РЕШЕНИЕ ЗА ИЗПЪЛНЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 22 май 2014 година
за освобождаване на някои услуги от сектора на пощенските услуги в Унгария от прилагането на Директива 2014/25/ЕС на Европейския парламент и на Съвета относно възлагането на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги и за отмяна на Директива 2004/17/ЕО
(нотифицирано под номер С(2014) 3372)
(само текстът на унгарски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/299/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз,
като взе предвид Директива 2014/25/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 г. относно възлагането на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги и за отмяна на Директива 2004/17/ЕО (1), и по-специално член 34 от нея,
като има предвид, че:
I. ФАКТИ
(1)
На 21 ноември 2013 г. дружество Magyar Posta Zrt. (наричано по-долу „Magyar Posta“) подаде по електронен път искане до Комисията по член 30, параграф 5 от Директива 2004/17/ЕС на Европейския парламент и на Съвета (2). В съответствие с член 30, параграф 5, първа алинея от посочената директива Комисията уведоми Унгария за това чрез електронно писмо от 13 декември 2013 г. Комисията поиска допълнителна информация от Унгария с електронно писмо от 6 февруари 2014 г., а от заявителя - с електронни писма от 28 януари 2014 г., 20 февруари 2014 г., 11 март 2014 г., 13 март 2014 г. и 25 март 2014 г. Унгария представи допълнителна информация с електронно писмо от 26 февруари 2014 г., а заявителят стори това с електронни писма от съответно 19 февруари 2014 г., 4 март 2014 г., 18 март 2014 г., 24 март 2014 г. и 27 март 2014 г.
(2)
Искането се отнася до определени пощенски услуги, предоставяни от Magyar Posta на територията на Унгария. В искането са посочени следните услуги:
а)
услуги, свързани с неадресирани рекламни издания;
б)
услуги, свързани с разпространението чрез абонамент на вестници и периодични издания.
II. НОРМАТИВНА УРЕДБА
(3)
В член 34 от Директива 2014/25/ЕС, с която бе заменена Директива 2004/17/ЕО, е посочено, че поръчките за изпълнение на някоя от дейностите, за които се отнася Директива 2014/25/ЕС, не попадат в обхвата на цитираната директива, ако в съответната държава членка, където се извършва дейността, тази дейност е пряко изложена на конкуренция на пазари, достъпът до които не е ограничен. Прякото излагане на конкуренция се оценява въз основа на обективни критерии, като се отчитат характерните особености на съответния сектор. Достъпът се счита за неограничен, ако държавата членка е изпълнила и приложила съответните разпоредби от законодателството на Съюза относно отварянето на даден сектор или на част от него. Тези законодателни разпоредби фигурират в приложение III към Директива 2014/25/ЕС, което за сектора на пощенските услуги препраща към Директива 97/67/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (3).
(4)
Унгария е въвела и приложила Директива 97/67/ЕО. Никоя от услугите, предмет на настоящото искане, не е била резервирана към момента на подаване на искането. С оглед на факта, че Унгария е достигнала предвидената по законодателството в приложение III към Директива 2014/25/ЕС степен на отваряне на пазара, пазарният достъп следва да се счита за свободен в съответствие с член 34, параграф 3 от въпросната директива.
(5)
Прякото излагане на конкуренция на конкретен пазар се оценява въз основа на обективни критерии, нито един от които не е решаващ сам по себе си. По отношение на пазарите, за които се отнася искането на Magyar Posta, пазарният дял на основните участници на даден пазар представлява един от критериите, които следва да се вземат предвид. Друг критерий е степента на концентрация на тези пазари. Вследствие на различните условия за различните дейности, предмет на искането, при проучването на конкурентната среда следва да се отчете различното състояние на различните пазари.
(6)
Настоящото решение не засяга прилагането на правилата за защита на конкуренцията. По-специално критериите и методиката, използвани за оценка на прякото излагане на конкуренция по член 35 от Директива 2014/25/ЕС, не са непременно идентични на използваните за извършване на оценката по член 101 или член 102 от Договора или по Регламент (ЕО) № 139/2004 на Съвета (4).
III. ОЦЕНКА
(7)
Следва да се отчете фактът, че целта на настоящата оценка е да се установи дали конкуренцията (на пазари със свободен достъп по смисъла на член 34 от Директива 2014/25/ЕС) при обхванатите от искането услуги е в степен, която би гарантирала, че дори при липса на строгите правила от Директива 2014/25/ЕС по отношение на обществените поръчки, процедурите за възлагане на изпълнението на дейностите, за които става въпрос тук, ще бъдат провеждани по прозрачен и недискриминационен начин и според критерии, позволяващи на купувачите да изберат предложението, което като цяло е най-изгодно от икономическа гледна точка.
(8)
В тази връзка следва да се напомни, че съответните пазари се характеризират като цяло с присъствието на няколко доставчици на услуги. Според наличната информация обаче измежду тези доставчици само Magyar Posta и неговото дъщерно дружество Posta Kézbesítő Kft (5) (наричано по-долу „POKÉZ“) са възложители по смисъла на Директива 2014/25/ЕС. Възлагането на поръчки за провеждане на дейностите, предмет на настоящото решение, от страна на конкурентите на Magyar Posta и POKÉZ не е предмет на разпоредбите на Директива 2014/25/ЕС. Следователно, за целите на настоящото решение и без да се засягат разпоредбите на законодателството в областта на конкуренцията анализът на пазара няма да обхваща общото равнище на конкуренция на даден пазар, а ще определи дали дейностите на възложителите са изложени на конкуренция на пазари, до които достъпът не е ограничен.
(9)
В своята практика (6) Комисията е възприела становището, че пазарите за доставка на пощенски пратки и всички техни сегменти са национални по обхват. Това разделение се основава главно на факта, че подобни услуги се предоставят на национално равнище. Позицията на заявителя (7) е в съответствие с тази практика на Комисията. Унгария също възприе становището (8), че географският пазар за дейностите, предмет на отправеното искане, е национален по обхват.
(10)
Като се има предвид, че липсват индикации за по-широк или по-тесен географски обхват на пазара, за да се оцени дали условията, предвидени в член 34, параграф 1 от Директива 2014/25/ЕС, са изпълнени и без да се засягат разпоредбите на законодателството в областта на конкуренцията, се счита, че съответният географски пазар е територията на Унгария.
Предоставяни от пощенски оператори услуги, свързани с разпространението на неадресирани рекламни издания
(11)
В предишни решения Комисията достигна до заключението, че пазарът за доставка на пощенски пратки може да бъде сегментиран на пазари за адресирани пощенски пратки и пазари за неадресирани пощенски пратки (9).
(12)
Неадресираната рекламна поща се характеризира с липсата на конкретен адрес на местоназначение, посочващ отделния краен получател. Това са непоискани рекламни писма, които отговарят на определени критерии като например: стандартно тегло, формат, съдържание и оформление и са предназначени за група от получатели.
(13)
Предоставяните от Magyar Posta пощенски услуги, свързани с неадресирани рекламни издания, обхващат следните категории: вътрешни услуги, свързани с неадресирани рекламни издания (например листовки, брошури и т.н.), вътрешни неадресирани предизборни агитационни материали и разпространение на безплатни вестници. Magyar Posta счита, че разпространението на безплатни вестници спада към този продуктов пазар поради факта, че тази дейност се договаря и извършва по същия начин, както при другите видове неадресирани рекламни издания.
(14)
Заявителят определя съответния продуктов пазар като пазар за услуги, свързани с неадресирани рекламни издания (т.е. печатни неадресирани рекламни издания, разпространявани в пощенските кутии).
(15)
Унгария бе призована (10) да изрази своето становище по отношение на предложеното от заявителя определяне на пазара за пощенски услуги, свързани с неадресирани рекламни издания, като се вземе предвид фактическата и правната ситуация в Унгария. Унгария потвърди (11) направеното от заявителя определяне на съответния продуктов пазар.
(16)
Въз основа на информацията, изложена в съображения 11-15 по-горе, за целите на оценката на искането и без да се засягат разпоредбите на законодателството в областта на конкуренцията съответният продуктов пазар се определя като предоставяни от пощенски оператори услуги, свързани с разпространението на неадресирани рекламни издания.
(17)
Според наличната информация (12) пазарният дял на Magyar Posta от пазара за неадресирани рекламни издания е възлизал на приблизително [… %] (13) през 2011 г., [… %] през 2012 г. и [… %] през 2013 г. Съвкупните пазарни дялове на основните му два конкурента са били около [… %] през 2011 г., [… %] през 2012 г. и [… %] през 2013 г. Пазарът се характеризира с наличието на 4 големи и няколко по-малки пазарни участника, като Magyar Posta не е пазарен лидер.
(18)
Освен това Унгария потвърди (14), че на пазара съществува сериозна ценова конкуренция и бариерите за навлизане са ниски, тъй като той функционира на базата на тръжни процедури.
(19)
За целите на настоящото решение и без да се засягат разпоредбите на законодателството в областта на конкуренцията факторите, посочени в съображения 12-18, следва да бъдат възприети като знак, че тази дейност е изложена на конкуренция в Унгария. Това съответства и на становището (15) на Унгария. Следователно, тъй като условията, определени в член 34, параграф 1 от Директива 2014/25/ЕС, са спазени, следва да се приеме, че Директива 2014/25/ЕС не се прилага за поръчки, предназначени да създадат условия за осъществяването на тази дейност в Унгария.
Пощенски услуги, свързани с разпространението на адресирани вестници
(20)
Разпространението на вестници и периодични издания е услуга, чиято цел е да се гарантира своевременната доставка на печатното издание до крайния потребител. Разпространението на адресирани вестници и периодични издания изисква широка мрежа за доставка, включваща подходящ персонал, оборудване за доставка и транспортен парк.
(21)
Разпространението на адресирани вестници и периодични издания, осъществявано от Magyar Posta, обхваща следните дейности: […].
(22)
При разпространението на адресирани вестници и периодични издания се открояват специалните характеристики на ежедневниците в сравнение с другите адресирани издания (списания), тъй като ежедневниците трябва да бъдат доставяни рано всяка сутрин. Това предполага тяхното събиране от издателствата през нощта и бързо транспортиране до пунктовете на доставка в ранните часове на деня.
(23)
Понастоящем разпространението на национално равнище се извършва от дружество MédiaLOG Logisztikai Zrt. (наричано по-долу „MédiaLOG“) и от Magyar Posta. На регионално и областно равнище съществуват редица дистрибутори, които действат в различни региони и чийто комбиниран капацитет обхваща цялата страна с изключение на областите Будапеща и Пеща.
(24)
Унгария изтъкна факта, че националното и регионалното разпространение не са взаимно заместими (16). Основните причини са: а) фактът, че регионалните мрежи работят с различни крайни срокове, т.е. за да използват техните услуги, националните ежедневници би трябвало да наложат по-кратки срокове за отпечатване, б) фактът, че в областите Будапеща и Пеща, на които са падат повече от една четвърт от населението на Унгария, няма регионална мрежа за разпространение, както и в) че съществуват определени трудности при сключването на отделни споразумения с няколко регионални дистрибутори с цел да се покрие цялата територия на страната. Въпреки че не споделя това становище на Унгария, заявителят не предостави съществени доказателства в подкрепа на своето твърдение. Следователно в последващата оценка ще бъде взета предвид единствено конкуренцията между разпространителите на национално равнище.
(25)
В предишни решения на Комисията (17) бе направено разграничение между ранно разпространение на вестници и стандартно разпространение на вестници.
(26)
Унгария потвърди (18), че подобно разграничение е уместно по отношение на унгарския пазар. Освен това изглежда, че по отношение на разпределението на пазарните дялове конкурентната среда е различна във всеки съответен продуктов пазар (19), което също потвърждава факта, че е необходимо да се определят отделни съответни продуктови пазари.
(27)
Въз основа на информацията, изложена в съображения 20-26, за целите на настоящото решение и без да се засягат разпоредбите на законодателството в областта на конкуренцията съответният продуктов пазар се определя, както следва: пазар за ранно разпространение на адресирани вестници и пазар за стандартно разпространение на адресирани вестници и издания.
Ранно разпространение на адресирани вестници
(28)
След като през 2012 г. Magyar Posta навлезе на пазара за ранно разпространение на вестници, през 2013 г. неговият дял от пазара вече бе значителен по размер. Конкретно, по оценки на Magyar Posta (20) неговият пазарен дял е възлизал на [… %] през 2012 г. и [… %] през 2013 г. […].
(29)
Основният конкурент на Magyar Posta е MédiaLOG - пазарният лидер през последните 5 години (21) с пазарен дял в размер на [… %] между 2009 г. и 2011 г., [… %] през 2012 г. и [… %] през 2013 г. MédiaLOG е собственост на издателска група, издаваща също така вестници и периодични издания, като MédiaLOG разпространява основно изданията на групата.
(30)
До 2012 г. MédiaLOG беше единственият национален разпространител, разпространяващ не само вестниците на издателствата, принадлежащи на собствениците на MédiaLOG, но също и националните вестници на издателите, неразполагащи с дистрибуторска мрежа. След навлизането на Magyar Posta на този пазар издателствата без мрежа за разпространение имат възможност за избор между два национални разпространители. […].
(31)
Според наличната информация (22) MédiaLOG осъществява разпространението на вестници отчасти чрез собствена мрежа и отчасти чрез подизпълнители. […].
(32)
За целите на настоящото решение и без да се засягат разпоредбите на законодателството в областта на конкуренцията факторите, посочени в съображения 28-31, следва да бъдат възприети като знак, че тази дейност е изложена на конкуренция в Унгария. Следователно, тъй като условията, определени в член 34, параграф 1 от Директива 2014/25/ЕС, са спазени, следва да се приеме, че Директива 2014/25/ЕС не се прилага за поръчки, предназначени да създадат условия за осъществяването на тази дейност в Унгария.
Стандартно разпространение на адресирани вестници и издания
(33)
По оценки на Magyar Posta (23) неговият пазарен дял е възлизал на около [… %] от 2009 г. до 2011 г., [… %] през 2012 г. и [… %] през 2013 г.
(34)
В тази връзка следва да се припомни утвърдената съдебна практика, според която „освен в изключителни случаи особено големите пазарни дялове сами по себе си доказват наличието на господстващо положение. Такъв е случаят при наличието на пазарен дял от 50 %“ (24).
(35)
Единственият конкурент на Magyar Posta е MédiaLOG, чийто пазарен дял по оценки на заявителя (25) е възлизал на около [… %] между 2009 г. и 2011 г., [… %] през 2012 г. и [… %] през 2013 г.
(36)
Според наличната информация (26) MédiaLOG осъществява разпространението на вестници и периодични издания отчасти чрез собствена мрежа и отчасти чрез подизпълнители, […].
(37)
По отношение на навлизането на пазара Комисията отбелязва, че през последните 5 години на въпросния пазар не са навлезли нови участници и липсва информация за подобно развитие в близко бъдеще.
(38)
Заявителят не предостави убедителни доказателства за съществуването на конкурентен натиск върху дейностите му, който да застрашава неговото засилващо се господстващо положение на този пазар.
(39)
За целите на настоящото решение и без да се засягат разпоредбите на законодателството в областта на конкуренцията, с оглед на факторите, посочени в съображения 33-38, не може да се заключи, че категорията на разглежданите услуги е пряко изложена на конкуренция в Унгария. Следователно, тъй като условията, определени в член 34, параграф 1 от Директива 2014/25/ЕС, не са спазени, следва да се приеме, че разпоредбите на Директива 2014/25/ЕС продължават да се прилагат за поръчки, предназначени да способстват упражняването на стандартно разпространение на адресирани вестници и издания в Унгария.
IV. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(40)
Предвид факторите, разгледани в съображения 3-39, условието за пряко излагане на конкуренция, посочено в член 34, параграф 1 от Директива 2014/25/ЕС, се счита за изпълнено в Унгария по отношение на следните услуги:
а)
предоставяни от пощенски оператори услуги, свързани с разпространението на неадресирани рекламни издания;
б)
пощенски услуги, свързани с ранно разпространение на адресирани вестници.
(41)
Тъй като условието за свободен достъп до пазара се счита за изпълнено, Директива 2014/25/ЕС не се прилага нито при възлагане на поръчки от възложителите с оглед предоставянето на посочените в съображение 40, букви а) и б) услуги в Унгария, нито при организирането на конкурси за проекти за упражняване на такава дейност в тази държава.
(42)
Настоящото решение е основано на фактическото и правното положение от ноември 2013 г. до март 2014 г., както е посочено в предоставената от Magyar Posta и унгарските власти информация. То може да бъде преразгледано, ако условията за прилагането на член 34, параграф 1 от Директива 2014/25/ЕС престанат да бъдат изпълнени вследствие на съществени промени във фактическото или правното положение.
(43)
При все това следва да се счита, че условието за пряко излагане на конкуренция, посочено в член 34, параграф 1 от Директива 2014/25/ЕС, не е изпълнено на територията на Унгария по отношение на пощенските услуги, свързани със стандартното разпространение на адресирани вестници и издания.
(44)
Тъй като някои от обхванатите от това искане услуги продължават да бъдат предмет на разпоредбите на Директива 2014/25/ЕС, се напомня, че обществените поръчки, обхващащи няколко дейности, следва да се разглеждат в съответствие с член 5 от Директива 2014/25/ЕС. Това означава, че когато даден възложител участва в „смесена“ обществена поръчка, т.е. поръчка, използвана за подпомагане както на изпълнението на дейностите, освободени от прилагането на Директива 2014/25/ЕС, така и на дейностите, които не са освободени, следва да се обърне внимание на дейностите, за които поръчката е била първоначално предназначена. В случай на такава смесена обществена поръчка, чието основно предназначение е да способства за осъществяването на дейностите, които не са освободени, се прилагат разпоредбите на Директива 2014/25/ЕС. Ако действително е невъзможно да се определи за коя дейност е предназначена първоначално, поръчката се възлага в съответствие с член 5, параграф 5 от Директива 2014/25/ЕС.
(45)
Мерките, предвидени в настоящото решение, са в съответствие със становището на Консултативния комитет по обществени поръчки,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Директива 2014/25/ЕС не се прилага за поръчки, възложени от възложители на поръчки и предназначени да способстват осъществяването на следните услуги в Унгария:
а)
предоставяни от пощенски оператори услуги, свързани с разпространението на неадресирани рекламни издания;
б)
пощенски услуги, свързани с ранно разпространение на адресирани вестници.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Унгария.
Съставено в Брюксел на 22 май 2014 година.
DECYZJA WYKONAWCZA KOMISJI
z dnia 22 maja 2014 r.
wyłączająca niektóre usługi w sektorze pocztowym na Węgrzech z zakresu stosowania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylająca dyrektywę 2004/17/WE
(notyfikowana jako dokument nr C(2014) 3372)
(Jedynie tekst w języku węgierskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2014/299/UE)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,
uwzględniając dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylająca dyrektywę 2004/17/WE (1), w szczególności jej art. 34,
a także mając na uwadze, co następuje:
I. FAKTY
(1)
Dnia 21 listopada 2013 r. Magyar Posta Zrt. (zwana dalej Magyar Posta) przesłała Komisji pocztą elektroniczną wniosek na podstawie art. 30 ust. 5 dyrektywy 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (2). Zgodnie z art. 30 ust. 5 akapit pierwszy dyrektywy Komisja pismem przesłanym pocztą elektroniczną dnia 13 grudnia 2013 r. poinformowała władze Węgier o otrzymaniu tego wniosku. Komisja zwróciła się o dodatkowe informacje do władz Węgier pismem przesłanym pocztą elektroniczną dnia 6 lutego 2014 r. oraz do wnioskodawcy pismami przesłanymi pocztą elektroniczną z dnia 28 stycznia 2014 r., 20 lutego 2014 r., 11 marca 2014 r., 13 marca 2014 r. i 25 marca 2014 r. Władze Węgier przekazały dodatkowe informacje pismem przesłanym pocztą elektroniczną dnia 26 lutego 2014 r., natomiast wnioskodawca - pismami przesłanymi pocztą elektroniczną dnia 19 lutego 2014 r., 4 marca 2014 r., 18 marca 2014 r., 24 marca 2014 r. i 27 marca 2014 r.
(2)
Wniosek dotyczy niektórych usług świadczonych przez Magyar Posta na terytorium Węgier. Wniosek obejmuje następujące usługi:
a)
usługi w zakresie doręczania bezadresowych publikacji reklamowych;
b)
usługi związane z dostarczaniem prenumerowanych gazet i czasopism.
II. RAMY PRAWNE
(3)
Artykuł 34 dyrektywy 2014/25/UE, która zastąpiła dyrektywę 2004/17/WE, stanowi, że zamówienia mające na celu umożliwienie prowadzenia jednego z rodzajów działalności objętych dyrektywą 2014/25/UE nie podlegają wspomnianej dyrektywie, jeżeli w państwie członkowskim, w którym dana działalność jest prowadzona, podlega ona bezpośrednio konkurencji na rynkach, do których dostęp nie jest ograniczony. Oceny, czy działalność bezpośrednio podlega konkurencji, dokonuje się na podstawie obiektywnych kryteriów, uwzględniających specyfikę danego sektora. Dostęp do rynku uznaje się za nieograniczony, jeżeli państwo członkowskie wdrożyło i stosuje właściwe przepisy prawa unijnego otwierające dany sektor lub jego część. Właściwe akty prawne wymienione są w załączniku III do dyrektywy 2014/25/UE; w przypadku usług pocztowych jest to dyrektywa 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (3).
(4)
Węgry wdrożyły i stosują dyrektywę 97/67/WE. Żadna z usług, których dotyczy przedmiotowy wniosek, nie była zastrzeżona w czasie składania wniosku. Z uwagi na fakt, iż Węgry osiągnęły stopień otwarcia rynku przewidziany zgodnie z aktami prawnymi wymienionymi w załączniku III do dyrektywy 2014/25/UE, dostęp do rynku należy uznać za nieograniczony zgodnie z art. 34 ust. 3 wspomnianej dyrektywy.
(5)
Bezpośrednie podleganie konkurencji na danym rynku jest oceniane w oparciu o różne kryteria, z których żadne samo w sobie nie ma znaczenia rozstrzygającego. W odniesieniu do rynków, których dotyczy wniosek Magyar Posta, jednym z kryteriów, które należy uwzględnić, jest udział w rynku najważniejszych podmiotów działających na danym rynku. Innym kryterium jest stopień koncentracji na tych rynkach. Jako że warunki dla różnych rodzajów działalności, których dotyczy wniosek, są odmienne, przy ocenie sytuacji konkurencyjnej należy uwzględnić odmienną sytuację na poszczególnych rynkach.
(6)
Niniejsza decyzja pozostaje bez uszczerbku dla stosowania prawa konkurencji. W szczególności kryteria i metodyka użyte do oceny bezpośredniego podlegania konkurencji zgodnie z art. 35 dyrektywy 2014/25/UE nie zawsze są identyczne z tymi stosowanymi do przeprowadzenia oceny dokonywanej na podstawie art. 101 lub 102 Traktatu lub rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 (4).
III. OCENA
(7)
Należy pamiętać, że celem niniejszej oceny jest ustalenie, czy usługi, których dotyczy wniosek, podlegają konkurencji (na rynkach, do których dostęp jest nieograniczony w rozumieniu art. 34 dyrektywy 2014/25/UE) w takim stopniu, że zapewnione zostanie - również w przypadku zwolnienia z obowiązku stosowania szczegółowych przepisów dotyczących udzielania zamówień określonych w dyrektywie 2014/25/UE - przejrzyste i niedyskryminacyjne udzielanie zamówień związanych z prowadzeniem przedmiotowych rodzajów działalności na podstawie kryteriów umożliwiających nabywcom znalezienie rozwiązania, które ostatecznie będzie najkorzystniejsze pod względem ekonomicznym.
(8)
W tym kontekście należy przypomnieć, że przedmiotowe rynki zasadniczo charakteryzują się obecnością kilku dostawców usług. Według dostępnych informacji spośród tych dostawców jedynie Magyar Posta i jej spółka zależna Posta Kézbesítő Kft (5) (zwana dalej POKÉZ) są podmiotami zamawiającymi w rozumieniu dyrektywy 2014/25/UE. W celu prowadzenia działalności będącej przedmiotem niniejszej decyzji zamówienia konkurentów Magyar Posta i jej spółki zależnej nie podlegają przepisom dyrektywy 2014/25/UE. Dlatego też do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji analiza rynku nie będzie dotyczyć ogólnego poziomu konkurencji na danym rynku, ale będzie stanowić ocenę tego, czy działalność podmiotów zamawiających podlega presji konkurencyjnej na rynkach, do których dostęp nie jest ograniczony.
(9)
W swojej praktyce (6) Komisja zajęła stanowisko, że rynki usług w zakresie doręczania poczty oraz wszelkie ich segmenty mają zasięg krajowy. Taki podział opiera się głównie na fakcie, że usługi te są świadczone na poziomie krajowym. Stanowisko wnioskodawcy (7) jest zbieżne z tą praktyką Komisji. Władze Węgier są również zdania (8), że rynek geograficzny prowadzenia działalności, której dotyczy wniosek, ma zasięg krajowy.
(10)
Biorąc pod uwagę, że nic nie wskazuje na większy lub mniejszy zasięg geograficzny rynku, do celów przeprowadzenia oceny, czy warunki ustanowione w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE zostały spełnione, i bez uszczerbku dla prawa konkurencji, uznaje się, że właściwym rynkiem geograficznym jest terytorium Węgier.
Usługi w zakresie doręczania bezadresowych publikacji reklamowych świadczone przez operatorów pocztowych
(11)
W swoich wcześniejszych decyzjach Komisja utrzymywała, że rynek usług w zakresie doręczania poczty może zostać podzielony na rynek usług doręczania przesyłek adresowanych i rynek usług doręczania przesyłek bezadresowych (9).
(12)
Bezadresową przesyłkę reklamową cechuje brak konkretnego adresu przeznaczenia, który indywidualnie identyfikowałby adresata końcowego. Jest to niezamawiana przesyłka reklamowa spełniająca takie kryteria, jak: jednakowe waga, format, treść i opracowanie graficzne z przeznaczeniem dla określonej grupy odbiorców.
(13)
Świadczone przez Magyar Posta usługi w zakresie doręczania bezadresowych publikacji reklamowych obejmują następujące kategorie: krajowe usługi w zakresie doręczania bezadresowych publikacji reklamowych (np. ulotki, broszury itp.), bezadresowych materiałów wyborczych i bezpłatnej prasy. Magyar Posta jest zdania, że doręczanie bezpłatnej prasy należy do tego rynku produktowego, ponieważ doręczanie bezpłatnej prasy jest zamawiane i realizowane w ten sam sposób, w jaki ma to miejsce w przypadku innych rodzajów bezadresowych publikacji reklamowych.
(14)
Wnioskodawca zdefiniował właściwy rynek produktowy jako rynek usług w zakresie doręczania bezadresowych publikacji reklamowych (np. drukowanych bezadresowych publikacji reklamowych dostarczanych do skrzynek pocztowych).
(15)
Władze Węgier zostały poproszone (10) o przedstawienie swojego stanowiska na temat proponowanej definicji rynku bezadresowych przesyłek reklamowych z należytym uwzględnieniem obecnego stanu prawnego i faktycznego na Węgrzech. Władze Węgier potwierdziły (11) definicję właściwego rynku produktowego przedstawioną przez wnioskodawcę.
(16)
W oparciu o informacje przedstawione w motywach 11-15 do celów oceny wniosku i bez uszczerbku dla prawa konkurencji właściwy rynek produktowy zostaje zdefiniowany jako rynek usług pocztowych w zakresie doręczania bezadresowych publikacji reklamowych świadczone przez operatorów pocztowych.
(17)
Według dostępnych informacji (12) udział Magyar Posta w rynku usług pocztowych w zakresie doręczania bezadresowych publikacji reklamowych wyniósł [… %] (13) w 2011 r., [… %] w 2012 r. i [… %] w 2013 r. Łączny udział w rynku dwóch pierwszych konkurentów wyniósł około [… %] w 2011 r., [… %] w 2012 r. i [… %] w 2013 r. Rynek charakteryzuje się obecnością 4 głównych i kilku mniejszych uczestników rynku, z których Magyar Posta nie jest liderem.
(18)
Ponadto władze Węgier zapewniły (14), że ze względu na fakt, że rynek opiera się na przetargach, istnieje na nim duża konkurencja cenowa, a przeszkody utrudniające wejście na rynek są nieznaczne.
(19)
Do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji czynniki wymienione w motywach 12-18 należy uznać za świadczące o tym, że ten rodzaj działalności podlega na Węgrzech konkurencji. Jest to zgodne z opinią władz Węgier (15). W związku z tym, ponieważ spełnione zostały warunki ustanowione w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE, należy stwierdzić, że dyrektywa 2014/25/UE nie ma zastosowania do zamówień, które mają na celu umożliwienie prowadzenia tej działalności na Węgrzech.
Usługi pocztowe w zakresie doręczania adresowanych gazet
(20)
Doręczanie gazet i czasopism jest usługą, której celem jest zapewnianie, by publikacje docierały do konsumenta końcowego w odpowiednim czasie. Dostarczanie adresowanych gazet i czasopism wymaga posiadania rozległej sieci i odpowiedniego personelu, wyposażenia logistycznego i środków transportu
(21)
Dostarczanie adresowanych gazet i czasopism realizowane przez Magyar Posta obejmuje kilka działań, takich jak: […].
(22)
W przypadku dostarczania adresowanych gazet i czasopism w porównaniu z innymi adresowanymi publikacjami (takimi jak magazyny) szczególną pozycję stanowią dzienniki, ponieważ muszą być doręczane codziennie rano. Oznacza to konieczność odbierania ich od wydawców w nocy i szybki transport we wczesnych godzinach do punktów zajmujących się doręczaniem.
(23)
Usługa dostarczania w całym kraju jest obecnie świadczona przez przedsiębiorstwo MédiaLOG Logisztikai Zrt. (zwane dalej MédiaLOG) oraz Magyar Posta. Na szczeblu regionalnym i okręgowym istnieje pewna liczba podmiotów świadczących usługi dostarczania, które są aktywne w poszczególnych regionach i łącznie obejmują cały kraj z wyjątkiem regionu Budapesztu i komitatu Pestu.
(24)
Władze Węgier podkreślają, że usługi dostarczania na poziomie krajowym i usługi dostarczania na poziomie regionalnym nie są wymienne (16). Główne powody są następujące: a) działalność sieci regionalnych charakteryzuje się innymi terminami, a więc aby korzystać z ich usług, krajowe dzienniki musiałyby wprowadzić wcześniejsze terminy dla drukarni; b) brak regionalnej sieci dystrybucji w regionie Budapesztu i w komitacie Pestu, na terenie którego mieszka ponad jedna czwarta ludności Węgier; oraz c) istnienie pewnych trudności w zakresie zawarcia odrębnych umów z kilkoma regionalnymi podmiotami świadczącymi usługi dostarczania, w celu pokrycia całego terytorium kraju. Wnioskodawca nie podziela tej opinii władz Węgier, ale nie przedstawił istotnych dowodów na poparcie swojego twierdzenia. W związku z tym w niniejszej ocenie uwzględniono wyłącznie konkurencję między podmiotami świadczącymi usługi dostarczania w całym kraju.
(25)
We wcześniejszych decyzjach Komisji (17) wprowadzono rozróżnienie między wczesną dostawą gazet a dostawą standardową.
(26)
Władze Węgier potwierdziły (18), że takie rozróżnienie jest właściwe w przypadku rynku węgierskiego. Ponadto na każdym z właściwych rynków produktowych (19) sytuacja dotycząca konkurencji jest inna pod względem podziału udziałów w rynku, co również świadczy o tym, że należy zdefiniować odrębne właściwe rynki produktowe.
(27)
W oparciu o informacje przedstawione w motywach 20-26 do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji właściwe rynki produktowe zostają zdefiniowane w następujący sposób: rynek usług w zakresie wczesnej dostawy adresowanych gazet i rynek usług w zakresie standardowej dostawy adresowanych gazet i publikacji.
Usługi w zakresie wczesnej dostawy adresowanych gazet
(28)
Magyar Posta weszła na rynek usług w zakresie wczesnej dostawy adresowanych gazet w 2012 r. i w 2013 r. zdobyła znaczny udział w tym rynku. Dokładniej, według własnych szacunków (20), Magyar Posta w latach 2012 i 2013 posiadała udział w rynku w wysokości odpowiednio [… %] i [… %]. […].
(29)
Głównym konkurentem Magyar Posta jest przedsiębiorstwo MédiaLOG, które zajmowało pozycję lidera na rynku przez ostatnich 5 lat (21), posiadając udział w rynku w wysokości [… %] w latach 2009-2011, [… %] w 2012 r. oraz [… %] w 2013 r. MédiaLOG należy do grupy, która jest również zaangażowana w wydawanie gazet i czasopism, i zajmuje się głównie dostarczaniem publikacji wydawanych przez tę grupę.
(30)
Do 2012 r. przedsiębiorstwo MédiaLOG było jedynym krajowym podmiotem świadczącym usługi dostarczania i dostarczało nie tylko gazety wydawców należących do właścicieli MédiaLOG, ale także gazety krajowych wydawców nieposiadających sieci dystrybucyjnej. Od momenty wejścia na rynek Magyar Posta wydawcy nieposiadający sieci dystrybucji mieli możliwość wyboru między dwoma krajowymi podmiotami świadczącymi usługi dostarczania. […].
(31)
Zgodnie z dostępnymi informacjami (22) MédiaLOG dostarcza gazety częściowo we własnym zakresie i częściowo przez podwykonawców. […].
(32)
Do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji czynniki wymienione w motywach 28-31 należy uznać za świadczące o tym, że ten rodzaj działalności podlega na Węgrzech konkurencji. W związku z tym, ponieważ warunki ustanowione w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE zostały spełnione, należy stwierdzić, że dyrektywa 2014/25/UE nie ma zastosowania do zamówień, które mają na celu umożliwienie prowadzenia tej działalności na Węgrzech.
Usługi w zakresie standardowej dostawy adresowanych gazet i publikacji
(33)
Według własnych szacunków Magyar Posta posiadała udziały w rynku w wysokości około [… %] w latach 2009-2011, [… %] w 2012 r. oraz [… %] w 2013 r. (23).
(34)
W tym kontekście należy również przytoczyć ustalone orzecznictwo, w myśl którego „bardzo duże udziały w rynku są, z zastrzeżeniem wyjątkowych okoliczności, same w sobie dowodem istnienia pozycji dominującej. Taka sytuacja ma miejsce, jeżeli udział w rynku wynosi 50 %” (24).
(35)
Głównym konkurentem Magyar Posta jest przedsiębiorstwo MédiaLOG, które zgodnie z szacunkami wnioskodawcy (25) posiadało udział w rynku w wysokości [… %] w latach 2009-2011, [… %] w 2012 r oraz [… %] w 2013 r.
(36)
Zgodnie z dostępnymi informacjami (26) MédiaLOG dostarcza gazety i czasopisma częściowo we własnym zakresie i częściowo przez podwykonawców, […].
(37)
W odniesieniu do wejścia na rynek Komisja zwraca uwagę na fakt, że w ciągu ostatnich 5 lat nie odnotowano żadnego nowego wejścia na omawiany rynek i nie ma informacji o ewentualnych wejściach w najbliższej przyszłości.
(38)
Wnioskodawca nie przedstawił rozstrzygających dowodów świadczących o tym, że jego działalność podlega presji konkurencyjnej, która mogłaby podważyć jego rosnącą pozycję dominującą na rynku.
(39)
Do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji w świetle czynników wymienionych w motywach 33-38 nie można stwierdzić, że omawiana kategoria usług bezpośrednio podlega na Węgrzech konkurencji. W związku z tym, ponieważ nie zostały spełnione warunki ustanowione w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE, należy stwierdzić, że przepisy dyrektywy 2014/25/UE nadal mają zastosowanie do zamówień, które mają na celu umożliwienie świadczenie usług w zakresie standardowej dostawy adresowanych gazet i publikacji na Węgrzech.
IV. WNIOSKI
(40)
W świetle czynników przeanalizowanych w motywach 3-39 należy uznać, że warunek bezpośredniego podlegania konkurencji określony w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE jest spełniony na Węgrzech w odniesieniu do następujących usług:
a)
usługi w zakresie doręczania bezadresowych publikacji reklamowych świadczone przez operatorów pocztowych;
b)
usługi w zakresie wczesnej dostawy adresowanych gazet.
(41)
Jako że warunek nieograniczonego dostępu do rynku uznaje się za spełniony, dyrektywa 2014/25/UE nie powinna mieć zastosowania w sytuacji, gdy podmioty zamawiające udzielają zamówień mających na celu umożliwienie świadczenia usług wyszczególnionych w motywie 40 lit. a) i b) na terenie Węgier ani gdy organizowane są konkursy na prowadzenie takiej działalności na Węgrzech.
(42)
Niniejsza decyzja została podjęta w oparciu o stan prawny i faktyczny w okresie od listopada 2013 r. do marca 2014 r., ustalony na podstawie informacji przedłożonych przez Magyar Posta oraz władze Węgier. Decyzja ta może zostać zmieniona, jeżeli nastąpią istotne zmiany stanu prawnego lub faktycznego, które spowodują, iż warunki stosowania art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE przestaną być spełniane.
(43)
Należy jednak uznać, że warunek bezpośredniego podlegania konkurencji określony w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE nie jest spełniony na terytorium Węgier w odniesieniu do usług pocztowych w zakresie standardowej dostawy adresowanych gazet i publikacji.
(44)
Ponieważ niektóre usługi będące przedmiotem omawianego wniosku nadal podlegają dyrektywie 2014/25/UE, przypomina się, że zamówienia publiczne obejmujące kilka rodzajów działalności powinny być traktowane zgodnie z art. 5 dyrektywy 2014/25/UE. Oznacza to, że kiedy podmiot zamawiający udziela zamówień„mieszanych”, tzn. zamówień służących do prowadzenia zarówno działalności wyłączonej ze stosowania dyrektywy 2014/25/UE, jak i działalności niewyłączonej, należy uwzględnić rodzaje działalności stanowiące główny przedmiot zamówienia. W przypadku takich zamówień mieszanych, jeżeli celem jest zasadniczo wsparcie rodzajów działalności, które nie zostały wyłączone, należy stosować przepisy dyrektywy 2014/25/UE. Jeżeli obiektywne określenie głównego rodzaju działalności będącego przedmiotem zamówienia nie jest możliwe, zamówienia udziela się zgodnie z art. 5 ust. 5 dyrektywy 2014/25/UE.
(45)
Środki przewidziane w niniejszej decyzji są zgodne z opinią Komitetu Doradczego ds. Zamówień Publicznych,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Dyrektywa 2014/25/UE nie ma zastosowania w odniesieniu do zamówień udzielanych przez podmioty zamawiające w celu umożliwienia świadczenia następujących usług na Węgrzech:
a)
usługi w zakresie doręczania bezadresowych publikacji reklamowych świadczone przez operatorów pocztowych;
b)
usługi w zakresie wczesnej dostawy adresowanych gazet.
Artykuł 2
Niniejsza decyzja skierowana jest do Węgier.
Sporządzono w Brukseli dnia 22 maja 2014 r.