele rozhlasového a televizního vysílání Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). Dne 5. srpna 2009 proto Komise požádala Španělsko, aby jí o této úpravě poskytlo informace, zejména pak co se týče vztahu mezi novými daněmi a financováním RTVE. Dnem 1. září 2009 vstoupil v platnost nový zákon č. 8/2009 ze dne 28. srpna o financování Corporación de Radio y Televisión Española (Ley 8/2009, de 28 de agosto, de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española) (3), kterým se mění zákon č. 17/2006 ze dne 5. června o veřejnoprávním rozhlasovém a televizním vysílání (Ley 17/2006, de 5 junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal) (4). Španělsko zaslalo Komisi požadované informace o režimu dne 21. září, 22. října a 26. října 2009.
(2)
Dopisem ze dne 2. prosince 2009 Komise informovala Španělsko o svém rozhodnutí zahájit v souvislosti s uvedeným opatřením řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie. Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (5). Komise vyzvala zúčastněné strany k předložení připomínek k dotčenému opatření.
(3)
Španělsko na rozhodnutí odpovědělo dopisem ze dne 21. prosince 2009. Komise obdržela připomínky od několika zúčastněných stran a předala je Španělsku, aby se k nim mohlo vyjádřit. Španělsko tak učinilo dopisem z 23. března 2010.
(4)
Prostřednictvím dopisů s datem 19. února a 19. května 2010 si Komise vyžádala dodatečné informace - španělské orgány na žádosti zareagovaly dopisy z 22. března a 31. května 2010.
(5)
Dne 18. března 2010 zahájila Komise řízení o nesplnění povinnosti zasláním výzvy podle článku 258 Smlouvy o fungování EU, neboť se domnívala, že ukládání daně z elektronických komunikací porušuje ustanovení článku 12 směrnice Evropského Parlamentu a Rady 2002/20/ES ze dne 7. března 2002 o oprávnění pro sítě a služby elektronických komunikací (autorizační směrnice) (6), jež detailně upravuje správní poplatky, které mohou členské státy ukládat podnikům poskytujícím telekomunikační služby nebo sítě tohoto typu. Šetření týkající se státní podpory probíhá, aniž by tím bylo dotčeno řízení o nesplnění povinnosti.
II. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
(6)
Současný systém financování veřejnoprávního vysílání, které ve Španělsku provozuje RTVE, je upraven zákonem č. 17/2006 a byl schválen v rozhodnutích Komise z roku 2005 a 2007 (7). Zákon č. 17/2006 pověřuje RTVE posláním veřejné služby. Veřejná služba RTVE je definována v hlavě I zákona (zejména v článcích 2 a 3) a v jejích ustanoveních se uvádí, že rozhlasové vysílání bude zajišťovat podnik RNE (Radio Nacional de España) a televizní vysílání podnik RTVE (Radio Televisión Española). Hlava II, část IV stanoví podmínky finančního a hospodářského rámce, v rámci něhož bude RTVE svou veřejnou službu plnit. Článek 33 konkrétně stanoví, že RTVE bude za plnění svých povinností veřejné služby dostávat vyrovnávací platby z rozpočtu v ročních intervalech. Ty nepřesáhnou čisté náklady, které RTVE a RNE na odvedenou veřejnou službu vynaloží. Hlava II část VI pak stanoví vnější kontrolu ze strany parlamentu, audiovizuální rady a účetního dvora.
(7)
Roční rozpočtované náklady na fungování RTVE dosáhly v roce 2007 částky 1 177 miliardy EUR, v roce 2008 částky 1 222 miliardy EUR a v roce 2009 částky 1 146 miliardy EUR. V posledních letech získávala RTVE za plnění veřejné služby roční vyrovnávací platby ve výši přibližně 500 milionů EUR: v roce 2006 to bylo 575 milionů EUR, v roce 2007 obdržela 433 milionů EUR a v roce 2008 pak 500 milionů EUR. V roce 2009 se však vyrovnávací platba zvýšila až na 726 milionů EUR (již po snížení příjmů z reklamy).
(8)
Zákon č. 8/2009 upravuje zákon č. 17/2006, pokud jde o definici poslání veřejné služby a o možnou podnikatelskou činnost RTVE. K poslání veřejné služby, které schválila Komise v roce 2005, doplňuje další prvky. V prvé řadě omezuje nákup vysílacích práv k přenosu sportovních událostí všeobecného a zvýšeného zájmu pro společnost - s výjimkou olympijských a paralympijských her - na 10 % celkového ročního rozpočtu vyhrazeného na externí dodávky, koupě a služby (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. i)). Stanoví také povinnosti týkající se vysílání pořadů pro děti (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. d)) a omezuje vysílání filmů velkých zahraničních producentů v době největší sledovanosti na 52 premiér za rok (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. m)).
(9)
Nový zákon rovněž stanoví, že koncem roku 2009 přestanou být zdrojem příjmů reklama, teleshopping, sponzoring nebo služby s placeným přístupem. Příjmy z příslušné podnikatelské činnosti budou nahrazeny prostředky získávanými ze stávajících poplatků nebo z nových daní, které se budou ukládat komerčním vysílacím subjektům a telekomunikačním operátorům. Španělsko doufá, že opatření zmírní tlak komerčních subjektů, zvýší jejich příjmy z reklamy a odstraní potenciální zdroj narušení trhu. RTVE bude dále používat jako zdroje podnikatelských příjmů poskytování služeb třetím stranám a prodej vlastní produkce (celkově cca 25 milionů EUR).
(10)
Roční příjmy z reklamy se doposud pohybovaly kolem 600 milionů EUR (667 milionů EUR v roce 2007 a 565 milionů EUR v roce 2008). Po ztrátě těchto podnikatelských příjmů budou čisté náklady RTVE na plnění služby veřejnoprávního vysílání dosahovat téměř stejné výše jako roční rozpočtované náklady na provoz. Španělsko tudíž navrhuje, že by se mohlo zrušení těchto příjmů kompenzovat zvýšením státního příspěvku z veřejných prostředků, a to až do vyrovnání ročních rozpočtových nákladů na provoz RTVE, přičemž odečítány by byly pouze malé příjmy ze zbývající podnikatelské činnosti uvedené v předchozím bodě (25 milionů EUR).
(11)
Celkové roční příjmy RTVE jsou v čl. 3 odst. 2 nového zákona stanoveny na maximálně 12 miliardy EUR v letech 2010 a 2011, v letech 2012-2014 se přepokládá nárůst o nanejvýše 1 % této částky a v následujících letech se zvýšení určí na základě ročního vývoje indexu spotřebitelských cen. Při určování těchto čísel a při porovnávání ročních rozpočtovaných nákladů RTVE Španělsko vypočítalo, že RTVE navíc vzniknou dodatečné roční náklady ve výši 104 milionů EUR, neboť vysílací čas dříve vyhrazený reklamě bude třeba pokrýt jiným audiovizuálním obsahem.
(12)
Podle plánování rozpočtu ve Španělsku budou tyto celkové roční příjmy složeny z příspěvků ze souhrnného státního rozpočtu dle režimu stanoveného zákonem č. 17/2006, jejichž výše se pohybuje kolem 500 milionů EUR, což odpovídá částce přidělované v dřívějších letech. Tyto prostředky budou získány na základě tří daňových opatření, která byla zavedena či upravena podle článků 4, 5 a 6 nového zákona a kterými jsou:
a)
daň ve výši 3 % z příjmu provozovatelů volně přístupného televizního vysílání a daň ve výši 1,5 % z příjmu provozovatelů zpoplatněného televizního vysílání. Tyto příspěvky nemohou představovat více než 15 % (v případě volně přístupného vysílání) a 20 % (v případě zpoplatněného vysílání) každoroční celkové podpory RTVE. Veškeré daňové příjmy, které tyto stropy překročí, se zahrnou do souhrnného státního rozpočtu. Tato daň se ukládá pouze subjektům usazeným ve Španělsku a služby dovážené z jiných členských států jí nepodléhají;
b)
daň ve výši 0,9 % z hrubého provozního příjmu (vyjma příjmu plynoucího z referenčního velkoobchodního trhu) provozovatelů telekomunikačních služeb, kteří jsou zapsaní v registru operátorů španělského regulačního orgánu pro telekomunikační trh Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones a provozují některou z následujících služeb: služby v rámci pevné telefonní sítě, služby v rámci mobilní telefonní sítě nebo poskytování internetového připojení. K této dani jsou povinny subjekty s celostátní působností nebo s působností přesahující území jedné autonomní oblasti, které poskytují audiovizuální služby nebo jakoukoli jinou službu, jež obsahuje reklamy. Předmětný příspěvek nemůže přesáhnout 25 % každoroční celkové podpory ve prospěch RTVE. Veškeré daňové příjmy, které tento strop překročí, se zahrnou do souhrnného státního rozpočtu. Tato daň se ukládá pouze subjektům usazeným ve Španělsku - služby dovážené z jiných členských států jí nepodléhají;
c)
80 % podíl z již existujícího poplatku za využívání rádiového spektra, a to až do maximální výše 330 milionů EUR, v souladu s ustanoveními zákona č. 32/2003 ze dne 3. listopadu 2003. Zbývající částka se zahrne do souhrnného státního rozpočtu. Uvedený procentuální podíl lze upravit v souladu s právními předpisy o souhrnném státním rozpočtu.
(13)
V článcích 5 a 6 zákona č. 17/2006 se výslovně uvádí, že daně ukládané provozovatelům komerčního televizního vysílání a telekomunikačním operátorům se vybírají „s cílem přispět k financování společnosti RTVE“. V jeho preambuli je pak explicitně zmíněna i souvislost mezi novými daněmi a finanční kompenzací vyplácenou RTVE za stažení z trhu s reklamou.
(14)
Pokud by příjmy z těchto tří fiskálních zdrojů nestačily pokrýt rozdíl ve výši 700 milionů EUR mezi obvyklými vyrovnávacími platbami za veřejnou službu (500 milionů EUR) a celkovými náklady na provoz RTVE, jež byly dosud pokrývány podnikatelskými příjmy, plánované rozpočtové prostředky budou doplněny prostředky ze souhrnného státního rozpočtu v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 (s ustanoveními čl. 2 odst. 2 zákona č. 8/2009), který ukládá vládě povinnost hradit čisté náklady vznikající RTVE v souvislosti s povinností veřejné služby. S ohledem na výše uvedené je tedy financování čistých nákladů na veřejnou službu RTVE zaručeno do maximální výše 1,2 miliardy EUR bez ohledu na výnosy z daní.
(15)
Španělsko potvrdilo, že příspěvek plynoucí z daní ukládaných provozovatelům televizního vysílání a telekomunikačním operátorům, nebude výhradně a nutně určen jen RTVE. Španělsko totiž stanovilo maximální částky, které lze z těchto daní poskytovat, a „přebytečné“ prostředky budou zahrnuty do souhrnného státního rozpočtu tak, aby je bylo možné využít i k pokrývání jiných nákladů. Španělské orgány mají také volnost, co se týče rozhodování o částce, která se z vybraných prostředků nakonec RTVE poskytne; tímto právem však nejsou dotčeny zmiňované maximální stropy. Podle plánu rozpočtu na rok 2010 se RTVE například přidělí méně než polovina maximálního možného příspěvku.
(16)
Aby nedošlo k nadměrné náhradě, nový zákon článkem 8 stanoví rezervní fond, do něhož budou putovat příjmy, které RTVE přidělila vláda, ale které její skutečné čisté náklady na plnění veřejné služby převyšují. Rezerva je omezena na 10 % ročních rozpočtovaných nákladů RTVE. Prostředky, jež 10 % strop překročí, budou vráceny do státní pokladny. Rezerva bude sloužit k pokrytí možných ztrát z předcházejících let. Pokud se rezervní prostředky během čtyř let neutratí, budou státu navráceny tak, že se o jejich částku sníží odpovídající vyrovnávací platba potřebná k plnění veřejné služby v následujícím roce.
(17)
Že RTVE nezíská žádnou náhradu, jež by převyšovala její skutečné čisté náklady plus uvedenou 10 % rezervu, bude na základě článků 37 a 39 až 41 zákona č. 17/2006 zaručeno prostřednictvím vnějších kontrol ze strany auditorů, ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado, ze strany parlamentu, audiovizuální rady a účetního dvora. Vyrovnávací platby za plnění veřejné služby budou snižovány o příjmy z několika málo zbývajících podnikatelských činností (ustanovení čl. 7 odst. 1 zákona č. 8/2009).
(18)
V tomto rozhodnutí jsou zkoumány aspekty změn zavedených v současném systému financování RTVE, o nichž Komise vyjádřila pochybnosti ve svém rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
(19)
Komise uvedla, že hlavní podstatou změn provedených ve financování RTVE, jakož i téměř úplného upuštění od podnikatelských aktivit, je skutečnost, že část příjmů, které dosud podniku RTVE těmito činnostmi vznikaly, bude nahrazena příjmy, jež přinesou daně zavedené nebo upravené za stejným účelem. Z jednoznačných ustanovení zákona č. 8/2009 totiž vyplývá, že výše daní byla stanovena s cílem vyhradit jejich předem určenou procentuální část na financování RTVE. Tato souvislost mezi financováním a výnosy z nových daní nasvědčuje tomu, že existuje závazný vztah mezi určením daní a podporou poskytovanou RTVE v tom smyslu, že odpovídající vybrané prostředky se povinně určí k financování podpory a přímo se promítnou do její výše.
(20)
Soud se opakovaně usnesl na tom, že pokud je způsob financování nedílnou součástí opatření podpory, Komise jej musí při analýze opatření nutně zohlednit (8). Jestliže je daň konkrétně určená k financování podpory v rozporu s ostatními ustanoveními Smlouvy, Komise nemůže režim podpory, jehož je tato daň součástí, prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem. Metoda použitá pro financování podpory tak může způsobit, že režim podpory bude neslučitelný s vnitřním trhem v celé své úplnosti.
(21)
Komise proto vyjádřila pochybnosti, zda nové daně tvoří nedílnou součást opatření, či nikoliv. Pokud její nedílnou součástí jsou, Komise by musela posoudit jejich slučitelnost se Smlouvou, což by mělo vliv na celkovou zákonnost režimu podpory. Tyto obavy se zdají oprávněné, zejména pokud se vezme v úvahu, že Komise má pochybnosti o tom, zda jsou nové daně ukládané podnikům poskytujícím služby v rámci pevné telefonní sítě, služby v rámci mobilní telefonní sítě a služby připojení k internetu slučitelné se směrnicí 2002/20/ES (9).
(22)
Komise si také nebyla jistá, zda Španělsko po reformě systému financování zajistilo dostatečné záruky, jež by bránily možným nadměrným náhradám. Odstranění reklamy se může promítnout do výdajů vysílacího subjektu v tom smyslu, že subjekt bude sestavovat program v menší závislosti na úvahách obchodního rázu.
(23)
Systém financování RTVE by měl navíc předpokládat vhodný postup, jenž by umožnil předem vyhodnotit, zda nové služby veřejnoprávního vysílání RTVE splňují věcné požadavky Amsterodamského protokolu (10). Na základě informací, které poskytlo Španělsko, však Komise nemohla posoudit, zda již země takový mechanismus má.
III. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(24)
Komise obdržela připomínky od patnácti stran: od subjektů komerčního vysílání (TF1 a Evropského sdružení komerčních televizních společností (ACT)), od provozovatelů zpoplatněného televizního vysílání (DTS a Canal Satélite), od poskytovatelů telefonních a internetových služeb (redtel, ONO a AETIC), od provozovatelů kabelové televize (Cable Europe) a od inzerentů. Některé ze stran požádaly, aby nebyla zveřejněna jejich totožnost.
(25)
Většina zúčastněných stran si stěžovala na nezákonnost nových daní, které podle nich narušují hospodářskou soutěž mezi veřejnoprávním a soukromým televizním vysíláním, mezi televizním vysíláním nezpoplatněným a zpoplatněným nebo mezi subjekty, jež nabízejí pouze telekomunikační služby, a subjekty, jež kromě nich nabízejí také služby audiovizuální. Strany také zpochybnily slučitelnost daně z elektronických komunikací s článkem 12 směrnice 2002/20/ES (autorizační směrnice) (11).
(26)
Provozovatelé vysílání a poskytovatelé internetových služeb zpochybnili také slučitelnost definice poslání veřejné služby, kterým je RTVE pověřena. Definice se prý vyznačuje nepřesností a je příliš velkorysá, pokud jde o získávání vysílacích práv k význačným sportovním akcím nebo k filmům velkých zahraničích producentů. Konkrétně společnost TF1 poukazuje na skutečnost, že nebyla zavedena žádná kontrola ex ante, jaký vliv bude mít zavedení nových významných veřejnoprávních služeb ze strany RTVE.
(27)
Co se týče možného závazného vztahu mezi určením daní a podporou, provozovatelé vysílání a poskytovatelé internetových služeb tvrdí, že příjmy plynoucí z nových daní budou mít přímý vliv na podporu. Obávají se zejména, že nárůst daňových příjmů by mohl způsobit to, že náhrada poskytovaná RTVE přesáhne čisté náklady na plnění veřejné služby.
(28)
Pokud jde o přiměřenost podpory, několik provozovatelů televizního vysílání a poskytovatelů internetových služeb spatřuje určité riziko nadměrné náhrady. Rozpočet ve výši 1,2 miliardy EUR, který je pro RTVE plánován a který je určen zákonem č. 8/2009, prý není založen na odpovídajícím výpočtu čistých nákladů na plnění veřejné služby. Roční běžné náklady zahrnované do rozpočtu RTVE představují nahodilý základ, jenž nerozlišuje mezi podnikatelskou činností a veřejnou službou. Plánování zejména nezohledňuje snížení nákladů, k němuž by došlo v souvislosti se zrušením reklamy tím, že by přestaly být zapotřebí pořady, které jsou schopny zaujmout velké množství diváků, a jejich výroba (např. výroba kulturních pořadů) by v důsledku byla méně nákladná. Jiné zúčastněné strany se naopak obávají, že by RTVE mohla utrácet více peněz na hodnotné pořady.
(29)
Za možnou nadměrnou náhradu byla také považována skutečnost, že ztráta příjmů z reklamy by se v RTVE plně pokrývala státními prostředky. Při výpočtu kompenzace by se vycházelo z předchozích let, avšak hospodářská krize v roce 2010 pravděpodobně snížila příjmy z podnikatelské činnosti, a tudíž i celkové příjmy RTVE. Bylo by nespravedlivé, kdyby RTVE zrušením dvojitého financování získávala zaručené příjmy nezávisle na proměnných podnikatelských příjmech.
(30)
Provozovatelé vysílání zpochybňují také existenci účinného systému rozpočtové kontroly, jenž by zaručil, že z veřejných prostředků se budou pokrývat pouze čisté náklady na plnění veřejné služby.
IV. PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(31)
Španělsko se na úvod ohrazuje proti tomu, aby Komise v současném řízení posuzovala otázky přiměřenosti a existence kontroly ex ante pro nové významné služby. Ty jsou totiž součástí současného režimu financování RTVE, tak jak byl Komisí schválen v roce 2005 a 2007. Rozhodnutí o zahájení tohoto řízení se zakládá na tom, že reforma systému financování se považuje za novou podporu ve smyslu čl. 1 písm. c) nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (12). Prvek „nové podpory“ by však byl omezen na reformu financování prostřednictvím zavedení nových daní, a ostatních prvků platného režimu by se nedotkl, ani by je nezměnil. Ostatní prvky by tudíž byly i nadále podporou existující, a Komise by je v tomto řízení neměla posuzovat.
(32)
Co se týče otázky povinné vázanosti určení daně, Španělsko tvrdí, že nové daně nejsou nedílnou součástí podpory, ani se přímo nepromítnou do její výše. Španělsko zdůrazňuje, že podle čl. 2 odst. 2 zákona č. 8/2009 (ve spojení s článkem 33 zákona č. 17/2006) jsou jediným faktorem pro určení výše veřejného financování RTVE její čisté náklady na plnění veřejné služby, nezávisle na výnosu z daní. Při plánování nákladů na veřejnou službu se nezohledňují příjmy pocházející z daní, ale vychází se z nákladů na tuto službu v předchozích letech.
(33)
Španělsko potvrdilo, že příspěvek pocházející z daní ukládaných provozovatelům televizního vysílání a telekomunikačním operátorům neplyne pouze do RTVE. Příjmy z daní se totiž převádějí do souhrnného státní rozpočtu (státní pokladny), ze kterého se posléze provádí veškeré platby RTVE. Španělsko stanovilo pro příspěvek pocházející z daní maximální stropy. Veškeré příjmy, které je překročí, se budou zásadně převádět do souhrnného státního rozpočtu, a budou se tak moci použít i pro jiné účely. Pod hranicí těchto maximálních stropů může Španělsko kromě toho rozhodnout o tom, jaké procento z daně RTVE skutečně přidělí. V plánu rozpočtu na rok 2010 se například počítá s tím, že se RTVE přidělí méně než polovina maximálního možného příspěvku.
(34)
Skutečnost, zda výnos z nových daní bude oproti předpokladům vyšší či nižší, nepovede podle španělských orgánů ke změnám v plánované výši vyrovnávacích plateb za plnění veřejné služby. Pokud by výnos z nových fiskálních zdrojů nepostačoval k pokrytí schodku ve financování zapříčiněného odstraněním reklamy, nezbytné prostředky by se v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 získaly ze souhrnného státního rozpočtu. Naopak veškeré výnosy, jež budou přebývat, se odvedou do souhrnného státního rozpočtu. Jakékoliv příjmy, jež přesáhnou strop 1,2 miliardy EUR stanovený v čl. 3 odst. 2 zákona č. 8/2009, budou převedeny do státní pokladny. S ohledem na výše uvedené by se tedy celkové plánované financování veřejné služby RTVE neodvíjelo od výše zvláštních daňových výnosů, ale vycházelo by v každém případě ze souhrnného státního rozpočtu.
(35)
Pokud jde o přiměřenost podpory, Španělsko trvá na tom, že bude zaručen princip pokrývání čistých nákladů. Čisté náklady jsou podle čl. 33 odst. 1 zákona č. 17/2006, ve znění zákona č. 8/2009, jediným parametrem pro určování skutečné výše podpory. Zákon č. 8/2009 v čl. 2 odst. 2 a v čl. 8 odst. 2 stanoví, že souhrnný státní rozpočet bude na jedné straně zdrojem potřebných prostředků v případě, kdy nebude výnos z daní dostačovat, a na druhé straně do něho budou plynout veškeré přebývající výnosy s výjimkou možné nadměrné náhrady stanovené v čl. 8 odst. 1 a 2 a představující 10 % ročních rozpočtovaných nákladů.
(36)
Při přizpůsobování plánu ročního rozpočtu ve výši 1,2 miliardy EUR v následujících letech by Španělsko nepostupovalo nahodile. Tato částka vychází z ročních rozpočtovaných nákladů, které RTVE vzniknou při plnění závazků veřejné služby. Příslušné závazky se nezměnily natolik, že by bylo možno očekávat snížení výdajů, ba spíše naopak - stěžovatelé si zřejmě neuvědomili, že RTVE bude muset podle výpočtů investovat 104 miliony EUR do dodatečné produkce, aby pokryla vysílací čas uvolněný odstraněním reklamy.
(37)
Rovněž nelze na tuto věc nahlížet tak, že by RTVE po zrušení reklamy již nebyla nucena lákat velké množství diváků, a mohla by proto snížit náklady na výrobu a nabízet méně zajímavé programy. V této souvislosti lze tvrdit, že s ohledem na poslání veřejné služby by bylo povinností RTVE udržet si mezi televizními stanicemi nadále významné postavení i značný počet diváků tak, aby tento úkol mohla účinně plnit.
(38)
Rozpočet RTVE bude navíc v souladu s článkem 37 zákona č. 17/2006 podléhat účinné kontrole ex post, kterou zaručí vnitřní audit, přezkum ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado a vnější audit prováděný specializovanou soukromou firmou (KPMG). Články 39 a 40 tohoto zákona rovněž stanoví, že nad účetnictvím RTVE bude každý rok vykonávat dohled parlament a audiovizuální rada, které budou rovněž sledovat, zda RTVE plní své poslání veřejné služby. RTVE konečně podléhá také kontrole účetního dvora.
(39)
Pokud jde o existenci kontroly ex ante, jaký vliv bude mít zavedení nových významných služeb, Španělsko uvedlo, že takový postup byl stanoven v čl. 41 odst. 3 zákona č. 7/2010 ze dne 31. března (Ley 7/2010 de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual) (13). Touto kontrolou ex ante byla pověřena Státní rada pro audiovizuální sdělovací prostředky (Consejo Estatal de Medios Audiovisuales), nezávislý dozorčí a regulační orgán pro oblast veřejnoprávního vysílání, a kontrola spočívá ve veřejné konzultaci zúčastněných stran, ve zveřejnění konkrétních výsledků a v hodnocení celkového účinku každé nové služby na trh. Španělské orgány rovněž zdůraznily, že hodlají s RTVE před 1. listopadem 2010 uzavřít smlouvu/program, v níž se definuje, co se významnou novou službou rozumí. Podle návrhu této smlouvy/programu se novou významnou službou míní nová nabídka, která se jednoznačně liší od stávajících služeb (ty lze klasifikovat jako relevantní výrobkový trh) a která by mohla mít vliv na trh, zejména co se týče poptávky.
V. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(40)
Čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU stanoví, že podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
(41)
Finanční prostředky zahrnované do španělského systému financování RTVE plynou do souhrnného státního rozpočtu, odkud jsou posléze uvolňovány. Jedná se o přímý převod veřejných prostředků ve prospěch určitého konkrétního podniku, a k těmto prostředkům přitom nemají přístup jeho konkurenti. S ohledem na výše uvedené se tedy RTVE těší selektivní výhodě.
(42)
Nicméně Španělsko ve svých připomínkách zaslaných před zahájením řízení uvedlo, že reforma obchod mezi členskými státy neovlivňuje, neboť RTVE neprovozuje své služby mimo území Španělska. Jestliže však určitá veřejná finanční podpora posílí postavení jednoho podniku oproti jiným podnikům, kteří s ním soutěží ve výměnách v rámci Unie, je třeba mít za to, že těchto jiných podniků se daná podpora dotýká, a to dokonce i tehdy, když sám přijímající podnik není zapojen do vývozu (14). Pokud tedy některý členský stát poskytuje podpory podnikům činným v oblasti služeb a distribuce, tyto podpory ovlivní výměny v rámci Unie, aniž by přijímající podniky musely provozovat svou činnost mimo předmětný členský stát (15).
(43)
Ve sděleních Komise o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání z let 2001 a 2009 se v souvislosti s tímto principem uvádí: „lze rovněž obecně předpokládat, že státní financování veřejnoprávních vysílacích organizací ovlivňuje obchod mezi členskými státy. … To jednoznačně platí pro získávání a prodej programových práv, které se často uskutečňují na mezinárodní úrovni. Vlastnická struktura provozovatelů komerčního vysílání se kromě toho může rozšířit na více členských států“ (16).
(44)
Sama RTVE působí na mezinárodních trzích (prodejem programů nebo získáváním vysílacích práv k programům). Prostřednictvím Evropské vysílací unie směňuje televizní pořady a účastní se systému Eurovize (17). V oblasti nákupu a prodeje vysílacích práv k programům kromě toho přímo soutěží s komerčními vysílacími subjekty, jež působí na vnitrostátním a mezinárodním trhu a jejichž akcie jsou spravovány v rámci mezinárodní struktury. S ohledem na výše uvedené by tedy podpora určená RTVE mohla narušit hospodářskou soutěž na španělském trhu v neprospěch výměny mezi členskými státy, a to i bez podnikatelských aktivit, které RTVE vyvíjela až do srpna 2009. Komise se v tomto duchu vyjádřila již v rozhodnutích E 8/2005 a NN 8/07.
(45)
Komise rovněž zvážila možnost, že opatření týkající se financování by bylo možné považovat za pouhou náhradu závazků veřejné služby a že tato náhrada by RTVE žádnou finanční výhodu nepřinesla - při této úvaze přitom vycházela z rozsudku Soudního dvora ve věci Altmark (18). RTVE je podnikem, jemuž byl svěřen úkol poskytovat služby obecného hospodářského zájmu, a sice služby veřejnoprávního vysílání. Opatření ze strany státu, která vyrovnávají dodatečné čisté náklady na plnění služby obecného hospodářského zájmu, nelze označovat za státní podporu, pokud jsou splněny všechny podmínky stanovené v uvedeném rozsudku. Za prvé, podnik, který je příjemcem vyrovnávací platby, musí být skutečně pověřen závazky veřejné služby a tyto závazky musí být jasně vymezeny; za druhé, parametry pro výpočet kompenzace musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem; za třetí, kompenzace by neměla přesáhnout to, co je nutné pro celkové nebo částečné pokrytí nákladů vyplývajících z výkonu závazků veřejné služby, s tím, že bude brát v úvahu jim příslušné příjmy a přiměřený zisk z výkonu těchto závazků; a za čtvrté, pokud nebyl podnik pověřený plněním závazků veřejné služby v určitém případě vybrán prostřednictvím procesu zadávání veřejných zakázek, který by umožnil vybrat uchazeče schopného poskytovat předmětné služby s nejnižšími náklady pro společenství, musí být výše kompenzace určena na základě analýzy nákladů, které by na plnění těchto závazků vynaložil průměrný, správně řízený podnik disponující odpovídajícími prostředky.
(46)
Podpora ze státních prostředků, která se nabízí podnikům výslovně pověřeným veřejnou službou s cílem kompenzovat jim náklady vzniklé v souvislosti s plněním jejich povinností a která všechny výše uvedené podmínky nesplňuje, spadá do působnosti čl. 107 odst. 1 SFEU a musí být považována za státní podporu ve smyslu tohoto článku (19).
(47)
Podnik RTVE byl pověřen poskytováním služby veřejnoprávního vysílání tak, jak se uvádí v zákonech č. 17/2006 a č. 8/2009, ovšem tento subjekt byl k tomuto úkolu jmenován zákonem, nikoli prostřednictvím otevřeného nabídkového řízení. Španělské orgány také neurčily výši potřebných vyrovnávacích plateb na základě analýzy nákladů, které by na plnění těchto závazků vynaložil průměrný, správně řízený podnik disponující odpovídajícími prostředky. Výše náhrady se stanovuje každý rok, a to na základě běžných čistých nákladů bez použití reference v podobě správně řízeného podniku. Parametry, jež by sloužily jako základ pro výpočet náhrady, nebyly dopředu stanoveny objektivním a průhledným způsobem. S ohledem na výše uvedené tedy nejsou splněny všechny podmínky stanovené Soudním dvorem a opatření, která jsou předmětem analýzy, lze označit jako státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU (20).
(48)
Španělsko nové opatření podpory neoznámilo. Tvrdí totiž, že toto opatření nepředstavuje výraznou změnu stávajícího podpůrného režimu, upraveného v souladu s rozhodnutím Komise ve věci E 8/2005 a v souladu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování EU, a že tudíž nejde o novou podporu, u které by bylo oznámení nutné.
(49)
Podle čl. 1 písm. c) nařízení (ES) č. 659/1999 se „novou podporou“ rozumí každá podpora, která není existující podporou, včetně změn existující podpory. Za změny stávající podpory se přitom podle článku 4 prováděcího nařízení (ES) č. 794/2004 nepovažují úpravy čistě formálního či administrativního charakteru, které nemohou ovlivnit hodnocení slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, ani zvýšení původního rozpočtu stávajícího režimu podpor (o maximálně 20 %).
(50)
Aby bylo možné změnu existujícího režimu označit za „novou podporu“, změna v systému musí být zásadní, resp. upraveny musí být jeho základní rysy - k tomu by například došlo tehdy, pokud by byly provedeny změny ve sledovaném cíli, v základu, ze kterého se vychází při stanovování daně, v dotčených osobách či subjektech nebo obecně ve zdroji financování (21). Ve věci, kterou se zabývá toto rozhodnutí, došlo k zásadní změně, pokud jde o zdroje financování RTVE. Z nových zdrojů financování také vyplývá, že financování spojené s reklamou (které nebývalo podporou) je nyní poskytováno státem (a podporou je). Toto výrazné zvýšení objemu podpory a přechod od systému dvojitého financování k financování samostatnému jasně nasvědčují, že se v tomto případě jedná o novou podporu.
(51)
Přestože v čl. 1 písm. c) uvedeného nařízení se stanoví, že změny existujících podpor se mají považovat za novou podporu, toto ustanovení znamená, že za novou podporu nelze považovat každou upravenou existující podporu, nýbrž že za novou podporu lze označit pouze změnu jako takovou, tak jak zdůraznil Soud prvního stupně ve věci Gibraltar (22). Soud také uvedl, že „pouze v případě, že se změna týká vlastní podstaty původního režimu podpory, se tento přeměňuje na nový režim podpory. Pokud lze nový prvek jednoznačně oddělit od původního režimu, nejedná se o podstatnou změnu existujícího režimu“ (23).
(52)
Z této judikatury a právních předpisů vyplývá, že úpravy, jež nemají vliv na posouzení slučitelnosti podpůrného opatření, nemají vliv ani na podstatu podpory, a nemění tudíž nic na úvaze, že opatření je existující podporou. Jestliže má ale na druhé straně některá úprava vliv na podstatu režimu, avšak ne do takové míry, aby bylo zapotřebí nové posouzení jeho ostatních prvků, daná úprava může být předmětem nezávislého posouzení, jež se nebude zbylými prvky režimu zabývat. Oznamovací povinnost a přezkum ze strany Komise se v takovém případě týkají pouze konkrétní úpravy.
(53)
Všechna tři daňová opatření, která se zavádějí nebo upravují v článcích 4, 5 a 6 zákona č. 8/2009, lze oddělit od stávajícího režimu financování RTVE. Přestože nové zdroje financování mohou ovlivnit zákonnost režimu jako takového, nemají vliv na posuzování ostatních prvků podpory, která je poskytována RTVE, ani na účinek, který by podpora mohla mít na trhu.
(54)
Nové prvky podpory - nové daně - mohou tvořit nové podpory, neboť neodpovídají žádné ze situací, které jsou popsány v čl. 1 písm. b) nařízení (ES) č. 659/1999. Tyto prvky se zavádějí prostřednictvím předpisů schválených po vstupu Smlouvy v platnost, nepředstavují jednotlivou podporu udílenou v rámci schváleného režimu podpory, nebyly schváleny na základě čl. 4 odst. 6 nařízení (ES) č. 659/1999, nebyly uděleny deset let před prvním opatřením Komise a uplatňují se v odvětví, která jsou v okamžiku jejich vstupu v platnost, otevřená hospodářské soutěži. I kdyby Komise připustila jako hypotézu argument španělských orgánů, podle nichž se tyto prvky mají považovat za úpravu existujícího režimu financování, zdá se, že způsob financování doplňkových prostředků RTVE by představoval podstatnou úpravu stávajícího režimu financování, pokud jde o zdroj prostředků. Existující režim nezahrnoval zvláštní daně, které je třeba vybírat ve prospěch RTVE a jejichž zákonnost může ovlivnit slučitelnost celé podpory.
(55)
Jak bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, změny ve financování RTVE vyvolaly u Komise pochybnosti co do jejich účinku na celkovou slučitelnost financování RTVE se Smlouvou a vyžádaly si dodatečné posouzení ze strany Komise. Předmětné změny měly být formálně oznámeny Komisi. Výše bylo zmíněno, že označení za novou podporu se vztahuje pouze na úpravu jako takovou, pročež Komise zahájila řízení s jediným cílem, a to posoudit charakter těchto změn a jejich důsledky, co se týče slučitelnosti podpory.
(56)
Podporu, která je udělována subjektům veřejnoprávního vysílání ve formě náhrady za plnění veřejné služby, posuzuje Komise podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU a vychází přitom z kritérií stanovených ve sdělení o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání (sdělení o vysílání z roku 2001) (24). Podle sdělení Komise o stanovení norem pro posuzování protiprávních státních podpor a podle 100. bodu sdělení o vysílání z roku 2009 by se v případě nových neoznámených podpor nové sdělení použilo jen tehdy, pokud by byla dotčená podpora udělena po jeho zveřejnění dne 27. října 2009. V tomto případě byl však nový systém podpor zaveden v okamžiku, kdy vstoupil v platnost daný zákon, tj. 1. září 2009. Nový režim financování se proto bude posuzovat na základě sdělení z roku 2001 a na základě pozdější rozhodovací praxe Komise (25).
(57)
Aby bylo na určité opatření možno použít výjimku podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU, musí být splněny všechny následující podmínky:
a)
daná služba musí být službou obecného hospodářského zájmu a musí být členským státem jasně vymezena jako taková (definice);
b)
daný podnik musí být členským státem prováděním uvedené služby výslovně pověřen (pověření);
c)
uplatnění pravidel hospodářské soutěže obsažených ve Smlouvě (v tomto případě zákaz státní podpory) musí zabránit výkonu zvláštních úkolů přidělených podniku a výjimka z takových pravidel nesmí ovlivnit rozvoj obchodu v rozsahu, který by odporoval zájmům Unie (přiměřenost) (26).
(58)
Ve zvláštním případě veřejnoprávního vysílání musí být výše uvedený přístup přizpůsoben na základě výkladových ustanovení Amsterodamského protokolu, který hovoří o „plnění veřejných služeb, jak jsou svěřeny, vymezeny a organizovány v každém členském státě“ (definice a pověření) a umožňuje výjimku z pravidel Smlouvy v případě financování veřejnoprávního vysílání„v míře, v jaké je takové financování poskytováno organizacím pro veřejnoprávní vysílání pro plnění poslání veřejné služby […] a […] neovlivňuje podmínky obchodu a hospodářskou soutěž ve Společenství v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem, přičemž se přihlíží k plnění veřejné služby“ (přiměřenost) (27).
(59)
Poslání veřejné služby, jak je definováno v zákoně č. 17/2006, považovala Komise ve svém rozhodnutí o financování RTVE ve věcech E 8/2005 a NN 8/07 za slučitelné s čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU. Ustanovení čl. 9 zákona č. 8/2009 se této definice dotýká tak, že doplňuje povinnosti a omezení v souvislosti s obsahem, který RTVE vysílá. Kritérium, podle něhož má být pověření veřejnou službou odpovídajícím způsobem vymezeno, tak zůstává nadále splněno. Vyřazení RTVE z trhu s televizní reklamou může navíc posílit poslání veřejné služby tím, že program RTVE bude méně záviset na úvahách obchodního rázu nebo na výkyvech v podnikatelských příjmech.
(60)
O těchto aspektech financování RTVE proto Komise v rozhodnutí o zahájení řízení nevyjádřila žádné pochybnosti.
(61)
Hlavními změnami ve financování RTVE jsou téměř úplné upuštění od podnikatelské činnosti a přechod od systému dvojitého financování (z veřejných prostředků a z příjmů z podnikatelské činnosti) k financování samostatnému, v němž je vysílání hrazeno výlučně, či téměř výlučně z veřejných prostředků (systémy jsou takto rozlišeny v bodu 45 sdělení o vysílání z roku 2001). Členské státy si mohou libovolně zvolit kombinaci různých zdrojů a odpovídající způsoby financování. Část příjmů RTVE, jež dosud pocházela z podnikatelské činnosti, však v tomto případě nebude hrazena pouze prostředky ze souhrnného státního rozpočtu podle článku 33 zákona č. 17/2006, ale také prostředky získanými z určitých daní, které byly zavedeny nebo upraveny přímo za tímto účelem.
(62)
Spojitost mezi financováním a příjmy z nových daní nasvědčuje tomu, že prostředky vybrané na těchto daních jsou zřejmě určeny k pokrývání podpory pro RTVE a že se patrně přímo promítají do její výše. V případech, kdy je daň konkrétně určená k financování podpory v rozporu s ostatními ustanoveními Smlouvy, nemůže Komise režim podpory, jehož je tato daň součástí, prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem. Metoda používaná pro financování podpory tak může způsobit, že režim podpory bude neslučitelný s vnitřním trhem v celé své úplnosti. S ohledem na výše uvedené a s přihlédnutím k 21., 22. a 23. bodu odůvodnění je tedy zapotřebí posoudit, zda nový systém financování skutečně stanoví závaznou spojitost mezi podporou a určením daní, a zda by proto Komise měla účinky nových podpor zahrnout do analýzy státní podpory.
(63)
Aby mohla být daň považována za nedílnou součást opatření podpory, musí existovat vztah závazného určení mezi dotčenou daní a dotčenou podporou v tom smyslu, že výnos z daně je nezbytně určen k financování podpory a přímo ovlivňuje její výši (28).
(64)
Tyto podmínky nejsou v tomto případě splněny. Jak potvrdilo Španělsko, výše podpory pro RTVE se určuje tak, že se zohlední pouze potřeby financování RTVE a odhadované čisté náklady na plnění služby veřejnoprávního vysílání. Financování poskytované RTVE je tak v praxi a v souladu s právem nezávislé na výnosu z daní a odvíjí se výhradně od čistých nákladů na plnění veřejné služby. Výnos z daní, který bude určen k financování RTVE, nemůže přesáhnout čisté náklady na plnění veřejné služby (veškeré příjmy, které je překročí, se opět vloží do souhrnného státního rozpočtu), a pokud by byl výnos ve srovnání s těmito náklady naopak nižší, rozdíl by se pokryl příspěvkem ze souhrnného státního rozpočtu. Větší či menší výnosy z daní plánované částky nijak nezmění. Pokud by výnos z nových fiskálních zdrojů nepostačoval k pokrytí schodku ve financování zapříčiněného zrušením reklamy, nezbytné prostředky by se v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 získaly ze souhrnného státního rozpočtu. Naopak veškeré výnosy, jež budou přebývat, se odvedou do souhrnného státního rozpočtu. S ohledem na výše uvedené by se tedy celkové plánované financování veřejné služby RTVE neodvíjelo od výše zvláštních daňových výnosů, ale vycházelo by v každém případě ze souhrnného státního rozpočtu.
(65)
Skutečnost, že v důvodové zprávě i samotném zákonu se zmiňuje vztah mezi daněmi a účel, za kterým se zavádějí, na tomto závěru nic nemění. V textu zákona („s cílem přispět k financování společnosti RTVE“) není povaha vztahu mezi daněmi a podporou definována.
(66)
Komise proto dospěla k závěru, že žádné ze tří fiskálních opatření popsaných ve 14. bodě odůvodnění není nedílnou součástí podpory. Otázka jejich zákonnosti je z hlediska posouzení slučitelnosti podpory pro RTVE irelevantní. Pro posouzení státní podpory nejsou relevantní ani připomínky, které ohledně jejich zákonnosti předložily zúčastněné strany. Řízení o nesplnění povinnosti, jež v současné době probíhá ve vztahu k dani z elektronických komunikací a kvůli domnělému porušení článku 12 směrnice 2002/20/ES (autorizační směrnice), proto nemá na toto rozhodnutí vliv.
(67)
Pokud jde o přiměřenost vyrovnávací platby, která nemá pokrývat více než čisté náklady RTVE na plnění její povinnosti veřejné služby, nový zákon stanoví, že veškeré příjmy RTVE, jež přesáhnou čisté náklady na veřejnou službu plus dodatečnou rezervu ve výši 10 %, se vloží zpět do souhrnného státního rozpočtu. Přebývajících 10 % lze v rezervním fondu ponechat po dobu nejvýše čtyř let ke krytí možné nedostačující náhrady z předešlých let nebo k hrazení výjimečných nákladů. Tento mechanismus, který má bránit nežádoucím nadměrným náhradám, je v souladu s rozhodovací praxí Komise (29).
(68)
Aby byla podpora přiměřená, členské státy musí navíc zavést vhodný mechanismus, který by umožnil pravidelnou a účinnou kontrolu využívání veřejných prostředků při plnění povinnosti veřejné služby (30) a který by zaručil, že financování poskytované každý rok státem nepřesáhne čisté náklady na veřejnou službu (31). Ve Španělsku platí nadále systém vnější kontroly zavedený zákonem č. 17/2006, který byl popsán dříve v textu, byl schválen Komisí v rozhodnutí E 8/2005 a umožňuje určit čisté náklady na veřejnoprávní vysílání.
(69)
Jelikož zrušení reklamy se může promítnout do nákladů vysílacího subjektu v tom smyslu, že jeho program bude méně závislý na úvahách obchodního rázu, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení vyzvala Španělsko a ostatní zúčastněné strany, aby jí k mechanismu financování poskytly své připomínky s cílem vyloučit možnost, že by mohlo docházet k nadměrným kompenzacím.
(70)
Pravděpodobnost, že by podniku RTVE mohla být nabídnuta nadměrná kompenzace, vyvolala u zúčastněných stran obavy. Plánovaný roční rozpočet RTVE ve výši 1,2 miliardy EUR prý není založen na odpovídajícím výpočtu čistých nákladů na plnění veřejné služby. Údajně nerozlišuje mezi podnikatelskou činností a veřejnou službou a nezohledňuje ani snížení nákladů, ke kterému by došlo odstraněním reklamy - už by totiž nebylo potřeba, aby pořady RTVE lákaly velké množství diváků a do jejich výroby by bylo možné investovat méně prostředků. Celková náhrada za ztrátu příjmu z reklamy by se navíc počítala na základě předchozích let, avšak v roce 2010 hospodářská krize pravděpodobně snížila příjmy z podnikatelských aktivit, a tudíž i celkové příjmy RTVE. Bylo by nespravedlivé, kdyby RTVE zrušením dvojitého financování získávala zaručené příjmy nezávisle na proměnných podnikatelských příjmech. Zúčastněné strany vyjádřily obavy také v souvislosti rozpočtovou kontrolou.
(71)
Španělsko však prokázalo, že plánovaný rozpočet zůstává v souladu s ročními rozpočtovanými náklady z předchozích let a že neexistuje důvod předpokládat, že by se podniku RTVE v důsledku pouhého zrušení reklamy mohly v tuto chvíli nebo v blízké budoucnosti výrazně snížit náklady. O velký počet diváků bude muset RTVE usilovat stále a odstranění reklamy si navíc vyžádá vysílání a financování další produkce. V porovnání s čísly z předchozích let (1 177 miliardy EUR v roce 2007; 1 222 miliardy EUR v roce 2008 a 1 146 miliardy EUR v roce 2009) a při zohlednění jednak dodatečných nákladů (ve výši 104 milionů EUR) na produkci potřebnou k pokrytí vysílacího času dříve vyhrazeného reklamě, jednak příjmů ze zbývající podnikatelské činnosti (podle propočtů stěží 25 milionů EUR) se 1,2 miliardový strop pro náklady plánované v rozpočtu zdá rozumný a představoval by částku ročních rozpočtovaných nákladů, se kterou lze pro kompenzaci veřejné služby přibližně počítat. Princip náhrady skutečných čistých nákladů veřejnoprávního vysílacího subjektu navíc nezbytně zahrnuje jeho ochranu před výkyvy v příjmech, ke kterým dochází na trhu s reklamou.
(72)
Pokud jde o rozpočtovou kontrolu, Španělsko poukázalo na stávající kontrolní mechanismy, které jsou již stanoveny v zákoně č. 17/2006 a byly popsány výše v 38. bodě odůvodnění. Aby státní podpora nepřekročila čisté náklady na plnění povinnosti veřejné služby, rozpočet podléhá podle článku 37 zákona účinné kontrole ex post - konkrétně internímu auditu, veřejnému přezkumu ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado a externímu auditu prováděnému specializovanou soukromou firmou. Články 39 a 40 zákona č. 17/2006 navíc stanoví, že nad účetnictvím RTVE bude každý rok vykonávat dohled parlament a audiovizuální rada, které budou sledovat i to, zda RTVE plní své poslání veřejné služby. RTVE konečně podléhá také kontrole účetního dvora. V připomínkách zúčastněných stran nebyl nalezen žádný důvod k domněnce, že daný systém není náležitě uplatňován.
(73)
Podle názoru Komise nic nenasvědčuje tomu, že odhadovaná roční náhrada za plnění povinnosti veřejné služby RTVE přesáhne náklady, které lze v souvislosti s touto službou nejspíše očekávat, nebo že by nakonec překročila čisté náklady na veřejnou službu.
(74)
V rozhodnutí o zahájení řízení se však Komise na španělské orgány obrátila s dotazem, jestli mají k dispozici vhodný postup pro hodnocení ex ante, zda nové audiovizuální služby veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE splňují věcné požadavky Amsterodamského protokolu (tzv. kontrolu ex ante) (32). Na základě informací, které k tomuto datu poskytly španělské orgány, nemohla Komise posoudit, zda takový mechanismus Španělsko již má, či nikoliv. Komise sdílí názor španělských orgánů, že tento aspekt financování RTVE již byl předmětem rozhodnutí z let 2005 a 2007, která se zabývala systémem financování RTVE v celé jeho úplnosti. Komise souhlasí rovněž s tím, že systém nebyl ovlivněn zavedením nových daní, kvůli nimž bylo zahájeno toto řízení.
(75)
Na základě informací poskytnutých Španělskem, je tento postup stanoven v čl. 4 odst. 3 zákona č. 7/2010 (33), který provádění této kontroly svěřuje Státní radě pro audiovizuální sdělovací prostředky (nezávislému dozorčímu a regulačnímu orgánu pro oblast veřejnoprávního vysílání) - kontrola spočívá ve veřejné konzultaci zúčastněných stran, ve zveřejnění konkrétních výsledků a v hodnocení celkového účinku každé nové služby na trh. V zákoně však není definováno, co se rozumí novou významnou službou. Odpovídající kritéria (34) by měly stanovit členské státy. Španělsko nicméně uvedlo, že před 1. listopadem 2010 má v úmyslu uzavřít s RTVE smlouvu/program, která bude tuto definici obsahovat. Podle návrhu této smlouvy/programu se novou významnou službou míní nová nabídka, která se jednoznačně liší od stávajících služeb (ty lze klasifikovat jako relevantní výrobkový trh) a která by mohla mít vliv na trh, zejména co se týče poptávky.
(76)
Španělsko tak splnilo svou povinnost zavést kontrolu ex ante a Komise bere na vědomí, že země má také v úmyslu stanovit před 1. listopadem 2010 závaznou definici toho, co představuje novou významnou službu. Komise rovněž zdůrazňuje, že tento mechanismus nebyl před rokem 2010 zaveden.
VI. ZÁVĚR
(77)
Komise má za to, že Španělsko provedlo v rozporu s právem reformu financování veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE, a porušilo tak ustanovení čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Komise však dospěla k závěru, že neexistuje závazný vztah mezi určením prostředků z daní a financováním podpory pro RTVE a že předmětné daně neovlivňují slučitelnost podpory se Smlouvou. Španělsko navíc zajistilo záruky, které mají předejít nadměrným náhradám ve prospěch RTVE. Komise konečně poukazuje i na skutečnost, že Španělsko zavedlo postup pro kontrolu ex ante, pokud jde o účinky, které bude mít zavedení nových významných služeb v rámci poslání veřejné služby. S ohledem na výše uvedené je tedy podpora veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE i nadále slučitelná se Smlouvou,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Financování veřejnoprávního vysílacího subjektu Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), které Španělsko upravilo zákonem č. 8/2009 o financování RTVE, je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 20. července 2010.
KOMISIJAS LĒMUMS
(2010. gada 20. jūlijs)
par valsts atbalsta shēmu C 38/09 (ex NN 58/09), ko Spānija plāno īstenot attiecībā uz Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(izziņots ar dokumenta numuru C(2010) 4925)
(Autentisks ir tikai teksts spāņu valodā)
(Dokuments attiecas uz EEZ)
(2011/1/ES)
EIROPAS KOMISIJA,
ņemot vērā Līgumu par Eiropas Savienības darbību un jo īpaši tā 108. panta 2. punkta pirmo daļu,
ņemot vērā Līgumu par Eiropas Ekonomikas zonu un jo īpaši tā 62. panta 1. punkta a) apakšpunktu,
ņemot vērā 29. protokolu par sabiedriskās apraides sistēmu dalībvalstīs, kas pievienots Līgumam par Eiropas Savienību un Līgumam par Eiropas Savienības darbību (1),
pēc aicinājuma ieinteresētajām personām iesniegt savus apsvērumus saskaņā ar iepriekš minētajiem noteikumiem (2) un, ņemot vērā saņemtos apsvērumus,
tā kā:
I. PROCEDŪRA
(1)
Komisija 2009. gada 22. jūnijā saņēma sūdzību, kurā Komisijas uzmanību vērsa uz to, ka Spānijas valdība plāno grozīt valsts radio un televīzijas raidorganizācijas Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE) finansēšanas sistēmu. Komisija 2009. gada 5. augustā pieprasīja Spānijai sniegt informāciju par šo grozījumu, jo īpaši par saistībām starp jaunajiem nodokļiem un RTVE finansējumu. Jaunais 2009. gada 28. augusta Likums Nr. 8/2009 par Corporación de Radio y Televisión Española finansēšanu (3), ar ko groza 2006. gada 5. jūnija Likumu Nr. 17/2006 par valstij piederošām radio un televīzijas raidorganizācijām (4), stājās spēkā 2009. gada 1. septembrī. Spānija 2009. gada 21. septembrī, kā arī 22. un 26. oktobrī Komisijai iesniedza pieprasīto informāciju par shēmu.
(2)
Komisija 2009. gada 2. decembra vēstulē informēja Spāniju par lēmumu uzsākt Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) 108. panta 2. punktā paredzēto procedūru attiecībā uz šo pasākumu. Komisijas lēmumu uzsākt procedūru publicēja Eiropas Savienības Oficiālajā Vēstnesī (5). Komisija aicināja ieinteresētās personas iesniegt apsvērumus par šo atbalsta pasākumu.
(3)
Spānija 2009. gada 21. decembra vēstulē atbildēja uz lēmumu uzsākt procedūru. Komisija saņēma apsvērumus no ieinteresētajām personām. Komisija šos apsvērumus pārsūtīja Spānijai, kurai deva iespēju atbildēt uz šiem apsvērumiem; Spānijas apsvērumi tika saņemti 2010. gada 23. marta vēstulē.
(4)
Komisija 2010. gada 19. februāra un 19. maija vēstulē uzdeva papildu jautājumus, uz kuriem Spānijas iestādes atbildēja 2010. gada 22. marta un 31. maija vēstulē.
(5)
Komisija 2010. gada 18. martā ar oficiāla brīdinājuma vēstuli saskaņā ar LESD 258. pantu uzsāka pienākumu neizpildes procedūru, pamatojoties uz to, ka elektronisko komunikāciju nodoklis ir pretrunā 12. pantam Eiropas Parlamenta un Padomes 2002. gada 7. marta Direktīvā 2002/20/EK par elektronisko komunikāciju tīklu un pakalpojumu atļaušanu (atļauju izsniegšanas direktīva) (6), kurā ir paredzēti precīzi noteikumi attiecībā uz administratīvajiem maksājumiem, ko dalībvalstis var uzlikt elektronisko komunikāciju pakalpojumu sniedzējiem vai tīklu nodrošinātājiem. Valsts atbalsta izmeklēšana neskar pienākumu neizpildes procedūru.
II. PASĀKUMA DETALIZĒTS APRAKSTS
(6)
Pašreizējo Spānijas sistēmu RTVE īstenotai sabiedriskās apraides finansēšanai, kura noteikta Likumā Nr. 17/2006, apstiprināja ar Komisijas lēmumiem 2005. un 2007. gadā (7). Saskaņā ar Likumu Nr. 17/2006 RTVE tiek uzticēts sabiedrisko pakalpojumu uzdevums. Šā likuma I iedaļā (it sevišķi 2. un 3. pantā) ir noteikts RTVE sabiedrisko pakalpojumu uzdevums, kā arī tas, ka radio un televīzijas apraides pakalpojumu uzdevumu attiecīgi pildīs uzņēmumi RTVE (Radio Televisión Española) un RNE (Radio Nacional de España). Likuma II iedaļas IV nodaļā tiek reglamentēti finanšu un ekonomiskie nosacījumi, ar kuriem saskaņā RTVE pildīs savus sabiedrisko pakalpojumu uzdevumus. Jo īpaši 33. pants paredz, ka RTVE saņems gada budžeta maksājumus kā kompensāciju par savu sabiedrisko pakalpojumu uzdevumu izpildi. Šī kompensācija nepārsniedz attiecīgi RTVE un RNE sniegtā sabiedriskā pakalpojuma neto izmaksas. Likuma II iedaļas VI nodaļā tiek reglamentēta Parlamenta, Audiovizuālās iestādes un Revīzijas palātas ārējā kontrole.
(7)
RTVE darbībai gada budžetā paredzētie izdevumi bija EUR 1 177 miljoni 2007. gadā, EUR 1 222 miljoni 2008. gadā un EUR 1 146 miljoni 2009. gadā. Šo pēdējo gadu laikā RTVE saņēma kompensāciju par sabiedriskā pakalpojuma sniegšanu apmēram EUR 500 miljonu apjomā gadā (2006. gadā: EUR 575 miljoni; 2007. gadā: EUR 433 miljoni; 2008. gadā: EUR 500 miljoni; 2009. gadā (jau ar mazākiem ieņēmumiem no reklāmas): EUR 726 miljoni).
(8)
Likums Nr. 8/2009 groza Likumu Nr. 17/2006 attiecībā uz RTVE sabiedrisko pakalpojumu uzdevuma definīciju un iespējamajām komercdarbībām. Tas papildina sabiedrisko pakalpojumu uzdevumu ar elementiem, kurus Komisija apstiprināja 2005. gadā. Jo īpaši tas ierobežo apraides tiesību iegūšanu vispārējas nozīmes vai sabiedrībai īpaši interesējošu sporta pasākumu apraidei - izņemot Olimpiskās spēles un Paraolimpiskās spēles - līdz 10 % no kopējā gada budžeta ārējām piegādēm, iegādēm un pakalpojumiem (9. panta 1. punkta i) apakšpunkts). Likumā ir noteiktas saistības attiecībā uz bērnu programmām (9. panta 1. punkta d) apakšpunkts) un ierobežota lielu starptautisku producentu organizāciju producētu filmu pirmizrāžu pārraidīšana lielākā noslogojuma laikā līdz 52 filmām gadā (9. panta 1. punkta m) apakšpunkts).
(9)
Jaunais likums jo īpaši paredz, ka līdz 2009. gada beigām tiks pārtraukta reklāmas un telepārdošanas pakalpojumu, kā arī maksas piekļuves skatījumu kā ieņēmumu avotu izmantošana. Šos komercieņēmumus aizstās ar līdzekļiem, ko iegūs ar esošajām vai jaunām maksām, kuras piemēros komerciālajām raidorganizācijām un telekomunikāciju operatoriem. Spānija plāno, ka šis pasākums mazinās spiedienu, ko piemēro komerciālie operatori, palielinās to ieņēmumus no reklāmas un likvidēs potenciālu tirgus izkropļojumu cēloni. Kā komerciālo ieņēmumu avotus RTVE paturēs ienākumus no pakalpojumu sniegšanas trešām personām un savu produkciju pārdošanas (kopā apmēram EUR 25 miljoni).
(10)
Līdz šim gada ieņēmumi par reklāmu bija apmēram EUR 600 miljoni (2007. gadā: EUR 667 miljoni; 2008. gadā: EUR 565 miljoni). Bez šiem komercieņēmumiem RTVE sabiedrisko pakalpojumu apraides uzdevuma neto izmaksas būs gandrīz identiskas gada budžetā paredzētajiem raidorganizācijas darbības izdevumiem. Atbilstīgi Spānija grasās kompensēt šo ieņēmumu atcelšanu, palielinot savu ieguldījumu no valsts līdzekļiem līdz gada budžetā paredzēto RTVE darbības izdevumu summai, to samazinot tikai par atlikušajiem komercieņēmumiem EUR 25 miljonu apmērā, kas minēti iepriekšējā punktā.
(11)
Saskaņā ar jaunā likuma 3. panta 2. punktu RTVE vispārējie gada ienākumi 2010. un 2011. gadam ir paredzēti ne vairāk kā EUR 1 200 miljonu apmērā, 2012.-2014. gadam - ne vairāk kā 1 % palielinājums attiecībā uz šo summu, savukārt turpmākajos gados - palielinājums, pamatojoties uz gada patēriņa cenu indeksu. Nosakot šīs summas, Spānija salīdzinājumā ar gada budžetā paredzētajiem RTVE izdevumiem aprēķināja papildu gada izdevumus EUR 104 miljonu apmērā, lai ar citām audiovizuālajām produkcijām piepildītu ētera laiku, kas iepriekš tika rezervēts reklāmām.
(12)
Saskaņā ar Spānijas budžeta plānošanu šo vispārējo gada ienākumu summu veidos vispārējā valsts budžeta piešķīrumi atbilstīgi Likumā Nr. 17/2006 paredzētajai shēmai - apmēram EUR 500 miljoni -, kas atbilst iepriekšējos gados piešķirtajai summai, un jaunie ienākumi, kurus gūs, pateicoties fiskālajiem pasākumiem, ko ieviesīs vai grozīs saskaņā ar jaunā likuma 4., 5. un 6. pantu:
a)
nodoklis 3 % apmērā no brīvi uztveramu televīzijas raidorganizāciju ieņēmumiem un 1,5 % apmērā no maksas televīzijas raidorganizāciju ieņēmumiem. Šie maksājumi nedrīkst pārsniegt 15 % (brīvi uztveramajai televīzijas apraidei) un 20 % (maksas televīzijas apraidei) no kopējā gada atbalsta RTVE. Jebkādi papildu ieņēmumi no nodokļiem, kas pārsniedz šos procentuālos daudzumus, tiks novirzīti uz vispārējo valsts budžetu. Nodoklis ir piemērojams tikai Spānijā dibinātiem uzņēmumiem. No citām dalībvalstīm importētiem pakalpojumiem šis nodoklis nav piemērojams;
b)
nodoklis 0,9 % apmērā no telekomunikāciju pakalpojumu operatoru, kuri ir reģistrēti Spānijas Telekomunikāciju regulatora - Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones - reģistrā, bruto darbības ieņēmumiem (izņemot ieņēmumus, kas gūti vairumtirdzniecības atsauces tirgū) saistībā ar jebkuriem no šiem pakalpojumiem: fiksētās telefonijas pakalpojumi, mobilās telefonijas pakalpojumi un interneta piekļuves nodrošināšana. Ar nodokli apliekamajiem operatoriem jādarbojas visā valstī vai vairāk nekā vienā autonomajā kopienā un jāsniedz audiovizuālie pakalpojumi vai citi pakalpojumi, kas ietver reklāmu. Šī iemaksa nedrīkst pārsniegt 25 % no kopējā gada atbalsta RTVE. Jebkādi papildu ieņēmumi no nodokļiem, kas pārsniedz šo procentuālo daudzumu, tiks novirzīti uz vispārējo valsts budžetu. Nodoklis ir piemērojams tikai Spānijā dibinātiem uzņēmumiem. No citām dalībvalstīm importētiem pakalpojumiem šis nodoklis nav piemērojams;
c)
80 % - ne vairāk kā EUR 330 miljoni - no jau esošā nodokļa, ko piemēro par radiofrekvenču spektra izmantošanu saskaņā ar 2003. gada 3. novembra Likumu Nr. 32/2003. Atlikusī daļa tiks novirzīta uz vispārējo budžetu. Šo procentuālo daudzumu var mainīt atbilstīgi tiesību aktiem par vispārējo valsts budžetu.
(13)
Likuma Nr. 17/2006 5. un 6. pantā ir skaidri noteikts, ka nodokļus, ar kuriem apliek komerciālos televīzijas un telekomunikāciju operatorus, iekasē “lai atbalstītu RTVE finansējumu”. Turklāt likuma preambulā ir skaidri noteikta šī saikne starp jaunajiem nodokļiem un finanšu kompensāciju par RTVE izslēgšanu no reklāmas tirgus.
(14)
Ja ieņēmumi no šiem trim nodokļu iekasēšanas avotiem nebūs pietiekami, lai segtu plaisu EUR 700 miljonu apmērā starp tradicionālo sabiedriskā pakalpojuma kompensāciju (EUR 500 miljoni) un RTVE darbības vispārējām izmaksām, kuras līdz šim tika nodrošinātas ar komercieņēmumiem, Likuma Nr. 8/2009 2. panta 2. punkts paredz, ka trūkstošos līdzekļus nodrošinātu no vispārējā valsts budžeta saskaņā ar Likuma Nr. 17/2006 33. pantu, kas paredz valdībai pienākumu segt RTVE sabiedriskā pakalpojuma pienākumu neto izmaksas. Tas nozīmē, ka RTVE sniegto sabiedrisko pakalpojumu neto izmaksu finansēšanu - ne vairāk kā EUR 1 200 miljonu apmērā - nodrošinās neatkarīgi no nodokļu ieņēmumiem.
(15)
Spānija apstiprināja, ka iemaksas no nodokļiem, ar ko apliek televīzijas raidorganizācijas un telekomunikāciju operatorus, nav obligāti jāizmanto tikai RTVE finansēšanai. Spānija ir noteikusi maksimālās summas, ko var saņemt no nodokļiem. Jebkādus papildu ieņēmumus novirzīs uz vispārējo valsts budžetu, tādēļ tos var izmantot, lai segtu citus izdevumus. Turklāt šo maksimālo summu robežās Spānija var izlemt, tieši kādu no nodokļiem iegūto summu tā paredzējusi piešķirt RTVE. Piemēram, 2010. gada budžeta plānā ir paredzēts, ka RTVE tiks piešķirta mazāk nekā puse iespējamo maksimālo iemaksu.
(16)
Lai izvairītos no pārmērīgas kompensācijas, jaunā likuma 8. pants paredz rezerves fondu, kurā iemaksā to daļu valdības piešķirto ieņēmumu, kas pārsniedz faktiskās neto izmaksas par sabiedriskā pakalpojuma sniegšanas pienākumu. Šī rezerve nedrīkst pārsniegt 10 % no gada budžetā paredzētajiem RTVE izdevumiem. Jebkādi ieņēmumi, kas pārsniedz šos 10 %, tiks atgriezti valsts kasē. Rezervi izmantos, lai segtu iespējamos zaudējumus, kas radušies iepriekšējos gados. Ja šī rezerve nav izmantota 4 gadu laikā, to atgūst, atbilstīgi samazinot sabiedrisko pakalpojumu kompensāciju par nākamo gadu.
(17)
Turklāt saskaņā ar Likuma Nr. 17/2006 37. pantu un 39.-41. pantu ārējā kontrole, ko īstenos revidenti, Valdības revīzijas birojs, Parlaments, Audiovizuālā iestāde un Revīzijas palāta, nodrošinās, ka RTVE nesaņem kompensāciju, kura pārsniedz faktiskās neto izmaksas, izņemot rezervētos 10 %. Jebkādi ieņēmumi no dažām atlikušajām komercdarbībām samazinās sabiedrisko pakalpojumu kompensāciju (Likuma Nr. 8/2009 7. panta 1. punkts).
(18)
Šajā lēmumā analizētie jautājumi attiecas uz izmaiņām esošajā RTVE finansēšanas sistēmā, ar ko saistībā Komisija pauda šaubas lēmumā uzsākt oficiālu izmeklēšanas procedūru.
(19)
Kā Komisija norādīja, RTVE finansēšanas izmaiņu un gandrīz pilnīgas RTVE komercdarbību pārtraukšanas galvenā iezīme ir tāda, ka daļa RTVE ieņēmumu, kas līdz šim tika gūti no šīm komercdarbībām, tiks aizstāta ar ieņēmumiem, kurus gūst no nodokļiem, kas īpaši ieviesti vai grozīti šajā nolūkā. Nepārprotamās atsauces Likumā Nr. 8/2009 norāda, ka nodokļu summa ir noteikta, lai atbalstītu konkrētu, iepriekš noteiktu RTVE finansējuma daļu. Šī saikne starp finansējumu un ieņēmumiem no jaunajiem nodokļiem norāda uz to, ka nodokļi ir saistīti ar RTVE piešķirto atbalstu, jo ieņēmumi no nodokļiem noteikti tiek piešķirti šī RTVE atbalsta finansēšanai, un tiem ir tieša ietekme uz atbalsta summu.
(20)
Tiesa ir vairākkārt norādījusi, ka, ja finansēšanas metode veido pasākuma neatņemamu daļu, Komisijai savā atbalsta pasākuma analīzē ir noteikti jāņem vērā arī šī metode (8). Ja maksa, kuras konkrētais mērķis ir finansēt atbalstu, izrādās pretrunīga citiem Līguma noteikumiem, Komisija nevar paziņot, ka atbalsta shēma, kurā ietilpst šī maksa, ir saderīga ar iekšējo tirgu. Attiecīgi metodes dēļ, ar kuru atbalsta pasākumu finansē, visu atbalsta shēmu var atzīt par nesaderīgu ar iekšējo tirgu.
(21)
Tādēļ Komisija pauda šaubas par to, vai jaunie nodokļi veido pasākuma neatņemamu daļu. Ja tas tā ir, Komisijai būtu jānovērtē to atbilstība Līgumam, un tie ietekmētu atbalsta shēmas vispārējo likumību. Šīs bažas šķita pamatotas, ir sevišķi ņemot vērā to, ka Komisija šaubās par jauno nodokļu, ar ko apliek fiksētās telefonijas, mobilās telefonijas un interneta piekļuves pakalpojumu uzņēmumus, atbilstību Direktīvai 2002/20/EK (9).
(22)
Vēl viens jautājums, par ko Komisija šaubījās, ir tas, vai pēc finansēšanas sistēmas reformas Spānija ir ieviesusi pietiekamus pasākumus aizsardzībai pret iespējamo pārmērīgo kompensāciju. Reklāmas pārtraukšana var ietekmēt raidorganizācijas izmaksas, padarot tās programmas mazāk atkarīgas no komerciāliem apsvērumiem.
(23)
Turklāt RTVE finansēšanas sistēmai ir jāparedz piemērota procedūra iepriekšējam novērtējumam attiecībā uz to, vai sabiedriskās raidorganizācijas RTVE jaunie pakalpojumi atbilst Amsterdamas protokola galvenajiem nosacījumiem (10). Spānijas iesniegtā informācija nenodrošināja Komisijai iespēju noskaidrot, vai Spānijai jau bija šāds mehānisms.
III. IEINTERESĒTO PERSONU APSVĒRUMI
(24)
Tika saņemti apsvērumi no 15 ieinteresētajām personām. Tos saņēma no komerciālām raidorganizācijām (TF1 un ACT - Eiropas Komerciālās televīzijas asociācija), maksas televīzijas raidorganizācijām (DTS, Canal Satélite), telefonijas un interneta pakalpojumu sniedzējiem (redtel, ONO, AETIC), kabeļu operatoriem (Cable Europe) un reklāmas jomas pārstāvjiem. Daži no viņiem pieprasīja neizpaust viņu identitāti.
(25)
Vairums sūdzības iesniedzēju iebilda pret jauno nodokļu likumību, jo tie, viņuprāt, izkropļotu konkurenci starp sabiedriskajām un privātām televīzijas raidorganizācijām, starp brīvi uztveramām un maksas televīzijas raidorganizācijām vai starp operatoriem, kas piedāvā tikai telekomunikāciju pakalpojumus, un citiem telekomunikāciju pakalpojumu operatoriem, kuri arī piedāvā audiovizuālos pakalpojumus. Sūdzības iesniedzēji arī pauda šaubas par elektronisko komunikāciju nodokļa atbilstību Atļauju izsniegšanas direktīvas 2002/20/EK 12. pantam (11).
(26)
Raidorganizācijas un interneta pakalpojumu sniedzēji arī apšaubīja RTVE sabiedrisko pakalpojumu uzdevuma definīcijas atbilstību. Tā nebūtu pietiekami precīza un būtu pārāk neierobežojoša attiecībā uz apraides tiesību iegūšanu īpašu sporta pasākumu vai lielu starptautisku producentu organizāciju producētu filmu pārraidīšanai. It sevišķi TF1 argumentēja, ka nav piemērots nekāds ex ante tests, lai ieviestu būtiski jaunus RTVE sabiedriskos pakalpojumus.
(27)
Attiecībā uz iespējamo saikni starp nodokli un atbalstu, televīzijas raidorganizācijas un interneta pakalpojumu sniedzēji argumentēja, ka ieņēmumi no šiem jaunajiem nodokļiem tieši ietekmētu atbalstu. Viņi pauda īpašas bažas, ka nodokļu ieņēmumu palielināšana varētu novest pie RTVE kompensācijas, kas pārsniedz sabiedriskā pakalpojuma sniegšanas neto izmaksas.
(28)
Attiecībā uz atbalsta proporcionalitāti vairāki televīzijas un interneta operatori saskatīja pārmērīgas kompensācijas risku. RTVE budžeta plāna EUR 1 200 miljonu apmērā, kā noteikts Likumā Nr. 8/2009, pamatā nebūtu sabiedriskā pakalpojuma sniegšanas neto izmaksu pienācīgs aprēķins. Pašreizējo gada budžetā paredzēto RTVE izmaksu pamatā būtu pieņēmumi. Netiktu noteikta atšķirība starp komercdarbībām un sabiedriskā pakalpojuma darbībām. It sevišķi plānošanā neņemtu vērā izmaksu ietaupījumus, ko nodrošinātu, atsakoties no reklāmas, jo programmām vairs nevajadzētu piesaistīt plašu skatītāju loku. Tādēļ, piemēram, producēšana - kā tas ir mākslas programmu gadījumā - būtu lētāka. Tomēr citi pauda bažas, ka RTVE iztērētu vairāk, maksājot par augstvērtīgām programmām.
(29)
Iespējamu pārmērīgu kompensāciju saskatīja arī tajā, ka zaudējumus saistībā ar to, ka RTVE vairs nesaņems ienākumus no reklāmas, pilnībā segs no valsts līdzekļiem. Šo kompensāciju aprēķinātu, pamatojoties uz iepriekšējiem gadiem, taču ekonomikas krīze būtu veicinājusi zemākus komercieņēmumus 2010. gadā un tādā veidā arī zemākus vispārējos RTVE ieņēmumus. Nebūtu godīgi, ja, atceļot jaukto finansējumu, RTVE iegūtu garantētus ienākumus, kas nav atkarīgi no mainīgajiem komercieņēmumiem.
(30)
Raidorganizācijas arī apšaubīja efektīvas budžeta kontroles sistēmas pastāvēšanu, kurai pateicoties no valsts līdzekļiem sedz tikai sabiedriskā pakalpojuma sniegšanas neto izmaksas.
IV. SPĀNIJAS APSVĒRUMI
(31)
Iesākumā Spānija apstrīd to, ka pašreizējā procedūrā Komisija novērtē jautājumu par proporcionalitāti un ex ante testu attiecībā uz būtiski jauniem pakalpojumiem. Tie ietilptu esošajā RTVE finansēšanas shēmā, ko Komisija apstiprināja 2005. un 2007. gadā. Tomēr lēmuma uzsākt procedūru pamatā ir finansēšanas sistēmas reformas kā jauna atbalsta definēšana 1. panta c) apakšpunkta izpratnē Padomes 1999. gada 22. marta Regulā (EK) 659/1999, ar ko nosaka sīki izstrādātus noteikumus EK līguma 93. panta piemērošanai (12). “Jaunā atbalsta” elements attiektos tikai uz finansēšanas reformu, ieviešot jaunos nodokļus, un nemainītu vai neietekmētu citus pastāvošās shēmas elementus. Tādēļ šie citi elementi joprojām būtu pastāvošais atbalsts, un Komisijai šajā procedūrā tie nav jānovērtē.
(32)
Attiecībā uz nodokļa sasaistīšanas jautājumu Spānija argumentē, ka jaunie nodokļi neveidotu atbalsta neatņemamu daļu un tieši neietekmētu atbalsta summu. Spānija uzsvēra, ka saskaņā ar Likuma Nr. 8/2009 2. panta 2. punktu, ko lasa kopā ar Likuma Nr. 17/2006 33. pantu, vienīgais faktors, kurš nosaka RTVE valsts finansējuma summu, ir sabiedriskā pakalpojuma neto izmaksas neatkarīgi no tā, cik lieli ieņēmumi ir gūti no nodokļiem. Sabiedriskā pakalpojuma plānotajās izmaksās nav ņemti vērā ieņēmumi no nodokļiem, bet šo izmaksu pamatā ir šā pakalpojuma izmaksas iepriekšējos gados.
(33)
Spānija apstiprināja, ka iemaksas no nodokļiem, ar ko apliek televīzijas raidorganizācijas un telekomunikāciju operatorus, netiek vienkārši novirzītas RTVE. Tā vietā ieņēmumi no nodokļiem tiks novirzīti uz vispārējo valsts budžetu (valsts kasi), no kurienes tiks veikti visi maksājumi RTVE. Spānija ir noteikusi maksimālās summas attiecībā uz iemaksām no nodokļiem. Jebkādus papildu ieņēmumus novirzīs uz vispārējo valsts budžetu, tādēļ tos var paredzēt citiem nolūkiem. Turklāt attiecībā uz summām, kas mazākas par šīm maksimālajām summām, Spānija var izlemt, tieši kādu procentuālo daļu no nodokļiem tā paredzējusi piešķirt RTVE. Piemēram, 2010. gada budžeta plānā ir paredzēts, ka RTVE tiks piešķirta mazāk nekā puse iespējamo maksimālo iemaksu.
(34)
Spānija apgalvo, ka augstāki vai zemāki jauno nodokļu ieņēmumi nekā iecerēts neizmainītu plānotās sabiedriskā pakalpojuma kompensācijas summas. Ja ieņēmumi no jauna nodokļa avotiem nebūtu pietiekami, lai segtu finansējuma plaisu, ko rada atteikšanās no reklāmas, trūkstošos līdzekļus nodrošinātu no vispārējā valsts budžeta saskaņā ar Likuma Nr. 17/2006 33. pantu. Jebkādus papildu ieņēmumus novirzīs uz vispārējo valsts budžetu. Visbeidzot, jebkādi papildu ienākumi, kas pārsniegtu EUR 1 200 miljonu robežu, kas noteikta Likuma Nr. 8/2009 3. panta 2. punktā, tiktu novirzīti uz valsts kasi. Tādēļ RTVE sabiedrisko pakalpojumu uzdevuma plānotais kopējais finansējums nebūtu atkarīgs no konkrēto nodokļu ieņēmumu summas, bet to jebkurā gadījumā nodrošinātu vispārējais valsts budžets.
(35)
Attiecībā uz atbalsta proporcionalitāti Spānija argumentēja, ka tiktu nodrošināts neto izmaksu segšanas princips. Saskaņā ar 33. panta 1. punktu Likumā Nr. 17/2006, kas grozīts ar Likumu Nr. 8/2009, neto izmaksas ir vienīgais raksturlielums, lai noteiktu atbalsta faktisko summu. Saskaņā ar Likuma Nr. 8/2009 2. panta 2. punktu un 8. panta 2. punktu vispārējais valsts budžets kompensē jebkādus nepietiekamus ieņēmumus no nodokļiem un jebkādus pārmērīgus ieņēmumus piešķir šim budžetam, izņemot iespējamo pārmērīgo kompensāciju 10 % no gada budžetā paredzētajām izmaksām, ko paredz 8. panta 1. un 2. punkts.
(36)
Attiecībā uz gada budžeta plānu EUR 1 200 miljonu apmērā nākamajiem gadiem Spānija neuzskata, ka tā ir rīkojusies, pamatojoties uz pieņēmumiem. Šīs summas pamatā ir gada budžetā paredzētās izmaksas, ar ko saskārās RTVE, pildot savu sabiedriskā pakalpojuma pienākumu. Šie pienākumi netika mainīti tā, ka liktu prognozēt zemākas izmaksas; gluži pretēji - sūdzības iesniedzēji neņem vērā to, ka RTVE ir jāiegulda EUR 104 miljoni euro papildu produkcijās, lai aizpildītu ētera laiku, kas atbrīvojies reklāmu pārtraukšanas dēļ.
(37)
Turklāt nebūtu pareizi pieņemt, ka pēc reklāmu pārtraukšanas RTVE vairs nevajadzētu piesaistīt plašu skatītāju loku un ka tādēļ tā varētu samazināt producēšanas izmaksas un piedāvāt mazāk pievilcīgas pārraides. Saskaņā ar tās sabiedriskā pakalpojuma uzdevumu RTVE būtu pienākums saglabāt ievērojamu un būtisku klātbūtni un skatītāju piesaisti starp televīzijas kanāliem, lai efektīvi pildītu savu uzdevumu.
(38)
Visbeidzot, saskaņā ar Likuma Nr. 17/2006 37. pantu efektīvu ex post budžeta kontroli nodrošinātu iekšējās revīzijas, Valdības revīzijas biroja pārskats un ārējās revīzijas, ko veic privāts revidentu uzņēmums (KPMG). Turklāt saskaņā ar šā likuma 39. un 40. pantu Parlaments un Audiovizuālā iestāde uzrauga, kā RTVE pilda savu sabiedriskā pakalpojuma uzdevumu, un RTVE gada pārskatus. Visbeidzot, RTVE piemēro Revīzijas palātas pārskatu.
(39)
Attiecībā uz ex ante kontroli būtiski jaunu pakalpojumu ieviešanai - Spānija informēja, ka šādu procedūru noteica 41. panta 3. punktā 2010. gada 31. marta Vispārējā likumā Nr. 7/2010 par audiovizuālajiem sakariem (13). Spānijas sabiedrisko raidorganizāciju neatkarīgajai uzraudzības un regulatīvajai iestādei - Consejo Estatal de Medios Audiovisuales - ir uzticēta ex ante kontroles īstenošana, un šī kontrole ietver sabiedriskas apspriešanas ar akcionāriem, apspriešanas rezultātu publicēšanu un katra jauna pakalpojuma vispārējās ietekmes uz tirgu novērtēšanu. Turklāt Spānija norādīja, ka tā ir paredzējusi līdz 2010. gada 1. novembrim ar RTVE parakstīt programmas līgumu (contrato-programa), kurā noteiks, kas veido būtiski jaunu pakalpojumu. Saskaņā ar šā programmas līguma projektu būtiski jaunu pakalpojumu uzskatīs par jauna pakalpojuma piedāvājumu, kas nepārprotami atšķiras no jau ieviestajiem pakalpojumiem, kurus var arī uzskatīt par atsauces produkta tirgu, un kas var ietekmēt tirgu, it sevišķi pieprasījumu.
V. ATBALSTA PASĀKUMA NOVĒRTĒJUMS
(40)
Saskaņā ar LESD 107. panta 1. punktu ar iekšējo tirgu nav saderīgs nekāds atbalsts, ko piešķir dalībvalstis vai ko jebkādā citā veidā piešķir no valsts līdzekļiem un kas rada vai draud radīt konkurences izkropļojumus, dodot priekšroku atsevišķiem uzņēmumiem vai konkrētu preču ražošanai, ciktāl tāds atbalsts iespaido tirdzniecību starp dalībvalstīm.
(41)
Spānijas RTVE finansēšanas sistēmā ietvertie finanšu līdzekļi tiek novirzīti uz vispārējo valsts budžetu, no kurienes tos pēc tam piešķir. Tie ir saistīti ar tiešu valsts līdzekļu novirzīšanu konkrētam uzņēmumam, un šie līdzekļi nav pieejami šā uzņēmuma konkurentiem. Tādēļ RTVE gūst selektīvu priekšrocību.
(42)
Tomēr savos apsvērumos, ko Spānija iesniedza pirms procedūras uzsākšanas, tā apgalvoja, ka reforma neietekmēja tirdzniecību starp dalībvalstīm, jo RTVE nedarbojas ārpus Spānijas teritorijas. Taču, ja valsts finansiālais atbalsts nostiprina kāda uzņēmuma pozīcijas salīdzinājumā ar citiem uzņēmumiem, kas konkurē Eiropas Savienības iekšējā tirgū, šī tirdzniecība ir jāuzskata par tādu, kuru ietekmē šis atbalsts, pat ja saņēmējs uzņēmums pats nav iesaistīts eksporta darbībās (14). Tāpat, ja dalībvalsts piešķir atbalstu uzņēmumiem, kas darbojas pakalpojumu un izplatīšanas nozarē, saņēmējiem uzņēmumiem nav nepieciešams īstenot uzņēmējdarbību ārpus šīs dalībvalsts, lai šis atbalsts ietekmētu tirdzniecību Eiropas Savienībā (15).
(43)
Ņemot vērā šo principu, Komisijas 2001. un 2009. gada paziņojumos par valsts atbalsta noteikumu piemērošanu sabiedriskajai apraidei ir paskaidrots, ka “kopumā arī var uzskatīt, ka sabiedrisko raidorganizāciju valsts finansējums ietekmē dalībvalstu savstarpējo tirdzniecību… Tas nepārprotami attiecas uz programmu tiesību pārņemšanu un pārdošanu, kas bieži vien notiek starptautiskā līmenī …. Turklāt komerciālo raidorganizāciju īpašuma struktūra var pārsniegt vienas dalībvalsts robežas” (16).
(44)
RTVE pati darbojas starptautiskajos tirgos (programmu tirdzniecība un apraides tiesību pārņemšana). Izmantojot Eiropas Radio un televīzijas savienību, RTVE apmainās ar televīzijas programmām un piedalās Eurovision sistēmā (17). Turklāt saistībā ar apraides tiesību pārņemšanu un pārdošanu RTVE ir tiešais konkurents komerciālajām raidorganizācijām, kas darbojas valsts un starptautiskajā apraides tirgū un kam ir starptautiska īpašumtiesību struktūra. Tādēļ pat bez komercdarbībām, ko RTVE īstenoja līdz 2009. gada augustam, pastāv risks, ka RTVE piešķirtais atbalsts izkropļos konkurenci Spānijas tirgū tā, ka tas var ietekmēt dalībvalstu savstarpējo tirdzniecību. Komisija jau to ir paziņojusi Lēmumā E 8/2005 un NN 8/07.
(45)
Komisija arī apsvēra iespēju, ka finanšu pasākumus varētu uzskatīt tikai par sabiedrisko pakalpojumu pienākumu kompensāciju, kas RTVE nenodrošinātu finansiālu priekšrocību Tiesas Altmark lēmuma izpratnē (18). RTVE ir uzņēmums, kam ir uzticēta vispārējas tautsaimnieciskas nozīmes pakalpojuma (VTNP) - sabiedriskās apraides pakalpojuma - sniegšana. Valsts pasākumi, kas kompensē VTNP neto papildu izmaksas, nav valsts atbalsts, ja ir izpildīti visi šajā spriedumā paredzētie nosacījumi. Pirmkārt, saņēmējam uzņēmumam ir efektīvi jāpilda sabiedriskā pakalpojuma pienākumi un šie uzdevumi ir skaidri jānosaka; otrkārt, parametriem, uz ko pamatojoties aprēķina kompensāciju, bija jābūt objektīvi un pārredzami noteiktiem iepriekš; treškārt, kompensācija nedrīkst pārsniegt summu, kas vajadzīga, lai segtu visas izmaksas vai daļu izmaksu, ar kurām uzņēmums saskaras, pildot sabiedriskā pakalpojuma pienākumus, ņemot vērā attiecīgos ieņēmumus un saprātīgu peļņu šo pienākumu izpildei; ceturtkārt, ja uzņēmums, kam ir jāpilda sabiedriskā pakalpojuma pienākumi, nav izvēlēts publiskā iepirkuma procedūrā, kura nodrošina iespēju izvelēties piedāvājumu, kas var kopienai sniegt šos pakalpojumus par vismazākajām izmaksām, kompensācijas līmenis ir jānosaka, pamatojoties uz tādu izmaksu analīzi, ar kurām, pildot šos pienākumi, būtu saskāries tipisks uzņēmums, kas tiek labi vadīts un atbilstīgi nodrošināts ar nepieciešamajiem instrumentiem, lai nodrošinātu sabiedriskā pakalpojuma prasības.
(46)
Ja valsts subsīdijas, ko piešķir uzņēmumiem, kuriem skaidri ir noteikta prasība pildīt sabiedrisko pakalpojumu uzdevumus, lai kompensētu šo uzdevumu izpildes izmaksas, neatbilst visiem šiem nosacījumiem, šādas subsīdijas ietilpst LESD 107. panta 1. punkta darbības jomā un ir jāuzskata par valsts atbalstu šā noteikuma izpratnē (19).
(47)
Valsts iestādei RTVE bija uzticēta sabiedriskā pakalpojuma - apraides - nodrošināšana, kā noteikts Likumā Nr. 17/2006 un 8/2009. Tomēr par sabiedrisko raidorganizāciju to iecēla saskaņā ar likumu, nevis publisku konkursu. Turklāt Spānijas iestādes nenoteica vajadzīgās kompensācijas līmeni, pamatojoties uz tādu izmaksu analīzi, ar kurām saskartos tipisks uzņēmums, kas tiek labi vadīts un ir pienācīgi aprīkots, lai pildītu šos pienākumus. Līmeni nosaka reizi gadā, pamatojoties uz kārtējām neto izmaksām un neizmantojot labi vadīta uzņēmuma kritēriju. Parametri, uz kuru pamata aprēķinātu kompensāciju, netika objektīvi un pārredzami noteikti iepriekš. Tādēļ nav nodrošināta atbilstība visiem Tiesas paredzētajiem nosacījumiem, un novērtējumā esošie pasākumi ir valsts atbalsts LESD 107. panta 1. punkta nozīmē (20).
(48)
Spānija nav paziņojusi par jaunu atbalsta pasākumu. Tā apgalvo, ka pasākums būtiski neizmainītu pastāvošā atbalsta shēmu, kas ir grozīta saskaņā ar Komisijas lēmumu lietā E 8/2005, LESD 108. panta 3. punkta nozīmē, un tādēļ tas nebūtu jauns atbalsta pasākums, kurš ir jāpaziņo.
(49)
Saskaņā ar Regulas (EK) Nr. 659/1999 1. panta c) apakšpunktu “jauns atbalsts” ir viss atbalsts, kas nav pastāvošs atbalsts, tostarp pastāvoša atbalsta grozījumi. Saskaņā ar Īstenošanas regulas (EK) Nr. 794/2004 4. pantu ne pastāvošā atbalsta pilnībā formāla vai administratīva rakstura izmaiņas, kas nevar ietekmēt novērtējumu par atbalsta pasākuma saderību ar kopējo tirgu, ne pastāvošas atbalsta shēmas sākotnējā budžeta palielinājumu par summu līdz 20 % apmērā neuzskata par pastāvoša atbalsta izmaiņām.
(50)
Lai pastāvošas shēmas izmaiņas uzskatītu par “jaunu atbalstu”, izmaiņām sistēmā jābūt būtiskām, t. i., jābūt izmainītām sistēmas pamatiezīmēm, kā tas būtu gadījumā, ja, piemēram, būtu izmainīts shēmas mērķis, uz kura pamatojoties tika piemērots nodoklis; ietekmētās personas un struktūras; vai shēmas finansējuma avoti (21). Šajā lietā ir būtiski izmainījušies RTVE finansējuma avoti. Jaunie finansējuma avoti arī nozīmē, ka ar reklāmu saistīto finansējumu (kas nav atbalsts) tagad nodrošina valsts (un tas ir atbalsts). Šis krasais atbalsta summas pieaugums un pāreja no jauktā finansējuma uz finansējumu no viena avota skaidri parāda, ka pastāv jauns atbalsts.
(51)
Turklāt, ja Procedūras regulas 1. panta c) apakšpunktā ir sacīts, ka pastāvošā atbalsta izmaiņas uzskata par jaunu atbalstu, šis noteikums nozīmē, ka “ne jau izmainītais pastāvošais atbalsts ir jāuzskata par jaunu atbalstu, bet tikai izmaiņas kā tādas, kuras ir uzskatāmas par jaunu atbalstu”, kā Pirmās instances tiesa uzsvēra Gibraltar lietā (22). Tiesa turpina, nosakot, ka “tikai tad, ja izmaiņas ietekmē sākotnējās shēmas faktisko būtību, šī shēma tiek pārveidota jaunā atbalsta shēmā. Nav šaubu par šādām būtiskām izmaiņām, ja jaunais elements ir skaidri nošķirams no sākotnējās shēmas” (23).
(52)
No šīs judikatūras un tiesību aktiem izriet, ka pielāgojumi, kas neietekmē atbalsta pasākuma saderības novērtēšanu, nevar ietekmēt arī atbalsta būtību, tādēļ tie neizmaina to, ka pasākumu uzskata par pastāvošu atbalstu. Savukārt, ja izmaiņas ietekmē shēmas būtību, bet ne tādā mērā, lai būtu vajadzīgs jauns novērtējums attiecībā uz tās citiem elementiem, šīs izmaiņas var novērtēt atsevišķi, neatsaucoties uz citiem shēmas elementiem. Šajā gadījumā paziņojuma pienākumu un Komisijas pārskatu piemēro tikai izmaiņām.
(53)
Trīs fiskālie pasākumi, kas tiek ieviesti vai grozīti ar Likuma Nr. 8/2009 4., 5. un 6. pantu, ir nošķirami no esošās RTVE finansēšanas shēmas. Lai gan jaunie finansējuma avoti var ietekmēt shēmas kā tādas likumību, tie neietekmē citu RTVE sniegtā atbalsta elementu novērtēšanu vai ietekmi, kāda atbalstam var būt uz tirgu.
(54)
Atbalsta jaunie elementi, proti, jaunie nodokļi, var veidot jaunu atbalstu, jo tie neietilpst nevienā no situācijām, kas ir apskatītas Regulas (EK) Nr. 659/1999 1. panta b) apakšpunktā. Tie patiesībā ir noteikti likumos, kuri ir apstiprināti pēc Līguma stāšanās spēkā, un tie nav individuāla atbalsta pasākums, ko piešķir saistībā ar atļauta atbalsta shēmu, tos neatļāva, pamatojoties uz Regulas (EK) Nr. 659/1999 4. panta 6. punktu, tos nepiešķīra desmit gadus pirms Komisijas pirmās rīcības, un, visbeidzot, tie attiecas uz nozarēm, kuras bija atvērtas konkurencei, kad šie elementi stājās spēkā. Savukārt, ja hipotētiski atzīst Spānijas argumentu, ka šie elementi ir jāuzskata kā pastāvošās finansējuma shēmas izmaiņas, šķiet, ka veids, kādā tiek finansēts RTVE papildu finansējums, rada būtiskas izmaiņas esošajā atbalsta shēmā attiecībā uz tās finansējuma avotiem. Esošā shēma neietvēra konkrētus nodokļus, kas jāiekasē RTVE vajadzībām, un šo nodokļu likumīgums var ietekmēt visa atbalsta saderību.
(55)
Kā izklāstīts lēmumā uzsākt procedūru, izmaiņas RTVE finansēšanā Komisijai radīja šaubas par šo izmaiņu ietekmi uz RTVE finansēšanas vispārējo atbilstību Līgumam, tādēļ Komisijai bija jāveic papildu novērtējums. Tādēļ šīs izmaiņas bija oficiāli jāpaziņo Komisijai. Kā izklāstīts iepriekš, par jaunu atbalstu uzskata tikai izmaiņas kā tādas. Tādēļ Komisija ir uzsākusi procedūru, tikai lai novērtētu šo izmaiņu kvalitāti un to sekas attiecībā uz atbalsta saderību.
(56)
Komisija novērtē atbalstu sabiedriskajām raidorganizācijām kompensācijas veidā, ko piešķir sabiedriskā pakalpojuma pilnvarojuma izpildei saskaņā ar LESD 106. panta 2. punktu, pamatojoties uz 2001. gada paziņojumā par valsts atbalsta noteikumu piemērošanu sabiedriskajai apraidei (2001. gada Apraides paziņojums) noteiktajiem kritērijiem (24). Saskaņā ar Komisijas paziņojumu par to noteikumu noteikšanu, kas piemērojami nelikumīga valsts atbalsta novērtēšanai, un 2009. gada Apraides paziņojuma 100. punktu šis Apraides paziņojums ir piemērojams nepaziņota jauna atbalsta gadījumā tikai tad, ka jaunais atbalsts tika piešķirts pēc tā publicēšanas 2009. gada 27. oktobrī. Tomēr šajā gadījumā jaunā atbalsta sistēma tika ieviesta ar likuma stāšanos spēkā 2009. gada 1. septembrī. Attiecīgi jauno finansējuma shēmu novērtēs, pamatojoties uz 2001. gada Apraides paziņojumu un Komisijas sekojošo tiesu praksi (25).
(57)
Lai pasākumam varētu piemērot 106. panta 2. punktā paredzēto izņēmumu, ir jābūt izpildītiem šādiem nosacījumiem:
a)
attiecīgajam pakalpojumam jābūt pakalpojumam ar vispārēju tautsaimniecisku nozīmi, un dalībvalstij tas skaidri jāformulē (definīcija);
b)
attiecīgajam uzņēmumam jābūt dalībvalsts tieši pilnvarotam izpildīt šādu pakalpojumu (pilnvarojums);
c)
Līguma konkurences noteikumu piemērošanai (šajā gadījumā - valsts atbalsta aizliegums) jākavē konkrēto uzdevumu izpilde, kas uzdoti uzņēmumam, un atbrīvojums no šādiem noteikumiem nedrīkst ietekmēt tirdzniecības norisi tiktāl, ka tas būtu pretrunā Savienības interesēm (proporcionalitātes kritērijs) (26).
(58)
Sabiedriskās apraides konkrētajā gadījumā iepriekš aprakstītā pieeja ir jāpielāgo, ņemot vērā Amsterdamas protokola skaidrojošos noteikumus, kas atsaucas uz “valsts pasūtījumu, ko tām uzticējusi, noteikusi un organizējusi attiecīgā dalībvalsts” (definīcija un pilnvarojums), un paredz atbrīvojumu no Līguma noteikumiem sabiedriskā apraides pakalpojuma finansējuma gadījumā, “ja šādu finansējumu piešķir apraides organizācijām, lai tās izpildītu valsts pasūtījumu… un… ja šāds finansējums nav pretrunā kopējām interesēm, iespaidojot tirdzniecības nosacījumus un konkurenci Savienībā, tomēr ņemot vērā valsts pasūtījuma izpildi” (proporcionalitāte) (27).
(59)
Sabiedriskā pakalpojuma uzdevuma definīciju Likumā Nr. 17/2006 Komisija ir atzinusi par atbilstīgu LESD 106. panta 2. punktam savā lēmumā par RTVE finansēšanu lietās E8/2005 un NN 8/2007. Likuma Nr. 8/2009 9. pants ietekmē šo definīciju, jo pievieno papildu saistības un ierobežojumus attiecībā uz RTVE apraides saturu. Tādēļ ir nodrošināta atbilstība sabiedrisko pakalpojumu uzdevuma atbilstīgas definīcijas kritērijam. Turklāt, apturot RTVE darbību televīzijas reklāmas tirgū, var tikt nostiprināts sabiedrisko pakalpojumu uzdevums, padarot programmas mazāk atkarīgas no komerciāliem apsvērumiem un komercieņēmumu svārstībām.
(60)
Tādēļ Komisija lēmumā uzsākt procedūru nepauda šaubas par šiem RTVE finansēšanas aspektiem.
(61)
Galvenās izmaiņas attiecībā uz RTVE finansēšanu ir gandrīz pilnīga tās komercdarbību pārtraukšana un pāreja no “jaukta finansējuma” sistēmas, apvienojot valsts līdzekļus un ieņēmumus no komercdarbībām, uz “finansējumu no viena avota”, kad apraidi finansē tikai vai gandrīz tikai no valsts līdzekļiem saskaņā ar 2001. gada Apraides paziņojuma 45. punktā norādīto atšķirību. Dalībvalstis var brīvi izvēlēties, vai un kā apvienot dažādus finansējuma avotus. Tomēr to RTVE ienākumu daļu, ko līdz šim ieguva no komercdarbībām, vienkārši neaizstās ar finansējumu no Spānijas vispārējā budžeta saskaņā ar Likuma Nr. 17/2006 33. pantu. Šo aizstāšanu papildinās arī ar konkrētu nodokļu ieviešanu vai grozījumiem, lai iegūtu vajadzīgos ieņēmumus.
(62)
Izveidotā saikne starp finansējumu un ieņēmumiem no jauniem nodokļiem norāda, ka ieņēmumi no nodokļiem, šķiet, tiek piešķirti RTVE atbalsta finansēšanai, kā arī to, ka šie ieņēmumi tieši ietekmē atbalsta summu. Ja maksa, kuras konkrētais mērķis ir finansēt atbalstu, izrādās pretrunīga citiem Līguma noteikumiem, Komisija nevar paziņot, ka atbalsta shēma, kurā ietilpst šī maksa, ir saderīga ar iekšējo tirgu. Attiecīgi metodes dēļ, ar kuru atbalsta pasākumu finansē, visu atbalsta shēmu var atzīt par nesaderīgu ar iekšējo tirgu. Tādēļ, kā izklāstīts 21., 22. un 23. apsvērumā iepriekš, ir jānovērtē, vai jaunā finansējuma sistēma patiesi saista atbalstu ar nodokļiem un vai Komisijai tādēļ valsts atbalsta analīzē ir jāiekļauj jauno nodokļu ietekme.
(63)
Tomēr, lai nodokļus uzskatītu par atbalsta pasākumu neatņemamu daļu, tiem jābūt saistītiem ar atbalsta finansējumu, proti, ieņēmumiem no nodokļa ir noteikti jātiek piešķirtiem atbalsta finansēšanai un tiem tieši jāietekmē atbalsta summa (28).
(64)
Šajā gadījumā nav atbilstības šiem nosacījumiem. Kā apstiprināja Spānija, RTVE atbalsta summa ir noteikta tikai attiecībā uz RTVE finansējuma vajadzībām un aprēķinātajām neto izmaksām sabiedriskā apraides pakalpojuma sniegšanai. RTVE saņemtais finansējums - faktiski un saskaņā ar likumu - ir neatkarīgs no nodokļu ieņēmumiem, jo šāds finansējums būs atkarīgs tikai no sabiedriskā pakalpojuma uzdevuma neto izmaksām. Savukārt ieņēmumi no nodokļiem, ko piešķirs RTVE finansēšanai, nevar pārsniegt sabiedriskā pakalpojuma uzdevuma neto izmaksas (jebkādi pārpalikumi, kas pārsniedz sabiedriskā pakalpojuma neto izmaksas, tiks atgriezti vispārējā valsts budžetā). Un, ja sabiedriskā pakalpojuma uzdevuma neto izmaksas pārsniedz attiecīgos nodokļa ieņēmumus, plaisu novērš maksājumi no vispārējā valsts budžeta. Augstāki vai zemāki jauno nodokļu ieņēmumi nekā iecerēts neizmainīs plānotās summas. Ja ieņēmumi no jaunajiem nodokļu avotiem būtu nepietiekami, lai segtu finansējuma plaisu, kas radusies reklāmu pārtraukšanas dēļ, trūkstošos līdzekļus piešķirtu no vispārējā valsts budžeta saskaņā ar Likuma Nr. 17/2006 33. pantu. Jebkādus papildu ieņēmumus novirzīs uz vispārējo valsts budžetu. Tādēļ plānotais vispārējais finansējums RTVE sabiedriskā pakalpojuma uzdevumam nebūs atkarīgs no konkrēto nodokļu ieņēmumu summas, bet jebkurā gadījumā tiks nodrošināts no vispārējā valsts budžeta.
(65)
Šo secinājumu nemaina tas, ka saikne starp nodokļiem un to ieviešanas mērķi ir minēta paskaidrojuma rakstā un pašā likumā. Frāze likumā (“RTVE finansējuma papildināšanas mērķim”) nenosaka saiknes starp nodokļiem un atbalstu kvalitāti.
(66)
Atbilstīgi Komisija secina, ka šie 14. apsvērumā aprakstītie trīs nodokļu pasākumi nav atbalsta neatņemama daļa. To likumīgums neietekmē RTVE atbalsta saderību. Tāpat uz valsts atbalsta novērtējumu neattiecas ieinteresēto personu apsvērumi par šo pasākumu likumību. Tādēļ pašlaik īstenotā pienākumu neizpildes procedūra saistībā ar elektronisko komunikāciju nodokli attiecībā uz Atļauju izsniegšanas direktīvas 2002/20/EK 12. panta iespējamo pārkāpumu neietekmē šo lēmumu.
(67)
Attiecībā uz kompensācijas proporcionalitāti, lai tā segtu tikai RTVE sabiedrisko pakalpojumu uzdevumu izpildes neto izmaksas, jaunais likums paredz, ka jebkādi RTVE ieņēmumi, kas pārsniedz sabiedriskā pakalpojuma neto izmaksas, - pieskaitot papildu 10 % ieņēmumus -, tiktu novirzīti atpakaļ vispārējā valsts budžetā. Papildu 10 % drīkst paturēt rezerves fondā, lai segtu iespējamo pārāk mazo kompensāciju iepriekšējos gados vai ārkārtas izmaksas, un to drīkst paturēt uz laiku ne ilgāku par 4 gadiem. Šis mehānisms, kura mērķis ir izvairīties no nepiemērotas pārmērīgas kompensācijas, atbilst Komisijas tiesu praksei (29).
(68)
Lai nodrošinātu atbalsta proporcionalitāti, dalībvalstīm ir arī jāievieš piemērots mehānisms ar mērķi garantēt regulāru un efektīvu kontroli attiecībā uz valsts finansējuma izmantošanu sabiedriskā pakalpojuma uzdevumam (30), kā arī to, ka gada valsts finansējums nepārsniedz sabiedriskā pakalpojuma uzdevuma neto izmaksas (31). Spānija saglabā savu ārējās kontroles sistēmu, kas tika ieviesta ar Likumu Nr. 17/2006, kā aprakstīts iepriekš un apstiprināts ar Komisijas Lēmumu E8/2005, kas ļauj noteikt sabiedrisko apraides pasākumu neto izmaksas.
(69)
Tomēr, ņemot vērā to, ka reklāmas pārtraukšana var ietekmēt raidorganizācijas izmaksas, padarot tās programmas mazāk atkarīgas no komerciāliem apsvērumiem, lai novērstu pārmērīgas kompensācijas iespēju, Komisija lēmumā uzsākt procedūru aicināja Spāniju un citas ieinteresētās personas iesniegt apsvērumus par finansēšanas mehānismu.
(70)
Ieinteresētās personas pauda bažas par to, ka ir iespējama RTVE pārmērīga kompensēšana. RTVE plānotais budžets EUR 1 200 miljonu apmērā gadā nebūtu pamatots uz sabiedriskā pakalpojuma neto izmaksu atbilstīgiem aprēķiniem. Tas nenošķirtu komercdarbības un sabiedriskā pakalpojuma darbības, kā arī neņemtu vērā izmaksu ietaupījumus, ko radītu reklāmas pārtraukšana, jo programmām vairs nevajadzētu piesaistīt plašu skatītāju loku, un to producēšana varētu būt lētāka. Turklāt reklāmas ieņēmumu zaudējuma pilnu kompensāciju aprēķinātu, pamatojoties uz iepriekšējiem gadiem, lai gan ekonomikas krīze būtu veicinājusi zemākus reklāmas ieņēmumus 2010. gadā un attiecīgi zemākus RTVE vispārējos ieņēmumus. Nebūtu godīgi, ja, atceļot jaukto finansējumu, RTVE iegūtu garantētus ienākumus, kas nav atkarīgi no mainīgajiem komercieņēmumiem. Ieinteresētās personas arī pauda bažas attiecībā uz budžeta kontroli.
(71)
Tomēr Spānija parādīja, ka budžeta plānošana ir saskaņā ar RTVE gada budžetā paredzētajām izmaksām iepriekšējos gados un ka nav iemesla pieņemt, ka varētu tikt gūti jebkādi būtiski izmaksu ietaupījumi tagad vai tuvākajā nākotnē, tikai pateicoties reklāmas pārtraukšanai. RTVE joprojām būs jāpiesaista plašs skatītāju loks, un reklāmu pārtraukšana noteiks vajadzību izstrādāt papildu produkcijas, kas būs jāfinansē. Salīdzinājumā ar iepriekšējo gadu skaitļiem (EUR 1 177 miljoni 2007. gadā, EUR 1 222 miljoni 2008. gadā un EUR 1 146 miljoni 2009. gadā), kā arī ņemot vērā produkciju papildu izmaksas (EUR 104 miljoni), kas vajadzīgas, lai aizpildītu reklāmai paredzēto ētera laiku, un pārējos komercieņēmumus (kas aprēķināti tikai EUR 25 miljonu apmērā), robeža EUR 1 200 miljonu apmērā budžeta izdevumu plānošanā šķiet piesardzīga un saprātīga summa gada budžetā paredzētajām sabiedriskā pakalpojuma kompensācijas izmaksām. Turklāt sabiedriskās raidorganizācijas faktisko neto izmaksu kompensēšanas princips ir saistīts ar šīs organizācijas aizsardzību pret mainīgiem ieņēmumiem reklāmas tirgū.
(72)
Attiecībā uz budžeta kontroli Spānija norādīja uz esošajiem kontroles mehānismiem, ko jau noteica Likumā Nr. 17/2006, kā aprakstīts 38. apsvērumā iepriekš. Lai nodrošinātu, ka valsts atbalsts nepārsniedz sabiedriskā pakalpojuma uzdevuma neto izmaksas, efektīvu budžeta ex post kontroli saskaņā ar Likuma Nr. 17/2006 37. pantu nodrošina ar iekšējo revīziju, Valdības revīzijas biroja publisko pārskatu un ārējo revīziju, ko veic privāts revidentu uzņēmums. Turklāt saskaņā ar šā likuma 39. un 40. pantu Parlaments un Audiovizuālā iestāde uzrauga, kā RTVE pilda sabiedriskā pakalpojuma uzdevumu, kā arī tās gada pārskatus. Visbeidzot, RTVE piemēro Revīzijas palātas pārskatu. No ieinteresētajām personām saņemtie apsvērumi nedod iemeslu uzskatīt, ka šī sistēma netiek pienācīgi piemērota.
(73)
Komisija uzskata, ka nav nekādu liecību, ka aprēķinātā gada kompensācija par RTVE sabiedriskā pakalpojuma uzdevumu pārsniegs summu, ko var saprātīgi prognozēt attiecībā uz šā pakalpojuma izmaksām, vai ka kompensācija laika gaitā pārsniegtu sabiedriskā pakalpojuma neto izmaksas.
(74)
Turklāt lēmumā uzsākt procedūru Komisija Spānijai jautāja, vai tai ir piemēroti procedūras noteikumi, lai ex ante novērtētu, vai sabiedriskās raidorganizācijas RTVE jaunie audiovizuālie pakalpojumi atbilst Amsterdamas protokola būtiskajiem nosacījumiem (tā sauktā ex ante kontrole) (32). Spānijas līdz šim iesniegtā informācija nenodrošināja Komisijai iespēju izskatīt, vai Spānijai jau ir šāds mehānisms. Komisija piekrīt Spānijas argumentam, ka principā šim RTVE finansējuma elementam piemēroja 2005. un 2007. gada lēmumus, kuros apskatīja visu RTVE finansēšanas sistēmu. Komisija arī piekrīt, ka sistēmu nav ietekmējusi jauno nodokļu ieviešana, kuras dēļ tiek īstenota pašreizējā procedūra.
(75)
Tomēr saskaņā ar Spānijas iesniegto informāciju Likuma Nr. 7/2010 (33) 41. panta 3. punkts noteica šādu procedūru un pilnvaroja Spānijas sabiedrisko raidorganizāciju neatkarīgo uzraudzības un regulatīvo iestādi - Consejo Estatal de Medios Audiovisuales - īstenot šo kontroli, kas ietver sabiedriskas apspriešanas ar akcionāriem, apspriešanas rezultātu publicēšanu un katra jauna pakalpojuma vispārējās ietekmes uz tirgu novērtēšanu. Tomēr šis likums neietver definīciju par to, kas veido būtiski jaunu pakalpojumu. Dalībvalstīm ir jānosaka attiecīgie kritēriji (34). Taču Spānija norādīja, ka tā ne vēlāk kā līdz 2010. gada 1. novembrim ir paredzējusi parakstīt programmas līgumu (contrato-programa) ar RTVE, un šajā līgumā būs ietverta šāda definīcija. Saskaņā ar šā programmas līguma projektu būtiski jaunu pakalpojumu uzskatīs par jauna pakalpojuma piedāvājumu, kas nepārprotami atšķiras no jau ieviestajiem pakalpojumiem, kurus var arī uzskatīt par svarīgu produkta tirgu, un kas var ietekmēt tirgu, it sevišķi pieprasījumu.
(76)
Tādēļ Spānija ir izpildījusi savas saistības ieviest ex ante kontroli, un Komisija atzīmē, ka līdz 2010. gada novembrim tā ir paredzējusi arī ieviest saistošu definīciju attiecībā uz to, kas veido būtiski jaunu pakalpojumu. Komisija arī atzīmē, ka šis mehānisms netika izveidots pirms 2010. gada.
VI. SECINĀJUMS
(77)
Komisija konstatē, ka Spānija ir nelikumīgi īstenojusi sabiedriskās raidorganizācijas RTVE finansēšanas reformu, pārkāpjot Līguma par Eiropas Savienības darbību 108. panta 3. punktu. Tomēr Komisija secina, ka iekasētie nodokļi nav saistīti ar RTVE atbalsta finansēšanu un neietekmē atbalsta atbilstību Līgumam. Turklāt Spānija ir ieviesusi aizsardzības mehānismus, lai izvairītos no RTVE pārmērīgas kompensēšanas. Visbeidzot, Komisija atzīmē, ka Spānija ir ieviesusi procedūru ex ante kontroli attiecībā uz būtiski jaunu pakalpojumu ieviešanu saistībā ar sabiedriskā pakalpojuma uzdevumu. Tādēļ atbalsts sabiedriskajai raidorganizācijai RTVE joprojām atbilst Līgumam,
IR PIEŅĒMUSI ŠO LĒMUMU.
1. pants
Sabiedriskās raidorganizācijas Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE) finansēšana, kurā Spānija ieviesa grozījumus ar Likumu Nr. 8/2009 par RTVE finansēšanu, ir saderīga ar iekšējo tirgu Līguma par Eiropas Savienības darbību 106. panta 2. punkta izpratnē.
2. pants
Šis lēmums ir adresēts Spānijas Karalistei.
Briselē, 2010. gada 20. jūlijā