РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/506 НА КОМИСИЯТА
от 20 февруари 2014 година
относно мерките, приведени в действие от Германия по отношение на летище Berlin-Schönefeld GmbH и някои авиокомпании - SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)
(нотифицирано под номер C(2014) 868)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея (1) от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мнения съгласно посочените разпоредби (2) и като взе предвид тези мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
Между 2003 г. и 2006 г. в Комисията постъпиха жалби от различни страни, в които се твърди, че някои авиокомпании и операторът на летище Berlin-Schönefeld (Schönefeld) са получили предполагаема неправомерна държавна помощ за дейността си на това летище.
(2)
С писмо от 17 август 2006 г. Комисията изиска от Германия информация по този въпрос. Германия отговори на тази молба с писмо от 20 декември 2006 г.
(3)
С писмо от 10 юли 2007 г. („решението за откриване“) Комисията уведоми Германия за своето решение да открие процедурата по член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) по отношение на посочените по-горе мерки. Същевременно Комисията издаде разпореждане за предоставяне на информация по член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999 г. на Съвета (3) по отношение на всички документи, данни и информация, позволяващи на Комисията да проучи дали въпросните мерки представляват държавна помощ.
(4)
На 4 октомври 2007 г. Германия представи на Комисията своето становище и на 3 март 2008 г. тя предостави допълнителни документи.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано на 30 октомври 2007 г. в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения по отношение на въпросните мерки в рамките на един месец след публикуването.
(6)
Комисията получи мненията на няколко заинтересовани страни. На 16 януари 2008 г. и на 20 февруари 2008 г. Комисията препрати тези мнения на Германия. С писмо от 15 май 2008 г. Германия взе отношение по мненията на заинтересованите страни. С писмо от 31 август 2009 г. Комисията поиска допълнителна информация. Германия отговори на тази молба с три писма (от 28 септември, 12 октомври и 28 октомври 2009 г.). На 4 април 2011 г. Комисията отново поиска информация от Германия. Във връзка с това на 19 май 2011 г. Германия изпрати ново становище, както и други документи. На 10 октомври 2011 г. Комисията препрати на Германия други мнения на заинтересовани страни. Германия отговори на тези мнения на 7 ноември 2011 г. Във връзка със следващо искане на Комисията за информация от 17 януари 2012 г. Германия предостави становище на 14 февруари 2012 г.
2. ОБЩА ИНФОРМАЦИЯ
(7)
След обединението на Германия през 1990 г. Берлин се намираше в много особена ситуация по отношение на въздушния транспорт вследствие на продължилото десетилетия разделение на града на източна и западна част. Градските летища Berlin-Tegel (Tegel) и Berlin-Tempelhof (Tempelhof) са разположени в района на бившия Западен Берлин. Летище Schönefeld е разположено в района на бившия Източен Берлин на границата между федерална провинция Берлин и федерална провинция Бранденбург.
(8)
Летище Tempelhof беше открито през 1923 г. и поради късите му писти за излитане и кацане се използваше само от малки самолети. Модернизирането на това летище не беше възможно поради неговото разположение, тъй като близостта му до исторически обект и заобикалящите го жилищни райони правели невъзможно разширяването му. Експлоатацията на летище Tempelhof е прекратена на 30 октомври 2008 г.
(9)
Летище Tegel бе открито през 1948 г., за да се улесни въздушният мост за снабдяването на града по времето на съветската блокада на Западен Берлин. От 1968 г. многобройни авиокомпании преместиха своята дейност от Tempelhof на Tegel, защото летище Tempelhof не беше подходящо за реактивни самолети. От 1975 г. Tegel се превърна в най-важното летище за пътнически превози на Берлин. В началото на 90-те години на миналия век максималният капацитет на летище Tegel по времето на върхови натоварвания беше изчерпан. Единствената възможност да се предотврати дългосрочно значителен недостиг на капацитет беше да бъдат преустроени пистите за излитане и кацане, както и в изграждането на по-голям терминал. Това обаче не беше възможно, защото както Tegel, така и Tempelhof са градски летища, заобиколени от жилищни райони и улици към тях. Всяко по-нататъшно увеличаване на въздушното движение на летище Tegel би създало освен това повишено шумово замърсяване за живеещите в близост.
(10)
Летище Schönefeld беше открито през 1946 г. по разпореждане на съветската военна администрация в Германия. Първоначално летището служеше преди всичко като военно летище, което беше използвано също и от търговски авиокомпании, например от Aeroflot, и по-късно от източногерманската компания Interflug. До политическия прелом в Германия през 1990 г. летище Schönefeld беше многократно разширявано. Замисленото за военни цели летище не изпълняваше изискванията на модерния търговски въздушен транспорт. Освен това след промяната на политическата ситуация летището вече не беше в добро състояние. По тази причина през 90-те години на миналия век бяха необходими мащабни инвестиции, за да се приведе летището в съответствие със западноевропейските стандарти за сигурност. Освен това летище Schönefeld е разположено по-далече от центъра на града, отколкото Tempelhof и Tegel. Поради това летището се считаше за по-малко привлекателно поне от определени категории пътници и авиокомпании.
(11)
По исторически причини трите берлински летища първоначално бяха експлоатирани от различни предприятия. В хода на обединението те бяха обединени в един холдинг - Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH (BBF), съдружници в който бяха федералните провинции Берлин и Бранденбург (с по 37 %) и германското федерално правителство (с 26 %). До 2003 г. този холдинг имаше две дъщерни дружества: Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (BFG) като оператор на летищата Tegel и Tempelhof и Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (FBS) като оператор на летище Schönefeld. През октомври 2003 г. се извърши сливане на BBF и FBS. Така BFG стана дъщерно дружество на FBS. На 1 януари 2012 г. FBS беше преименувано на Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (FBB).
(12)
През 90-те години на миналия век бързо стана ясно, че е абсолютно необходимо да се осигури по-ефективно използване на съществуващия летищен капацитет, който по това време беше разпределен поради политически мотивираното разделение на града над гъсто населения район Берлин до този момент. Това се дължи на факта, че като цяло се изхождаше от увеличаването на въздушния транспорт от и до Берлин, отчасти поради определянето му отново за германска столица (вж. таблица 1).
Таблица 1
Нарастване на трафика на берлинските летища (в милиони пътници)
Година
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991 г.
1,1
6,7
няма нарастване (н. н.)
1992 г.
1,4
6,6
н. н.
1993 г.
1,6
7
1,1
1994 г.
1,8
7,2
н. н.
1995 г.
1,9
8,2
н. н.
1996 г.
1,8
8,3
н. н.
1997 г.
1,9
8,6
н. н.
1998 г.
1,9
8,8
0,9
1999 г.
1,9
9,5
н. н.
2000 г.
2,1
10,3
н. н.
2001 г.
1,9
9,9
н. н.
2002 г.
1,6
9,1
н. н.
2003 г.
1,7
11,1
0,5
2004 г.
3,3
11
0,4
2005 г.
5
11,5
0,5
2006 г.
6
11,8
0,6
2007 г.
6,3
13,5
0,4
2008 г.
6,6
14,5
0,4
2009 г.
6,8
14,2
закрито
2010 г.
7,3
15,0
закрито
2011 г.
7,1
16,9
закрито
2012 г.
7,1
18,2
закрито
Източник:
данни от решението на Комисията относно държавна помощ NN 25/09 г. (ex N 167/09 г.) - Германия - Финансиране на летище Berlin Brandenburg International (ОВ C 179, 1.8.2009 г., стр. 5), актуализирани чрез данни от годишните отчети за дейността на FBB.
(13)
На този фон беше разгледана възможността за едно-единствено летище за региона Берлин-Бранденбург непосредствено след обединението на Германия. Въз основа на прогнозите за броя на пътниците на берлинските летища се е изхождало от това, че едно нарастване на въздушния трафик би могло да бъде ефективно овладяно само с помощта на едно-единствено летище с подходяща големина и оборудвано в съответствие с последните постижения на техниката.
(14)
Планирането на единственото летище за Берлин започна през януари 1992 г. Във връзка с това на 20 юни 1993 г. беше оповестено, че районът южно от летище Schönefeld, както и двете площадки за кацане Sperenberg и Jüterbog, са обект на проучване като възможно местонахождение за строежа на новото летище. Летищата Tegel и Tempelhof не са разглеждани като местонахождения от потенциален интерес по две причини: първо, поради отрицателните ефекти за гражданите, свързани с тези градски летища (особено поради шума от полетите), и второ, тъй като не беше възможно като цяло разширяване в такава степен, каквато беше необходима за новото единствено летище на Берлин. Решението за Schönefeld се основаваше в крайна сметка на неговата относителна близост до центъра на града (въпреки че летището е разположено извън него) и на добрата му сухопътна и релсова свързаност. Следователно беше взето решение за разширяване и модернизиране на съществуващото летище Schönefeld като основно летище на Берлин под името Berlin-Brandenburg Willy Brandt (BER) и следователно за закриване на летищата Tegel и Tempelhof. Това решение беше формализирано с консенсусно решение между германското федерално правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург от 28 май 1996 г.
(15)
Съдружниците в BBF планираха да осъществяват проекта BER посредством частен собственик и оператор на летището. През 1997 г. беше взето решение за приватизация, в рамките на която всички дялове в BBF е трябвало да бъдат продадени на частен инвеститор и на бъдещия купувач е трябвало да се предостави концесия за летището.
(16)
Въпреки това не беше постигнато взаимно съгласие между съдружниците в BBF и участниците в тръжната процедура. В резултат на това през 2003 г. публичните собственици обявиха приватизацията за провалена и освен това оповестиха, че вследствие на това летището ще бъде построено под ръководството на публичния сектор (5).
3. ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ И КОНТЕКСТ
3.1. Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата
(17)
На 6 август 1992 г. BBF и BFG подписаха договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата. Първоначално този договор трябваше да бъде в сила за срок от пет години с мълчаливо удължаване за период от две години и срок на предизвестие от една година при едностранно прекратяване. Подобен договор беше сключен между BBF и FBS. Съгласно германското право договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата между предприятие и негово дъщерно дружество е договор, с който дъщерното дружество подчинява своето управление на дружеството майка. Освен това дъщерното дружество е задължено да прехвърля своите печалби или загуби на дружеството майка. В практиката вследствие на такъв договор печалбите и загубите на дружеството майка и на дъщерното дружество се събират и облагат с данъци съответнo. Въз основа на сключените между BBF и неговите дъщерни дружества договори за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата различните предприятия са разглеждани като един-единствен данъчен субект за целите на облагането с корпоративен данък.
(18)
През 2003 г. в хода на сливането на BBF и FBS правата и задълженията на BBF, определени в сключения с BFG договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата от 6 август 1992 г., са прехвърлени на FBS. Освен това сключеният между BBF и FBS договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата е загубил своето значение за сливането. Поради това този договор не се взема предвид в настоящото решение.
(19)
На практика сключеният между BBF и BFG договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата от 6 август 1992 г. („договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата“) - поне в определени години - е довел до покриване на загубите, възникнали от експлоатацията на летище Schönefeld, чрез постигнатите от експлоатацията на летище Tegel печалби.
(20)
Летище Schönefeld действително е реализирало оперативни загуби поне до 2006 г. Това е онагледено в следващата таблица за EBITDA (6) и EBIT (7) на летището за периода от 2003 г. до 2006 г. въз основа на разходите и приходите, непосредствено свързани с експлоатацията на летището.
Таблица 2
EBITDA и EBIT на летище Schönefeld в периода от 2003 г. до 2006 г.
EBITDA/EBIT
(в млн. EUR)
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
EBITDA
[…] (8)
[…]
[…]
[…]
EBIT
[…]
[…]
[…]
[…]
(21)
Въпреки това поради лошите резултати на летище Schönefeld рентабилността на групата, състояща се от FBS, BFG и - до 2003 г. - от холдинг BBF („групата FBS“), не е поставяна под въпрос. Групата FBS е могла през цялото време да осигурява достатъчно собствени финансови средства или да си набавя необходимите финансови средства на пазара. Доколкото е известно на Комисията, групата FBS е получила публични финансови средства от външни източници само във връзка с финансирането на проекта BER и във връзка с това с разрешение на Комисията (9).
(22)
Това обстоятелство се дължеше преди всичко на относително добрия икономически резултат на летище Tegel, чрез който беше смекчено отрицателното въздействие на оперативните загуби, генерирани от летище Schönefeld, върху групата FBS. В периода от 1990 г. до 2005 г. за разлика от Schönefeld и Tempelhof Tegel е било модерно летище, използвано от всички важни международни Full Service Carrier (авиокомпании с широк обхват на предлаганите услуги), имащи полети до Берлин. Освен това то се е смятало от определени категории пътници и авиокомпании за най-привлекателното летище в гъсто населения агломерационен район на Берлин. В допълнение, в пътническия въздушен транспорт в Берлин между 1990 г. и 2005 г. е отбелязана обща тенденция на повишение, която като цяло се е отразила благоприятно на групата FBS.
(23)
Таблица 1 показва, че броят на пътниците на година на летище Tegel е нараствал постоянно през 90-те години на миналия век и от 2004 г. насам. На летище Schönefeld годишният брой на пътниците се е увеличил значително през първата половина на 90-те години на миналия век (от 1,1 милиона на 1,9 милиона пътници между 1991 г. и 1995 г.), през втората половина е бил в застой и е намалял през годините 2000 г. до 2003 г. (от 2,1 милиона на 1,7 милиона пътници на година). Между 1991 г. и 2003 г. голямата част от увеличението на трафика в Берлин в абсолютна стойност е поета от летище Tegel, а не от Schönefeld. Докато годишният броят на пътниците на летище Schönefeld през посочения период се е увеличил с 600 000, на летище Tegel той се е увеличил дори с 4,4 милиона. Както е видно от таблица 1, на двете летища трафикът последователно се е увеличавал между 2003 г. и 2012 г.: с 417 % на летище Schönefeld (от 1,7 милиона на 7,1 милиона пътници на година) и с 63 % на летище Tegel (от 11,1 милиона на 18,2 милиона пътници на година). За разлика от периода 1991-2003 г. нарастването на трафика се е разпределяло в абсолютна стойност почти съразмерно между двете летища, което означава, че в процентно изражение нарастването на трафика на Schönefeld е било значително по-голямо, отколкото на Tegel.
3.2. Тарифите за такси на летище Berlin-Schönefeld
(24)
През 90-те години на миналия век групата FBS се е опитала да мотивира някои авиокомпании да преместят летателната си дейност от почти максимално натовареното летище Tegel на летище Schönefeld, чийто капацитет далеч не е бил изчерпан (10). Целта на тези усилия е била да се преодолее недостигът на капацитет на летище Tegel и същевременно да се оптимизира максималното натоварване на капацитета на летище Schönefeld. За тази цел са били предприети контакти както с авиокомпании, които вече са имали бази на летищата Tegel и Tempelhof, така и с авиокомпании, които все още не са поддържали въздушен трафик от или до някое от берлинските летища. Няколко авиокомпании са проявили интерес, но в крайна сметка по маркетингови причини никоя от тях не е преместила своята дейност на летище Schönefeld. Причината за това е била преди всичко в липсата на така наречен „опорен ползвател“ (11) на летище Schönefeld, както и факта, че инфраструктурата на летище Schönefeld не е била така модерна, както на летище Tegel. Освен това този недостатък не е бил компенсиран чрез привлекателни летищни такси или други финансови стимули. Така опитите част от въздушния трафик да бъде преместен от летище Tegel на летище Schönefeld, както и да се убедят някои авиокомпании, които до момента не са предлагали полети от/до Берлин, да установят своя база на летище Schönefeld, към този момент до голяма степен са се провалили. За това свидетелства вече посоченият факт, че в периода от 1991 г. до 2003 г. броят на пътниците на летище Schönefeld се е увеличил само с 600 000 пътници, докато за същия период на летище Tegel той се е увеличил с 4,4 милиона пътници.
(25)
Това е дало повод за обсъждания как би могла да бъде подобрена стратегически икономическата ситуация на летище Schönefeld преди откриването на летище BER. Възможността за временно закриване на летището не е била взета предвид. Предмет на стратегическите разсъждения са били обаче наред с другото размерът на летищните такси, както и тяхното определяне с оглед на увеличаването на транспортния трафик.
(26)
В Германия таксите, които летищата изискват от авиокомпаниите за предоставени летищни инфраструктурни услуги, се изчисляват въз основа на тарифата за таксите на съответното летище. Тарифите за таксите се публикуват в германския официален вестник за въздухоплаването Nachrichten fuer Luftfahrer (Известия за въздушните превозвачи). Всяко летище изготвя своя собствена тарифа за таксите и трябва да уведоми за нея компетентните органи на гражданското въздухоплаване на съответната федерална провинция.
(27)
От 2003 г. на летище Schönefeld са били в сила различни тарифи за таксите. В периода от 1 август 2003 г. до 30 април 2004 г. е имало обща тарифа за таксите на летищата Tegel, Tempelhof и Schönefeld („тарифа за летищните такси от 2003 г.“). Привлекателността на тази тарифа за летищните такси се е смятала за недостатъчна, тъй като тя не е стимулирала авиокомпаниите да откриват нови въздушни маршрути от и до Берлин или да увеличават честотата на полетите.
(28)
В този контекст през 2003 г. съдружниците в FBS възложиха на консултантско дружество ([…] - „консултантското дружество“) разработването на стратегия за подобряване на финансовата ситуация на летище Schönefeld до откриването на летище BER, която да бъде изпълнена в кратки срокове.
(29)
Съгласно анализа на консултантското дружество в Берлин е съществувал потенциал за значително разгръщане на въздушния трафик по множество причини. Съгласно оценките на консултантското дружество регионът на обслужване (catchment area) Берлин е обхващал до 10 милиона възможни пътници годишно. Консултантското дружество е установило редица структурни фактори, облагодетелстващи разгръщането на въздушния трафик. Основните фактори включват установяването на многобройни фирмени седалища на големи многонационални предприятия, фактът, че Берлин е най-големият университетски град в Германия и център на „етнически трафик“ (12), както и обстоятелството, че през първите години на 21-ви век Берлин е считан за развиваща се столица и за притегателен туристически център (13). Консултантското дружество посочва, че в сравнение с други летища на столици през 2003 г. Берлин още е притежавал значителен потенциал за установяване на нискотарифни превозвачи (Low-Cost-Carrier (LCC) и за растеж на техния трафик.
(30)
По същото време трафикът на нискотарифни превозвачи в цяла Европа бележи значителен растеж (14). Съгласно различни анализи трафикът на нискотарифни превозвачи се е дължал предимно на нови пътници, така че е могло да се разчита на съответен пътникопоток в допълнение към обичайния трафик. Според прогнозата на консултантското дружество потенциалът за допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld е възлизал краткосрочно, т. е. между 2003 г. и 2005 г., на увеличение с 600 000 до 900 000 допълнителни пътници годишно, както и средносрочно, т.е. между 2005 г. и 2010 г., на 300 000 допълнителни пътници годишно.
(31)
Освен това консултантското дружество е установило, че за изпълнението на стратегия за установяване на нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld биха били необходими само ограничени корекции и то не би налагало широкомащабни инвестиции в инфраструктурата или съществени изменения в съществуващата инфраструктура.
(32)
Поради това консултантското дружество препоръча изпълнението на такава стратегия („стратегията за нискотарифните превозвачи“). За целите на нейното осъществяване беше предложена комбинация от отстъпки за брой пътници върху летищните такси и финансови стимули (15).
(33)
FBS реши да изпълни стратегията за нискотарифните превозвачи (и за тази цел прие нова тарифа за таксите („тарифата за таксите от 2004 г.“). За разлика от тарифата за таксите от 2003 г. тази тарифа за таксите беше създадена специално за летище Schönefeld. Новата тарифа за таксите бе приета на 30 април 2004 г. и влезе в сила на 1 май 2004 г. В нея се предвиждаха следните видове такси:
a)
такси за излитане и кацане, основаващи се по-специално на максималното тегло на самолета при излитане;
б)
такси за пътници на базата на броя на излитащите пътници и дестинацията на полета;
в)
такси за паркиране на самолетите, базиращи се на максималното тегло на самолета при излитане, както и на продължителността на ползване на паркинг местата.
(34)
Тарифата за таксите съдържаше различни механизми за финансови стимули:
а)
„отстъпка за брой пътници“, в рамките на която таксите за пътниците са били възстановявани въз основа на броя на превозените пътници, както следва:
Таблица 3
Отстъпка за брой пътници съгласно тарифата за таксите от 2004 г.
Брой на пътниците за година
Процент на възстановяване
(%)
над 50 000
5
над 100 000
10
над 150 000
15
над 250 000
20
б)
стимул за растеж под формата на „стимул за дестинация“ и „стимул за честота“, които са предоставяни за откриването на нови маршрути от летище Schönefeld и за създаването на допълнителни честоти по съществуващи маршрути от летището. Размерът на стимула за дестинация е възлизал през първата година на 80 %, през втората година на 60 %, през третата година на 40 % и през четвъртата година на 20 % от основната тарифа на федералната провинция (която се определя като сумата от действащите такси за излитане и кацане и таксите за пътници за съответните движения на въздухоплавателни средства). Размерът на стимула за честота е възлизал през първата година на 60 % и през втората година на 40 % от основната тарифа на федералната провинция. Определянето на точните условия е било предмет на двустранно споразумение между FBS и авиокомпанията.
(35)
Тарифата за таксите от 2004 г. беше отново променена през юли 2005 г. Съгласно това изменение авиокомпаниите са могли да получават стимула за дестинация, когато започнат да обслужват нови маршрути от берлинската летищна система, т.е. маршрути до дестинации, които преди това не са били обслужвани пряко от Берлин. За разлика от това, преди изменението стимулът за дестинации се е прилагал за нови маршрути от летище Schönefeld дори и когато същият маршрут е бил обслужван чрез директни полети от други берлински летища.
(36)
На 19 януари 2006 г. бе приета нова тарифа за таксите („тарифата за таксите от 2006 г.“), която влиза в сила с обратно действие от 1 януари 2006 г. В сравнение с тарифата за таксите от 2004 г. се премахва стимулът за честота. Тарифата за таксите от 2006 г. по същество предвижда три различни финансови стимула: „стимул за растеж“ (16), т.е. стимул във връзка с повишаването на товаро- или пътникопотока на въздухоплавателно движение, „стимул за дестинация“ за разкриването на нови директни маршрути от Берлин до летище на нова дестинация, както и „отстъпка за брой пътници“.
(37)
Съгласно тарифата за таксите от 2006 г. при откриването на нов маршрут от Берлин авиокомпаниите е трябвало да избират между стимула за дестинация и стимула за растеж, като този избор е трябвало да бъде направен преди откриването на новия маршрут и това еднократно решение е било задължително.
(38)
През първия планиран период на полетите след откриването на новия маршрут стимулът за дестинация възлиза на 80 %, през втория планиран период на полетите - на 60 %, през третия планиран период на полетите - на 40 %, през четвъртия планиран период на полетите - на 20 % и през петия планиран период на полетите - на 10 % от основната тарифа на федералната провинция. Освен това авиокомпаниите са се задължили да върнат стимула за дестинация, ако се откажат от новия маршрут преди изтичането на петия планиран период на полетите: през първия планиран период на полетите - 60 % от платимата основна тарифа на федералната провинция, през втория планиран период на полетите - 40 %, през третия планиран период на полетите - 20 %, през четвъртия планиран период на полетите - 10 % и през петия планиран период на полетите - 0 %.
(39)
Авиокомпаниите са могли да кандидатстват за стимул за растежа, когато достигнат по-висок товаро- или пътникопоток на въздухоплавателно движение в сравнение с предходната година. Стимулът за растеж е изчисляван посредством скалата, установена в тарифата за таксите, според размера на постигнатия растеж. Това е довело до низходящо градиране на отстъпките върху летищните такси. Стимулът за растеж е бил ограничен за максимален срок от пет години.
(40)
„Отстъпката за брой пътници“ е била само леко изменена и разширена в сравнение с тарифата за таксите от 2004 г. Съгласно тарифата за таксите от 2006 г. отстъпката за брой пътници е преименувана на „стимул за обем“ и се изразява във възстановяване на таксите за излитане и кацане и таксите за пътниците в зависимост от броя на превозените пътници. Размерът на отстъпките е, както следва:
Таблица 4
Стимул за обем: отстъпки съгласно тарифата за таксите от 2006 г.
Брой на пътниците за година
Процент на възстановяване
(%(
над 50 000
5
над 100 000
10
над 250 000
15
над 500 000
20
над 1 милион
30
над 2 милиона
40
3.3. Индивидуални договори, сключени между FBS и някои авиокомпании
3.3.1. Установяване на авиокомпания easyJet като опорен ползвател на летище Schönefeld
(41)
В хода на изпълнението на стратегията за LCC на летище Schönefeld през 2003 г. FBS е започнала преговори с easyJet Airline Company Ltd. (easyJet), която е искала да разположи нова база в континентална Европа. В замяна срещу привлекателни летищни такси и други финансови стимули easyJet е предложила установяването на четири самолета през първата година от дейността си на това летище (2004 г.), последвано от шест самолета през втората година, както и по още един самолет на година през периода 2006-2009 г. По данни на Германия FBS е разглеждала това като възможност да привлече като опорен ползвател на летище Schönefeld един вече наложил се на пазара нискотарифен превозвач.
(42)
На 19 декември 2003 г. FBS и easyJet са сключили договор („договорът с easyJet от 2003 г.“) с посочените по-горе условия. С договора е била определена специална структура на таксите за авиокомпания easyJet, която се е различавала от действащата тарифа за таксите. В нея са определени само такси на базата на броя на излитащите пътници. Освен това с договора е въведена система на отстъпки, която се е основавала на броя на допълнителните пътници, превозвани от авиокомпания easyJet през съответната година в сравнение с предходната година. Тази специална система за отстъпки е възприета по-късно в тарифата за таксите от 2006 г. под названието „стимул за растеж“ (вж. съображения 36-39). Освен това FBS и easyJet са договорили стимул за дестинация под формата на еднократно плащане в размер на […] EUR за всяка нова дневна ротация (честота), предлагана от easyJet. Основаващите се на тази система плащания обаче са прекратени през 2004 г. В рамките на системата подкрепа са получили общо 19 нови дневни ротации, изпълнени от easyJet.
(43)
Срокът на сключения между FBS и easyJet договор е бил първоначално 10 години с възможността за easyJet да продължи договора с нови 10 години. На 11 септември 2007 г. FBS и easyJet са сключили договор за изменение („договор за изменение с easyJet от 2007 г.“), с който са променени срока и някои други условия на първоначалния договор. С този договор за изменение срокът на договора с easyJet от 2003 г. в неговия изменен вариант е ограничен до откриването на летище BER (предвидено тогава за 2011 г.). По отношение на летищните такси договорът за изменение с easyJet от 2007 г. е съдържал „динамична“ препратка към общата тарифа за таксите на летището (17). Съобразно с това действащата на летище Schönefeld тарифа за таксите е била в сила по всяко време и за easyJet, дори ако FBS би решила да промени тарифата за таксите след сключването на договора.
(44)
В периода от 2003 г. до 2006 г. трафикът на авиокомпанията easyJet на летище Schönefeld значително се е увеличил. easyJet успява да увеличи броя на разположените на база на летище Schönefeld самолети дори по-бързо, отколкото е уговорено чрез договора с FBS. В резултат на това през януари 2006 г. летище Schönefeld се превръща в най-голямата база на авиокомпанията easyJet извън Обединеното кралство.
(45)
Това обстоятелство е онагледено в таблица 5, която показва развитието на трафика на авиокомпанията easyJet на летище Schönefeld (съответно в абсолютни стойности и като процентен дял от общия брой пътници на Schönefeld между 2004 г. и 2010 г.).
Таблица 5
Развитие на трафика на авиокомпания easyJet на летище Schönefeld между 2004 г. и 2010 г.
Развитие на броя на пътниците на easyJet
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Дял на пътниците на easyJet в общия пътникопоток на летище Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Установяване на други авиокомпании на летище Schönefeld
(46)
Наред с установяването на авиокомпанията easyJet като опорен ползвател FBS е положила усилия за спечелването на други нискотарифни превозвачи. В хода на тези усилия са сключени индивидуални договори със следните нискотарифни превозвачи: Germanwings GmbH (Germanwings), Ryanair Limited (Ryanair), Volare Airlines S.p.A. (Volare), V-Bird Airlines B.V. (V-Bird), Norwegian Air Shuttle AS (Norwegian Air Shuttle), Icelandair Reykjavik Airport (Icelandair), както и с авиокомпанията Aer Lingus Limited (Aer Lingus), която за целите на настоящото решение се разглежда като нискотарифен превозвач (18).
(47)
В случая на Ryanair и Germanwings са сключени два последващи договора през 2003 г. и през 2004 г.
(48)
Договорите с Ryanair, Volare и V-Bird, както и първият договор с Germanwings са сключени преди приемането и деня на влизане в сила на тарифата за таксите от 2004 г. (вж. съображение 33). В тези договори са описани обслужваните от летище Schönefeld маршрути и съответните честоти. Договорите са предвиждали финансови стимули под формата на плащания за отделните авиокомпании, които са договорени, за да бъдат убедени тези авиокомпании да започнат да обслужват летище Schönefeld или да разширят своята дейност, без да е необходимо да чакат приемането на нова тарифа за таксите с финансови стимули. Тези плащания са обвързани с условието, че авиокомпаниите трябва да изпълнят определен минимален дял от планираните полети в рамките на предвиденото в договора (19). Първият договор с Ryanair е предвиждал плащане в размер на […] милиона EUR за една година (продължителност на договора). Договорите с V-Bird и Volare са съдържали плащания в размер на по […] милиона EUR за три години, низходящо градирани в годишни траншове. В първия договор с Germanwings е било определено плащане под формата на низходяща отстъпка върху дължимите летищни такси за период от три години. Освен това е договорено, че FBS ще поеме разноските за маркетингова дейност в размер на […] EUR годишно.
(49)
Другите договори, сключени със или след влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г., са се основавали по същество на същите принципи. В тези договори са описани също така обслужваните от летище Schönefeld маршрути и съответните честоти. По този начин въпросните авиокомпании са могли да се възползват от различни финансови стимули. Договорите обаче са съдържали „динамична“ препратка към общата тарифа за таксите на летището. Съобразно с това действащата на летище Schönefeld тарифа за таксите е била в сила по всяко време и за въпросната авиокомпания, дори ако FBS би променила тарифата за таксите след сключването на договора (20). Договорите са съдържали клаузи, според които предоставянето на определени стимули, предвидени съгласно тарифата за таксите, е било обвързано с условието авиокомпанията да извърши определена минимална част от полетите, планирани в рамките на предвиденото в договора. Освен това в някои от тези договори се предвижда FBS да отпуска субсидии за дялово финансиране на разноските за маркетинг на въпросните авиокомпании. В договора с Norwegian Air Shuttle например е била предвидена една еднократна субсидия в размер на […] EUR от страна на FBS за покриване на доказуемите разноски за маркетинг на авиокомпанията. На Aer Lingus и Icelandair също така са били предложени еднократни плащания в размер на […] EUR, съответно […] EUR за финансиране на част от техните маркетингови разходи.
(50)
Следващата таблица съдържа преглед на сроковете на различните договори.
Таблица 6
Срокове на договорите между FBS и нискотарифните превозвачи
Авиокомпания/договор
Дата на сключване на договора
Предвиден срок на договора (21)
Ryanair (първи договор)
31 март 2003 г.
1 май 2003 г. до 30 април 2004 г.
Ryanair (втори договор)
28 април 2004 г.
1 май 2003 г. до 30 април 2008 г.
Germanwings (първи договор)
14 октомври 2003 г. (22)
26 октомври 2003 г. до 31 октомври 2006 г.
Germanwings (втори договор)
23 декември 2004 г.
1 май 2004 г. до 30 април 2008 г.
Volare
22 октомври 2003 г. (23)
26 октомври 2003 г. до 31март 2007 г. (24)
V-Bird
3 ноември 2003 г. (25)
3 ноември 2003 г. до 3 ноември 2007 г. (26)
Icelandair
6 юни 2004 г.
6 юни 2004 г. до 31 март 2009 г.
Norwegian Air Shuttle
17 май 2004 г.
29 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
Aer Lingus
13 май 2004 г.
30 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
(51)
Таблица 7 онагледява развитието на трафика на въпросните авиокомпании на летище Schönefeld между 2003 г. и 2010 г.
Таблица 7
Развитие на броя на пътниците на нискотарифните превозвачи, които бяха предмет на проучването в периода от 2003 г. до 2010 г.
Развитие на броя на пътниците на авиокомпании с индивидуални договори в периода от 2003 г. до 2010 г.
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Общ дял на тези авиокомпании в трафика на летище Schönefeld
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Като цяло изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи е довело до драстично нарастване на трафика на летище Schönefeld. Както следва от таблица 1, броят на пътниците почти се е удвоил между 2003 г. и 2004 г. (нарастване от 1,7 милиона на 3,3 милиона). Също и след този период броят на пътниците се е увеличил значително и достигнал през 2005 г. 5 милиона, а през 2006 г. 6 милиона пътници. Между 2003 г. и 2009 г. броят на пътниците се е увеличил четворно.
3.4. Терминал Б и отдаване под наем на помещения в този терминал на easyJet
(53)
На летище Schönefeld терминалите Б и A са физически свързани един с друг и образуват заедно Северния терминал. По отношение на капацитета терминал Б е един от най-малките терминали на летище Schönefeld. Болшинството пътници и авиокомпании използват значително по-големия терминал A. На терминал Б се намират само дейностите проверка (check-in) на пътници и багаж, както и контролът на безопасността на пътниците. Всички останали части от процеса на обработване на пътниците се извършват на съседния терминал A. Към тях спадат изчакването преди отлитането, подготовката за качване в самолета, както и самото качване. Освен това всички пристигания на пътници и на техния багаж се извършват на терминал A.
(54)
За да се подготви за значителния допълнителен трафик, който се е очаквал на летище Schönefeld вследствие на договора с easyJet от 2003 г., през март 2004 г. FBS сключва с нея още един договор. С този договор („договор за наем с easyJet от 2004 г.“) FBS е предоставила на easyJet изключителното право на ползване за гишетата за регистрация и проверка на пътниците и помещенията за екипажите на терминал Б на летище Schönefeld. Договорените плащания на наем е следвало да бъдат извършвани отделно от плащането на летищните такси. Освен това договорът е предоставил на авиокомпанията easyJet право на „брандинг“, т. е. поставянето на запазената марка на авиокомпанията в някои участъци.
(55)
В периода от 2004 г. до 2007 г. авиокомпанията easyJet е наела площ от около […] m2 под формата на офис площи и гишета за регистрация и проверка на пътниците, това съответства на […] % от общата площ на терминал Б. През месец февруари 2008 г. авиокомпанията easyJet се е преместила в отделни офис помещения, с което използваната на терминал Б офис площ е намаляла на […] m2.
(56)
Отворените пространства на терминал Б, включително зали и коридори, както и намиращите се там кафенета може да бъдат използвани и от пътници на други авиокомпании, тъй като няма пространствено разделяне между терминал A и терминал Б.
(57)
Обработването на пътниците на терминал Б се различава от обработването на други терминали по един технически аспект на оборудването за безопасност на системата за обработване на багажа. Въведената на терминал Б система разполага с вграден рентгенов уред за контрол на багажа. На терминал A рентгеновият контрол се извършва непосредствено при влизането на пътниците в участъка за регистрация и проверка. Според Германия съоръжението на терминал Б съответства на съоръжението на терминал А по отношение на техническата ефективност на системата за обработване на багажа.
3.5. Мерки, които са предмет на официалната процедура по разследване
(58)
Следните мерки са предмет на официалната процедура по разследване:
-
договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата („мярка 1“), за потенциален бенефициент на който съгласно решението за откриване се счита FBS,
-
определената в договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. уредба за таксите („мярка 2“) с потенциален бенефициент авиокомпания easyJet,
-
условията, включително отстъпки върху летищни такси и различни финансови стимули, които са били предложени на голям брой нискотарифни превозвачи в рамките на договорите, посочени в таблица 6 (обозначени по-нататък общо като „мярка 3“), като за техни потенциални бенефициенти се считат Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus и Icelandair,
-
договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. („мярка 4“) с потенциален бенефициент easyJet.
4. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
4.1. Мярка 1: договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата
(59)
В решението за откриване Комисията отбеляза, че в продължение на известен период от време летище Schönefeld е реализирано загуби и че понастоящем това продължава. Освен това тя установи, че един от най-важните инструменти за оцеляването на FBS се състои в това да покрива тези загуби чрез реализираните от BFG печалби. Комисията стигна до предварителното заключение, че от това кръстосано субсидиране, основаващо се на договора за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата, за FBS е произтекло икономическо предимство, което тя може би не би получила при нормални пазарни условия. Според Комисията това икономическо предимство е селективно, тъй като то е от полза само за едно предприятие. Освен това то нарушава конкуренцията и засяга търговията между държавите членки.
(60)
По-нататък Комисията стигна до предварителното заключение, че това икономическо предимство е финансирано от държавни средства и следователно следва да се припише на държавата. По отношение на държавните средства Комисията подчерта, че FBS е публично дружество, чиито съдружници са германското федерално правителство и две федерални провинции. Освен това осем от дванайсет членове на надзорния съвет представляват германски публични органи. Поради това Комисията застъпи мнението, че средствата на FBS трябва да се разглеждат като държавни средства. Относно вменяването на мярка 1 на държавата Комисията подчерта по-специално вида на дейностите на FBS и посочи, че летищата имат съществено значение в различни политически сфери и че по принцип публичните органи „не отсъстват“, когато операторът на едно летище взема решения по отношение на дългосрочното развитие на съответната инфраструктура.
(61)
Поради това Комисията счете, че разглежданата мярка може да представлява държавна помощ. Тя изрази съмнения по отношение на съвместимостта на тази потенциална помощ с вътрешния пазар, и по-специално въз основа на дерогацията съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. В това отношение Комисията установи, че при въпросната мярка се касае за оперативна помощ, доколкото тя може да се определи като държавна помощ, че тя не изглежда необходима за постигането на цел от обществен интерес и пропорционална и че не е свързана с процес на преструктуриране. Освен това Комисията изрази съмнения по отношение на съвместимостта на мярката с разпоредбите на член 106, параграф 2 от ДФЕС и посочи, че германските органи не са доказали, че на FBS са били възложени услуги от общ икономически интерес. Освен това Комисията се позова на точки 34 и 35 от Насоките на Общността за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, обслужващи регионални летища („насоките за въздухоплаването“) (27), съгласно които цялостното управление на летището може само в извънредни случаи да се счете за услуга от общ икономически интерес.
4.2. Мярка 2: договор с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(62)
В решението за откриване Комисията посочи, че заплащаните от авиокомпанията easyJet летищни такси са били значително по-ниски от таксите, предвидени в действащата тарифа за таксите. Освен това Комисията подчерта, че отстъпките, предоставяни на другите нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld, наистина са се основавали на съответната действаща тарифа за таксите. Въпреки това договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. не е предвиждал такава „динамична“ препратка към тарифата за таксите. Поради това Комисията застъпи предварителното становище, че договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. представлява селективно предимство за easyJet, което по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(63)
Освен това Комисията стигна до предварителното заключение, че тази мярка е финансирана от държавни средства и може да бъде вменена на държавата, наред с другото, въз основа на аргументацията, посочена по отношение на мярка 1, която се отнася също и за мярка 2. Освен това Комисията посочи, че за сключването на договори от типа, сключен с авиокомпанията easyJet и с други нискотарифни превозвачи, по всяка вероятност е било необходимо разрешението на надзорния съвет, мнозинството от членове на които са представители на публични органи. Комисията отбеляза освен това, че публикуваната от FBS тарифа за таксите е трябвало да бъде одобрена от Министерството на градското развитие, жилищното настаняване и транспорта на федерална провинция Бранденбург. Тези аспекти бяха разглеждани като по-нататъшни признаци за това, че мярка 2 (и мярка 3) трябва също да бъдат вменени на държавата. Освен това Комисията посочи, че министър-председателят на федерална провинция Бранденбург е бил член на надзорния съвет на FBS и също така, че Министерството на градското развитие, жилищното настаняване и транспорта му е било подчинено.
(64)
В допълнение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, доколкото тя може да бъде определена като държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите на Насоките за въздухоплаването.
4.3. Мярка 3: договори с други нискотарифни превозвачи
(65)
В решението за откриване Комисията обясни, че от установената на летище Schönefeld уредба за отстъпки за повишаване на въздушния трафик са се ползвали само някои авиокомпании, и подчерта недостатъчната прозрачност на тази система за отстъпки. Комисията посочи, че някои от проучените договорености за таксите са били договорени по време, когато действащата тарифа за таксите не е съдържала нормативни договорености за намаления, и че тарифата за таксите от 2004 г. е била разработена специално за да се създаде с обратно действие правна основа за тези договорености. Според Комисията договореността за отстъпки, предвидена съгласно тарифата за таксите от 2004 г., не е могла да влезе в сила законосъобразно, тъй като тарифата за таксите от 2004 г. е била одобрена от компетентния орган само с уговорката, че Европейската комисия ще бъде уведомена за съответните договорености за отстъпки, като такова уведомяване не се е състояло (28). С оглед на тези факти Комисията стигна до предварителното заключение, че разглежданите договорености са предоставили на въпросните авиокомпании селективно предимство. Освен това Комисията счете, че това икономическо предимство по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(66)
По отношение на използването на държавни средства при мярка 3 и вменимостта на тази мярка на държавата Комисията приведе същите доводи, както за договора с easyJet от 2003 г.
(67)
В заключение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта с вътрешния пазар на разглежданите договорености, доколкото те може да бъдат считани за държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите в Насоките за въздухоплаването.
4.4. Мярка 4: договор за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г.
(68)
По отношение на споразумението между FBS и авиокомпанията easyJet за ползване на терминал Б на летище Schönefeld в решението за откриване Комисията посочи съдебното решение на Областния съд Потсдам (29). Областният съд е установил, че на авиокомпанията easyJet е било предоставено изключителното право на ползване на цял терминал (терминал Б) и че всички други авиокомпании, които са били разположени по-рано на този терминал, е трябвало да го напуснат. Този терминал предлага различни предимства, които липсват при останалите терминали на летище Berlin-Schönefeld. Така например той разполага със система за обработване и транспорт на багажа с няколко нива, която позволява значително по-бърза обработка, отколкото транспортните системи на останалите терминали, ограничени само на едно ниво.
(69)
Според Комисията Областният съд е установил, че не е имало основание на авиокомпанията easyJet да се предоставя изключително право на ползване на терминал Б. Други авиокомпании, които също така са обслужвали летище Berlin-Schönefeld, са обработвали също толкова пътници и са предлагали подобен брой маршрути на летище Schönefeld като easyJet. Освен това Комисията застъпи мнението, че размерът на наема, начислен от страна на FBS по отношение на авиокомпанията easyJet, в размер на […] EUR месечно е под обичайния пазарен наем.
(70)
Поради това Комисията застъпи предварителното становище, че договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. представлява селективно предимство за easyJet. Освен това Комисията счете, че това икономическо предимство по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(71)
По отношение на използването на държавни средства при мярка 4 и вменяването на тази мярка на държавата Комисията приведе същите доводи, както за договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(72)
В заключение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, доколкото тя може да бъде разглеждана като държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите на Насоките за въздухоплаването.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
5.1. Авиокомпания Air France
(73)
По данни на авиокомпания Air France намалените такси, събирани от FBS на летище Schönefeld, не представляват обща мярка, тъй като в този случай не е извършено необходимото публично обявяване. Освен това срокът на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (20 години) е в противоречие с практиката от решения на Комисията. В допълнение според Air France няма обективно оправдание за дългосрочна финансова помощ и не може да се докаже наличието на стимулиращ ефект.
(74)
По отношение на използването на терминал Б от easyJet авиокомпания Air France застъпи мнението, че се касае за единствения терминал, който е предвиден за изключителното ползване от една авиокомпания. Договорът за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. не е бил предмет на тръжна процедура. easyJet е единствената авиокомпания, която може да предложи удобно и надеждно издаване на багажа.
5.2. Авиокомпания Lufthansa
(75)
Авиокомпания Deutsche Lufthansa AG (Lufthansa) посочи в своето становище, че бизнес развитието на трите берлински летища (Tegel, Schönefeld и Tempelhof) е протичало извънредно положително и доходността от оборота през последните три години е възлизала на […] %. По мнение на авиокомпания Lufthansa летище Schönefeld е било субсидирано чрез авиокомпаниите, опериращи от летище Tegel.
5.3. Авиокомпания Germania
(76)
Germania Fluggesellschaft mbH (Germania) застъпи становището, че в резултат на договора за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата между FBS и BFG предлаганите на летище Schönefeld предимства са финансирани от пътниците на летище Tegel. Според авиокомпания Germania се получава кръстосано субсидиране от начина на изчисляване на летищните такси, както и от връзките между операторите на летищата Schönefeld и Tegel, които според Germania трябва да се окачествят като тайно споразумение. Становището на авиокомпания Germania е, че FBS не е реагирала по отношение на компенсирането на загуби като инвеститор в условията на пазарна икономика. Авиокомпания Germania смята, че е малко вероятно разходите на FBS на летище Schönefeld да са могли да бъдат покрити от експлоатацията.
(77)
Авиокомпания Germania изтъкна, че в резултат на индивидуални договори за летищни такси авиокомпаниите на летище Schönefeld са получавали оперативни помощи. Освен това според авиокомпания Germania тарифата за таксите от 2004 г. не е била нито одобрена, нито публикувана.
(78)
Според авиокомпания Germania наемът, събиран от авиокомпания easyJet за ползването на терминал Б, не е съответствал на пазарната цена. Това е равностойно на привилегировано третиране и държавна помощ. Изключителното използване на целия терминал е позволило на авиокомпания easyJet да предлага по-ефективно обслужване, докато други авиокомпании не са имали тази възможност.
5.4. Авиокомпания DBA
(79)
По данни на DBA Luftfahrtgesellschaft (DBA), нискотарифен авиопревозвач и дъщерно предприятие на Air Berlin (прекратила експлоатация през 2008 г.), ценовата конкуренция на берлинския пазар за въздушен транспорт е била особено силна. С изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, и особено с навлизането на Germanwings и easyJet условията на конкуренция са се изострили още повече. По този начин опериращите от летище Tegel авиокомпании са попаднали под натиск, между тях предимно нискотарифните превозвачи, като например Air Berlin/DBA.
(80)
Според авиокомпания DBA наемът, заплащан от easyJet за терминал Б, не е съответствал на пазарната цена. Освен това изключителното ползване на транспортната система за багажа на терминал Б е представлявало привилегировано третиране, което е съществено с оглед на правилата за държавната помощ.
5.5. Асоциация на европейските авиокомпании (Association of European Airlines)
(81)
Асоциацията на европейските авиокомпании (Association of European Airlines, AEA), представляваща интересите на европейски авиокомпании, е на мнение, че кръстосаното субсидиране между летище Tegel и летище Schönefeld, както и между членове на AEA, които са оперирали предимно от летище Tegel, и субсидираните конкурентни авиокомпании със седалище на летище Schönefeld, е дискриминиращо. Според AEA авиокомпаниите, опериращи от летище Schönefeld, не биха били способни да оцелеят икономически без това антиконкурентно кръстосано субсидиране и таксите на летище Tegel са могли да бъдат значително по-ниски. Поради географската близост на летище Tegel до летище Schönefeld субсидиите не са били необходими от публична гледна точка.
(82)
Освен това според мнението на AEA мерките, посочени в решението за откриване, не са обективно оправдани, отстъпките и стимулите са произволни и дискриминационни и следователно те са несъвместими с Насоките за въздухоплаването.
5.6. Авиокомпания Germanwings
(83)
По данни на авиокомпанията Germanwings поведението на FBS спрямо компанията винаги е било като на частен инвеститор. Въпреки стъпаловидното намаляване на предоставяните отстъпки авиокомпанията Germanwings е изградила своята мрежа от дестинации от летище Schönefeld. Компанията е разчитала, че сключените с FBS финансови споразумения са законосъобразни, и по-специално поради това, че трите берлински летища образуват една единна летищна система.
(84)
Germanwings поясни, че летищата Hamburg, Dresden, Leipzig или Lübeck (30) не са разглеждани като подходящи конкурентоспособни алтернативи на летище Schönefeld, тъй като авиокомпанията обслужва дестинации преди всичко в рамките на Германия. Предвид кратката продължителност на полетите по вътрешните маршрути посочените летища са твърде отдалечени от Берлин, за да бъдат разглеждани като подходящи алтернативи на летище Schönefeld.
(85)
В допълнение авиокомпания Germanwings изтъкна, че наемането на терминал Б от авиокомпанията easyJet е в нарушение на правилата за конкуренция и разпоредбите за държавната помощ, тъй като easyJet не е участвала по никакъв начин във финансирането на терминал Б и отдаването под наем се е състояло без съответна тръжна процедура. Освен това наемната цена е твърде ниска, ако се вземе предвид, че терминал Б за разлика от терминалите A и В разполага с модерна система за обработване и транспорт на багажа.
5.7. Летище Lübeck
(86)
Летище Lübeck обяви, че не са били регистрирани никакви отрицателни влияния на бизнес стратегията на FBS върху пазара.
5.8. Авиокомпания Ryanair
(87)
Ryanair застъпи мнението, че по отношение на полетите на къси и средни разстояния няма конкуренция между летищата Dresden, Hamburg и Lübeck, от една страна, и Schönefeld, от друга страна. Разстоянието между Schönefeld и Dresden, Hamburg, съответно Lübeck е твърде голямо за да позволи възникването на подобна конкуренция. Поради това един договор с летище Schönefeld няма никакви влияния върху другите посочени летища.
(88)
Ryanair посочи, че таксите, заплащани от нея на летище Schönefeld, съответстват на определените в тарифата за таксите, които от своя страна съответстват на стандартната практика в сектора. Договорът с FBS е подобен на договорите, сключени с редица частни летища, и би бил сключен по същия начин с инвеститор в условията на пазарна икономика. Ryanair представи проучване на консултантското дружество […], в което се проучват споразуменията между Ryanair и FBS. Изхождайки от един сравнителен анализ на летище Schönefeld с летищата Liverpool и Luton, консултантското дружество е стигнало до заключението, че поведението на FBS спрямо Ryanair съответства на поведението, което се очаква от частен инвеститор в условията на пазарна икономика.
(89)
Според авиокомпания Ryanair Берлин е значим икономически и административен център като Лондон или Милано и следователно важна европейска дестинация. Поради това установени в Берлин авиокомпании могат да бъдат сигурни, че ще има достатъчно пътници, които да желаят да пътуват до тази дестинация.
5.9. Авиокомпания easyJet
(90)
По отношение на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. easyJet посочва, че инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS също би приложил този вид стратегия. Действително въз основа на мярката FBS е могла да отбележи значително нарастване на броя на пътниците и подобрени годишни резултати.
(91)
Освен това авиокомпанията посочи, че наличието на индивидуално споразумение за такси между FBS и easyJet не означава непременно, че са предоставяни дискриминиращи отстъпки. Авиокомпанията застъпи становището, че на други авиокомпании със сравними цели на растеж са предоставени същите условия както на easyJet. Във всеки случай отстъпките са оправдани с оглед на предлаганите от авиокомпания easyJet икономии от мащаба. Повечето от пътниците на летище Schönefeld са клиенти на авиокомпания easyJet и следователно easyJet е допринесла в по-голяма степен за подобряването на резултатите на FBS.
(92)
По отношение на използването на терминал Б авиокомпания easyJet посочи, че не се касае за затворен за нея терминал на летището. Действително easyJet е наела отделен сектор за регистрация и проверка на пътници и свързани с него офис помещения в северния терминал на летище Schönefeld. В по-голямата си част обаче този участък е бил обществено достъпен и е бил използван също и от пътниците на други авиокомпании. Към момента на подписване на договора с авиокомпания easyJet на терминал Б е имало достатъчно свободен капацитет. От това не са възникнали щети за други авиокомпании. Компанията easyJet подчерта, че от началото на дейността си на летище Schönefeld през 2004 г. тя е авиокомпанията с най-голям пътникопоток с голяма преднина пред другите авиокомпании. Изключителното използване на определени сектори на терминал Б е по тази причина обективно оправдано.
(93)
Освен това системата за обработване на багажа на терминал Б по данни на авиокомпания easyJet е отговаряла само на обичайните технически стандарти и чрез нея easyJet не е получила предимства в сравнение с други авиокомпании.
(94)
По отношение на пазарната стойност на терминал Б авиокомпанията easyJet посочи, че заплащаният наем е бил над пазарната стойност на терминал Б, тъй като терминалът не е бил достатъчен да покрие нуждите на easyJet по отношение на капацитета. Поради това сравняването на наема е възможно само със сравними участъци на летище Schönefeld или - по отношение на офисите - с офисни площи в непосредствена близост до летището.
5.10. Компанията FBS
(95)
FBS припомни особената ситуация на Берлин, а именно летищната система (състояща се първоначално от три летища) и плановете за строителство на централното летище Berlin-Brandenburg (BER). През 2003 година транспортният капацитет на летище Schönefeld е бил изчерпан едва наполовина, а трафикът на летището не е покривал неговите разходи. По данни на FBS закриването на летище Schönefeld би довело между другото до загуба на разрешението за неговата експлоатация, което е било абсолютно необходимо за експлоатацията на BER.
(96)
Компанията FBS посочи, че летищата, назовани от Комисията в решението за откриване като предполагаеми конкуренти, в действителност не са били в конкуренция с летищата на Берлин, тъй като географското разстояние между отделните летища е било твърде голямо.
(97)
По отношение на договора за управление и прехвърляне на печалбата FBS се аргументира, че такъв вид договори между предприятия от една група са обичайни в деловия свят. FBS застъпи становището, че прехвърлянето на печалбите между трите берлински летища е един чисто вътрешен въпрос за компанията. Според FBS системата от летища образува една-единствена компания, която преследва общи интереси и е взаимно обвързана чрез дружественото право. Системата от летища представлява един отделен географски и продуктов пазар. Следователно се касае за обичайна пазарна практика, която освен това в настоящия случай е била целесъобразна от икономическа гледна точка.
(98)
FBS оспори някои от предварителните заключения в решението за откриване относно използването на държавни средства. Според компанията фактът, че тарифата за таксите трябва да бъде одобрена от съответния публичен орган, не оправдава заключението, че средствата на FBS са били контролирани публично. Според FBS системата на тарифите за таксите се е отнасяла в еднаква степен за публичните и за частните съдружници на летищата и е отчитала публичния интерес към експлоатацията на въздушния транспорт в съответствие с правните норми. По данни на FBS министър-председателят на федералната провинция Бранденбург, който също така е бил член на надзорния съвет на FBS, не е имал правомощия да дава указания на министерството, което е било компетентно да одобрява тарифите за такси. Освен това при определянето на летищни такси правооотношението между летище и авиокомпании подлежи изключително на частното право и е правно обвързващо независимо от разрешението от компетентния орган.
(99)
Освен това FBS обясни, че тарифата за таксите има същото действие като общи търговски условия и независимо от всяко официално разрешение съставлява централна съставна част на договора между едно летище и една авиокомпания. тарифата за таксите - включително и съдържащите се в нея отстъпки - е предлагана без разлики на всички авиокомпании от 1 май 2004 г. Индивидуалните договорни уредби са служили единствено за договаряне на двустранни условия за изпълнението на договора и за подробното определяне на цели. Чрез тези договори не са предоставяни никакви особени предимства.
(100)
FBS се обоснова, че през 2003 г., след провалилата се приватизация въз основа на различното натоварване на капацитета на двете най-важни берлински летища - почти пълно натоварване на летище Tegel без значителни възможности за разширяване за разлика от значителния свободен капацитет на бъдещото летище BER, разположено в Schönefeld - да предприеме мерки, за да развие трайно и икономически ефективно въздушния транспорт в гъсто населения район Берлин.
(101)
Освен това FBS обясни, че в интерес на групата FBS е било необходимо да се запази експлоатацията на летище Schönefeld с оглед на бъдещата експлоатация на летище BER. Според FBS дори едно временно закриване на летище Schönefeld би направило фактически невъзможно постигането на дългосрочната стратегическа цел - експлоатацията на едно централно берлинско летище, разположено в Schönefeld.
(102)
По данни на компанията FBS поради това е било необходимо експлоатацията на летище Schönefeld да се провежда по възможно най-ефективния икономически начин в периода между 2003 г. и откриването на летище BER. FBS допълни, че за по-доброто използване на наличните капацитети на летище Schönefeld по предложение на реномирано консултантско дружество е взето решение за осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи. Тази стратегия се е смятала за икономически най-изгодното решение за FBS, тъй като се е считало за вероятно в краткосрочен план предложената тарифа за таксите с предвидената в нея система на целеви и низходящо градирани финансови стимули да доведе до увеличаване на трафика на летище Schönefeld.
(103)
Според FBS стратегията за нискотарифните превозвачи е била извънредно успешна. Броят на пътниците на летище Schönefeld се е увеличил скокообразно, без пътникопотокът на другите берлински летища да намалее. Компанията FBS подчерта, че повишеният трафик е довел до повишени приходи и икономическите трудности са могли бързо да бъдат преодолени. Още през 2006 г. оперативният резултат (EBIT) на FBS за първи път вече е бил положителен. Според FBS е трябвало да се изхожда от това, че тази положителна тенденция е продължила, което е било от значение преди всичко за възможностите за финансиране на новото летище.
(104)
FBS посочи, че започналата през 2003 г. стратегическа промяна е била крайно необходима по икономически причини и поведението на FBS е било подобно на поведение на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика. Бизнес планът, който е залегнал в основата на стратегията за нискотарифните превозвачи, е позволил на FBS да направи прогнозата, че трафикът на летището няма да остане нерентабилен. Компанията FBS препрати към проучването, възложено на одиторската компания […](„проучване на първия експерт“). Това проучване, изготвено през 2007 г., е потвърдило, че изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи (LCC) и въвеждането на съответна тарифа за таксите са били целесъобразни от гледна точка на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(105)
Компанията FBS заяви, че индивидуалните договори, сключени с определени нискотарифни превозвачи преди влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г., са били необходими, за да предложат на авиокомпаниите стимул да се установят своя база на летище Schönefeld. FBS препрати към второ проучване, възложено на одиторското дружество […], което е било изготвено също през 2007 г. В рамките на това проучване одиторското дружество […] е анализирало рентабилността на различните договори по мярка 3 и е установило, че при сключването на тези договори FBS е имала поведението на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика. Всички индивидуални договори с различни авиокомпании са били сключени с чисто икономическа мотивация с оглед на краткосрочното подобряване на икономическата ситуация на FBS.
(106)
По отношение на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. FBS застъпи становището, че в този случай той е представлявал важна част от осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи и поради това не представлява държавна помощ. Стратегията за нискотарифните превозвачи е предоставила на авиокомпания easyJet, един от водещите нискотарифни превозвачи в Европа, стимул да установи своя база на летище Schönefeld.
(107)
На базата на успешното сключване на договора с авиокомпанията easyJet (разглеждана като „опорен ползвател“) FBS е била в състояние да убеди други авиокомпании да се установят на летище Schönefeld. Договорните отношения с easyJet (включително задължението на авиокомпанията да базира минимален брой самолети на летище Schönefeld) са предоставили на двете страни висока степен на сигурност при планирането и са допринесли значително за повишаването на рентабилността на летище Schönefeld.
(108)
FBS се аргументира, че договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. не се различава фундаментално от тарифата за таксите от 2004 г. и не е довел до недопустимо предоставяне на предимства. Освен това FBS посочи, че договорът за изменение с easyJet от 2007 г. препраща изрично към тарифата за таксите от 2006 г., която е била в сила към тогавашния момент.
(109)
Освен това FBS подчерта, че индивидуалните договори с нискотарифните превозвачи са били сключени преди приемането на Насоките за въздухоплаването от 2005 г. Подписването на някои договори е станало дори още преди приемането на Решението на Комисията относно летище Charleroi (31).
(110)
Независимо от това според FBS на easyJet не е предоставено селективно предимство чрез наемането на помещения на терминал Б. Предоставянето на един цял терминал на easyJet се е състояло по икономически и практически причини поради високия пътникопоток на авиокомпанията на летище Schönefeld. Авиокомпанията easyJet е платила нормалната пазарна цена, която е договорена въз основа на вече събирани наеми на летище Schönefeld. Предоставянето на сектори от терминали е обичайна практика на германските и на международните летища. Освен това не е имало рекламни права, които биха предоставили на easyJet предимство спрямо други авиокомпании, тъй като easyJet - също както всички останали авиокомпании - е получила само права за излагане на марката си в собствения си участък за регистрация и проверка на пътници.
6. СТАНОВИЩЕ НА ГЕРМАНИЯ
6.1. Държавно влияние
(111)
Германия посочва, че средствата на FBS не са контролирани от държавата, нито пък употребата им може да бъде вменена на държавата. Според Германия въпросните стимули и отстъпки не са финансирани с публични средства, а са резултат на бизнес дейността на компания, оперираща съгласно частното право.
(112)
Във връзка с това Германия обясни, че въпреки държавните акционери компанията FBS и нейните дъщерни дружества не са включени в публичното управление, а съзнателно са били подчинени на принципите на конкуренцията и свободния пазар. Германия допълни, че държавните акционери са очаквали от FBS реализирането на печалби.
6.2. Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата (мярка 1)
(113)
Германия застъпи становището, че договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата не съдържа кръстосано субсидиране, което би могло да представлява държавна помощ.
(114)
Германия подчерта, че с оглед на публичното право, както и съгласно законодателството на Съюза (32) берлинските летища са били свързани помежду си в такава степен, че са образували една-единствена „летищна система“. Целта на една такава летищна система е различните летища да бъдат третирани като едно-единствено летище с множество писти за излитане и кацане. Следователно FBS и BFG трябва да бъдат разглеждани като едно-единствено предприятие. Германия посочи, че самата Комисия е посочила договора за управление и прехвърляне на печалбата, общата структура на интернет технологиите, централизираните основни функции и единните бизнес планове като критерии, според които отделни компании в рамките на една група се определят като автономни (33).
(115)
Според Германия прехвърлянето на печалби не е представлявало прехвърляне на разходи от летище Schönefeld на Tegel и Tempelhof. Това не е оказвало никакво влияние върху летищните такси на летище Tegel. Събираните и на трите летища такси са се базирали на направените на всяко летище разходи.
(116)
В допълнение Германия разясни, че FBS както всяко друго частно предприятие е следвала стратегически план, за да постигне печалби в дългосрочен план. Основен признак на този план е създаването на едно-единствено летище за Берлин в Schönefeld.
6.3. Правна валидност на тарифата за таксите от 2004 г.
(117)
Според Германия предварителното заключение на Комисията в решението за откриване, съгласно което тарифи за такси, които не са били безрезервно одобрени от компетентния орган на федералната провинция, не са правно валидни (34), не отразява правилно преобладаващата в Германия правна ситуация. Одобрението съгласно параграф 43 от Правилника за лицензиране във въздушния транспорт от компетентния орган на федералната провинция (35) не е предпоставка за правната валидност на тарифата за таксите. Според постоянната практика на Bundesgerichtshof (Федерален върховен съд, ФВС) и на инстанционните съдилища в Германия при публикуваните тарифи за таксите на летищата се касае за „общи търговски условия“ по смисъла на германското гражданско право (36). Това би означавало, че тарифите за таксите - одобрени от компетентния орган или не - биха имали функциите на търговски условия, предлагани стандартно на авиокомпаниите, които ползват летищата (37).
(118)
По мнението на Германия взаимовръзките по случая са били погрешно оценени от Областния съд Потсдам в неговото решение от 20 октомври 2004 г., на което се позовава комисията в съображение 22 от решението за откриване (38). Освен това срещу това съдебно решение е била подадена въззивна жалба. Във връзка с това Върховният областен съд на Бранденбург е дал съдебното указание, че решението на Областния съд Потсдам не може да се поддържа. Германия обяви, че впоследствие при съдебна спогодба в основното производство между участващите страни в съдебния спор жалбата е била оттеглена. Следователно решението на Областния съд Потсдам никога не е влязло в сила и с оттеглянето на жалбата е станало неефективно, дори и да не е било изрично отменено. Германия посочи, че междувременно Областният съд Потсдам е променил правното си становище и в следващо в значителна степен идентично дело е отхвърлил жалба относно тарифата за таксите на летище Schönefeld.
6.4. Индивидуални договори, сключени между FBS и определени авиокомпании (мерки 2 и 3)
(119)
Германия поясни, че системата за таксите и индивидуалните договорни споразумения с различни авиокомпании на летище Schönefeld трябва да се разглеждат в контекста на изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(120)
Германия посочи, че в този контекст берлинските летища като една- единствена „летищна система“ не са били в конкуренция едно с друго. Летище Schönefeld е имало допълваща функция за разтоварване на летище Tegel, което е достигнало границите на своя капацитет. Стратегията за нискотарифните превозвачи е била законен метод за непряк контрол на натоварването на трафика. Тази стратегия не е довела до намаляване на броя на пътниците на летище Tegel. Нещо повече, двете летища са могли значително да увеличат броя на своите пътници в годините преди започването на официалната процедура по разследване. Освен това въз основа на географското разстояние, и по-специално с оглед на пътниците на нискотарифните превозвачи с разумно отношение към своите разходи берлинските летища не са били в конкурентни отношения с летищата Leipzig, Dresden, Hamburg или Lübeck.
(121)
Според Германия за изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи е било важно да се спечели една авиокомпания като опорен ползвател, която да използва Schönefeld като база. Това е била първата крачка за изграждането на висок обем на трафика на това летище, което е трябвало да направи летище Schönefeld по-привлекателно за други авиокомпании. Ако за летище Schönefeld са били в сила същите условия както за летище Tegel, би било невъзможно да се спечели такъв опорен ползвател, както са показали неуспешните опити през 90-те години на миналия век да бъдат убедени някои авиокомпании да се преместят от летище Tegel на летище Schönefeld. За пренасочването на трафика и ефективното използване на капацитета на Schönefeld е било необходимо да се създадат стимули за въздушен трафик на летище Schönefeld. Чрез осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи авиокомпаниите са получили съответни стимули, към които се е числяла и тарифа за таксите, която е предлагала отстъпки за количество и други финансови стимули.
(122)
Било е необходимо стратегията за нискотарифните превозвачи да бъде осъществена преди влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г. чрез индивидуални договори с няколко авиокомпании, за да се ограничат колкото е възможно по-бързо причинените от летище Schönefeld загуби и да се постигне една преимуществена позиция на бързо разрастващия се тогава пазар на нискотарифните превозвачи. Във връзка с това Германия посочи, че една официална промяна на тарифата за таксите на едно летище би имала като последствие значителни административни разходи и не би могла да бъде завършена достатъчно бързо, за да се започне с изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи колкото е възможно по-бързо, т.е. в края на 2003 г.
(123)
Германия се обоснова, че чрез вземането на обсъжданите мерки FBS се е държала като инвеститор в условията на пазарна икономика, тъй като бизнес решенията на FBS са се основавали на стратегията за нискотарифните превозвачи и индивидуалните договори са били сключени на базата на солиден бизнес план, който е бил разработен от консултантското дружество. Освен това Германия насочи към оценките, извършени от две одиторски дружества, […] и […], които са били възложени от FBS, за да провери дали принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е бил в съответствие със стратегията за нискотарифните превозвачи и с индивидуалните договори, какъвто се твърди, че е случаят.
(124)
Според Германия одиторите са стигнали до заключението, че както по отношение на управленското решение за стратегическо преустройство, така и по отношение на въвеждането на схема за финансови стимули е могло да се потвърди, че един инвеститор в условията на пазарна икономика би взел същите решения в една съпоставима ситуация. Относно договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. и посочените в таблица 6 индивидуални договори (с изключение на договора с V-Bird) […] е изчислило съответните капиталови стойности (нетни настоящи стойности („ННС“)), всяка от които е била положителна. Следователно […] е стигнало до заключението, че инвеститор в условията на пазарна икономика би действал точно по същия начин като FBS. Въпреки това от […] са били изразени съмнения по-специално относно първоначално договорения между страните срок на договора с easyJet от 2003 г. […] се е усъмнило във факта, че предвид този срок на договора (десет години с опция за продължаване с нови десет години) предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика при сключването на подобен договор би взел под внимание влиянието на обмисления договор върху бъдещата експлоатация на летище BER, което е трябвало да бъде открито преди изтичането на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (39). Според […] съществуването на договора с easyJet от 2003 г. е щяло да се отрази отрицателно върху таксите, които FBS би могла да договори с други авиокомпании за използването на летище BER, което би се отразило на рентабилността на бъдещото летище. Германия обаче поясни, че по отношение на първоначално предвидения срок на сключения през 2003 г. договор с авиокомпания easyJet тези съмнения вече не са били съществени, тъй като този договор е бил променен чрез договора за изменение с авиокомпания easyJet от 2007 г. Договорът за изменение е съдържал разпоредба, съгласно която договорът ще бъде в сила до момента на откриване на летище BER, планирано тогава за 2011 г.
(125)
Освен това в своите бележки по становищата на други заинтересовани страни Германия застъпи мнението, че становищата на някои заинтересовани страни относно тарифата за таксите от 2004 г. и относно индивидуалните договори с нискотарифни превозвачи са отчасти погрешни и извадени от контекста. Германия подчерта, че тарифата за таксите за летище Schönefeld е трябвало да стимулира разкриването на нови дестинации и е била недискриминираща, тъй като всяка авиокомпания, която е могла да привлече достатъчен брой пътници или е разкрила нови маршрути или нови честоти на летище Schönefeld, се е възползвала от отстъпките.
6.5. Договор за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. (мярка 4)
(126)
По отношение на използването на терминал Б от авиокомпанията easyJet Германия посочи, че само една част (24 %) от полезната площ на терминал Б е била наета от easyJet. Това, че използването на офис площи и гишета за регистрация и проверка на пътниците в един определен участък на терминала е било предоставено на една определена авиокомпания, е било според Германия обичайна практика на международните летища и не е представлявало привилегировано третиране.
(127)
Във връзка с предоставеното на авиокомпанията easyJet на изключително право Германия заяви, че предвид превозвания от easyJet голям брой пътници използването на терминал Б от други авиокомпании е било невъзможно по практически причини, защото капацитетът на терминала вече е бил надхвърлен поради използването от easyJet.
(128)
Освен това Германия посочи, че на други авиокомпании също е било предоставено изключителното използване на определени участъци на терминали на летище Schönefeld. По-специално групата Lufthansa (Condor, SunExpress и Germanwings) първоначално се е възползвала от изключителното използване на терминал Г, когато този терминал е бил построен през 2004-2005 г.
(129)
Освен това Германия се усъмни в становищата на някои заинтересовани страни във връзка с мярка 4 и твърдеше, че назованите от някои от тези заинтересовани страни данни за наема са неверни и необосновани. Наемът, заплащан от авиокомпанията easyJet, е бил определен във връзка с обичайния пазарен наем за летище Schönefeld. Германия застъпи становището, че противно на твърденията на някои заинтересовани страни наемите на летище Schönefeld не биха могли да се сравняват с тези на летище Tegel.
(130)
По отношение на евентуалните предимства за авиокомпанията easyJet, произтичащи от специалната система за обработване и транспорт на багажа на терминал Б, Германия обясни, че тази система е била изработена от същото предприятие като системата за обработване и транспорт на багажа на терминал A и че тя е била замислена в съответствие със същите технически стандарти. Чрез вграждането на рентгеновата техника системата на терминал Б несъмнено е по-комплексна, от което произтичат по-малкия технически капацитет, по-продължителното време на транспортиране на багажа и по-високата чувствителност на смущения. Следователно системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б представлява в действителност ощетяване на авиокомпания easyJet спрямо авиокомпании, които извършват въздушен трафик през терминал A. Освен това въз основа на разположението на сградите багажът от терминал A може да бъде транспортиран за по-кратко време до чакащия самолет, отколкото от терминал Б. Оттук произтича друго ощетяване за авиокомпания easyJet в сравнение с авиокомпаниите, установени на терминал A.
(131)
Германия изтъкна, че противно на становищата на някои заинтересовани страни системата за обработване и транспорт на багажа за авиокомпания easyJet не е била обновявана. Рентгеновото оборудване е било вградено от съображения за сигурност през 2003 г. само в съществуващата системата за обработване и транспорт на багажа.
(132)
В заключение Германия посочи, че разпределянето на пътникопотока, обработен от авиокомпанията easyJet, на терминал Б е било извършено въз основа на недискриминационни и уместни критерии, действително без предварително публикуване на тръжна процедура, което обаче за такива случаи не се налага нито съгласно германското, нито съгласно правото на Общността. Когато през 2004 г. авиокомпанията easyJet е взела решение да започне летателната експлоатация на летище Schönefeld, е било ясно според Германия, че тази авиокомпания ще има значителен дял от общия трафик на летището. В действителност полетите на авиокомпанията easyJet още през 2004 г. са съставлявали 30 % от целия трафик на летище Schönefeld. Било е подходящо и целесъобразно превозите на авиокомпания easyJet да се съсредоточат на един-единствен терминал, като терминал Б е бил признат за най-подходящия терминал предвид неговия свободен капацитет. Според становището на Германия достъпът на други авиокомпании до летище Schönefeld не е бил нито отказван, нито ограничаван, тъй като летището е предлагало достатъчен капацитет за всички потенциално заинтересовани авиокомпании.
7. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ С ОГЛЕД НА ЗАКОНОДАТЕЛСТВОТО ЗА ДЪРЖАВНАТА ПОМОЩ
(133)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) държавните помощи или помощите, предоставяни от държавни средства, независимо под каква форма, които нарушават или заплашват да нарушат конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производствени отрасли, са несъвместими с вътрешния пазар, доколкото засягат търговията между държавите членки.
(134
Критериите, определени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са кумулативни. За да може да се установи дали при една мярка се касае за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, трябва следователно да бъде изпълнена всяка от следните четири предпоставки. Финансовата помощ:
-
се предоставя от държавата или чрез ресурси на държавата,
-
поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки,
-
нарушава или заплашва да наруши конкуренцията, и
-
засяга търговията между държавите членки.
(135)
В настоящото дело Германия изложи аргумента, че през цялото време FBS е действала като предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е ръководен от съображения за рентабилност, в сравнима ситуация, и следователно от въпросните мерки не е произтекло икономическо предимство, което предприятието не би получило при нормални пазарни условия. Ако тази аргументация действително е вярна, мерките, приведени в действие от FBS, не представляват държавни помощи.
7.1. Принцип на инвеститор в условията на пазарна икономика: общи съображения
(136)
За да прецени дали определен договор, сключен от публично предприятие с трето лице за доставката на стоки или услуги, предоставя на третото лице икономическо предимство, Комисията проверява дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика и е ръководен от съображения за рентабилност, би предприел подобни мерки в сравнима ситуация. Поведението на едно публично предприятие като FBS трябва да се сравни с това на един хипотетичен предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика с оглед на това как би се държал този инвеститор в условията на пазарна икономика при сключването на проблематичната сделка предвид наличната към този момент информация и очакваните развития и независимо от последващите събития.
(137)
Следователно критерият на очакваната рентабилност е от централно значение за въпросното публично предприятие. Това не означава непременно, че инвеститорът трябва да сключи сделка само с оглед на краткосрочната рентабилност, за да не включва сделката държавна помощ. Съгласно решение на Съда поведението на един публичен инвеститор може да бъде сравнено с това на един частен инвеститор, който се ръководи от по-дългосрочни перспективи за рентабилност (40).
(138)
По настоящото дело Комисията провери най-напред дали стратегията за нискотарифните превозвачи, прилагана от FBS от 2003 г., е могла да донесе средно- и дългосрочно положителни резултати и дали би било целесъобразно да се закрие летище Schönefeld от съображения за рентабилност. След това комисията провери всяка отделна мярка, която беше предмет на официалната процедура по разследване, според принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика. Тази проверка показа, че при проучваните мерки не се е касаело за държавни помощи.
7.2. Предварителен анализ: преценка на стратегическите опции на FBS от гледна точна на инвеститор в условията на пазарна икономика
(139)
В раздели 2, 3.1 и 3.2 бяха описани икономическите зависимости, при които FBS е експлоатирала летище Schönefeld в началото на 90-те години на миналия век и през 2003 г.
(140)
Както беше изложено в тези раздели, FBS е експлоатирала също и другите берлински летища Tempelhof и Tegel. Въз основа на особените му условия и градското му разположение летище Tempelhof от самото начало не се е смятало за подходяща инфраструктура за бъдещото разширяване. Tegel е било едно модерно летище, което като цяло е било по-привлекателно от Schönefeld както за авиокомпаниите, така и за пътниците, тъй като е разполагало с модерна инфраструктура и е било разположено по-близо до центъра на града. През 90-те години на миналия век летище Tegel вече е било почти напълно натоварено и не е могло да бъде съществено разширено, за да се предотврати дългосрочният недостиг на капацитет. От друга страна, капацитетът на Schönefeld далеч не е бил изчерпан и летището е могло при необходимост да бъде разширено.
(141)
Втори важен елемент на този фон е била перспективата за създаване на едно-единствено летище за Берлин, което е трябвало да замени всички съществуващи берлински летища и да бъде разположено в Schönefeld. Както е посочено в съображение 14, решението за провеждане на едно такова начинание е било оформено с консенсусното решение между германското федерално правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург през месец май 1996 г.
(142)
Третият важен елемент е бил неуспешният опит през 90-те години на миналия век част от въздушния трафик на летище Tegel да бъде прехвърлена на летище Schönefeld, както и фактът, че след стагнация през втората половина на 90-те години на миналия век въздушният трафик на летище Schönefeld непрекъснато е намалявал между 2000 г. и 2003 г. През 2003 г. държавните органи е трябвало да си признаят, че приватизацията на берлинските летища се е провалила.
(143)
В резултат на това през 2003 г. органите и FBS са проучили различните налични стратегически възможности за FBS. Както беше описано по-горе, по това време целта за създаването на едно-единствено летище за Берлин, разположено в Schönefeld, като се включи част от съществуващата инфраструктура на Schönefeld, не е била поставяна под въпрос (41). Съответно целта на FBS и на държавните органи е била да намерят оптимална стратегия за летище Schönefeld за периода от 2003 г. до планираното за 2011 г. откриване на летище BER. Както вече беше изложено в съображение 28, във връзка с това на консултантското дружество е било възложено проучване („проучването на ККД“), в което е била препоръчана стратегия за създаване на стимули за нискотарифни авиокомпании (стратегията за LCC).
(144)
Наред със стратегията за нискотарифните превозвачи (вариант 1) FBS е разполагала с още два варианта - да продължи стратегията, осъществявана до тогавашния момент на летище Schönefeld (вариант 2) или да закрие временно Schönefeld до откриването на новото летище BER (вариант 3).
7.2.1. Съпоставяне на варианти 1 и 2
(145)
Както ще бъде изложено по-долу, за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност, би било целесъобразно да избере вариант 1 пред вариант 2.
Проучването на консултантското дружество
(146)
Както е изложено в съображения 29 и 30, според консултантското дружество по разнообразни структурни причини е съществувал потенциал за съществено разширяване на въздушния трафик в Берлин и в сравнение с други столични летища през 2003 г. Берлин е притежавал още значителен потенциал за установяване и нарастване на трафика на нискотарифните превозвачи.
(147)
Консултантското дружество е направило сравнение между Берлин и други големи градове по отношение на трафика на нискотарифните превозвачи. От него се вижда, че честотите на нискотарифните превозвачи на жител в района на Берлин са били значително по-ниски (0,011), отколкото в други големи европейски градове като Лондон (0,029), Брюксел (0,040), Кьолн (0,030) и Дъблин (0,051). Освен това сравнението е показало, че процентният дял на честотите на нискотарифните превозвачи от общите честоти в Берлин е бил съществено по-нисък, отколкото в други важни европейски градове. Въз основа на тези цифри процентният дял би могъл да се увеличи приблизително от […] на минимум […] и може би дори на […].
(148)
Въз основа на опита в други важни градове консултантското дружество е преценило, че при мерки за разширяване на трафика на нискотарифните превозвачи две трети от допълнителния трафик на LCC биха били „нови пътници“, т.е. пътници, които не биха летели от Берлин, ако чрез въпросните мерки не би било създадено допълнително предлагане от страна на нискотарифните превозвачи (42). Според консултантското дружество е трябвало да се очаква, че една част от тези „нови пътници“ би била „отклонена“ от други транспортни оператори като железопътен или автобусен транспорт.
(149)
На основата на тези анализи съгласно прогнозата на консултантското дружество потенциалът за допълнителния трафик на нискотарифни превозвачи на Schönefeld между 2003 г. и 2005 г. е достигал краткосрочно повишение с 600 000 до 900 000 допълнителни пътници годишно, както и средносрочно повишение от 300 000 допълнителни пътници годишно между 2005 г. и 2010 г. В резултат на това силно покачване е трябвало да се очаква, че на летище Schönefeld може да бъдат обработени между 3 милиона и 4,2 милиона пътници повече, отколкото през 2003 г. Това е означавало, че през 2010 г. FBS е могла да се надява да постигне общ брой на пътниците между 4,7 милиона и 5,9 милиона на летище Schönefeld (43).
(150)
В допълнение в проучването на консултантското дружество е била оценена подробно осъществимостта на стратегия, насочена към нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, като са били изследвани пречките и факторите, които могат да ограничат успеха на една такава стратегия.
(151)
Първо са били подробно анализирани оперативните изисквания на нискотарифните превозвачи, които се отличават в различни отношения от тези на традиционните авиокомпании. Анализът се основава на ситуацията на редица европейски летища, използвани от нискотарифни превозвачи. Той е показва следните основни изисквания, очаквани от нискотарифните превозвачи:
-
кратки престои на земята (25-30 минути (44)) като най-важно изискване,
-
ограничени до минимум летищни услуги при обработката на пътници и багаж, но висок стандарт на качеството при изискваните услуги,
-
ходене до самолета („Walk-Boarding“) (45) вместо по-скъпото използване на ръкави за пътниците, с кратко разстояние между терминала и перона,
-
проста и функционална инфраструктура без скъпи системи на информационните технологии, интуитивни и прости указатели за движението в рамките на летището,
-
достатъчни транспортни връзки към летището,
-
изключително предоставяне на изходи, гишета за продажба и регистрация и проверка на пътниците, както и предоставяне на достатъчни офис площи за нискотарифните превозвачи.
(152)
Според консултантското дружество летище Schönefeld е могло, общо взето, да изпълни тези изисквания. По-специално на летище Schönefeld в оперативно отношение са били възможни кратковременни престои на земята. Освен това консултантското дружество е подчертало наличието на оптимални транспортни връзки до летището чрез автобусен и релсов транспорт и пътища. Все пак в проучването са били установени различни относително незначителни пропуски и слабости във връзка с Walk-Boarding, изключителното предоставяне на райони от терминала и на офис площи, интуитивните указатели за движението в рамките на летището и отдалечеността между терминалите и пероните. Отчасти предвид решенията, практикувани на други летища и използвани от нискотарифни превозвачи, консултантското дружество е препоръчало редица относително ограничени възможни корекции, за да бъдат изпълнени напълно изискванията на нискотарифните превозвачи, които са били заинтересовани от установяването на своята летателна дейност на летище Schönefeld. Не са били сметнати за необходими големи инвестиции в инфраструктурата или съществени изменения на съществуващата инфраструктура. В частност е изглеждало възможно в рамките на ограничен брой месеци и при ниски разходи да се добавят допълнителни Walk-Boarding-изходи в района на Walk-Boarding на съществуващата инфраструктура.
(153)
Освен това консултантското дружество е оценило конкурентния натиск, на който би била изложена оперативната дейност на нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, ако FBS вземе решение за разширяването по отношение на нискотарифните превозвачи. Консултантското дружество е стигнало до заключението, че конкурентният натиск би бил ограничен, преди всичко защото намиращите се най-близо международни летища, които биха могли да осъществят значителен трафик на нискотарифните превозвачи, като Dresden, Leipzig или Hannover, са твърде отдалечени, за да представляват съществен застрашителен потенциал. Според консултантското дружество това е доказателство, че значителният потенциал за трафика на нискотарифни превозвачи в района на Берлин би могъл в действителност да се реализира на летище Schönefeld.
(154)
Освен това консултантското дружество проучи и анализира различните варианти, с които е разполагала FBS, за да предложи на нискотарифните превозвачи привлекателни летищни такси. Този аспект е бил разглеждан като важен елемент на една възможна стратегия за нискотарифните превозвачи. Действително е безспорно, че въз основа на своята собствена ценова политика по отношение на пътниците, произтичаща от насочената към високи обеми и привлекателни цени стратегия, нискотарифните превозвачи изискват по-ниски летищни такси от летищните оператори. Тъй като при нискотарифните превозвачи освен това често се касае за авиокомпании, предлагащи връзки от типа „точка към точка“ вместо от типа „Hub-and-Spoke“, нискотарифните превозвачи могат много гъвкаво и динамично да разкриват нови въздушни връзки, да прекратяват съществуващи връзки или да повишават или понижават честотите. Така те могат да оказват повече натиск върху летищните оператори, за да постигнат възможно най-ниските летищни такси. Следователно е било ясно, че една стратегия за нискотарифните превозвачи би била осъдена на провал без по-привлекателна система на летищните такси на Schönefeld.
(155)
Вариантите, проучени и оценени от консултантското дружество, са били в частност: i) общо понижаване на летищните такси, ii) отстъпки за количества, iii) диференциация в зависимост от резултата и iv) комбинация от посочените основни варианти. Въз основа на правно проучване и икономическа оценка на тези варианти беше препоръчан подход, състоящ се от комбинацията на общо понижаване на летищните такси, отстъпка за количество за пътническите такси и диференциация при таксите в зависимост от предлаганите услуги, като диференциацията би довела преди всичко до освобождаване от таксите за разполагане при престой на земята под 30 минути. Освен общото понижаване на летищните такси тези мерки са били насочени специално към това да дават предимство само на нискотарифни превозвачи, преместващи се на летище Schönefeld, и не са били предвиждани за авиокомпании, които вече са ползвали Schönefeld. Смисълът на тази стратегия е било привличането на нови авиокомпании без отрицателно влияние върху приходите, които са били генерирани от вече опериращите на Schönefeld авиокомпании.
(156)
Най-накрая консултантското дружество е определило и анализирало различни възможни мерки, с които могат да се повишат необвързаните с въздухоплаването приходи (неавиационни приходи) - особено от експлоатацията на ресторанти и вериги за хранителни стоки, паркинг съоръжения, наветки, рекламни площи и т.н. При тези препоръки са били взети предвид обемът и видът (46) на допълнителния транспорт, който се е очаквал в резултат на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(157)
Консултантското дружество базира своето проучване на солидна методика и проведе подробна оценка, в която бяха взети предвид всички важни фактори. По-специално, задълбочен анализ представлява количественото определяне на потенциала за допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи, което се основава на специфичните характерни признаци на района на Берлин, както и на опита на големи летища, служещи като референция. Също така целесъобразно беше проучването доколко конкурентните летища биха могли да попречат на една стратегия за нискотарифни превозвачи, като заключенията от този анализ са показателни. Проучването на изискванията от страна на нискотарифните превозвачи, които може би са били заинтересовани да установяват своята оперативна дейност на летище Schönefeld, както и определянето на мерки, с които Schönefeld би могло изцяло да изпълни тези изисквания, също са солидни. Този анализ действително е систематичен и много подробен. Същото се отнася и за анализа на различните възможни системи за летищни такси, които са имали за цел да бъдат привлечени нискотарифните превозвачи.
(158)
По-нататък би следвало да се посочи, че в рамките на своето проучване консултантското дружество е изготвило редица документи за FBS, които заедно с изготвените от самата FBS документи (включително предварителен план за финансиране от 5 септември 2003 г. с прогнози за рентабилност) са образували основата за решението на FBS. Таблица 8 съдържа преглед на финансовия резултат, който е бил очакван през 2003 г. въз основа на стратегията за нискотарифните превозвачи и въз основа на стратегия, при която FBS би се концентрирала и за в бъдеще върху традиционния трафик (обозначена в проучването на втория експерт като „вариант 1“). По отношение на стратегията за нискотарифните превозвачи са били взети под внимание два сценария, един „песимистичен сценарий“ и един „реалистичен сценарий“, които се различават по размера на очаквания допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи.
Таблица 8
Финансови последици от вариант 1 и вариант 2 по отношение на очаквания марж на печалбата на Schönefeld в периода 2003-2012 г. (в млн. EUR)
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
Марж на печалбата без нискотарифни превозвачи (вариант 1)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Марж на печалбата с нискотарифни превозвачи (вариант 2 - „песимистичен сценарий“)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Марж на печалбата с нискотарифни превозвачи (вариант 3 -„реалистичен сценарий“)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Източник:
план за финансиране на FBS.
(159)
Поместените по-горе оценки както за „реалистичния“, така и за „песимистичния“ сценарий са получени от прогнозите за допълнителния трафик на нискотарифни превозвачи, изготвени от консултантското дружество. Тези оценки потвърждават като тенденция, че стратегията за нискотарифните превозвачи води до по-благоприятна финансова ситуация, отколкото хипотетичната ситуация, в която FBS продължава да залага на традиционните авиокомпании. Действително при избора на вариант 1 FBS би трябвало да изхожда от допускането за продължаващи значителни загуби до 2012 г., без да може да намали съществено тези загуби. За разлика от това при осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи е могло да се очаква ясно и постоянно намаляване на загубите, като при „реалистичния сценарий“ от 2009 г. е могло да се разчита на възвръщане на рентабилността.
(160)
Заключенията в проучването на консултантското дружество във връзка със собствените прогнози на FBS биха били разглеждани като солидна основа за стратегическо решение от предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност. За един такъв предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика следователно би било целесъобразно да избере вариант 1 вместо вариант 2.
Проучването на първия експерт
(161)
Както вече беше посочено, FBS е възложила на одиторското дружество […] („първи експерт“) проучване („проучване на първия експерт“), за да подложи на стрес тест материалите, на които се е основала FBS при вземането на решението относно стратегията за нискотарифните превозвачи. В проучването, завършено през 2007 г., беше направено заключението, че от гледна точка на инвеститор в условията на пазарна икономика е целесъобразно стратегията за нискотарифните превозвачи да се въведе със съответната тарифа за таксите, т.е. с тарифата за таксите от 2004 г. Като основа за анализа първият експерт е използвал редица документи от 2003 г., и по-специално план за финансиране, изготвен от FBS за периода от 2004 г. до 2012 г., както и документи, изготвени от консултантското дружество в рамките на неговото проучване за FBS.
(162)
Заключенията на първия експерт съответстват на заключенията в проучването на консултантското дружество. Дори и проучването на първия експерт да не е меродавно за преценката на Комисията, то представлява допълнителен елемент, който потвърждава, че за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика би било целесъобразно избере вариант 1 пред вариант 2.
Заключение
(163)
С оглед на предходните съображения се прави заключението, че за предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност на мястото на FBS, би било целесъобразно през 2003 г. за избере вариант 1 вместо вариант 2.
7.2.2. Вариант 3 в сравнение с варианти 1 и 2
(164)
Както вече беше споменато, закриването на летище Schönefeld (вариант 3), поне до откриването на летище BER, е било възможен вариант за FBS. FBS би е могла да вземе това решение не едва през 2003 г. (годината, в която FBS е взела решението за въвеждането на стратегията за нискотарифните превозвачи), а също така по-рано или по-късно. От наличните документи става ясно, че FBS вероятно никога не е вземала сериозно под внимание този вариант, поне не и от сключването на договора за управление и прехвърляне на печалбата през 1992 г. Освен това предимствата на този вариант не са били анализирани в проучването на консултантското дружество.
(165)
За да се прецени дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би определил този вариант като по-благоприятен в сравнение с варианти 1 и 2, е важно да се вземе под внимание проектът BER. Както е представено в съображение 14, планирането на изграждането на едно-единствено летище в Берлин е започнало през януари 1992 г., а на 20 юни 1993 г. е било оповестено, че районът южно от Schönefeld в съседство със съществуващото летище е включен в подбора като едно от възможните местоположения за инфраструктурата на новото летище BER. Така още през 1992 г./1993 г. вариантът за разполагането на единственото ново летище за Берлин в Schönefeld е бил нещо повече от неясна възможност. С консенсусното решение, подписано между федералното правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург на 28 май 1996 г., тази възможност се е превърнала в реалност, която оттогава никога не е била поставяна под въпрос.
(166)
В този контекст закриването на летище Schönefeld би донесло на един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, редица сериозни вреди. Първо трябва да се припомни, че докато летище Tempelhof постепенно е прекратявало оперативната си дейност, Tegel от 90-те години на миналия век е оперирало все повече на границата на своя капацитет. Освен това, както показва таблица 1, трафикът на летище Tegel значително се е увеличил от този период (47). Летище Tegel не е могло по никакъв начин да се справи с целия трафик в района на Берлин. Летище Schönefeld е било необходимо, за да се осигури достатъчен летищен капацитет в Берлин и закриването на Schönefeld би довело до съществен недостиг. Действително между 1991 г. и 2003 г. на летище Schönefeld са били обработени между 13 % и 20 % от целия пътнически въздушен транспорт в Берлин. От Schönefeld е имало нужда преди всичко в пиковите часове, т.е. в часовете, в които в Берлин е трябвало да се обработят голям брой чартърни полети. Освен това летище Schönefeld е било абсолютно необходимо и за товарните полети, тъй като Schönefeld за разлика от Tegel има лиценз за 24-часово опериране и следователно там може да се изпълняват и нощни полети. Освен това летищата Tegel и Tempelhof не са могли да бъдат разширени така, че да бъде преодолян дългосрочно недостигът на капацитет (48).
(167)
Към това се прибавя и фактът, че самото летище Schönefeld е разполагало със значителен свободен капацитет и следователно е могло да обработва допълнителен трафик. Както показва таблица 1, функционирането на летище Schönefeld е давало възможност за явно увеличаване на берлинския въздушен трафик с течение на времето, и особено след въвеждането на стратегията за нискотарифните превозвачи през 2003 г. Действително трафикът в Берлин между 2003 г. и 2006 г. се е увеличил от 13,3 милиона на 18,4 милиона пътници, като над 80 % от това увеличение са били поети от летище Schönefeld. По тази причина закриването на летище Schönefeld би отнело на Берлин не само една съществена част от съществуващия трафик, но и значителен потенциал за растеж.
(168)
Перспективата, че закриването на едно летище би могло да доведе до недостиг на капацитет в района, в който е установено летището, и да ограничи възможностите за увеличаване на въздушния трафик в този район, сама по себе си не би разубедила непременно един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който се ръководи по-скоро от съображения за рентабилност, отколкото от публични политически цели. В настоящия случай обаче закриването на летище Schönefeld и произтичащите от това последици за целия капацитет на летищната инфраструктура в района на Берлин и следователно за целия въздушен трафик в този район биха се отразили в значителна степен върху трафика на летище BER в качеството му на единственото бъдещо летище в района на Берлин в началото на неговата експлоатация. При едно закриване на Schönefeld летище BER би започнало своята експлоатационна дейност при много по-неблагоприятни търговски условия, т.е. с един значително по-нисък трафик, отколкото ако Schönefeld продължи да извършва своята дейност. Този факт би възпрял един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS от закриване на летище Schönefeld, тъй като закриването би се отразило на рентабилността на предприятието.
(169)
Ако Schönefeld е било закрито преди откриването на летище BER FBS е трябвало да създаде целия първоначален трафик на BER. За тази цел тя е трябвало да убеди опериращите на летище Tegel авиокомпании да преместят оперативната си дейност на новото летище (вместо само да прекратят експлоатация). Освен това FBS е трябвало да убеди авиокомпании, които не са летели до Берлин, да започнат летателна дейност в Берлин. Една такава ситуация би била значително по-неблагоприятна, отколкото ако Schönefeld би продължило да е в експлоатация при откриването на летище BER. При този сценарий един съществен дял от първоначалния трафик на новото летище би бил създаден по „естествен“ начин чрез вече опериращи на летище Schönefeld авиокомпании, както и чрез авиокомпании, които е могло да бъдат спечелени от 2003 г. въз основа на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(170)
Освен това закриването на летище Schönefeld би оказало голямо влияние върху проекта BER, свързано с управлението. Закриването на летище Schönefeld би означавало оттегляне на оперативния му лиценз. Следователно за новото летище биха били необходими съвършено нова процедура на планиране и напълно нов оперативен лиценз. За разлика от това при едно продължаване на експлоатацията на летище Schönefeld за откриването на BER би било необходимо само разширяване на оперативния лиценз на Schönefeld. Това би довело до значително по-прост процес на управление с отчетливо по-ниски разходи, по-нисък разход на време и значително по-ниска степен на несигурност по отношение на изхода на процеса. В случай на една напълно нова процедура на планиране и нови оперативни лицензи неясният изход от оценката на въздействието върху околната среда на проекта би представлявал особено висок фактор на несигурност. Освен това е налице единодушие за това, че с оглед на общественото одобрение един напълно нов проект за летище е значително по-деликатен въпрос, отколкото само разширяването на вече използвани летищни инфраструктури.
(171)
Прекратяването на експлоатацията на летище Schönefeld би довело също така до разходи с оглед на освобождаването на работници, както и на необходимите по-късно при откриването на летище BER привличане, назначаване и обучение на нови служители. Това би довело до допълнителни разходи и оперативни затруднения в сравнение със сценарий, при който персоналът на летище Schönefeld би бил непосредствено на разположение, за да бъде използван при откриването на новото летище.
(172)
Количественото определяне на изложените по-горе аспекти е много трудно преди всичко поради това, че те се отнасят до кратко-, средно- и дългосрочната икономическа ситуация на едно бъдещо летище. Безспорно е обаче, че тези аспекти влияят съществено върху икономическите условия за откриването и експлоатацията на летище BER, както и върху осъществимостта на проекта, който е от голямо стратегическо значение за FBS. По тази причина тези отрицателни обстоятелства, дори на качествена основа, трябва да се разглеждат като достатъчно сериозни и поради това те надхвърлят евентуалните предимства, които би довело до закриването на летище Schönefeld под формата на спестявания при фиксираните разходи. Това е в сила особено тогава, когато е могло да се очаква, че една стратегия, насочена към разширяването на трафика на нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, би довела до положителни търговски резултати.
7.2.3. Заключение от предварителния анализ
(173)
Предвид на гореизложеното се прави заключението, че от гледна точка на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, не би било целесъобразно летище Schönefeld да се закрие между 1992 г. и откриването на летище BER. Освен това един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би взел решение в полза на първия от трите стратегически варианта, които са били на разположение през 2003 г., т.е. в полза на стратегията за нискотарифните превозвачи, а не на варианти 2 или 3. Като част от тази стратегия той би предложил привлекателни летищни такси за нискотарифните превозвачи (и/или финансови стимули за намаляване на разходите за летищните такси), за да ги спечели да се установят на летище Schönefeld.
7.3. Оценка на договора за управление и прехвърляне на печалбата (мярка 1)
(174)
В решението за откриване Комисията си зададе въпроса дали с оглед на трайните загуби на летище Schönefeld поведението на FBS е било като поведението на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, когато е покривала загубите, понесени на нивото на групата FBS на летище Schönefeld, чрез печалбите, генерирани от експлоатацията на Tegel и Tempelhof (49).
(175)
Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата е бил подписан на 6 август 1992 г., т.е. много преди публикуването на съдебното решение по делото Aéroports de Paris (50) на 12 декември 2000 г. По тази причина Германия е могла с право да се основе на това, че финансирането на летищната инфраструктура не е представлявало държавна помощ; съответно не е било необходимо Комисията да бъде уведомена за тези мерки. От това следва, че Комисията не може понастоящем въз основа на разпоредбите за държавните помощи да поставя под въпрос правомерността на мерките за финансиране, които са били предприети преди решението по делото Aéroports de Paris (51), т.е. преди 12 декември 2000 г. (52) Поради това само от посочената по-горе дата договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата би могъл потенциално да представлява държавна помощ. Следователно времевата рамка на проучването на Комисията относно тази мярка е ограничена върху периода от 12 декември 2000 г. до деня на откриването на официалната процедура по разследване.
(176)
Както беше обяснено от Германия, сключването на договори за управление и прехвърляне на печалбата в рамките на една група от предприятия е обичайна бизнес практика, особено от съображения, свързани с корпоративния данък. Освен това е обичайно „уравняването“ на загуби и печалби, възникнали в различни предприятия от една и съща група. Това може да стане под формата на договор за прехвърляне на печалбата, както и като чисто изплащане на дивидент от дъщерните дружества на дружеството майка. В това отношение самият факт, че през 1992 г. групата FBS е сключила договор за управление и прехвърляне на печалбата и той продължава да е в сила, не може да се разглежда като държавна помощ.
(177)
Във връзка с принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика Комисията вече обясни: „(…) че за предприемаческите инвестиционни решения е необходима голяма свобода на решенията. Принципите [принцип на инвеститора, действащ в условията на пазарна икономика] трябва обаче да намират приложение тогава, когато е напълно извън съмнение, че няма друго правдоподобно обяснение за предоставянето на публични средства освен това да бъдат смятани за предоставяне на помощ. Те биват прилагани и тогава, когато в едно държавно холдингово дружество нерентабилни части на дружеството биват субсидирани от рентабилни части на дружеството. Това се случва в частни предприятия, когато съответното предприятие следва стратегически план с перспектива за по-дългосрочно реализуеми печалби или когато кръстосаното субсидиране представлява като цяло общо предимство за групата предприятия. В случаите на кръстосано субсидиране в държавни холдингови дружества Комисията ще взема под внимание подобни стратегически цели“ (53).
(178)
Следователно в този случай кръстосаното субсидиране не може да бъде разглеждано като предоставяне на предимство на летище Schönefeld, ако то е част от стратегически план с по-дългосрочно реализуеми печалби или ако то представлява предимство за групата FBS като цяло.
(179)
С оглед на всички причини, изложени в раздел 7.2.2, поне от 1992 г. и следователно дълго време преди решението по делото Aéroports de Paris (54) е било ясно, че е било целесъобразно да се запази експлоатацията на летище Schönefeld вместо то да бъде закрито, дори и ако то би генерирало загуби за много години напред. Закриването на Schönefeld би причинило на летище BER (което като бъдещо единствено летище на Берлин е трябвало да носи печалби поне дългосрочно) дори тежка икономическа вреда и освен това би поставило под съмнение осъществимостта на този важен стратегически проект. Решението да се построи едно-единствено летище в Берлин се е основавало не само на съображения относно използването на площта и околната среда, но е отчело и очакваното увеличение на трафика и повишаващите се приходи. Както е посочено в решението на Комисията относно разрешението за държавни помощи за летище BER, успехът е зависел от очакваното увеличаване на пътниците в Берлин (55) на едно-единствено летище (56). За поддържането на експлоатацията на Schönefeld и евентуално с цел да се превърне Schönefeld в рентабилно летище (най-напред, като бъдат насърчени авиокомпаниите да установят оперативната си дейност на Schönefeld, и впоследствие, чрез изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи), е трябвало да бъде осигурена рентабилността на летището, като част от реализираните печалби на Tegel и Tempelhof са били използвани за финансирането на Schönefeld. Следователно кръстосаното субсидиране в този случай е част от „стратегически план/планове с перспективата за по-дългосрочно реализуеми печалби“ и представлява във всеки случай за групата FBS като цяло дългосрочно предимство в сравнение с една хипотетична ситуация, в която летище Schönefeld би било закрито. FBS е могла да очаква, че тези дългосрочни предимства - успешното откриване и печелившата експлоатация на едно-единствено ново летище за района на Берлин (както и очакваните печалби от експлоатацията на Schönefeld след няколко години на практическо прилагане на стратегията за нискотарифните превозвачи - ще надхвърлят загубите, натрупани от Schönefeld преди откриването на летище BER.
(180)
Следователно групата FBS не е предоставила икономическо предимство на летище Schönefeld чрез сключването и продължаването на договора за управление и прехвърляне на печалбата и чрез запазването на експлоатацията на Schönefeld (57). Сключването на договора за управление и прехвърляне на печалбата и неговото изпълнение от 12 декември 2000 г. следователно не представляват държавна помощ.
7.4. Договори между FBS и определени авиокомпании: предварителни бележки
(181)
Преди оценката на договорите, сключени между FBS и определени авиокомпании, е целесъобразно да бъдат направени няколко предварителни забележки, особено в светлината на решението на Съда по случая Charleroi („решение по дело Charleroi“) (58), което беше обявено, след като беше открита официалната процедура по разследване в настоящия случай.
7.4.1. Прилагане на принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика по отношение на договорите, сключени между FBS и определени авиокомпании
(182)
Някои заинтересовани страни твърдяха по същество, че засегнатите договори са осигурили на съответните авиокомпании икономическо предимство, тъй като предлаганите с тези договори условия са се отклонявали от действащия на летище Schönefeld общ регламент за летищни такси, съответно тъй като не на всички авиокомпании без изключение са били предложени същите условия.
(183)
Повдигнатият чрез тези аргументи важен въпрос е следният: ако за едно летище, чийто оператор е публично предприятие, е в сила публична система на таксите и ако операторът на летището предлага отстъпки върху тези такси или финансови стимули със същия ефект като тези отстъпки (59), създават ли тези отстъпки и стимули (60), сами по себе си и при всички обстоятелства икономическо предимство на съответните авиокомпании?
(184)
Отговорът на този въпрос е отрицателен. В решението по делото Charleroi, в което по-специално става дума за това, че регионът Валония е предложил на една авиокомпания отстъпка на летище, за което регионът е притежавал правомощия да определя летищните такси, Съдът постанови следното: „Самото обстоятелство, че в конкретния случай регионът Валония има регулаторни правомощия за определяне на летищните такси, не изключва, че проверката на една система за отстъпки за тези такси, тъй като тя може да бъде въведена от частен икономически оператор, трябва да бъде извършена според принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика.“ (61). От това следва, че отстъпките върху летищни такси (или финансови стимули, които намаляват нетния паричен поток от авиокомпаниите към летищния оператор) не представляват автоматично икономическо предимство. За да може да се оцени дали случаят е такъв, трябва да се провери дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарната икономика и ръководен от съображения за рентабилност, би предоставил на конкретната авиокомпания подобни отстъпки или стимули (62).
(185)
За един разумен инвеститор, който действа според принципите на пазарната икономика и е оператор на летище, може да има много причини да не предложи на всички авиокомпании същите условия. В частност може да бъде целесъобразно да се предоставят на авиокомпаниите, които осигуряват на летището голям пътникопоток, определени финансови стимули (също и под формата на маркетингови субсидии) и специални отстъпки върху публикуваните летищни такси. Такива изгодни условия могат да бъдат обективно оправдани от очаквания допълнителен трафик и с оглед на приходите от необвързани с авиацията дейности, генерирани чрез този допълнителен трафик (63). Допълнително основание представлява това, че маржът на пътник, който се получава от заплащаните от авиокомпанията летищни такси, може да бъде значителен в абсолютна стойност в светлината на пътникопотока, за който става въпрос, дори ако този марж бъде намален чрез отстъпките и финансовите стимули.
(186)
Един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е оператор на летище, може да вземе предвид многобройни фактори при определянето на условията, предложени на авиокомпаниите. Те включват не само очаквания допълнителен трафик, но и момента, в който се водят преговорите за договора с авиокомпанията (както и ситуацията, в която се намира по това време летището особено с оглед на натоварването на капацитета му), маршрутите, които авиокомпанията възнамерява да обслужва (64), оперативните изисквания на авиокомпанията на летището, вида на необходимите на летището услуги и техните признаци, натиска, оказван от авиокомпаниите по време на преговорите (65), и т.н.
(187)
За един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е оператор на летище, следователно може да бъде оправдано да предложи различни условия по отношение на летищните такси и финансовите стимули на различните авиокомпании, било то под формата на двустранни договори или под формата на системи за отстъпки и стимули, съдържащи се в правните актове за определяне на таксите (66). За целите на оценката, дали такива отстъпки и финансови стимули представляват икономическо предимство, трябва да се установи дали към момента на вземането на решение да предложи отстъпките и стимулите летищният оператор е могъл, преценявайки разумно, да изхожда от факта, че това решение е изгодно, или с други думи, че в сравнение с хипотетичната ситуация то води до по-висока печалба (или по-ниски загуби).
(188)
Освен това в противовес на твърденията на някои заинтересовани страни за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика няма причини да гарантира по отношение на условията, които един летищен оператор предлага на авиокомпаниите чрез двустранни договори (например специални субсидии за откриването на нови маршрути) и които не произтичат от съдържащите се в публикувана тарифа за таксите общи системи за отстъпки и стимули, че тези условия се базират на общи и прозрачни критерии, които се отнасят за всички авиокомпании. При договарянето на двустранно споразумение с една авиокомпания от един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика се очаква да не се ръководи от редица предварително определени прозрачни критерии, които ограничават неговата свобода на действие при преговорите, а по-скоро да прецени всички важни аспекти на предложените от авиокомпанията услуги. По тази причина не са от значение изложените от някои заинтересовани страни мнения по делото по отношение на липсващата прозрачност на предложените от FBS отстъпки и финансови стимули в контекста на прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
7.4.2. Законосъобразност на тарифата за таксите от 2004 г. и на двустранните договори между FBS и различни авиокомпании съгласно националното право
(189)
Въпросът, дали Тарифата за таксите от 2004 г. е влязла в сила съгласно националното право или не, е несъществен в контекста на прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, дори да е важен съгласно германското право. Фактът, че една направена отстъпка върху общоприложими летищни такси или финансов стимул със сравним ефект под формата на двустранен договор, а не в рамките на една обща система, съдържаща се в публикувана тарифа за таксите, е несъществен. Факт е, че един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика може да вземе решение да предостави отстъпки или стимули чрез единия от двата механизма и рентабилността на едно такова решение не зависи от избрания механизъм. Следователно е от значение въпросът дали условията, предложени от FBS на определени авиокомпании, са резултат от самото прилагане на действаща приложима тарифа за таксите или от двустранни споразумения.
(190)
Освен това въпросът дали съгласно националното право FBS е била оправомощена да сключи двустранни договори, в които се определят условията, които се различават от действащата тарифа за таксите (67), също така е без съществено значение. По този въпрос в решението по делото Charleroi Съдът констатира: „(…) не е необходимо да се взема под внимание съвместимостта на поведението на институция, предоставяща държавна помощ, с националното право, когато става въпрос за това дали тази институция е действала съгласно принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, или е предоставила икономическо предимство в нарушение на член 87, параграф 1 от Договора за създаването на ЕО“ (68).
7.4.3. Въздействия на условията, предложени на авиокомпаниите, опериращи на летище Tegel
(191)
В становищата на някои заинтересовани страни беше изложен аргументът, че опериращите на летище Schönefeld авиокомпании са субсидирани от опериращите на летище Tegel авиокомпании чрез по-ниски летищни такси и други изгодни условия. Това предполагаемо кръстосано субсидиране е резултат от това, че FBS компенсира ефекта на ниските такси на летище Schönefeld чрез високи такси на летище Tegel.
(192)
В тези становища се твърди, че предлаганите на летище Schönefeld условия не биха представлявали държавна помощ само ако съответстват на условията на летище Tegel.
(193)
Това обаче не е така. Първо, летище Tegel и летище Schönefeld се различават не само във връзка с летищните такси, а в много отношения, преди всичко предвид вида инфраструктура на летището и разстоянието от центъра на града. Поради това, сравнени едно с друго, те не могат да бъдат разглеждани като пълни заместители. Това се потвърждава от неуспешния опит да бъдат привлечени авиокомпании да преместят авиационната си експлоатация от летище Tegel на летище Schönefeld преди изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(194)
Освен това авиокомпаниите не са „принудени“ да оперират от Tegel или Schönefeld. Освен това авиокомпаниите разполагат с още два варианта: да не оперират нито от Tegel, нито от Schönefeld или да използват тези летища с по-нисък капацитет (и да използват своите самолети и екипажи по други маршрути освен от Берлин, тъй като опитът сочи, че нискотарифните превозвачи могат много бързо да нагодят своя капацитет спрямо нови пазарни условия). Следователно всеки опит от страна на FBS да наложи на една авиокомпания, която обмисля да започне летателна дейност на летище Schönefeld, същите условия като на летище Tegel, би могъл да доведе до това авиокомпанията да се откаже от плановете си и да реши да не оперира нито от Schönefeld, нито от Tegel или да предлага по-малко полети от Берлин.
(195)
Следователно за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика не би имало причини при определянето на таксите за летище Schönefeld да вземе под внимание условията, преобладаващи на летище Tegel. Въз основа на същите съображения и с оглед на ограниченото икономическо значение, на намаляването или на закриването на Tempelhof за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика не би имало също така никаква причина да вземе под внимание условията на Tempelhof при определянето на таксите на Schönefeld.
7.4.4. Прилагане на принципа на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика по отношение на договорите, сключени между летището и авиокомпаниите
(196)
Комисията констатира, че въпросните договори трябва да се разглеждат като част от стратегията за нискотарифните превозвачи, която е имала за цел да доведе до положителни стопански резултати за летище Schönefeld в средносрочен и в дългосрочен план.
(197)
За оценката, дали един от проблематичните договори предоставя икономическо предимство, трябва да се изследва дали към момента на сключването на договора един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика би изходил от това, че чрез конкретния договор може да бъде постигната по-висока печалба, отколкото би било възможно по друг начин. Тази по-висока печалба се изчислява чрез разликата между вероятно постигнатите чрез договора увеличени приходи (т.е. разликата между приходите, които биха били постигнати, ако се сключи договорът, и приходите, които биха били постигнати без наличието на договор) и вероятно произтичащите от договора увеличени разходи (т.е. разликата между разходите, които биха възникнали, ако договорът би бил сключен, и разходите, които биха възникнали без договор); полученият паричен поток трябва да се намали чрез съответен сконтов лихвен процент.
(198)
Освен това в настоящото разследване трябва да се вземат предвид всички важни увеличени приходи и разходи във връзка със сделката. Различните елементи (отстъпки върху летищни такси, субсидии за маркетинг, други финансови стимули) не бива да бъдат оценявани отделно. За тази цел трябва да се има предвид следният пасаж от решението по делото Charleroi: „В рамките на прилагането на критерия за частния инвеститор една търговска сделка (…) трябва да бъде разглеждана в нейната цялост, за да се провери дали държавната институция и контролираната от нея институция като цяло са имали поведението на пазарно ориентирани икономически субекти. Комисията трябва при оценяването на спорните мерки да вземе предвид всички съответни аспекти на спорната мярка и нейния контекст […]“ (69).
(199)
Очакваните увеличени приходи трябва да включват по-специално приходите от летищните такси, като се вземат предвид отстъпките и очакваният допълнителен трафик вследствие на сключването на договора, както и вероятните необвързани с въздухоплаването приходи, генерирани в резултата на допълнителния трафик. Очакваните увеличени разходи трябва да включват предимно всички увеличени оперативни и инвестиционни разходи, които не биха възникнали, ако договорът не би бил осъществен; освен това увеличените разходи трябва да включват разходите за маркетингови субсидии и за други финансови стимули.
7.5. Оценка на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (мярка 2)
(200)
Договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. беше сключен преди влизането в сила на Тарифата за таксите от 2004 г. за първоначален срок от 10 години с опцията договорът да бъде продължен с нови десет години.
(201)
Германия представи документи, от които се виждат предварително изготвените финансови прогнози за проекта, които се опират по-специално на прогнозите на FBS от 17 декември 2003 г., т.е. преди сключването на договора между FBS и авиокомпанията easyJet на 19 декември 2003 г. (вж. във връзка с това съображение 37). FBS е изхождала от това, че в периода от 2004 г. до 2012 г. договорът би донесъл годишно увеличение на нейната оперативна печалба и че през 2010 г. би била достигната оперативната точка на рентабилност (break-even).
Таблица 9
Прогнози на FBS относно допълнителната оперативна печалба вследствие на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. (в млн. EUR)
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
Оперативна печалба без easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Допълнителна оперативна печалба с easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Общо оперативна печалба
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(202)
Комисията разглежда тези прогнози и залегналите в тях предположения като солидна основа за подписване на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(203)
Очакваните прогнози за трафика въз основа на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. са били изчислени на базата на броя самолети, които авиокомпания easyJet е следвало в съответствие с договора да разположи за местопребиваване на летище Schönefeld с течение на времето, както и на базата на фактор на натоварване от […], който се явява правдоподобен с оглед на обичайните фактори на натоварване на нискотарифните превозвачи.
(204)
В бизнес плана бяха взети предвид прогнозите за всички съответни увеличени разходи и приходи, включително за обвързаните и необвързаните летателната дейност категории приходи, и разходите за финансовите стимули за авиокомпанията easyJet. В тези прогнози бяха отчетени по-специално допълнителният трафик и допълнителните движения на въздухоплавателни средства, които са били очаквани въз основа на договора и на договорните условия.
(205)
За да бъде подложено това стратегическо решение на стрес тест, накрая FBS възложи на одиторската фирма […] („втори експерт“) да провери дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би подписал този договор през 2003 г. В тази експертиза („проучване на втория експерт“), която е била приключена през 2007 г., обект на проучване бяха и договори с други авиокомпании.
(206)
Вторият експерт базира своя анализ на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. на прогнозите на FBS, споменати в съображение 158.
(207)
Вторият експерт провери подробно солидността на изготвените от FBS прогнози за приходите и разходите и въз основа на информацията, която е била на разположение към момента на сключването на договора, и предприе корекции в предположенията на FBS, когато е бил на мнение, че те са неуместни.
(208)
Във връзка с това вторият експерт предприе корекция в бизнес плана, за да включи инвестиционни разходи в размер на […] млн. EUR за създаването на допълнителни перони за авиокомпанията easyJet на терминал Б. По-нататък са били извършени корекции, за да се вземе предвид фактът, че прогнозите на FBS са се основавали на проект на договора с easyJet, който не е съвпадал напълно с окончателно подписания договор. Впоследствие вторият експерт предприе корекции в бизнес плана, за да осигури съответствие в пълен обем между бизнес плана и условията на подписания договор.
(209)
Освен това вторият експерт е изчислил на базата на прогнозите на FBS (с посочените по-горе корекции) капиталовата стойност (нетна настояща стойност) на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. за периода 2004-2007 г. към стойността на 30 декември 2003 г. Капиталовата стойност на един динамичен ред от очаквани парични потоци (входящи и изходящи плащания) се определя като намалената сума на отделните очаквани парични потоци по време на съответния период. Капиталовата стойност е икономически показател, който предприятията използват за оценка на рентабилността на един проект. Вторият експерт е изчислил съвкупната капиталова стойност на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. в края на всяка година до изтичането на договора. За тази цел вторият експерт е изчислил приложимия за сконтирането на паричните потоци сконтов лихвен процент по класическия метод на модела за ценообразуване на капиталовите активи (Capital Asset Pricing Model, CAPM) (70), така че сконтовият лихвен процент е отразявал по по-ефективен начин капиталовите разходи на FBS през 2003 г.
(210)
Получените капиталови стойности са дадени в таблица 10:
Таблица 10
Капиталови стойности на паричните потоци, очаквани вследствие на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г.
Съвкупни капиталови стойности в края на годината (стойност към 30 декември 2003 г.):
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
2013 г.
2014 г.
2015 г.
2016 г.
2017 г.
2018 г.
2019 г.
2020 г.
2021 г.
2022 г.
2023 г.
2024 г.
Капиталова стойност
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(в млн. EUR)
Източник:
Проучване на втория експерт.
(211)
Всички тези капиталови стойност са положителни и потвърждават, че сключването на договора с авиокомпания easyJet през 2003 г. е било целесъобразно.
(212)
Вторият експерт е отбелязал в своя доклад, че ефектът на договора в първоначалния му вариант, т.е. за срок от десет години с опцията да бъде продължен с нови десет години, за летище BER не е бил взето предвид от FBS през 2003 г., когато е било подложено на проверка сключването на договора. Според втория експерт договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. с неговите първоначални условия би трябвало е в сила дълго време след планираното за 2011 г. откриване на летище BER. Освен това този договор е предвиждал условия, които очевидно са били по-изгодни, отколкото условията в общата тарифа за таксите, планирана за летище BER при неговото откриване. Следователно според втория експерт е съществувал рискът, че съществуващият договор с авиокомпания easyJet от 2003 г. би могъл да доведе до това други авиокомпании да поставят FBS под значителен натиск, за да намалят разликата между общите такси, действащи на летище BER, и договорените с easyJet такси. През 2003 г. този риск без съмнение е бил изключително нисък, трудно предвидим с оглед на бързо променящия се пазар на нискотарифните превозвачи и изобщо не е било възможно той да бъде определен в количествено изражение. В действителност този риск никога не се е осъществил. Договорът за изменение с авиокомпания easyJet от 2007 г., който е трябвало да изтече към момента на откриване на летище BER, е заменил договора с easyJet от 2003 г.
(213)
Второто проучване следователно потвърждава, че един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, би сключил договора с авиокомпания easyJet от 2003 г.
(214)
В заключение трябва да се констатира, че договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. не съдържа държавна помощ.
7.6. Оценка на договорите с други авиокомпании (мярка 3)
(215)
Решенията на FBS за сключването на договори с авиокомпаниите Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle и Aer Lingus са се основавали също така на предварителни прогнози за увеличения трафик, както и за увеличените приходи и разходи, според които сключването на тези договори е било рентабилно.
(216)
За всеки от тези договори прогнозите за очаквания трафик са били изчислявани на базата на броя движения на въздухоплавателни средства и на защитими предположения по отношение на техния коефициент на натоварване, очаквани с оглед на планираната дейност на авиокомпаниите. В тези прогнози са били взети предвид прогнозите за всички съответни увеличени разходи и приходи, включително на обвързаните и на необвързаните с летателната дейност категории приходи, и разходите за предлаганите от FBS финансови стимули за авиокомпаниите.
(217)
Както в случая с договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. предварителните прогнози на FBS бяха подложени на стрес тест от втория експерт. Стрес тестът е показал, че сключването на договор с тези авиокомпании би довело за в бъдеще при всеки договор за всяка година от общия срок на договора до увеличени приходи, които биха надхвърляли увеличените разходи (въпреки други по-скоро предпазливи заключения). Това заключение е резултатът от анализа, който вторият експерт е извършил за всеки договор на базата на тези коригирани прогнози, които са в пълно съответствие с методиката, описана в разделите 7.4.4. и 7.5. Вторият експерт е основал своята проверка и корекции изключително на данните и прогнозите, с които е разполагала FBS към момента на проверката на сключването на договора.
(218)
Таблица 11 съдържа предварителните капиталови стойности, изчислени от втория експерт за осем от общо деветте въпросни договора за периода на предвидения срок на договора, към момента на съответното сключване на договора.
Таблица 11
Капиталови стойности на договорите между FBS и различни нискотарифни превозвачи
Авиокомпания/договор
Предвиден срок на договора
Капиталова стойност за срока на договора
(в EUR)
Ryanair (първи договор)
1 май 2003 г. до 30 април 2004 г.
[…]
Ryanair (втори договор)
1 май 2003 г. до 30 април 2008 г.
[…]
Germanwings (първи договор)
26 октомври 2003 г. до 31октомври 2006 г.
[…]
Germanwings (втори договор)
1май 2004 г. до 30 април 2008 г.
[…]
Volare
26 октомври 2003 г. до 31 март 2007 г.
[…]
Icelandair
6 юни 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Norwegian Air Shuttle
29 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Aer Lingus
30 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Източник:
проучване на втория експерт.
(219)
Както е видно от таблицата, всички капиталови стойности са положителни. По тази причина за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би било целесъобразно да приеме условията на тези договори към момента на тяхното подписване.
(220)
За договора с V-Bird (71) не беше изчислявана капиталова стойност. Според втория експерт за този договор не е бил на разположение предварително изготвен бизнес план. Условията на този договор обаче са много подобни на условията на сключения договор с авиокомпанията Volare. Двата договора са били сключени почти едновременно за приблизително еднакъв срок (три и половина или съответно четири години). Двата договора са предвиждали прилагането на Тарифата за таксите от 2003 г. за определянето на летищните такси, както и същия стимул под формата на субсидия в размер на съответно […] EUR за Volare и за V-Bird. Определените в двата договора оперативни условия предвиждаха много подобен брой движения на въздухоплавателни средства и същия тип самолети. Освен това към момента на сключването на тези договори е било правдоподобно предположението, че двете авиокомпании биха имали подобен фактор на натоварване. Следователно произтичащият от тези договори увеличен трафик е бил сравним. И на последно място, за двата договора е могло да се предположи, че те съответстват на аналогични увеличени експлоатационни разходи за FBS. С оглед на аналогията между тези два договора е било приемливо заключението, че договорът с авиокомпанията V-Bird съответства на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(221)
Авиокомпания V-Bird прекрати летателната си дейност на 8 октомври 2004 г. и подаде заявление за обявяване в несъстоятелност, на която е даден ход на 18 октомври 2004 г. V-Bird е била ликвидирана в началото на месец януари 2005 г. Следователно вече не съществува предприятие, което би получило преки или непреки облаги от потенциална държавна помощ във връзка с договора с авиокомпания V-Bird.
(222)
С оглед на гореизложеното никой от договорите, включени в таблица 6, не съдържа държавна помощ.
7.7. Оценка на договора за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. (мярка 4)
(223)
Някои заинтересовани страни бяха на мнение, че договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. е дал на easyJet правото на изключително ползване на терминал Б на летище Schönefeld, а на други авиокомпании е отказан достъпът до терминал Б.
(224)
Както е представено в съображение 55, в периода от 2004 г. до 2007 г. авиокомпанията easyJet е наела площ от около […] m2 под формата на офис помещения и гишета за регистрация и проверка на пътниците, което съответства на 24 % от общата площ на терминал Б. Обществените пространства на терминал Б (коридори, зали и кафене) са достъпни и за пътници на други авиокомпании, тъй като няма пространствено разделение между терминал Б и терминал А.
(225)
Предоставянето на зони за регистрация и проверка на пътниците на определени авиокомпании и даването на права за брандинг и рекламни права за тези авиокомпании в заобикалящите пространства в непосредствена близост е обичайна практика на европейски и международни летища и такива споразумения са широко разпространени.
(226)
Особено когато една авиокомпания или обединение на авиокомпании превозва значителен брой пътници от или до определено летище, е целесъобразно от оперативна (а следователно и от бизнес) гледна точка техните дейности да бъдат съсредоточени на един-единствен терминал. По този начин се оптимизират оперативните процеси както на летището, така и на авиокомпанията.
(227)
Следователно един летищен оператор не предоставя непременно на дадена авиокомпания икономическо предимство, като ѝ отстъпва изключителното използване на всички гишета за регистрация и проверка на пътниците и офисни пространства в един терминал. Такъв би бил случаят евентуално само тогава, когато летищният оператор предоставя на авиокомпанията пространства за изключително ползване, които надхвърлят нуждите на авиокомпанията (при което по този начин други авиокомпании биха били възпрепятствани да използват реалния наличен капацитет), или ако изчисленият за авиокомпанията наем е прекомерно нисък. Както ще бъде изложено по-долу, нито едно от тези условия не се отнася за договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(228)
От установяването на своята летателна експлоатация на летище Schönefeld easyJet е била най-доминиращата авиокомпания с голяма преднина пред другите авиокомпании. Между 2004 г. и 2007 г. авиокомпанията easyJet е превозила между […] % и […] % от всички пътници на летище Schönefeld. Още през 2003 г. е било прогнозирано, че с оглед на трафика easyJet би била най-голямата авиокомпания с голяма преднина в сравнение с другите авиокомпании. Въз основа на договорното задължение на easyJet да разположи на база в летище Schönefeld определен брой самолети FBS е могла да изхожда от съответен висок брой пътници от момента, в който авиокомпания easyJet е започнала своята летателна дейност.
(229)
Съгласно Международната организация за гражданска авиация капацитетът на терминал Б е възлизал на 600 000 пътници годишно; този брой е значително по-нисък от броя на пътниците, който авиокомпанията easyJet би превозвала от 2004 г. от и до летище Schönefeld съгласно очакванията ([…] милиона (72)). Следователно е очевидно, че чрез договора за наем с easyJet от 2004 г. FBS не е провеждала стратегия на „преосигуряване с капацитет“, която да е насочена към това да пречи на други авиокомпании да се конкурират с easyJet на летище Schönefeld. През 2006 г. на терминал Б са били обработени […] милиона пътници, и то без значими технически промени; това съответства на по-голям от двойния теоретичен капацитет. Това, че е могло да бъде обработен толкова висок пътникопоток, се е дължало преди всичко на факта, че съоръженията на терминала са били използвани само от една авиокомпания, чрез което е могло да бъдат оптимизирани пътникопотоците.
(230)
С оглед на наемната цена сравняването на наемните цени на различни летища е без значение, тъй като летищата се различават по отношение на капацитета, пазарните условия и качеството на съоръженията. Наемите, плащани от авиокомпанията easyJet, са съответствали в действителност на схемата за цените на наемите на FBS без предоставяне на отстъпки.
(231)
На терминал Б авиокомпанията easyJet е плащала […] EUR на m2 за пространства за обработващи гишета и […] EUR на m2 за офис площи. С други авиокомпании на други терминали са били договорени подобни такси за сравними съоръжения. Авиокомпанията Germanwings например е плащала също така […] EUR на m2 за пространства за обработващи гишета на терминал A. На авиокомпания Aeroflot са били начислени […] EUR на m2 за офисно помещение на терминал A. Авиокомпанията Condor е наела преди easyJet офис площи на терминал Б и е плащала по-нисък наем за същия вид съоръжения на терминал Б. Докато авиокомпанията easyJet е плащала […] EUR на m2 за офис площи, авиокомпания Condor е трябвало да плаща само […] EUR на m2.
(232)
Този начин на сравнение е подходящ, за да се прецени дали договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. е съдържал икономическо предимство. За разлика от един договор, който регламентира цялата експлоатация на една авиокомпания на едно летище и важните финансови отношения между авиокомпанията и летището (73), един договор за наемане на пространства за обработващи гишета и офис площи се отнася за достъпа до съоръжения, които поне в рамките на определено летище обикновено могат да бъдат разглеждани като стандартни съоръжения. Освен това регламентираните в такива договори наеми възлизат на по-ниски суми в сравнение с летищните такси, маркетинговите субсидии и другите финансови стимули. По тази причина за летищния оператор няма съществен стимул да определя специално разработени наеми или да договаря с авиокомпаниите възможно най-високите наеми. Икономическият интерес на летищния оператор се състои много повече в това да съсредоточи оперативната експлоатация на една авиокомпания на едно място, за да осигури оперативната ефективност в полза на своя клиент. Това е особено вярно тогава, когато летищният оператор, както в случая на FBS, се опита да привлече авиокомпании и да ги подтикне да увеличат своя трафик.
(233)
Следователно противно на аргументите на някои заинтересовани страни не би било непременно целесъобразно на авиокомпаниите да се предоставят зони въз основа на тръжни процедури. Такава практика изглежда действително много необичайна на европейските летища. Поведението, очаквано от един предпазлив летищен оператор, ръководен от съображения за рентабилност, се състои в това да намери за всяка важна авиокомпания, използваща летището, подходящи зони по отношение на капацитета и други признаци и да изчисли подходящ наем в съответствие с обичайните практики в рамките на летището.
(234)
По тези причини размерът на наема не представлява икономическо предимство, ако съответства в голяма степен на наемите, определяни за други авиокомпании, използващи летището, какъвто е случаят с договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(235)
Освен това за един летищен оператор е целесъобразно да сключва подобни договори за срок, съответстващ на срока на „основния“ договор, който регламентира оперативната дейност на авиокомпанията на летището, какъвто е случаят с договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(236)
По отношение на системата за обработване и транспорт на багажа системите, съществуващи на терминал A и на терминал Б са идентични от техническа гледна точка с изключение на един аспект: системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б включва неподвижен рентгенов апарат. Той е бил монтиран по искане на федералната полиция. В противен случай е щял да бъде отнет оперативният лиценз на терминал Б. Техническото оборудване на системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б не предоставя на авиокомпания easyJet никакво оперативно предимство, като например по-бързо или по-гладко натоварване или разтоварване на багажа. Тя предлага по-скоро интегриран рентгенов контрол, което обаче не влияе на процеса на регистрация и проверка на пътниците на авиокомпанията.
(237)
Всъщност интегрираната система за сигурност създава по-скоро оперативни трудности на авиокомпания easyJet. За получаването на багаж, който изисква ръчен контрол, пътникът трябва да бъде извикан отново в контролната зала на терминал Б. Пътникът обаче в този момент се намира вече в салона за отпътуване и трябва да бъде информиран и върнат обратно. Това е сложна процедура, водеща до това, че най-късният час за регистрация и проверка на пътниците, посочен от летище Schönefeld за заминаващи от терминал Б пътници, е минимум 30 минути преди полета. В момента практиката на авиокомпанията easyJet е 40 минути, тъй като в противен случай не може да бъде гарантирано своевременното приключване на процеса. На терминал A не съществуват такива ограничения. Обичайната практика тук е срок на явяване от 20 минути преди излитането и не представлява никакъв проблем в техническо отношение.
(238)
Друг проблем е свързан с това, че системите за обработване и транспорт на багажа на терминал Б и терминал A се различават по отношение на своята податливост на смущения. В периода от месец май до месец декември 2004 г. интегрираната техника за безопасност и следователно по-високата сложност доведе до разполагаемост на системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б от […] % от експлоатационното време, докато системата за обработване и транспорт на багажа на терминал A е била готова за експлоатация на […] %.
(239)
С оглед на предходното изложение трябва да се направи заключението, че никоя от разпоредбите на договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. не е предоставяла на easyJet икономическо предимство. Следователно този договор не представлява държавна помощ,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Следните мерки, които Германия е привела в действие по отношение на предприятията, посочени в букви а) до л), не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз:
а)
сключеният на 6 август 1992 г. договор за управление и прехвърляне на печалбата между Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH и Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH;
б)
сключеният на 19 декември 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и easyJet Airline Company Ltd.;
в)
сключеният на 31 март 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Ryanair Limited;
г)
сключеният на 28 април 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Ryanair Limited;
д)
сключеният на 14 октомври 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Germanwings GmbH;
е)
сключеният на 23 декември 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Germanwings GmbH;
ж)
сключеният на 22 октомври 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Volare Airlines S.p.A.;
з)
сключеният на 3 ноември 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и V-Bird Airlines B.V.;
и)
сключеният на 6 юни 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Icelandair Reykjavik Airport;
й)
сключеният на 17 май 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Norwegian Air Shuttle AS;
к)
сключеният на 13 май 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Aer Lingus Limited;
л)
сключеният през месец март 2004 г. договор за наем между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и easyJet Airline Company Ltd. за използването на определени участъци и съоръжения на терминал Б на летище Schönefeld.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 20 февруари 2014 година.
DECYZJA KOMISJI (UE) 2015/506
z dnia 20 lutego 2014 r.
w sprawie środków podjętych przez Niemcy w odniesieniu do Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i niektórych przewoźników lotniczych SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)
(notyfikowana jako dokument nr C(2014) 868)
(Jedynie tekst w języku niemieckim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy (1),
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi artykułami (2) i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
a także mając na uwadze, co następuje:
1. PROCEDURA
(1)
W latach 2003-2006 Komisja otrzymywała skargi od różnych podmiotów, według których niektórzy przewoźnicy lotniczy oraz operator portu lotniczego Berlin Schönefeld („lotnisko Schönefeld”) mogli otrzymywać niezgodną z prawem pomoc państwa w związku ze swoją działalnością we wspomnianym porcie lotniczym.
(2)
W piśmie z dnia 17 sierpnia 2006 r. Komisja zwróciła się do Niemiec o przedstawienie informacji w tej sprawie. Niemcy zastosowały się do tego żądania w piśmie z dnia 20 grudnia 2006 r.
(3)
Pismem z dnia 10 lipca 2007 r. („decyzja o wszczęciu postępowania”) Komisja powiadomiła Niemcy, że podjęła decyzję o wszczęciu procedury określonej w art. 108 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej („TFUE”) w odniesieniu do wspomnianych środków. Jednocześnie Komisja wydała nakaz udzielenia informacji zgodnie z art. 10 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 (3) w odniesieniu do wszystkich dokumentów, danych i informacji potrzebnych Komisji do dokonania oceny, czy przedmiotowe środki stanowią pomoc państwa.
(4)
Niemcy przekazały Komisji swoje spostrzeżenia w dniu 4 października 2007 r. oraz uzupełniły je dodatkowymi dokumentami w dniu 3 marca 2008 r.
(5)
Decyzję Komisji o wszczęciu postępowania opublikowano w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 30 października 2007 r. (4). Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag dotyczących przedmiotowych środków w ciągu miesiąca od daty publikacji.
(6)
Komisja otrzymała uwagi od kilku zainteresowanych stron. W dniach 16 stycznia i 20 lutego 2008 r. Komisja przekazała te uwagi Niemcom. Pismem z dnia 15 maja 2008 r. Niemcy przesłały swoje spostrzeżenia dotyczące uwag przedstawionych przez zainteresowane strony. Następnie w dniu 31 sierpnia 2009 r. Komisja zwróciła się o dodatkowe informacje. Niemcy zastosowały się do tego żądania w trzech etapach, w dniach 28 września, 12 października i 28 października 2009 r. Dnia 4 kwietnia 2011 r. Komisja ponownie zwróciła się do Niemiec o udzielenie informacji. W odpowiedzi na to żądanie w dniu 19 maja 2011 r. Niemcy przesłały nowe spostrzeżenia i kolejne dokumenty. W dniu 10 października 2011 r. Komisja przekazała Niemcom kolejne spostrzeżenia przedstawione przez zainteresowane strony. Niemcy przedstawiły swoje uwagi na ich temat w dniu 7 listopada 2011 r. Na kolejne żądanie Komisji dotyczące udzielenia informacji, przedstawione w dniu 17 stycznia 2012 r., Niemcy odpowiedziały w dniu 14 lutego 2012 r.
2. KONTEKST OGÓLNY
(7)
Po ponownym zjednoczeniu Niemiec w 1990 r. Berlin znalazł się pod względem ruchu lotniczego w bardzo szczególnej sytuacji, gdyż uprzednio przez dziesięciolecia był podzielony na część wschodnią i zachodnią. Położone w obrębie miasta porty lotnicze Berlin Tegel („lotnisko Tegel”) i Berlin Tempelhof („lotnisko Tempelhof”) znajdują się części, która stanowiła Berlin Zachodni. Port lotniczy Schönefeld mieści się w byłym Berlinie Wschodnim, na granicy między regionami (Länder) Berlin i Brandenburgia.
(8)
Lotnisko Tempelhof, otwarte w 1923 r., ze względu na krótki pas startowy mogło być używane tylko przez małe samoloty. Modernizacja lotniska była utrudniona, ponieważ znajduje się ono w lokalizacji wpisanej na listę dziedzictwa, a otaczające je obszary mieszkalne uniemożliwiały jakąkolwiek rozbudowę. Lotnisko Tempelhof zaprzestało działalności dnia 30 października 2008 r.
(9)
Lotnisko Tegel otwarto w 1948 r., aby umożliwić dostarczanie zaopatrzenia do Berlina mostem powietrznym podczas radzieckiej blokady. Ponieważ lotnisko Tempelhof nie było odpowiednie dla samolotów odrzutowych, od roku 1968 r. wielu przewoźników lotniczych przeniosło się z niego na lotnisko Tegel. Od 1975 r. lotnisko Tegel stało się głównym pasażerskim portem lotniczym Berlina. Na początku lat 90. lotnisko Tegel osiągnęło granicę swojej przepustowości w godzinach szczytu. Jedynym sposobem uniknięcia znacznych ograniczeń w długim horyzoncie czasowym była rozbudowa pasa startowego i budowa większego terminalu. Nie było to jednak możliwe, ponieważ lotnisko Tegel, podobnie jak Tempelhof, znajduje się w obrębie miasta i jest otoczone obszarami mieszkalnymi i drogami dojazdowymi. Co więcej, każde wzmożenie ruchu lotniczego na lotnisku Tegel skutkowałoby podniesieniem poziomu hałasu odczuwanego przez okolicznych mieszkańców.
(10)
Lotnisko Schönefeld otwarto w 1946 r. z polecenia radzieckiej administracji wojskowej w Niemczech. Początkowo służyło przede wszystkim jako lotnisko wojskowe używane także przez komercyjnych przewoźników lotniczych, takich jak Aerofłot i później wschodnioniemiecki Interflug. Do czasu zmiany sytuacji politycznej Niemiec w 1990 r. lotnisko Schönefeld było kilkakrotnie rozbudowywane. Lotnisko Schönefeld, zaprojektowane jako lotnisko wojskowe, nie odpowiadało potrzebom nowoczesnego komercyjnego ruchu lotniczego. Ponadto po zmianie sytuacji politycznej okazało się, że stan lotniska był nienajlepszy. W latach 90. potrzebne były zatem poważne inwestycje w celu dostosowania go do zachodnioeuropejskich norm bezpieczeństwa. Ponadto lotnisko Schönefeld jest oddalone od centrum miasta bardziej niż Tempelhof i Tegel i dlatego było postrzegane jako mniej atrakcyjne niż wspomniane dwa porty lotnicze, przynajmniej przez niektóre kategorie pasażerów i linii lotniczych.
(11)
Ze względów historycznych trzy berlińskie lotniska były pierwotnie obsługiwane przez różne przedsiębiorstwa. Po ponownym zjednoczeniu Niemiec połączono je w jedną spółkę holdingową, Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH („BBF”), stanowiącą wspólną własność regionów Berlin i Brandenburgia (po 37 %) oraz niemieckiego rządu federalnego (26 %). Do 2003 r. ta spółka holdingowa miała dwie jednostki zależne: Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH („BFG”), obsługującą lotniska Tegel i Tempelhof, oraz Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH („FBS”), obsługującą Schönefeld. W październiku 2003 r. BBF połączył się z FBS, przy czym ta druga jednostka stała się właścicielem BFG. Dnia 1 stycznia 2012 r. FBS przemianowano na Flughafen Berlin Brandenburg GmbH („FBB”).
(12)
W związku z powszechnie oczekiwanym wzrostem natężenia ruchu do i z Berlina (zob. tabela 1 poniżej), częściowo wynikającym z odzyskania przez to miasto statusu stolicy Niemiec, w latach 90. szybko stało się jasne, że konieczne jest bardziej efektywne wykorzystanie dostępnej przepustowości portów lotniczych, w wyniku dawnych podziałów politycznych rozmieszczonych w różnych miejscach aglomeracji berlińskiej.
Tabela 1
Ruch w portach lotniczych Berlina (mln pasażerów)
Rok
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991
1,1
6,7
n.d.
1992
1,4
6,6
n.d.
1993
1,6
7
1,1
1994
1,8
7,2
n.d.
1995
1,9
8,2
n.d.
1996
1,8
8,3
n.d.
1997
1,9
8,6
n.d.
1998
1,9
8,8
0,9
1999
1,9
9,5
n.d.
2000
2,1
10,3
n.d.
2001
1,9
9,9
n.d.
2002
1,6
9,1
n.d.
2003
1,7
11,1
0,5
2004
3,3
11
0,4
2005
5
11,5
0,5
2006
6
11,8
0,6
2007
6,3
13,5
0,4
2008
6,6
14,5
0,4
2009
6,8
14,2
zamknięty
2010
7,3
15,0
zamknięty
2011
7,1
16,9
zamknięty
2012
7,1
18,2
zamknięty
Źródło:
Dane pochodzące z decyzji Komisji dotyczącej pomocy państwa NN 25/09 (ex N 167/09) - Niemcy - Finansowanie międzynarodowego portu lotniczego Berlin Brandenburg International (Dz.U. C 179 z 1.8.2009, s. 5), uzupełnione danymi ze sprawozdań rocznych FBB.
(13)
W tym kontekście koncepcję jednego portu lotniczego dla obszaru Berlin-Brandenburgia omawiano bezpośrednio po ponownym zjednoczeniu Niemiec. Na podstawie prognoz dotyczących liczby pasażerów w portach lotniczych Berlina założono, że ze wzrostem natężenia w ruchu lotniczym można będzie skutecznie uporać się jedynie dzięki pojedynczemu portowi lotniczemu o odpowiedniej wielkości, wyposażonemu w najnowsze technologie.
(14)
Plany utworzenia pojedynczego portu lotniczego w Berlinie zaczęto przygotowywać w styczniu 1992 r. W związku z powyższym w dniu 20 czerwca 1993 r. ogłoszono, że jako możliwe lokalizacje nowego portu lotniczego określono obszar na południe od Schönefeld, a także dwa inne miejsca (lotnisko Sperenberg i lotnisko Jüterborg Airfield). Lotnisk Tegel i Tempelhof nie uznano za potencjalnie odpowiednie z dwóch przyczyn: po pierwsze, z powodu niekorzystnego oddziaływania tych zlokalizowanych w obrębie miasta portów lotniczych na okolicznych mieszkańców (w szczególności ze względu na hałas) oraz, po drugie, ponieważ w żadnym przypadku nie jest możliwe rozbudowanie ich w wystarczającym stopniu, aby zmieścił się tam nowy pojedynczy berliński port lotniczy. W końcowej analizie wybrano Schönefeld, ponieważ znajduje się ono względnie blisko centrum miasta, aczkolwiek poza jego obrębem, a także odznacza się dobrymi połączeniami drogowymi i kolejowymi. W konsekwencji postanowiono rozbudować i zmodernizować istniejące lotnisko Schönefeld, przekształcając je w główny port lotniczy Berlina o nazwie Berlin-Brandenburg Willy Brandt („BER”), a zarazem zdecydowano o zamknięciu lotnisk Tegel i Tempelhof. Decyzję sformalizowano w porozumieniu podpisanym przez niemiecki rząd federalny oraz regiony Berlin i Brandenburgia w dniu 28 maja 1996 r.
(15)
Udziałowcy BBF planowali realizację projektu BER poprzez prywatnego właściciela i operatora portu lotniczego. W 1997 r. postanowiono rozpocząć proces prywatyzacji, w ramach którego wszystkie udziały w BBF miały być sprzedane prywatnemu inwestorowi, a koncesja na prowadzenie portu lotniczego miała zostać udzielona przyszłemu nabywcy.
(16)
Niemniej jednak istniejący udziałowcy BBF nie byli w stanie osiągnąć porozumienia z żadnym z oferentów. W rezultacie publiczni właściciele oświadczyli w 2003 r., że prywatyzacja nie powiodła się i że lotnisko BER zostanie zbudowane przez udziałowców publicznych (5).
3. OPIS ŚRODKÓW POMOCY I ICH KONTEKST
3.1. Umowa o kontroli i przeniesieniu zysków
(17)
W dniu 6 sierpnia 1992 r. BBF i BFG podpisały umowę o kontroli i przeniesieniu zysków (Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag). Pierwotnie umowa miała obowiązywać przez 5 lat, a po upływie tego okresu miała zostać automatycznie przedłużona na okres kolejnych 2 lat, o ile jedna ze stron nie zdecydowałaby się na jej wypowiedzenie z rocznym wyprzedzeniem. Podobna umowa została podpisana między BBF i FBS. Zgodnie z prawem niemieckim umowa o kontroli i przeniesieniu zysków zawarta między przedsiębiorstwem a jej jednostką zależną to umowa, na mocy której zarządzanie jednostką zależną podlega kontroli ze strony spółki dominującej, a jednostka zależna ma obowiązek przeniesienia swoich zysków i strat na spółkę dominującą. W praktyce w wyniku zawarcia takiej umowy zyski i straty spółki dominującej i jednostki zależnej są sumowane i podlegają odpowiedniemu opodatkowaniu. W wyniku zawarcia umowy o kontroli i przeniesieniu zysków między BBF i jej jednostkami zależnymi podmioty te stały się pojedynczym podatnikiem do celów podatku od osób prawnych.
(18)
W 2003 r. w wyniku połączenia BBF i FBS prawa i obowiązki BBF wynikające z umowy o kontroli i przeniesieniu zysków zawartej z BFG w dniu 6 sierpnia 1992 r. zostały przeniesione na FBS. Co więcej, umowa o kontroli i przeniesieniu zysków zawarta między BBF i FBS przestała mieć jakiekolwiek znaczenie dla połączenia. W związku z tym wspomniana umowa nie będzie dalej brana pod uwagę w niniejszej decyzji.
(19)
W praktyce umowa o kontroli i przeniesieniu zysków zawarta w dniu 6 sierpnia 1992 r. między BBF i BFG („umowa o kontroli i przeniesieniu zysków”) doprowadziła do zrównoważenia strat poniesionych w związku z działalnością lotniska Schönefeld zyskami z działalności lotniska Tegel, przynajmniej w niektórych latach.
(20)
W rzeczywistości lotnisko Schönefeld przynosiło straty z działalności operacyjnej co najmniej do 2006 r., jak pokazuje poniższa tabela, w której przedstawiono wskaźniki EBITDA (6) i EBIT (7) lotniska z lat 2003-2006, na podstawie kosztów i dochodów bezpośrednio związanych z działalnością lotniska:
Tabela 2
EBITDA i EBIT lotniska Schönefeld od 2003 do 2006 r.
EBITDA/EBIT
(mln EUR)
2003
2004
2005
2006
EBITDA
[…] (8)
[…]
[…]
[…]
EBIT
[…]
[…]
[…]
[…]
(21)
Niemniej słabe wyniki lotniska Schönefeld nie doprowadziły do zakwestionowania rentowności grupy obejmującej FBS, BFG i, do 2003 r., ich spółki holdingowej BBF („grupa FBS”). Grupa FBS odznaczała się stałą zdolnością do generowania wystarczających własnych zasobów finansowych lub pozyskiwania niezbędnego finansowania na rynku. Zgodnie z wiedzą Komisji grupa FBS pozyskała finansowanie publiczne ze źródeł zewnętrznych wyłącznie w odniesieniu do finansowania projektu BER i uzyskała na to zgodę Komisji (9).
(22)
Sytuacja ta związana była w szczególności ze względnie dobrymi wynikami gospodarczymi lotniska Tegel, które ograniczyły negatywny wpływ, jaki na grupę FBS wywierały straty operacyjne lotniska Schönefeld. W latach 1990-2005 lotnisko Tegel, w przeciwieństwie do Schönefeld i Tempelhof, było nowoczesnym portem lotniczym, z którego korzystali główni międzynarodowi przewoźnicy świadczący pełny zakres usług na trasach do i z Berlina, a także było postrzegane jako najbardziej atrakcyjne lotnisko w aglomeracji berlińskiej, przynajmniej przez niektóre kategorie pasażerów i przewoźników lotniczych. Ponadto w latach 1990-2005 w Berlinie obserwowano tendencję wzrostową w odniesieniu do pasażerskiego ruchu lotniczego, co przyniosło korzyści grupie FBS jako całości.
(23)
Jak wynika z tabeli 1, na lotnisku Tegel liczba pasażerów obsługiwanych w ciągu roku stale rosła w latach 90. i od 2004 r. W Schönefeld liczba pasażerów na rok znacznie zwiększyła się w pierwszej połowie lat 90. (z 1,1 mln do 1,9 mln pasażerów w latach 1991-1995), lecz była utrzymywała się na jednakowym poziomie w drugiej połowie tej dekady i zmalała w latach 2000-2003 (z 2,1 mln do 1,7 mln pasażerów rocznie). W latach 1991-2003 większa część wzrostu w natężeniu ruchu w Berlinie, w ujęciu bezwzględnym, została przejęta przez lotnisko Tegel, nie przez Schönefeld. Rzeczywiście, liczba pasażerów rocznie na lotnisku Schönefeld zwiększyła się w tym okresie o 600 000, podczas gdy na lotnisku Tegel wzrost ten wyniósł 4,4 mln W latach 2003-2012 ruch nasilał się stale na obu lotniskach: jak wynika z tabeli 1, ruch na lotnisku Schönefeld zwiększył się o 417 % (z 1,7 mln do 7,1 mln pasażerów rocznie), natomiast na Tegel wzrósł o 63 % (z 11,1 mln do 18,2 mln pasażerów rocznie). Inaczej niż w okresie 1991-2003, wzrost ruchu w ujęciu bezwzględnym został niemal po równo podzielony między oba lotniska, co w ujęciu względnym oznacza, że na lotnisku Schönefeld był on znacznie wyższy niż na Tegel.
3.2. Taryfy opłat lotniskowych na lotnisku Schönefeld
(24)
W latach 90. grupa FBS starała się zachęcać przewoźników lotniczych do przenoszenia działalności z lotniska Tegel, które niemal osiągnęło limit przepustowości, na lotnisko Schönefeld, które było wykorzystywane w niepełnym stopniu (10). Celem było rozwiązanie problemu zagęszczenia ruchu na lotnisku Tegel, a zarazem optymalizacja wykorzystania przepustowości lotniska Schönefeld. W związku z tym skontaktowano się z przewoźnikami lotniczymi korzystającymi z lotnisk Tegel i Tempelhof, a także z przewoźnikami, którzy nie byli jeszcze obecni w żadnym berlińskim porcie lotniczym. Kilku przewoźników wyraziło zainteresowanie, ale ostatecznie nie przeniosło się na lotnisko Schönefeld ze względów marketingowych, w szczególności ze względu na brak strategicznego najemcy (11) w tym porcie lotniczym. Ponadto tamtejsza infrastruktura nie była tak nowoczesna, jak na lotnisku Tegel, czego nie równoważyły atrakcyjne opłaty lotniskowe ani inne zachęty finansowe. Ogólnie rzecz biorąc podjęta wówczas próba przeniesienia części ruchu z lotniska Tegel do Schönefeld oraz przyciągnięcia do Schönefeld przewoźników poprzednio nielatających z Berlina w dużej mierze nie powiodła się. Znajduje to potwierdzenie w okoliczności, że, jak już wspomniano, w latach 1991-2003 ruch na lotnisku Tegel zwiększył się o 4,4 mln pasażerów, a w tym samym okresie w Schönefeld wzrósł on jedynie o 600 000 pasażerów.
(25)
To dało asumpt do strategicznych rozważań nad najlepszym sposobem poprawy sytuacji ekonomicznej lotniska Schönefeld do czasu otwarcia nowego lotniska BER. Nie brano pod uwagę opcji tymczasowego zamknięcia lotniska. Rozważania strategiczne dotyczyły opłat lotniskowych oraz sposobu ich ustalenia w sposób przyciągający więcej ruchu.
(26)
W Niemczech ceny usług infrastruktury lotniskowej świadczonych przewoźnikom lotniczym określa się zgodnie z taryfą opłat każdego portu lotniczego, publikowaną w Nachrichten für Luftfahrer, niemieckim dzienniku urzędowym poświęconym sprawom transportu lotniczego. Każdy port lotniczy przygotowuje swoją taryfę opłat oraz ma obowiązek zgłoszenia jej właściwym organom lotnictwa cywilnego w regionie (Land).
(27)
Od 2003 r. na lotnisku Schönefeld stosowano różne taryfy opłat. Od dnia 1 sierpnia 2003 r. do dnia 30 sierpnia 2004 r. obowiązywała wspólna taryfa opłat dla lotnisk Tegel, Tempelhof i Schönefeld („taryfa z 2003 r.”). Taryfę tę postrzegano jako niewystarczająco atrakcyjną do zmotywowania przewoźników lotniczych do otwarcia nowych tras lub do zwiększenia częstotliwości lotów z i do Schönefeld.
(28)
W tym kontekście w 2003 r. udziałowcy FBS zlecili firmie doradczej ([…] - „doradca”) opracowanie strategii, która mogłaby poprawić sytuację finansową lotniska Schönefeld do czasu otwarcia BER oraz którą można by szybko wdrożyć.
(29)
Analiza przeprowadzona przez doradcę wykazała z różnych przyczyn potencjał znacznego zwiększenia ruchu lotniczego w Berlinie. Doradca oszacował, że obszar ciążenia Berlina obejmuje swoim zasięgiem do 10 mln potencjalnych pasażerów rocznie. Wskazał też serię czynników strukturalnych przyczyniających się do zwiększenia ruchu lotniczego. Głównymi czynnikami były obecność siedzib wielu dużych firm międzynarodowych, okoliczność, że Berlin jest największym miastem uniwersyteckim Niemiec i ośrodkiem „ruchu etnicznego” (12) oraz że w okresie bezpośrednio po 2000 r. był postrzegany jako rozwijająca się stolica i magnes turystyczny (13). Doradca wykazał również, że w porównaniu z portami lotniczymi innych stolic Berlin posiadał w 2003 r. nadal istotny potencjał wprowadzenia i rozwoju ruchu niskokosztowych przewoźników.
(30)
W tym czasie ruch przewoźników niskokosztowych rozwijał się w całej Europie w dobrym tempie (14), a z różnych analiz wynikało, że był on generowany głównie przez nowych pasażerów, a zatem mógł stanowić dodatek do ruchu tradycyjnego. Doradca prognozował, że potencjał dodatkowego ruchu niskokosztowych przewoźników na lotnisku Schönefeld odpowiadał wzrostowi na poziomie od 600 000 do 900 000 dodatkowych pasażerów rocznie w krótkim horyzoncie czasowym, tj. od 2003 r. do 2005 r., oraz 300 000 dodatkowych pasażerów rocznie w średnim horyzoncie czasowym, tj. od 2005 r. do 2010 r.
(31)
Ponadto doradca stwierdził, że wdrożenie strategii przyciągającej przewoźników niskokosztowych do Schönefeld wiązałoby się jedynie z ograniczoną adaptacją oraz nie wymagałoby żadnych wielkoskalowych inwestycji w infrastrukturę ani poważnych zmian w istniejącej infrastrukturze.
(32)
Doradca zalecił zatem taką strategię („strategia przewoźników niskokosztowych”) i oraz wdrożenie jej poprzez połączenie zniżek za liczbę pasażerów od opłat lotniskowych oraz zachęt finansowych (15).
(33)
Grupa FBS zdecydowała się na wprowadzenie w życie i realizację strategii przewoźników niskokosztowych i w związku z tym przyjęła nową taryfę opłat („taryfa z 2004 r.”). W przeciwieństwie do taryfy z 2003 r, taryfę z 2004 r. przygotowano specjalnie dla lotniska Schönefeld. Ta nowa taryfa, przyjęta w dniu 30 kwietnia 2004 r. i stosowana od dnia 1 maja 2004 r., przewidywała następujące rodzaje opłat:
a)
opłaty za start i lądowanie, w szczególności uzależnione od maksymalnej masy startowej statku powietrznego;
b)
opłaty pasażerskie, uzależnione od liczby pasażerów wylatujących i lotniska docelowego;
c)
opłaty postojowe, uzależnione od maksymalnej masy startowej statku powietrznego i czasu korzystania z miejsca postojowego.
(34)
Taryfa obejmowała różne mechanizmy zachęt finansowych:
a)
„zniżka za liczbę pasażerów” - część opłat pasażerskich zwracano zależnie od liczby przewożonych pasażerów, zgodnie z następującymi zasadami:
Tabela 3
Zniżki za liczbę pasażerów zgodnie z taryfą z 2004 r.
Liczba pasażerów rocznie
Stawka zwrotu
%
Ponad 50 000
5
Ponad 100 000
10
Ponad 150 000
15
Ponad 250 000
20
b)
„zniżka wzrostowa”, obejmująca „zniżkę za nową trasę” i „zniżkę za częstotliwość”, których udzielano, odpowiednio, za otwarcie nowych tras z lotniska Schönefeld oraz za zwiększenie częstotliwości operacji na istniejących trasach z lotniska Schönefeld. Zniżka za nową trasę wynosiła 80 % Landegrundtarif (definiowanej jako suma opłat za start, lądowanie i pasażerskich naliczanych za odnośne operacje lotnicze) w pierwszym roku, 60 % in w drugim roku, 40 % w trzecim roku i 20 % w czwartym roku. Zniżka za częstotliwość wynosiła 60 % Landegrundtarif w pierwszym roku i 40 % w drugim roku. Dokładne warunki miała określać umowa dwustronna zawierana między FBS a przewoźnikiem lotniczym.
(35)
Taryfę z 2004 r. zmieniono ponownie w lipcu 2005 r. W następstwie tej zmiany przewoźnicy lotniczy mogli uzyskać zniżkę za nową trasę w przypadku otwarcia nowych tras z berlińskiego systemu portów lotniczych, tj. tras z lotniskami docelowymi, które poprzednio nie posiadały bezpośrednich połączeń lotniczych z Berlinem. Wcześniej natomiast zniżki za nową trasę udzielano za otwarcie nowych tras z lotniska Schönefeld, nawet jeśli to samo lotnisko docelowe miało bezpośrednie połączenia z innymi berlińskimi portami lotniczymi.
(36)
W dniu 19 stycznia 2006 r. przyjęto nową taryfę opłat („taryfa z 2006 r.”), która weszła w życie z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2006 r. W porównaniu z taryfą z 2004 r. brakowało w niej zniżki za częstotliwość. Taryfa z 2006 r. przewidywała trzy różne podstawowe zachęty finansowe: „finansowanie wzrostu” (16), tj. zachętę związaną ze zwiększeniem liczby pasażerów lub tonażu towarów na operację lotniczą, „finansowanie nowej trasy” przyznawane z tytułu otwarcia nowego bezpośredniego połączenia między Berlinem a innym lotniskiem docelowym, oraz „zniżkę za liczbę pasażerów”.
(37)
Zgodnie z taryfą z 2006 r., w przypadku otwarcia nowej trasy z Berlina przewoźnik musiał wybrać między finansowaniem nowej trasy a finansowaniem wzrostu. Wyboru należało dokonać przed otwarciem nowej trasy i ta jednorazowa decyzja była dla przewoźnika wiążąca.
(38)
Finansowanie nowej trasy stanowiło zachętę na poziomie 80 % Landegrundtarif w pierwszym sezonie rozkładowym po otwarciu nowej trasy, 60 % w drugim sezonie, 40 % w trzecim sezonie, 20 % w czwartym sezonie i 10 % w piątym sezonie. Ponadto w przypadku rezygnacji z nowej trasy przed końcem piątego sezonu rozkładowego przewoźnicy lotniczy mieli obowiązek spłaty finansowania nowej trasy według następujących zasad: 60 % Landegrundtarif należnej za pierwszy sezon rozkładowy, 40 % za drugi sezon, 20 % za trzeci sezon, 10 % za czwarty sezon i 0 % za piąty sezon.
(39)
Przewoźnicy kwalifikowali się do finansowania wzrostu, jeśli osiągali zwiększenie liczby przewożonych pasażerów lub tonażu transportowanych towarów w przeliczeniu na jedną operację lotniczą w porównaniu z poprzednim rokiem. Wysokość finansowania wzrostu obliczano na podstawie poziomu osiągniętego wzrostu, zgodnie z wzorem podanym w taryfie, i przeliczano na zniżki od opłat lotniskowych malejące z czasem. Maksymalny okres finansowania wzrostu wynosił pięć lat.
(40)
„Zniżka za liczbę pasażerów” z kolei została jedynie minimalnie zmodyfikowana i rozszerzona w porównaniu z taryfą z 2004 r. Zgodnie z taryfą z 2006 r. zniżka za liczbę pasażerów, od tego czasu zwana „finansowaniem liczby pasażerów”, polegała na proporcjonalnym zwrocie opłat za start i lądowanie, a także pasażerskich, zależnie od liczby przewożonych pasażerów. Stopy zwrotu były następujące:
Tabela 4
Finansowanie liczby pasażerów: zniżki w ramach taryfy z 2006 r.
Liczba pasażerów rocznie
Stawka zwrotu
%
Ponad 50 000
5
Ponad 100 000
10
Ponad 250 000
15
Ponad 500 000
20
Ponad 1 mln
30
Ponad 2 mln
40
3.3. Indywidualne umowy między FBS a niektórymi przewoźnikami
3.3.1. Przyjęcie przez easyJet roli strategicznego najemcy w Schönefeld
(41)
W 2003 r., w kontekście wdrożenia strategii przewoźników niskokosztowych na lotnisku Schönefeld, grupa FBS podjęła negocjacje z przedsiębiorstwem easyJet Airline Company Ltd. („easyJet”), która poszukiwała lokalizacji dla swojej nowej bazy w Europie kontynentalnej. W zamian za atrakcyjne opłaty lotniskowe i inne zachęty finansowe, easyJet zaproponował, że na lotnisku Schönefeld w pierwszym roku działalności przedsiębiorstwa w tym porcie lotniczym będą bazować cztery samoloty (2004 r.), sześć samolotów w drugim roku i dodatkowy samolot w każdym roku od 2006 do 2009 r. Według Niemiec grupa FBS uznała to za okazję przyciągnięcia przewoźnika niskokosztowego o ugruntowanej pozycji jako strategicznego najemcy na lotnisku Schönefeld.
(42)
Dnia 19 grudnia 2003 r. FBS i easyJet zawarły umowę („umowa z easyJet z 2003 r.”) na przedstawionych powyżej warunkach. W umowie określono specjalny system opłat dla easyJet, różniący się od stosowanej taryfy opłat. W systemie tym wysokość opłat ustalano wyłącznie na podstawie liczby pasażerów wylatujących. Co więcej, wprowadzono system zniżek uzależnionych od liczby dodatkowych pasażerów przewiezionych przez easyJet w ciągu danego roku w porównaniu z poprzednim rokiem. Ten szczególny system zniżek włączono następnie do taryfy z 2006 r. pod nazwą „finansowanie wzrostu” (zob. motywy 36-39). Ponadto FBS i easyJet uzgodniły finansowanie nowych tras w postaci jednorazowej premii w wysokości […] EUR za każdą nową dzienną rotację wprowadzoną przez easyJet. Niemniej w 2004 r. zaprzestano dokonywania płatności w ramach tego systemu. W sumie na jego podstawie udzielono wsparcia na 19 nowych dziennych rotacji utworzonych przez easyJet.
(43)
FBS i easyJet pierwotnie zawarły umowę na okres 10 lat, przy czym easyJet miał możliwość przedłużenia jej o kolejne 10 lat. W dniu 11 września 2007 r. jednakże FBS i easyJet zawarły umowę zmieniającą („umowa zmieniająca z easyJet z 2007 r.”), w której zmodyfikowano okres obowiązywania i inne warunki pierwotnej umowy. Zgodnie z umową zmieniającą umowa z easyJet z 2003 r., z późniejszymi zmianami, miała wygasnąć wraz z otwarciem BER, wówczas planowanym na 2011 r. W zakresie opłat lotniskowych umowa zmieniająca z easyJet z 2007 r. zawierała „dynamiczne odniesienie” do ogólnej taryfy opłat lotniskowych (17), w związku z którym taryfa opłat stosowana na lotnisku Schönefeld, nawet gdyby została zmieniona przez FBS po zawarciu umowy, każdorazowo miałaby zastosowanie do easyJet.
(44)
Ruch generowany przez easyJet na lotnisku Schönefeld rósł bardzo szybko w latach 2003-2006; przewoźnikowi udało się nawet zwiększyć liczbę samolotów bazujących w Schönefeld szybciej niż określała to umowa z FBS. W rezultacie w 2006 r. lotnisko Schönefeld stało się największą bazą easyJet poza Zjednoczonym Królestwem.
(45)
Ilustruje to tabela 5, w której przedstawiono rozwój ruchu easyJet na lotnisku Schönefeld (zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i jako odsetek całkowitej liczby pasażerów w Schönefeld) w latach 2004-2010.
Tabela 5
Rozwój ruchu easyJet w Schönefeld w latach 2004-2010
Wzrost liczby pasażerów easyJet
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Pasażerowie easyJet jako odsetek całkowitej liczby pasażerów w Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Wejście innych przewoźników lotniczych na lotnisko Schönefeld
(46)
Oprócz wprowadzenia easyJet jako strategicznego najemcy, grupa FBS podjęła kroki w celu przyciągnięcia innych przewoźników niskokosztowych. FBS zdołała zawrzeć indywidualne umowy z następującymi przewoźnikami niskokosztowymi: Germanwings GmbH („Germanwings”), Ryanair Limited („Ryanair”), Volare Airlines S.p.A. („Volare”), V-Bird Airlines B.V. („V-Bird”), Norwegian Air Shuttle AS („Norwegian Air Shuttle”), Icelandair Reykjavik Airport („Icelandair”), a także Aer Lingus Limited („Aer Lingus”), który do celów niniejszej decyzji będzie traktowany jako przewoźnik niskokosztowy (18).
(47)
W przypadku Ryanair i Germanwings zawarto po dwie kolejne umowy, jedną w 2003 r. i jedną w 2004 r.
(48)
Umowy z przewoźnikami Ryanair, Volare i V-Bird, a także pierwszą umowę z Germanwings, zawarto przed przyjęciem i datą wejścia w życie taryfy z 2004 r. (zob. motyw 33). W umowach tych określono trasy, które miały być obsługiwane z Schönefeld, i odnośne częstotliwości. Przewidziano w nich zachęty finansowe w postaci płatności, ustalonych specjalnie dla każdego przewoźnika, które negocjowano w celu przekonania tych przewoźników do rozpoczęcia lub rozszerzenia działalności na lotnisku Schönefeld bez oczekiwania na przyjęcie nowej taryfy opłat obejmującej zachęty finansowe. Płatności uzależniono od wykonania przez przewoźnika lotniczego co najmniej określonego odsetka rozkładowych lotów odpowiadającego operacjom określonym w umowie (19). Pierwsza umowa z Ryanair przewidywała wypłacenie […] mln EUR w ciągu jednego roku (czas trwania umowy). W umowach V-Bird i Volare przewidziano płatności w kwocie […] mln EUR w ciągu trzech lat, w podziale na malejące raty roczne. W pierwszej umowie z Germanwings ustalono płatność w postaci malejącej zniżki od odnośnych opłat lotniskowych w okresie trzech lat, a także finansowanie przez FBS działań marketingowych na kwotę […] EUR rocznie.
(49)
Pozostałe umowy, zawarte z chwilą wejścia w życie taryfy z 2004 r. lub później, zostały sporządzone co do istoty w oparciu o te same zasady. W nich również określono trasy, które miały być obsługiwane z lotniska Schönefeld, i odnośne częstotliwości, a zatem umożliwiały one przedmiotowym przewoźnikom korzystanie z różnych zachęt finansowych. Zawierały one jednak „dynamiczne odniesienie” do ogólnej taryfy opłat lotniskowych, w związku z którym taryfa opłat stosowana na lotnisku Schönefeld, nawet gdyby została zmieniona przez FBS po zawarciu umowy, każdorazowo miałaby zastosowanie do danego przewoźnika (20). W umowach znajdowały się klauzule, zgodnie z którymi przyznanie niektórych zachęt ustalonych w odnośnej taryfie było uzależnione od wykonania przez przewoźnika lotniczego co najmniej określonego odsetka lotów rozkładowych odpowiadającego operacjom określonym w umowie. Ponadto niektóre z tych umów stanowiły, że FBS udzieli dotacji na pokrycie części kosztów marketingu odnośnych przewoźników lotniczych. Przykładowo, porozumienie z Norwegian Air Shuttle przewidywało jednorazowe wypłacenie przez FBS kwoty […] EUR na sfinansowanie uzasadnionych kosztów marketingowych ponoszonych przez przewoźnika. Przewoźnikom Aer Lingus i Icelandair zaoferowano także jednorazowe dotacje w wysokości, odpowiednio, […] EUR i […] EUR, na pokrycie części ich kosztów marketingowych.
(50)
W poniższej tabeli przedstawiono przegląd okresów obowiązywania poszczególnych umów.
Tabela 6
Okresy obowiązywania umów między FBS a poszczególnymi przewoźnikami niskokosztowymi
Przewoźnik/Umowa
Data zawarcia umowy
Okres, w którym umowa miała obowiązywać (21)
Ryanair (pierwsza umowa)
31 marca 2003 r.
1 maja 2003 r. - 30 kwietnia 2004 r.
Ryanair (druga umowa)
28 kwietnia 2004 r.
1 maja 2003 r. - 30 kwietnia 2008 r.
Germanwings (pierwsza umowa)
14 października 2003 r. (22)
26 października 2003 r. - 31 października 2006 r.
Germanwings (druga umowa)
23 grudnia 2004 r.
1 maja 2004 r. - 30 kwietnia 2008 r.
Volare
22 października 2003 r. (23)
26 października 2003 r. - 31 marca 2007 r. (24)
V-Bird
3 listopada 2003 r. (25)
3 listopada 2003 r. - 3 listopada 2007 r. (26)
Icelandair
6 czerwca 2004 r.
6 czerwca 2004 r. - 31 marca 2009 r.
Norwegian Air Shuttle
17 maja 2004 r.
29 marca 2004 r. - 31 marca 2009 r.
Aer Lingus
13 maja 2004 r.
30 marca 2004 r. - 31 marca 2009 r.
(51)
W tabeli 7 poniżej przedstawiono rozwój ruchu odnośnych przewoźników lotniczych na lotnisku Schönefeld w latach 2003-2010.
Tabela 7
Wzrost liczby pasażerów przewoźników niskokosztowych objętych dochodzeniem, lata 2003-2010
Wzrost liczby pasażerów przewoźników z indywidualnymi umowami, lata 2003-2010
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Łączny udział tych przewoźników w ruchu pasażerskim na Schönefeld
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Ogólnie rzecz biorąc, wdrożenie strategii przewoźników niskokosztowych poskutkowało bardzo szybkim zwiększeniem ruchu na lotnisku Schönefeld. Istotnie, jak pokazano w tabeli 1, w porównaniu z 2003 r. w 2004 r. liczba pasażerów prawie się podwoiła, wzrastając z 1,7 mln do 3,3 mln W kolejnych latach nadal szybko rosła, osiągając 5 mln w 2005 r. i 6 mln w 2006 r. W latach 2003-2009 liczba pasażerów zwiększyła się czterokrotnie.
3.4. Terminal B i dzierżawa lokali w tym terminalu przez easyJet
(53)
Na lotnisku Schönefeld Terminal B i Terminal A są ze sobą fizycznie połączone i razem tworzą Terminal Północny lotniska. Pod względem przepustowości Terminal B jest jednym z najmniejszych terminali na lotnisku Schönefeld. Większość pasażerów i przewoźników lotniczych obsługuje się w Terminalu A, który jest znacznie większy. Jedyne funkcje, którym służy Terminal B, to odprawa pasażerów i bagażu, a także kontrole bezpieczeństwa, którym podlegają pasażerowie. Pozostałe części procesu obsługi pasażerów (oczekiwanie na odlot, przygotowanie do wejścia na pokład i samo wejście na pokład) odbywają się w Terminalu A. Do niego przybywają również wszyscy pasażerowie i całość bagażu.
(54)
Przewidując znaczny dodatkowy ruch do obsłużenia w wyniku umowy z easyJet z 2003 r., w marcu 2004 r. grupa FBS zawarła kolejną umowę z tym przewoźnikiem. W umowie tej („umowa najmu z easyJet z 2004 r.”) grupa FBS udzieliła przedsiębiorstwu easyJet wyłącznego prawa do użytkowania punktów odpraw i pomieszczeń dla załogi w Terminalu B lotniska Schönefeld, z tytułu którego uzgodnione opłaty za najem miały być dokonywane osobno od opłat lotniskowych. Ponadto umowa zapewniała easyJet prawa do eksponowania marki w określonych obszarach terminalu.
(55)
W latach 2004-2007 easyJet wynajmował ok. […] m2 powierzchni biurowej i punktów odprawy, tj. […] % całkowitej powierzchni użytkowej Terminalu B. Od lutego 2008 r. easyJet przeniósł się do osobnego biura i obecnie użytkuje jedynie […] m2 powierzchni biurowej w Terminalu B.
(56)
Otwarte obszary Terminalu B, w tym sale i korytarze oraz znajdująca się w nim kawiarnia, mogą być używane również przez pasażerów innych przewoźników niż easyJet, gdyż Terminal A i Terminal B nie są od siebie fizycznie oddzielone.
(57)
Obsługa pasażerów w Terminalu B różni się od obsługi w innych terminalach rozwiązaniem technicznym zastosowanym w wyposażeniu bezpieczeństwa systemu obsługi bagażu. System używany w Terminalu B ma wbudowane urządzenie rentgenowskie do kontroli bagażu. W Terminalu A bagaż jest prześwietlany ręcznie, kiedy pasażerowie wchodzą do obszaru odprawy. Niemcy są zdania, że techniczna skuteczność urządzenia używanego w Terminalu B jest równoważna skuteczności systemu obsługi bagażu w Terminalu A.
3.5. Środki objęte formalnym postępowaniem wyjaśniającym
(58)
Formalnym postępowaniem wyjaśniającym objęto następujące środki:
-
umowa o kontroli i przeniesieniu zysków („środek 1”), jako potencjalnego beneficjenta której w decyzji o wszczęciu postępowania zidentyfikowano FBS,
-
uzgodnienia w sprawie opłat zawarte w umowie z easyJet z 2003 r. („środek 2”), jako potencjalnego beneficjenta których zidentyfikowano easyJet,
-
warunki, w tym zniżki od opłat lotniskowych i różne zachęty finansowe, oferowane różnym przewoźnikom niskokosztowym w umowach wyszczególnionych w tabeli 6 powyżej (dalej zwane zbiorczo „środkiem 3”), jako potencjalnego beneficjenta których zidentyfikowano Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus i Icelandair,
-
umowa najmu z easyJet z 2004 r. („środek 4”), jako potencjalnego beneficjenta której zidentyfikowano easyJet.
4. PODSTAWY WSZCZĘCIA FORMALNEGO POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO
4.1. Środek 1: umowa o kontroli i przeniesieniu zysków
(59)
W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja zauważyła, że lotnisko Schönefeld od pewnego czasu, a także w momencie podjęcia decyzji, generowało straty. Stwierdziła także, że równoważenie tych strat zyskami uzyskiwanymi przez BFG miało kluczowe znaczenie dla utrzymania działalności FBS. Komisja doszła do wstępnego wniosku, że to subsydiowanie skrośne, wynikające z umowy o kontroli i przeniesieniu zysków, przyniosło grupie FBS korzyść gospodarczą, której to przedsiębiorstwo nie mogłoby uzyskać w normalnych warunkach rynkowych. Komisja wyraziła opinię, że wspomniana korzyść gospodarcza miała charakter selektywny, gdyż dotyczyła tylko jednego przedsiębiorstwa, a zatem zakłócała konkurencję i wpływała na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(60)
Ponadto Komisja doszła do wstępnego wniosku, że wspomniana korzyść gospodarcza była finansowana z zasobów państwowych, a zatem możliwe jest jej przypisanie państwu. W odniesieniu do zasobów państwowych Komisja podkreśliła, że FBS jest przedsiębiorstwem publicznym, którego udziałowcami są niemiecki rząd federalny i dwa niemieckie regiony (Länder), oraz że 8 z 12 członków jego rady nadzorczej to przedstawiciele niemieckich organów publicznych. Komisja stanęła zatem na stanowisku, że zasoby FBS należy postrzegać jako zasoby państwowe. W odniesieniu do możliwości przypisania środka 1 państwu Komisja podkreśliła w szczególności charakter działalności FBS, zauważając, że porty lotnicze odgrywają zasadniczą rolę w szeregu obszarów polityki publicznej oraz że organy publiczne zazwyczaj uczestniczyły w procesie decyzyjnym, w przypadkach gdy operator portu lotniczego podejmował decyzje wpływające na długoterminowy rozwój takiej infrastruktury.
(61)
Komisja stwierdziła zatem, że omawiany środek może stanowić pomoc państwa. Wyraziła wątpliwości dotyczące zgodności takiej możliwej pomocy z rynkiem wewnętrznym, zwłaszcza na podstawie wyłączenia, o którym mowa w art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Pod tym względem Komisja zauważyła, że gdyby omawiany środek sklasyfikowano jako pomoc państwa, stanowiłby on pomoc operacyjną, że nie wydawał się on konieczny i proporcjonalny dla osiągnięcia celu polityki publicznej i że nie łączył się on z procesem restrukturyzacji. Komisja wyraziła również wątpliwości co do zgodności środka z art. 106 ust. 2 TFUE, zauważając brak informacji ze strony władz niemieckich, że powierzyły one grupie FBS świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym. Komisja odniosła się również do pkt 34 i 35 Wytycznych wspólnotowych dotyczących finansowania portów lotniczych i pomocy państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych oferujących przeloty z regionalnych portów lotniczych (27) („wytyczne dotyczące lotnictwa”), zgodnie z którymi eksploatację portu lotniczego można uznać za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym tylko w wyjątkowych okolicznościach.
4.2. Środek 2: umowa z easyJet z 2003 r.
(62)
Komisja wskazała w decyzji o wszczęciu postępowania, że opłaty lotniskowe uiszczane przez easyJet były znacznie niższe niż opłaty wynikające z obowiązującej taryfy opłat. Co więcej, Komisja podkreśliła, że podczas gdy zachęty finansowe przyznane innym przewoźnikom niskokosztowym na lotnisku Schönefeld określano każdorazowo w oparciu o obowiązującą taryfę opłat, umowa z easyJet z 2003 r. nie zawierała takiego „dynamicznego” odniesienia do taryfy. Komisja wyraziła zatem wstępną opinię, że umowa z easyJet z 2003 r. mogła zapewniać selektywną korzyść przedsiębiorstwu easyJet, co, jak się wydaje, zakłócało konkurencję i wpływało na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(63)
Komisja wstępnie stwierdziła także, że środek ten był finansowany z zasobów państwowych oraz że było możliwe przypisanie go państwu, w tym na podstawie argumentów podsumowanych powyżej w odniesieniu do środka 1, mających zastosowanie także do środka 2. Poza podniesieniem tych argumentów Komisja wskazała również, że zawarcie takich umów, jakie podpisano z easyJet i innymi przewoźnikami niskokosztowymi prawdopodobnie wymagało zatwierdzenia przez radę nadzorczą, w której większość stanowili przedstawiciele niemieckich organów publicznych. Komisja zauważyła również, że program zniżkowych opłat wprowadzony przez FBS musiał być zatwierdzony przez brandenburskie Ministerstwo Rozwoju Miast, Mieszkalnictwa i Transportu. Uznano to za dodatkowe potwierdzenie możliwości przypisania państwu środka 2 (a także środka 3). Komisja odnotowała również, że premier regionu Brandenburgia był członkiem rady nadzorczej FBS, natomiast Ministerstwo Rozwoju Miast, Mieszkalnictwa i Transportu podlegało temu urzędowi.
(64)
Ponadto Komisja wyraziła wątpliwości dotyczące zgodności środka z rynkiem wewnętrznym, gdyby sklasyfikowano go jako pomoc państwa, zwłaszcza biorąc pod uwagę zasady określone w wytycznych dotyczących lotnictwa.
4.3. Środek 3: umowy z poszczególnymi innymi przewoźnikami niskokosztowymi
(65)
Komisja zauważyła w decyzji o wszczęciu postępowania, że tylko niektórzy przewoźnicy skorzystali z programu zniżek wprowadzonego na lotnisku Schönefeld w celu promowania intensyfikacji ruchu i podkreśliła brak przejrzystości wspomnianego programu zniżek. Komisja zaznaczyła, że niektóre z umów objętych dochodzeniem zawarto w czasie, gdy obowiązująca taryfa opłat nie przewidywała zniżek oraz że taryfę z 2004 r. przygotowano specjalnie z myślą o zapewnieniu podstawy prawnej ex post dla takich uzgodnień. Zdaniem Komisji program zniżek włączony do taryfy z 2004 r. nie mógł w sposób ważny wejść w życie, gdyż taryfa z 2004 r. została zatwierdzona przez właściwy organ jedynie pod warunkiem zgłoszenia Komisji uzgodnień w sprawie zniżek, natomiast do takiego zgłoszenia nie doszło (28). W świetle tych ustaleń Komisja wstępnie wyraziła opinię, że omawiane umowy mogły zapewnić selektywną korzyść odnośnym przewoźnikom lotniczym. Ponadto Komisja uznała, że taka korzyść gospodarcza wydawała się zakłócać konkurencję i wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(66)
W odniesieniu do zaangażowania zasobów państwowych w środek 3 i możliwości przypisania tego środka państwu Komisja wysunęła te same argumenty, co w przypadku umowy z easyJet z 2003 r.
(67)
I wreszcie Komisja wyraziła wątpliwości co do zgodności omawianych umów z rynkiem wewnętrznym, gdyby sklasyfikowano je jako pomoc państwa, zwłaszcza biorąc pod uwagę zasady określone w wytycznych dotyczących lotnictwa.
4.4. Środek 4: umowa najmu z easyJet z 2004 r.
(68)
W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja przytoczyła wyrok sądu krajowego w Poczdamie (Landgericht Potsdam) (29) w odniesieniu do umowy między FBS a przedsiębiorstwem easyJet dotyczącej użytkowania Terminalu B na lotnisku Schönefeld. Sąd krajowy stwierdził, że przedsiębiorstwu easyJet udzielono wyłącznego prawa do korzystania z całego terminalu na lotnisku Schönefeld („Terminal B”) oraz że terminal ten musieli opuścić wszyscy przewoźnicy lotniczy, którzy korzystali z niego poprzednio. Terminal ten odróżniał się od pozostałych terminali lotniska Schönefeld pod szeregiem względów. Pozostałe terminale nie były np. wyposażone w wielowarstwowy system transportu bagażu, umożliwiający szybszą jego obsługę niż w przypadku jednowarstwowego systemu transportu.
(69)
Komisja wspomniała również, że sąd krajowy wskazał na brak uzasadnienia dla udzielenia przewoźnikowi easyJet wyłącznego prawa, zwłaszcza ze względu na okoliczność, że inni przewoźnicy lotniczy obecni na lotnisku Schönefeld obsługiwali równie wielu pasażerów i równie wiele tras z Schönefeld, co easyJet. Ponadto Komisja wyraziła opinię, że kwota […] EUR naliczana przez grupę FBS przedsiębiorstwu easyJet jako miesięczny czynsz najmu była niższa od czynszu rynkowego.
(70)
Komisja przyjęła zatem wstępny pogląd, że umowa najmu z easyJet z 2004 r. mogła zapewniać temu przewoźnikowi selektywną korzyść. Ponadto Komisja uznała, że taka korzyść gospodarcza wydawała się zakłócać konkurencję i wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(71)
W odniesieniu do zaangażowania zasobów państwowych w środek 4 i możliwości przypisania tego środka państwu Komisja wysunęła te same argumenty, co w przypadku umowy z easyJet z 2003 r.
(72)
I wreszcie Komisja wyraziła wątpliwości co do zgodności tego środka z rynkiem wewnętrznym, gdyby sklasyfikowano go jako pomoc państwa, zwłaszcza biorąc pod uwagę zasady określone w wytycznych dotyczących lotnictwa w zakresie pomocy na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych.
5. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON
5.1. Air France
(73)
Według Air France obniżone opłaty naliczane przez FBS w Schönefeld nie stanowią narzędzia polityki ogólnej, gdyż w tym przypadku wbrew wymogom nie podano informacji do wiadomości publicznej. Ponadto czas trwania umowy z easyJet z 2003 r. (20 lat) stał w sprzeczności z praktyką decyzyjną Komisji. Długoterminowe wsparcie finansowe nie mogło być obiektywnie uzasadnione oraz nie można było wykazać efektu zachęty.
(74)
W odniesieniu do korzystania przez easyJet z Terminalu B, Air France wyraziła pogląd, że był to jedyny terminal, którego użycie zastrzeżono wyłącznie dla jednego przewoźnika lotniczego. Umowa najmu z easyJet z 2004 r. nie była przedmiotem żadnego postępowania przetargowego. Przedsiębiorstwo easyJet było jedynym przewoźnikiem lotniczym zdolnym oferować wygodną i niezawodną usługę dostawy bagażu na lotnisku Schönefeld.
5.2. Lufthansa
(75)
Deutsche Lufthansa AG („Lufthansa”) stwierdziła w swoich uwagach, że rozwój biznesowy trzech berlińskich portów lotniczych (Tegel, Schönefeld i Tempelhof) był niezwykle pozytywny i że w ciągu ostatnich trzech lat stosunek zysku do obrotu wynosił ok. […] %. Lufthansa wyraziła opinię, że lotnisko Schönefeld było subsydiowane przez przewoźników lotniczych operujących z lotniska Tegel.
5.3. Germania
(76)
Germania Fluggesellschaft mbH („Germania”) wyraziła pogląd, że korzyści zapewniane lotnisku Schönefeld w wyniku umowy o kontroli i przeniesieniu zysków zawartej między FBS i BFG były finansowane przez pasażerów korzystających z lotniska Tegel. Według przedsiębiorstwa Germania sposób obliczania opłat oraz powiązania między przewoźnikami obsługującymi lotniska Schönefeld i Tegel, jej zdaniem równoznaczne zmowie, skutkowały subsydiowaniem skrośnym. Germania stwierdziła, że grupa FBS nie postępowała jak prywatny inwestor w zakresie równoważenia strat. Uznała za nieprawdopodobne, aby operacje mogły pokryć koszty ponoszone przez FBS na lotnisku Schönefeld.
(77)
Germania wyraziła opinię, ze przewoźnicy lotniczy na lotnisku Schönefeld otrzymywali pomoc operacyjną na podstawie indywidualnych umów dotyczących opłat lotniskowych. Dodała, że taryfa z 2004 r. nie została ani zatwierdzona, ani opublikowana.
(78)
Germania stwierdziła, że czynsz naliczany easyJet za korzystanie z Terminalu B nie odpowiadał normalnej stawce rynkowej. Było to równoznaczne z preferencyjnym traktowaniem i pomocą państwa. Wyłączne użytkowanie całego terminalu pozwoliło easyJet na świadczenie bardziej efektywnej usługi, podczas gdy inni przewoźnicy lotniczy nie mieli tej możliwości.
5.4. DBA
(79)
Według DBA Luftfahrtgesellschaft („DBA”), przewoźnika niskokosztowego kontrolowanego przez Air Berlin aż do czasu zakończenia działalności w 2008 r., konkurencja cenowa na berlińskim rynku transportu lotniczego była szczególnie silna. Środowisko stało się jeszcze bardziej konkurencyjne wraz z wdrożeniem na lotnisku Schönefeld strategii niskokosztowych przewoźników lotniczych, w szczególności po wejściu Germanwings i easyJet. Wywarło to presję na przewoźników operujących z lotniska Tegel, zwłaszcza na innych niskokosztowych przewoźników lotniczych, takich jak Air Berlin/DBA.
(80)
Przedsiębiorstwo DBA wyraziło pogląd, że czynszu płaconego przez easyJet za Terminal B nie można uznać za odpowiadający normalnej stawce rynkowej. Ponadto wyłączne korzystanie z urządzeń do obsługi bagażu w Terminalu B stanowiło preferencyjne traktowanie i pomoc państwa.
5.5. Stowarzyszenie Europejskich Linii Lotniczych
(81)
Stowarzyszenie Europejskich Linii Lotniczych („AEA”), reprezentujące interesy przewoźników europejskich, uważa, że subsydiowanie skrośne między lotniskami Tegel i Schönefeld, a także między członkami AEA operującymi głównie z lotniska Tegel a subsydiowanymi przewoźnikami lotniczymi konkurującymi z nimi i bazującymi na lotnisku Schönefeld, stanowiło dyskryminację. Według AEA bez tego zakłócającego konkurencję subsydiowania skrośnego działalność przewoźników lotniczych operujących z lotniska Schönefeld nie byłaby ekonomicznie opłacalna, a opłaty na lotnisku Tegel mogłyby być znacznie niższe. Ponieważ lotniska Tegel i Schönefeld są położone blisko siebie, z publicznego punktu widzenia subsydiowanie nie było potrzebne.
(82)
AEA argumentowało ponadto, że środków, o których mowa w decyzji o wszczęciu postępowania, nie można było obiektywnie uzasadnić, zniżki i zachęty miały bowiem charakter arbitralny i dyskryminacyjny, a zatem były niezgodne z wytycznymi dotyczącymi lotnictwa.
5.6. Germanwings
(83)
Przewoźnik Germanwings argumentował, że grupa FBS zawsze zachowywała się w stosunku do niego tak, jak zachowałby się prywatny inwestor. Zaznaczył, że pomimo stopniowego wycofywania zniżek rozbudował swoją siatkę połączeń z lotniska Schönefeld. Przewoźnik Germanwings stwierdził, że był przekonany o zgodności z prawem swoich ustaleń z FBS, zwłaszcza że trzy berlińskie lotniska stanowiły jednolity system portów lotniczych.
(84)
Zaznaczył, że nie uważał portów lotniczych w Hamburgu, Dreźnie, Lipsku ani Lubece (30) za odpowiednie konkurencyjne alternatywy dla lotniska Schönefeld, ponieważ obsługiwał głównie niemieckie trasy krajowe. Biorąc pod uwagę krótkie czasy lotu na trasach krajowych, wspomniane porty lotnicze były położone zbyt daleko od Berlina, aby stanowić odpowiedni substytut dla lotniska Schönefeld.
(85)
Przewoźnik Germanwings stwierdził ponadto, że wynajęcie Terminalu B przedsiębiorstwu easyJet było sprzeczne z przepisami antymonopolowymi i dotyczącymi pomocy państwa, ponieważ easyJet nie było w żaden sposób zaangażowane w finansowanie Terminalu B, a poza tym terminal ten został wynajęty bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania przetargowego. Co więcej, czynsz był zbyt niski biorąc pod uwagę, że Terminal B, w przeciwieństwie do Terminali A i C, miał nowoczesne urządzenia do obsługi bagażu.
5.7. Port lotniczy w Lubece
(86)
Port lotniczy w Lubece poinformował, że nie zauważył żadnego niekorzystnego wpływu strategii handlowej FBS na rynek.
5.8. Ryanair
(87)
Ryanair wyraził opinię, że w odniesieniu do lotów na trasach krótkich i średnich nie było konkurencji między portami lotniczymi w Dreźnie, Hamburgu i Lubece z jednej strony i w Schönefeld z drugiej. Odległość między Schönefeld a Dreznem, Hamburgiem i Lubeką była zbyt wielka, aby taka konkurencja była możliwa. Umowa dotycząca lotniska Schönefeld nie miała zatem wpływu na pozostałe z wymienionych portów lotniczych.
(88)
Ryanair stwierdził, że opłaty, które uiszczał na lotnisku Schönefeld, były identyczne z opłatami określonymi w taryfie, które z kolei były zgodne ze standardową praktyką w sektorze. Umowa z FBS była podobna do umów zawartych z szeregiem prywatnych portów lotniczych i zostałaby zawarta w ten sam sposób przez inwestora prywatnego. Ryanair przedstawił badanie przygotowane przez firmę doradczą ([…]), w którym przeanalizowano uzgodnienia umowne między Ryanair a FBS. Na podstawie analizy porównawczej lotniska Schönefeld z portami lotniczymi w Liverpoolu i Luton, firma doradcza doszła do wniosku, że zachowanie FBS w stosunku do przewoźnika Ryanair odpowiadało zachowaniu, jakiego można by oczekiwać od prywatnego inwestora.
(89)
Ryanair argumentował także, że Berlin, podobnie jak Londyn i Mediolan, to ważny europejski ośrodek gospodarczy i administracyjny, a zatem ważny cel podróży w Europie. Przewoźnicy lotniczy operujący w Berlinie mogli zatem spodziewać się wystarczającej liczby pasażerów pragnących polecieć do tego miasta.
5.9. easyJet
(90)
W odniesieniu do umowy z easyJet z 2003 r., przedsiębiorstwo easyJet argumentowało, że inwestor prywatny działający w sytuacji takiej, jak FBS, także przyjąłby strategię tego rodzaju. Rzeczywiście, środek ten zapewnił FBS znaczny wzrost liczby pasażerów i poprawę wyników rocznych.
(91)
Przedsiębiorstwo easyJet stwierdziło także, że istnienie indywidualnego porozumienia w sprawie opłat między FBS a easyJet niekoniecznie oznaczało przyznanie dyskryminujących zniżek. Wyraziło opinię, że inny przewoźnicy lotniczy stawiający przed sobą podobne cele w zakresie wzrostu zostaliby potraktowani dokładnie tak samo jak easyJet. W każdym razie zniżki były uzasadnione korzyściami skali zapewnianymi przez przedsiębiorstwo easyJet, które odpowiadało za znaczny odsetek pasażerów na lotnisku Schönefeld i wniosło nieproporcjonalnie duży wkład w poprawę wyników FBS.
(92)
W odniesieniu do użytkowania Terminalu B, przedsiębiorstwo easyJet zauważyło, że terminal ten nie został oddzielony od reszty lotniska. W rzeczywistości obszar wynajmowany przez easyJet obejmował osobny obszar odpraw oraz powiązaną przestrzeń biurową w Terminalu Północnym lotniska Schönefeld. Większa jego część była ogólnodostępna i wykorzystywana była również przez pasażerów innych przewoźników. W momencie gdy podpisywano umowę z easyJet Terminal B dysponował wystarczającą niewykorzystaną przepustowością, a zatem pozostali przewoźnicy lotniczy nie byli w żaden sposób poszkodowani. Przedsiębiorstwo easyJet podkreśliło, że odkąd rozpoczęła działalność na lotnisku Schönefeld w 2004 r. było przewoźnikiem lotniczym obsługującym zdecydowanie największą liczbę pasażerów. W związku z tym wyłączne użytkowanie niektórych części Terminalu B przez easyJet było obiektywnie uzasadnione.
(93)
Ponadto przedsiębiorstwo easyJet stwierdziło, że system obsługi bagażu w Terminalu B jedynie odzwierciedlał powszechnie spotykane standardy techniczne i nie zapewniał jej żadnej przewagi nad innymi przewoźnikami lotniczymi.
(94)
W odniesieniu do wartości rynkowej Terminalu B, przedsiębiorstwo easyJet stwierdziło, że płacony przez nie czynsz był wyższy od stawki rynkowej dla Terminalu B, biorąc pod uwagę, że terminal ten nie wystarczał dla zaspokojenia jego wymogów w zakresie przepustowości. Porównanie czynszów możliwe byłoby tylko w stosunku do podobnych obszarów na lotnisku Schönefeld lub, w odniesieniu do biur, z przestrzenią biurową w bezpośrednim sąsiedztwie lotniska.
5.10. FBS
(95)
Grupa FBS odniosła się do szczególnej sytuacji Berlina, tj. do systemu portów lotniczych (pierwotnie obejmującego trzy lotniska) oraz planów budowy centralnego portu lotniczego Berlin Brandenburg (BER). W 2003 r. lotnisko Schönefeld wykorzystywało zaledwie około połowy swojej przepustowości i nie było w stanie pokryć kosztów swojego funkcjonowania. Według FBS, zamknięcie lotniska Schönefeld doprowadziłoby m.in. do utraty koncesji lotniska Schönefeld, która miała zasadnicze znaczenie dla prowadzenia BER.
(96)
Grupa FBS wskazała, że rzekomo konkurencyjne porty lotnicze wymienione przez Komisję w decyzji o wszczęciu postępowania w rzeczywistości nie konkurowały z lotniskami berlińskimi, ponieważ znajdowały się zbyt daleko.
(97)
W odniesieniu do umowy o kontroli i przeniesieniu zysków, grupa FBS argumentowała, że takie umowy między spółkami wchodzącymi w skład grupy są powszechne w świecie biznesu. Grupa FBS wyraziła pogląd, że przenoszenie zysków między trzema berlińskimi lotniskami było wyłącznie sprawą wewnętrzną przedsiębiorstwa. Według FBS system portów lotniczych stanowił jedno przedsiębiorstwo, realizujące wspólne interesy i wzajemnie związane prawem spółek. System portów lotniczych stanowił jeden rynek geograficzny i produktowy. Była to normalna praktyka rynkowa, w tym przypadku także biznesowo uzasadniona.
(98)
Grupa FBS zakwestionowała niektóre z tymczasowych ustaleń zawartych w decyzji o wszczęciu postępowania, dotyczące zaangażowania zasobów państwowych. Zdaniem FBS okoliczność, że taryfa opłat musiała być zatwierdzona przez organy publiczne, nie był wystarczający dla stwierdzenia, że zasoby FBS znajdowały się pod kontrolą państwa. Według FBS taryfy opłat stosowano na równi wobec publicznych i prywatnych udziałowców lotnisk i uwzględniały one interes publiczny związany z funkcjonowaniem transportu lotniczego, zgodnie z normami prawnymi. Ponadto według FBS premier Brandenburgii, zasiadający w radzie nadzorczej FBS, nie mógł wydawać instrukcji ministrowi odpowiedzialnemu za zatwierdzanie taryf opłat. Co więcej, w odniesieniu do ustalania opłat stosunek prawny między portem lotniczym a przewoźnikami regulowany był wyłącznie prawem prywatnym i wiążący na mocy prawa cywilnego, niezależnie od zatwierdzenia przez właściwy organ.
(99)
Grupa FBS wyjaśniła, że taryfa opłat miała ten sam skutek co warunki ogólne i stanowiła integralną część umowy między portem lotniczym a przewoźnikiem lotniczym, niezależnie od ewentualnego urzędowego zatwierdzenia. Taryfę opłat, włącznie z programami zniżek, stosowano wobec wszystkich przewoźników lotniczych bez różnicy od dnia 1 maja 2004 r. Poszczególne ustalenia umowne miały na celu wyłącznie ustanowienie warunków dwustronnych rozrachunków i szczegółowe określenie celów. Umowy te nie zapewniały żadnych szczególnych korzyści.
(100)
Grupa FBS argumentowała, że ze względu na różne wzorce wykorzystania przepustowości w dwóch głównych portach lotniczych Berlina, z których na lotnisku Tegel przepustowość była wykorzystywana niemal w pełni i nie było znacznych możliwości rozbudowy, a lotnisko Schönefeld posiadało znaczny zapas przepustowości, a ponadto znajdowało się na miejscu przyszłego BER, musiała podjąć w 2003 r., po nieudanej próbie prywatyzacji przedsiębiorstwa, środki z myślą o obsłudze transportu lotniczego w aglomeracji berlińskiej na zrównoważonych i ekonomicznie efektywnych podstawach.
(101)
Grupa FBS stwierdziła ponadto, że było konieczne, w interesie grupy FBS, utrzymanie działalności lotniska Schönefeld ze względu na przyszłą działalność BER. Według FBS nawet tymczasowe zamknięcie lotniska Schönefeld de facto uniemożliwiłoby osiągnięcie długoterminowego celu strategicznego, jakim była działalność scentralizowanego berlińskiego portu lotniczego w Schönefeld.
(102)
Zdaniem FBS było zatem konieczne wsparcie działalności lotniska Schönefeld, w możliwie gospodarczo efektywny sposób, od 2003 r. do otwarcia BER. Grupa FBS dodała, że w celu lepszego wykorzystania dostępnej przepustowości lotniska Schönefeld postanowiła wdrożyć strategię przewoźników niskokosztowych, zaproponowaną przez dobrze znaną firmę doradczą. Wspomnianą strategię przewoźników niskokosztowych uznano za opcję najbardziej korzystną dla FBS pod względem ekonomicznym, gdyż wydawało się, że przewidywana przez nią taryfa opłat z wbudowanymi programami zachęt prawdopodobnie zwiększy w krótkim horyzoncie czasowym ruch na lotnisku Schönefeld poprzez ukierunkowane, malejące zachęty finansowe.
(103)
Według FBS strategia przewoźników niskokosztowych zaowocowała poważnymi sukcesami. Liczba pasażerów na lotnisku Schönefeld wzrosła radykalnie, a zarazem nie odnotowano spadku ich liczby w pozostałych portach lotniczych Berlina. Grupa FBS podkreśliła, że większy ruch doprowadził do wzrostu przychodów i szybkiego przezwyciężenia trudności gospodarczych. Już w 2006 r. grupa FBS po raz pierwszy osiągnęła pozytywny wynik operacyjny (EBIT). Zdaniem FBS wydawało się, że ten pozytywny trend utrzyma się, co było szczególnie istotne dla zdolności finansowej nowego portu lotniczego.
(104)
Grupa FBS argumentowała, że strategiczna zmiana zapoczątkowana w 2003 r. była niezbędna ze względów gospodarczych oraz że podejmując ten krok zachowała się jak ostrożny inwestor działający w warunkach gospodarki rynkowej. Na podstawie planu biznesowego leżącego u podstaw strategii przewoźników niskokosztowych grupa FBS mogła zakładać, że działalność lotniska przestanie być nierentowna. Grupa FBS powołała się na badanie zamówione w firmie audytorskiej […] („pierwsza ekspertyza”) i ukończone w 2007 r., które potwierdziło, że z punktu widzenia ostrożnego inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej racjonalne było wdrożenie strategii przewoźników niskokosztowych i wprowadzenie odpowiedniej taryfy opłat.
(105)
Grupa FBS utrzymywała, że indywidualne umowy z niektórymi przewoźnikami niskokosztowymi zawarte przed wejściem w życie taryfy opłat z 2004 r. były niezbędne dla realizacji strategii przewoźników niskokosztowych, gdyż umożliwiały zaoferowanie przedsiębiorstwom lotniczym zachęty do zakładania baz na lotnisku Schönefeld. Grupa FBS powołała się na drugie badanie, zamówione w firmie audytorskiej […], które również zostało ukończone w 2007 r. We wspomnianym badaniu firma doradcza przeanalizowała rentowność poszczególnych umów składających się na środek 3 i stwierdziła, że zawierając każdą z nich grupa FBS postępowała jak racjonalny podmiot gospodarki rynkowej. Wszystkie te indywidualne umowy z poszczególnymi przewoźnikami lotniczymi zawarto ze względów czysto ekonomicznych, z myślą o poprawie sytuacji gospodarczej FBS w krótkim horyzoncie czasowym.
(106)
Grupa FBS twierdziła, że umowa z easyJet z 2003 r. stanowiła istotny element realizacji strategii przewoźników niskokosztowych i że nie wiązała się z pomocą państwa. Strategia przewoźników niskokosztowych stworzyła zachętę dla easyJet - jednego z wiodących niskokosztowych przewoźników lotniczych w Europie - do założenia bazy na lotnisku Schönefeld.
(107)
Dzięki zawarciu w 2003 r. umowy z przedsiębiorstwem easyJet (traktowanym jako „strategiczny najemca”) grupa FBS zdołała przyciągnąć na lotnisko Schönefeld inne przedsiębiorstwa lotnicze. Stosunek umowny z easyJet (w tym zobowiązanie easyJet do założenia bazy dla co najmniej określonej liczby samolotów na lotnisku Schönefeld) zapewnił obu stronom wysoki stopień pewności w planowaniu i w znacznej mierze przyczynił się do poprawy rentowności lotniska Schönefeld.
(108)
Grupa FBS argumentowała, że umowa z easyJet z 2003 r. nie odbiegała znacznie od taryfy z 2004 r. i nie pociągała za sobą przyznania nienależnych korzyści. Grupa FBS wskazała również, że umowa zmieniająca z easyJet z 2007 r. wyraźnie odnosiła się do taryfy z 2006 r., która wówczas obowiązywała.
(109)
Ponadto grupa FBS podkreśliła, że indywidualne umowy z przewoźnikami niskokosztowymi zostały podpisane przed przyjęciem wytycznych dotyczących lotnictwa z 2005 r. oraz, co najmniej w przypadku niektórych umów, nawet przed przyjęciem przez Komisję decyzji w sprawie Charleroi (31).
(110)
Ponadto zdaniem FBS wynajem urządzeń w Terminalu B przedsiębiorstwu easyJet nie zapewniał mu żadnej szczególnej korzyści. Cały terminal przydzielono easyJet ze względów gospodarczych i praktycznych, w związku z dużą liczbą pasażerów obsługiwanych przez tego przewoźnika na lotnisku Schönefeld. Przedsiębiorstwo easyJet płaciło normalną cenę rynkową, uzgodnioną odpowiednio do stawek czynszu obowiązujących na tym lotnisku. Przydzielanie obszarów terminalu stanowiło powszechną praktykę w niemieckich i międzynarodowych portach lotniczych. Ponadto przedsiębiorstwu easyJet nie przyznano żadnych praw do reklamy zapewniającej przewagę w stosunku do innych przewoźników, gdyż miało ono prawo do ekspozycji marki tylko w obszarze odpraw, tak samo jak wszyscy inni przewoźnicy lotniczy.
6. UWAGI PRZEKAZANE PRZEZ NIEMCY
6.1. Wpływ państwa
(111)
Niemcy argumentowały, że zasoby FBS nie znajdowały się pod kontrolą państwa i że ich wykorzystania nie można było przypisać państwu. Zdaniem Niemiec, omawiane zachęty i zniżki nie były finansowane ze środków publicznych, lecz były wynikiem działalności gospodarczej przedsiębiorstwa działającego w ramach określonych prawem prywatnym.
(112)
Niemcy wskazały w tym kontekście, że FBS i jej jednostki zależne, chociaż częściowo będące własnością państwa, nie stanowiły części administracji publicznej, lecz w sposób wyraźny podlegały zasadom konkurencji i wolnego rynku. Niemcy dodały, że publiczni udziałowcy spodziewali się osiągania zysków przez FBS.
6.2. Umowa o kontroli i przeniesieniu zysków (środek 1)
(113)
Niemcy wyraziły pogląd, że umowa o kontroli i przeniesieniu zysków nie wiązała się z żadnym subsydiowaniem skrośnym stanowiącym pomoc państwa.
(114)
Niemcy zaznaczyły, że w kategoriach prawa publicznego, a także zgodnie z przepisami Unii (32), lotniska Berlina były ze sobą wzajemnie powiązane, tworząc jeden „system portów lotniczych”. Celem takiego systemu portów lotniczych było traktowanie różnych lotnisk jak jednego portu lotniczego o wielu drogach startowych. FBS i BFG należy zatem postrzegać jako jedno przedsięwzięcie. Niemcy podkreśliły, że sama Komisja odniosła się do umowy o kontroli i przekazaniu zysków, wspólnej struktury informatycznej, centralizacji kluczowych funkcji i jednolitych planów biznesowych jako do kryteriów uznania poszczególnych przedsiębiorstw w grupie za nieautonomiczne (33).
(115)
Według Niemiec przeniesienie zysków nie wiązało się z przeniesieniem kosztów lotniska Schönefeld na lotniska Tegel i Tempelhof. Nie miało ono wpływu na opłaty lotniskowe na lotnisku Tegel. Opłaty pobierane w każdym z trzech portów lotniczych wynikały z kosztów ponoszonych w każdej z lokalizacji.
(116)
Ponadto Niemcy wskazały, że grupa FBS, jak każde inne przedsiębiorstwo prywatne, realizowała plan strategiczny z myślą osiągnięciu długoterminowych zysków. Głównym elementem tego planu było utworzenie pojedynczego portu lotniczego dla Berlina w Schönefeld.
6.3. Ważność prawna taryfy z 2004 r.
(117)
Niemcy stwierdziły, że wstępny wniosek wyciągnięty przez Komisję w decyzji o wszczęciu postępowania, zgodnie z którym taryfy opłat niezatwierdzone bezwarunkowo przez właściwy organ regionalny nie były ważne (34), nie odzwierciedlał właściwie sytuacji prawnej panującej w Niemczech. Zgodnie z sekcją 43a rozporządzenia dotyczącego udzielania zezwoleń w ruchu lotniczym (35) zatwierdzenie przez właściwy organ regionu nie było warunkiem ważności prawnej taryfy opłat. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem federalnego trybunału sprawiedliwości (Bundesgerichtshof) i sądów niemieckich niższych instancji publikowane przez porty lotnicze taryfy opłat stanowiły „standardowe warunki prowadzenia działalności” (Allgemeine Geschäftsbedingungen) zdefiniowane w niemieckim prawie cywilnym (36). To oznaczało, że taryfy opłat odgrywały rolę warunków umownych oferowanych standardowo przewoźnikom lotniczym korzystającym z portu lotniczego, niezależnie od tego, czy właściwy organ zatwierdził odnośną taryfę opłat (37).
(118)
Według Niemiec w wyroku z dnia 20 października 2004 r., wspomnianym przez Komisję w motywie 22 decyzji o wszczęciu postępowania (38), sąd krajowy w Poczdamie błędnie zinterpretował okoliczności. Co więcej, od wyroku odwołano się. W tym kontekście wyższy sąd krajowy Brandenburgii (Brandenburgisches Oberlandesgericht) wydał wytyczne dla sędziów („richterlicher Hinweis”), zgodnie z którymi wyrok sądu krajowego w Poczdamie nie powinien być podtrzymany. Niemcy zaznaczyły, że skarga, która dała początek postępowaniu, została następnie wycofana w ramach ugody między stronami sporu. Orzeczenie sądu krajowego w Poczdamie nie stało się zatem nigdy prawomocne oraz zostało unieważnione poprzez wycofanie skargi, chociaż nie zostało oficjalnie anulowane. Niemcy wskazały, że sąd krajowy w Poczdamie zmienił tymczasem swoją wykładnię przepisów i w bardzo podobnej późniejszej sprawie odrzucił skargę dotyczącą taryfy opłat lotniska Schönefeld.
6.4. Indywidualne umowy między FBS a niektórymi przewoźnikami lotniczymi (środki 2 i 3)
(119)
Niemcy stwierdziły, że system opłat i indywidualnych uzgodnień umownych z poszczególnymi przewoźnikami lotniczymi na lotnisku Schönefeld należy postrzegać w kontekście realizacji strategii przewoźników niskokosztowych.
(120)
Niemcy argumentowały, że w tym kontekście, ponieważ berlińskie lotniska tworzyły jeden „system portów lotniczych”, nie konkurowały one ze sobą nawzajem. Lotnisko Schönefeld odgrywało rolę uzupełniającą, zmniejszając presję na lotnisko Tegel, które osiągało już limity przepustowości. Strategia przewoźników niskokosztowych stanowiła uzasadnioną metodę pośredniego kontrolowania ruchu. Nie doprowadziła do żadnego obniżenia liczby pasażerów na lotnisku Tegel. Przeciwnie, ruch pasażerski na obu lotniskach nasilił się w latach poprzedzających wszczęcie formalnego postępowania wyjaśniającego. Ponadto, ze względu na odległości geograficzne, porty lotnicze Berlina nie konkurowały z lotniskami Lipska, Drezna, Hamburga ani Lubeki, zwłaszcza w odniesieniu do zwracających uwagę na koszty pasażerów przewoźników niskokosztowych.
(121)
Zdaniem Niemiec dla realizacji strategii przewoźników niskokosztowych podstawowe znaczenie miało pozyskanie przewoźnika lotniczego jako strategicznego najemcy, który korzystałby z lotniska Schönefeld jako z węzła lotniczego. Był to pierwszy krok w kierunku znacznego zwiększenia ruchu na tym lotnisku, co miało podnieść jego atrakcyjność dla innych przewoźników lotniczych. Gdyby na lotnisku Schönefeld obowiązywały takie same warunki jak na lotnisku Tegel, niemożliwe byłoby przyciągnięcie takiego strategicznego najemcy, czego dowiodło niepowodzenie podejmowanych w latach 90. prób przekonania przewoźników do przeniesienia się z lotniska Tegel do Schönefeld. Przeniesienie ruchu i efektywne wykorzystanie przepustowości lotniska Schönefeld wymagały przyciągnięcia ruchu lotniczego do tego lotniska. Przewoźnikom lotniczym zapewniono odpowiednią zachętę poprzez realizację strategii przewoźników niskokosztowych, obejmującej taryfę opłat uwzględniającą zniżki za liczbę pasażerów i inne zachęty finansowe.
(122)
Strategia przewoźników niskokosztowych musiała być wdrażana poprzez zawarcie indywidualnych umów z szeregiem przewoźników lotniczych przed wejściem w życie taryfy z 2004 r., co miało na celu najszybsze możliwe ograniczenie strat ponoszonych przez lotnisko Schönefeld oraz uzyskanie korzystnej pozycji na szybko rosnącym rynku przewoźników niskokosztowych. W tym zakresie Niemcy zaznaczyły, że formalna zmiana taryfy opłat lotniskowych wiązałaby się z poważnym obciążeniem administracyjnym, a także że niemożliwe było jej dokonanie wystarczająco szybko, aby rozpocząć wdrażanie strategii przewoźników niskokosztowych w najwcześniejszym możliwym terminie, tj. przed końcem 2003 r.
(123)
Niemcy argumentowały, że przyjmując środki będące przedmiotem oceny grupa FBS postępowała jak inwestor działający w warunkach gospodarki rynkowej, gdyż jej decyzje biznesowe opierały się na strategii przewoźników niskokosztowych, a indywidualne umowy były zawierane na podstawie solidnego planu biznesowego opracowanego przez doradcę. Niemcy odniosły się również do oceny przeprowadzonej przez dwie firmy audytorskie, […] i […] na zlecenie FBS, dotyczącej zgodności strategii przewoźników niskokosztowych i indywidualnych umów z warunkami testu prywatnego inwestora, która to ocena potwierdziła ich zgodność.
(124)
Zdaniem Niemiec audytorzy stwierdzili, że w odniesieniu do zarówno do decyzji zarządu o strategicznej zmianie orientacji, jak i do wprowadzenia programu zachęt finansowych, można było wykazać, że w porównywalnej sytuacji inwestor działający w warunkach gospodarki rynkowej podjąłby takie same decyzje. W odniesieniu do umowy z easyJet z 2003 r. oraz indywidualnych umów wyszczególnionych w tabeli 6 (z wyjątkiem umowy V-Bird), firma […] obliczyła ich wartość bieżącą netto, która we wszystkich przypadkach okazała się dodatnia, i w ten sposób stwierdziła, że inwestor działający w warunkach gospodarki rynkowej zachowałby się dokładnie tak samo jak FBS. Firma […] wyraziła jednak pewne wątpliwości dotyczące czasu trwania umowy z easyJet z 2003 r., pierwotnie uzgodnionego przez strony. Firma […] uznała, że przy takim okresie obowiązywania (10 lat z możliwością przedłużenia o kolejne 10 lat) racjonalny inwestor działający w warunkach gospodarki rynkowej zawierając umowę prawdopodobnie uwzględniłby wpływ takiej umowy na przyszłą działalność lotniska BER, które miało zostać otwarte przed wygaśnięciem umowy z easyJet z 2003 r. (39). Zdaniem […] istnienie umowy z easyJet z 2003 r. mogło wywierać presję na opłaty, które grupa FBS byłaby w stanie wynegocjować z innymi przewoźnikami w odniesieniu do ich działalności na lotnisku BER, co odbiłoby się na rentowności przyszłego lotniska. Niemniej Niemcy wskazały, że takie obawy dotyczące pierwotnego okresu obowiązywania umowy z easyJet z 2003 r. stały się bezprzedmiotowe, gdyż omawianą umowę zmodyfikowano umową zmieniającą z easyJet z 2007 r., wprowadzającą postanowienie, zgodnie z którym umowa miała wygasnąć z chwilą otwarcia BER, wówczas planowanego na 2011 r.
(125)
Ponadto w swoich spostrzeżeniach dotyczących uwag przedłożonych przez strony trzecie Niemcy wyraziły opinię, że informacje przedstawione przez niektóre ze stron trzecich w odniesieniu do taryfy opłat z 2004 r. oraz indywidualnych umów z przewoźnikami niskokosztowymi były częściowo nieprawdziwe i wyrwane z kontekstu. Niemcy podkreśliły, że taryfa opłat na lotnisku Schönefeld miała na celu promowanie otwierania nowych kierunków i nie miała charakteru dyskryminującego, gdyż ze zniżek korzystał każdy przewoźnik lotniczy, który zdołał przyciągnąć wystarczającą liczbę pasażerów na lotnisko Schönefeld lub który otwarł nowe trasy z tego lotniska bądź zwiększył częstotliwość lotów.
6.5. Umowa najmu z easyJet z 2004 r. (środek 4)
(126)
W odniesieniu do użytkowania Terminalu B przez easyJet Niemcy podkreśliły, że easyJet wynajmuje tylko część (24 %) całkowitej powierzchni użytkowej Terminalu B. Zdaniem Niemiec przydzielanie powierzchni biurowej i punktów odpraw w określonym obszarze terminalu danemu przewoźnikowi lotniczemu stanowiło powszechną praktykę w międzynarodowych portach lotniczych i nie oznaczało preferencyjnego traktowania.
(127)
W odniesieniu do wyłącznego prawa do użytkowania przyznanego easyJet Niemcy podkreśliły, że w związku z dużą liczbą pasażerów przewożonych przez easyJet nie było możliwe, z czysto praktycznych względów, aby inni przewoźnicy lotniczy korzystali z Terminalu B, gdyż sam przewoźnik easyJet wyczerpywał przepustowość Terminalu B.
(128)
Niemcy zaznaczyły ponadto, że innym przewoźnikom lotniczym również przyznano prawo wyłącznego użytkowania określonych obszarów w terminalach lotniska Schönefeld. W szczególności grupie Lufthansa (Condor, Sun-Express i Germanwings) początkowo przysługiwało wyłączne prawo do użytkowania Terminalu D, kiedy został on zbudowany w latach 2004-2005.
(129)
Niemcy zakwestionowały również uwagi niektórych stron trzecich dotyczące środka 4 i stwierdziły, że dane dotyczące czynszu przedstawione przez niektóre z tych stron trzecich były niezgodne z prawdą lub nieuzasadnione. Czynsz płacony przez easyJet ustalono w odniesieniu do ogólnych standardowych czynszów naliczanych na lotnisku Schönefeld. Niemcy wyraziły pogląd, że wbrew twierdzeniom niektórych zainteresowanych stron czynszów na lotnisku Schönefeld nie można porównywać z czynszami na lotnisku Tegel.
(130)
W odniesieniu do potencjalnych korzyści odnoszonych przez easyJet w związku ze specjalnymi urządzeniami do obsługi bagażu w Terminalu B Niemcy stwierdziły, że urządzenia te zostały wyprodukowane przez to samo przedsiębiorstwo, co wyposażenie Terminalu A, i zostały zaprojektowane zgodnie z tymi samymi normami technicznymi. Niemniej w wyniku wykorzystania technologii rentgenowskiej wyposażenie Terminalu B było bardziej złożone i w rezultacie cechowało się niższą efektywnością techniczną, dłuższym czasem dostawy bagażu i większą awaryjnością. Pod tym względem urządzenia do obsługi bagażu w Terminalu B w rzeczywistości stawiały easyJet w niekorzystnej sytuacji w porównaniu z innymi przewoźnikami lotniczymi korzystającymi z Terminalu A. Ponadto ze względu na układ budynków przewiezienie bagażu do oczekującego samolotu z Terminalu A zajmowało znacznie mniej czasu niż z Terminalu B. To stawiało easyJet w jeszcze bardziej niekorzystnej sytuacji w stosunku do przewoźników użytkujących Terminal A.
(131)
Niemcy stwierdziły, że wbrew uwagom przedstawionym przez niektóre z zainteresowanych stron urządzenia do obsługi bagażu nie zostały wyremontowane na potrzeby easyJet. Jedynie w 2003 r. ze względów bezpieczeństwa do istniejącego systemu obsługi bagażu włączono urządzenie rentgenowskie.
(132)
I wreszcie Niemcy argumentowały, że ruch pasażerski easyJet przydzielono do Terminalu B na podstawie niedyskryminacyjnych i właściwych kryteriów, aczkolwiek bez postępowania o udzielenie zamówienia, którego w takich przypadkach nie wymagały ani przepisy niemieckie, ani unijne. Zdaniem Niemiec kiedy przewoźnik easyJet zdecydował się na rozpoczęcie działalności na lotnisku Schönefeld w 2004 r., od samego początku było oczywiste, że na tego przewoźnika będzie przypadać bardzo duża część ruchu w porcie lotniczym. I rzeczywiście już w 2004 r. przewoźnik easyJet generował 30 % ruchu na omawianym lotnisku. Konsolidacja działalności easyJet w jednym terminalu była właściwa i racjonalna, a Terminal B uznano za najbardziej odpowiedni pod względem niewykorzystanej przepustowości. Według Niemiec innym przewoźnikom lotniczym nie ograniczono ani nie uniemożliwiono dostępu do lotniska Schönefeld, gdyż ten port lotniczy odznaczał się przepustowością wystarczającą dla przyjęcia wszystkich potencjalnie zainteresowanych przewoźników.
7. OCENA ŚRODKÓW
(133)
Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(134)
Kryteria ustanowione w art. 107 ust. 1 TFUE mają charakter łączny. Dlatego też, aby środek stanowił pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, spełniony musi być każdy z poniższych warunków. Wsparcie finansowe musi:
-
zostać przyznane przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych,
-
sprzyjać niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów,
-
zakłócać lub grozić zakłóceniem konkurencji, oraz
-
wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(135)
W omawianym przypadku Niemcy argumentowały, że grupa FBS konsekwentnie postępowała tak, jak w podobnej sytuacji postępowałby ostrożny inwestor działający w warunkach gospodarki rynkowej i kierujący się celami rentowności, a zatem oceniane środki nie zapewniają żadnej korzyści gospodarczej, której przedsiębiorstwo nie uzyskałoby w normalnych warunkach rynkowych. Jeśli tak jest w rzeczywistości, środki wdrożone przez FBS nie stanowią pomocy państwa.
7.1. Test prywatnego inwestora - ogólne rozważania
(136)
Oceniając, czy dana umowa w sprawie dostarczenia towarów lub usług zawarta przez przedsiębiorstwo publiczne ze stroną trzecią zapewnia korzyść gospodarczą takiej trzeciej stronie, Komisja bada, czy ostrożny inwestor działający w warunkach gospodarki rynkowej, kierujący się perspektywami rentowności, podjąłby podobne środki w podobnych okolicznościach. Porównanie postępowania publicznego przedsiębiorstwa takiego jak FBS z hipotetycznym ostrożnym inwestorem działającym w warunkach gospodarki rynkowej musi odbywać się poprzez odniesienie do postawy takiego inwestora w chwili zawarcia odnośnej transakcji, z uwzględnieniem dostępnych wówczas informacji i przewidywalnego rozwoju sytuacji oraz niezależnie od późniejszych wydarzeń.
(137)
Podstawowe znaczenie ma zatem koncepcja oczekiwanej rentowności danego przedsiębiorstwa publicznego. Nie oznacza to, że, aby nie wystąpiła pomoc państwa, inwestor musi zawrzeć transakcję tylko z myślą o krótkoterminowej rentowności. Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że postępowanie publicznego inwestora można porównać z postępowaniem prywatnego inwestora kierującego się perspektywą rentowności w dłuższym horyzoncie czasowym (40).
(138)
W przedmiotowej sprawie Komisja oceniła przede wszystkim, czy strategia przewoźników niskokosztowych przyjęta przez FBS od 2003 r. wydawała się w perspektywie średnio- i długoterminowej potencjalnie zdolna do zapewnienia pozytywnych wyników, a także czy z punktu widzenia rentowności racjonalne byłoby zamknięcie lotniska Schönefeld. Następnie Komisja przeanalizowała każdy środek objęty formalnym postępowaniem wyjaśniającym w odniesieniu do testu prywatnego inwestora i stwierdziła, że środki te nie stanowią pomocy państwa.
7.2. Wstępna analiza: ocena wariantów strategicznych dostępnych grupie FBS z punktu widzenia inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej
(139)
Kontekst gospodarczy, w którym grupa FBS prowadziła lotnisko Schönefeld od wczesnych lat 90. do 2003 r., opisano w sekcjach 2, 3.1 i 3.2 powyżej.
(140)
Jak wyjaśniono we wspomnianych sekcjach, grupa FBS prowadziła także inne lotniska w Berlinie, tj. Tempelhof i Tegel. Od początku uważano, że ze względu na charakter lotniska Tempelhof i jego położenie w obrębie miasta infrastruktura tego lotniska nie nadaje się do rozbudowy. Lotnisko Tegel było nowoczesnym portem lotniczym, ogólnie bardziej atrakcyjnym dla przewoźników lotniczych i pasażerów niż Schönefeld, ponieważ miało bardziej nowoczesną infrastrukturę i znajdowało się bliżej centrum miasta. W latach 90. przepustowość lotniska Tegel była już bliska całkowitego wyczerpania, a lotniska nie można było w znaczący sposób rozbudować w celu uniknięcia długoterminowych problemów w tym zakresie. Z kolei przepustowość lotniska Schönefeld pozostawała w dużej mierze niewykorzystana.
(141)
Drugim istotnym czynnikiem w tym kontekście była perspektywa pojedynczego berlińskiego portu lotniczego zlokalizowanego w Schönefeld, które zastąpiłoby wszystkie lotniska istniejące w Berlinie. Jak wspomniano w motywie 14, decyzję o realizacji takiego projektu sformalizowano w porozumieniu zawartym przez niemiecki rząd federalny oraz regiony Berlin i Brandenburgia w maju 1996 r.
(142)
Trzecim ważnym czynnikiem była nieudana próba przeniesienia ruchu z lotniska Tegel do Schönefeld w latach 90. oraz okoliczność, że po okresie stagnacji w drugiej połowie lat 90. ruch na lotnisku Schönefeld stale zmniejszał się od 2000 r. do 2003 r., kiedy to organy publiczne musiały przyznać, że nie udało im się sprywatyzować portów lotniczych Berlina.
(143)
To skłoniło w 2003 r. władze publiczne i FBS do rozważenia różnych wariantów strategicznych dostępnych grupie FBS. Jak wspomniano powyżej, w tym czasie nie kwestionowano celu, którym było posiadanie nowego, jednego portu lotniczego w Berlinie, zlokalizowanego w Schönefeld i obejmującego część istniejącej infrastruktury lotniska Schönefeld (41). Celem FBS i organów publicznych było zatem znalezienie optymalnej strategii dla lotniska Schönefeld na okres od 2003 r. do otwarcia BER, planowanego na 2011 r. W tym kontekście, jak wspomniano już w motywie 28, zleciły one doradcy sporządzenie badania („badanie doradcy”), w którym doradca zalecił strategię przyciągania na lotnisko Schönefeld przewoźników niskokosztowych (strategia przewoźników niskokosztowych).
(144)
Oprócz strategii przewoźników niskokosztowych (wariant 1) grupa FBS mogła także wybrać wariant kontynuacji strategii realizowanej do tego czasu na lotnisku Schönefeld (wariant 2) lub tymczasowego zamknięcia lotniska Schönefeld do czasu otwarcia nowego portu lotniczego BER (wariant 3).
7.2.1. Wariant 1 w porównaniu z wariantem 2
(145)
Jak zostanie wykazane poniżej, dla ostrożnego inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej, kierującego się perspektywą zysków w średnim i długim terminie i znajdującego się w takiej sytuacji, jak FBS, racjonalny byłby wybór bardziej wariantu 1 niż wariantu 2.
Badanie doradcy
(146)
Jak wyjaśniono w motywach 29 i 30, doradca stwierdził istnienie potencjału znacznego zwiększenia ruchu lotniczego w Berlinie, co wynikało z szeregu przyczyn strukturalnych, oraz ustalił, że w porównaniu z portami lotniczymi w innych stolicach w 2003 r. Berlin nadal miał duże możliwości wprowadzenia i rozwoju ruchu niskokosztowych przewoźników lotniczych.
(147)
Doradca porównał Berlin z innymi dużymi miastami pod względem ruchu niskokosztowych przewoźników lotniczych. Stwierdził w szczególności, że liczba lotów na mieszkańca w obszarze metropolitalnym była znacznie niższa w Berlinie (0,011) niż w innych dużych europejskich miastach, takich jak Londyn (0,029), Bruksela (0,040), Kolonia (0,030) i Dublin (0,051). Ponadto doradca stwierdził, że odsetek lotów przewoźników niskokosztowych w stosunku do całkowitej liczby lotów był o wiele mniejszy w Berlinie niż w innych dużych miastach europejskich i oszacował na podstawie tego odsetka, że można go zwiększyć z […] % do co najmniej […] %, a może nawet […] %.
(148)
Ponadto na podstawie doświadczeń innych dużych miast doradca oszacował, że w przypadku podjęcia środków zwiększających ruch przewoźników niskokosztowych, dwie trzecie dodatkowego ruchu przewoźników niskokosztowych przypadałoby na „nowych pasażerów”, tj. pasażerów, którzy nie podjęliby podróży drogą lotniczą z Berlina, gdyby nie dodatkowa oferta przewoźników niskokosztowych, dostępna dzięki przedmiotowym środkom (42). Doradca wyraził pogląd, że niektórzy z „nowych pasażerów” zostaliby „przejęci” z innych środków transportu, takich jak kolej lub autokary.
(149)
Na podstawie tych analiz doradca prognozował, że potencjał dodatkowego ruchu przewoźników niskokosztowych na lotnisku Schönefeld odpowiadał wzrostowi na poziomie od 600 000 do 900 000. dodatkowych pasażerów rocznie w krótkim horyzoncie czasowym, tj. od 2003 do 2005 r., oraz 300 000 dodatkowych pasażerów w średnim horyzoncie czasowym, tj. od 2005 do 2010 r. W wyniku tak gwałtownego wzrostu można było oczekiwać, że lotnisko Schönefeld będzie obsługiwać od 3 mln do 4,2 mln więcej pasażerów więcej niż w 2003 r. To oznaczało, że FBS może mieć nadzieję na osiągnięcie w 2010 r. na lotnisku Schönefeld liczby pasażerów wynoszącej of 4,7 mln do 5,9 mln (43).
(150)
Następnie doradca poddał szczegółowej ocenie wykonalność strategii skupiającej się na niskokosztowych przewoźnikach lotniczych na lotnisku Schönefeld, określając potencjalne przeszkody oraz czynniki mogące przyczynić się do niepowodzenia takiej strategii.
(151)
W pierwszej kolejności doradca szczegółowo przeanalizował wymogi operacyjne niskokosztowych przewoźników lotniczych, pod kilkoma względami różniące się od wymogów tradycyjnych przewoźników. Opierając się na analizie sytuacji szeregu europejskich portów lotniczych, w których obecni są niskokosztowi przewoźnicy, stwierdził, że podstawowe wymogi, których spełnienia oczekują takie przedsiębiorstwa to:
-
krótki czas postoju na ziemi i obsługi między rejsami (25-30 minut (44)) - najważniejszy wymóg,
-
zestaw usług portu lotniczego ograniczony do minimum pod względem obsługi pasażerów i bagażu, ale z zachowaniem wysokiej jakości zamawianych usług,
-
„walk boarding” (45) zamiast droższych rękawów lotniczych, z małą odległością między terminalem a płytą postojową,
-
prosta i funkcjonalna infrastruktura, bez drogich systemów informatycznych, intuicyjne i proste trasy na lotnisku,
-
wystarczające lądowe połączenia komunikacyjne z portem lotniczym,
-
przydzielone na wyłączność bramki, punkty sprzedaży i odpraw oraz wystarczająca przestrzeń biurowa dla przewoźników niskokosztowych.
(152)
Doradca stwierdził, że ogólnie rzecz biorąc lotnisko Schönefeld jest w stanie spełnić te wymogi. W szczególności pod względem operacyjnym na lotnisku możliwe było zapewnienie krótkiego czasu postoju na ziemi i obsługi między rejsami. Co więcej, doradca podkreślił istnienie optymalnych połączeń autobusowych, kolejowych i drogowych z lotniskiem. Niemniej jednak doradca zidentyfikował względnie mało istotne braki i słabe punkty w odniesieniu do zastosowania systemu „walk boarding”, przydzielenia na wyłączność obszarów terminali i przestrzeni biurowej, intuicyjnych tras na lotnisku oraz odległości między terminalami a płytami postojowymi. Częściowo pod wpływem rozwiązań zastosowanych w innych portach lotniczych, w których obecni są przewoźnicy niskokosztowi, doradca zalecił szereg względnie ograniczonych modyfikacji, które można było wprowadzić w celu pełnego sprostania wymogom takich przedsiębiorstw zainteresowanych rozpoczęciem działalności na lotnisku Schönefeld. Uznano, że nie są potrzebne żadne duże inwestycje ani daleko idące zmiany w istniejącej infrastrukturze. W szczególności w odniesieniu do systemu „walk boarding” uznano, że dodatkowe bramki do jego celów można dodać do istniejącej infrastruktury w ciągu kilku miesięcy i niski kosztem.
(153)
Ponadto doradca ocenił presję konkurencyjną, jakiej podlegałaby działalność przewoźników niskokosztowych na lotnisku Schönefeld, gdyby grupa FBS zdecydowała się na takie rozwiązanie. Doradca stwierdził, że presja byłaby ograniczona, w szczególności ponieważ najbliższe międzynarodowe porty lotnicze zdolne do obsługi dużego ruchu przewoźników niskokosztowych, takie jak Drezno, Lipsk czy Hanower, były zbyt oddalone, aby wywierać taką presję w poważnym stopniu. Zdaniem doradcy potwierdzało to, że duży potencjał ruchu niskokosztowych przewoźników lotniczych w obszarze Berlina mógł być rzeczywiście wykorzystany na lotnisku Schönefeld.
(154)
Ponadto doradca zidentyfikował i przeanalizował różne warianty dostępne grupie FBS w zakresie oferowania przewoźnikom niskokosztowym atrakcyjnych opłat lotniskowych. Ten aspekt postrzegano jako kluczowy element ewentualnej strategii przewoźników niskokosztowych. Istotnie nie ulega wątpliwości, że niskokosztowi przewoźnicy, ze względu na własną politykę cenową wobec pasażerów, wynikającą ze strategii skupionej na dużych ilościach i atrakcyjnych cenach biletów, domagają się od operatorów portów lotniczych naliczania niskich opłat lotniskowych. Co więcej, ponieważ przewoźnicy niskokosztowi oferują raczej połączenia między poszczególnymi punktami niż połączenia gwiaździste, są w stanie otwierać nowe trasy, zamykać istniejące oraz zwiększać lub zmniejszać częstotliwość lotów w bardzo elastyczny i dynamiczny sposób. To zwiększa ich zdolność do wywierania presji na operatorów portów lotniczych w celu uzyskania najniższych możliwych opłat lotniskowych. Było zatem jasne, że żadna strategia przewoźników niskokosztowych nie odniesie sukcesu bez bardziej atrakcyjnego systemu opłat lotniskowych na lotnisku Schönefeld.
(155)
Szczegółowymi wariantami poddanymi ocenie przez doradcę były (i) ogólne obniżenie opłat lotniskowych; (ii) zniżki za liczbę pasażerów; (iii) zróżnicowanie opłat zależnie od charakteru świadczonych usług; lub (iv) połączenia różnych spośród tych podstawowych wariantów. Na podstawie przeglądu prawa i oceny gospodarczej tych wariantów doradca zalecił podejście łączące ogólną obniżkę opłat lotniskowych, zniżkę od opłat pasażerskich związaną z liczbą pasażerów i zróżnicowanie opłat zależnie od poziomu świadczonych usług, które wiązałoby się zwłaszcza ze zwolnieniem z opłat postojowych w przypadku czasu postoju na ziemi i obsługi między rejsami krótszego niż 30 minut. Poza ogólnym obniżeniem opłat lotniskowych środki te miały w szczególności na celu zapewnienie korzyści przewoźnikom niskokosztowym, którzy dopiero musieli się przenieść na lotnisko Schönefeld, a nie przewoźnikom operującym już z tego portu lotniczego. Uzasadnieniem tej strategii było przyciągnięcie nowych przewoźników bez wywierania niekorzystnego wpływu na przychody osiągane przez przewoźników obecnych już na lotnisku.
(156)
Poza tym doradca zidentyfikował i przeanalizował różne możliwe środki mające na celu zwiększenie przychodów z działalności pozalotniczej, związanych w szczególności z funkcjonowaniem restauracji i lokali gastronomicznych, parkingów, połączeń autobusowych, przestrzeniami reklamowymi itd. W zaleceniach tych uwzględniono wielkość i rodzaj (46) dodatkowego ruchu, oczekiwanego po wdrożeniu proponowanej strategii przewoźników niskokosztowych.
(157)
W swoim badaniu doradca zastosował solidną metodykę oraz przeprowadził szczegółową ocenę, biorąc pod uwagę wszystkie istotne czynniki. Dotyczy to w szczególności ilościowego określenia potencjalnego dodatkowego ruchu przewoźników niskokosztowych w oparciu o szczególne cechy obszaru Berlina, a także w oparciu o doświadczenia dużych „miast odniesienia”. Użyteczna była także ocena zakresu, w jakim realizację strategii przewoźników niskokosztowych mogła udaremnić presja wywierana przez inne porty lotnicze, a wnioski wyciągnięte z tej analizy są uzasadnione. Równie solidną analizę stanowiły przegląd wymogów przewoźników niskokosztowych potencjalnie zainteresowanych rozpoczęciem działalności w Schönefeld, a także identyfikacja środków mających na celu przygotowanie lotniska Schönefeld do spełnienia tych wymogów. Analiza ta była, w rzeczy samej, systematyczna i wysoce szczegółowa. Taka sama jest analiza różnych możliwych systemów opłat lotniskowych mających na celu przyciągnięcie niskokosztowych przewoźników lotniczych.
(158)
Ponadto należy zauważyć, że w kontekście studium doradca przedstawił grupie FBS szereg dokumentów, które, wraz z dokumentami przedstawionymi przez samą FBS (w tym plan finansowy ex ante z dnia 5 września 2003 r. wraz z prognozami rentowności) stworzyły podstawę dla podjętej przez FBS decyzji o realizacji strategii przewoźników niskokosztowych. W tabeli 8 przedstawiono przegląd oczekiwanych w 2003 r. wyników finansowych w przypadku wdrożenia strategii przewoźników niskokosztowych oraz strategii, w ramach której grupa FBS nadal koncentrowałaby się na tradycyjnym ruchu (w drugiej ekspertyzie określona jako „wariant 1”). W odniesieniu do strategii przewoźników niskokosztowych przewidziano dwa scenariusze, „scenariusz pesymistyczny” i „scenariusz realistyczny”, różniące się wielkością oczekiwanego dodatkowego ruchu przewoźników niskokosztowych.
Tabela 8
Skutki finansowe wariantu 1 i wariantu 2 pod względem oczekiwanych marż zysków na lotnisku Schönefeld w okresie 2003-2012 (mln EUR)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Marża zysku bez przewoźników niskokosztowych (wariant 1)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Marża zysku z przewoźnikami niskokosztowymi (wariant 2 - „scenariusz pesymistyczny”)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Marża zysku z przewoźnikami niskokosztowymi (wariant 3 - „scenariusz realistyczny”)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Źródło:
Plan finansowy FBS.
(159)
Powyższe szacunki dotyczące zarówno „realistycznego”, jak i „pesymistycznego” scenariusza powstały w oparciu o prognozy dodatkowego ruchu przewoźników niskokosztowych przygotowane przez doradcę. Szacunki te zasadniczo potwierdzają, że strategia przewoźników niskokosztowych skutkuje korzystniejszą sytuacją finansową niż alternatywa przewidująca dalsze ukierunkowanie FBS na tradycyjnych przewoźników. Rzeczywiście, grupa FBS musiałaby nadal ponosić straty aż do 2012 r., gdyby wybrała wariant 1, przy czym straty te nie zmniejszyłyby się w sposób istotny. Z kolei w przypadku wdrożenia strategii przewoźników niskokosztowych można było spodziewać się znacznego i stałego zmniejszania się wielkości strat oraz powrotu do rentowności od 2009 r. w ramach „scenariusza realistycznego”.
(160)
W rezultacie wnioski zawarte w badaniu doradcy, wraz z własnymi prognozami FBS, zostałyby uznane przez ostrożnego inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej, kierującego się perspektywą średnio- i długoterminowej rentowności, za solidną podstawę do podjęcia strategicznej decyzji. Racjonalny w przypadku takiego inwestora byłby zatem wybór bardziej wariantu 1 niż wariantu 2.
Pierwsza ekspertyza
(161)
Jak już wspomniano, grupa FBS zleciła firmie audytorskiej […] („pierwszy ekspert”) sporządzenie ekspertyzy, w której przeprowadzono by test warunków skrajnych z wykorzystaniem informacji dostępnych dla FBS w momencie, gdy decydowała się ona na wdrożenie strategii przewoźników niskokosztowych („pierwsza ekspertyza”). Ekspertyzę ukończono w 2007 r. i stwierdzono w niej, że z punktu widzenia inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej racjonalne było wdrożenie strategii przewoźników niskokosztowych i wprowadzenie odpowiedniej taryfy opłat, tj. taryfy z 2004 r. Pierwszy ekspert jako podstawę swojej analizy wykorzystał szereg dokumentów pochodzących z 2003 r., w szczególności plan finansowy przygotowany przez FBS na lata 2004-2012 oraz różne dokumenty sporządzone przez doradcę w ramach badania przygotowanego dla FBS.
(162)
Wnioski pierwszego eksperta są zgodne z wnioskami zawartymi w badaniu doradcy. Mimo że pierwsza ekspertyza nie ma zasadniczego znaczenia dla oceny Komisji, stanowi ono dodatkowy element potwierdzający, że dla ostrożnego inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej racjonalny byłby wybór bardziej wariantu 1 niż wariantu 2.
Wniosek
(163)
W świetle powyższego stwierdza się, że dla ostrożnego inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej, kierującego się perspektywą zysków w średnim i długim terminie i znajdującego się w takiej sytuacji, jak FBS, w 2003 r. racjonalny byłby wybór bardziej wariantu 1 niż wariantu 2.
7.2.2. Wariant 3 w porównaniu z wariantami 1 i 2
(164)
Jak już wspomniano, jednym z możliwych wariantów dla FBS byłoby zamknięcie lotniska Schönefeld (wariant 3), przynajmniej do czasu otwarcia BER. Grupa FBS mogła podjąć taką decyzję nie tylko w 2003 r. (rok, w którym postanowiła wdrożyć strategię przewoźników niskokosztowych), lecz także wcześniej i w okresie późniejszym. Z dostępnych dokumentów wynika, że grupa FBS nigdy nie brała tego wariantu poważnie pod uwagę, w każdym razie nie po zawarciu umowy o kontroli i przeniesieniu zysków w 1992 r. Co więcej, w badaniu doradcy nie przeanalizowano korzyści związanych z takim rozwiązaniem.
(165)
Dla oceny, czy ostrożny inwestor działający w warunkach gospodarki rynkowej, kierujący się perspektywą rentowności, uznałby ten wariant za korzystniejszy niż warianty 1 i 2, zasadnicze znaczenie ma uwzględnienie projektu BER. Jak wspomniano w motywie (14), utworzenie pojedynczego berlińskiego lotniska zaczęto planować w styczniu 1992 r., a w dniu 20 czerwca 1993 r. ogłoszono, że obszar na południe od Schönefeld, przylegający do istniejącego lotniska, stanowił jedną z możliwych lokalizacji infrastruktury lotniskowej nowego BER. Dlatego też już w latach 1992-93 umieszczenie w Schönefeld nowego pojedynczego portu lotniczego dla Berlina było czymś więcej niż odległą ewentualnością. Po podpisaniu w dniu 28 maja 1996 r. umowy między rządem federalnym a regionami Berlin i Brandenburgia ta ewentualność ustąpiła miejsca pewności, której od tego czasu nigdy nie zakwestionowano.
(166)
W tej sytuacji zamknięcie lotniska Schönefeld pociągałoby za sobą szereg poważnych niedogodności dla ostrożnego inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej. Przede wszystkim należy przypomnieć, że podczas gdy lotnisko Tempelhof stopniowo zaprzestawało działalności, lotnisko Tegel od końca lat 90. w coraz większym stopniu działało na granicy przepustowości i, jak pokazuje tabela 1, od tego czasu ruch na nim znacznie wzrósł (47). Lotnisko Tegel nie mogło w żadnym razie obsłużyć całości ruchu w obszarze Berlina. Lotnisko Schönefeld było niezbędne dla zapewnienia Berlinowi wystarczającej przepustowości portów lotniczych, a jego zamknięcie doprowadziłoby do poważnych niedoborów. Istotnie, w latach 1991-2003 na lotnisko Schönefeld przypadało od 13 % do 20 % całego pasażerskiego ruchu lotniczego w Berlinie. Lotnisko Schönefeld było szczególnie potrzebne w okresach szczytu, tj. okresach, w których odbywało się wiele lotów czarterowych z Berlina. Co więcej, lotnisko Schönefeld miało także zasadnicze znaczenie dla lotniczego transportu towarowego, gdyż w przeciwieństwie do lotniska Tegel posiadało całodobową koncesję, a zatem mogło obsługiwać loty nocne. Ponadto lotnisk Tegel i Tempelhof nie można było rozbudować w stopniu wystarczającym dla przezwyciężenia ograniczeń przepustowości w długim horyzoncie czasowym (48).
(167)
Ponadto samo lotnisko Schönefeld nadal miało znaczny zapas przepustowości, w związku z czym mogło przyjąć dodatkowy ruch. Jak pokazuje tabela 1, obecność lotniska Schönefeld umożliwiła z czasem znaczne zwiększenie ruchu w Berlinie, w szczególności po wdrożeniu strategii przewoźników niskokosztowych w 2003 r. W latach 2003-2006 ruch w Berlinie wzrósł z 13,3 mln do 18,4 mln pasażerów, a ponad 80 % tego wzrostu przypadło na lotnisko Schönefeld. Zamknięcie lotniska Schönefeld pozbawiłoby zatem Berlin nie tylko znacznej części obecnego już w nim ruchu, ale też poważnego potencjału zwiększenia tego ruchu.
(168)
Perspektywa, że zamknięcie portu lotniczego może spowodować niedobór przepustowości w obszarze, w którym znajduje się port lotniczy, oraz może ograniczyć możliwości zwiększenia ruchu lotniczego w takim obszarze, sama w sobie nie musiałaby zniechęcić ostrożnego inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej, kierującego się bardziej celami rentowności niż polityki publicznej, do zamknięcia danego portu lotniczego. W tym jednak przypadku zamknięcie lotniska Schönefeld i jego wpływ na ogólną przepustowość infrastruktury lotniskowej w obszarze Berlina, a w konsekwencji na całość ruchu lotniczego w tym obszarze, miałoby poważny wpływ na ruch w BER jako przyszłym wspólnym porcie lotniczym dla obszaru Berlina, już na początku jego działalności. Gdyby lotnisko Schönefeld zostało zamknięte, BER rozpoczynałby działalność w znacznie gorszych warunkach biznesowych, tj. przy znacznie niższym ruchu niż w przypadku kontynuacji działalności lotniska Schönefeld. Ten czynnik zniechęciłby ostrożnego inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej w sytuacji takiej, jak FBS, do zamknięcia lotniska Schönefeld ze względu na wpływ zamknięcia na rentowność przedsiębiorstwa.
(169)
Co więcej, gdyby lotnisko Schönefeld zostało zamknięte przed otwarciem BER, grupa FBS musiałaby zapewnić całość początkowego ruchu w BER. Musiałaby przekonać przewoźników lotniczych operujących z lotniska Tegel do przeniesienia działalności do nowego portu lotniczego (zamiast jedynie jej zaprzestania) oraz przekonać przedsiębiorstwa lotnicze nieobecne w Berlinie do rozpoczęcia lotów z tego miasta. Byłaby to znacznie mniej korzystna sytuacja niż w przypadku kontynuacji działalności lotniska Schönefeld do czasu otwarcia BER. W tym drugim scenariuszu znaczna część początkowego ruchu w nowym porcie lotniczym powstałaby „naturalnie” dzięki przewoźnikom operującym już z lotniska Schönefeld, włącznie z tymi, których przyciągnięto po 2003 r. dzięki strategii przewoźników niskokosztowych.
(170)
Ponadto zamknięcie lotniska Schönefeld miałoby daleko idący wpływ administracyjny na projekt BER. Zamknięcie lotniska poskutkowałoby odwołaniem jego koncesji. W związku z tym nowy port lotniczy wymagałby zupełnie nowej procedury planowania i całkowicie nowej koncesji. Natomiast w przypadku kontynuacji działalności lotniska Schönefeld otwarcie BER wymagałoby jedynie rozszerzenia koncesji posiadanej już przez lotnisko Schönefeld; to wiązałoby się ze znacznie mniej złożonymi procesami administracyjnymi, wymagającymi niższych kosztów, mniej czasu i skutkujących znacznie mniejszą niepewnością w odniesieniu do wyniku. W przypadku zupełnie nowej procedury planowania i koncesji poważna niepewność wynikałaby w szczególności z nieznanego wyniku oceny oddziaływania projektu na środowisko. Ponadto przyjmuje się ogólnie, że uzyskanie publicznej akceptacji nowego portu lotniczego jest znacznie bardziej problematyczne niż sama rozbudowa eksploatowanej już infrastruktury.
(171)
Zaprzestanie działalności przez lotnisko Schönefeld poskutkowałoby również kosztami zwolnień oraz potrzebą rekrutacji, zatrudnienia i przeszkolenia nowego personelu na późniejszym etapie, w związku z otwarciem BER. To oznaczałoby dodatkowe wydatki i problemy operacyjne w porównaniu ze scenariuszem, w którym personel zatrudniony na lotnisku Schönefeld jest już gotowy do pracy w nowym porcie lotniczym po jego otwarciu.
(172)
Określenie wartości liczbowej powyższych aspektów jest bardzo trudne, w szczególności dlatego, że wpływają one na sytuację gospodarczą przyszłego portu lotniczego w krótkim, średnim i długim horyzoncie czasowym. Jest jednak jasne, że mają one poważny wpływ na warunki gospodarcze, w których miał zostać otwarty i działać BER, a nawet na wykonalność projektu, co ma podstawowe znaczenie strategiczne dla FBS. W związku z tym, nawet w ujęciu jakościowym, problemy te należy uznać za wystarczająco poważne, aby przeważyć wszelkie korzyści oczekiwane w przypadku zamknięcia lotniska Schönefeld w postaci oszczędności w zakresie kosztów stałych, zwłaszcza jeśli można było spodziewać się, że strategia zmierzająca do zwiększenia ruchu niskokosztowych przewoźników lotniczych na lotnisku Schönefeld przyniesienie pozytywne wyniki finansowe.
7.2.3. Wniosek ze wstępnej analizy
(173)
W świetle powyższego stwierdza się, że z punktu widzenia ostrożnego inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej zamknięcie lotniska Schönefeld nie byłoby racjonalne w żadnym momencie między 1992 r. a otwarciem BER. Ponadto spośród trzech wariantów strategicznych dostępnych w 2003 r. taki inwestor wybrałby wariant 1, tj. strategię niskokosztowych przewoźników lotniczych, zamiast wariantu 2 lub 3. W ramach tej strategii inwestor oferowałby przewoźnikom niskokosztowym atrakcyjne opłaty lotniskowe (lub zachęty finansowe zmniejszające koszty opłat lotniskowych), aby skłonić ich do korzystania z lotniska Schönefeld.
7.3. Ocena umowy o kontroli i przeniesieniu zysków (środek 1)
(174)
W decyzji o wszczęciu postępowania, mając na uwadze straty stale generowane przez lotnisko Schönefeld, Komisja wyraziła wątpliwość, czy grupa FBS postąpiła jak ostrożny inwestor działający w warunkach gospodarki rynkowej, równoważąc na poziomie grupy FBS straty lotniska Schönefeld zyskami z działalności lotnisk Tegel i Tempelhof (49).
(175)
Umowę o kontroli i przeniesieniu zysków podpisano w dniu 6 sierpnia 1992 r., na długo przed wydaniem wyroku w sprawie Aéroports de Paris (50) w dniu 12 grudnia 2000 r. Władze niemieckie mogły w sposób uzasadniony zakładać, że finansowanie infrastruktury portu lotniczego nie stanowi pomocy państwa, a zatem odnośne środki nie wymagają zgłoszenia do Komisji. Wynika z tego, że Komisja nie może obecnie zakwestionować, na podstawie zasad pomocy państwa, legalności środków finansowych podjętych (51) przed wyrokiem w sprawie Aéroports de Paris (52), tj. przed dniem 12 grudnia 2000 r. Dlatego też umowa o kontroli i przeniesieniu zysków może potencjalnie stanowić pomoc państwa dopiero po tym terminie. Zakres czasowy dochodzenia Komisji w odniesieniu do tego środka jest zatem ograniczony do okresu od dnia 12 grudnia 2000 r. do dnia wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego.
(176)
Jak wyjaśniły Niemcy, zawarcie umowy o kontroli i przeniesieniu zysków w obrębie grupy stanowi standardową praktykę biznesową, w szczególności do celów podatku od przedsiębiorstw. Co więcej, także „równoważenie” strat i zysków generowanych przez różne przedsiębiorstwa w grupie również jest normalną praktyką i może przyjmować postać umów o przeniesieniu, jak również zwykłej wypłaty dywidend przez jednostki zależne swoim spółkom dominującym. Sama okoliczność, że w 1992 r. grupa FBS wprowadziła w życie umowę o kontroli i przeniesieniu zysków oraz stosuje ją od tego czasu nie może być traktowany jako pomoc państwa.
(177)
Komisja stwierdziła już w odniesieniu do testu prywatnego inwestora, że „podczas podejmowania decyzji inwestycyjnych dotyczących przedsiębiorczości wymagana jest duża swoboda oceny sytuacji. Test [prywatnego inwestora] należy jednak stosować w przypadkach, gdy ponad rozsądną wątpliwość nie istnieje żadne prawdopodobne wyjaśnienie przyznania funduszy publicznych inne niż uznanie ich za pomoc państwa. Takie podejście należy również stosować w przypadku wszelkiego subsydiowania skrośnego przez rentowną część grupy przedsiębiorstw publicznych nierentownej części takiej grupy. Zdarza się to w prywatnych przedsiębiorstwach w sytuacjach, gdy dane przedsiębiorstwo ma plan strategiczny z dobrymi perspektywami długoterminowych zysków lub takie subsydiowanie skrośne zapewnia korzyść netto grupie jako całości. W przypadkach subsydiowania skrośnego w publicznych spółkach holdingowych Komisja będzie brać pod uwagę podobne cele strategiczne” (53).
(178)
Dlatego też w omawianym przypadku subsydiowania skrośnego nie można uznać za zapewniające korzyść gospodarczą lotnisku Schönefeld, jeśli stanowi ono część planu strategicznego mającego przynieść długoterminowe zyski lub jeśli jest całościowo korzystne dla grupy FBS.
(179)
Ze względów wspomnianych w sekcji 7.2.2, było jasne od co najmniej 1992 r., a zatem na długo przed wyrokiem w sprawie Aéroports de Paris (54), że racjonalna była kontynuacja działalności lotniska Schönefeld zamiast jego zamknięcia, nawet jeśli przez wiele lat przynosiło straty. W rzeczywistości zamknięcie lotniska Schönefeld przyniosłoby poważną szkodę gospodarczą portowi lotniczemu BER (w przypadku którego, jako przyszłego jedynego lotniska w Berlinie, oczekiwano zysków, przynajmniej w długim terminie), a nawet postawiłoby pod znakiem zapytania wykonalność tego ważnego projektu strategicznego. Decyzja o budowie pojedynczego lotniska w Berlinie podyktowana była nie tylko względami planowania przestrzennego i ochrony środowiska, lecz także nastawieniem na większy ruch i wyższe dochody. Jak przyznała Komisja w decyzji zatwierdzającej pomoc na finansowanie portu lotniczego BER, powodzenie tego projektu było uzależnione od oczekiwanego zwiększenia się ruchu w Berlinie (55) w pojedynczym porcie lotniczym (56). Dla kontynuacji działalności lotniska Schönefeld, a potencjalnie dla przekształcenia go w rentowny port lotniczy (najpierw poprzez przekonanie przewoźników lotniczych do przeniesienia się do Schönefeld, a następnie poprzez wdrożenie strategii przewoźników niskokosztowych), konieczne było zapewnienie jego funkcjonowania poprzez wykorzystanie zysków z lotnisk Tegel i Tempelhof do jego finansowania. Dlatego też subsydiowanie skrośne jest w tym przypadku częścią „planu strategicznego z dobrymi perspektywami długoterminowych zysków”, a w każdym razie jest długoterminowo korzystne dla grupy FBS jako całości w porównaniu z alternatywą, którą byłoby zamknięcie lotniska Schönefeld. Grupa FBS mogła oczekiwać, że te długoterminowe korzyści - udane otwarcie i rentowna eksploatacja wspólnego portu lotniczego dla całej aglomeracji berlińskiej (plus oczekiwane zyski z działalności lotniska Schönefeld kilka lat po wdrożeniu strategii przewoźników niskokosztowych) - przeważą straty poniesione przez lotnisko Schönefeld przed otwarciem BER.
(180)
W związku z tym poprzez zawarcie i stosowanie umowy o kontroli i przeniesieniu zysków oraz poprzez kontynuację działalności lotniska Schönefeld grupa FBS nie zapewniła temu lotnisku żadnych korzyści gospodarczych (57). Zawarcie oraz stosowanie umowy o kontroli i przeniesieniu zysków od dnia 12 grudnia 2000 r. nie stanowi zatem pomocy państwa.
7.4. Umowy między FBS a poszczególnymi przewoźnikami lotniczymi: uwagi wstępne
(181)
Przed dokonaniem oceny umów między FBS i poszczególnymi przewoźnikami lotniczymi wskazane będzie przedstawienie pewnych uwag wstępnych, zwłaszcza w świetle wyroku Sądu w sprawie Charleroi („wyrok w sprawie Charleroi”) (58), wydanego po wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie.
7.4.1. Zastosowanie testu prywatnego inwestora do umów między FBS a poszczególnymi przewoźnikami lotniczymi
(182)
Niektóre ze stron trzecich argumentowały zasadniczo, że przedmiotowe umowy zapewniały korzyść gospodarczą odnośnym przewoźnikom, ponieważ warunki oferowane w tych umowach odbiegały od ogólnych zasad mających zastosowanie do opłat lotniskowych na lotnisku Schönefeld lub ponieważ tych samych warunków nie oferowano na równi wszystkim przedsiębiorstwom lotniczym.
(183)
Kluczowa kwestia poruszona w tej argumentacji przedstawia się w następujący sposób. Jeśli w porcie lotniczym prowadzonym przez przedsiębiorstwo publiczne obowiązuje system opublikowanych opłat, a operator portu lotniczego oferuje zniżki od takich opłat lub zachęty finansowe mające taki sam skutek, jak zniżki (59), to czy takie zniżki i zachęty (60) zapewniają, same w sobie i biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności, korzyść gospodarczą odnośnym przewoźnikom lotniczym?
(184)
Odpowiedź na to pytanie brzmi „nie”. Istotnie, w wyroku w sprawie Charleroi, dotyczącym konkretnej zniżki oferowanej przez Region Walonii przewoźnikowi lotniczemu w porcie lotniczym, w którym region odpowiadał za ustanawianie opłat lotniskowych, Sąd stwierdził: „Sama tylko okoliczność, że w niniejszym przypadku Regionowi Walonii przysługują w dziedzinie ustalania wysokości opłat lotniskowych uprawnienia o charakterze regulacyjnym, nie wyklucza tego, iż badanie systemu rabatów tych opłat winno być dokonywane w świetle zasady prywatnego inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej, ponieważ taki system mógłby zostać wprowadzony w życie przez prywatny podmiot gospodarczy” (61). Wynika stąd, że zniżki od opłat lotniskowych (lub zachęty finansowe zmniejszające przepływy finansowe netto od przewoźników lotniczych do operatora portu lotniczego) nie zapewniają automatycznie korzyści gospodarczej. W celu ustalenia, czy zapewniają taką korzyść, należy ocenić, czy ostrożny inwestor działający w warunkach gospodarki rynkowej, kierujący się perspektywą rentowności, zdecydowałby się na przyznanie podobnych zniżek i zachęt określonemu przewoźnikowi (62).
(185)
Dla ostrożnego inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej w porcie lotniczym może istnieć wiele powodów nieoferowania tych samych warunków wszystkim przewoźnikom lotniczym. W szczególności racjonalne może być oferowanie specjalnych zachęt finansowych (w tym w postaci dotacji marketingowych) i specjalnych zniżek od publikowanych opłat lotniskowych przewoźnikom lotniczym przywożącym do portu lotniczego dużą liczbę pasażerów. Takie korzystne warunki można obiektywnie uzasadnić oczekiwanym dodatkowym ruchem oraz dochodami generowanymi przez działalność pozalotniczą związaną z takim dodatkowym ruchem (63). Uzasadnieniem jest też okoliczność, że marża w przeliczeniu na pasażera generowana przez opłaty lotniskowe uiszczane przez przewoźnika lotniczego może być pokaźna w ujęciu bezwzględnym, biorąc pod uwagę liczbę pasażerów, nawet jeśli zostanie zmniejszona poprzez zniżki i zachęty finansowe.
(186)
Ostrożny inwestor działający w warunkach gospodarki rynkowej w porcie lotniczym może brać pod uwagę liczne czynniki w celu ustalenia warunków oferowanych przedsiębiorstwom lotniczym. Do czynników tych należy nie tylko oczekiwany dodatkowy ruch, ale też czas, w którym negocjowana jest umowa z przewoźnikiem lotniczym (oraz sytuacja portu lotniczego w tym okresie, zwłaszcza pod względem wykorzystania przepustowości), trasy, na których przewoźnik zamierza operować (64), wymogi operacyjne przewoźnika w porcie lotniczym, rodzaj usług wymaganych w porcie lotniczym oraz ich charakterystyka, presja wywierana przez przewoźników w trakcie negocjacji (65) itd.
(187)
W przypadku ostrożnego inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej w porcie lotniczym uzasadnione może być oferowanie różnych warunków różnym przewoźnikom w zakresie opłat lotniskowych i zachęt finansowych, czy to poprzez umowy dwustronne, czy to poprzez programy zniżek i zachęt finansowych włączone do instrumentów prawnych określających opłaty (66). Do celów oceny, czy takie zniżki i zachęty finansowe zapewniają korzyść gospodarczą, należy ustalić, czy operator portu lotniczego, podejmując decyzję o ich oferowaniu, mógł w sposób uzasadniony oczekiwać, że będzie to opłacalne posunięcie, tj. doprowadzi do zwiększenia zysków (lub zmniejszenia strat) w porównaniu z wynikiem osiągniętym w przypadku dokonania alternatywnego wyboru.
(188)
Ponadto, wbrew sugestiom niektórych stron trzecich, w przypadku warunków oferowanych przez operatorów portów lotniczych przewoźnikom w ramach umów dwustronnych (np. specjalnych dotacji na otwarcie nowych tras) i niewynikających z ogólnych programów zniżek lub zachęt finansowych włączonych do publikowanej taryfy opłat, ostrożny inwestor działający w warunkach gospodarki rynkowej nie ma powodów do zapewniania, aby takie warunki były oparte na zbiorze ogólnych i przejrzystych kryteriów mających zastosowanie do wszystkich przewoźników. Podczas negocjowania umowy dwustronnej z przewoźnikiem lotniczym od ostrożnego inwestora oczekuje się raczej uwzględnienia wszystkich odnośnych elementów usług proponowanych przez przewoźnika niż zbioru wcześniej ustalonych kryteriów, które mogą ograniczać jego swobodę negocjacyjną. Dlatego też uwagi przedstawione przez niektóre ze stron trzecich, dotyczące domniemanego braku przejrzystości zniżek i zachęt finansowych oferowanych przez FBS w tym przypadku są nieistotne w kontekście stosowania testu prywatnego inwestora.
7.4.2. Zgodność z prawem krajowym taryfy z 2004 r. i umów dwustronnych między FBS a poszczególnymi przewoźnikami lotniczymi
(189)
Kwestia, czy taryfa z 2004 r. weszła w życie zgodnie z prawem krajowym, chociaż ważna w świetle prawa niemieckiego, jest nieistotna w kontekście zastosowania testu prywatnego inwestora. W gruncie rzeczy okoliczność, że zniżka od ogólnie obowiązujących opłat lotniskowych lub zachęta finansowa o równoważnym efekcie została udzielona w drodze umowy dwustronnej, a nie poprzez ogólny program włączony do publikowanej taryfy opłat, jest nieistotna. W rzeczywistości ostrożny inwestor działający w warunkach gospodarki rynkowej może zdecydować się na udzielenie zniżek lub zachęt za pomocą dowolnego z tych mechanizmów, a opłacalność takich decyzji nie zależy od wybranego rozwiązania. Dlatego też kwestia, czy warunki oferowane przez FBS niektórym przewoźnikom lotniczym wynikały tylko z wdrożenia ważnej, obowiązującej taryfy opłat, czy z umów dwustronnych, jest nieistotna.
(190)
Ponadto równie nieistotna jest kwestia, czy grupa FBS miała prawo, w świetle przepisów krajowych, zawierać umowy dwustronne określające warunki odbiegające od obowiązującej taryfy opłat (67). Jak stwierdził Sąd w wyroku w sprawie Charleroi: „[…] To, czy zachowanie się organu odpowiedzialnego za przyznanie pomocy jest zgodne z prawem krajowym, nie stanowi czynnika, który powinien zostać uwzględniony w celu rozstrzygnięcia kwestii, czy ten ostatni działał zgodnie z zasadą prywatnego inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej lub też przyznał korzyść gospodarczą, która byłaby sprzeczna z art. 87 ust. 1 WE” (68).
7.4.3. Wpływ warunków oferowanych przewoźnikom lotniczym operującym z lotniska Tegel
(191)
W przedstawionych uwagach niektóre z zainteresowanych stron argumentowały, że przewoźnicy lotniczy operujący z lotniska Schönefeld byli subsydiowani przez przewoźników z lotniska Tegel poprzez niskie opłaty lotniskowe oraz inne korzystne warunki. To rzekome subsydiowanie skrośne wynikało z okoliczności, że grupa FBS równoważyła wpływ niskich opłat na lotnisku Schönefeld za pomocą wysokich opłat na lotnisku Tegel.
(192)
Podmioty przedkładające te uwagi zakładały, że warunki oferowane na lotnisku Schönefeld nie stanowiłyby pomocy państwa tylko wówczas, gdyby były tożsame z warunkami oferowanymi na lotnisku Tegel.
(193)
Sytuacja wygląda jednak inaczej. Po pierwsze, lotniska Tegel i Schönefeld różnią się pod wieloma względami innymi niż opłaty lotniskowe, w szczególności w zakresie charakteru infrastruktury lotniskowej oraz odległości do centrum miasta. Dlatego też nie stanowią dla siebie nawzajem idealnych zamienników. Potwierdza to nieudana próba przekonania przewoźników lotniczych do przeniesienia działalności z lotniska Tegel na Schönefeld przed wdrożeniem strategii przewoźników niskokosztowych.
(194)
Co więcej, przewoźników nie „zmusza się” do operowania z Tegel albo z Schönefeld. Oprócz tych dwóch wariantów przewoźnicy mają dwie dodatkowe możliwości: nie latać ani z lotniska Tegel, ani z Schönefeld lub latać z tych lotnisk z mniejszą częstotliwością (wykorzystując samoloty i załogi na trasach innych niż z Berlina, zwłaszcza że przewoźnicy niskokosztowi dowiedli swojej zdolności do szybkiego dostosowywania swoich zdolności przewozowych do zmieniających się okoliczności rynkowych). W związku z tym każda podjęta przez FBS próba narzucenia przewoźnikowi rozważającemu rozpoczęcie lotów z lotniska Schönefeld tych samych warunków, co na lotnisku Tegel, może po prostu skłonić przewoźnika do rezygnacji z takich planów i podjęcia decyzji o nieobsługiwaniu ani lotniska Schönefeld, ani Tegel lub o ograniczeniu skali działalności w Berlinie.
(195)
Dlatego też ostrożny inwestor działający w warunkach gospodarki rynkowej nie miał żadnych powodów, aby przy ustalaniu wysokości opłat na lotnisku Schönefeld brać pod uwagę warunki panujące na lotnisku Tegel. Zgodnie z tym samym tokiem rozumowania i uwzględniając ograniczone znaczenie gospodarcze oraz ograniczenie lub zaprzestanie działalności na lotnisku Tempelhof, ostrożny inwestor działający w warunkach gospodarki rynkowej nie miał również żadnych powodów, aby przy ustalaniu wysokości opłat panujących na lotnisku Schönefeld brać pod uwagę warunki panujące na lotnisku Tempelhof.
7.4.4. Zastosowanie testu prywatnego inwestora do umów między portem lotniczym a przewoźnikami lotniczymi
(196)
Komisja zauważa, że w przedmiotowej sprawie odnośne umowy należy postrzegać jako element realizacji strategii przewoźników niskokosztowych, która, jak się spodziewano, miała zapewnić lotnisku Schönefeld pozytywne rezultaty w średnim i długim horyzoncie czasowym.
(197)
Aby ocenić, czy któraś z tych umów zapewnia korzyść gospodarczą, należy przeanalizować, czy w dniu zawarcia umowy ostrożny inwestor działający w warunkach gospodarki rynkowej spodziewałby się, że umowa doprowadzi do wyższych zysków niż te, które osiągnięto by bez jej zawierania. Wyższy zysk określa się jako różnicę między przyrostem przychodów oczekiwanym w związku z umową (tj. różnicą między przychodami, które osiągnięto by w przypadku zawarcia umowy, a przychodami, które osiągnięto by bez jej zawierania) a przyrostem kosztów oczekiwanym w wyniku zawarcia umowy (tj. różnicą między kosztami, które poniesiono by w przypadku zawarcia umowy, a kosztami, które poniesiono by bez jej zawierania), przy czym uzyskane przepływy pieniężne dyskontuje się z zastosowaniem właściwej stopy dyskontowej.
(198)
Ponadto w niniejszej analizie należy uwzględnić wszystkie istotne przyrosty przychodów i kosztów związane z transakcją. Poszczególnych elementów (zniżki od opłat lotniskowych, dotacje marketingowe, inne zachęty finansowe) nie należy oceniać osobno. Istotnie, jak stwierdza się w wyroku w sprawie Charleroi: „W ramach zastosowania kryterium inwestora prywatnego konieczne […] jest rozpatrzenie transakcji komercyjnej jako całości, aby w ten sposób sprawdzić, czy podmiot państwowy i podmiot kontrolowany przez państwo, traktowane łącznie, zachowywały się jak działające racjonalnie w warunkach gospodarki rynkowej podmioty gospodarcze. Komisja ma bowiem obowiązek uwzględnić przy badaniu spornych środków wszystkie mające znaczenie dla sprawy elementy i ich kontekst […]” (69).
(199)
Oczekiwany przyrost przychodów musi obejmować w szczególności przychody z opłat lotniskowych, z uwzględnieniem zniżek, a także dodatkowego ruchu spodziewanego w związku z zawarciem umowy oraz przychodów z działalności pozalotniczej, oczekiwanych w związku z dodatkowym ruchem. Oczekiwane przyrosty kosztów muszą obejmować w szczególności wszystkie przyrosty kosztów operacyjnych i kosztów inwestycji, które nie miałyby miejsca bez podpisania umowy i poniesienia kosztów dotacji marketingowych i innych zachęt finansowych.
7.5. Ocena umowy z easyJet z 2003 r. (środek 2)
(200)
Umowę z easyJet z 2003 r. zawarto przed wejściem w życie taryfy z 2004 r., początkowo na okres 10 lat, z możliwością przedłużenia o kolejne 10 lat.
(201)
Niemcy przedstawiły dane dotyczące perspektyw finansowych projektu ex ante, oparte w szczególności na prognozach FBS z dnia 17 grudnia 2003 r., tj. z okresu przed podpisaniem umowy między FBS a easyJet w dniu 19 grudnia 2003 r., zob. motyw 37. Grupa FBS zakładała, że umowa spowoduje wzrost zysku z działalności operacyjnej w każdym roku w latach 2004-2012 oraz że próg rentowności operacyjnej zostanie osiągnięty w 2010 r.
Tabela 9
Prognozy FBS dotyczące dodatkowych zysków uzyskanych dzięki umowie z easyJet z 2003 r. (mln EUR)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Zysk z działalności operacyjnej bez easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Dodatkowy zysk z działalności operacyjnej z easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Skonsolidowany zysk z działalności operacyjnej
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(202)
Komisja jest zdania, że powyższe prognozy i leżące u ich podstaw założenia stwarzały solidną podstawę dla podpisania umowy z easyJet z 2003 r.
(203)
Prognozy ruchu oczekiwanego w związku z umową z easyJet z 2003 r. przygotowano z uwzględnieniem liczby samolotów easyJet, które z czasem miały bazować na lotnisku Schönefeld, zgodnie z umową, oraz współczynnika obciążenia wynoszącego […] %, który wydaje się prawdopodobny, biorąc pod uwagę współczynniki obciążenia zwykle osiągane przez niskokosztowych przewoźników lotniczych.
(204)
W planie biznesowym uwzględniono prognozy dotyczące wszystkich istotnych przyrostów kosztów i przychodów, w tym przychodów z działalności lotniczej i pozalotniczej, a także kosztów wynikających z zachęt finansowych oferowanych przedsiębiorstwu easyJet. W prognozach wzięto pod uwagę w szczególności dodatkowy ruch i operacje lotnicze oczekiwane w związku z umową, a także warunki umowy.
(205)
W celu przeprowadzenia testu warunków skrajnych w odniesieniu do tej strategicznej decyzji grupa FBS ostatecznie zleciła firmie audytorskiej […] („drugi ekspert”) ocenę, czy ostrożny inwestor działający w warunkach gospodarki rynkowej, kierujący się perspektywami rentowności, podpisałby w 2003 r. taką umowę. Ocena („druga ekspertyza”) obejmowała także umowy z innymi przewoźnikami lotniczymi i została ukończona w 2007 r.
(206)
Analiza umowy z easyJet z 2003 r. zawarta w ekspertyzie powstała w oparciu o prognozy FBS wspomniane już w motywie 158.
(207)
Drugi ekspert zweryfikował dokładnie zasadność prognoz FBS dotyczących kosztów i przychodów oraz, na podstawie informacji dostępnych w chwili zawarcia umowy, wprowadził korekty w założeniach FBS, w kwestiach, w których uważał je za nieprawidłowe.
(208)
Przykładowo, drugi ekspert skorygował plan biznesowy, włączając do niego koszt inwestycji w wysokości […] mln EUR na budowę dodatkowych bramek dla easyJet w Terminalu B. Ponadto wprowadził korekty odzwierciedlające okoliczność, że prognozy FBS były oparte na wersji projektu umowy z easyJet różniącej się nieco od podpisanej umowy. Drugi ekspert wprowadził zatem do planu biznesowego korekty w pełni dostosowujące go do warunków podpisanej umowy.
(209)
Poza tym drugi ekspert obliczył wartość bieżącą netto (NPV) umowy z easyJet z 2003 r. na lata 2004-2007 na dzień 30 grudnia 2003 r., na podstawie prognoz FBS skorygowanych w sposób objaśniony powyżej. Wartość bieżącą netto oczekiwanych wpływów i wypływów pieniężnych definiuje się jako zdyskontowaną sumę poszczególnych oczekiwanych przepływów pieniężnych w odnośnym okresie. Wartość bieżąca netto to standardowe narzędzie używane przez przedsiębiorstwa do oceny rentowności projektu. Drugi ekspert obliczył całkowitą wartość bieżącą netto umowy z easyJet 2003 r. na koniec każdego roku aż do wygaśnięcia umowy. W tym celu drugi ekspert obliczył stopę dyskontową, za pomocą której należało zdyskontować przepływy pieniężne z zastosowaniem klasycznego kapitałowego modelu wyceny aktywów (70), dzięki czemu stopa dyskontowa rzeczywiście odzwierciedlała koszty kapitału poniesione przez FBS w 2003 r.
(210)
Uzyskane bieżące wartości netto przedstawiono w poniższej tabeli:
Tabela 10
Bieżąca wartość netto przepływów pieniężnych oczekiwanych w związku z umową z easyJet z 2003 r.
Łączna wartość bieżąca netto na koniec roku (wartość na dzień 30 grudnia 2003 r.):
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Wartość bieżąca netto
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(mln EUR)
Źródło:
Druga ekspertyza.
(211)
Wszystkie powyższe wartości bieżące netto są dodatnie i potwierdzają racjonalność zawarcia umowy z easyJet z 2003 r.
(212)
Drugi ekspert zauważył w swoim sprawozdaniu, że w 2003 r. decydując o podpisaniu umowy grupa FBS nie brała pod uwagę wpływu, jaki na lotnisko BER miałaby umowa w pierwotnym kształcie, tj. zawarta na 10 lat z możliwością przedłużenia o kolejne 10 lat. Jak stwierdził drugi ekspert, umowa z easyJet z 2003 r. w swojej początkowej wersji miała nadal obowiązywać po otwarciu BER, planowanym na 2011 r. Ponadto we wspomnianej umowie ustanowiono warunki wyraźnie bardziej korzystne od przewidywanych opłat ogólnych planowanych dla BER po otwarciu. Zdaniem drugiego eksperta występowało zatem ryzyko, że istnienie umowy z easyJet z 2003 r. może skłonić innych przewoźników lotniczych do wywarcia na FBS znacznej presji w celu zmniejszenia różnicy między opłatami obowiązującymi na lotnisku BER a opłatami uzgodnionymi z easyJet. W 2003 r. było to jednak bardzo niewielkie ryzyko, niemożliwe do przewidzenia z jakąkolwiek dozą pewności, a tym bardziej do określenia ilościowego, ze względu na szybko zmieniającą się sytuację na rynku niskokosztowych przewoźników lotniczych. W rzeczywistości ryzyko to nigdy się nie ziściło. Umowa zmieniająca z easyJet z 2007 r., mająca wygasnąć wraz z otwarciem BER, zastąpiła umowę z easyJet z 2003 r.
(213)
Dlatego też druga ekspertyza potwierdza, że ostrożny inwestor działający w warunkach gospodarki rynkowej zawarłby umowę z easyJet z 2003 r.
(214)
Podsumowując, umowa z easyJet z 2003 r. nie wiązała się z pomocą państwa.
7.6. Ocena umów z innymi przewoźnikami lotniczymi (środek 3)
(215)
Decyzje FBS o zawarciu umów z Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle i Aer Lingus zostały również podjęte w oparciu o prognozy ex ante przyrostu ruchu oraz przyrostu kosztów i przychodów, wskazujące na opłacalność zawarcia wspomnianych umów.
(216)
W odniesieniu do każdej z umów prognozy oczekiwanego ruchu obliczono na podstawie operacji lotniczych oczekiwanych w związku z planowaną działalnością przewoźnika oraz uzasadnionych założeń dotyczących jego współczynnika obciążenia. Wspomniane prognozy uwzględniają wszystkie prognozy dotyczące odnośnych kategorii przyrostu kosztów i przyrostu przychodów, w tym przychody z działalności lotniczej i pozalotniczej oraz koszty zachęt finansowych oferowanych przewoźnikom przez FBS.
(217)
Tak jak w przypadku umowy z easyJet z 2003 r., drugi ekspert poddał prognozy ex ante FBS testowi warunków skrajnych. W wyniku testu stwierdzono, że podpisanie umów z przedmiotowymi przewoźnikami lotniczymi nadal skutkowałoby przyrostem przychodów większym niż przyrost kosztów w każdym roku obowiązywania każdej z umów (pomimo innych, bardziej konserwatywnych wniosków). Drugi ekspert doszedł do tego wniosku po przeprowadzeniu analizy dla każdej umowy na podstawie wspomnianych skorygowanych prognoz, w pełni zgodnych z metodyką opisaną w sekcjach 7.4.4 i 7.5. Swój przegląd i korekty drugi ekspert oparł wyłącznie na danych i prognozach dostępnych grupie FBS w czasie, kiedy oceniała ona możliwość zawarcia umowy.
(218)
Wartości bieżące netto ex ante obliczone przez drugiego eksperta dla ośmiu z dziewięciu odnośnych umów na czas ich zawarcia, za okres, w którym miały obowiązywać, przedstawiono w tabeli 11 poniżej:
Tabela 11
Wartości bieżące netto umów między FBS a poszczególnymi przewoźnikami niskokosztowymi
Przewoźnik/Umowa
Okres, w którym umowa miała obowiązywać
Wartość bieżąca netto w okresie obowiązywania umowy
(EUR)
Ryanair (pierwsza umowa)
1 maja 2003 r. - 30 kwietnia 2004 r.
[…]
Ryanair (druga umowa)
1 maja 2003 r. - 30 kwietnia 2008 r.
[…]
Germanwings (pierwsza umowa)
26 października 2003 r. - 31 października 2006 r.
[…]
Germanwings (druga umowa)
1 maja 2004 r. - 30 kwietnia 2008 r.
[…]
Volare
26 października 2003 r. - 31 marca 2007 r.
[…]
Icelandair
6 czerwca 2004 r. - 31 marca 2009 r.
[…]
Norwegian Air Shuttle
29 marca 2004 r. - 31 marca 2009 r.
[…]
Aer Lingus
30 marca 2004 r. - 31 marca 2009 r.
[…]
Źródło:
Druga ekspertyza.
(219)
Jak wynika z powyższej tabeli, wszystkie wartości bieżące netto są dodatnie. Dlatego też dla ostrożnego inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej, kierującego się perspektywą rentowności, racjonalne byłoby przyjęcie warunków omawianych umów w dniu ich podpisania.
(220)
Nie obliczono wartości bieżącej netto dla umowy z V-Bird (71). Drugi ekspert wskazał, że dla tej umowy nie jest dostępny plan biznesowy ex ante. Niemniej jednak warunki umowy są bardzo podobne do warunków umowy z Volare. Obie umowy podpisano niemal jednocześnie, na podobne okresy (odpowiednio, trzy i pół oraz cztery lata). Przewidywały one zastosowanie taryfy z 2003 r. w celu ustalenia opłat lotniskowych, a także wypłatę tej samej zachęty w kwocie ([…] mln EUR) na rzecz Volare i V-Bird. Warunki działalności określone w obu umowach odnosiły się do bardzo podobnej liczby operacji lotniczych i tego samego typu samolotów. Co więcej, w czasie, kiedy zawierano te umowy, uzasadnione było założenie, że obaj przewoźnicy będą się cechować podobnym współczynnikiem obciążenia. Przyrost ruchu w związku z obiema umowami był zatem porównywalny. Poza tym w przypadku obu umów można było oczekiwać podobnego wzrostu kosztów operacyjnych ponoszonych przez FBS. Ze względu na podobieństwa między tymi dwiema umowami uzasadnione było stwierdzenie, że umowa z V-Bird spełniała warunki testu prywatnego inwestora.
(221)
W każdym razie w dniu 8 października 2004 r. przedsiębiorstwo V-Bird zawiesiło działalność i złożyło wniosek o ogłoszenie upadłości, który przyjęto w dniu 18 października 2004 r. Na początku stycznia 2005 r. przedsiębiorstwo V-Bird uległo likwidacji. Nie istnieje już zatem żadne przedsiębiorstwo mogące czerpać korzyści, bezpośrednie lub pośrednie, z ewentualnej pomocy państwa związanej z umową z V-Bird.
(222)
W świetle powyższego żadna z umów wyszczególnionych w tabeli 6 nie wiąże się z pomocą państwa.
7.7. Ocena umowy najmu z easyJet z 2004 r. (środek 4)
(223)
Niektóre z zainteresowanych stron wyraziły pogląd, że umowa najmu z easyJet z 2004 r. umożliwiła przedsiębiorstwu easyJet wyłączne użytkowanie Terminalu B na lotnisku Schönefeld oraz uniemożliwiła dostęp do Terminalu B innym przewoźnikom.
(224)
Jak wspomniano w motywie (55), od 2004 r. do 2007 r. przedsiębiorstwo easyJet wynajmowało około […] m2 przestrzeni biurowej i punkty odpraw, czyli […] całkowitej powierzchni Terminalu B. Publiczne obszary Terminalu B (korytarze, hole, kawiarnia) dostępne były także dla pasażerów innych przewoźników lotniczych niż easyJet, w związku z fizycznym połączeniem między Terminalem B a Terminalem A.
(225)
Przydzielanie poszczególnym przewoźnikom obszarów odpraw oraz udzielanie im prawa do ekspozycji marki i reklamowania się w bezpośrednio przyległych obszarach stanowią normalne praktyki biznesowe w europejskich i międzynarodowych portach lotniczych, rozwiązania takie są więc powszechnie spotykane.
(226)
Zwłaszcza w przypadkach gdy przewoźnik lotniczy lub sojusz przewoźników przewozi znaczną liczbę pasażerów z lub do danego portu lotniczego, z operacyjnego (a zatem z biznesowego) punktu widzenia racjonalne jest skupienie takiej działalności w pojedynczym terminalu. W ten sposób optymalizuje się procesy operacyjne zarówno portu lotniczego, jak i przewoźnika.
(227)
Dlatego też udzielając przewoźnikowi wyłącznego prawa do użytkowania wszystkich punktów odpraw i przestrzeni biurowej w terminalu operator portu lotniczego nie musi zapewniać mu korzyści gospodarczej. O korzyści gospodarczej może być mowa ewentualnie tylko wówczas, gdy operator portu lotniczego udziela przewoźnikowi prawa do wyłącznego użytkowania określonych obszarów w zakresie wykraczającym poza jego potrzeby (w ten sposób uniemożliwiając innym przewoźnikom wykorzystanie dostępnej przepustowości) lub gdy naliczany jest wyjątkowo niski czynsz. Jak wykazano poniżej, umowa najmu z easyJet z 2004 r. nie spełnia żadnego z tych warunków.
(228)
Od czasu rozpoczęcia działalności na lotnisku Schönefeld przez easyJet jest to wyraźnie dominujący tam przewoźnik lotniczy. Od 2004 r. do 2007 r. przewoźnik easyJet przewoził od […] % do […] % wszystkich pasażerów na lotnisku Schönefeld. W 2003 r. przewidywano, że easyJet stanie się zdecydowanie największym przewoźnikiem pod względem wielkości ruchu. Istotnie, ze względu na umowne zobowiązanie easyJet do założenia na lotnisku Schönefeld bazy dla określonej liczby samolotów grupa FBS mogła oczekiwać odpowiednio dużej liczby pasażerów od momentu rozpoczęcia działalności przez easyJet.
(229)
Według Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego przepustowość Terminalu B wynosiła 600 000 pasażerów rocznie, a zatem znacznie mniej niż liczba pasażerów, których przewoźnik easyJet miał zgodnie z oczekiwaniami przewozić na lotnisko Schönefeld i z niego od 2004 r. ([…] mln (72)). Jest zatem oczywiste, że poprzez umowę najmu z easyJet z 2004 r. grupa FBS nie angażowała się w żadnego rodzaju „blokowanie przepustowości” mające na celu uniemożliwienie innym przewoźnikom konkurowania z easyJet na lotnisku Schönefeld. W 2006 r. w Terminalu B obsłużono […] mln pasażerów, tj. więcej niż wynosi dwukrotność jego teoretycznej przepustowości, bez żadnych poważnych modyfikacji technicznych. Zdolność do obsłużenia tak wielu pasażerów wynikała w szczególności z wykorzystania terminalu przez pojedynczego przewoźnika, co pozwoliło na optymalizację przepływów pasażerów.
(230)
W odniesieniu do czynszu bezcelowe jest porównywanie opłat w różnych portach lotniczych ze względu na różnice w ich przepustowości, warunkach rynkowych i jakości urządzeń. Czynsz płacony przez easyJet był w rzeczywistości zgodny z siatką opłat czynszowych FBS, bez żadnej zniżki.
(231)
W Terminalu B przewoźnik easyJet płacił […] EUR za m2 hali odpraw oraz […] EUR za m2 przestrzeni biurowej. Podobne opłaty uzgodniono z innymi przewoźnikami lotniczymi korzystającymi z podobnych urządzeń w pozostałych terminalach. Przewoźnik Germanwings, przykładowo, również płacił […] EUR za m2 hali odpraw w Terminalu A. Aerofłot płacił […] EUR za m2 przestrzeni biurowej w Terminalu A. W Terminalu B Condor wynajmował biura przed easyJet i płacił niższy czynsz za lokale tego samego rodzaju. Podczas gdy przewoźnik easyJet płacił […] EUR za m2 przestrzeni biurowej, Condor uiszczał opłatę w wysokości zaledwie […] EUR za m2.
(232)
Tego rodzaju porównanie jest właściwe dla oceny, czy z umowy najmu z easyJet z 2004 r. wynikała korzyść gospodarcza. Istotnie, inaczej niż w przypadku umowy regulującej całość działalności przewoźnika w porcie lotniczym i jego podstawowe stosunki finansowe z portem lotniczym (73), umowa najmu dotycząca punktów odpraw i przestrzeni biurowej odnosi się do zapewnienia dostępu do urządzeń, które można zasadniczo uznać za względnie standardowe, przynajmniej w obrębie danego portu lotniczego. Ponadto w takich umowach czynsze odpowiadają za niewielkie kwoty w porównaniu z opłatami lotniskowymi, dotacjami marketingowymi i innymi zachętami finansowymi. Dlatego też operatorzy portów lotniczych nie mają żadnej poważnej motywacji do ustalania czynszu na specjalnym poziomie ani do narzucania najwyższych możliwych czynszów w negocjacjach z przewoźnikami. W komercyjnym interesie operatora leży raczej skupienie działalności danego przewoźnika lotniczego w jednej lokalizacji w celu zapewnienia efektywności operacyjnej z korzyścią dla klienta, zwłaszcza gdy, tak jak w przypadku FBS, operator stara się przyciągnąć przewoźników i skłonić ich do intensyfikacji ruchu.
(233)
Dlatego też wbrew argumentom stron trzecich niekoniecznie byłoby wskazane przydzielanie miejsca przewoźnikom lotniczym na podstawie zaproszenia do składania ofert. Wydaje się, że taka praktyka jest bardzo rzadko spotykana w europejskich portach lotniczych. Postępowanie oczekiwane ze strony racjonalnego operatora portu lotniczego, kierującego się perspektywą rentowności, polega na znalezieniu właściwych obszarów dla każdego z głównych przewoźników obecnych w porcie lotniczym, pod względem przepustowości i innych parametrów, i naliczaniu czynszu na uzasadnionym poziomie, zgodnie ze zwyczajową praktyką portu lotniczego.
(234)
Z powyższych względów wysokość czynszu nie zapewnia korzyści gospodarczej, jeśli, ogólnie rzecz biorąc, odpowiada wysokości czynszu naliczanego pozostałym przewoźnikom w porcie lotniczym. Sytuacja taka występuje w przypadku umowy najmu z easyJet z 2004 r.
(235)
Ponadto ze strony operatora portu lotniczego racjonalne jest zawarcie takich umów na czas odpowiadający okresowi obowiązywania „głównej” umowy regulującej działalność przewoźnika w porcie lotniczym. Sytuacja taka występuje w przypadku umowy najmu z easyJet z 2004 r.
(236)
W odniesieniu do urządzeń obsługi bagażu, systemy stosowane w Terminalu A i Terminalu B są identyczne z technicznego punktu widzenia, z jednym wyjątkiem: system w Terminalu B obejmuje wbudowane urządzenie rentgenowskie. Zostało ono zainstalowane na żądanie niemieckiej policji federalnej. W przeciwnym razie wycofano by koncesję dla Terminalu B. Wyposażenie techniczne systemu obsługi bagażu w Terminalu B nie zapewnia przewoźnikowi easyJet żadnej korzyści operacyjnej, takiej jak szybszy czy bardziej płynny załadunek/rozładunek bagażu. Umożliwia ono raczej prowadzenie zintegrowanych kontroli rentgenowskich, co nie ma jednak wpływu na procedury przewoźnika w zakresie odprawy.
(237)
W rzeczywistości zintegrowany system bezpieczeństwa powoduje trudności operacyjne dla easyJet. W przypadku wykrycia problemu z bagażem pasażera, który wymaga kontroli ręcznej, pasażer musi zostać wezwany do obszaru bezpieczeństwa w Terminalu B. Do tego czasu jednakże pasażer znajduje się już w hali odlotów i musi zostać poinformowany i sprowadzony z powrotem. Jest to kłopotliwa procedura, ze względu na którą najpóźniejszy czas odprawy stosowany na lotnisku Schönefeld wobec pasażerów w Terminalu B wynosi co najmniej 30 minut przed startem. Przewoźnik easyJet stosuje obecnie limit 40 minut, gdyż w przeciwnym razie nie ma gwarancji, że proces zostanie ukończony na czas. W Terminalu A natomiast nie ma takich ograniczeń. Limit 20 minut przed startem stanowi powszechną praktykę i nie sprawia problemów technicznych.
(238)
Kolejna trudność ma związek z okolicznością, że systemy obsługi bagażu w Terminalu B i Terminalu A różnią się od siebie awaryjnością. Ze względu na zintegrowaną technologię bezpieczeństwa i większą złożoność, którą ona za sobą pociąga, system obsługi bagażu w Terminalu B działał przez […] % czasu pracy w okresie od maja do grudnia 2004 r., natomiast system w Terminalu A był sprawny przez […] % tego czasu.
(239)
W świetle powyższego stwierdza się, że żadne z postanowień umowy najmu z easyJet z 2004 r. nie zapewniało przewoźnikowi easyJet korzyści gospodarczej. W związku z tym wspomniana umowa nie stanowi pomocy państwa,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Następujące środki, które Niemcy wdrożyły w stosunku do przedsiębiorstw, o których mowa w lit. a)-l), nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej:
a)
umowa o kontroli i przeniesieniu zysków zawarta w dniu 6 sierpnia 1992 r. przez Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH i Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH;
b)
umowa zawarta w dniu 19 grudnia 2003 r. między Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH a easyJet Airline Company Ltd;
c)
umowa zawarta w dniu 31 marca 2003 r. między Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH a Ryanair Limited;
d)
umowa zawarta w dniu 28 kwietnia 2004 r. między Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH a Ryanair Limited;
e)
umowa zawarta w dniu 14 października 2003 r. między Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH a Germanwings GmbH;
f)
umowa zawarta w dniu 23 grudnia 2004 r. między Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH a Germanwings GmbH;
g)
umowa zawarta w dniu 22 października 2003 r. między Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH a Volare Airlines S.p.A.;
h)
umowa zawarta w dniu 3 listopada 2003 r. między Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH a V-Bird Airlines B.V.;
i)
umowa zawarta w dniu 6 czerwca 2004 r. między Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH a Icelandair Reykjavik Airport;
j)
umowa zawarta w dniu 17 maja 2004 r. między Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH a Norwegian Air Shuttle AS;
k)
umowa zawarta w dniu 13 maja 2004 r. między Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH a Aer Lingus Limited;
l)
umowa najmu zawarta w marcu 2004 r. między Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH a easyJet Airline Company Ltd w odniesieniu do użytkowania niektórych obszarów i urządzeń w Terminalu B lotniska Schönefeld.
Artykuł 2
Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Federalnej Niemiec.
Sporządzono w Brukseli dnia 20 lutego 2014 r.