РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 11 февруари 2014 година
относно мярката SA.35388 (13/C) (ex 13/NN и ex 12/N) - Полша - Изграждане на летище Гдиня-Косаково
(нотифицирано под номер C(2014) 759)
(само текстът на полски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/883/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като призова заинтересованите страни да представят своите коментари съгласно цитираните по-горе разпоредби (1),
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 7 септември 2012 г. Полша уведоми Комисията, от съображения за правна сигурност, за планове за финансиране на преобразуването на военно летище в близост до Гдиня в северна Полша в гражданско летище. Мярката е регистрирана като дело за държавна помощ под № SA.35388.
(2)
С писма от 7 ноември 2012 г. и 6 февруари 2013 г. Комисията поиска допълнителна информация за мярката, предмет на уведомлението. На 7 декември 2012 г. и на 15 март 2013 г. Полша предостави допълнителна информация. На 17 април 2013 г. се състои среща между Комисията и Полша. На тази среща Полша потвърждава, че финансирането, предмет на уведомлението, вече е неотменимо отпуснато.
(3)
С писмо от 15 май 2013 г. Комисията информира Полша, че прехвърля делото в регистъра на делата, за които не е постъпило уведомление (NN дело), тъй като по-голямата част от финансирането, за което е подадено уведомление до Комисията, вече е била неотменимо отпусната. С писмо от 16 май 2013 г. Полша предостави допълнителна информация.
(4)
С писмо от 10 юли 2013 г. Комисията уведоми Полша за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) (2) (наричано по-нататък „решение за откриване на процедура“) по отношение на отпуснатото финансиране за Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. (наричано по нататък „Gdynia-Kosakowo Airport Ltd“) от град Гдиня (наричан по-нататък „Гдиня“) и община Косаково (наричана по-нататък „Косаково“). На 6 август 2013 г. Полша предоставя своите коментари относно решението за откриване на процедура.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедура бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (3). Комисията прикани заинтересованите страни да предоставят своите коментари относно въпросната мярка в рамките на един месец след датата на публикуването.
(6)
Комисията не получи коментари от заинтересованите страни. Полша бе уведомена за това с писмо от 9 октомври 2013 г.
(7)
С писмо от 30 октомври 2013 г. Комисията поиска допълнителна информация. Полша предостави допълнителна информация с писма от 4 ноември 2013 г. и 15 ноември 2013 г. На 26 ноември 2013 г. се състоя среща между Комисията и Полша. Полша предостави допълнителна информация с писма от 3 декември 2013 г. и 2 януари 2014 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ И ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
2.1. КОНТЕКСТ НА РАЗСЛЕДВАНЕТО
(8)
Делото се отнася за финансирането на ново гражданско летище в Померания (Поморско войводство) на границата между град Гдиня и община Косаково, на разстояние 25 км от летище Гданск (4). Новото летище е собственост и ще се управлява от Gdynia-Kosakowo Airport Ltd (наричано по-нататък също „оператор на летището“ или „летище Гдиня“). Операторът на летището е изцяло собственост на общините Гдиня и Косаково.
(9)
Целта на инвестиционния проект е да създаде второ летище в Померания, като се използва инфраструктурата на военно летище, разположено в Косаково (5). Новото летище ще обслужва основно трафик в рамките на общата авиация (напр. частни реактивни самолети, безмоторни самолети/леки спортни въздухоплавателни средства), нискотарифни превозвачи (наричани по-нататък „НТП“) и чартърни полети. Към момента на уведомяването се очаква летището да започне дейност в началото на 2014 г. Доклад на PricewaterhouseCoopers (наричано по-нататък „PWC“) от 2012 г. предоставя следните прогнози за пътническия трафик през първите години от дейността: около […] през 2014 г., […] през 2017 г., […] през 2020 г. и около […] през 2028 г.
(10)
Проектът води началото си от април 2005 г., когато различни регионални органи, Министерството на отбраната и представители на летище Гданск (6) подписват писмо за намерения за създаване на ново летище в Померания, като се използва инфраструктурата на военното летище в Косаково. През юли 2007 г. местните органи в Гдиня и Косаково основават дружество с наименование Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. През декември 2009 г. Гдиня и Косаково получават одобрение от Министерството на транспорта Gdynia-Kosakowo Airport Ltd да отговаря в бъдеще за новото летище. На тази основа полското правителство, по силата на споразумение от 9 септември 2010 г., прехвърля терена на военното летище с площ от 254 хектара на Косаково за период от 30 години, след което Косаково отдава терена под аренда на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd за същия период.
Инвестиционен проект
(11)
Тъй като съществуващото военно летище Гдиня-Косаково (Гдиня-Оксивие) първоначално е бил използван изключително за военни цели, управляващият орган на новото летище следва да може да използва съществуващата инфраструктура (като например писта от 2 500 метра, писти за рулиране, перон, навигационно оборудване и др.). Общите инвестиционни разходи за проекта за преобразуване се оценяват на 164,9 млн. PLN (41,2 млн. EUR (7)) в номинално изражение и на 148,4 млн. PLN (37,1 млн. EUR) в реално изражение. Таблицата по-долу предоставя преглед на постепенното разработване на летището, което е разделено на четири фази. Според Полша общите инвестиционни разходи включват също инвестиции, свързани с извършването на задачи, които попадат в сферата на публичната политика (8), възлизащи на около […] млн. PLN ([…] млн. EUR) общо (за четирите фази).
Таблица 1
Общи номинални инвестиционни разходи за летище Гдиня-Косаково през 2007-2030 г.
Инвестиционен проект
Разходи в млн. РLN
Разходи в млн. ЕUR
Фаза I: 2007-2011 г.
[…]
[…]
Подготвителни работи (напр. разчистване на терена, премахване на стари сгради и дървета) и предпроектни проучвания, планиране
Фаза II: 2012-2013 г.
[…]
[…]
-
Терминал (който да бъде завършен през юни 2013 г. и първоначално използван за обща авиация)
-
Сграда за летищната администрация и противопожарната служба
-
Реновиране на перона,
-
Енергийна инфраструктура, навигационни светлини и летищна ограда
-
Летищна поддръжка и оборудване за сигурност
-
Адаптиране на навигационното оборудване
-
Пътища за достъп, бензиностанция и паркинг за автомобили
Фаза III: 2014-2019 г.
[…]
[…]
-
Инвестиции, необходими за обслужване на по-големи самолети (напр. Воет§ 737 или Airbus А320), като например удължаване на пистата за рулиране, перон и летищно оборудване
-
Други инвестиции, свързани с пътнически услуги (напр. разширяване на паркинга за
Фаза IV: 2020-2030 г.
[…]
[…]
-
Разширяване на терминала
-
Разширяване на сградата на летищната администрация и на противопожарната служба
-
Разширяване на перони, писти за рулиране и паркинги за автомобили
Общи инвестиционни разходи
164,90
41,02
Източник:
информация, предоставена от Полша.
Финансиране на инвестиционния проект
(12)
Инвестиционният проект се финансира чрез капиталови инжекции от публичните акционери (т.е. Гдиня и Косаково). Капиталовите инжекции имат за цел да обхванат както инвестиционните разходи, така и оперативните разходи на летището по време на първоначалната фаза от неговата експлоатация (т.е. периода до края на 2019 г.). Публичните акционери очакват управляващият летището орган да започне да генерира печалба и по този начин да бъде в състояние да финансира всички свои дейности чрез собствени приходи през 2020 г.
(13)
Преди Комисията да бъде уведомена за проекта (т.е. преди 7 септември 2012 г.) публичните акционери в летище Гдиня се споразумяват да предоставят общо около 207,48 млн. PLN (9) (около 51,87 млн. EUR) за целите на изпълнението на инвестиционния проект и покриването на загубите на летището в ранните години от неговата експлоатация. Гдиня ще предостави 142,48 млн. PLN (около 35,62 млн. EUR) в брой през периода 2007-2019 г. Косаково е предоставила парична вноска от 0,1 млн. PLN (25 000 EUR) при учредяването на дружеството. През периода 2011-2040 г. Косаково ще направи също така непарична вноска от 64,9 млн. PLN (около 16,2 млн. EUR) чрез замяна на част от годишната аренда, платима от летище Гдиня по силата на договора за аренда, за акции в летището (вж. таблица 2 по-долу).
Таблица 2
Финансиране на инвестиционния проект чрез увеличаване на капитала
млн. PLN
млн. EUR
Преди 18 юни 2012 г.
Парични капиталови инжекции от Гдиня
60,73
15,18
Парични капиталови инжекции от Косаково
0,10
0,03
Замяна на дълг срещу собствен капитал от Косаково
3,98
1,00
Общи вноски преди 18 юни 2012 г.
64,81
16,20
Предвидени за периода след 18 юни 2012 г.
Парични капиталови инжекции от Гдиня:
81,75
20,44
от които:
през 2013 г.
29,90
7,48
през 2014 г.
[…]
[…]
през 2015 г.
[…]
[…]
през 2016 г.
[…]
[…]
през 2017 г.
[…]
[…]
през 2018 г.
[…]
[…]
през 2019 г.
[…]
[…]
Замяна на дълг срещу собствен капитал от Косаково:
60,92
15,23
от която:
през 2013-2039 г. (27* […] PLN)
[…]
[…]
през 2040 г.
[…]
[…]
Общо предвидени вноски за периода след 18 юни 2012 г.
142,67
35,67
Общо предвиден капитал на
207,48
51,87
Източник:
въз основа на информация, предоставена от Полша.
2.2. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ И ЗА ПЪРВОНАЧАЛНАТА ОЦЕНКА
(14)
Решението за откриване на процедура е поставило следните въпроси:
-
първо, дали публичното финансиране на инвестиционния проект съответства на принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика (наричан по-нататък „ПИУПИ“), по-специално по отношение на i) своевременното прилагане на ПИУПИ, методологията за прилагане на ПИУПИ и ii) дали анализът на ПИУПИ, извършен от полските органи, сочещ положителна нетна настояща стойност (наричана по-нататък „NPV“) (10), се основава на реалистични и достоверни допускания;
-
второ, дали оперативната и инвестиционната помощ за летище Гдиня могат да се счетат за съвместими с вътрешния пазар.
Прилагане на ПИУПИ
(15)
По отношение на първия въпрос, Комисията е изразила съмнения дали проучването относно ПИУПИ, проведено през 2012 г., т.е. след като публичните акционери са взели неотменимо решение за финансиране на преобразуването на летището, може да се използва за целите на преценката за наличието на държавна помощ. Поради това Комисията е изразила съмнения дали съпоставителният сценарий, в който се предполага, че инвестицията приключва през 2012 г., е уместен.
(16)
Предвид факта, че летище Гдиня ще прилага подобен бизнес модел (насочен основно към НТП, чартърни полети и обща авиация) като този на съществуващото летище Гданск, което все още притежава резервен капацитет и има планове за допълнително разширяване, и което се намира само на разстояние от 25 км, Комисията е изразила съмнения дали прогнозата за приходите на летище Гдиня се основава на реалистични предположения, по-специално по отношение на размера на летищните такси и обема на очаквания пътнически трафик. По-специално Комисията е отбелязала, че бизнес планът за летище Гдиня предвижда по-висока пътническа такса (след приспадането на съответните отстъпки/намаления) от прилаганата на летище Гданск и други сравними регионални летища в Полша.
(17)
Комисията е изразила също така съмнения дали бизнес планът е взел под внимание всички планирани стимули (като например маркетингова подкрепа, отстъпки или всякакви други стимули за развитие на въздушните линии и др.), предоставяни директно от летище Гдиня, неговите акционери или други регионални органи с цел поощряване на авиокомпаниите да откриват нови въздушни линии, обслужвани от летището.
(18)
Тъй като темпът на растеж на предприятията обикновено не превишава този на икономиката, в условията на която те функционират (т.е. от гледна точка на ръста на БВП), Комисията е изразила съмнения дали темпът на нарастване на оборота от […], използван за изчисляване на крайната стойност, е подходящ (11). Това съмнение оказва пряко влияние върху оценката на рентабилността на инвестиционния проект, тъй като стойността на собствения капитал на новото летище става положителна единствено спрямо крайната стойност на проекта през 2040 г. (кумулативните дисконтирани парични потоци за прогнозния период 2010-2040 г. са отрицателни).
(19)
Поради това Комисията е счела, че публичното финансиране за инвестиционния проект поражда избирателни икономически ползи за управляващия летище Гдиня орган. Също така публичното финансиране е предоставено чрез държавни ресурси и e вменяемо на държавата. Освен това то нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и търговията между държавите членки. Тъй като са изпълнени всички кумулативни критерии по отношение на понятието за помощ, Комисията е счела, че публичното финансиране представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
Съвместимост на помощта
(20)
Що се отнася до втория въпрос, Комисията е изразила съмнения дали инвестиционната и оперативната помощ за летище Гдиня могат да се счетат за съвместими с вътрешния пазар.
(21)
По отношение на инвестиционната помощ Комисията е изразила съмнения дали са спазени всички критерии за съвместимост по отношение на инвестиционна помощ за летища, заложени в Насоките за въздухоплаването от 2005 г. (12). По-специално Комисията е изразила съмнения дали въпросната инвестиция съответства на ясно определена цел от общ интерес, дали инфраструктурата е необходима и пропорционална и дали тя предлага задоволителни средносрочни перспективи за използване. Освен това Комисията е изразила съмнения дали въздействието върху развитието на търговията е съвместимо с общия интерес.
(22)
По отношение на оперативната помощ под формата на финансиране на оперативните загуби на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd през първите години от дейността, Комисията е изразила съмнения дали такава помощ отговаря на изискванията за дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС. По-специално Комисията е изразила съмнения дали оперативната помощ може да се счита за съвместима с Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (наричани по-нататък „НРП“) (13).
3. КОМЕНТАРИ НА ПОЛША
3.1. ПРИЛАГАНЕ НА ПИУПИ И НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(23)
Полша поддържа своята позиция, че публичното финансиране на инвестицията в летище Гдиня съответства на ПИУПИ и следователно не представлява държавна помощ. В тази връзка Полша се позовава на проучванията относно ПИУПИ, проведени във връзка с инвестицията в периода 2010-2012 г. Полша заявява, че всички проучвания относно ПИУПИ сочат положителна нетна настояща стойност и вътрешна норма на възвращаемост (14) (наричана по-нататък „IRR“), по-висока от цената на капитала.
3.1.1. Процес на вземане на решения и методологична обоснованост на проучването относно ПИУПИ
(24)
Полша обяснява, че дискусиите и работата по преобразуването на военното летище Гдиня/Косаково в гражданско летище са започнали още през 2005 г. Тогава участват и други партньори (като например летище Гданск). Полша обяснява също така, че през 2007 г. Гдиня и Косаково учредяват дружеството Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, което оттогава отговаря за инвестициите.
(25)
В хода на производството Полша е предоставила три проучвания относно ПИУПИ, проведени от PWC. Първото проучване относно ПИУПИ (от 16 юли 2010 г., наричано по-нататък „проучване относно ПИУПИ от 2010 г.“) е проведено през юли 2010 г. Впоследствие PWC извършва две актуализации на ПИУПИ: първата през май 2011 г. (от 13 май 2011 г., наричана по-нататък „актуализация на ПИУПИ от 2011 г.“ или „проучване относно ПИУПИ от 2011 г.“) и втората през юли 2012 г. (от 13 юли 2012 г., наричана по-нататък „актуализация на ПИУПИ от 2012 г.“ или „проучване относно ПИУПИ от 2012 г.“). Тези актуализации включват нови прогнози за пътническия трафик, промени в обхвата на проекта, промени в инвестиционните параметри и промени в методологията и основните изходни данни за изчисляването на NPV (като например коефициента бета и нормата на дисконтиране). През ноември 2013 г. Полша предоставя допълнителна информация, която сочи, че нови източници на приходи (т.е продажбата на гориво и предоставянето на навигационни услуги) ще повишат NPV на проекта. Към датата, на която е прието решението за откриване на процедура, Полша е предоставила единствено актуализацията на ПИУПИ от 2012 г.
(26)
Полша обяснява също така времевата рамка за проекта на Гдиня и Косаково за инвестиция в летище Гдиня. В тази връзка Полша подчертава, че инвестиционният процес може да бъде разделен на две фази на изпълнение на проекта:
i) Първата фаза (2007-2009 г.) обхваща подготвителните работи и предпроектните проучвания за целите на изграждането на новото летище (т.е. фаза 1, както е описана в таблица 1):
(27)
Полша обяснява, че през първата фаза дружеството, учредено от Гдиня и Косаково, изпълнява подготвителни задачи (напр. изготвяне на генерален план за инвестицията, необходимите документи за получаване на статут на летищен оператор, доклад за въздействието на инвестицията върху околната среда, проектна документация и др.).
(28)
Полша счита, че по време на първата фаза не е осъществена значителна капиталова инвестиция и че публичното финансиране, предоставено на управляващия летището орган, съответства на правилата за минимална помощ (15). Полша посочва, че капиталовите инжекции в дружеството преди 26 юни 2009 г. възлизат на 1,691 млн. PLN (около 423 000 EUR).
ii) Втората фаза (след 2010 г.) обхваща самото преобразуване на летището (т.е. фази II - IV, както са описани в таблица 1):
(29)
В допълнение Полша обяснява, че първата подготвителна фаза приключва през 2010 г., когато както генералният план (16), така и първото проучване относно ПИУПИ от 2010 г. за летище Гдиня са финализирани. Полша подчертава, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. показва, че инвестицията от двата местни органа ще бъде извършена при пазарни условия (т.е. няма да представлява държавна помощ), което налага акционерите да увеличат дяловия капитал на дружеството до 6,05 млн. PLN (около 1,5 млн. EUR).
(30)
Проучването относно ПИУПИ от 2010 г. изчислява NPV за инвестиционния проект, използвайки метода на свободния паричен поток на дружеството (FCFF) (17). Тази калкулация на NPV се основава на предположението, че всички капиталови инжекции, предвидени в инвестиционния план, ще бъдат направени с цел изпълнение на инвестиционния проект (18). Този метод за оценка се използва за изчисляване на паричните потоци на всички притежатели на капитал в дружеството (както притежателите на собствен капитал, така и притежателите на облигации) в прогнозния период. Като следваща стъпка прогнозите за паричните потоци се дисконтират чрез средно претеглената цена на капитала (19) (WACC), за да се получи дисконтираният паричен поток на дружеството (DCF) в прогнозния период. След това крайната стойност се изчислява чрез използване на метода на постоянен растеж (който предполага тенденция на устойчив растеж въз основа на FCFF от последния прогнозен период). NPV се основава на сумата от DCF за прогнозния период и крайната стойност. В този случай, проучването относно ПИУПИ от 2010 г. предоставя оценки за паричните потоци за периода 2010-2040 г., използвайки WACC от […]% (20). Въз основа на тези изходни данни проучването установява DCF от минус […] млн. PLN ([…] млн. EUR) за периода 2010-2040 г. и (дисконтирана) крайна стойност от около […] млн PLN ([…] млн. EUR) (21). По този начин NPV на цялостния проект възлиза на […] млн. PLN (или […] млн. EUR).
(31)
Следната фигура (вж. фигура 1) показва очаквания кумулативен дисконтиран паричен поток за прогнозния период 2010-2040 г., както е изчислен в проучването относно ПИУПИ от 2010 г.
Фигура 1
Кумулативен (реален) DCF (в PLN)
[…]
(32)
Полша обяснява, че на 29 юли 2010 г. собственият капитал на дружеството е увеличен до 6,052 млн. PLN (около 1,5 млн. EUR). Същевременно с това Полша добавя, че акционерите, въпреки че проучването относно ПИУПИ показва, че инвестицията не представлява държавна помощ, са започнали изготвянето на уведомление до Комисията, което е трябвало да бъде предоставено единствено от съображения за правна сигурност.
(33)
В допълнение Полша обяснява, че новото проучване относно ПИУПИ е проведено през май 2011 г. Полша посочва, че това проучване относно ПИУПИ е актуализация на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., проведено с оглед на напредъка в подготовката и наличието на по-точни данни за инвестиционния план, неговия времеви график и финансиране. Полша обяснява, че в периода между изготвянето на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. и проучването относно ПИУПИ от 2011 г.:
-
акционерите са подписали споразумение на 11 март 2011 г., което очертава финансовите условия за инвестицията в изграждането на гражданско летище. В това споразумение Гдиня се ангажира да инжектира общо 59 млн. PLN в периода 2011-2013 г. От своя страна Косаково се ангажира да осигури непарична вноска под формата на замяна на дълг срещу собствен капитал (както е описана в таблица 2) в периода 2011-2040 г.;
-
в същия ден, 11 март 2011 г., дружеството, което отговаря за изграждането на летище Гдиня, сключва договор с Косаково за аренда на земята (което посочва обхвата на отдадената под аренда земя, условията за извършване на арендните вноски, данъчни въпроси и др.);
-
инвестиционните разходи, включени в инвестиционния план, са определени и актуализирани.
(34)
Полша обяснява, че проучването относно ПИУПИ от 2011 г. също така установява положителна NPV. В допълнение Полша посочва, че публичните акционери на управляващия летището орган са направили последващи капиталови инжекции на тази основа. Полша изтъква, че собственият капитал на дружеството е увеличен до 33,801 млн. PLN (8,45 млн. EUR) през юли 2011 г. и до 64,810 млн. PLN (16,20 млн. EUR) през април 2013 г.
(35)
В проучването относно ПИУПИ от 2011 г. DCF е изчислен на базата на DCF за прогнозния период 2011-2040 г. Актуализираният DCF се запазва на равнище от (-[…]) млн. PLN (- […] млн. EUR), като предполага по-големи загуби, докато крайната стойност е намалена до […] млн. PLN (около […] млн. EUR). По този начин NPV е намалена до […] млн. PLN (или по-малко от […] млн. EUR). WACC е намалена до […] % (22), а темпът на устойчив растеж за изчисляването на крайната стойност е намален от […] % на […] %.
(36)
Полша посочва, че промяна в макроикономическата ситуация (финансовата криза и икономическият спад) е наложила извършването на повторна оценка на проекта през 2012 г., която е довела до ново проучване относно ПИУПИ (а именно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.). Полша посочва, че за целите на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. са направени следните промени в допусканията в предходните проучвания относно ПИУПИ:
-
прогнозиран е по-малък пътнически трафик за летище Гдиня,
-
намален е обхватът на инвестицията, като инвестиционните разходи са съкратени с […] млн. PLN ([…] млн. EUR),
-
идеята за изграждане на главен терминал (заедно със съответното разработване на пътна инфраструктура и паркинги за автомобили) е отпаднала. Вместо това е взето решение за разширяване на капацитета на терминала за обща авиация с […] % през втората инвестиционна фаза,
-
след проведен анализ на пазарната ситуация се налага инвестиционните разходи, свързани със сигурността, да бъдат увеличени с […] млн. PLN ([…] млн. EUR),
-
намалението на инвестицията е довело до по-кратък период на възвращаемост на инвестицията (в номинално изражение с […] години, от […] години и […] месеца на […] години и […] месеца).
(37)
Полша посочва също така, че методологията, използвана за предходните проучвания относно ПИУПИ, е модифицирана за целите на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.:
-
С цел по-добро отразяване на структурата на финансиране и разходите за обслужване на дълга методът на свободния паричен поток на фирмата (наричан по-нататък „FCFF“) е заменен с метода на свободния паричен поток на акционерите (наричан по-нататък „FCFE“) (23).
-
След промени на финансовия (фондов) пазар безрисковият лихвен процент и коефициентът бета са актуализирани. Освен това дружества извън Европа са изключени от сравнителните анализи. Това е довело до нова норма на дисконтиране.
-
Нормата на дисконтиране за изчисляване на NPV е определена въз основа на анализ на сравними дружества, обхващащи както дружества - оператори на летища, така и дружества, предоставящи услуги в летища (чиито финансови резултати са тясно свързани с представянето на дружествата - оператори на летища) (24).
-
Направено е допускането, че проектът ще се финансира предимно чрез ресурси на акционерите и едва на второ място от външни източници (заеми за работен капитал) и оперативни приходи.
(38)
В проучването относно ПИУПИ от 2012 г. DCF е изчислен на базата на DCF за прогнозния период 2012-2030 г. (т.е. прогнозният период, използван за предходното проучване, е намален с 10 години). Актуализираният DCF възлиза на (-[…] млн. PLN) (около (-[…]) млн. EUR), докато крайната стойност е претърпяла значително увеличение, покачвайки се до […] млн. PLN ([…] млн. EUR). Капитализираната стойност на вече направените инвестиции ([…] млн. PLN) е приспадната. След актуализацията от 2012 г. NPV възлиза на […] млн. PLN (или […] млн. EUR). С цел изчисляване на NPV е използвана цена на капитала от […]% (25), а темпът на устойчив растеж за целите на изчисляването на крайната стойност е намален допълнително от […] % на […] %.
(39)
Полша посочва, че резултатите от проучването относно ПИУПИ от 2012 г. са все още положителни и са довели до допълнителни капиталови инжекции от акционерите. Полша посочва, че капиталът на компанията е увеличен до 91,310 млн. PLN (22,8 млн. EUR) до април 2013 г. и не е претърпял допълнителни промени през 2013 г., както е обобщено в таблица 3.
Таблица 3
Увеличаване на капитала на управляващия летище Гдиня орган от страна на Гдиня и Косаково
Дата на решението за вписване в националния съдебен регистър
Дата на решението за увеличаване на капитала
Акционер
Предмет на решението
Стойност на акциите
Дялов капитал
Кумулативен дял в общото увеличение на капитала, извършено до края на 2013 г.
(млн. PLN)
(млн. PLN)
28.8.2007 г.
23.7.2007 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007 г.
23.7.2007 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008 г.
6.12.2007 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008 г.
6.12.2007 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008 г.
21.7.2008 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009 г.
26.6.2009 г.
Гдиня
404 акции, притежавани от община Г диня, са обезсилени, без акционерът да бъде обезщетен
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009 г.
26.6.2009 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010 г.
29.7.2010 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011 г.
7.6.2011 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011 г.
26.7.2011 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012 г.
5.4.2012 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012 г.
5.4.2012 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013 г.
8.4.2013 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013 г.
8.4.2013 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013 г.
25.4.2013 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
20,031
91,310
100,00 %
Източник:
информация, предоставена от Полша.
(40)
Обобщавайки, Полша посочва, че макар и местните органи да са предприели първоначални стъпки за изграждане на летище Гдиня още през 2005 г., проектът не придобива своя окончателен вид преди изготвянето на генералния план и първото проучване относно ПИУПИ, т.е. през 2010 г. Полша обяснява, че първоначалните допускания във връзка с проекта са съществено преразгледани в резултат на промените на външните обстоятелства. Полша твърди, че окончателното решение на публичните акционери за изпълнението на проекта и окончателния му вид е взето през 2012 г. Полша подчертава също така, че и трите версии на проучването относно ПИУПИ потвърждават жизнеспособността на проекта и демонстрират, че инвеститор в условията на пазарна икономика би осъществил проекта.
(41)
По отношение на съпоставителния сценарий Полша твърди, че националното законодателство дава право на Косаково да използва земята, върху която е разположено летище Гдиня, само за изграждането на ново гражданско летище. В тази връзка Полша обяснява, че теренът на летището е отдаден под аренда на Косаково за период от 30 години. Полша посочва, че договорът за аренда задължава Косаково да отдава под аренда земята само на субект, отговарящ за изграждането и/или експлоатацията на гражданско летище. Според Полша е съществувала възможност земята да бъде взета обратно от държавата, ако Косаково не е отдала под аренда земята за изграждане на гражданско летище в рамките на 6 месеца, ако земята е използвана за други цели или ако летището не е започнало дейност в рамките на 3 години. Поради факта, че сценарият, при който теренът на летище Гдиня се използва/отдава под аренда за различни от авиационни цели, не е възможен, той не може да бъде използван като съпоставителен сценарий.
3.1.2. Надеждност на ключовите допускания за проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Прогнози за трафика и приходите
(42)
Полша обяснява, че планираните летищни такси се основават на публично достъпни тарифи, прилагани от други летища, за да не настъпят пазарни смущения, като същевременно с това се гарантира подходящо ниво на рентабилност на проекта въз основа на прогнозирания обем на пътническия трафик. Според Полша таксите не се различават значително от стандартните такси, събирани от малки летища. По-специално две новооткрити регионални летища в Модлин и Люблин прилагат стандартни летищни такси, сходни с прогнозираните за летище Гдиня в проучването относно ПИУПИ.
(43)
В отговор на коментара на Комисията, че прогнозираните такси за летище Гдиня (25 PLN (5,25 EUR) за заминаващ пътник през първите две години и 40 PLN (10 EUR) в периода след това) са по-високи от дисконтираните такси, прилагани в летище Гданск (24 PLN (5 EUR) за заминаващ пътник за самолет на НТП по международна авиолиния, обслужвана най-малко два пъти седмично, и 12,5 PLN (3,1 EUR) за вътрешна авиолиния), Полша посочва, че нивото на таксите в бизнес плана представлява средното равнище за целия прогнозен период (2014-2030 г.), отчитайки факта, че таксите на летище Гданск неминуемо ще се увеличат в дългосрочен план, тъй като стандартите на обслужване на летището се повишават.
(44)
Освен това Полша посочва, че маржът на печалбата на проекта, преразгледаната (малко по-висока) прогноза за въздушния трафик и споделянето на някои оперативни разходи от военните означават, че летище Гдиня следва да е в състояние да поддържа намалени пътнически такси за по-дълъг период (намалените такси могат да се прилагат до края на 2021 г.), като същевременно с това поддържа положителна NPV за публичните акционери.
(45)
Полша твърди също така, че актуализираната (през март 2013 г.) прогноза за трафика за Померания предполага по-висок трафик, отколкото проучването относно ПИУПИ от 2012 г. По последни данни летище Гдиня ще обслужва 1 149 978 пътници през 2030 г., а не 1 083 746. За Померания като цяло се предвижда броят на пътниците да се увеличи от 7,8 на 9 млн. пътници през 2030 г.
(46)
По мнение на Полша тези данни потвърждават, че е осъществимо летище Гданск и летище Гдиня да съществуват едновременно и да работят съвместно на пазара на Померания. Според тях дори и летище Гданск да се разшири, за да достигне планирания капацитет от 7 млн. пътници, съществува възможност на развиващия се авиационен пазар на Померания да функционира още едно малко регионално летище (с капацитет от 1 млн.), което ще допълва услугите, предоставяни от летище Гданск.
Таблица 4
Сравнение на прогнозите за трафика съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г. с актуализираните прогнози за трафика (от март 2013 г.) за летище Гдиня
Година
Търговски трафик
Търговски трафик
Обща авиация
Пътници (000)
Въздухоплавателни операции
Въздухоплавателни операции
Прогноза съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Актуализирана прогноза
Прогноза съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Актуализирана прогноза
Прогноза съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Актуализирана прогноза
Общо
Общо
Общо
Общо
Общо
Общо
2009 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2010 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2011 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2012 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2013 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2014 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2015 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2016 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2017 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2018 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2019 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2020 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2021 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2022 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2023 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2024 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2025 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2026 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2027 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2028 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2029 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2030 г.
1 083 746
1 149 978
[…]
[…]
[…]
[…]
Източник:
въз основа на информация, предоставена от Полша.
Оперативни разходи (стимули за авиокомпании, разходи, свързани с военните дейности на летището)
(47)
Полша обяснява, че проучването относно ПИУПИ взема под внимание маркетинговите и промоционалните мерки на летището при определянето на:
i)
оперативните разходи, като тези разходи се определят въз основа на наличните финансови отчети за всички ключови летища на Полша;
ii)
други разходи по видове, които са с консервативно висока прогнозна стойност за летище Гдиня, като се вземат също така под внимание съответните разходи на други летища.
(48)
Полша посочва също така, че проучването относно ПИУПИ предполага, че всички оперативни разходи ще се поемат от инвеститора, при което не се взема под внимание никакво споделяне на оперативни разходи от военните, използващи летището. Полша твърди, че предполагаемото съотношение на разделяне на оперативните разходи за споделена инфраструктура е […] за съответния брой граждански и военни полети. Полша обяснява също така, че разходите за обновяване и ремонт ще бъдат […]. Полша подчертава, че приемането на правила за съвместното използване на летището (които все още не са официално съгласувани с военните, използващи летището) ще доведе до намаление на разходите, свързани с външни услуги и трудови възнаграждения, в размер на най-малко […]. Според Полша включването на този фактор в проучванията относно ПИУПИ ще доведе до по-висока прогнозна рентабилност на проекта.
Дългосрочен темп на растеж
(49)
Полша обяснява, че темпът на растеж от […] %, заложен в проучването относно ПИУПИ, се отнася за крайната стойност в номинално изражение.
(50)
Полша посочва също така, че темпът на растеж от […] % е равен на целевото равнище на инфлацията, определено за Полша от Съвета за валутна политика (орган за вземане на решения към Националната банка на Полша). Полша отбелязва, че според последната прогноза на Международния валутен фонд от юли 2013 г. БВП на Полша ще нараства с темп от 2,2 % през 2014 г., 3 % през 2015 г., 3,3 % през 2017 г. и 3,8 % през 2018 г.
Актуализация от ноември 2013 г.
(51)
През ноември 2013 г. Полша докладва, че управляващият летището орган е получил административните решения от митническата служба и от енергийния регулаторен орган, които го упълномощават да извършва директни продажби на гориво на самолетни компании. Продажбата на гориво от управляващия летището орган ще представлява допълнителен източник на приходи и ще подобри финансовите резултати, заложени в бизнес плана.
(52)
Според Полша всички проучвания относно ПИУПИ, проведени до момента, предвиждат продажба на гориво чрез външен оператор. Продажбата на гориво от управляващия летището орган ще повиши маржа на печалбата на дружеството от тази дейност от […] PLN ([…] EUR) за литър (в случаите, когато горивото се продава чрез външен оператор) на […] PLN ([…] EUR) (в случаите, когато горивото се продава директно от управляващия летището орган).
(53)
По мнение на Полша тези допълнителни приходи ще подобрят резултата на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. Полша подчертава, че по този начин NPV на проекта се очаква да се повиши от […] млн. PLN ([…] млн. EUR) до […] млн. PLN ([…] млн. EUR). В допълнение Полша обяснява, че IRR ще се повиши от […] % на […] %.
(54)
Полша твърди, че освен това допълнителните приходи ще позволят летищните такси за авиокомпаниите да не се повишават в дългосрочен план.
(55)
Полша е потвърдила, че поради използването на разумен подход продажбата на гориво за собствена сметка на летището не е включена в проучванията относно ПИУПИ. Към момента на извършване на тези проучвания летищният оператор не е разполагал с необходимите пълномощия или с някаква гаранция, че ще има възможност да ги получи.
(56)
В допълнение Полша посочва, че дружеството възнамерява да предоставя навигационни услуги на авиокомпании (вместо Полската агенция за аеронавигационни услуги). Полша подчертава, че това ще даде възможност крайната такса, заплащана от авиокомпаниите (понастоящем заплащана на агенцията), да бъде намалена, благодарение на което летище Гдиня ще стане по-атрактивно за авиокомпаниите. По този начин управляващият летището орган ще бъде в състояние да предложи на авиокомпаниите по-конкурентоспособни летищни такси в сравнение със съседните летища.
3.2. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА
3.2.1. Инвестиционна помощ
(57)
Според Полша всички критерии за съвместимост по отношение на инвестиционна помощ за летища, заложени в Насоките за въздухоплаването от 2005 г., са изпълнени.
Изпълнение на ясно определена цел от общ интерес
(58)
Полша твърди, че изграждането на летище Гдиня, като елемент от транспортната система на Померания, оптимизира използването на наличната инфраструктура и ще окаже положително въздействие върху регионалното развитие, по-специално чрез увеличаване на заетостта в летищния сектор, доходите от веригата на доставки на авиационния пазар и развитието на туризма.
(59)
Полша се позовава на „Регионалната стратегия за развитие на транспорта в Померания за периода 2007-2020 г.“, която се основава на прогнозите за въздушния трафик за региона и признава необходимостта от изграждане на комплекс от летища, работещи в тясно сътрудничество, за да посрещнат потребностите на населението от Зоната на трите града (26).
(60)
Според Полша основните аргументи за изграждането на комплекс от летища в Зоната на трите града са: увеличаването на въздушния трафик в Полша, липсата на обхват за увеличаване на капацитета на летище Гданск и разширяването на агломерацията на разстояние от близо 60 км (или 100 км, ако градовете Тчев и Вейхерово бъдат включени). Полша твърди, че макар и летище Гданск понастоящем да притежава капацитет от около 5 млн. пътници, някои прогнози за въздушния трафик предвиждат, че потенциалният пътнически трафик на това летище може да надвиши 6 млн. пътници през 2035 г. От една страна, Полша твърди в своите коментари, че екологични ограничения и наличието на жилищни квартали в съседство на летище Гданск ограничават възможностите за неговото по-нататъшно разширяване. От друга страна, в своите коментари от 6 декември 2012 г., Полша се позовава на генералния план за летище Гданск, за да се аргументира, че не съществуват ограничения за разширяването на летище Гданск.
(61)
Полша посочва, че въздушната сигурност също оправдава изграждането на комплекс от летища в Зоната на трите града, като летище Гдиня служи като резервно летище за аварийно кацане (приземяването на летище Гдиня е възможно в около 80 % от случаите, когато ниската облачност и видимостта не позволяват кацането на летище Гданск).
(62)
На последно място Полша твърди, че развитието на летище Гдиня съответства на целите на националната и регионалната стратегия относно развитието на авиационната инфраструктура в Полша. Полша обяснява, че развитието на летище Гдиня се очаква да окаже положително въздействие върху развитието на Померания и използването на съществуващата военна инфраструктура, както и че то се явява допълващо за летище Гданск.
Необходимост и пропорционалност на инфраструктурата
(63)
Полша твърди, че инфраструктурата е необходима и пропорционална на поставената цел поради малкия обхват на летищните операции (дял от 1,55 % от полския авиационен пазар през 2030 г.), прогнозите за обема на пътническия трафик, превишаващ капацитета за разширяване на летище Гданск, туристическата привлекателност на региона и прогнозирания висок ръст на развитие на Померания.
(64)
Полша подчертава стратегическата роля на военното летище Гдиня в региона и отбелязва, че използването на съществуващата инфраструктура минимизира инвестиционните разходи и максимизира положителното въздействие върху регионалното развитие.
(65)
Полша посочва също така, че тези разходи са сведени до минимум и ефективността на инвестицията е увеличена чрез прилагането на технически решения, като например изграждането на общ авиационен терминал както за общо въздухоплаване, така и за пътнически трафик, разполагане на по-голямата част от летищните услуги (гранична охрана, митнически служби, полиция, противопожарни служби, управление) в една единствена сграда и адаптиране на други съществуващи сгради с цел оптимизиране на тяхното използване. В допълнение към това оперативните разходи за инфраструктурата ще се споделят с армията.
Задоволителни средносрочни перспективи за използване
(66)
Полша подчертава, че средносрочните перспективи за използване на летище Гдиня са задоволителни поради ръста на БВП в Померания, който се очаква да надхвърли средния за Полша и ЕС, туристическата атрактивност на региона, неговия статут на притегателен център за чуждестранни инвестиции и прогнозите за растеж на въздушния трафик.
(67)
Полша подчертава, че планираното сътрудничество с летище Гданск и взаимодопълняемостта на услугите, предлагани от двете летища (летище Гдиня ще бъде специализирано предимно в трафик в рамките на общата авиация), допълнително засилват средносрочните и дългосрочните перспективи за летище Гдиня.
(68)
В допълнение Полша обяснява, че летището планира също така да развива специализирани дейности, свързани с авиацията, в рамките на зоната на летището, като например производство на базови сервизни части, ремонт на самолетни части или производство на други компоненти/продукти, доставяни на принципа „точно навреме“.
(69)
Полша се позовава на писмо за намерения, подписано от търговска банка и изразяващо желанието на банката да започне разговори за финансиране на инвестиция в летище Гдиня, като допълнително доказателство за атрактивността на проекта.
Въздействие върху развитието на търговията в противовес на общия интерес
(70)
Поради факта, че летище Гдиня ще бъде летище с малък пазарен дял (обслужващо по-малко от 1 млн. пътници годишно), Полша не счита че въздействието на проекта върху търговията е в противовес на общия интерес. С оглед на прогнозирания растеж на въздушния трафик Полша очаква летищата Гданск и Гдиня да сформират център за авиационно сътрудничество, обслужващ Зоната на трите града в Померания и предлагащ взаимодопълващи се услуги.
(71)
Полша подчертава, че летище Гдиня няма да е конкурентно на летище Гданск, тъй като ще се насочи предимно към предоставяне на услуги за сектора на общата авиация (поддръжка, ремонт и основен ремонт, летателна академия) и сътрудничество с морско пристанище Гдиня.
(72)
Освен това Полша заявява, че чартърният и нискотарифният трафик на летище Гдиня няма да бъде за сметка на летище Гданск, а ще произлиза от общото увеличение на благосъстоянието и мобилността. Полша подчертава, че темпът на растеж на летище Гданск и характерът на въздухоплавателните операции, осъществявани от летището, свидетелстват, че броят на обслужваните полети рано или късно ще трябва да бъде ограничен. Полша посочва, че тези заключения са представени в доклада за оценката на въздействието върху околната среда за проекта „Разширяване на летище Лех Валенса, Гданск“.
(73)
Полша обяснява, че инвестицията в летище Гдиня може да ограничи финансовите и социалните разходи, свързани с ограничаване на дейността на летище Гданск. Полша изтъква, че пренасочването на част от въздушния трафик от летище Гданск към летище Гдиня ще доведе до по-добро използване на капацитета на двете летища.
Необходимост от помощ и стимулиращ ефект
(74)
Полша заявява, че дружеството не би реализирало проекта без публично финансиране. Полша отбелязва, че помощта е сведена до минимум и че разходите за проекта са намалени и оптимизирани чрез използване на съществуващата военна инфраструктура.
(75)
По мнение на Полша капиталовите инжекции в летище Гдиня са необходими и сведени до минимум, както се потвърждава от:
i)
вътрешната норма на възвръщаемост на проекта от […] %, само малко по-висока от нормата на дисконтиране (стойността на собствения капитал), която възлиза на […] % (въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.);
ii)
необходимостта, предвидена във финансовите прогнози, от заем за оборотен капитал за финансиране на летищните операции, тъй като в противен случай дружеството може да загуби ликвидност;
iii)
факта, че общото финансиране със собствен капитал е по-ниско от общите капиталови разходи (финансирането със собствен капитал възлиза на по-малко от […] от общите парични разходи в прогнозния период, включително общите капиталови разходи).
(76)
В допълнение Полша обяснява пропорционалността на мярката за помощ, сравнявайки нейното публично финансиране (около 148 PLN в реално изражение) с това за инвестиция „на зелено“ (летище Люблин-Швидник, за което нетните разходи за строителство са около 420 млн. PLN) и инвестиция на база военен аеродрум (летище Варшава-Модлин, чието изграждане до момента струва почти 454 млн. PLN).
3.2.2. Оперативна помощ
(77)
Полша твърди, че проектът отговаря на заложените в НРП критерии за съвместимост по отношение на оперативна помощ в регион, обхванат от член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС. Според Полша оперативната помощ за проекта:
i)
е предназначена за финансиране на предварително определена група от разходи;
ii)
е ограничена до необходимия минимум и се предоставя на временна база (помощта за оперативни разходи се предоставя в степента и за периода, необходими за пускане на летището в експлоатация, т.е. до края на 2018 г.);
iii)
е низходяща и намалява от […] % от капиталовите разходи през 2013 г. на […] % през 2018 г.;
iv)
е предназначена да изпълни целите на проекта за регионално развитие и облекчаване на съществуващите ограничения. Вземайки под внимание размера на помощта спрямо нейните благоприятни ефекти върху развитието на Померания, Полша смята, че помощта трябва да се счита за пропорционална.
(78)
Полша подчертава също така, че помощта е предназначена за малко летище с максимален капацитет от 1 млн. пътници годишно, което означава, че рискът от нарушаване на конкуренцията и от оказване на ефект в противовес на общия интерес е минимален, особено вземайки под внимание планираното сътрудничество между летища Гдиня и Гданск и взаимната допълняемост на тяхното сътрудничество.
(79)
Полша посочва също така, че договаряното в момента сътрудничество с военните, използващи летището, и участието на последните в оперативните разходи на летището ще намали загубите и оперативните разходи на дружеството.
4. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(80)
Комисията не е получила никакви съображения от трети страни след публикуването на своето решение за откриване на процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на финансирането, предоставено на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd от Гдиня и Косаково.
5. ОЦЕНКА
5.1. НАЛИЧИЕ НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(81)
По силата на член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(82)
Критериите, посочени в член 107, параграф 1 от ДФЕС са кумулативни. С оглед на това, за да се определи дали въпросната мярка представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, всички от следните условия трябва да бъдат изпълнени. А именно финансовата помощ трябва:
i)
да бъде предоставена от държавата или чрез държавни ресурси;
ii)
поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки;
iii)
нарушава или заплашва да наруши конкуренцията; както и
iv)
засяга търговията между държави членки.
5.1.1. Икономическа дейност и понятие за предприятие
(83)
Съгласно установената съдебна практика Комисията трябва първо да установи дали Gdynia-Kosakowo Airport Ltd е предприятие по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Концепцията за предприятие обхваща всеки субект, осъществяващ икономическа дейност, независимо от неговия правен статут и начин на финансиране (27). Всяка дейност, състояща се в предлагане на стоки или услуги на даден пазар, представлява икономическа дейност (28).
(84)
В свое решение по делото „Leipzig-Halle airport“ Съдът потвърждава, че експлоатацията на летище за търговски цели и изграждането на летищна инфраструктура представляват икономическа дейност (29). След като летищен оператор започне да осъществява икономически дейности чрез предлагане на летищни услуги срещу заплащане, независимо от неговия правен статут или начин на финансиране, той представлява предприятие по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, поради което правилата на Договора по отношение на държавните помощи могат да се прилагат по отношение на привилегии, предоставяни на този летищен оператор от държавата или чрез държавни ресурси (30).
(85)
В тази връзка Комисията отбелязва, че инфраструктурата, предмет на настоящото решение, трябва да се експлоатира на търговска основа от управляващия летището орган Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. Поради факта, че управляващият летището орган ще таксува потребителите за използването на тази инфраструктура, последната трябва да се счита за пригодна за търговска експлоатация. Следователно субектът, който експлоатира тази инфраструктура, представлява предприятие за целите на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(86)
Въпреки това не е задължително всички дейности на управляващия летището орган да са с икономически характер (31).
(87)
Съдът (32) е постановил, че дейности, които обикновено попадат под отговорността на държавата в упражняване на нейните официални правомощия като публичен орган, нямат икономически характер и не попадат в обхвата на правилата за държавната помощ. Тези дейности включват например сигурността, контрола на въздушния трафик, полиция, митници и др. Финансирането трябва да бъде строго ограничено до компенсиране на разходите, които произтичат от тях, и не може да бъде използвано за други икономически дейности (33).
(88)
В този смисъл финансирането на дейности, попадащи в обхвата на публичната политика, или на инфраструктура, пряко свързана с тези дейности, по правило не представлява държавна помощ (34). По отношение на летища дейности като контрол на въздушния трафик, полиция, митници, противопожарни служби, дейности, необходими за защита на гражданското въздухоплаване срещу незаконна намеса, и инвестициите, свързани с инфраструктурата и оборудването, необходими за осъществяването на тези дейности, се считат най-общо за дейности с неикономически характер (35).
(89)
При все това публичното финансиране на неикономически дейности, тясно свързани с извършването на икономическа дейност, не трябва да води до неправомерна дискриминация между авиокомпании и управляващи летища органи. Действително, установена съдебна практика е съществуването на предимство в случаите, когато публичните органи освобождават предприятията от разходите, свързани с техните икономически дейности (36). Поради това, ако при дадена правна система е нормално авиокомпаниите или управляващите летища органи да поемат разходите за определени услуги, докато други авиокомпании или управляващи летища органи, предоставящи същите услуги от името на същите публични органи, не са задължени да поемат тези разходи, последните могат да се ползват с предимство дори и ако тези услуги се считат, сами по себе си, за неикономически. В този смисъл е необходим анализ на правната рамка, приложима за летищния оператор, за да се прецени дали съгласно тази правна рамка управляващите летища органи или авиокомпаниите са задължени да поемат разходите за предоставяне на някои дейности, които, сами по себе си, могат да са неикономически, но са свързани с извършването на икономическите дейности на тези субекти.
(90)
Макар и дейностите, посочени в съображение 88, да могат да се считат за неикономически, Комисията отбелязва, че полското законодателство (37) задължава управляващите летища органи да финансират съоръженията и оборудването, необходими за извършването на тези дейности, със свои собствени средства.
(91)
С оглед на това Комисията счита, че публичното финансиране, предоставено на управляващия летище Гдиня орган за горепосочените съоръжения и оборудване, го освобождава от разходи, присъщи за неговата икономическа дейност (вж. раздел 5.1.3). Поради това Комисията стига до заключението, че капиталът, разпределен за тези съоръжения и оборудване, трябва да бъде взет под внимание при изчисляването на рентабилността на въпросната инвестиция. По този начин Комисията прилага подхода, правилно следван от Полша при проучванията относно ПИУПИ.
5.1.2. Държавни ресурси и вменяване на отговорност на държавата
(92)
Концепцията за държавна помощ се прилага за всяко предимство, предоставено чрез държавни ресурси от самата държава или чрез посреднически орган, действащ по силата на предоставени му правомощия (38). За целите на член 107 от ДФЕС ресурсите на местните органи са държавни ресурси (39). В настоящия случай инжектираният в Gdynia-Kosakowo Airport Ltd капитал произлиза от бюджетите на двата местни органа, Гдиня и Косаково. Поради това Комисията счита, че ресурсите на тези две общини са държавни ресурси.
(93)
С оглед на това Комисията счита, че инвестициите са финансирани чрез държавни ресурси и че държавата е отговорна за тях.
5.1.3. Икономическо предимство
(94)
Комисията отбелязва, че, от една страна, Полша заявява, че капиталовите инжекции са в съответствие с ПИУПИ, докато, от друга страна, счита помощта за съвместима, тъй като летищният оператор не би извършил инвестиция без наличието на публичното финансиране.
(95)
За да определи дали въпросната мярка в този случай предоставя на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd предимство, което компанията не би получила при нормални пазарни условия, Комисията трябва да сравни поведението на публичните акционери на управляващия летището орган с това на инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от перспективите за рентабилност в по-дългосрочен план (40).
(96)
Всякакви положителни последици за икономиката в региона, в който е разположено летището, трябва да се пренебрегнат в оценката, тъй като Съдът е обяснил, че уместният въпрос при прилагането на проучването относно ПИУПИ е „дали при сходни обстоятелства един частен акционер, като се вземат предвид предвидимата възвращаемост и като се оставят настрани съображения от социален характер и съображенията, свързани с регионалната политика и конкретния отрасъл, би записал този капитал“ (41).
(97)
Полша заявява, че въпросните мерки не предоставят икономическо предимство на управляващия летище Гдиня орган, тъй като те съответстват на ПИУПИ. Както е посочено в раздел 3.1, за да подкрепи това становище, Полша е предоставила три проучвания относно ПИУПИ, извършени от РWC (42). През ноември 2013 г. Полша информира също така, че нови източници на приходи ще повишат NPV на проекта (т.е. продажбата на гориво, навигационни услуги). Към момента на вземането на решение за откриване на процедура Полша е предоставила единствено актуализация на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
(98)
Въпреки факта, че споразумението на акционерите от 2011 г. задължава Гдиня и Косаково да предоставят парични и непарични вноски за финансиране на инвестиционния проект до 2040 г., Полша заявява, че единствено актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. и последващата информация за допълнителните потоци от приходи са уместни при преценката дали капиталовите инжекции са съвместими с вътрешния пазар.
(99)
В своето решение по делото Stardust Marine Съдът е заявил, че, „[…] за да се установи дали държавата е действала като далновиден инвеститор, извършващ дейност в условията на пазарна икономика, е необходимо случаят да се постави в контекста на периода, в който са били предприети мерките за финансова подкрепа, за да се оцени икономическата рационалност на поведението на държавата и по този начин да се избегне евентуална оценка на базата на последваща ситуация“ (43).
(100)
Освен това в своето решение по делото EDF Съдът е постановил, че „[…] за да се демонстрира, че, преди или успоредно с предоставянето на предимство, държавата членка е взела това решение в ролята си на акционер, не може да се разчита единствено на икономическите оценки, направени след предоставянето на предимството, на констатация със задна дата, че направената от въпросната държава членка инвестиция действително е била рентабилна, или на последващи обосновки на реално избрания курс на действие“ (44).
(101)
За да може да приложи ПИУПИ, Комисията трябва да се постави в контекста на периода, през който са взети отделните решения за преобразуването на бившия военен аеродрум в гражданско летище. Комисията трябва също така да базира своята оценка на информацията и допусканията, с които публичните акционери разполагат към момента на вземане на решение относно финансовите условия за инвестиционния проект.
(102)
Комисията счита, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. е първият уместен анализ за целите на преценката дали общините Гдиня и Косаково са действали като частен инвеститор. Действително, оценката дали държавната намеса е в съответствие с пазарните условия следва да се извършва въз основа на ex-ante анализ, използвайки информацията и данните, налични към момента на вземане на решение за инвестицията.
(103)
Комисията отбелязва, че проучването и подготвителните работи за въпросния инвестиционен проект са проведени в периода до 2010 г. Те включват генералния план за инвестиционния проект, екологичния доклад, проектната документация за терминала за обща авиация, проектната документация за административната сграда и за сградата на противопожарната служба, специализирана авиационна документация и други проучвания. В периода до края на 2010 г. разходите за тези проучвания възлизат на […] млн. PLN ([…] EUR) (45). Това показва, че инвеститорите са взели решението за развитие на летище Гдиня преди 2010 г. Гдиня и Косаково са предприели серия от предварителни мерки с цел изпълнение на проекта (вж. съображение 10 по-горе) и за целта са възложени специални проучвания.
(104)
Освен това, както посочва Полша, през 2010 г. публичните акционери на управляващия летището орган приключват подготовката за въпросния инвестиционен проект. През същата година публичните акционери увеличават акционерния капитал на дружеството до 6,05 млн. PLN (около 1,5 млн. EUR) с оглед изпълнение на инвестиционния проект. Основните инвестиции в дълготрайни активи (като например изграждането на терминала за обща авиация) са предвидени да започнат през 2011 г., но на практика започват през 2012 г. Комисията е убедена, че всеки частен инвеститор би оценил очакваната рентабилност на проекта към този момент. Ако инвестиционният план не е показал приемлива норма на възвръщаемост, или ако е основан на съмнителни предположения, един частен инвеститор не би започнал изпълнението на плана и не би изразходвал допълнителни средства за него в допълнение към вече изразходваните за подготвителните работи, посочени в съображението по-горе.
а) Капиталови инжекции
(105)
По отношение на капиталовите инжекции Комисията отбелязва, че решението за първата важна капиталова инжекция от 4,4 млн. PLN е взето на 29 юли 2010 г. (увеличавайки почти четирикратно наличния капитал от 1,7 млн. PLN), веднага след като проучването относно ПИУПИ от 2010 г. (от 16 юли 2010 г.) е приключило. В допълнение към това споразумението за допълнителните капиталови инжекции (до 2040 г.) за финансиране на проекта за преобразуване (посочено в съображение 33) е подписано през март 2011 г. (още преди приключването на второто проучване относно ПИУПИ от 13 май 2011 г.). Освен това, в същото време са сключени оперативното споразумение с военните, използващи летището (7 март 2011 г.), и споразумението за отдаване под аренда на земята на дружеството (11 март 2011 г. (посочено в съображение 33 по-горе).
(106)
Комисията подчертава също така, че Полша е потвърдила, че взетото на 29 юли 2010 г. решение за капиталова инжекция се основава на икономическата оценка на проекта, съдържаща се в проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Поради това става ясно, че на този етап публичните акционери са взели решение да участват във въпросния инвестиционен проект, който е трябвало да бъде изпълнен в срок от 30 години. Макар и да е възможно частният инвеститор да коригира своя инвестиционен план в хода на неговото изпълнение с оглед на променящите се обстоятелства, е ясно, че всеки частен инвеститор би оценил достойнствата на въпросния инвестиционен проект още през 2010 г., преди да започне да влага съществени ресурси в него.
(107)
Към момента на извършване на първата актуализация на ПИУПИ през 2011 г. публичните акционери вече са инжектирали 6,05 млн. PLN в дружеството (вж. таблица 3). Дружеството вече е взело под аренда земята за летището от Косаково (договорът за аренда между Gdynia-Kosakowo Airport Ltd и Косаково е подписан на 11 март 2011 г.) и вече е подписало оперативното споразумение с военните, използващи летището (7 март 2011 г.). В допълнение към това на 11 март 2011 г. акционерите подписват споразумение за увеличаване на акционерния капитал на дружеството в периода до 2040 г. (46). Към момента на приключване на втората актуализация на проучването относно ПИУПИ през юли 2012 г. публичните акционери са инжектирали общо 64,810 млн. PLN (т.е. около 70 % от целия инжектиран капитал). Комисията подчертава, че проучванията относно ПИУПИ от 2011 и 2012 г. несъмнено представляват корекции на първоначалния инвестиционен план, въз основа на който е взето първоначалното решение за започване на проекта за преобразуване на военното летище. В този смисъл, макар и след първото проучване относно ПИУПИ от 2010 г. да са направени по-големи капиталови инжекции, тези инжекции не могат да бъдат разглеждани самостоятелно.
б) Капиталови разходи
(108)
В проучването относно ПИУПИ от 2012 г. инвестициите в дълготрайни активи са разделени на 4 фази. Първата фаза на инвестиционния проект обхваща проектирането, но така също и разчистването на терена (премахване на дървета и храсти, събаряне на редица хангари и изравняване на терена). Тези разходи са реализирани през 2011 г. и възлизат на […] млн. PLN ([…] EUR). Втората фаза на проекта, обхващаща изграждането на терминала за обща авиация, административната сграда и сградата на противопожарната служба, вече е започнала през 2012 г. Втората фаза на проекта е най-важната от гледна точка на капиталовите разходи, като заема дял от […] % от номиналните капиталови разходи (наричани по-нататък „КР“) в периода 2012-2013 г. Според предоставената от Полша информация капиталовите разходи през 2012 г. възлизат на […] млн. PLN (повече от половината от които са изразходвани още преди актуализацията на прочуването от 2012 г. да започне). Графиката по-долу (фигура 2) показва (номиналните) КР по инвестиционни фази, както са представени в проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Фигура 2
КР по фази (проучване относно ПИУПИ от 2012 г.)
[…]
(109)
С оглед на съображения 103 и 108 Комисията счита, че нито проучването относно ПИУПИ от 2011 г., нито проучването относно ПИУПИ от 2012 г. е проведено към момента и въз основа на информацията, с която публичните акционери разполагат, когато е взето основното решение за финансиране на проекта за преобразуване. Освен това Комисията не може да вземе предвид със задна дата планираните допълнителни източници на приходи въз основа на информацията, предоставена през ноември 2013 г., за да оправдае решенията, взети от публичните акционери през 2010 и 2011 г.
(110)
С оглед на това Комисията счита, че, за да прецени дали Гдиня и Косаково са действали като разумен частен инвеститор в условията на пазарна икономика, тя трябва да базира своята преценка предимно на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., пренебрегвайки всякакви по-нататъшни обстоятелства и информация, с която тези публични акционери не са разполагали към момента на вземане на своето решение за изпълнение на въпросния инвестиционен проект.
(111)
От друга страна, проучването относно ПИУПИ от 2011 г. и проучването относно ПИУПИ от 2012 г. оценяват единствено измененията на първоначалното решение за започване на инвестиционния проект, взето през 2010 г. въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. На практика проучването относно ПИУПИ от 2012 г. потвърждава, че определен брой инвестиции (като например терминалът за обща авиация, административната сграда, електроенергийната система) вече се намират „в напреднал етап на изпълнение“. Двете последващи проучвания показват, че акционерите са се ръководили от развитието на пазара и са адаптирали обхвата на проекта в съответните насоки (в посока към разширяване или свиване, в зависимост от вида на инвестицията). При все това тези промени са незначими на фона на цялостното решение за преобразуване на военната база в гражданско летище. Графиката по-долу (фигура 3) показва капиталовите разходи, както са представени в проучванията относно ПИУПИ от 2010, 2011 и 2012 г. (посочени в реално изражение към 2010 г.). Както се вижда, макар и срокът и размерът на инвестициите да са актуализирани както през 2011, така и през 2012 г., тези промени са несъществени на фона на общия мащаб на проекта. През 2010 г. реалните КР са изчислени на около […] млн. PLN и тази сума нараства […] до около […] млн. PLN както през 2011, така и през 2012 г. (т.е. […] % за инвестиционен период от почти 20 години).
(112)
По същество, в този случай Комисията трябва да оцени серия от инвестиционни решения, взети от едни и същи публични акционери в рамките на кратък период (който не се характеризира с възникването на непредвидени събития), за изпълнението на практика на един и същ инвестиционен проект. Поради това актуализациите на ПИУПИ от 2011 и 2012 г. не могат да трансформират инвестиционно решение, което не съответства на ПИУПИ към момента на вземането му, в разумно инвестиционно решение. Актуализациите могат в най-добрия случай да покажат, че полските органи са действали като частен инвеститор само ако сочат че, чрез инвестиране на допълнителни средства, проектът би отбелязал възвръщаемост, която в достатъчна степен възстановява инвестирания/подлежащия на инвестиране капитал (или която в достатъчна степен възстановява този капитал дори и като се вземе под внимание рискът да се наложи възстановяването на всяка неправомерно получена помощ в миналото).
Фигура 3
КР (в 1 000 PLN), както са предвидени в проучванията относно ПИУПИ от 2010, 2011 и 2012 г. (в реално изражение към 2010 г.)
[…]
Прилагането на ПИУПИ въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г.:
(113)
Проучването относно ПИУПИ за 2010 г., предоставено от Полша, се основава на бизнес план, прогнозиращ бъдещите парични потоци за капиталовите инвеститори за периода 2010-2040 г. Към момента на провеждане на проучването относно ПИУПИ Полша очаква летището да започне да обслужва трафика в рамките на общата авиация през 2011 г., чартърни полети през 2013 г. и полети на НТП през 2015 г. Това ще доведе до постоянно нарастване на броя на обслужените пътници от […] пътници през 2013 г. до почти […] млн. през 2024 г. и 1,753 млн. през 2040 г. (както е показано в таблица 5 по-долу).
Таблица 5
Прогнози за трафика на летище Гдиня, използвани в проучването относно ПИУПИ от 2010 г. (в хиляди)
Очаквано развитие на пътническия трафик (проучване относно ПИУПИ от 2010 г.)
Година
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Брой пътници
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
Според проучването относно ПИУПИ от 2010 г., дружеството ще реализира печалби на ниво EBITDA (печалба преди лихви, данъци и амортизации), считано от 2018 г. Годишният дисконтиран паричен поток ще бъде положителен, считано от 2020 г., както се вижда от фигурата по-долу (фигура 4). Въпреки това, на кумулативна база (т.е. при ежегодно агрегиране на паричните потоци за предходните години), общият DCF за целия период 2010-2040 г. се очаква да бъде отрицателен (както се вижда от фигура 1). С други думи, положителните парични потоци, които се очаква да бъдат генерирани от 2018 г., не са достатъчно високи, за да неутрализират силно отрицателните парични потоци за ранните инвестиционни периоди.
Фигура 4
DCF в ’000 PLN (проучване относно ПИУПИ от 2010 г.)
[…]
Източник:
въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г.
(115)
Очакванията са, че след 2040 г. управляващият летището орган ще реализира непрекъснат растеж при устойчив темп на нарастване на свободния паричен поток от […] %. На базата на това допускане Полша изчислява крайната стойност на летищния оператор през 2040 г. Дисконтираната крайна стойност възлиза на […] млн. PLN.
(116)
Проучването относно ПИУПИ от 2010 г. сочи положителна стойност на собствения капитал (47) от […] млн. PLN (т.е. около […] млн. EUR). В допълнение към това IRR на инвестиционния проект от […] % е по-висока от прогнозираната цена на капитала на управляващия летището орган ([…] %).
(117)
Комисията отбелязва, че ключовият фактор за повишаване на стойността на бъдещите парични потоци на управляващия летище Гдиня орган са очакваните приходи, които ще зависят от броя пътници и от размера на летищните такси, заплащани от авиокомпаниите. Съгласно проучването относно ПИУПИ от 2010 г. приходите от НТП и чартърни полети (пътнически такси, такси за приземяване и паркиране) заемат [80 - 90] % от всички приходи през 2040 г. и средно [80 - 90] % от всички приходи за целия разглеждан период, а именно от 2010 до 2040 г. Комисията отбелязва, че този факт е в противоречие със становищата на Полша, че дейностите на летище Гдиня ще допълват тези на летище Гданск, тъй като летище Гдиня ще се насочи предимно към дейности в сферата на общата авиация. На практика, както се вижда от представените по-горе данни, НТП и чартърните полети са основният източник на приходи през повечето години, обхванати от прогнозата. Въпреки това, както ще бъде обяснено по-долу, по-голямата част от приходите на летище Гданск също произлиза от НТП и чартърни полети (вж. съображение 121).
(118)
Отчитайки търсенето от страна на пътници и въздушни превозвачи, Комисията отбелязва, че летище Гдиня ще има същия обхват на обслужване като летище Гданск, което се намира само на 25 км от летище Гдиня. След разширението от 2012 г. летище Гданск може да обслужва до 5 млн. пътници, а за 2015 г. е предвидено допълнително разширяване на капацитета до 7 млн. пътници. През 2010 г., т.е. към момента на изготвяне на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., този план за разширение вече е публично оповестен (48). Освен това публичното финансиране за разширяването на капацитета на летище Гданск до 5 млн. пътници също е оповестено на Комисията на 24 септември 2008 г. в рамките на дело № N472/08 за държавна помощ и е одобрено от Комисията на 5 февруари 2009 г. (49).
(119)
Полша информира Комисията, че генералният план, изготвен за летище Гданск през 2010 г. (50), предвижда удължаване на пистата, перони и друга летищна инфраструктура, в резултат на което в бъдеще летище Гданск ще може да обслужва над 10 млн. пътници годишно.
(120)
В допълнение към това Комисията отбелязва, че през 2010 г. летище Гданск е обслужвало 2,2 млн. пътници (т.е. то е използвало 45 % от своя капацитет, включително капацитета в процес на изграждане). Според предоставените от летище Гданск прогнози в периода до 2020 г. ще се използват само между 50 и 60 % от наличния капацитет (51). Тези прогнози не вземат под внимание пускането в експлоатация на летище Гдиня (т.е. предполага се, че цялото търсене в обхвата на обслужване ще бъде задоволено от летище Гданск). Комисията отбелязва, че летище Гданск ще бъде в състояние да задоволява търсенето в региона за дълъг период от време, т.е. най-малко до 2030 г., дори и при допускането за динамичен ръст на пътническия трафик.
(121)
Както е посочено по-горе, проучването относно ПИУПИ от 2010 г. за летище Гдиня предвижда по-голямата част от приходите (средно [80-90] % за целия период 2012-2040 г.) да бъде генериран от НТП и чартърни авиокомпании. В тази връзка Комисията отбелязва, че летище Гданск също обслужва предимно НТП и чартърен трафик. През 2010 г. полетите на НТП и чартърните полети заемат дял от 72 % от целия пътникопоток, обслужван от летище Гданск (52).
(122)
С оглед на непосредствената близост до друго утвърдено и ненатоварено летище, следващо същия бизнес модел и разполагащо със значителен резервен капацитет в дългосрочен план, Комисията счита, че способността на управляващия летище Гдиня орган да привлече трафик и пътници ще зависи до голяма степен от размера на предлаганите на авиокомпаниите летищни такси, по-специално в сравнение с тези на най-преките конкуренти.
(123)
В тази връзка Комисията отбелязва, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. предвижда пътническа такса за чартърни полети и за полети на НТП в размер на 25 PLN/PAX (6,25 EUR) до 2014 г. и 40 PLN/PAX (10 EUR) от 2015 г. (до 2040 г.). Таксата за приземяване за същата категория полети е установена на 25 PLN/тон (6,25 EUR) за целия период (при допускане, че средното MTOW (максимално излетно тегло) е 70 тона), докато таксата за паркиране се определя на 4 PLN (1,0 EUR) за 24 ч/тон (при средно MTOW от 70 тона). Според проучването относно ПИУПИ от 2010 г. определените ценови равнища са сравними с тези на други регионални летища към момента на провеждане на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Цените на летище Гдиня също са определени въз основа на допускането, че няма да съществува конкуренция от страна на летище Гданск.
(124)
Комисията отбелязва също така, че тарифните ставки, прилагани от летище Гданск от 31 декември 2008 г., фиксират стандартната пътническа такса на 48 PLN/PAX (12,0 EUR), стандартната такса за приземяване на летателен апарат с тонаж над 2 тона (т.е. включително всички чартърни самолети и самолети на НТП) на 25 PLN/тон (6,25 EUR) и таксата за паркиране на 4,5 PLN/24 ч/тон (1,25 EUR).
(125)
Въпреки това Комисията отбелязва, че тарифните ставки, прилагани на летище Гданск, предлагат също така различни намаления и отстъпки по отношение на, inter alia, полети на НТП. Летище Гданск прилага намалена пътническа такса от 24 PLN/PAX (6 EUR) за всички нови въздушни линии (считано от 1 януари 2004 г.) и за всички увеличения на честотата на полетите на летателни апарати с MTOW между 50 и 100 тона (напр. Airbus A320 и Boeing 737 и други летателни апарати, използвани от НТП). Таксата за приземяване, прилагана за такива въздушни линии, също е намалена с 50 % (т.е. до 12,5 PLN/тон). Таксата за паркиране отпада напълно, ако честотата на полетите по дадена въздушна линия е най-малко 6 пъти седмично. В допълнение към това стандартната пътническа такса е намалена първоначално с 23 PLN за всички заминаващи пътници по редовни вътрешни линии. Впоследствие се прилага съответната отстъпка. Вземайки под внимание намалението и отстъпките, прилагани от летище Гданск, Комисията счита, че средните летищни такси, предвидени за летище Гдиня, са значително по-високи от тези на утвърденото съседно летище.
(126)
Прилагайки въпросните летищни такси, летище Гдиня, като нов участник, няма да бъде в състояние да привлече значителен трафик, когато в същия обхват на обслужване съществува утвърдено летище, което разполага с резервен капацитет и прилага по-ниски нетни такси за нови линии и увеличаване на честотата на полетите по съществуващите линии. Комисията отбелязва също така, че тарифата на летищните такси на летище Гданск предвижда намалените такси да се прилагат до 31 декември 2028 г. Поради факта, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. (въз основа на бизнес плана на летищния оператор към този момент) разглежда летищните такси като основния източник на приходи за управляващия летището орган, Комисията счита това решение за доказателство, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. не е достатъчно надеждно и убедително, за да демонстрира, че въпросният инвестиционен проект би бил реализиран от частен инвеститор.
(127)
Имайки предвид, че както летище Гдиня, така и летище Гданск ще се насочат предимно към нискотарифни и чартърни превозвачи, че летище Гданск не използва своя пълен капацитет, че неговите действащи такси са по-ниски от заложените в бизнес плана на летище Гдиня, както и непосредствената близост на двете летища, Комисията счита също така, че предположението, че няма да съществува ценова конкуренция между двете летища, е погрешно.
(128)
Комисията отбелязва също така, че към момента на изготвяне на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. нетните такси (стандартни такси след приспадане на приложимите отстъпки), прилагани на летище Бидгошч (разположено на 196 километра и 2 часа и 19 минути с автомобил от летище Гдиня) и летище Шчечин (разположено на 296 километра и 4 часа и 24 минути с автомобил от летище Гдиня), второто и третото най-близки полски регионални летища, са значително по-ниски (53).
(129)
С оглед на гореизложеното и предвид непосредствената близост на друго ненатоварено летище, следващо същия бизнес модел, Комисията счита че летищните такси, заложени в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., които са по-високи от прилаганите от летище Гданск и други близки регионални летища, са нереалистични. Освен това, отчитайки нивото на конкурентоспособност на летище Гдиня, Комисията счита, че прогнозите за трафика, заложени в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., се основават на нереалистични предположения.
(130)
Следва да се отбележи също така, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. не включва нито анализ на чувствителността, нито оценка на потенциалните сценарии за очакваните резултати (най-песимистичен, най-оптимистичен и базов сценарий). Поради това Комисията стига до заключението, че сценарият, представен в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., изглежда се основава на твърде оптимистични предположения по отношение на обема на пътническия трафик и размера на таксите.
(131)
Комисията отбелязва, че намаляването на годишните приходи от пътнически такси, свързани с НТП и чартърния трафик, само с […] % (през прогнозния период 2010-2040 г.), води до отрицателна стойност на собствения капитал за публичните акционери. Такъв спад на приходите може да възникне ако таксите и/или трафикът са по-ниски от предполагаемото. В тази връзка следва да се отбележи, че летищните такси съгласно бизнес плана за целите на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. вече са с […] % по-високи от тези на летище Гданск (54). В този смисъл много малко вероятно е летище Гдиня да бъде в състояние да привлече трафик, без да предложи значително намаление на таксата от 40 PLN (10 EUR) съгласно бизнес плана. Поради това високата чувствителност на NPV спрямо привидно незначителното намаление на летищните такси (в резултат на реалистични предположения) поражда значително съмнение за правдоподобността на първоначалния бизнес план.
(132)
Макар и проучването относно ПИУПИ от 2010 г. да се основава на прогнози за трафика, налични към този момент, и да не следва да се използва ex-post информация за пряка оценка на проучването относно ПИУПИ, Комисията въпреки това отбелязва степента, в която тези прогнози са прекалено оптимистични. Действително, сравнението на прогнозите за трафика от 2010 и 2012 г. показва значителни различия. Освен че началото на проекта е забавено, през периода на положителна EBITDA всяка година прогнозите за трафика са занижавани с […] до […] %. Тази значителна корекция само след две години и без наличието на значителна промяна на обстоятелствата представлява полезна проверка на достоверността на първоначалните предположения. Тя показва също така, че проведените от Комисията проверки на чувствителността (които са с по-малка тежест) са особено красноречиви по отношение на нереалистичния характер на предположенията, на базата на които е направено заключението, че проектът е целесъобразен.
Таблица 6
Сравнение на прогнозите за пътническия трафик, използвани в проучването относно ПИУПИ от 2010 г. и актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Общо PAX в
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Общо PAX в
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Разлика (%)
-53
-69
-55
-38
-36
-29
-27
-25
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Общо PAX в
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
Общо PAX в
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Ра злика (%)
-23
-21
-19
-17
-17
-18
-18
-19
-19
(133)
Допълнителните тестове за чувствителността сочат, че проектът би станал нерентабилен при спадане на общите годишни приходи само с […] % за целия прогнозен период или при спадане на приходите с […] % и увеличаване на оперативните разходи с […] %. Следователно рентабилността на инвестицията е силно чувствителна спрямо незначителни промени в базовите предположения. Комисията счита, че тези промени са несъществени в сравнение с промените, направени в следващите проучвания относно ПИУПИ.
(134)
Предприетите от Комисията проверки за чувствителността изглеждат още по-уместни предвид факта, че само след по-малко от една година след проучването относно ПИУПИ от 2010 г. полските органи получават актуализиран анализ, показващ, че NPV на проекта ще бъде значително по-ниска и ще възлиза едва на […] млн. PLN (около […] EUR). Така през май 2011 г. NPV на проекта е намалена с […] % спрямо първоначалния проект.
(135)
Освен това Комисията отбелязва, че положителните резултати от проучването относно ПИУПИ от 2010 г. зависят също така до голяма степен от крайната стойност на инвестицията в края на периода, обхванат от бизнес плана (т.е. през 2040 г.). Действително дисконтираният паричен поток на дружеството за периода 2010-2040 г. е отрицателен и възлиза на (-[…] млн.) PLN. Дисконтираната крайна стойност към 30 юни 2010 г. възлиза на […] млн. PLN.
(136)
Крайната стойност се основава на предположенията, че годишният темп на растеж на паричния поток на инвестицията след 2040 г. ще възлиза на […] %. Съгласно стандартната практика темпът на растеж на дадено предприятие не следва да превишава този на икономиката, в условията на която то функционира (т.е. от гледна точка на ръста на БВП). Действително крайната стойност се изчислява към момента, когато се очаква фирмата да достигне зрялост и следователно периодът на интензивен растеж на фирмата е приключил. Имайки предвид, че икономиката обхваща както предприятия с динамичен растеж, така и предприятия със стабилен растеж, се очаква темпът на растеж на зрелите фирми да бъде по-нисък от средния темп на растеж за икономиката като цяло. В своите коментари Полша не е посочила базата, на която е избрала дългосрочен темп на растеж от […] %, но е обяснила, че дългосрочният темп на растеж представлява номинален темп на растеж. Въз основа на информация, предоставена от МВФ, Комисията е констатирала, че прогнозите за ръста на реалния БВП в Полша от началото на 2010 г. показват, че номиналният темп на растеж на полската икономика ще варира от 5,6 % през 2011 г. до 6,6 % през 2015 г. При равнище на инфлация от порядъка на 2,5 % може да се очаква реалният БВП да нарасне с 4 %. Следователно изборът на номинален темп на растеж от […] % за летище Гдиня може на пръв поглед да съответства на наличната към момента информация и на стандартната практика да се избира по-нисък темп на растеж от растежа на икономиката. Въпреки това, избирайки дългосрочен темп на растеж, по-висок от ръста на инфлацията (която се изчислява на 2,5 % през април 2010 г.), бизнес планът предвижда, че летището ще продължи да бележи ръст всяка година след 2040 г.
Таблица 7
Данни и прогнози за БВП и инфлацията, предоставени от МВФ през април 2010 г.
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
% ръст на БВП
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
% ръст на БВП
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
% инфлация
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Източник:
Международен валутен фонд, база данни „Световна икономическа перспектива“, април 2010 г. (изтеглено от http://www.imf.org/external/data.htm).
(137)
Освен това Комисията отбелязва, че в този случай, с оглед особено дългия прогнозен период и отдалечеността на датата, за която е изчислена крайната стойност, задачата за определяне на най-подходящия темп на растеж става още по-сложна, а несигурността още по-голяма. На практика прогнозите за ръста на БВП рядко се правят за период, по-голям от пет години, докато в този случай моделът трябва да прогнозира разумен темп на растеж за летището след период на експлоатация от 30 години. Този факт показва, че един разумен инвеститор би предприел серия от тестове за чувствителност.
(138)
В тази връзка следва да се отбележи, че в последващите актуализации на първоначалния бизнес план темпът на устойчив растеж е намален от […] % на […] %. Въпреки това Полша не е предоставила ясни обяснения за намалението. Крайната стойност е функция на предполагаемия постоянен темп на устойчив растеж, но също така и на прогнозираните постъпления, очаквани по време на периода на устойчив растеж. Комисията е извършила няколко теста за чувствителност, които потвърждават, че заключението на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. е силно чувствително на слаби и реалистични промени в базовите предположения. На първо място темпът на устойчив растеж, при който бизнес планът от 2010 г. сочи отрицателна NPV, е около […] %. Въпреки това, допускайки че приходите са само с […] % по-ниски от прогнозираните, темпът на устойчив растеж, при който проектът става нерентабилен, е […] %.
(139)
Моделът на темп на устойчив растеж, използван за изчисляване на крайната стойност в този случай, изисква също така да се направят предположения за датата, на която фирмата ще започне да бележи ръст с устойчив темп, който може да поддържа постоянно. В проучването относно ПИУПИ от 2010 г. тази дата е определена на 2040 г., което означава прогнозен период от 30 години (2010-2040 г.). В актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. прогнозният период е намален до 18 години (2012-2030 г.), а крайната стойност е изчислена съответно за 2030 г. Ако същият времеви хоризонт се приложи за проучването относно ПИУПИ от 2010 г., NPV ще стане отрицателна.
(140)
Комисията посочва също така, че проучването относно ПИУПИ от 2012 г. изрично отбелязва, че един разумен инвеститор би взел под внимание факта, че проектът е свързан с особено дълъг времеви хоризонт преди достигането на рентабилност (вж. раздел 4.10.1.2 от проучването относно ПИУПИ от 2012 г., в което се прави заключението, че „Получената положителна нетна настояща стойност доказва, че инвестицията в летище Гдиня-Косаково може да представлява бизнес интерес за потенциални инвеститори. При все това, преди да се вземат каквито и да е решения, инвеститорите ще трябва да вземат под внимание също така дългосрочния инвестиционен хоризонт, характерен за инфраструктурните инвестиционни проекти“).
(141)
Комисията отбелязва, че през 2010 г., когато е проведено първото проучване относно ПИУПИ, бизнес планът и изчисленията на NPV вземат под внимание всички капиталови разходи, включително разходите, свързани с публичните задължения (противопожарна служба, сигурност, митници и др.). Комисията отбелязва, че този подход изглежда правилен, имайки пред вид, че тези разходи са неизменно свързани с изграждането и експлоатацията на летища (и поради това са допълнителни спрямо разходите за проекта).
(142)
Въпреки това Комисията е оценила също така рентабилността на проекта въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., без да отчита капиталовите разходи за задачи, попадащи в обхвата на публичната политика.
(143)
Предоставената от Полша информация не дава възможност за точно определяне на елементите от капиталовите и оперативните разходи, които се отнасят за публичната сфера. Комисията отбелязва, че в актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. Полша е обособила самостоятелно инвестициите, които попадат в обхвата на публичната политика; не такъв е случаят обаче с проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Въпреки това Комисията е преизчислила NPV, изключвайки определен брой разграничими елементи от капиталови разходи, които са ясно свързани със сферата на публичните дейности. По-специално Комисията е преизчислила NPV, изключвайки следните капиталови разходи: „Противопожарни коли и оборудване“, „Летищни огради и наблюдение“ и „Оборудване за летищна охрана“, възлизащи на […] млн. PLN (обща номинална стойност).
(144)
В проучването относно ПИУПИ от 2010 г. изключването на разходите в сферата на публичните задължения води до увеличаване на дисконтирания паричен поток до около (-[…]) млн. PLN (или с други думи очакваната дисконтирана загуба за периода 2010-2040 г. спада с […] млн. PLN от (-[…]) млн. PLN на (-[…]) млн. PLN). Имайки предвид, че крайната стойност не е променена (и е равна на […] млн. PLN), NPV на проекта нараства от […] млн. PLN на […] млн. PLN (т.е. тя се увеличава от […] млн. EUR на около […] млн. EUR).
(145)
Проведени са допълнителни тестове за чувствителност, които показват, че NPV става отрицателна, ако се направят следните промени: намаление на общите приходи с […] %, намаление на приходите от летищни такси с […] % или намаление на общите приходи с […] %, при разходи, по-високи с […] % (всички на годишна база). Предвид силно нереалистичните предположения относно летищните такси (с […] % по-високи от тези за летище Гданск (55)) и твърде оптимистичните прогнози за трафика (преразгледаните прогнозни данни са от […] % до […] % по-ниски от първоначално предвидените) тези тестове за чувствителност сочат, че малко по-реалистични предположения водят до извода, че проектът не би бил рентабилен.
(146)
Щом разграничимите разходи в публичната сфера, заложени в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., бъдат изключени, тестовете за чувствителност сочат, че NPV ще стане отрицателна, ако очакваните приходи от летищни такси от НТП (без летищните такси за чартърните полети да бъдат намалени) бъдат намалени с […] % годишно, а приходите от чартърни полети, всички други приходи, оперативните разходи и капиталовите разходи се задържат на нивата, прогнозирани в бизнес плана (считайки, че приходите от НТП започват да бъдат генерирани през 2017 г. и прогресивно нарастват във времето).
(147)
Освен това следва да се припомни, че проектът е рентабилен само от гледна точка на крайната стойност (т.е. стойността на летището към 2040 г., допускайки постоянен годишен ръст на паричния поток в размер на […] %). В периода до 2040 г. проектът генерира отрицателен паричен поток.
(148)
Поради това, дори и рентабилността на проекта да се оценява въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., като се изключват капиталовите разходи за задачи, попадащи в обхвата на публичната политика, не може да се направи категорично заключение, че частен инвеститор би осъществил въпросната инвестиция.
Обобщение и заключение
(149)
Преобразуването на летище Гдиня е свързано със значителна инвестиция и дълъг период на отрицателни парични потоци. В действителност бизнес планът показва, че кумулативният дисконтиран паричен поток за прогнозния период 2010-2040 г. е отрицателен (-[…] млн. PLN или - […] млн. EUR). Според бизнес плана проектът бележи положителни стойности единствено от гледна точка на дисконтираната крайна стойност от […] млн. PLN, изчислена за 2040 г. и за целия последващ период, допускайки, че летището бележи ежегодно и постоянно след това ръст с номинален темп от […] %. Въпреки значителната несигурност, характерна за такъв дългосрочен проект, бизнес планът не съдържа анализ на чувствителността и поради това се различава от анализа, който един разумен инвеститор би предприел по отношение на такъв проект.
(150)
Освен това в анализа на Комисията се стига до заключението, че бизнес планът се основава на редица предположения, които са оптимистични и нереалистични с оглед на близостта на летище Гданск, което има същия бизнес модел, резервен капацитет и планове за разширяване. Няколко теста за чувствителност показват, че NPV на проекта става отрицателна в случай на незначителни и реалистични промени на основните предположения.
(151)
С оглед на гореизложеното Комисията счита, че частният инвеститор не би решил да предприеме въпросния инвестиционен проект въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Поради това решението на общините Гдиня и Косаково предоставя на управляващия летището орган икономическо предимство, което той не би получил при нормални пазарни условия.
Прилагането на ПИУПИ въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2011 г. и актуализацията на ПИУПИ от 2012 г.
(152)
Що се отнася до проведените през 2011 и 2012 г. проучвания относно ПИУПИ (и средствата, които Полша заявява, че са инжектирани в управляващия летището орган след тези проучвания), Комисията счита, че тези капиталови инжекции са заложени още в споразумението на акционерите, подписано на 11 март 2011 г. (в допълнение към това вж. съображение 33 по-горе), т.е. преди да бъдат проведени проучванията относно ПИУПИ от 2011 и 2012 г. Поради това, когато са проведени проучванията относно ПИУПИ от 2011 и 2012 г., инвестиционните решения на акционерите вече са взети, макар и да са изпълнени на по-късен етап. Освен това Комисията счита, че капиталовите инжекции, направени след като проучванията относно ПИУПИ от 2011 и 2012 г. са проведени, не могат да се считат за самостоятелно взети независими инвестиционни решения, тъй като те се отнасят за същия инвестиционен проект, който публичните акционери са започнали да изпълняват най-късно през 2010 г., и представляват единствено корекции или изменения на първоначалния проект.
(153)
Поради това, както вече беше посочено, Комисията счита, че проучванията могат да демонстрират, че Полша е действала като частен инвеститор само ако покажат, че инвестирането на допълнителни средства би позволило на проекта да генерира подходяща възвращаемост на вече инвестирания капитал и на капитала, който предстои да бъде инвестиран (или би генерирал подходяща възвращаемост на този капитал дори и като се вземе под внимание рискът от възстановяване на всякаква неправомерно получена в миналото помощ).
(154)
Въпреки това проучванията далеч не показват посоченото по-горе и изглеждат неправдоподобни поради причини, които ще бъдат изложени по-долу.
Прилагането на ПИУПИ въз основа на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2011 г.
(155)
Първата актуализация на проучването относно ПИУПИ е проведена през май 2011 г. Макар и капиталовите инжекции, направени след провеждането на това проучване относно ПИУПИ, да са заложени преди май 2011 г. (в допълнение към това вж. съображение 33 по-горе), въз основа на съдържащата се в това икономическо проучване информация Комисията е направила също така преценка дали е възможно да се счита, че капиталовите инжекции отразяват поведението на частен инвеститор, извършващ дейност в условията на пазарна икономика. В проучването относно ПИУПИ от 2011 г. приходите от проекта остават непроменени, но капиталовите разходи са увеличени (вж. фигура 3, посочваща кумулативните инвестиционни разходи в реално изражение към 2010 г.). Това проучване взема също така под внимание предходните капиталови инжекции и вече направените капиталови разходи. WACC е слабо намалена (от […] % на […] %), а дългосрочният темп на растеж е намален от […] % на […] %. Тези актуализации водят до значително по-ниска NPV от […] млн. PLN (около […] EUR). Това се дължи на по-високи загуби (дисконтираният паричен поток за периода 2011-2030 г. би възлязъл на -[…] млн. PLN), а крайната стойност би спаднала слабо до […] млн. PLN.
(156)
Поради това Комисията стига до заключението, че също и въз основа на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2011 г. решението на общините Гдиня и Косаково да финансират преобразуването на военното летище Гдиня-Косаково (Гдиня-Оксивие) в гражданско летище, не съответства на ПИУПИ, и поради това заключава също, че то предоставя икономическо предимство, което управляващият летището орган не би получил при нормални пазарни условия.
Прилагането на ПИУПИ въз основа на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
(157)
Полша счита, че Комисията следва да направи преценка за съответствието с ПИУПИ въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. С цел да отговори на този аргумент, макар и капиталовите инжекции, реализирани след провеждането на това проучване относно ПИУПИ, да са заложени преди това (в допълнение към това вж. съображение 33), въз основа на съдържащата се в това икономическо проучване информация Комисията е направила също така преценка дали е възможно да се счита, че капиталовите инжекции отразяват поведението на частен инвеститор, извършващ дейност в условията на пазарна икономика.
(158)
Комисията отбелязва, че актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. взема под внимание предходните капиталови инжекции и вече направените капиталови разходи. Актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. показва, че предоставеното на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd финансиране води до положителна стойност на собствения капитал от […] млн. PLN (около […] млн. EUR) за неговите акционери. В допълнение към това IRR на инвестиционния проект от […] % е по-висока от прогнозираната от управляващия летището орган цена на капитала ([…] %).
(159)
Проучването относно ПИУПИ от 2012 г. сравнява стойността на собствения капитал на дружеството при допълнителни инвестиции и в случай че новото летище бъде пуснато в експлоатация („базов сценарий“) със стойността на собствения капитал на дружеството при липса на допълнителни инвестиции и в случай че инвестиционният проект бъде прекратен през юни 2012 г. („съпоставителен сценарий“) (56).
(160)
В този контекст Комисията вече е направила заключението, че капиталовите инжекции, направени след 2010 г., не могат да се разглеждат отделно от първоначалното инвестиционно решение, взето през 2010 г. Правилният съпоставителен сценарий през 2010 г. би бил изпълнението на проекта да не бъде започнато. Според Полша договорът за аренда позволява Косаково да използва земята единствено за гражданско летище. Комисията отбелязва, че един частен инвеститор изобщо не би сключил такова споразумение, ако планът за разработване на ново гражданско летище в областта не е показал реалистична възможност за реализиране на печалба от такава инвестиция. Поради това съпоставителният сценарий, описан в актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., е нарушен от предходно решение, което, само по себе си, не отразява поведението на частен инвеститор. С други думи, правилният съпоставителен сценарий през 2010 и 2012 г. би бил проектът за изграждане на въпросното гражданско летище да не бъде реализиран, тъй като всички капиталови инжекции и проведените от Полша проучвания относно ПИУПИ се отнасят за изпълнението на същия инвестиционен проект.
(161)
Във всеки случай Комисията отбелязва, че базовият сценарий съгласно актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., предоставена от Полша, се основава на бизнес план, предвиждащ бъдещи парични потоци за капиталовите инвеститори за периода 2012-2030 г. (т.е. период на висок растеж) (57). Очакваните бъдещи парични потоци се основават на предположението, че летището ще започне своята дейност през 2013 г. Към момента, когато се провежда актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., Полша очаква летището да обслужва около […] пътници през 2014 г. и постепенно да разширява своята дейност, така че да обслужва до […] пътници през 2020 г. и около […] през 2028 г. (вж. прогнозата за развитие на пътническия трафик в таблица 8 по-долу).
Таблица 8
Прогнози за пътническия трафик за летище Гдиня (в ’000)
Очакван ръст на броя пътници
Година
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2023
2026
2030
Общо
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
1 083,7
(162)
Съгласно актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. се очаква след 2030 г. летищният оператор да бележи непрекъснат растеж при темп на устойчив растеж от […]. На базата на това предположение Полша е изчислила крайната стойност ла летищния оператор през 2030 г.
(163)
Комисията отбелязва, че, както е посочено в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., ключовият фактор за повишаване на стойността на бъдещите парични потоци на управляващия летище Гдиня орган са очакваните авиационни приходи, които ще зависят от броя пътници и от размера на летищните такси, заплащани от авиокомпаниите.
(164)
Що се отнася до очакваното развитие на пътническия трафик, Полша твърди, че търсенето на услуги за въздушен превоз на пътници ще се увеличава в бъдеще и предвид очаквания ръст на БВП на Полша и развитието на региона. Поради това Полша счита, че прогнозите за трафика са консервативни, както и че реалният трафик би могъл да бъде по-висок от прогнозирания. Според Полша извършената през март 2013 г. актуализация на прогнозата за трафика в региона предвижда по-висок трафик, отколкото актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
(165)
Полша заявява, че бизнес планът прогнозира, че летище Гдиня ще обслужва по-малко от […] % от пътническия трафик в региона. Освен това Полша счита, че развитието на пазара за въздухоплавателни услуги в Померания позволява също така съществуването на едно допълнително малко летище, допълващо предлаганите от летище Гданск услуги.
(166)
По отношение на търсенето от страна на пътниците Комисията счита, че аргументите, представени в съображения 118-129, относно конкуренцията между летище Гдиня и летище Гданск за авиолинии и за пътници, са приложими също така за оценката на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
(167)
Комисията отбелязва по-специално, че размерът на летищните такси, посочени в актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., е същият като заложения в проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Според Полша таксите, използвани в актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., не се различават съществено от стандартните тарифи, прилагани от други малки летища в Полша. Полша обяснява, че размерът на таксите, заложени в бизнес плана, представлява средна стойност за целия период на бизнес плана (т.е. 2014-2040 г.) и предполага, че в дългосрочен план таксите, прилагани от летище Гданск, ще трябва да се увеличат успоредно с подобряването на стандартите на обслужване на това летище.
(168)
Тъй като през 2012 г. летищата в Гданск, Бидгошч и Шчечин са прилагали същите тарифи като през 2010 г. (включително същите отстъпки), оценката на Комисията за размера на таксите, посочени в проучването относно ПИУПИ от 2012 г. за летище Гдиня, е същата като тази по отношение на проучванията относно ПИУПИ от 2010 г. (вж. съображения 122-129).
(169)
Комисията счита, че един инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от перспективата за рентабилност, не би взел инвестиционно решение по отношение на въпросния проект, базирайки се на такси, които са значително по-високи от нетните такси, прилагани от други регионални летища в Полша (58), особено от летище Гданск.
(170)
Комисията отбелязва също така, че стрес-тестът, проведен от Полша, показва, че стойността на собствения капитал става отрицателна, ако пътническата такса бъде намалена до […] PLN. В тази връзка Комисията отбелязва, че една намалена летищна такса, сравнима с летищните такси, заплащани на други регионални летища в Полша (напр. Гданск, Бидгошч, Шчечин, Люблин), би довела до отрицателна стойност на собствения капитал.
(171)
Освен това Комисията счита, че един инвеститор в условията на пазарна икономика не би установил по-висок размер на своите такси въз основа на предположението, че таксите на летище Гданск ще се увеличават в дългосрочен план. В тази връзка Комисията отбелязва, че тарифните ставки, използвани от летище Гданск, предвиждат прилагането на отстъпки до 2028 г. (т.е. за период само с две години по-кратък от този, заложен в бизнес плана съгласно актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.). На тази основа, дори и ако летищните такси на летище Гданск бъдат увеличени след 2028 г., Комисията счита, че прогнозираните средни летищни такси за периода на бизнес плана (т.е. до 2030 г.) остават по-високи от средното равнище за конкурентното летище.
(172)
Полша е потвърдила, че актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. взема под внимание оперативните разходи, свързани с военната дейност на летището. Очаква се тези разходи да бъдат компенсирани от държавата. Полша е потвърдила също така, че все още не е постигнато официално споразумение за споделяне на разходите (както оперативните, така и инвестиционните разходи) между летище Гдиня и военните, използващи летището.
(173)
Комисията счита, че един инвеститор в условията на пазарна икономика би базирал своята оценка единствено на резултати, предвидими към момента на вземане на инвестиционното решение. Поради това Комисията счита, че при оценката на съответствието на инвестицията с ПИУПИ не трябва да се взема под внимание възможното намаление на разходите чрез споделянето на разходите с военните, използващи летището (и въздействието върху общите разходи и приходи на летището). В действителност проучването относно ПИУПИ от 2012 г. не определя количествено намаленията на разходите, които управляващият летището орган би могъл да реализира в тази връзка.
(174)
Както и при проучването относно ПИУПИ от 2010 г., общият DCF за проекта за периода 2012-2030 г. е отрицателен, както е показано на фигура 5. Летището ще започне да генерира положителни парични потоци за пръв път през 2020 г., но дългият инвестиционен период означава, че кумулативният (дисконтиран) паричен поток ще остане отрицателен за прогнозния период.
Фигура 5
Кумулативен (реален) DCF (в PLN) съгласно актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
[…]
(175)
Следователно Комисията стига до заключението, че също и въз основа на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. решението на общините Гдиня и Косаково да финансират преобразуването на военното летище Гдиня в гражданско летище не съответства на ПИУПИ, и поради това заключава също, че то предоставя икономическо предимство, което управляващият летището орган не би получил при нормални пазарни условия.
Актуализация от ноември 2013 г.
(176)
Комисията счита също така, че измененията в инвестиционния план, насочени към генериране на допълнителни приходи от продажбата на гориво от летището (без намесата на външен оператор) и предлагане на навигационни услуги, не трябва да се вземат под внимание при извършването на преценка дали инвестицията съответства на ПИУПИ. Полша е потвърдила, че тези възможни допълнителни източници на приходи не са включени в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., проучването относно ПИУПИ от 2011 г. или актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. за летище Гдиня, тъй като нито публичните акционери, нито дружеството са можели да бъдат сигурни към момента на изготвяне на тези проучвания, че ще получат всички разрешения и концесии, необходими за предоставянето на такива услуги. Поради липсата на възможност необходимите разрешения и концесии да бъдат получени към момента на провеждане на проучванията относно ПИУПИ Комисията не може да ги вземе под внимание със задна дата.
Заключение
(177)
Комисията счита, че публичното финансиране, предоставено от общините Гдиня и Косаково на управляващия летището орган, е несъвместимо с ПИУПИ. Поради това Комисията счита, че въпросната мярка предоставя на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd икономическо предимство, което дружеството не би получило при нормални пазарни условия.
5.1.4. Избирателност
(178)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, за да бъде дадена мярка определена като държавна помощ, тя трябва да облагодетелства „определени предприятия или производството на определени стоки“. В конкретния случай Комисията отбелязва, че капиталовите инжекции се отнасят единствено за Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. Поради това те се считат за избирателни по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
5.1.5. Нарушаване на конкуренцията и въздействие върху търговията
(179)
Когато предоставена от държава членка помощ укрепва позициите на едно предприятие спрямо други конкурентни предприятия в рамките на вътрешния пазар, се счита, че последните са засегнати от помощта (59). Икономическото предимство, предоставено чрез въпросната мярка, укрепва икономическите позициите на летищния оператор, тъй като летищният оператор ще може да започне своя стопанска дейност, без да извършва присъщите инвестиционни и оперативни разходи.
(180)
Както е посочено в раздел 5.1.1, експлоатацията на дадено летище представлява икономическа дейност. Съществува конкуренция, от една страна, между летищата за привличане на авиокомпании и съответния въздушен трафик (пътнически и товарен) и, от друга страна, между управляващите летищата органи, които могат да се конкурират помежду си да им бъде възложено управлението на дадено летище. Освен това Комисията подчертава, по-специално по отношение на НТП, че летищата, разположени в различни обхвати на обслужване и в различни държави членки, също могат да се конкурират помежду си за привличане на тези авиокомпании. Комисията отбелязва, че летище Гдиня ще обслужва около […] 000 пътници до 2020 г. и до 1 млн. пътници през 2030 г.
(181)
Както е отбелязано в параграф 40 от Насоките за въздухоплаването от 2005 г., не е възможно да се изключат дори и малки летища от приложното поле на член 107, параграф 1 от ДФЕС. С оглед на прогнозирания трафик на летище Гдиня и близостта на летището до летище Гданск (намиращо се на разстояние от не повече от около 25 км), Комисията счита, че конкуренцията и търговията между държавите членки могат да бъдат засегнати.
(182)
Въз основа на аргументите, представени в съображения 179-181, предоставеното на управляващия летище Гдиня орган икономическо предимство укрепва позициите му спрямо неговите конкуренти на пазара на доставчици на летищни услуги на Съюза. Поради това разглежданото публично финансиране нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и засяга търговията между държавите членки.
5.1.6. Заключение
(183)
С оглед на аргументите, представени в съображения 83-182, Комисията счита, че предоставените на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd капиталовите инжекции представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Тъй като финансирането вече е било предоставено на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, Комисията счита също така, че Полша е нарушила забраната, посочена в член 108, параграф 3 от ДФЕС (60).
5.2. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(184)
Комисията е извършила преценка дали въпросната помощ може да се счита за съвместима с вътрешния пазар. Както е описано по-горе, помощта се състои във финансиране на инвестиционните разходи, свързани със започването на дейността на летище Гдиня, и на оперативните загуби през първите години от експлоатацията на летището (т.е. до 2019 г., включително, както съгласно проучването относно ПИУПИ от 2010 г., така и съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.).
(185)
Член 107, параграф 3 от ДФЕС предвижда някои изключения от общото правило, определено в член 107, параграф 1 от ДФЕС, че държавната помощ е несъвместима с вътрешния пазар. За въпросната помощ може да се направи преценка единствено въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, който предвижда, че: „помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес“, могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар. В тази връзка Насоките за въздухоплаването от 2005 г. предвиждат рамка за извършване на преценка дали помощи, предоставени на летищни оператори, могат да бъдат счетени за съвместими по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Те посочват определен брой критерии, които Комисията трябва да вземе под внимание.
5.2.1. Инвестиционна помощ
(186)
Държавна помощ за финансиране на летищна инфраструктура е съвместима с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, ако отговаря на условията, предвидени в параграф 61 от Насоките за въздухоплаването от 2005 г.:
i)
изграждането и експлоатацията на инфраструктурата са в съответствие с ясно определена цел от общ интерес (регионално развитие, достъпност и др.);
ii)
инфраструктурата е необходима и пропорционална на поставената цел;
iii)
инфраструктурата има задоволителни средносрочни перспективи за използване, особено по отношение на използването на съществуващата инфраструктура;
iv)
всички потенциални потребители имат равен и недискриминиращ достъп до нея; и
v)
развитието на търговията не е повлияно в степен, която да противоречи на интереса на Съюза.
(187)
Освен това, за да бъде съвместима с вътрешния пазар, държавната помощ за летища, като всяка друга мярка за държавна помощ, следва да има стимулиращ ефект и да бъде необходима и пропорционална на поставената правомерна цел.
(188)
Полша е на мнение, че публичното финансиране на проекта за преобразуване на аеродрум Гдиня отговаря на всички критерии за инвестиционна помощ, заложени в Насоките за въздухоплаването от 2005 г.
i) Изграждането и експлоатацията на инфраструктурата са в съответствие с ясно определена цел от общ интерес (регионално развитие, достъпност и др.)
(189)
Комисията отбелязва, че Померания вече е ефективно обслужвана от летище Гданск, което е на разстояние само от около 25 км от планираното ново летище.
(190)
Летище Гданск е разположено непосредствено до околовръстния път на Зоната на трите града, който е част от високоскоростния път S6, заобикалящ Гдиня, Сопот и Гданск, и предоставя на голяма част от жителите на Померания лесен достъп до летището. Дори за жителите на Гдиня изграждането на ново летище, само по себе си, не би довело до значително подобрение на свързаността, тъй като и летище Гдиня, и летище Гданск се намират на разстояние от около 20-25 минути с автомобил от центъра на Гдиня.
(191)
Комисията отбелязва също така, че метрополната железопътна връзка в Зоната на трите града, която понастоящем се изгражда със съфинансиране от структурните фондове на Съюза, ще позволи на гражданите и на Гданск, и на Гдиня да пътуват директно от центъра на своя град до летище Гданск за около 25 минути. Метрополната железница в Зоната на трите града ще предостави също така на хората от други области на Померания директни или индиректни железопътни връзки до летище Гданск.
(192)
Комисията отбелязва също така, че понастоящем летище Гданск има капацитет от 5 млн. пътници годишно, докато реалният пътнически трафик за периода 2010-2013 г. е следният: 2010 г. - 2,2 млн., 2011 г. - 2,5 млн., 2012 г. - 2,9 млн., 2013 г. - 2,8 млн. Комисията отбелязва също така, че в момента летище Гданск се разширява, за да обслужва 7 млн. пътници годишно. Тази инвестиция ще бъде завършена през 2015 г.
(193)
Освен това, съгласно предоставената от Полша прогнозата за трафика за Померания, използвана за изготвянето на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., общото търсене в региона ще възлиза на […] пътници годишно […].
Таблица 9
Прогнози за трафика за Померания (в милиони)
2013 г.
2015 г.
2017 г.
2019 г.
2020 г.
2023 г.
2026 г.
2027 г.
2028 г.
2030 г.
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
Комисията отбелязва също така, че съгласно предоставената от Полша информация, генералният план за летище Гданск предвижда допълнително разширяване на летището, за да обслужва над 10 млн. пътници годишно. В зависимост от развитието на трафика в бъдеще може да се вземе решение за разширяване на капацитета на летище Гданск над 7 млн. пътници.
(195)
Според Полша актуализираната прогноза (изготвена през март 2013 г.) показва, че търсенето в обхвата на обслужване се очаква да бъде по-високо от прогнозите за трафика от 2012 г. Според изменените прогнози търсенето в обхвата на обслужване ще бъде 9 млн. пътници през 2030 г. Въпреки това, дори и тази прогноза показва, че летище Гданск, само по себе си, ще бъде в състояние, без извършването на допълнителни инвестиции, да задоволи търсенето в региона най-малко до 2025 г. (въз основа на коригираните прогнози за трафика, посочени в съображение 45).
(196)
Освен това, съгласно предоставената от Полша информация, настоящият капацитет на пистата на летище Гданск възлиза на 40-44 кацания и излитания на час, въпреки че използваният понастоящем капацитет е средно 4,7 кацания и излитания на час.
(197)
Въз основа на предоставената от Полша информация (вж. съображения 192-196 по-горе) Комисията отбелязва, че през следващите години ще бъде използван само 50-60 % от капацитета на летище Гданск. Вследствие на това, дори при бърз ръст на броя на пътниците в Померания, летище Гданск ще е в състояние да задоволи търсенето от страна на авиокомпании и пътници в дългосрочен план.
(198)
Освен това Комисията отбелязва, че летище Гданск предлага повече от 40 национални и международни дестинации (както преки връзки от точка до точка, така и връзки до летищни възли за прикачване като Франкфурт, Мюнхен, Варшава и Копенхаген).
(199)
Както е посочено в съображение 60, Полша твърди, от една страна, че обхватът за разширяване на капацитета на летище Гданск е ограничен поради проектантски и екологични причини. От друга страна, тя твърди също така, че не съществуват никакви ограничения на обхвата за разширяване на капацитета на летище Гданск. Тъй като аргументите относно ограниченията за разширяване на капацитета са противоречиви и необосновани, Комисията счита, че не може да базира своята оценка на тях.
(200)
С оглед на резервния капацитет на летище Гданск, който в дългосрочен план няма да бъде използван напълно, и на плана за допълнително разширяване на капацитета на това летище, ако това е необходимо в дългосрочен план, Комисията не счита, че създаването на друго летище в Померания ще допринесе за развитието на региона. В допълнение към това, Комисията отбелязва, че Померания вече притежава добра свързаност благодарение на летище Гданск и че едно ново летище няма да подобри връзките с този регион.
(201)
Комисията отбелязва също така, че бизнес моделът за летище Гдиня предполага, че то ще се конкурира с летище Гданск за привличане на пътници на пазарите на НТП, чартърните полети и общата авиация. Освен това, създаването на ново летище, което да служи като резервно летище за аварийно кацане, не може да оправдае мащаба на инвестицията на летище Гдиня.
(202)
С оглед на гореизложеното Комисията счита, че инвестицията в летище Гдиня просто ще доведе до дублиране на инфраструктура в региона, което не е в съответствие с ясно определена цел от общ интерес.
ii) Инфраструктурата е необходима и пропорционална на поставената цел
(203)
Както е посочено в съображения 189-202, Комисията счита, че обхватът на обслужване на летище Гдиня е и ще продължи да бъде ефективно осъществяван от летище Гданск. В допълнение към това двете летища ще следват сходен бизнес модел и ще се насочат предимно към полети на НТП и чартърни полети.
(204)
Отчитайки липсата на ясно формулирана цел от общ интерес, Комисията счита, че инфраструктурата не може да бъде счетена за необходима или пропорционална на цел от общ интерес (вж. също съображение 202 по-горе).
iii) Средносрочните перспективи за използване на инфраструктурата са задоволителни, по-специално по отношение на използването на съществуваща инфраструктура
(205)
Както е посочено в точка i), летище Гдиня се намира само на 25 км от съществуващото летище Гданск и двете летища имат един и същ обхват на обслужване и сходен бизнес модел.
(206)
Понастоящем летище Гданск използва по-малко от 60 % от своя капацитет. Като се вземат под внимание извършваните в момента инвестиции, летище Гданск е в състояние, само по себе си, да задоволи търсенето в региона най-малко до 2025-2028 г., в зависимост от използваните прогнози, и неговото по-нататъшно разширяване е осъществимо.
(207)
Комисията отбелязва също така, че бизнес планът за летище Гдиня показва, че летището би генерирало около [80-90] % от своите приходи от обслужване на нискотарифни и чартърни превозвачи. Това означава, че то вероятно ще се насочи предимно към пазарите, представляващи основната дейност на летище Гданск.
(208)
В този контекст Комисията отбелязва също така, че Полша не е предоставила никакво доказателство за възможно сътрудничество между двете летища.
(209)
Плановете за генериране на приходи от други авиационни и неавиационни дейности (производство и услуги) също не биха били достатъчни, сами по себе си, за да се покрият високите оперативни разходи, свързани с експлоатацията на летище Гдиня.
(210)
Поради това Комисията счита, че летище Гдиня не предлага задоволителни средносрочни перспективи за използване.
iv) Всички потенциални потребители на инфраструктурата имат достъп до нея при равни и недискриминационни условия
(211)
Полша е потвърдила, че всички потенциални потребители ще имат достъп до летищната инфраструктура при равни и недискриминационни условия, без каквато и да е икономически необоснована дискриминация.
v) Развитието на търговията не е засегнато до степен, която противоречи на общия интерес
(212)
Комисията отбелязва, че Полша не е предоставила никакво доказателство, че летищата Гдиня и Гданск ще сформират център за авиационно сътрудничество. Логиката сочи, че двете летища на практика ще трябва да се конкурират за привличане по същество на едни и същи пътници.
(213)
В допълнение Комисията отбелязва, че бизнес планът на летище Гдиня (според който около [80-90] % от приходите се генерират от нискотарифни и чартърни полети) и мащабът на инвестицията (напр. терминал с капацитет от 0,5 млн. пътници годишно, който допълнително ще се разширява в бъдеще) не подкрепят твърдението, че летище Гдиня ще се насочи предимно към трафик в рамките на общата авиация и ще предоставя единствено или предимно услуги на сектора на общата авиация.
(214)
С оглед на гореизложеното и на факта, че двете летища ще се насочат предимно към НТП и чартърни полети, Комисията счита, че помощта е ориентирана към летище, което пряко ще се конкурира с друго летище в същия обхват на обслужване, без да съществува никакво търсене на летищни услуги, което да не може да бъде задоволено от съществуващото летище.
(215)
Поради това Комисията счита, че въпросната помощ би засегнала търговията до степен, която противоречи на общия интерес. Това заключение се потвърждава от липсата на цел от общ интерес, която да бъде постигната чрез помощта.
vi) Необходимост от помощ и стимулиращ ефект
(216)
Въз основа на предоставената от Полша информация Комисията счита, че инвестиционните разходи могат да бъдат по-ниски от тези за изграждането на други сравними регионални летища в Полша. Това се дължи предимно на използването на съществуващата инфраструктура на военното летище. Освен това Полша заявява, че без помощта инвестицията не би била предприета от управляващия летището орган.
(217)
Комисията отбелязва също така, че дългият период, необходим за достигане на прага на рентабилност за този вид инвестиция, означава, че би било необходимо публично финансиране с цел промяна на поведението на получателя, така че той да осъществи инвестицията. Освен това, поради факта, че очакваната рентабилност на инвестиционния проект не може да бъде установена (вж. съображение 177) и един инвеститор в условията на пазарна икономика не би осъществил такъв проект, наистина има вероятност помощта да влияе върху поведението на управляващия летището орган.
(218)
Въпреки това, при липсата на ясно определена цел от общ интерес, Комисията заключава, че помощта не може да бъде счетена за необходима и пропорционална на тази цел.
(219)
Поради това Комисията счита, че инвестиционната помощ от Гдиня и Косаково в полза на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd не съответства на изискванията на Насоките за въздухоплаването от 2005 г. и не може да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар.
5.2.2. Оперативна помощ
(220)
Комисията изразява становището, че финансирането на оперативните загуби на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd представлява оперативна помощ, намаляваща текущите разходи на летищния оператор. Съгласно съдебната практика на Съда такава оперативна помощ е по принцип несъвместима с вътрешния пазар. Както е посочено в Насоките за въздухоплаването от 2005 г., оперативната помощ, предоставена на летища, може да бъде обявена за съвместима само при изключителни обстоятелства и съгласно строги условия в необлагодетелствани региони.
(221)
Комисията отбелязва, че летище Гдиня се намира в необлагодетелстван регион, за който се прилага дерогацията, посочена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, което означава, че Комисията трябва да прецени дали въпросната оперативна помощ може да бъде счетена за съвместима по силата на НРП.
(222)
Според параграф 76 от НРП в региони, за които се прилага дерогация съгласно член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, може да бъде предоставяна оперативна помощ, ако са изпълнени следните кумулативни критерии: i) тя е обоснована по отношение на приноса ѝ за регионалното развитие и характера ѝ и ii) тя е пропорционална по степен на проблемите, които цели да облекчи.
(223)
Полша счита, че оперативната помощ е съвместима с параграф 76 от НРП (вж. съображения 77-79).
(224)
Тъй като Померания вече се обслужва от летище Гданск и новото летище няма да подобри връзките с този регион, Комисията не може да стигне до заключението, че помощта ще допринесе за регионалното развитие.
(225)
Поради това Комисията счита, че оперативната помощ не може да бъде считана за пропорционална на проблемите, които цели да облекчи, тъй като Померания явно не изпитва проблеми по отношение на свързаността.
(226)
Освен това Комисията счита, че оперативната помощ - предмет на оценката, е била предоставена за финансиране на предварително определена група от разходи. Въпреки това, с оглед на проведените от Комисията оценки на бизнес плана за летище Гдиня и на размера на прогнозираните приходи и разходи, представени в раздел 5.1.3, не може да се направи заключението, че помощта ще бъде ограничена до необходимия минимум, предоставена на временна основа и прогресивно намаляваща. По-специално, вземайки под внимание несигурността относно очакваната рентабилност на летищния оператор (вж. раздела относно съществуването на помощ), временният характер и прогресивното намаляване на помощта не могат да бъдат гарантирани.
(227)
При всички случаи Комисията счита, че предоставянето на оперативна помощ с цел осигуряване изпълнението на инвестиционен проект, който се възползва от несъвместима инвестиционна помощ, е по същество несъвместимо с вътрешния пазар.
(228)
Поради това Комисията счита, че оперативната помощ, предоставена от Гдиня и Косаково в полза на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, не отговаря на критериите, заложени в НРП.
5.2.3. Заключение относно съвместимостта
(229)
Следователно Комисията стига до заключението, че държавната помощ, предоставена на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, е несъвместима с вътрешния пазар.
(230)
Комисията не е установила друга разпоредба относно съвместимостта с вътрешния пазар, въз основа на която въпросната помощ може да бъде счетена за съвместима с Договора. Полша също не се е позовала на разпоредба относно съвместимостта с вътрешния пазар или изтъкнала съществени аргументи, които биха позволили на Комисията да счете тази помощ за съвместима.
(231)
Инвестиционната и оперативната помощ, която Полша е предоставила или възнамерява да предостави на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, е несъвместима с вътрешния пазар. Полша е предоставила неправомерно помощта в нарушение на разпоредбите на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
6. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(232)
В съответствие с ДФЕС и установената съдебна практика на Съда на ЕО, Комисията е компетентна да реши дали съответната държава членка трябва да отмени или да измени помощта, когато се установи, че тя е несъвместима с вътрешния пазар (61). Освен това Съдът последователно постановява, че задължението на дадена държава да забрани помощ, която се счита от Комисията за несъвместима с вътрешния пазар, е предназначено да възстанови съществуващото преди това положение (62). В този контекст Съдът е постановил, че целта е постигната, след като получателят е изплатил сумите, предоставени посредством неправомерна помощ, като така се е отказал от предимството, което е имал пред своите конкуренти на пазара, и положението, съществувало преди предоставянето на помощта, е възстановено (63).
(233)
В съответствие с тази съдебна практика член 14 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета (64) предвижда, че „когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя“.
(234)
С оглед на това посочената по-горе държавна помощ трябва да бъде възстановена на полските органи, доколкото същата е изплатена,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Държавната помощ, неправомерно отпусната от Полша в периода между 28 август 2007 г. и 17 юни 2013 г., в нарушение на разпоредбите на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, в полза на Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. посредством капиталови инжекции в размер на 91 714 000 PLN, е несъвместима с вътрешния пазар.
2. Държавната помощ, която Полша планира да предостави на Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. след 17 юни 2013 г. за преобразуването на военното летище Гдиня-Косаково в гражданско летище, е несъвместима с вътрешния пазар. Поради това държавната помощ не може да бъде приведена в действие.
Член 2
1. Полша възстановява посочената в член 1, параграф 1 помощ от получателя.
2. Върху подлежащите на възстановяване суми се начислява лихва от датите, посочени във втората алинея, до фактическото им възстановяване.
Датите, на които подлежащите на възстановяване суми са предоставени на разположение на получателя, са следните:
а)
28 август 2007 г. за сума от 50 000 PLN;
б)
4 март 2008 г. за сума от 200 000 PLN;
в)
11 септември 2008 г. за сума от 500 000 PLN;
г)
28 юли 2009 г. за сума от 1 345 000 PLN;
д)
8 декември 2010 г. за сума от 4 361 000 PLN;
е)
8 юли 2011 г. за сума от 25 970 000 PLN;
ж)
1 септември 2011 г. за сума от 1 779 000 PLN;
з)
25 април 2012 г. за сума от 31 009 000 PLN;
и)
27 май 2013 г. за сума от 6 469 000 PLN;
й)
17 юни 2013 г. за сума от 20 031 000 PLN.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (65).
4. Полша отменя всички неизплатени до момента плащания по помощта, посочена в член 1, параграф 2, считано от датата на уведомяване за настоящото решение.
Член 3
1. Възстановяването на помощта, посочена в член 1, параграф 1, е незабавно и ефективно.
2. Полша прави необходимото настоящото решение да бъде изпълнено в срок от четири месеца след датата, на която е уведомена за него.
Член 4
1. В срок от два месеца след уведомяването за настоящото решение Полша представя на Комисията следната информация:
а)
общата сума (главница и лихви), която получателят трябва да възстанови;
б)
подробно описание на предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение;
в)
документи, доказващи, че на получателя е разпоредено да възстанови помощта.
2. Полша информира редовно Комисията за напредъка по националните мерки, предприети в изпълнение на настоящото решение, до окончателното възстановяване на помощта, посочена в член 1, параграф 1. По искане на Комисията тя предоставя незабавно информация относно предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение. Тя предоставя също така подробна информация за размера на помощта и лихвата, които вече са възстановени от получателя.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Република Полша.
Съставено в Брюксел на 11 февруари 2014 година.
DECYZJA KOMISJI
z dnia 11 lutego 2014 r.
w sprawie środka SA.35388 (13/C) (ex 13/NN i ex 12/N) - Polska - Utworzenie portu lotniczego Gdynia-Kosakowo
(notyfikowana jako dokument nr C(2014) 759)
(Jedynie tekst w języku polskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2014/883/UE)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia ich uwag zgodnie z przywołanymi artykułami (1),
a także mając na uwadze, co następuje:
1. PROCEDURA
(1)
W piśmie z dnia 7 września 2012 r. polskie władze zgłosiły Komisji, kierując się względami związanymi z pewnością prawa, zamiar sfinansowania przekształcenia lotniska wojskowego położonego w okolicach Gdyni, w północnej części Polski, w port lotniczy lotnictwa cywilnego. Środek ten zarejestrowano jako sprawę dotyczącą pomocy państwa nr SA.35388.
(2)
W pismach z dnia 7 listopada 2012 r. i 6 lutego 2013 r. Komisja wystąpiła o przekazanie dodatkowych informacji na temat zgłoszonego środka. W dniach 7 grudnia 2012 r. i 15 marca 2013 r. polskie władze przekazały dodatkowe informacje. Dnia 17 kwietnia 2013 r. odbyło się spotkanie Komisji z przedstawicielami Polski. W trakcie spotkania polskie władze potwierdziły, że zgłoszone środki finansowe zostały już nieodwołalnie przyznane.
(3)
Pismem z dnia 15 maja 2013 r. Komisja poinformowała polskie władze, że przeniesie sprawę do rejestru spraw niezgłoszonych (sprawa NN), ponieważ przeważająca część finansowania zgłoszonego Komisji została już nieodwołalnie przyznana. W piśmie z dnia 16 maja 2013 r. polskie władze przedstawiły dalsze informacje.
(4)
Pismem z dnia 10 lipca 2013 r. Komisja powiadomiła polskie władze o swojej decyzji w sprawie wszczęcia procedury określonej w art. 108 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) (2) (zwanej dalej „decyzją o wszczęciu postępowania”) w odniesieniu do finansowania przyznanego spółce Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. (zwanej dalej „Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o.”) przez miasto Gdynia (zwane dalej „Gdynia”) i gminę Kosakowo (zwaną dalej „Kosakowo”). Dnia 6 sierpnia 2013 r. polskie władze przedstawiły swoje uwagi do decyzji o wszczęciu postępowania.
(5)
Decyzja Komisji o wszczęciu postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (3). Komisja zwróciła się do zainteresowanych stron o przedstawienie uwag na temat danego środka w terminie jednego miesiąca od daty publikacji.
(6)
Komisja nie otrzymała żadnych uwag od zainteresowanych stron. Polskie władze zostały o tym poinformowane pismem z dnia 9 października 2013 r.
(7)
W piśmie z dnia 30 października 2013 r. Komisja wystąpiła o przekazanie dodatkowych informacji. Polskie władze przekazały dodatkowe informacje w pismach z dnia 4 listopada 2013 r. i 15 listopada 2013 r. W dniu 26 listopada 2013 r. odbyło się spotkanie Komisji z przedstawicielami Polski. W pismach z dnia 3 grudnia 2013 r. i 2 stycznia 2014 r. polskie władze przekazały dalsze informacje.
2. OPIS ŚRODKÓW POMOCY I PODSTAWY WSZCZĘCIA PROCEDURY
2.1. KONTEKST POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO
(8)
Sprawa dotyczy finansowania nowego portu lotniczego lotnictwa cywilnego na Pomorzu (województwo pomorskie), przy granicy miasta Gdynia i gminy Kosakowo, 25 kilometrów od portu lotniczego w Gdańsku (4). Nowy port lotniczy stanowi własność spółki Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. (zwanej dalej również „zarządcą portu” lub „portem lotniczym w Gdyni”) i będzie przez nią obsługiwany. Zarządca portu jest w 100 % własnością gmin Gdynia i Kosakowo.
(9)
Przedmiotowy projekt inwestycyjny ma na celu utworzenie drugiego portu lotniczego na Pomorzu na bazie obiektów infrastrukturalnych lotniska wojskowego położonego w Kosakowie (5). Nowy port lotniczy ma obsługiwać głównie lotnictwo ogólne (np. prywatne samoloty odrzutowe, szybowce/lekkie samoloty sportowe), linie niskokosztowe i loty czarterowe. W chwili zgłoszenia planowane rozpoczęcie działalności portu lotniczego przypadało na początek 2014 r. Według raportu firmy PricewaterhouseCoopers (zwanej dalej: „PWC”) z 2012 r. prognozowany ruch pasażerski w pierwszych latach działalności miał wynieść: około […] w 2014 r., […] w 2017 r., […] w 2020 r. i około […] w roku 2028.
(10)
Za początek projektu można uznać kwiecień 2005 r., kiedy to różne władze regionalne, Ministerstwo Obrony Narodowej i przedstawiciele portu lotniczego w Gdańsku (6) podpisali list intencyjny, dotyczący utworzenia nowego portu lotniczego na Pomorzu na bazie obiektów infrastrukturalnych lotniska wojskowego położonego w Kosakowie. W lipcu 2007 r. władze lokalne Gdyni i Kosakowa utworzyły spółkę pod nazwą Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. W grudniu 2009 r. władze Gdyni i Kosakowa uzyskały zgodę Ministerstwa Transportu, aby odpowiedzialność za nowy port lotniczy ponosiła od tej pory spółka Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. Na tej podstawie polski rząd, w drodze umowy z dnia 9 września 2010 r., przekazał grunty o powierzchni 254 hektarów, na których położone jest lotnisko wojskowe, na okres 30 lat gminie Kosakowo, która następnie wydzierżawiła je spółce Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. na ten sam okres.
Projekt inwestycyjny
(11)
Z uwagi na fakt, że istniejące lotnisko Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) było początkowo wykorzystywane wyłącznie do celów wojskowych, zarządca nowego portu lotniczego ma mieć możliwość korzystania z istniejących obiektów infrastrukturalnych (takich jak pas startowy o długości 2 500 metrów, pasy drogi kołowania, płyta postojowa oraz urządzenia nawigacyjne itd.). Szacowany całkowity koszt inwestycji związanej z projektem przekształcenia wynosi nominalnie 164,9 mln PLN (41,2 mln EUR (7)) i 148,4 mln PLN (37,1 mln EUR) w ujęciu realnym. W poniższej tabeli przedstawiono w zarysie stopniowy rozwój przedmiotowego portu lotniczego w podziale na cztery etapy. W opinii władz polskich całkowity koszt inwestycji obejmuje również inwestycje związane z realizacją zadań wchodzących w zakres kompetencji władz publicznych (8), których łączny koszt wynosi około […] mln PLN ([…] mln EUR) w odniesieniu do wszystkich czterech etapów inwestycji.
Tabela 1
Łączne nominalne koszty inwestycji w port lotniczy Gdynia-Kosakowo w okresie 2007-2030
Projekt inwes tycyjny
Koszty w mln PLN
Koszty w mln EUR
Etap I: 2007-2011 […] […]
[…]
[…]
Roboty przygotowawcze (np. oczyszczenie miejsca budowy, usunięcie starych budynków i drzew) oraz studia wykonalności, Planowanie
Etap II: 2012-2013 […] […]
[…]
[…]
-
Terminal (ukończenie w czerwcu 2013 r., początkowo wykorzystywany na potrzeby ogólnego ruchu lotniczego)
-
Budynek dla administracji portu lotniczego i jednostki straży pożarnej
-
Renowacja płyty postojowej
-
Infrastruktura energetyczna, instalacja świateł nawigacyjnych i ogrodzenie portu lotniczego
-
Urządzenia do utrzymania lotniska i urządzenia do zapewnienia bezpieczeństwa operacji lotniczych
-
Dostosowanie urządzeń nawigacyjnych
-
Budowa dróg dojazdowych, stacji benzynowej i parkingu samochodowego
Etap III: 2014-2019 […] […]
[…]
[…]
-
Inwestycje niezbędne do obsługi większych statków powietrznych (np. Boeing 737 lub Airbus A320), takie jak przedłużenie pasów drogi kołowania, urządzenia do utrzymania lotniska i płyty postojowej
-
Innego rodzaju inwestycje związane z obsługą pasażerów (np. rozbudowa parkingu samochodowego)
Etap IV: 2020-2030 […] […]
[…]
[…]
-
Rozbudowa terminalu
-
Rozbudowa budynku administracji portu lotniczego i budynku przeznaczonego dla jednostki straży pożarnej
-
Rozbudowa budynku administracji portu lotniczego i budynku przeznaczonego dla jednostki straży pożarnej
Łączne koszty inwestycji
164,90
41,02
Źródło:
informacje dostarczone przez polskie władze.
Finansowanie projektu inwestycyjnego
(12)
Projekt inwestycyjny jest finansowany za pośrednictwem zastrzyków kapitałowych dokonywanych przez wspólników publicznych (tj. Gdynię i Kosakowo). Zastrzyki kapitałowe mają pokryć zarówno koszty inwestycji, jak i koszty operacyjne związane z funkcjonowaniem lotniska w początkowym okresie jego eksploatacji (tj. do 2019 r. włącznie). Wspólnicy publiczni spodziewają się, że począwszy od 2020 r., zarządca portu lotniczego będzie generował zyski i tym samym będzie mógł samodzielnie finansować całą swoją działalność ze swoich przychodów.
(13)
Przed zgłoszeniem projektu Komisji (tj. przed dniem 7 września 2012 r.) wspólnicy publiczni portu lotniczego w Gdyni zgodzili się wnieść wkład o łącznej wartości około 207,48 mln PLN (9) (około 51,87 mln EUR), przeznaczony na realizację projektu inwestycyjnego i pokrycie strat portu lotniczego w pierwszych latach jego eksploatacji. W latach 2007-2019 miasto Gdynia przekaże wkłady pieniężne w wysokości 142,48 mln PLN (ok. 35,62 mln EUR). Gmina Kosakowo przekazała wkład pieniężny w wysokości 0,1 mln PLN (25 000 EUR) w momencie powstania spółki. W latach 2011-2040 gmina Kosakowo będzie wnosiła również wkłady niepieniężne w kwocie do 64,9 mln PLN (ok. 16,2 mln EUR), przekształcając część rocznych opłat z tytułu dzierżawy gruntów (do których uiszczania zobowiązany jest port lotniczy w Gdyni) w udziały w porcie lotniczym (zob. tabela 2 poniżej).
Tabela 2
Finansowanie projektu inwestycyjnego za pomocą podwyższania kapitału
mln PLN
mln EUR
Przed 18 czerwca 2012 r.
Zastrzyki kapitałowe w postaci środków pieniężnych zrealizowane przez miasto Gdynię
60,73
15,18
Zastrzyki kapitałowe w postaci środków pieniężnych zrealizowane przez gm inę Kosakowo
0,10
0,03
Zamiana długu na kapitał własny gm iny Kosakowo
3,98
1,00
Całkowita wielkość wkładu przed 18 czerwca 2012 r.
64,81
16,20
Prognozy na okres po 18 czerwca 2012 r.
Zastrzyki kapitałowe w postaci środków pieniężnych zrealizowane przez miasto Gdynię:
81,75
20,44
z czego:
w 2013 r.
29,90
7,48
w 2014 r.
[…]
[…]
w 2015 r.
[…]
[…]
w 2016 r.
[…]
[…]
w 2017 r.
[…]
[…]
w 2018 r.
[…]
[…]
w 2019 r.
[…]
[…]
Zamiana długu na kapitał własny gminy Kosakowo
60,92
15,23
z czego:
w latach 2013-2039 (27*[…] PLN)
[…]
[…]
w 2040 r.
[…]
[…]
Całkowita przewidywana wielkość wkładu po 18 czerca 2012 r.
142,67
35,67
Całkowity przewidywany kapitał własny spółki Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o.
207,48
51,87
Źródło:
informacje dostarczone przez polskie władze.
2.2. PODSTAWY WSZCZĘCIA FORMALNEGO POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO I WSTĘPNA OCENA
(14)
W decyzji o wszczęciu postępowania podniesiono następujące kwestie:
-
po pierwsze, czy publiczne finansowanie projektu inwestycyjnego jest zgodne z testem prywatnego inwestora (zwanym dalej „TPI”), zwłaszcza w odniesieniu do (i) terminowego zastosowania TPI, metodologii zastosowania TPI oraz (ii) tego, czy przeprowadzoną przez polskie władze analizę TPI, w wyniku której stwierdzono dodatnią wartość bieżącą netto (zwaną dalej: „NPV”) (10), oparto na realistycznych i wiarygodnych założeniach,
-
po drugie, czy pomoc operacyjną i inwestycyjną dla portu lotniczego w Gdyni można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym.
Zastosowanie TPI
(15)
Jeśli chodzi o pierwszą kwestię, Komisja wyraziła wątpliwość, czy analizę TPI wykonaną w 2012 r., tj. po podjęciu przez wspólników publicznych nieodwołalnej decyzji o finansowaniu przekształcenia portu lotniczego, można wykorzystać, aby ocenić istnienie pomocy państwa. W konsekwencji Komisja miała wątpliwości, czy scenariusz alternatywny, zakładający zaprzestanie realizacji projektu inwestycyjnego od 2012 r., był właściwy.
(16)
Mając na uwadze fakt, że port lotniczy w Gdyni ma działać zgodnie z podobnym modelem biznesowym (koncentrując się na przewoźnikach niskokosztowych, lotach czarterowych i lotnictwie ogólnym) jak istniejący port lotniczy w Gdańsku, który wciąż posiada dodatkową przepustowość i plany dalszej rozbudowy oraz jest położony w odległości zaledwie 25 km, Komisja wyraziła wątpliwość, czy prognozę przychodów portu lotniczego w Gdyni oparto na realistycznych założeniach, w szczególności w odniesieniu do poziomu opłat lotniskowych i poziomu spodziewanego ruchu pasażerskiego. W szczególności Komisja zwróciła uwagę na fakt, że w planie operacyjnym dla portu lotniczego w Gdyni przewidziano wyższą opłatę pasażerską niż ta stosowana w porcie lotniczym w Gdańsku i innych porównywalnych regionalnych portach lotniczych w Polsce, po odjęciu zniżek/rabatów.
(17)
Komisja wyraziła również wątpliwości, czy w planie operacyjnym uwzględniono wszystkie planowane zachęty (takie jak wsparcie marketingowe, rabaty lub jakiekolwiek inne środki zachęcające do rozwoju połączeń itd.), których mają bezpośrednio udzielać port lotniczy w Gdyni, jego wspólnicy lub inne władze regionalne w celu zachęcenia przewoźników lotniczych do utworzenia nowych połączeń z tego portu lotniczego.
(18)
Z uwagi na fakt, że stopa wzrostu przedsiębiorstwa zasadniczo nie jest wyższa od stopy wzrostu gospodarki, w której działa przedsiębiorstwo (tj. w kategoriach wzrostu PKB), Komisja podała w wątpliwość prawidłowość stopy wzrostu obrotu na poziomie […], zastosowanej w celu obliczenia wartości końcowej (11). Wątpliwość ta bezpośrednio wpływa na ocenę rentowności projektu inwestycyjnego, ponieważ wartość kapitałowa nowego portu lotniczego staje się dodatnia jedynie ze względu na wartość końcową projektu, począwszy od roku 2040 (skumulowane zdyskontowane przepływy pieniężne w okresie objętym prognozą 2010-2040 są ujemne).
(19)
W związku z powyższym Komisja uznała, że finansowanie danego projektu inwestycyjnego ze środków publicznych skutkuje selektywnymi korzyściami ekonomicznymi dla zarządcy portu lotniczego w Gdyni. Przedmiotowe finansowanie publiczne przyznano również z zasobów państwowych i można je przypisać państwu. Ponadto zakłóca ono lub grozi zakłóceniem konkurencji i wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Ponieważ spełnione zostały wszystkie łączne kryteria pojęcia pomocy, Komisja uznała, że przedmiotowe finansowanie publiczne stanowiło pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
Zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym
(20)
Jeśli chodzi o drugą kwestię, Komisja wyraziła wątpliwość, czy pomoc inwestycyjną i operacyjną dla portu lotniczego w Gdyni można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym.
(21)
W kwestii pomocy inwestycyjnej Komisja podała w wątpliwość spełnienie wszystkich kryteriów pomocy inwestycyjnej dla portów lotniczych, określonych w wytycznych w sprawie lotnictwa z 2005 r. (12). W szczególności Komisja miała wątpliwości, czy dana inwestycja odpowiada jasno sprecyzowanym celom związanym ze wspólnym interesem, czy infrastruktura jest niezbędna i współmierna oraz czy oferuje zadowalające perspektywy użytkowania w średnim okresie. Ponadto Komisja miała wątpliwości, czy stopień wpływu na rozwój handlu nie jest sprzeczny z wspólnym interesem.
(22)
Jeśli chodzi o pomoc operacyjną w formie finansowania strat z działalności operacyjnej Portu Lotniczego Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. w pierwszych latach działalności, Komisja podała w wątpliwość możliwość objęcia takiej pomocy odstępstwem określonym w art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE. W szczególności Komisja miała wątpliwości, czy daną pomoc operacyjną można uznać za zgodną z wytycznymi w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007-2013 (13) (zwanymi dalej „WKPR”).
3. UWAGI ZGŁOSZONE PRZEZ POLSKIE WŁADZE
3.1. ZASTOSOWANIE TESTU PRYWATNEGO INWESTORA I ISTNIENIE POMOCY
(23)
Polskie władze podtrzymują swoje stanowisko w kwestii zgodności publicznego finansowania inwestycji na rzecz portu lotniczego w Gdyni z TPI, w związku z czym finansowanie takie nie stanowi pomocy państwa. W związku z tym polskie władze przywołują analizy TPI wykonane w odniesieniu do inwestycji w latach 2010-2012. Polskie władze stwierdzają, że w wyniku wszystkich analiz TPI stwierdzono dodatnią wartość bieżącą netto oraz wyższą od kosztu kapitału wewnętrzną stopę zwrotu (14) (zwaną dalej „IRR”).
3.1.1. Proces decyzyjny i poprawność metodologiczna analizy TPI
(24)
Polskie władze wyjaśniają, że rozmowy i prace związane z przekształceniem lotniska wojskowego w Gdyni/Kosakowie w cywilny port lotniczy zaczęto już w 2005 r. i wówczas prowadzono je z innymi partnerami (takimi jak port lotniczy w Gdańsku). Ponadto polskie władze wyjaśniają, że w 2007 r. Gdynia i Kosakowo utworzyły spółkę pod nazwą Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o., która od tamtego czasu odpowiada za daną inwestycję.
(25)
W trakcie postępowania polskie władze przedstawiły trzy analizy TPI wykonane przez PWC. Pierwszą analizę TPI (noszącą datę 16 lipca 2010 r., zwaną dalej „analizą TPI 2010”) wykonano w lipcu 2010 r. PWC wykonało dwie kolejne analizy TPI uaktualniające: w maju 2011 r. (nosząca datę 13 maja 2011 r., zwana dalej „uaktualnieniem TPI 2011” lub „analizą TPI 2011”) i w lipcu 2012 r. (nosząca datę 13 lipca 2012 r., zwana dalej „uaktualnieniem TPI 2012” lub „analizą TPI 2012”). Uaktualnienia te zawierają nowe prognozy w odniesieniu do przepływu pasażerów, zmiany dotyczące zakresu projektu, zmiany kwot inwestycji oraz zmiany w metodologii i podstawowych danych do obliczenia NPV (takie jak współczynnik beta i stopa dyskontowa). W listopadzie 2013 r. polskie władze przekazały jeszcze informację, że nowe źródła przychodu (tj. sprzedaż paliwa i świadczenie usług nawigacyjnych) zwiększą NPV projektu. Na dzień przyjmowania decyzji o wszczęciu postępowania polskie władze przedłożyły jedynie uaktualnienie TPI 2012.
(26)
Polskie władze objaśniają też harmonogram projektu inwestycji Gdyni i Kosakowa w port lotniczy w Gdyni. W tej kwestii polskie władze podkreślają, że proces inwestycyjny można podzielić na dwa etapy realizacji projektu:
(i) Etap pierwszy (2007-2009) obejmujący prace przygotowawcze i studia wykonalności z myślą o utworzeniu nowego portu lotniczego (odnosi się do etapu I opisanego w tabeli 1)
(27)
Polskie władze wyjaśniają, że w pierwszym etapie spółka utworzona przez Gdynię i Kosakowo realizowała zadania przygotowawcze (np. przygotowanie planu generalnego dla inwestycji, dokumentów koniecznych do otrzymania statusu zarządzającego portem lotniczym, sprawozdania na temat oddziaływania inwestycji na środowisko, dokumentacji projektowej itd.).
(28)
Polskie władze stoją na stanowisku, że w pierwszym etapie nie dokonano znaczących inwestycji kapitałowych, natomiast finansowanie publiczne przyznane zarządcy portu lotniczego było zgodne z zasadami pomocy de minimis (15). Polskie władze stwierdzają, że do dnia 26 czerwca 2009 r. zastrzyki kapitałowe w spółkę wyniosły w sumie 1,691 mln (około 423 000 EUR).
(ii) Etap drugi (od 2010 r.) obejmujący faktyczne przekształcenie portu lotniczego (odnosi się do etapów II-IV opisanych w tabeli 1)
(29)
Dalej polskie władze wyjaśniają, że pierwszy, przygotowawczy etap ukończono w 2010 r., po ukończeniu planu generalnego (16) i wykonaniu pierwszej analizy TPI 2010 dla portu lotniczego w Gdyni. Polskie władze zwracają uwagę na to, że ponieważ analiza TPI 2010 wykazała, iż inwestycje ze strony obu władz lokalnych byłyby realizowane na warunkach rynkowych (czyli nie stanowiłyby pomocy państwa), wspólnicy podnieśli kapitał zakładowy spółki do wysokości 6,05 mln PLN (ok. 1,5 mln EUR).
(30)
W analizie TPI 2010 NPV przedmiotowego projektu inwestycyjnego obliczono na podstawie metody wolnych przepływów pieniężnych przedsiębiorstwa (Free Cash Flow to the Firm, zwanej dalej „FCFF”) (17). Takie obliczenie NPV opiera się na założeniu, że wszystkie przewidziane w planie inwestycyjnym zastrzyki kapitałowe zostaną przekazane w celu realizacji projektu inwestycyjnego (18). Przy pomocy tej metody wyceny oblicza się w okresie objętym prognozą przepływy pieniężne dla wszystkich podmiotów zaangażowanych w kapitał przedsiębiorstwa (wspólników i właścicieli obligacji). Następnie prognozy dotyczące przepływów pieniężnych dyskontuje się o średni ważony koszt kapitału („WACC”) (19), aby otrzymać zdyskontowane przepływy pieniężne przedsiębiorstwa w okresie objętym prognozą. W kolejnym kroku oblicza się wartość końcową, stosując metodę wzrostu do nieskończoności (zakładającą stały wzrost na podstawie FCFF z ostatniego okresu objętego prognozą). Za podstawę NPV przyjmuje się sumę zdyskontowanych przepływów pieniężnych oraz wartości końcowej. W niniejszej sprawie w analizie TPI 2010 przedstawiono szacunki dla przepływów pieniężnych w okresie 2010-2040, stosując WACC w wysokości […] % (20). Przy zastosowaniu takich danych wejściowych w wyniku analizy ustalono zdyskontowane przepływy pieniężne w kwocie minus […] mln PLN ([…] mln EUR) dla okresu 2010-2040 oraz (zdyskontowaną) wartość końcową w kwocie około […] mln PLN ([…] mln EUR) (21). W związku z tym NPV całego projektu szacuje się na kwotę […] mln PLN (lub […] mln EUR).
(31)
Poniższy wykres (zob. wykres 1) przedstawia oczekiwane skumulowane zdyskontowane przepływy pieniężne w okresie objętym prognozą, czyli w latach 2010-2040, obliczone w ramach analizy TPI 2010.
Wykres 1
Skumulowane (rzeczywiste) zdyskontowane przepływy pieniężne (w PLN)
[…]
(32)
Polskie władze wyjaśniają, że dnia 29 lipca 2010 r. kapitał własny spółki zwiększono do kwoty 6,052 mln PLN (około 1,5 mln EUR). Polskie władze jednocześnie dodają, że chociaż analiza TPI nie wykazała, aby przedmiotowa inwestycja stanowiła pomoc państwa, to wspólnicy zaczęli przygotowywać zgłoszenie do Komisji, które miało zostać przedłożone wyłącznie ze względów podyktowanych pewnością prawa.
(33)
Ponadto polskie władze wyjaśniają, że w maju 2011 r. wykonano nową analizę TPI. Polskie władze informują, że analiza ta miała uaktualnić analizę TPI 2010 i wykonano ją z uwagi na postępujące przygotowania i dostępność dokładniejszych danych na temat planu inwestycji, jej terminarza i finansowania. Polskie władze wyjaśniają, że w okresie między przygotowaniem analizy TPI 2010 i analizy TPI 2011:
-
dnia 11 marca 2011 r. wspólnicy podpisali umowę określającą warunki finansowania inwestycji, dotyczące rozpoczęcia działalności przez cywilny port lotniczy. W umowie tej miasto Gdynia zobowiązało się do wniesienia w latach 2011-2013 łącznie 59 mln PLN. Gmina Kosakowo natomiast zobowiązała się do wniesienia w latach 2011-2040 wkładu niepieniężnego w postaci zamiany długu na udziały w kapitale własnym (jak przedstawiono w tabeli 2),
-
również dnia 11 marca 2011 r. spółka odpowiedzialna za utworzenie portu lotniczego w Gdyni zawarła z gminą Kosakowo umowę o dzierżawę gruntów (umożliwiającą doprecyzowanie zasięgu dzierżawionych gruntów, warunków płatności z tytułu dzierżawy, kwestii podatkowych itd.),
-
sprecyzowano i uaktualniono koszty inwestycji ujęte w planie inwestycji.
(34)
Polskie władze wyjaśniają, że analiza TPI 2011 wykazała też dodatnią NPV. Ponadto polskie władze informują, że na tej podstawie publiczni wspólnicy zarządcy portu lotniczego zrealizowali kolejne zastrzyki kapitałowe. Polskie władze zaznaczają, że w lipcu 2011 r. kapitał własny spółki zwiększono do kwoty 33,801 mln PLN (8,45 mln EUR), natomiast w kwietniu 2013 r. do kwoty 64,810 mln PLN (16,20 mln EUR).
(35)
W ramach analizy TPI 2011 zdyskontowane przepływy pieniężne obliczono, przyjmując za podstawę zdyskontowane przepływy pieniężne dla okresu objętego prognozą 2011-2040. Uaktualnione zdyskontowane przepływy pieniężne wyniosły (-[…]) mln PLN (-[…] mln EUR), wskazując tym samym większe straty, natomiast wartość końcowa spadła do […] mln PLN (około […] mln EUR). W związku z tym NPV zmniejszono do kwoty […] mln PLN (lub poniżej […] mln EUR). WACC zmniejszono do […] % (22), natomiast stopę stałego wzrostu z poziomu […] % obniżono do […] %.
(36)
Polskie władze informują, że w związku z nową sytuacją makroekonomiczną (kryzysem finansowym i spowolnieniem gospodarczym) projekt poddano w 2012 r. ponownej ocenie, w wyniku której wykonano nową analizę TPI (tj. analizę TPI 2012). Polskie władze informują, że do celów TPI 2012 wprowadzono następujące zmiany w stosunku do założeń dla poprzednich analiz TPI:
-
zmniejszono prognozowany ruch pasażerski w porcie lotniczym w Gdyni,
-
zmniejszono zakres inwestycji, co doprowadziło do zmniejszenia kosztów inwestycji o […] mln PLN ([…] mln EUR),
-
odstąpiono od pomysłu budowy głównego terminalu (oraz powiązanej rozbudowy infrastruktury drogowej i parkingu samochodowego), podjęto natomiast decyzję o zwiększeniu przepustowości terminalu lotnictwa ogólnego o […] % w drugim etapie inwestycji,
-
wskutek weryfikacji sytuacji na rynku zaszła konieczność zwiększenia kosztów inwestycji związanych z bezpieczeństwem o kwotę […] mln PLN ([…] mln EUR),
-
zmniejszenie zakresu inwestycji zaowocowało krótszym okresem zwrotu z inwestycji (w ujęciu nominalnym o […] lat, z […] lat i […] miesięcy do […] lat i […] miesięcy).
(37)
Polskie władze informują też, że w analizie TPI 2012 wprowadzono zmiany w metodologii, którą stosowano w poprzednich analizach TPI:
-
aby lepiej odzwierciedlić strukturę finansowania oraz koszty obsługi zadłużenia, metodę wolnych przepływów pieniężnych przedsiębiorstwa (zwaną dalej „FCFF”) zastąpiono metodą wolnych przepływów pieniężnych właścicieli kapitału własnego (dalej zwaną „FCFE”) (23),
-
w następstwie zmian na rynku finansowym (rynku papierów wartościowych) uaktualniono stopę procentową wolną od ryzyka i współczynnik beta. Ponadto z analizy porównawczej wyeliminowano spółki pozaeuropejskie. W ten sposób otrzymano nową stopę dyskontową,
-
stopę dyskontową do celów obliczenia NPV ustalono, opierając się przy tym na analizie porównywalnych spółek, obejmujących zarówno spółki lotniskowe, jak i spółki świadczące usługi w portach lotniczych (których wyniki finansowe są silnie skorelowane z wynikami finansowymi spółek lotniskowych) (24),
-
założono, że projekt będzie finansowany przede wszystkim ze środków pochodzących od wspólników, a dopiero potem ze źródeł zewnętrznych (kredyty obrotowe) oraz z przychodów operacyjnych.
(38)
W TPI 2012 zdyskontowane przepływy pieniężne obliczono na podstawie zdyskontowanych przepływów pieniężnych dla objętego prognozą okresu 2012-2030 (tj. okres objęty prognozą skrócono o 10 lat w stosunku do poprzedniego badania). Uaktualnione zdyskontowane przepływy pieniężne wyniosły (-[…] mln) PLN (około (-[…]) mln EUR), natomiast znacznie zwiększono wartość końcową, do kwoty […] mln PLN ([…] mln EUR). Następnie odjęto dotychczasową skapitalizowaną wartość inwestycji ([…] mln PLN). W związku z tym uaktualniona w 2012 r. NPV wyniosła […] mln PLN (lub […] mln EUR). W celu obliczenia NPV zastosowano koszt kapitału własnego na poziomie […] % (25), a stopę stałego wzrostu dla wartości końcowej ponownie zmniejszono, z […] % do […] %.
(39)
Polskie władze podkreślają, że analiza TPI 2012 nadal dawała pozytywne wyniki i zaowocowała kolejnymi zastrzykami kapitałowymi ze strony wspólników. Polskie władze poinformowały, że do kwietnia 2013 r. kapitał spółki zwiększył się do kwoty 91,310 mln EUR (22,8 mln EUR) i w 2013 r. nie zmienił się, zgodnie z sumarycznym podsumowaniem przedstawionym w tabeli 3.
Tabela 3
Podwyższanie kapitału zarządcy portu lotniczego w Gdyni przez Gdynię i Kosakowo
Data postanowienia o wpisie do KRS
Data uchwały o podwyższeniu kapitału
Nazwa ws półnika
Przedmiot podjętej uchwały
Wartość udziałów
Kapitał zakładowy
Całkowity udział w łącznych podwyższeniach kapitału do końca 2013 r.
(młn PLN)
(młn PLN)
28.8.2007
23.7.2007
Gdynia
utworzenie nowych udziałów
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007
23.7.2007
Kosakowo
utworzenie nowych udziałów
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008
6.12.2007
Gdynia
utworzenie nowych udziałów
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008
6.12.2007
Kosakowo
utworzenie nowych udziałów
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008
21.7.2008
Gdynia
utworzenie nowych udziałów
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
404 udziały gminy Gdynia umorzono bez rekompensaty dla wspólnika
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
utworzenie nowych udziałów
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010
29.7.2010
Gdynia
utworzenie nowych udziałów
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011
7.6.2011
Gdynia
utworzenie nowych udziałów
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011
26.7.2011
Kosakowo
utworzenie nowych udziałów
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012
5.4.2012
Gdynia
utworzenie nowych udziałów
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012
5.4.2012
Kosakowo
utworzenie nowych udziałów
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013
8.4.2013
Gdynia
utworzenie nowych udziałów
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013
8.4.2013
Kosakowo
utworzenie nowych udziałów
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013
25.4.2013
Gdynia
utworzenie nowych udziałów
20,031
91,310
100,00 %
Źródło:
informacje dostarczone przez polskie władze.
(40)
Polskie władze stwierdzają w podsumowaniu, że chociaż władze lokalne podjęły wstępne kroki na rzecz utworzenia portu lotniczego w Gdyni już w 2005 r., to projekt nabrał ostatecznego kształtu dopiero w chwili opracowania planu generalnego i sporządzenia pierwszej wersji analizy TPI, czyli w 2010 r. Polskie władze wyjaśniają, że potem w projekcie wprowadzono znaczące zmiany, jeśli chodzi o jego pierwotne założenia, wskutek zmiany sytuacji zewnętrznej. Polskie władze utrzymują, że wspólnicy publiczni podjęli ostateczną decyzję o wdrożeniu i ostatecznym kształcie projektu w 2012 r. Polskie władze podkreślają też, że każda z trzech wersji TPI potwierdziła rentowność projektu i udowodniła możliwość realizacji projektu przez prywatnego inwestora.
(41)
W kwestii scenariusza alternatywnego polskie władze utrzymują, że zgodnie z prawem krajowym gmina Kosakowo mogła wykorzystać grunt, na którym znajduje się port lotniczy w Gdyni, wyłącznie w celu utworzenia nowego cywilnego portu lotniczego. Polskie władze wyjaśniają, że grunty, na których znajduje się port lotniczy, wydzierżawiono gminie Kosakowo na okres 30 lat. Ponadto polskie władze informują, że umowa dzierżawy zobowiązuje Kosakowo do wydzierżawienia gruntów wyłącznie podmiotowi odpowiedzialnemu za utworzenie lub funkcjonowanie cywilnego portu lotniczego. Polskie władze utrzymują, że w przypadku niewydzierżawienia przez gminę Kosakowo danego gruntu na potrzeby utworzenia cywilnego portu lotniczego w terminie 6 miesięcy lub wykorzystania tego gruntu do innych celów lub niepodjęcia działalności przez port lotniczy w terminie 3 lat, grunt ten mogłoby przejąć państwo. Scenariusz, w którym grunty pod port lotniczy w Gdyni byłyby wykorzystane lub wydzierżawione w innym celu niż na potrzeby lotnictwa, był niemożliwy, w związku z czym nie można by go wykorzystać do ustalenia scenariusza alternatywnego.
3.1.2. Wiarygodność podstawowych założeń do celów TPI 2012
Prognozy dotyczące ruchu pasażerskiego i prognoza przychodów
(42)
Polskie władze wyjaśniają, że planowane stawki opłat lotniskowych oparto na ogólnie dostępnych stawkach stosowanych przez inne porty lotnicze, tak aby nie zakłócać funkcjonowania rynku i jednocześnie zapewnić odpowiedni poziom rentowności projektu na podstawie prognozowanego ruchu pasażerskiego. Zdaniem polskich władz opłaty nie odbiegają zbytnio od standardowych opłat, pobieranych przez małe porty lotnicze. W szczególności zaznaczają one, że dwa nowo otwarte regionalne porty lotnicze w Modlinie i Lublinie stosują standardowe opłaty lotniskowe, zbliżone do opłat prognozowanych w analizie TPI dla portu lotniczego w Gdyni.
(43)
Odpowiadając na uwagę Komisji, że opłaty prognozowane dla portu lotniczego w Gdyni (25 PLN (5,25 EUR) w pierwszych 2 latach i następnie 40 PLN (10 EUR) za każdego odlatującego pasażera) są wyższe od uwzględniających zniżkę opłat stosowanych w porcie lotniczym w Gdańsku (24 PLN (5 EUR) za pasażera odlatującego samolotem linii niskokosztowych w przypadku lotów na trasach międzynarodowych obsługiwanych co najmniej 2 razy w tygodniu; 12,50 PLN (3,1 EUR) w przypadku lotów krajowych), polskie władze zwracają uwagę, że w planie operacyjnym uwzględniono średni poziom opłat dla całego okresu objętego prognozą (2014-2030), mając na uwadze fakt, że opłaty w porcie lotniczym w Gdańsku w perspektywie długoterminowej będą musiały wzrosnąć z uwagi na lepsze standardy obsługi w tym porcie lotniczym.
(44)
Ponadto polskie władze zaznaczają, że ujęta w projekcie marża zysku, zmieniona (nieco wyższa) prognoza dotycząca ruchu lotniczego oraz udział wojska w niektórych kosztach operacyjnych powinny umożliwić portowi lotniczemu w Gdyni utrzymanie zmniejszonych opłat pasażerskich na dłużej (niższe opłaty można by stosować do końca 2021 r.), zapewniając jednocześnie dodatnią NPV dla wspólników publicznych.
(45)
Polskie władze utrzymują również, że uaktualniona (w marcu 2013 r.) prognoza dotycząca ruchu pasażerskiego na Pomorzu zakłada większy ruch od tego, który założono w analizie TPI 2012. Według najnowszych danych liczbowych ruch w porcie lotniczym w Gdyni w 2030 r. wyniesie 1 149 978, a nie 1 083 746. Dla całego Pomorza prognozuje się wzrost przepływu pasażerów w 2030 r. z 7,8 mln do 9 mln osób.
(46)
Zdaniem polskich władz przytoczone dane liczbowe potwierdzają rentowność współistnienia portów lotniczych w Gdańsku i Gdyni oraz ich wspólnego funkcjonowania na rynku pomorskim. Polskie władze uważają, że nawet w przypadku zwiększenia przepustowości portu lotniczego w Gdańsku do 7 mln podróżnych, na rozwijającym się rynku lotniczym Pomorza jest miejsce dla jednego więcej małego regionalnego portu lotniczego (o przepustowości 1 mln), którego usługi będą miały charakter uzupełniający w stosunku do usług świadczonych przez port lotniczy w Gdańsku.
Tabela 4
Porównanie prognoz dotyczących przepływu pasażerów pochodzących z analizy TPI 2012 z prognozami uaktualnionymi (marzec 2013 r.) dla portu lotniczego w Gdyni
Rok
Ruch handlowy
Ruch handlowy
Lotnictwo ogólne
Liczba pasażerów (000)
Operacje lotnicze
Operacje lotnicze
Prognoza TPI 2012
Prognoza uaktualniona
Prognoza TPI 2012
Prognoza uaktualniona
Prognoza TPI 2012
Prognoza uaktualniona
Ogółem
Ogółem
Ogółem
Ogółem
Ogółem
Ogółem
2009
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2011
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2013
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2014
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2015
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2016
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2017
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2018
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2019
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2020
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2021
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2022
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2023
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2024
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2025
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2026
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2027
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2028
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2029
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2030
1 083 746
1 149 978
[…]
[…]
[…]
[…]
Źródło:
na podstawie informacji dostarczonych przez polskie władze.
Koszty operacyjne (zachęty dla linii lotniczych, koszty związane z działalnością wojskową w porcie lotniczym)
(47)
Polskie władze wyjaśniają, że w analizie TPI uwzględniono działania marketingowe i promocyjne, szacując:
(i)
koszty operacyjne, szacowane na podstawie dostępnych sprawozdań finansowych wszystkich dużych portów lotniczych w Polsce;
(ii)
inne koszty w podziale na rodzaje, prognozowane dla portu lotniczego w Gdyni na konserwatywnie wysokim poziomie, również z uwzględnieniem odpowiednich kosztów w innych portach lotniczych.
(48)
Polskie władze informują też, że w analizie TPI założono, iż wszystkie koszty operacyjne ponosi inwestor, nie uwzględniając przy tym żadnego udziału w kosztach operacyjnych wojska, będącego użytkownikiem lotniska. Polskie władze utrzymują, że podział kosztów operacyjnych związanych z użytkowaniem wspólnej infrastruktury założono […] do liczby cywilnych i wojskowych operacji lotniczych. Ponadto polskie władze wyjaśniają, że koszty remontów i napraw będą […]. Polskie władze podkreślają, iż przyjęcie zasad współużytkowania lotniska (jeszcze nieuzgodnionych formalnie z wojskiem będącym jego użytkownikiem) doprowadzi do przynajmniej […] spadku kosztów zawiązanych z usługami obcymi i wynagrodzeniami. Zdaniem polskich władz uwzględnienie tego czynnika w analizach TPI zaowocowałoby większą prognozowaną rentownością projektu.
Długoterminowa stopa wzrostu
(49)
Polskie władze wyjaśniają, że zakładana w TPI stopa wzrostu na poziomie […] % odnosi się do wartości końcowej wyrażonej nominalnie.
(50)
Ponadto polskie władze informują, że stopa wzrostu na poziomie […] % jest współmierna do celu inflacyjnego Polski, wyznaczonego przez Radę Polityki Pieniężnej (organ decyzyjny Narodowego Banku Polskiego). Polskie władze zaznaczają, że według najnowszej prognozy Międzynarodowego Funduszu Walutowego z lipca 2013 r. wzrost PKB Polski w 2014 r. ma sięgnąć 2,2 %, 3 % w 2015 r., 3,3 % w 2017 r. i 3,8 % w 2018 r.
Aktualizacja z listopada 2013 r.
(51)
W listopadzie 2013 r. polskie władze poinformowały, że zarządca portu właśnie otrzymał decyzje administracyjne z Urzędu Celnego i Urzędu Regulacji Energetyki zezwalające mu na bezpośrednią sprzedaż paliwa statkom powietrznym. Sprzedaż paliwa przez zarządcę portu miałaby stanowić źródło dodatkowych dochodów, poprawiające wynik finansowy w planie operacyjnym.
(52)
Według polskich władz wszystkie przeprowadzane dotychczas analizy TPI przewidywały sprzedaż paliwa przez operatora zewnętrznego. Sprzedaż paliwa przez zarządcę portu lotniczego zwiększyłaby marżę zysku przedsiębiorstwa z tytułu tej działalności z […] PLN ([…] EUR) za litr (w przypadku paliwa sprzedawanego przez operatora zewnętrznego) do […] PLN ([…] EUR) za litr (w przypadku sprzedaży paliwa bezpośrednio przez zarządcę portu).
(53)
Polskie władze uważają, że te dodatkowe dochody mogłyby poprawić wynik przedstawiony w aktualizacji TPI z 2012 r. Polskie władze zaznaczają, że oczekuje się tym samym, iż NPV projektu wzrośnie z […] mln PLN ([…] mln EUR) do […] mln PLN ([…] mln EUR). Polskie władze wyjaśniają dodatkowo, że wewnętrzna stopa wzrostu wzrosłaby z […] % do […] %.
(54)
Polskie władze argumentują, że alternatywnie dodatkowe dochody pozwoliłyby ograniczyć w perspektywie długoterminowej opłaty lotniskowe ponoszone przez linie lotnicze.
(55)
Polskie władze potwierdziły, że samodzielna sprzedaż paliwa nie została uwzględniona w przeprowadzonych analizach TPI w wyniku zastosowania ostrożnego podejścia. W czasie gdy testy te były przeprowadzane, operator portu lotniczego nie posiadał wymaganych zezwoleń ani nie dysponował gwarancjami, że będzie w stanie jakiekolwiek z nich uzyskać.
(56)
Dodatkowo polskie władze poinformowały, że przedsiębiorstwo zamierza świadczyć liniom lotniczym usługi nawigacyjne (w miejsce Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej). Polskie władze zaznaczają, że pozwoliłoby to ograniczyć opłatę końcową uiszczaną przez linie lotnicze (obecnie płaconą na rzecz Agencji) i w ten sposób wzrosłaby atrakcyjność portu lotniczego w Gdyni dla linii lotniczych. W konsekwencji zarządca portu mógłby oferować liniom lotniczym bardziej konkurencyjne opłaty lotniskowe niż sąsiednie lotniska.
3.2. OCENA ZGODNOŚCI POMOCY Z RYNKIEM WEWNĘTRZNYM
3.2.1. Pomoc inwestycyjna
(57)
Według polskich władz spełniono wszystkie kryteria dotyczące zgodności dla pomocy inwestycyjnej dla portów lotniczych, określone w wytycznych w sprawie lotnictwa z 2005 r.
Realizacja jasno określonego celu związanego ze wspólnym interesem
(58)
Polskie władze utrzymują, że utworzenie portu lotniczego w Gdyni, stanowiącego element systemu transportowego Pomorza, optymalizuje wykorzystanie istniejącej infrastruktury i pozytywnie wpłynie na rozwój regionalny, szczególnie za sprawą większej liczby miejsc pracy w portach lotniczych, dochodu z łańcucha dostaw dla rynku lotnictwa oraz rozwoju turystyki.
(59)
Polskie władze odwołują się do „Regionalnej strategii rozwoju transportu w województwie pomorskim na lata 2007-2020”, którą oparto na prognozach dotyczących ruchu lotniczego w regionie i w której uznano potrzebę wybudowania węzła ściśle współpracujących ze sobą portów lotniczych, zaspokajających potrzeby ludności zamieszkującej obszar Trójmiasta (26).
(60)
Według polskich władz podstawowymi argumentami przemawiającymi za budową węzła lotniczego w rejonie Trójmiasta są: zwiększenie ruchu lotniczego w Polsce, wyczerpane możliwości zwiększenia przepustowości portu lotniczego w Gdańsku oraz rozciągnięcie się aglomeracji na odległość blisko 60 km (włączając miasta Tczew i Wejherowo, odległość ta wzrasta do ponad 100 km). Polskie władze utrzymują, że chociaż wskutek rozbudowy terminalu przepustowość portu lotniczego w Gdańsku wynosi obecnie około 5 mln podróżnych, to według niektórych prognoz dotyczących ruchu lotniczego ruch pasażerski może w 2035 r. przekroczyć 6 mln. Z jednej strony, polskie władze stwierdziły w przekazanych uwagach, że ograniczenia w zakresie ochrony środowiska oraz rozwój obszarów mieszkalnych w sąsiedztwie portu lotniczego w Gdańsku zawężają perspektywy na jego dalszą rozbudowę. Z drugiej strony, w uwagach przekazanych w dniu 6 grudnia 2012 r. polskie władze stwierdziły, powołując się na plan generalny portu lotniczego w Gdańsku, że nie ma żadnych ograniczeń dotyczących rozbudowy portu lotniczego w Gdańsku.
(61)
Polskie władze stwierdzają, że budowę węzła lotniczego na obszarze Trójmiasta z portem lotniczym w Gdyni, który ma pełnić funkcję lotniska rezerwowego, zapasowego (lądowanie w porcie lotniczym w Gdyni jest możliwe w około 80 % przypadków, gdy zachmurzenie i widzialność uniemożliwiają lądowanie w porcie lotniczym w Gdańsku), dodatkowo uzasadniają względy bezpieczeństwa operacji lotniczych.
(62)
I w końcu polskie władze utrzymują, że rozwój portu lotniczego w Gdyni pokrywa się z celami ujętymi w krajowych i regionalnych dokumentach strategicznych dotyczących rozwoju infrastruktury lotniczej w Polsce. Polskie władze wyjaśniają, że rozwój portu lotniczego w Gdyni ma według planów pozytywnie wpłynąć na rozwój regionu Pomorza i wykorzystanie istniejącej infrastruktury wojskowej, natomiast sam port lotniczy ma pełnić funkcję uzupełniającą dla portu lotniczego w Gdańsku.
Konieczność zapewnienia infrastruktury i jej współmierność
(63)
Polskie władze utrzymują, że infrastruktura jest niezbędna i współmierna do wskazanego celu z uwagi na niewielką skalę operacji lotniczych (1,55 % udział w polskim rynku lotniczym w 2030 r.), prognozy dotyczące ruchu pasażerskiego niewspółmiernego do możliwości rozbudowy portu lotniczego w Gdańsku, atrakcyjność regionu pod względem turystycznym oraz prognozowany wysoki wskaźnik rozwoju regionu Pomorza.
(64)
Polskie władze uwydatniają strategiczną rolę, jaką lotnisko wojskowe w Gdyni pełni w przedmiotowym regionie, zwracając uwagę na fakt, że wykorzystanie istniejącej infrastruktury minimalizuje koszty inwestycji oraz maksymalizuje pozytywny wpływ na rozwój regionalny.
(65)
Polskie władze zaznaczają również, że zminimalizowanie kosztów inwestycji i zwiększenie jej skuteczności zawdzięcza się wdrożeniu takich rozwiązań technicznych jak, przykładowo, budowa terminalu lotnictwa ogólnego na potrzeby zarówno lotnictwa ogólnego, jak i ruchu pasażerskiego, umiejscowienie większości służb obsługujących port lotniczy (straż graniczna, służba celna, policja, jednostka straży pożarnej, zarząd) w jednym budynku oraz dostosowanie innych istniejących obiektów w celu optymalizacji ich wykorzystania. Ponadto koszty operacyjne związane z użytkowaniem infrastruktury będą dzielone z wojskiem.
Zadowalające perspektywy użytkowania w średnim okresie
(66)
Polskie władze zwracają uwagę na zadowalające perspektywy użytkowania portu lotniczego w Gdyni w średnim okresie, wynikające z prognozowanego wzrostu PKB dla regionu Pomorza, wyższego od oczekiwanego średniego wzrostu PKB Polski i Unii, atrakcyjności regionu pod względem turystycznym, statusu regionu jako ośrodka inwestycji zagranicznych oraz z prognozowanego wzrostu ruchu lotniczego.
(67)
Polskie władze podkreślają, że planowana współpraca z portem lotniczym w Gdańsku oraz komplementarność usług oferowanych przez oba porty lotnicze (port lotniczy w Gdyni będzie obsługiwał przede wszystkim lotnictwo ogólne) dodatkowo umacniają średnio- i długoterminowe perspektywy dla portu lotniczego w Gdyni.
(68)
Ponadto polskie władze wyjaśniają, że przedmiotowy port lotniczy ma również plany w zakresie rozwoju specjalistycznej działalności w dziedzinie lotnictwa na swoim terenie, takiej jak, przykładowo, produkcja prostych części serwisowych, naprawa elementów statków powietrznych lub produkcja innych podzespołów/produktów, dostarczanych zgodnie z modelem „dokładnie na czas”.
(69)
Polskie władze zaznaczają, że innym dowodem potwierdzającym atrakcyjność przedmiotowego projektu jest list intencyjny, podpisany przez bank komercyjny i wyrażający gotowość tego banku do przystąpienia do rozmów na temat finansowania inwestycji w port lotniczy w Gdyni.
Wpływ na rozwój handlu sprzeczny ze wspólnym interesem
(70)
Z uwagi na fakt, że port lotniczy w Gdyni ma mieć niewielki udział w rynku (i obsługiwać mniej niż 1 mln pasażerów rocznie), polskie władze uważają, że wpływ przedmiotowego projektu na wymianę handlową nie pozostaje w sprzeczności ze wspólnym interesem. W związku z prognozowanym wzrostem ruchu lotniczego polskie władze przewidują, że porty lotnicze w Gdańsku i Gdyni będą tworzyły współpracujący węzeł lotniczy, obsługujący obszar Trójmiasta i oferujący wzajemnie się uzupełniające usługi.
(71)
Polskie władze podkreślają, że port lotniczy w Gdyni nie będzie stanowił konkurencji dla portu lotniczego w Gdańsku, ponieważ będzie się koncentrował na usługach dla sektora lotnictwa ogólnego (usługi konserwacji, napraw i remontów, akademia lotnicza) i współpracy z portem morskim w Gdyni.
(72)
Ponadto polskie władze utrzymują, że obsługa lotów czarterowych i linii niskokosztowych w porcie lotniczym w Gdyni nie będzie się odbywała kosztem portu lotniczego w Gdańsku, lecz wynikała będzie z ogólnego wzbogacenia się ludności i zwiększenia jej mobilności. Polskie władze zaznaczają, że biorąc pod uwagę tempo rozwoju portu lotniczego w Gdańsku oraz charakter operacji lotniczych w tym porcie istnieje ryzyko konieczności ograniczenia w niedługim czasie lub w perspektywie długoterminowej liczby lotów obsługiwanych przez ten port lotniczy. Polskie władze informują, że wnioski te przedstawiono w sprawozdaniu z oceny oddziaływania projektu na środowisko, zatytułowanym „Rozbudowa Portu Lotniczego Gdańsk im. Lecha Wałęsy”.
(73)
Polskie władze wyjaśniają, że inwestycja w port lotniczy w Gdyni może ograniczyć finansowe i społeczne koszty, które trzeba będzie ponieść w razie ograniczenia działalności portu lotniczego w Gdańsku. Polskie władze zaznaczają, że przejęcie części ruchu lotniczego portu lotniczego w Gdańsku przez port lotniczy w Gdyni zaowocuje lepszym wykorzystaniem potencjału obu lotnisk.
Konieczność pomocy oraz efekt zachęty
(74)
Polskie władze utrzymują, że spółka nie realizowałaby projektu bez publicznego finansowania. Polskie władze zwracają uwagę na fakt, że pomoc ograniczono do minimum, natomiast koszty projektu zmniejszono i zoptymalizowano za sprawą wykorzystania istniejącej infrastruktury wojskowej.
(75)
W opinii władz polskich zastrzyki kapitałowe na rzecz realizacji projektu portu lotniczego w Gdyni są konieczne i ograniczone do minimum, czego dowodzi:
(i)
wewnętrzna stopa zwrotu projektu w wysokości […] %, jedynie niewiele wyższa od stopy dyskontowej (koszt kapitału własnego), która wynosi […] % (na podstawie analizy TPI 2012);
(ii)
prognozowana w ramach projekcji finansowych konieczność zaciągnięcia kredytu obrotowego na działalność operacyjną portu lotniczego, bez którego spółka mogłaby stracić płynność;
(iii)
fakt, iż całkowite finansowanie z kapitału własnego jest niższe od całkowitych nakładów inwestycyjnych (finansowanie z kapitału własnego stanowi mniej niż […] całkowitych kosztów pieniężnych w okresie objętym prognozą, włącznie z całkowitymi nakładami inwestycyjnymi).
(76)
Ponadto polskie władze wyjaśniają proporcjonalność przedmiotowego środka pomocy, porównując finansowanie pomocy ze środków publicznych (około 148 mln PLN w ujęciu realnym) z inwestycją od podstaw (Port Lotniczy Lublin-Świdnik, którego dotychczasowa budowa kosztowała około 420 mln PLN netto) i inwestycją na bazie lotniska wojskowego (Port Lotniczy Warszawa-Modlin, którego dotychczasowa budowa kosztowała w przybliżeniu 454 mln PLN).
3.2.2. Pomoc operacyjna
(77)
Polskie władze utrzymują, że projekt spełnia kryteria zgodności, które można stosować do regionu objętego zakresem art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE, uwzględnione w wytycznych sprawie krajowej pomocy regionalnej. Zdaniem polskich władz pomoc operacyjna dla projektu:
(i)
jest przeznaczona na sfinansowanie części wstępnie określonych wydatków;
(ii)
ogranicza się do niezbędnego minimum i została przyznana tymczasowo (pomoc na koszty operacyjne przyznano w stopniu koniecznym do uruchomienia portu lotniczego i na czas potrzebny na to uruchomienie, tj. do końca 2018 r.);
(iii)
jest degresywna i zmniejsza się z […] % nakładów inwestycyjnych w 2013 r. do […] % w 2018 r.;
(iv)
jest przeznaczona na realizację celów projektu w zakresie rozwoju regionalnego i zmniejszenia istniejących ograniczeń. Polskie władze utrzymują, że mając na uwadze wielkość pomocy w stosunku do jej korzystnych efektów dla rozwoju Pomorza, pomoc tę trzeba uznać za proporcjonalną.
(78)
Ponadto polskie władze podkreślają, że pomoc jest przeznaczona dla małego portu lotniczego o maksymalnej rocznej przepustowości w liczbie 1 mln podróżnych, w związku z czym ryzyko zakłócenia konkurencji i osiągnięcia skutku sprzecznego ze wspólnym interesem jest minimalne, zwłaszcza w kontekście planowanej współpracy portów lotniczych w Gdyni i Gdańsku oraz komplementarnego charakteru tej współpracy.
(79)
Polskie władze również zaznaczają, że prowadzone aktualnie negocjacje z wojskowym użytkownikiem lotniska i jego udział w kosztach operacyjnych portu lotniczego zmniejszą straty i koszty operacyjne spółki.
4. UWAGI PRZEDSTAWIONE PRZEZ STRONY TRZECIE
(80)
Komisja nie otrzymała żadnych uwag od zainteresowanych stron w następstwie opublikowania decyzji o wszczęciu postępowania przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE w odniesieniu do finansowania przyznanego spółce Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. przez Gdynię i Kosakowo.
5. OCENA
5.1. ISTNIENIE POMOCY PAŃSTWA
(81)
Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE „…wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”.
(82)
Kryteria określone w art. 107 ust. 1 TFUE mają charakter łączny. Aby zatem stwierdzić, że dany środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, spełnione muszą zostać wszystkie wskazane poniżej warunki. Mianowicie wsparcie finansowe powinno:
(i)
zostać przyznane przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych;
(ii)
sprzyjać niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów;
(iii)
zakłócać lub grozić zakłóceniem konkurencji; oraz
(iv)
wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
5.1.1. Działalność gospodarcza i pojęcie przedsiębiorstwa
(83)
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Komisja musi w pierwszej kolejności ustalić, czy Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. jest przedsiębiorstwem w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Pojęcie przedsiębiorstwa obejmuje każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą, niezależnie od jego statusu prawnego i sposobu jego finansowania (27). Za działalność gospodarczą uznaje się każdą działalność polegającą na oferowaniu towarów lub usług na danym rynku (28).
(84)
W wyroku w sprawie portu lotniczego Lipsk-Halle Trybunał Sprawiedliwości potwierdził, że eksploatacja portu lotniczego w celach komercyjnych oraz budowa infrastruktury lotniskowej stanowi działalność gospodarczą (29). W momencie podjęcia przez operatora portu lotniczego działalności gospodarczej poprzez świadczenie usług portu lotniczego za wynagrodzeniem, takiego operatora, niezależnie od jego statusu prawnego lub sposobu finansowania, uznaje się za przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, zatem postanowienia Traktatu dotyczące pomocy państwa mogą stosować się do korzyści przyznawanych przez państwo lub z zasobów państwowych takiemu operatorowi (30).
(85)
W tym względzie Komisja odnotowuje, że obiekty infrastrukturalne będące przedmiotem niniejszej decyzji mają być eksploatowane na zasadach komercyjnych przez zarządcę portu lotniczego - Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. Ponieważ zarządca portu lotniczego będzie pobierał od jego użytkowników opłaty z tytułu korzystania ze wspomnianych obiektów infrastrukturalnych, należy uznać, że obiekty te nadają się do eksploatacji do celów komercyjnych. Z powyższego wynika, że podmiot eksploatujący przedmiotowe obiekty infrastrukturalne jest przedsiębiorstwem w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
(86)
Nie każdy rodzaj działalności wykonywanej przez zarządcę portu lotniczego ma jednak charakter gospodarczy (31).
(87)
Trybunał Sprawiedliwości (32) orzekł, że działania wchodzące zwykle w zakres kompetencji państwa w wykonywaniu jego prerogatyw władzy publicznej nie mają charakteru gospodarczego i nie wchodzą w zakres stosowania przepisów dotyczących pomocy państwa. Do takich działań zalicza się np. działania związane z bezpieczeństwem, kontrolą ruchu lotniczego, policją, służbą celną itp. Finansowanie musi ograniczać się wyłącznie do kwoty niezbędnej do zrekompensowania kosztów generowanych przez te działania i nie może być wykorzystywane do pokrycia kosztów związanych z prowadzeniem innego rodzaju działalności gospodarczej (33).
(88)
Dlatego też finansowanie działań wchodzących w zakres misji publicznej lub finansowanie infrastruktury bezpośrednio związanej z tymi działaniami zasadniczo nie stanowi pomocy państwa (34). Działalności w porcie lotniczym, takiej jak kontrola ruchu lotniczego, policja, służba celna, straż pożarna, realizacja zadań koniecznych w celu zapewnienia ochrony lotnictwa cywilnego przed bezprawną ingerencją, jak również inwestycji w infrastrukturę i sprzęt konieczne do realizacji takich zadań, zasadniczo nie uważa się za działalność o charakterze gospodarczym (35).
(89)
Jednak finansowanie publiczne działalności o charakterze niegospodarczym ściśle związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej nie może prowadzić do nieuzasadnionej dyskryminacji między liniami lotniczymi i zarządcami portów lotniczych. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, zwalnianie przez organy publiczne przedsiębiorstw z kosztów nieodłącznie związanych z ich działalnością gospodarczą uznaje się za korzyść (36). Jeśli zatem dany porządek prawny przewiduje, że normalną praktyką jest ponoszenie przez linie lotnicze lub zarządców portów kosztów pewnych usług, podczas gdy niektóre linie lotnicze lub zarządcy portów, świadczący te same usługi w imieniu tych samych organów publicznych, nie muszą ponosić takich kosztów, wówczas istnieje możliwość, że ci ostatni odnoszą korzyść, nawet jeśli takie usługi same w sobie uznaje się za działalność o charakterze niegospodarczym. Konieczna jest zatem analiza ram prawnych obowiązujących danego operatora portu lotniczego, aby ocenić, czy przedmiotowe ramy prawne nakładają na zarządców portu lub na linie lotnicze obowiązek ponoszenia kosztów prowadzenia niektórych rodzajów działalności, które same w sobie mogą być uznane za działalność o charakterze niegospodarczym, a które są jednak nieodłącznie związane z prowadzeniem działalności o charakterze gospodarczym.
(90)
Mimo że działalność, o której mowa w motywie 88, może być uznana za działalność o charakterze niegospodarczym, Komisja zauważa, że zgodnie z polskim prawem (37) zarządcy portów mają obowiązek finansowania z własnych środków obiektów i urządzeń lotniska niezbędnych do wykonywania tej działalności.
(91)
Komisja uważa zatem, że finansowanie publiczne przekazane zarządcy portu lotniczego w Gdyni przeznaczone na wspomniane wyżej obiekty i urządzenia zwalnia go z kosztów nieodłącznie związanych z jego działalnością gospodarczą (zob. pkt 5.1.3). W związku z tym Komisja przyjmuje, że w obliczeniach rentowności przedmiotowej inwestycji należy uwzględnić również kapitał przeznaczony na te obiekty i urządzenia. W ten sposób Komisja stosuje podejście, które prawidłowo zastosowały polskie władze w analizach TPI.
5.1.2. Zasoby państwowe i możliwość ich przypisania państwu
(92)
Pojęcie pomocy państwa obejmuje każdą korzyść przyznaną z zasobów państwowych przez samo państwo lub przez organ pośredniczący na podstawie udzielonych mu uprawnień (38). Zasoby władz lokalnych stanowią, na potrzeby stosowania art. 107 TFUE, zasoby państwowe (39). W omawianym przypadku zastrzyki kapitałowe na rzecz Portu Lotniczego Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. pochodzą z budżetów dwóch organów władzy lokalnej, miasta Gdyni i gminy Kosakowo. Komisja uznaje zatem, że zasoby przedmiotowych gmin stanowiły zasoby państwowe.
(93)
Dlatego też Komisja stwierdza, że inwestycje są finansowane z zasobów państwowych i można je przypisać państwu.
5.1.3. Korzyść ekonomiczna
(94)
Komisja zauważa, że polskie władze, z jednej strony, argumentują, że zastrzyki kapitałowe spełniają kryteria TPI, zaś z drugiej strony, są zdania, iż pomoc jest zgodna z rynkiem wewnętrznym, ponieważ bez finansowania publicznego operator portu lotniczego nie podjąłby inwestycji.
(95)
Aby ustalić w niniejszej sprawie, czy przedmiotowy środek przyznaje spółce Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. korzyść, której nie mogłaby ona uzyskać w normalnych warunkach rynkowych, Komisja musi porównać postępowanie wspólników publicznych zarządcy portu lotniczego z postępowaniem prywatnego inwestora dążącego do uzyskania rentowności w perspektywie długoterminowej (40).
(96)
W ocenie należy pominąć wszelkie pozytywne skutki dla gospodarki regionu, w którym położony jest port lotniczy, zgodnie z wyjaśnieniem Trybunału, że właściwym pytaniem w kontekście stosowania analizy TPI jest to, czy „biorąc pod uwagę prawdopodobieństwo uzyskania zwrotu z inwestycji i pomijając wszelkie kwestie społeczne, sektorowe oraz kwestie związane z polityką regionalną, udziałowiec prywatny zdecydowałby się w podobnych okolicznościach subskrybować przedmiotowy kapitał” (41).
(97)
Polskie władze twierdzą, że przedmiotowe środki nie przyznają korzyści ekonomicznej zarządcy portu lotniczego w Gdyni, ponieważ są zgodne z TPI. Jak opisano w pkt 3.1, na poparcie tego twierdzenia polskie władze przedstawiły wyniki analiz TPI wykonanych przez PWC (42). W listopadzie 2013 r. polskie władze poinformowały ponadto, że nowe źródła przychodów (tj. sprzedaż paliwa, usługi nawigacyjne) zwiększą NPV projektu. W chwili podjęcia decyzji o wszczęciu postępowania polskie władze przedłożyły jedynie uaktualnienie TPI 2012.
(98)
Mimo że zgodnie z umową wspólników z 2011 r. miasto Gdynia i gmina Kosakowo zobowiązały się do wnoszenia wkładów gotówkowych i bezgotówkowych w celu finansowania projektu inwestycyjnego do 2040 r., polskie władze utrzymują, że dla oceny zgodności zastrzyków kapitałowych z rynkiem znaczenie ma tylko uaktualnienie TPI 2012 oraz późniejsze informacje o dodatkowych strumieniach przychodów.
(99)
W wyroku w sprawie Stardust Marine Trybunał orzekł, że „[…] w celu ustalenia, czy państwo zachowało się jak ostrożny inwestor działający w warunkach gospodarki rynkowej, należy usytuować się w kontekście chwili, w której wdrożono środki wsparcia finansowego, tak by ocenić racjonalność ekonomiczną postępowania państwa, unikając wszelkich ocen bazujących na sytuacji późniejszej” (43).
(100)
Ponadto w sprawie EDF Trybunał orzekł, że „[…] szacunki gospodarcze przeprowadzone po przyznaniu owej korzyści, retrospektywne stwierdzenie rzeczywistej opłacalności inwestycji zrealizowanej przez dane państwo członkowskie lub późniejsze uzasadnienie wybranego faktycznie sposobu postępowania nie mogą wystarczyć do wykazania, że to państwo członkowskie wydało - przed lub równocześnie z przyznaniem tej korzyści - taką decyzję w charakterze akcjonariusza” (44).
(101)
Aby móc zastosować TPI, Komisja musi usytuować się w kontekście chwili, w której podejmowano poszczególne decyzje o przekształceniu dawnego lotniska wojskowego w port lotniczy lotnictwa cywilnego. Komisja musi również oprzeć swoją ocenę na informacjach i założeniach, którymi dysponowali wspólnicy publiczni w momencie podejmowania decyzji dotyczącej ustaleń w zakresie finansowania projektu inwestycyjnego.
(102)
Komisja uważa, że na potrzeby ustalenia, czy miasto Gdynia i gmina Kosakowo działały jak prywatny inwestor, pierwszą istotną analizą jest analiza TPI 2010. Ocenę zgodności interwencji państwa z warunkami rynkowymi należy w rzeczywistości oprzeć na analizie ex ante, uwzględniając informacje i dane dostępne w chwili podjęcia decyzji o inwestycji.
(103)
Komisja zauważa, że do 2010 r. wykonano badania i prace przygotowawcze na potrzeby przedmiotowego projektu inwestycyjnego. Obejmowały one plan generalny projektu inwestycyjnego, sprawozdanie dotyczące środowiska, dokumentację projektową terminalu lotnictwa ogólnego, dokumentację projektową budynku administracyjnego oraz budynku jednostki straży pożarnej, specjalistyczną dokumentację dotyczącą działalności lotniczej i inne ekspertyzy. Koszt tych badań do końca 2010 r. wyniósł w sumie […] mln PLN ([…] EUR) (45). Wynika z tego, że decyzję o rozbudowie portu lotniczego w Gdyni inwestorzy podjęli przed 2010 r. Miasto Gdynia i gmina Kosakowo podjęły szereg wstępnych kroków w celu realizacji projektu (zob. motyw 10 powyżej); zlecono także w tym celu przeprowadzenie specjalnych badań.
(104)
Ponadto, jak twierdzą polskie władze, w 2010 r. wspólnicy publiczni zarządcy portu zakończyli przygotowania dotyczące przedmiotowego projektu inwestycyjnego. W tym samym roku akcjonariusze publiczni podnieśli kapitał zakładowy spółki do 6,05 mln PLN (ok. 1,5 mln EUR) z zamiarem realizacji projektu inwestycyjnego. Główne inwestycje w środki trwałe (takie jak budowa terminalu lotnictwa ogólnego) planowano zacząć w 2011 r., jednak w rzeczywistości rozpoczęły się one w 2012 r. Komisja uważa, że w takim momencie każdy prywatny inwestor oszacowałby spodziewaną rentowność projektu. Jeśli plan inwestycyjny nie wykazałby możliwej do przyjęcia stopy zwrotu lub gdyby opierała się ona na wątpliwych założeniach, prywatny inwestor nie zacząłby realizować planu i nie wydałby na niego dalszych środków, oprócz tych, które już wydał na prace przygotowawcze, o których mowa w powyższym motywie.
a) Zastrzyki kapitałowe
(105)
W kwestii zastrzyków kapitałowych Komisja zauważa, że decyzję o pierwszym dużym zastrzyku kapitałowym w kwocie 4,4 mln PLN podjęto dnia 29 lipca 2010 r. (prawie czterokrotnie zwiększając istniejący kapitał w kwocie 1,7 mln PLN), tuż po ukończeniu analizy TPI 2010 z dnia 16 lipca 2010 r. Ponadto w marcu 2011 r. (nawet przed ukończeniem drugiej analizy TPI z dnia 13 maja 2011 r.) podpisano umowę w sprawie dalszych zastrzyków kapitałowych (do 2040 r.) na rzecz finansowania projektu przekształcenia lotniska wojskowego w cywilny port lotniczy (wspomnianą w motywie 33). Oprócz tego w tym samym czasie zawarto umowę operacyjną z wojskowym użytkownikiem portu lotniczego (7 marca 2011 r.) oraz umowę o dzierżawę gruntów na rzecz spółki (11 marca 2011 r. (wspomnianą w motywie 33)).
(106)
Komisja podkreśla również, że polskie władze potwierdziły, iż zastrzyki kapitałowe, w których sprawie podjęto decyzję dnia 29 lipca 2010 r., opierały się na ocenie ekonomicznej projektu zawartej w analizie TPI 2010. Dlatego też nie ulega wątpliwości, że akcjonariusze publiczni na tym etapie podjęli decyzję o zaangażowaniu się w omawiany projekt inwestycyjny, który miał być realizowany przez okres 30 lat. Inwestor prywatny może wprawdzie w obliczu zmieniających się warunków dostosować swój plan inwestycyjny w trakcie jego realizacji, ale każdy inwestor prywatny bez wątpienia dokonałby oceny merytorycznej przedmiotowego projektu już w 2010 r., czyli przed przekazaniem na jego realizację znacznych zasobów.
(107)
Do czasu przeprowadzenia pierwszego uaktualnienia TPI w 2011 r. akcjonariusze publiczni dokonali zastrzyków kapitałowych na rzecz spółki w kwocie 6,05 mln PLN (zob. tabela 3). Spółka wydzierżawiła już grunty portu lotniczego od gminy Kosakowo (umowa dzierżawy między spółką Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. a gminą Kosakowo została podpisana dnia 11 marca 2011 r.) i podpisała również umowę operacyjną z wojskowym użytkownikiem portu lotniczego (7 marca 2011 r.). Ponadto dnia 11 marca 2011 r. wspólnicy podpisali umowę o podwyższeniach kapitału podstawowego spółki do 2040 r. (46). Natomiast do czasu zakończenia drugiego uaktualnienia analizy TPI w lipcu 2012 r. wspólnicy publiczni dokonali zastrzyków kapitału na łączną kwotę 64,810 mln PLN (tj. około 70 % całego przekazanego kapitału). Komisja podkreśla, że analizy TPI 2011 i 2012 bez wątpienia wprowadzają dostosowania względem pierwotnego planu inwestycyjnego, na którego podstawie podjęto pierwotną decyzję o rozpoczęciu projektu przekształcenia lotniska wojskowego w lotnisko cywilne. Dlatego też, mimo że większych zastrzyków kapitałowych dokonano po przeprowadzaniu analizy TPI 2010, nie można ich rozpatrywać w izolacji.
b) Nakłady inwestycyjne
(108)
W analizie TPI 2012 inwestycje w aktywa trwałe podzielono na 4 etapy. Pierwszy etap projektu inwestycyjnego obejmował prace projektowe i przygotowanie miejsca budowy (wycięcie drzew i krzaków, rozbiórkę niektórych hangarów i wyrównanie terenu). Koszty te poniesiono w 2011 r., a ich łączna kwota wyniosła […] mln PLN ([…] EUR). Realizacja drugiego etapu projektu, obejmującego budowę terminalu na potrzeby lotnictwa ogólnego, budynku administracyjnego oraz budynku dla jednostki straży pożarnej, rozpoczęła się już w 2012 r. Drugi etap projektu jest najważniejszy pod względem nakładów inwestycyjnych, gdyż […] % wydatków kapitałowych w ujęciu nominalnym (zwanych dalej „capex”) poniesiono w latach 2012-2013. Według informacji przedstawionych przez polskie władze nakłady inwestycyjne w 2012 r. wyniosły […] mln PLN (z czego ponad połowę wydano jeszcze przed rozpoczęciem uaktualnionej analizy TPI 2012). Poniższy wykres (wykres 2) przedstawia capex (w ujęciu nominalnym) w poszczególnych etapach inwestycji zgodnie z analizą TPI 2012.
Wykres 2
Wydatki kapitałowe (capex) w poszczególnych etapach (analiza TPI z 2012 r.)
[…]
(109)
Mając na uwadze motywy 103 i 108, Komisja uważa, że analiz TPI 2011 i TPI 2012 nie wykonano w odpowiednim czasie i nie oparto ich na informacjach, którymi dysponowali publiczni akcjonariusze w chwili podejmowania głównej decyzji o finansowaniu projektu przekształcenia lotniska wojskowego w cywilny port lotniczy. Ponadto Komisja nie może wstecznie uwzględnić planowanych dodatkowych źródeł przychodów, opierając się na informacjach dostarczonych w listopadzie 2013 r., aby uzasadnić decyzje podjęte przez wspólników publicznych w latach 2010 i 2011.
(110)
W związku z powyższym Komisja uważa, że aby stwierdzić, czy Gdynia i Kosakowo postępowały jak ostrożny inwestor prywatny działający w warunkach gospodarki rynkowej, musi oprzeć swoją ocenę przede wszystkim na analizie TPI 2010, pomijając dalsze wydarzenia i informacje, którymi wymienieni publiczni wspólnicy nie dysponowali w chwili podejmowania decyzji o realizacji przedmiotowego projektu inwestycyjnego.
(111)
Z drugiej strony, w analizach TPI 2011 i 2012 ocenie poddano jedynie zmiany względem pierwotnej decyzji o rozpoczęciu projektu inwestycyjnego, podjętej w 2010 r. na podstawie analizy TPI 2010. W analizie TPI 2012 w istocie stwierdzono, że niektóre inwestycje (takie jak terminal na potrzeby lotnictwa ogólnego, budynek administracyjny, system energetyczny) były już „w zaawansowanym stadium realizacji”. Dwie późniejsze analizy wskazują, że wspólnicy kierowali się zmianami na rynku i zgodnie z nimi dostosowywali zakres projektu (rozszerzając go lub zawężając w zależności od rodzaju inwestycji). Te zmiany były jednak niewielkie w stosunku do decyzji o przekształceniu bazy wojskowej w lotnisko cywilne. Poniższy wykres (wykres 3) przedstawia wydatki kapitałowe według analiz TPI 2010, 2011 i 2012 (w ujęciu realnym na 2010 r.). Jak można zauważyć, ramy czasowe i zakres inwestycji zostały wprawdzie zaktualizowane zarówno w 2011, jak i 2012 r., lecz zmiany te nie były znaczące, biorąc pod uwagę ogólne rozmiary projektu. W 2010 r. realne capex oszacowano na ok. […] mln PLN, a kwotę tę […] do ok. […] mln PLN zarówno w 2011, jak i w 2012 r. (tj. o […] % w okresie realizacji inwestycji wynoszącym niemal 20 lat).
(112)
W praktyce, w niniejszej sprawie Komisja musi ocenić szereg decyzji inwestycyjnych podjętych w krótkim przedziale czasu, który nie charakteryzuje się występowaniem nieprzewidzianych zdarzeń, przez tych samych wspólników publicznych, w związku z realizacją zasadniczo tego samego projektu inwestycyjnego. Dlatego też uaktualnienia TPI 2011 i 2012 nie mogą spowodować uznania decyzji inwestycyjnej, która nie była zgodna z TPI w czasie, gdy była podejmowana, za racjonalną decyzję inwestycyjną. Uaktualnienia te mogłyby co najwyżej świadczyć o tym, że polskie władze postąpiły jak inwestor prywatny, tylko gdyby wskazywały, że dzięki zainwestowaniu dodatkowych środków projekt miałby uzyskać rentowność, która zapewniłaby odpowiednie wynagrodzenie kapitału już zainwestowanego i tego, który miałby zostać zainwestowany (lub która zapewniałaby odpowiednie wynagrodzenie tych kapitałów nawet przy uwzględnieniu ryzyka związanego z koniecznością spłaty pomocy otrzymanej niezgodnie z prawem w przeszłości).
Wykres 3
Capex (w tys. PLN) według analiz TPI z 2010, 2011 i 2012 r. (w ujęciu realnym na 2010 r.)
[…]
Zastosowanie TPI na podstawie analizy TPI z 2010 r.
(113)
Analiza TPI z 2010 r. dostarczona przez polskie władze opiera się na planie operacyjnym zawierającym prognozę przyszłych przepływów pieniężnych dla inwestorów kapitałowych w latach 2010-2040. W czasie gdy przeprowadzano analizę TPI polskie władze zakładały, że port lotniczy zacznie obsługiwać ogólny ruch lotniczy w 2011 r., loty czarterowe - w 2013 r. i przewoźników niskokosztowych - w 2015 r. Doprowadziłoby to do stałego wzrostu liczby obsługiwanych pasażerów z […] pasażerów w 2013 r. do prawie […] mln w 2024 r. i 1,753 mln w 2040 r. (jak pokazano w tabeli 5 poniżej).
Tabela 5
Prognozy dotyczące ruchu pasażerskiego w porcie lotniczym w Gdyni wykorzystane w analizie TPI z 2010 r. (w tysiącach)
Spodziewany rozwój ruchu pasażerskiego (TPI 2010)
Rok
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Liczba pasażerów
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 753,835
(114)
Zgodnie z TPI z 2010 r. przedsiębiorstwo byłoby rentowne na poziomie EBITDA począwszy od 2018 r. Roczne zdyskontowane przepływy pieniężne miałyby osiągnąć dodatni poziom od 2020 r., co widać na wykresie poniżej (wykres 4). Jednakże w ujęciu skumulowanym (tzn. po podsumowaniu w każdym roku przepływów pieniężnych z lat poprzednich) przewiduje się, że suma zdyskontowanych przepływów pieniężnych za cały okres 2010-2040 będzie ujemna (jak przedstawiono na rys. 1). Innymi słowy, dodatnie przepływy pieniężne, jakie mają być generowane od 2018 r., nie są na tyle duże, aby mogły przewyższyć ujemne przepływy pieniężne o dużej wartości we wczesnych okresach inwestycji.
Wykres 4
Zdyskontowane przepływy pieniężne w tys. PLN (analiza TPI z 2010 r.)
[…]
Źródło:
na podstawie analizy TPI 2010.
(115)
Przewidywano, że po 2040 r. wartość zarządcy portu lotniczego będzie stale wzrastać przy stabilnej stopie wzrostu wolnych przepływów pieniężnych wynoszącej […] %. Zgodnie z tym założeniem polskie władze obliczyły wartość końcową zarządcy portu lotniczego w 2040 r. Zamortyzowana wartość końcowa wynosi […] mln PLN.
(116)
Z analizy TPI 2010 wynika dodatnia wartość kapitałowa (47) rzędu […] mln PLN (tj. około […] mln EUR). Dodatkowo wewnętrzna stopa zwrotu projektu inwestycyjnego wynosi […] % i jest wyższa niż prognozowany koszt kapitału zarządcy portu lotniczego ([…] %).
(117)
Komisja zauważa, że kluczowym czynnikiem kształtującym wartości przyszłych przepływów pieniężnych zarządcy portu lotniczego w Gdyni są spodziewane przychody, które będą uwarunkowane liczbą pasażerów oraz poziomem opłat lotniskowych płaconych przez przewoźników lotniczych. W analizie TPI 2010 przychody z lotów obsługiwanych przez przewoźników niskokosztowych i lotów czarterowych (opłaty pasażerskie, za lądowanie i za postój) wynoszą [80-90] % wszystkich przychodów w 2040 r., a średnio [80-90] % wszystkich przychodów w całym okresie objętym oceną, tj. w latach 2010-2040. Komisja zauważa, że ten fakt jest sprzeczny z oświadczeniami polskich władz, że działalność portu lotniczego w Gdyni będzie uzupełniała działalność portu lotniczego w Gdańsku, zważywszy, że Gdynia skoncentruje się na działalności związanej z lotnictwem ogólnym. W istocie, jak pokazują dane przedstawione powyżej, główne źródło przychodów w większości lat objętych prognozą pochodzi z lotów obsługiwanych przez przewoźników niskokosztowych i lotów czarterowych. Jednakże, jak zostanie to wyjaśnione bardziej szczegółowo poniżej, także znaczna większość przychodów portu lotniczego w Gdańsku pochodzi z lotów obsługiwanych przez przewoźników niskokosztowych i lotów czarterowych (zob. motyw 121).
(118)
W kontekście popytu ze strony pasażerów i przewoźników lotniczych Komisja zauważa, że port lotniczy w Gdyni miałby ten sam obszar ciążenia co port lotniczy w Gdańsku położony tylko około 25 kilometrów od portu lotniczego w Gdyni. Port lotniczy w Gdańsku został rozbudowany w 2012 r., tak aby obsługiwać 5 mln pasażerów, a w 2015 r. przewiduje się dalszy wzrost przepustowości do 7 mln pasażerów. Harmonogram rozbudowy został podany do wiadomości publicznej już w 2010 r., tj. w czasie przygotowywania TPI 2010 (48). Ponadto w dniu 24 września 2008 r. w ramach sprawy z zakresu pomocy państwa nr N 472/08 Komisja otrzymała także zgłoszenie dotyczące dofinansowania ze środków publicznych rozbudowy portu lotniczego w Gdańsku, mającej zwiększyć jego przepustowość do 5 mln pasażerów, które Komisja zatwierdziła dnia 5 lutego 2009 r. (49).
(119)
Polskie władze poinformowały Komisję, że plan generalny dla portu lotniczego w Gdańsku przygotowany w 2010 r. (50) przewiduje rozbudowę pasa startowego, płyty postojowej i innej infrastruktury lotniskowej, w wyniku czego port lotniczy w Gdańsku będzie mógł obsługiwać w przyszłości ponad 10 mln pasażerów rocznie.
(120)
Komisja zauważa dalej, że w 2010 r. port lotniczy w Gdańsku obsłużył 2,2 mln pasażerów (tj. wykorzystał swoją przepustowość w 45 %, włącznie z przepustowością w budowie). Zgodnie z prognozami dla portu lotniczego w Gdańsku do 2020 r. będzie się wykorzystywać jedynie 50-60 % dostępnej przepustowości (51). Prognozy te nie uwzględniają rozpoczęcia eksploatacji portu lotniczego w Gdyni (tj. zakłada się, że cały popyt w obszarze obciążenia obsłuży port lotniczy w Gdańsku). Komisja zwraca uwagę, że nawet przy założeniu dynamicznego wzrostu ruchu pasażerskiego port lotniczy w Gdańsku będzie w stanie zaspokoić popyt w regionie przez długi czas, tj. przynajmniej do 2030 r.
(121)
Zgodnie z informacjami powyżej, w analizie TPI z 2010 r. dla portu lotniczego w Gdyni przewidziano, że główną część przychodów (średnio [80-90] % przez cały okres 2012-2040) mieliby generować przewoźnicy niskokosztowi i czarterowi. W tym kontekście Komisja zauważa, że port lotniczy w Gdańsku także obsługuje głównie przewoźników niskokosztowych i ruch czarterowy. W 2010 r. pasażerowie przewoźników niskokosztowych i lotów czarterowych stanowili 72 % wszystkich pasażerów obsłużonych w porcie lotniczym w Gdańsku (52).
(122)
Biorąc pod uwagę bliskość innego niezatłoczonego działającego już portu lotniczego, który funkcjonuje według tego samego modelu biznesowego i posiada znaczącą wolną przepustowość w długiej perspektywie czasowej, Komisja uważa, że zdolność zarządcy portu w Gdyni do przyciągnięcia ruchu lotniczego i pasażerów będzie w dużej mierze uzależniona od poziomu opłat lotniskowych, które zaproponuje przewoźnikom lotniczym, zwłaszcza w porównaniu z opłatami pobieranymi przez swoich najbliższych konkurentów.
(123)
W tym kontekście Komisja zauważa, że w analizie TPI z 2010 r. przewidziano, że opłata pasażerska w przypadku lotów czarterowych i lotów obsługiwanych przez przewoźników niskokosztowych wynosiłaby 25 PLN/PAX (6,25 EUR) do 2014 r. i 40 PLN/PAX (10 EUR) od 2015 r. (i do 2040 r.). Opłata za lądowanie w tej samej grupie lotów została wyznaczona na 25 PLN za tonę (6,25 EUR) przez cały okres (przyjęto, że średnia maksymalna masa startowa (MTOW) wynosi 70 ton), natomiast opłatę za postój statków powietrznych oszacowano na 4 PLN (1,0 EUR) za 24 godziny postoju i za tonę (przy średniej maksymalnej masie startowej wynoszącej 70 ton). Zgodnie z analizą TPI 2010 ceny zostały wyznaczone na poziomach porównywalnych z cenami w innych regionalnych portach lotniczych w czasie, gdy przeprowadzano analizę TPI z 2010 r. Ceny w porcie lotniczym w Gdyni zostały również ustalone przy założeniu, że nie będzie konkurencji ze strony portu lotniczego w Gdańsku.
(124)
Komisja zauważa ponadto, że zgodnie z cennikiem, który jest stosowany w porcie lotniczym w Gdańsku od dnia 31 grudnia 2008 r., standardowa opłata pasażerska wynosi 48 PLN/PAX (12 EUR), standardowa opłata za lądowanie statku powietrznego powyżej 2 ton (tj. włącznie ze wszystkimi statkami powietrznymi przewoźników niskokosztowych i czarterowych) wynosi 25 PLN za tonę (6,25 EUR), a opłata za postój statków powietrznych wynosi 4,5 PLN za 24 godziny postoju i za tonę (1,25 EUR).
(125)
Komisja zauważa jednak, że cennik stosowany w porcie lotniczym w Gdańsku przewiduje również różne zniżki i rabaty, które dotyczą między innymi lotów obsługiwanych przez przewoźników niskokosztowych. Port lotniczy w Gdańsku stosuje obniżoną stawkę opłaty pasażerskiej w wysokości 24 PLN/PAX (6 EUR) w przypadku wszystkich nowych połączeń (od dnia 1 stycznia 2004 r.) oraz każdego wzrostu częstotliwości połączeń wykonywanych za pomocą statków powietrznych o MTOW od 50 do 100 ton (np. Airbus A320 i Boeing 737, a także inne statki powietrzne używane przez przewoźników niskokosztowych). O połowę obniżane są również opłaty za lądowanie w przypadku takich połączeń (tj. do 12,5 PLN za tonę). Opłata za postój jest zmniejszana o 100 %, jeżeli częstotliwość połączenia wynosi co najmniej 6 razy w tygodniu. Dodatkowo standardowa opłata pasażerska zostaje obniżona o 23 PLN w przypadku wszystkich pasażerów odlatujących, którzy korzystają z regularnych połączeń krajowych. Stosowana jest wówczas odpowiednia zniżka. Komisja uważa, że mając na uwadze zniżki i rabaty stosowane w porcie lotniczym w Gdańsku, opłaty lotniskowe przewidziane w porcie lotniczym w Gdyni zostały ustalone średnio na poziomie znacznie przewyższającym poziom opłat w sąsiednim, działającym już porcie lotniczym.
(126)
Stosując wspomniane opłaty lotniskowe, port lotniczy w Gdyni, jako nowy podmiot na rynku, nie będzie w stanie przyciągnąć znacznego ruchu w sytuacji, gdy działający już port lotniczy, który posiada wolną przepustowość w tym samym obszarze ciążenia, stosuje niższe opłaty netto w przypadku nowych połączeń i zwiększenia częstotliwości w przypadku istniejących połączeń. Komisja zwraca również uwagę, że cennik opłat lotniskowych w porcie lotniczym w Gdańsku z obniżonymi opłatami ma być stosowany do dnia 31 grudnia 2028 r. Ponieważ opłaty lotniskowe są głównym źródłem przychodów dla zarządcy portu, który jest przewidziany w analizie TPI 2010 (w oparciu o ówczesny plan operacyjny operatora portu lotniczego), zdaniem Komisji powyższe rozważania dowodzą, iż analiza TPI 2010 nie jest wystarczająco rzetelna i wiarygodna, aby wykazać, że omawiany projekt inwestycyjny byłby realizowany przez inwestora prywatnego.
(127)
Mając na uwadze fakt, iż oba porty lotnicze, w Gdyni i w Gdańsku, nastawiają się głównie na przewoźników czarterowych i niskokosztowych, że port lotniczy w Gdańsku nie wykorzystuje całej swojej przepustowości, że faktyczne opłaty są tam niższe niż opłaty w uwzględnione w planie operacyjnym dotyczącym portu lotniczego w Gdyni, oraz zważywszy na bliskie sąsiedztwo obu portów, Komisja uważa również, że założenie braku konkurencji cenowej między obydwoma portami nie jest prawidłowe.
(128)
Komisja zauważa również, że w czasie przygotowywania analizy TPI 2010 opłaty netto (opłaty standardowe po odjęciu stosowanych zniżek) stosowane w porcie lotniczym w Bydgoszczy (który jest oddalony od portu lotniczego w Gdyni o 196 km, co w przypadku jazdy samochodem przekłada się na czas podróży wynoszący 2 godziny i 19 minut) i w porcie lotniczym w Szczecinie (oddalonym od portu lotniczego w Gdyni o 296 km, co w przypadku jazdy samochodem przekłada się na czas podróży wynoszący 4 godzin i 24 minuty), tj. w drugim i trzecim najbliższym polskim regionalnym porcie lotniczym, były znacznie niższe (53).
(129)
W świetle powyższego Komisja uważa, że biorąc pod uwagę bliskość innego niezatłoczonego portu lotniczego, działającego według tego samego modelu biznesowego, opłaty lotniskowe przewidziane w analizie TPI 2010, które zostały ustalone na wyższym poziomie niż opłaty stosowane w Gdańsku i innych regionalnych portach lotniczych położonych w pobliżu, nie są realistyczne. Ponadto Komisja uważa, że uwzględniając konkurencję dla portu lotniczego w Gdyni, prognozy dotyczące ruchu zawarte w analizie TPI 2010 opierały się na nierealnych założeniach.
(130)
Warto zauważyć ponadto, że w TPI 2010 nie przeprowadzono analizy wrażliwości ani żadnej oceny ewentualnego prawdopodobieństwa wyniku (np. najbardziej pesymistyczny scenariusz, najbardziej optymistyczny scenariusz, scenariusz podstawowy). Komisja stwierdza w związku z tym, że scenariusz zaprezentowany w TPI 2010 opiera się na nadmiernie optymistycznych założeniach co do rozwoju ruchu pasażerskiego i poziomu opłat.
(131)
Komisja zauważa, że zmniejszenie rocznych przychodów z opłat pasażerskich uzyskiwanych z ruchu czarterowego i lotów obsługiwanych przez przewoźników niskokosztowych tylko o […] % (w okresie objętym prognozą, tj. w latach 2010-2040) doprowadzi do ujemnej wartości kapitałowej dla publicznych wspólników. Takie obniżenie przychodów mogłoby wynikać z niższych opłat lub z mniejszego niż zakładano ruchu. W tym względzie warto zauważyć, że opłaty lotniskowe przewidziane w planie operacyjnym wykorzystanym w analizie TPI 2010 są już o […] % wyższe niż opłaty w porcie lotniczym w Gdańsku (54). W tym kontekście jest wysoce nieprawdopodobne, aby port lotniczy w Gdyni był w stanie przyciągnąć ruch bez oferowania znacznych rabatów od przewidzianych w planie operacyjnym opłat na poziomie 40 PLN (10 EUR). Zatem wysoka wrażliwość NPV na pozornie nieznaczną obniżkę opłat lotniskowych (wynikającą z realistycznych założeń) każe mieć poważne wątpliwości co do wiarygodności początkowego planu operacyjnego.
(132)
Wprawdzie analiza TPI 2010 opierała się na dostępnych wówczas prognozach dotyczących ruchu i nie należy posługiwać się żadnymi informacjami ex post do bezpośredniej oceny testu prywatnego inwestora, Komisja zauważa jednak, do jakiego stopnia prognozy te były nadmiernie optymistyczne. Mianowicie przy porównaniu prognoz dotyczących ruchu z 2010 i 2012 r. daje się zauważyć istotne różnice. Nie tylko opóźniono rozpoczęcie projektu, ale dodatkowo w okresie „dodatniego EBITDA” prognozy dotyczące ruchu obniżono o od […] do […] % w każdym roku. Tak znacząca korekta dokonana zaledwie po dwóch latach, która nie wynika z istotnej zmiany warunków, stanowi wymierną kontrolę racjonalności początkowych założeń. Świadczy ponadto o tym, że kontrole wrażliwości przeprowadzone przez Komisję (których zakres w porównaniu jest marginalny) wnoszą szczególnie istotne informacje o nierealistycznym charakterze założeń, w oparciu o które projekt uznano za warty realizacji.
Tabela 6
Porównanie prognoz dotyczących ruchu pasażerskiego wykorzystanych w analizie TPI 2010 i uaktualnieniu TPI 2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Łączna l. pas. w analizie TPI 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Łączna l. pas. w analizie TPI 2012
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Różnica
-53
-69
-55
-38
-36
-29
-27
-25
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Łączna l. pas. w analizie TPI 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
Łączna l. pas. w analizie TPI 2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Różnica
-23
-21
-19
-17
-17
-18
-18
-19
-19
(133)
Dalsze testy wrażliwości sugerują, że projekt byłby nierentowny, jeżeli ogólne przychody spadłyby tylko o […] % rocznie przez cały okres objęty prognozą lub jeżeli przychody byłyby niższe o […] %, a wydatki operacyjne wyższe o […] %. Zatem rentowność inwestycji jest wysoce wrażliwa na nieznaczne zmiany podstawowych założeń. Komisja uważa, że takie zmiany są marginalne w stosunku do zmian wprowadzonych w kolejnych analizach TPI.
(134)
Kontrole wrażliwości przeprowadzone przez Komisję wydają się tym bardziej racjonalne, że przed upływem niecałego roku od analizy TPI 2010 polskie władze otrzymały uaktualnioną analizę, z której wynikało, że NPV projektu byłaby znacznie niższa i wyniosłaby zaledwie […] mln PLN (ok. […] EUR). Z tego względu w maju 2011 r. NPV projektu obniżono o […] % w stosunku do pierwotnego projektu.
(135)
Komisja zauważa ponadto, że pozytywne wyniki TPI 2010 również w dużej mierze zależą od wartości końcowej inwestycji na koniec okresu ujętego w planie operacyjnym (tj. w 2040 r.). Zdyskontowane przepływy pieniężne przedsiębiorstwa w latach 2010-2040 są bowiem ujemne i wynoszą (-[…] mln) PLN. Wartość końcowa zdyskontowana na dzień 30 czerwca 2010 r. wynosi […] mln PLN.
(136)
Wartość końcowa została obliczona na podstawie założeń, że roczna stopa wzrostu przepływów pieniężnych z inwestycji po 2040 r. wynosiłaby […] %. Zgodnie ze standardową praktyką stopa wzrostu przedsiębiorstwa nie powinna być wyższa od stopy wzrostu gospodarki, w której działa przedsiębiorstwo (tj. w ujęciu wzrostu PKB). Wartość końcowa jest bowiem obliczana na moment, gdy oczekuje się, że przedsiębiorstwo osiągnie dojrzałość i tym samym zakończy się okres wysokiego wzrostu przedsiębiorstwa. Biorąc pod uwagę, że oczekuje się, iż gospodarka składa się zarówno z przedsiębiorstw odnotowujących wysoki, jak i stabilny wzrost, stopa wzrostu dojrzałych przedsiębiorstw powinna być zatem niższa od średniej stopy wzrostu całej gospodarki. W swoich uwagach polskie władze nie podały, na jakiej podstawie wybrały długoterminową stopę wzrostu na poziomie […] %, lecz wyjaśniły, że długoterminowa stopa wzrostu jest nominalną stopą wzrostu. Na podstawie informacji dostępnych z MWF Komisja ustaliła, że w prognozach wzrostu realnego PKB w Polsce dostępnych na początku 2010 r. wskazywano nominalną stopę wzrostu polskiej gospodarki w przedziale od 5,6 % w 2011 r. do 6,6 % w 2015 r. Przy inflacji rzędu 2,5 % można by oczekiwać, że wzrost realnego PKB wyniesie 4 %. Zatem wybór nominalnej stopy wzrostu na poziomie […] % dla portu lotniczego w Gdyni można by początkowo uznać za zgodny z dostępnymi wówczas informacjami i standardową praktyką wyboru stopy wzrostu niższej niż wzrost gospodarki. Jednak wybierając długoterminową stopę wzrostu powyżej wskaźnika inflacji (który w kwietniu 2010 r. był szacowany na 2,5 %), w planie operacyjnym założono, że port lotniczy będzie w dalszym ciągu odnotowywać wzrost co roku po 2040 r.
Tabela 7
Dane i prognozy dotyczące PKB i inflacji dostępne z MFW w kwietniu 2010 r.
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
wzrost PKB (ceny stałe) (%)
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
wzrost PKB (ceny bieżące) (%)
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
inflacja (%)
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Źródło:
Międzynarodowy Fundusz Walutowy, światowa baza danych prognoz gospodarczych, kwiecień 2010 r. (pobrano z http://www.imf.org/external/data.htm)
(137)
Ponadto Komisja zauważa, że w takim przypadku, biorąc pod uwagę szczególnie długi okres prognozy i odległy dzień, na który przypada obliczona wartość końcowa, zadanie ustalenia najwłaściwszej stopy wzrostu jest jeszcze bardziej złożone, a niepewność jeszcze większa. Prognozy wzrostu PKB rzadko wykraczają bowiem poza pięcioletni horyzont czasowy, natomiast w tym przypadku model miał przewidywać racjonalną stopę wzrostu dla portu lotniczego po trzydziestu latach działalności. Z tego względu ostrożny inwestor przeprowadziłby szereg testów wrażliwości.
(138)
W tym względzie warto zauważyć, że w późniejszych aktualizacjach pierwotnego planu operacyjnego stabilna stopa wzrostu została zmniejszona z […] % do […] %. Tymczasem polskie władze nie przedstawiły żadnego jasnego wyjaśnienia tego zmniejszenia. Wartość końcowa jest wypadkową zakładanej stałej stabilnej stopy wzrostu, lecz również zakładanych zwrotów oczekiwanych w okresie stabilnego wzrostu. Komisja przeprowadziła pewne testy wrażliwości potwierdzające, że wniosek przyjęty w analizie TPI 2010 jest wysoce wrażliwy na nieznaczne i realistyczne zmiany podstawowych założeń. Po pierwsze, stabilna stopa wzrostu, przy której plan operacyjny z 2010 r. przynosi ujemną NPV, wynosi około […] %. Jednak przy założeniu, że przychody będą niższe tylko o […] % niż zakładano, stabilna stopa wzrostu, przy której projekt staje się nierentowny, wynosi […] %.
(139)
Model stabilnej stopy wzrostu użyty do obliczenia wartości końcowej w niniejszej sprawie również wymaga przyjęcia założeń co do dnia, w którym firma zacznie stabilnie rosnąć na poziomie, który będzie w stanie zawsze utrzymać. W analizie TPI 2010 data ta przypada na 2040 r., a zatem okres objęty prognozą obejmował 30 lat (2010-2040). W uaktualnieniu TPI 2012 okres objęty prognozą został ograniczony do 18 lat (2012-2030), a wartość końcowa została zatem obliczona na 2030 r. Jeżeli ten sam horyzont czasowy zostałby zastosowany w TPI 2010 r., NPV okazałaby się ujemna.
(140)
Komisja zwraca również uwagę, że w analizie TPI 2012 zawarto specjalną wzmiankę, że ostrożny inwestor uwzględniłby fakt, że projekt obejmuje szczególnie długi horyzont czasowy, zanim osiągnie rentowność (zob. pkt 4.10.1.2 analizy TPI 2012, w którym stwierdzono, że „Dodatni wynik bieżącej wartości netto wskazuje, że inwestycja w Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo może być interesującym przedsięwzięciem dla potencjalnych inwestorów. Jednakże przed podjęciem ewentualnych decyzji inwestorzy będą musieli wziąć pod uwagę także długoletni horyzont inwestycyjny, który jest charakterystyczny dla inwestycji infrastrukturalnych”).
(141)
Komisja zauważa, że w 2010 r., kiedy przeprowadzono pierwszą analizę TPI, w planie operacyjnym i obliczeniach NPV uwzględniono wszystkie nakłady inwestycyjne, w tym nakłady związane z obowiązkami wynikającymi z realizacji misji publicznej (straż pożarna, zapewnienie bezpieczeństwa, służby celne itp.). Komisja zauważa, że takie podejście wydaje się prawidłowe, zważywszy, że takie nakłady są nieodłącznie związane z budową i eksploatacją portu lotniczego (i stanowią dodatkowe koszty projektu).
(142)
Komisja oceniła jednak także rentowność projektu na podstawie analizy TPI 2010 bez nakładów inwestycyjnych na zadania wynikające z realizacji misji publicznej.
(143)
Informacje przedstawione przez polskie władze nie pozwalają na stwierdzenie, które dokładnie pozycje nakładów inwestycyjnych i wydatków operacyjnych dotyczą realizacji misji publicznej. Komisja zauważa, że w uaktualnieniu TPI 2012 Polska dokonała rozbicia inwestycji wchodzących w zakres realizacji misji publicznej; nie dokonano tego jednak w analizie TPI 2010. Mimo to Komisja dokonała ponownego obliczenia NPV, z wyłączeniem kilku możliwych do zidentyfikowania nakładów inwestycyjnych, które wyraźnie wchodzą w zakres realizacji misji publicznej. Komisja ponownie obliczyła NPV wyłączając mianowicie następujące nakłady inwestycyjne: „Pojazd i sprzęt strażacki”, „Ogrodzenie portu lotniczego i monitoring” oraz „Wyposażenie Służby Ochrony Lotniska” o wartości […] mln PLN (łącznie w ujęciu nominalnym).
(144)
W analizie TPI 2010 wyłączenie nakładów na zadania związane z realizacją misji publicznej powoduje wzrost zdyskontowanych przepływów pieniężnych do ok. (-[…]) mln PLN (czyli innymi słowy przewidywane zdyskontowane straty w okresie 2010-2040 zmniejszają się o […] mln PLN z (-[…]) mln PLN do (-[…]) mln PLN). Zważywszy, że wartość końcowa pozostaje niezmieniona (i wynosi […] mln PLN), NPV projektu wzrasta z […] mln PLN do […] mln PLN (czyli z […] mln EUR do ok. […] mln EUR).
(145)
Przeprowadzono dalsze testy wrażliwości, które wskazują, że NPV staje się wartością ujemną, gdy wprowadza się następujące zmiany: zmniejszenie przychodów ogółem o […] %, zmniejszenie przychodów z opłat lotniskowych o […] % lub zmniejszenie przychodów ogółem o […] % w powiązaniu ze wzrostem kosztów o […] % (wszystko w ujęciu rocznym). Ze względu na wysoce nierealistyczne założenia dotyczące opłat lotniskowych ([…] % wyższe niż w porcie lotniczym w Gdańsku (55)) oraz nadmiernie optymistyczne prognozy dotyczące ruchu (zrewidowane prognozy są o od […] % do […] % niższe niż pierwotne) takie testy wrażliwości wskazują, że przy bardziej realistycznych założeniach projekt nie byłby rentowny.
(146)
Po wyłączeniu możliwych do zidentyfikowania nakładów na zadania związane z realizacją misji publicznej z analizy TPI 2010 testy wrażliwości świadczą o tym, że NPV stałaby się wartością negatywną, gdyby przewidywane przychody z opłat lotniskowych od przewoźników niskokosztowych (bez jakiejkolwiek obniżki opłat lotniskowych w przypadku lotów czarterowych) zmniejszyły się o […] % rocznie, przy założeniu że przychody z lotów czarterowych, wszystkie inne przychody, koszty operacyjne i nakłady inwestycyjne pozostają na poziomie przewidzianym w planie operacyjnym (zważywszy, że przychody pochodzące od przewoźników niskokosztowych zaczynają być generowane w 2017 r. i stopniowo z czasem wzrastają).
(147)
Ponadto warto przypomnieć, że projekt jest rentowny wyłącznie dzięki wartości końcowej (tj. wartości portu lotniczego na rok 2040 przy założeniu nieustannego wzrostu przepływów pieniężnych o […] % rocznie). Do 2040 r. projekt generuje ujemne przepływy pieniężne.
(148)
W związku z tym nawet ocena rentowności projektu na podstawie analizy TPI 2010 bez nakładów inwestycyjnych na zadania związane z realizacją misji publicznej nie prowadzi do jednoznacznego wniosku, że inwestor prywatny zrealizowałby przedmiotową inwestycję.
Podsumowanie i wnioski
(149)
Przekształcenie portu lotniczego w Gdyni wymaga znacznych inwestycji oraz wiąże się z długoterminowymi ujemnymi przepływami pieniężnymi. Z planu operacyjnego wynika bowiem, że w okresie objętym prognozą 2010-2040 łączne zdyskontowane przepływy pieniężne będą ujemne (i wyniosą -[…] mln PLN lub -[…] mln EUR). Zgodnie z planem operacyjnym projekt uzyskuje wartość dodatnią dopiero dzięki zdyskontowanej wartości końcowej rzędu […] mln PLN obliczonej na 2040 r. i w nieograniczonym przedziale czasu po tym roku, przy założeniu, że port lotniczy będzie od tego roku odnotowywał co roku nominalny wzrost w wysokości […] %). Pomimo znacznej niepewności związanej w sposób nieunikniony z projektem o tak długoterminowym charakterze plan operacyjny nie zawiera analizy wrażliwości, co nie odpowiada analizie, jaką ostrożny inwestor powinien przeprowadzić przy tego rodzaju projekcie.
(150)
Ponadto w analizie Komisji stwierdzono, że plan operacyjny opiera się na szeregu optymistycznych i nierealnych założeń w związku z bliskością portu lotniczego w Gdańsku, który ma taki sam model biznesowy, niewykorzystaną przepustowość i plany rozbudowy. Z kilku testów wrażliwości wynika, że NPV projektu staje się ujemna przy drobnych i realistycznych modyfikacjach przyjętych założeń.
(151)
W świetle powyższego Komisja stwierdza, że na podstawie analizy TPI 2010 inwestor prywatny nie podjąłby decyzji o rozpoczęciu omawianej inwestycji. Dlatego też decyzja gmin Miasta Gdyni i Kosakowa przyznaje korzyść gospodarczą zarządcy portu, której nie uzyskałby on w normalnych warunkach rynkowych.
Wykorzystanie testu prywatnego inwestora na podstawie analizy TPI 2011 i uaktualnienia TPI 2012
(152)
Jeżeli chodzi o analizy TPI przeprowadzone w 2011 i 2012 r. (oraz środki, które według polskich władz przekazano zarządcy portu w formie zastrzyków kapitałowych w ich następstwie), Komisja uważa, że zobowiązanie w sprawie tych zastrzyków kapitałowych podjęto już w umowie wspólników podpisanej dnia 11 marca 2011 r. (zob. motyw 33 powyżej), tj. przed przeprowadzeniem analiz TPI 2011 i 2012. Dlatego też, kiedy analizy TPI 2011 i 2012 były przeprowadzane, decyzje inwestycyjne wspólników zostały już podjęte, mimo że ich wykonanie nastąpiło później. Ponadto Komisja uważa, że zastrzyki kapitałowe dokonane po przeprowadzeniu analiz TPI 2011 i 2012 nie mogą być traktowane jako autonomiczne decyzje inwestycyjne podjęte w izolacji, ponieważ dotyczą tego samego projektu inwestycyjnego, którego realizację wspólnicy publiczni rozpoczęli najpóźniej w 2010 r., i stanowią one jedynie korekty lub zmiany pierwotnych projektów.
(153)
W związku z tym, jak już wspomniano, Komisja uważa, że analizy te mogłyby świadczyć o tym, że polskie władze postępowały jak inwestor prywatny, jedynie jeśli wskazywałyby, że dzięki zainwestowaniu dodatkowych środków projekt uzyskałby rentowność, która zapewniłaby odpowiednie wynagrodzenie kapitału już zainwestowanego i tego, który miałby zostać zainwestowany (lub która zapewniałaby odpowiednie wynagrodzenie tych kapitałów nawet przy uwzględnieniu ryzyka związanego z koniecznością spłaty pomocy otrzymanej niezgodnie z prawem w przeszłości).
(154)
Analizy te jednak nie tylko w ogóle na to nie wskazują, ale też wydają się niewiarygodne z przyczyn, które zostaną wyjaśnione poniżej.
Wykorzystanie testu prywatnego inwestora na podstawie uaktualnienia TPI 2011
(155)
Pierwszego uaktualnienia analizy TPI dokonano w maju 2011 r. Mimo że zobowiązanie w sprawie zastrzyków kapitałowych dokonanych po przeprowadzeniu tej analizy TPI zostało podjęte przed majem 2011 r. (zob. motyw 33 powyżej), Komisja oceniła także, czy na podstawie informacji zawartych w tej analizie ekonomicznej można by uznać, że zastrzyki kapitałowe odzwierciedlały zachowanie inwestora prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej. W analizie TPI 2011 przychody z projektu utrzymano na tym samym poziomie, a nakłady inwestycyjne zwiększono (zob. wykres 3 ukazujący łączne nakłady inwestycyjne w ujęciu realnym na 2010). W analizie tej uwzględniono również wcześniejsze zastrzyki kapitałowe i już dokonane nakłady inwestycyjne. WACC uległ nieznacznemu obniżeniu (z […] % do […] %), a długofalowa stopa wzrostu została obniżona z […] % do […] %. W wyniku tych aktualizacji NPV uległa znacznemu zmniejszeniu do […] mln PLN (ok. […] EUR). Powodem tego była większa strata (zdyskontowane przepływy pieniężne za okres 2011-2030 wyniosłyby (-[…] mln) PLN, a wartość końcowa uległaby nieznacznemu obniżeniu do […] mln PLN.
(156)
Komisja stwierdza zatem, że także na podstawie uaktualnienia TPI 2011 decyzja gmin Miasta Gdyni i Kosakowa o finansowaniu przekształcenia lotniska wojskowego Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) w port lotniczy lotnictwa cywilnego nie jest zgodna z testem prywatnego inwestora i w związku z tym przyznaje korzyść gospodarczą, której zarządca portu nie uzyskałby na zwykłych warunkach rynkowych.
Wykorzystanie testu prywatnego inwestora na podstawie uaktualnienia TPI 2012
(157)
Polskie władze uważają, że Komisja powinna ocenić spełnienie warunków testu prywatnego inwestora na podstawie analizy TPI 2012. Aby odnieść się do tego argumentu, mimo że zobowiązanie w sprawie zastrzyków kapitałowych dokonanych po przeprowadzeniu tej analizy TPI zostało podjęte wcześniej (zob. motyw 33 powyżej), Komisja oceniła także, czy na podstawie informacji zawartych w tej analizie ekonomicznej można by uznać, że zastrzyki kapitałowe odzwierciedlały zachowanie inwestora prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej.
(158)
Komisja zauważa, że w uaktualnieniu TPI 2012 uwzględnia się wcześniejsze zastrzyki kapitałowe i już dokonane nakłady inwestycyjne. Z uaktualnienia TPI 2012 wynika, że finansowanie spółki Port Lotniczy Gdynia-Kosowo sp. z o.o. oferuje wspólnikom dodatnią wartością kapitałową rzędu […] mln PLN (około […] mln EUR). Dodatkowo wewnętrzna stopa zwrotu projektu inwestycji na poziomie […] % jest wyższa niż prognozowany koszt kapitału zarządcy portu lotniczego ([…] %).
(159)
W analizie TPI z 2012 r. porównano wartość kapitałową przedsiębiorstwa z dalszymi inwestycjami w sytuacji, w której nowy port lotniczy rozpoczyna działalność („scenariusz podstawowy”), oraz wartość kapitałową przedsiębiorstwa w przypadku braku dalszych inwestycji i zaniechania realizacji projektu inwestycyjnego w czerwcu 2012 r. („scenariusz alternatywny”) (56).
(160)
W tej kwestii Komisja uznała już, że zastrzyków kapitałowych dokonanych po 2010 r. nie można rozpatrywać w oderwaniu od pierwotnej decyzji inwestycyjnej podjętej w 2010 r. Prawidłowym scenariuszem alternatywnym w 2010 r. byłoby nieprzystąpienie do realizacji projektu. Według polskich władz umowa dzierżawy umożliwiała gminie Kosakowo jedynie użytkowanie gruntu do celów cywilnego portu lotniczego. Komisja zauważa, że inwestor prywatny przede wszystkim nie zawarłby takiej umowy, gdyby plany budowy nowego cywilnego portu lotniczego na tym terenie nie wskazywałyby na realistyczną możliwość osiągnięcia zysku z takiej inwestycji. Dlatego też scenariusz alternatywny określony w uaktualnieniu TPI 2012 jest zniekształcony wcześniejszą decyzją, która sama w sobie nie odzwierciedlała postępowania inwestora prywatnego. Innymi słowy prawidłowy scenariusz alternatywny w 2010 i w 2012 r. zakładałby nieprzystąpienie do realizacji projektu budowy omawianego cywilnego portu lotniczego, ponieważ wszystkie zastrzyki kapitałowe oraz analizy TPI przeprowadzone przez Polskę dotyczą realizacji tego samego projektu inwestycyjnego.
(161)
W każdym razie Komisja zauważa, że podstawowy scenariusz w uaktualnieniu TPI 2012 dostarczonym przez polskie władze opiera się na planie operacyjnym zakładającym przyszłe przepływy pieniężne dla inwestorów kapitałowych w latach 2012-2030 (tj. w okresie wysokiego wzrostu) (57). Prognozowane przyszłe przepływy pieniężne opierają się na założeniu, że port lotniczy rozpocznie działalność w 2013 r. Kiedy dokonywano uaktualnienia TPI w 2012 r., polskie władze oczekiwały, że port lotniczy obsłuży około […] pasażerów w 2014 r. i będzie stopniowo poszerzał swoją działalność do […] pasażerów w 2020 r. oraz do około […] w 2028 r. (zob. prognozę zmiany liczby pasażerów w tabeli 8 poniżej).
Tabela 8
Prognozy dotyczące ruchu pasażerskiego dla portu lotniczego w Gdyni (w tysiącach)
Przewidywany wzrost liczby pasażerów
Rok
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2023
2026
2030
Łącznie
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083,7
(162)
Zgodnie z uaktualnieniem TPI 2012 oczekuje się, że po 2030 r. operator portu lotniczego będzie odnotowywał nieustanny stabilny wzrost na poziomie […]. Zgodnie z tym założeniem polskie władz obliczyły wartość końcową operatora portu lotniczego w 2030 r.
(163)
Komisja zauważa, że, podobnie jak w analizie TPI z 2010 r., kluczowymi czynnikami kształtującymi wartości przyszłych przepływów pieniężnych zarządcy portu lotniczego w Gdyni są spodziewane przychody z działalności lotniczej, które będą uwarunkowane liczbą pasażerów oraz poziomem opłat lotniskowych płaconych przez przewoźników lotniczych.
(164)
W odniesieniu do spodziewanego wzrostu liczby pasażerów polskie władze twierdzą, że popyt na usługi lotniczego przewozu pasażerskiego wzrośnie z czasem wraz ze spodziewanym wzrostem PKB Polski i rozwojem regionu. W związku z tym polskie władze są zdania, że prognozy dotyczące ruchu pasażerskiego są konserwatywne i rzeczywisty ruch może być większy niż przewidywano. Zdaniem Polski w zaktualizowanej w marcu 2013 r. prognozie ruchu pasażerskiego dla regionu przewiduje się większy ruch pasażerski niż przyjęty w uaktualnieniu TPI 2012.
(165)
Polskie władze twierdzą, że w planie operacyjnym przewidziano, iż port lotniczy w Gdyni będzie obsługiwał mniej niż […] % ruchu pasażerskiego w regionie. Ponadto w opinii polskich władz rozwój rynku usług lotniczych w województwie pomorskim pozostawia miejsce dla jeszcze jednego niewielkiego portu lotniczego uzupełniającego ofertę usług portu lotniczego w Gdańsku.
(166)
Jeżeli chodzi o popyt ze strony pasażerów, Komisja uważa, że argumenty przedstawione w motywach 118-129 w odniesieniu do konkurowania Gdyni z portem lotniczym w Gdańsku o linie lotnicze i pasażerów zachowują moc również w świetle oceny zawartej w uaktualnieniu TPI 2012.
(167)
Komisja zauważa w szczególności, że poziom opłat lotniskowych przyjęty w uaktualnieniu TPI 2012 pozostał niezmieniony w stosunku do poziomu w analizie TPI 2010. Polskie władze twierdzą, że opłaty wykorzystane w uaktualnieniu TPI 2012 nie różnią się istotnie od standardowych cenników stosowanych przez inne małe porty lotnicze w Polsce. Polskie władze wyjaśniają, że poziom opłat w planie operacyjnym został uśredniony w odniesieniu do całego okresu objętego planem (tj. lat 2014-2040), i zakładają, że w perspektywie długoterminowej opłaty stosowane w porcie lotniczym w Gdańsku będą musiały wzrosnąć w następstwie poprawy usług w tym porcie.
(168)
Ponieważ porty lotnicze w Gdańsku, Bydgoszczy i Szczecinie stosowały w 2012 r. te same ceny (w tym te same zniżki) co w 2010 r., przeprowadzona przez Komisję ocena poziomu opłat w analizie TPI 2012 jest taka sama jak w przypadku analizy TPI 2010 (zob. motywy 122-129).
(169)
Komisja uważa, że prywatny inwestor kierujący się perspektywą rentowności nie oparłby żadnej decyzji inwestycyjnej w związku z omawianym projektem na zakładanym poziomie opłat, który jest znacznie wyższy niż opłaty netto stosowane w innych polskich regionalnych portach lotniczych (58), a zwłaszcza w porcie lotniczym w Gdańsku.
(170)
Komisja zauważa również, że z testu warunków skrajnych przeprowadzonego przez polskie władze wynika, że wartość kapitału własnego staje się ujemna, gdy opłatę pasażerską zmniejsza się do […] PLN. W tym kontekście Komisja zauważa, że obniżona opłata lotniskowa, która byłaby porównywalna z poziomem opłat lotniskowych płaconych w innych polskich regionalnych portach lotniczych (np. w Gdańsku, Bydgoszczy, Szczecinie, Lublinie), będzie prowadzić do ujemnej wartości kapitałowej.
(171)
Komisja uważa ponadto, że inwestor prywatny nie wyznaczyłby opłat na wyższym poziomie na podstawie założenia, że opłaty w porcie lotniczym w Gdańsku wzrosną w perspektywie długoterminowej. W tym względzie Komisja zauważa, że cennik stosowany w porcie lotniczym w Gdańsku przewiduje stosowanie zniżek do 2028 r. (tj. przez okres tylko o dwa lata krótszy niż okres uwzględniony w planie operacyjnym będącym przedmiotem uaktualnienia TPI 2012). Na tej podstawie, nawet gdyby opłaty lotniskowe w porcie lotniczym w Gdańsku wzrosły po 2028 r., Komisja uważa, że prognozowane opłaty lotniskowe uśrednione w całym okresie uwzględnionym w planie operacyjnym (tj. do 2030 r.) nadal przewyższają średni poziom opłat lotniskowych w konkurencyjnym porcie lotniczym.
(172)
Polskie władze potwierdziły, że w uaktualnieniu TPI 2012 uwzględniono koszty operacyjne, które są związane z wojskową działalnością w porcie lotniczym. Oczekuje się, że koszty te zostaną zrekompensowane przez państwo. Polskie władze potwierdziły, że podział kosztów (operacyjnych i inwestycyjnych) między portem lotniczym w Gdyni a użytkownikiem wojskowym nie został jeszcze formalnie uzgodniony.
(173)
Komisja uważa, że prywatny inwestor oparłby swoją ocenę tylko na wynikach przewidywalnych w czasie podjęcia decyzji w sprawie inwestycji. Komisja uważa zatem, że jakakolwiek ewentualna obniżka kosztów w następstwie podziału kosztów z wojskowym użytkownikiem portu lotniczego (oraz wpływ na ogólne koszty i przychody portu lotniczego) nie powinna być uwzględniana przy ocenie zgodności inwestycji z testem prywatnego inwestora. W analizie TPI 2012 nie określono bowiem ilościowo obniżki kosztów, jaką zarządca portu lotniczego mógłby w związku z tym uzyskać.
(174)
Tak jak w przypadku analizy TPI 2010, łączne zdyskontowane przepływy pieniężne projektu w okresie 2012-2030 są ujemne, jak wskazano na wykresie 5. Port lotniczy zacznie generować dodatnie przepływy pieniężne dopiero od roku 2020, ale ze względu na długi okres inwestycji skumulowane przepływy pieniężne, w ujęciu zdyskontowanym, w okresie objętym prognozą pozostaną ujemne.
Wykres 5
Skumulowane (rzeczywiste) zdyskontowane przepływy pieniężne (w PLN) w uaktualnieniu TPI 2012
[…]
(175)
W konsekwencji Komisja stwierdza, że również na podstawie uaktualnienia TPI z 2012 decyzja gmin Miasta Gdyni i Kosakowa o finansowaniu przekształcenia wojskowego portu lotniczego w Gdyni w port lotniczy lotnictwa cywilnego nie jest zgodna z testem prywatnego inwestora, a zatem przyznaje korzyść gospodarczą, której zarządca portu lotniczego nie uzyskałby w normalnych warunkach rynkowych.
Aktualizacja z listopada 2013 r.
(176)
Komisja uważa ponadto, że zmiany planu inwestycji mające na celu uzyskanie dodatkowych przychodów ze sprzedaży paliwa przez port lotniczy (bez udziału operatora zewnętrznego) oraz oferowania usług nawigacyjnych nie powinny być brane pod uwagę przy ocenie zgodności inwestycji z testem prywatnego inwestora. Polskie władze potwierdziły, że te ewentualne źródła przychodu nie zostały uwzględnione ani w analizie TPI z 2010 r., ani w analizie z 2011 r., ani też uaktualnieniu TPI 2012, które zostały przygotowane dla portu lotniczego w Gdyni, ponieważ w czasie opracowywania tych analiz wspólnicy publiczni ani przedsiębiorstwo nie mieli pewności, czy uzyskają wszystkie potrzebne zezwolenia i koncesje na świadczenie takich usług. Ponieważ w czasie opracowywania analiz TPI nie istniała możliwość uzyskania niezbędnych pozwoleń i koncesji, Komisja twierdzi, że nie może uwzględnić tych zmian wstecznie.
Wniosek
(177)
Komisja uważa, że finansowanie publiczne zapewnione przez Miasto Gdynię i gminę Kosakowo zarządcy portu lotniczego nie jest zgodne z testem prywatnego inwestora. W związku z tym Komisja uznaje, że przedmiotowy środek zapewnia korzyść gospodarczą przedsiębiorstwu Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o., której nie uzyskałoby ono w normalnych warunkach rynkowych.
5.1.4. Selektywność
(178)
Artykuł 107 ust. 1 TFUE zawiera wymóg, zgodnie z którym, aby dany środek został określony jako pomoc państwa, musi on sprzyjać „niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów”. W przedmiotowej sprawie Komisja zauważa, że zastrzyki kapitałowe dotyczą jedynie przedsiębiorstwa Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. Środki mają zatem z definicji selektywny charakter w rozumieniu art. 107 ust.1 TFUE.
5.1.5. Zakłócenie konkurencji oraz wpływ na wymianę handlową
(179)
Gdy pomoc przyznana przez państwo członkowskie wzmacnia pozycję przedsiębiorstwa w stosunku do innych przedsiębiorstw konkurujących na rynku wewnętrznym, należy uznać, że ma ona wpływ na te przedsiębiorstwa (59). Korzyści ekonomiczne, jakie wynikają dla operatora portu lotniczego z zastosowania przedmiotowego środka, wzmacniają jego pozycję gospodarczą, ponieważ operator portu lotniczego będzie mógł rozpocząć swoją działalność bez ponoszenia kosztów inwestycji i kosztów operacyjnych nieodłącznie z tym związanych.
(180)
Zgodnie z oceną zawartą w sekcji 5.1.1 działalność portu lotniczego jest działalnością gospodarczą. Konkurencja ma miejsce, z jednej strony, między portami lotniczymi w celu przyciągnięcia przewoźników lotniczych oraz związanego z nimi ruchu lotniczego (pasażerskiego i towarowego), a z drugiej strony, między zarządcami portów lotniczych, którzy mogą konkurować ze sobą o powierzenie im zarządzania danym portem lotniczym. Komisja podkreśla ponadto, że szczególnie w przypadku przewoźników niskokosztowych także porty lotnicze, które nie znajdują się w tym samym obszarze ciążenia i położone są w różnych państwach członkowskich, mogą konkurować ze sobą o przyciągnięcie tych przewoźników. Komisja zwraca uwagę, że port lotniczy w Gdyni będzie obsługiwał około […] tys. podróżnych do 2020 r. i do 1 mln podróżnych w 2030 r.
(181)
Jak wspomniano w pkt 40 wytycznych w sprawie lotnictwa z 2005 r., nie jest możliwe wyłączenie nawet małych portów lotniczych z zakresu zastosowania art. 107 ust. 1 TFUE. Uwzględniając przewidywany ruch w porcie lotniczym w Gdyni oraz jego bliskość do portu lotniczego w Gdańsku (oddalonego jedynie o ok. 25 km), Komisja uważa, że może to wpłynąć na konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(182)
Na podstawie argumentów przedstawionych w motywach 179-181 korzyści ekonomiczne, jakie uzyskuje zarządca portu lotniczego w Gdyni, wzmacniają jego pozycję w stosunku do jego konkurentów na unijnym rynku podmiotów świadczących usługi portu lotniczego. W związku z tym badane finansowanie publiczne zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji i wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
5.1.6. Wniosek
(183)
Mając na uwadze argumenty przedstawione w motywach 83-182, Komisja uznaje, że zastrzyki kapitałowe przyznane na rzecz spółki Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Ponieważ finansowanie udostępniono już spółce Port Lotniczy Gdynia-Kosakowa sp. z o.o., Komisja uważa również, że polskie władze nie przestrzegały zakazu określonego w art. 108 ust. 3 TFUE (60).
5.2. ZGODNOŚĆ POMOCY Z RYNKIEM WEWNĘTRZNYM
(184)
Komisja zbadała, czy przedmiotowa pomoc może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym. Jak już opisano powyżej, pomoc polega na finansowaniu kosztów inwestycji związanych z uruchomieniem portu lotniczego w Gdyni i strat z działalności operacyjnej przez pierwsze lata działalności tego portu lotniczego (tj. do 2019 r. włącznie, jak wynika z analizy TPI z 2010 r. i 2012 r.).
(185)
W art. 107 ust. 3 TFUE przewiduje się pewne wyłączenia od ogólnej zasady ustanowionej w art. 107 ust. 1 TFUE, zgodnie z którą pomoc państwa nie jest zgodna z rynkiem wewnętrznym. Przedmiotową pomoc można ocenić jedynie na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, który stanowi, że: „pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem”, może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym. W odniesieniu do tej kwestii wytyczne w sprawie lotnictwa z 2005 r. zawierają ramy do oceny, czy pomoc na rzecz operatorów portów lotniczych można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Wymienia się tam szereg kryteriów, jakie Komisja musi wziąć pod uwagę.
5.2.1. Pomoc na inwestycje
(186)
Pomoc państwa na finansowanie infrastruktury portu lotniczego jest zgodna z art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, jeżeli spełnia warunki określone w art. 61 wytycznych w sprawie lotnictwa z 2005 r.:
(i)
budowa i użytkowanie infrastruktury odpowiadają jasno sprecyzowanym celom związanym ze ogólnym interesem gospodarczym (rozwój regionalny, dostęp itp.);
(ii)
infrastruktura jest niezbędna i współmierna z punktu widzenia wyznaczonego celu;
(iii)
infrastruktura oferuje zadowalające perspektywy użytkowania w średnim okresie, zwłaszcza jeśli chodzi o infrastrukturę już istniejącą;
(iv)
dostęp do danej infrastruktury jest otwarty dla wszystkich potencjalnych użytkowników w sposób równy i niedyskryminujący; oraz
(v)
stopień wpływu na rozwój wymiany handlowej nie jest sprzeczny z interesem Unii.
(187)
Dodatkowo pomoc państwa na rzecz portów lotniczych, jak każdy inny środek pomocy państwa, aby była zgodna z rynkiem wewnętrznym, powinna mieć efekt zachęty oraz powinna być niezbędna i współmierna w odniesieniu do zamierzonego uzasadnionego celu.
(188)
Polskie władze uważają, że finansowanie publiczne przedsięwzięcia przekształcenia lotniska wojskowego w Gdyni jest zgodne z wszystkimi kryteriami pomocy na inwestycje określonymi w wytycznych w sprawie lotnictwa z 2005 r.
(i) Budowa i użytkowanie infrastruktury odpowiadają jasno sprecyzowanym celom związanym ze ogólnym interesem gospodarczym (rozwój regionalny, dostęp itp.)
(189)
Komisja zauważa, że port lotniczy w Gdańsku, oddalony jedynie o około 25 km od planowanego nowego portu lotniczego, obsługuje już Pomorze w sposób efektywny.
(190)
Port lotniczy w Gdańsku jest zlokalizowany przy obwodnicy Trójmiasta, która stanowi część drogi ekspresowej S6, która okrąża Gdynię, Sopot i Gdańsk oraz zapewnia swobodny dostęp do portu lotniczego znacznej większości mieszkańców Pomorza. Nawet dla mieszkańców Gdyni budowa nowego portu lotniczego nie zapewniłaby im sama w sobie znacznie lepszego połączenia, gdyż do obu portów lotniczych (w Gdyni i w Gdańsku) można dotrzeć z centrum Gdyni w tym samym czasie wynoszącym około 20-25 minut jazdy samochodem.
(191)
Ponadto Komisja zauważa, że znajdująca się w budowie Trójmiejska Kolej Metropolitalna, która jest współfinansowana z funduszy strukturalnych Unii, zapewni bezpośrednie połączenie kolejowe z portem lotniczym w Gdańsku zarówno mieszkańcom Gdańska, jak i Gdyni z centrów tych miast w podobnym czasie wynoszącym około 25 minut. Trójmiejska Kolej Metropolitalna zapewni również mieszkańcom innych części Pomorza bezpośrednie lub pośrednie połączenie z portem lotniczym w Gdańsku.
(192)
Komisja stwierdza również, że obecna przepustowość portu lotniczego w Gdańsku wynosi 5 mln podróżnych rocznie, natomiast rzeczywisty ruch pasażerski w okresie od 2010 r. do 2013 r. kształtował się następująco: 2010 r. - 2,2 mln, 2011 r. - 2,5 mln, 2012 r. - 2,9 mln, 2013 r. - 2,8 mln Komisja zwraca również uwagę, że port lotniczy w Gdańsku jest obecnie rozbudowywany do przepustowości 7 mln podróżnych rocznie. Inwestycja ta ma być zakończona w 2015 r.
(193)
Ponadto zgodnie z prognozą ruchu dla Pomorza, przekazaną przez polskie władze i wykorzystaną do uaktualnienia TPI 2012, całkowity popyt w regionie wyniesie […] podróżnych rocznie […].
Tabela 9
Prognozy dotyczące ruchu na Pomorzu (w mln)
2013
2015
2017
2019
2020
2023
2026
2027
2028
2030
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
Komisja zauważa ponadto, że według informacji przekazanych przez polskie władze plan generalny dotyczący portu lotniczego w Gdańsku przewiduje dalsze rozbudowy portu lotniczego, tak by mógł on obsługiwać ponad 10 mln pasażerów rocznie. Dlatego też konkretna decyzja o zwiększeniu przepustowości portu lotniczego w Gdańsku powyżej 7 mln pasażerów może zostać podjęta w przyszłości w zależności od zmian w ruchu.
(195)
Według polskich władz w zaktualizowanych prognozach (sporządzonych w marcu 2013 r.) wykazano, że oczekuje się, iż popyt w obszarze ciążenia będzie większy niż w prognozach dotyczących ruchu z 2012 r. Zgodnie ze zmienionymi prognozami popyt w obszarze ciążenia będzie wynosił około 9 mln podróżnych w 2030 r. Nawet ta prognoza wskazuje jednak, że sam port lotniczy w Gdańsku byłby wystarczający, bez dalszych inwestycji, do zaspokojenia popytu w regionie co najmniej do 2025 r. (na podstawie skorygowanych prognoz dotyczących ruchu opisanych w motywie 45).
(196)
Ponadto zgodnie z informacjami przekazanymi przez polskie władze obecna przepustowość pasa startowego w porcie lotniczym w Gdańsku wynosi 40-44 operacji na godzinę, a obecne rzeczywiste wykorzystanie wynosi średnio 4,7 operacji na godzinę.
(197)
Na podstawie informacji przekazanych przez polskie władze (zob. motywy 192-196 powyżej) Komisja stwierdza, że w nadchodzących latach port lotniczy w Gdańsku będzie wykorzystywany jedynie na poziomie około 50-60 % swojej przepustowości. W związku z tym, nawet w przypadku dynamicznego wzrostu liczby podróżnych na Pomorzu, port lotniczy w Gdańsku będzie w stanie zaspokoić popyt linii lotniczych i podróżnych przez długi okres.
(198)
Komisja zauważa również, że port lotniczy w Gdańsku oferuje ponad 40 połączeń krajowych i międzynarodowych (zarówno połączenia typu punkt-punkt, jak i połączenia do takich węzłów, jak: Frankfurt, Monachium, Warszawa i Kopenhaga).
(199)
Jak wspomniano w motywie 60, polskie władze twierdzą, z jednej strony, że ze względów związanych z planowaniem przestrzennym i ochroną środowiska zwiększenie przepustowości portu lotniczego w Gdańsku podlega pewnym ograniczeniom. Z drugiej strony, utrzymują natomiast, że nie ma ograniczeń dla zwiększenia przepustowości portu lotniczego w Gdańsku. Komisja uważa, że ponieważ argumenty dotyczące ograniczeń związanych ze zwiększeniem przepustowości są sprzeczne, a w każdym razie niepoparte uzasadnieniem, nie może na nich opierać swojej oceny.
(200)
Biorąc pod uwagę wolną przepustowość portu lotniczego w Gdańsku, która w długim okresie nie będzie w pełni wykorzystana, oraz plan dalszej rozbudowy tego portu lotniczego w razie konieczności w dłuższej perspektywie czasowej, Komisja uważa, że stworzenie kolejnych portów lotniczych na Pomorzu nie przyczyni się do rozwoju regionu. Komisja zauważa ponadto, że dzięki portowi lotniczemu w Gdańsku Pomorze jest ma już dobre połączenia i nowy port lotniczy nie poprawi połączeń z tym regionem.
(201)
Komisja zwraca również uwagę, że model biznesowy portu lotniczego w Gdyni sugeruje, że konkurowałby on o pasażerów z portem lotniczym w Gdańsku na rynkach przewozów realizowanych przez przewoźników niskokosztowych, przewozów czarterowych oraz rynku lotnictwa ogólnego. Ponadto stworzenie nowego portu lotniczego, który miałby służyć jako zapasowy, awaryjny port lotniczy, nie może uzasadniać skali inwestycji w porcie lotniczym w Gdyni.
(202)
W świetle powyższych ustaleń Komisja uznaje, że inwestycja w porcie lotniczym w Gdyni doprowadzi do zwykłego powielenia infrastruktury w regionie, co nie spełnia jasno sprecyzowanych celów związanych z ogólnym interesem gospodarczym.
(ii) Infrastruktura jest niezbędna i współmierna z punktu widzenia wyznaczonego celu
(203)
Jak stwierdzono w motywach 189-202, Komisja uważa, że obszar ciążenia portu lotniczego w Gdyni jest i będzie efektywnie obsługiwany przez port lotniczy w Gdańsku. Ponadto oba porty lotnicze działałyby zgodnie z podobnym modelem biznesowym i koncentrowałyby się głównie na przewoźnikach niskokosztowych i lotach czarterowych.
(204)
Wobec braku jasno sprecyzowanego celu związanego z ogólnym interesem gospodarczym Komisja uważa, że infrastruktura nie może być uznana za niezbędną i współmierną do celu związanego z ogólnym interesem gospodarczym (zob. również motyw 202 powyżej).
(iii) Infrastruktura oferuje zadowalające perspektywy użytkowania w średnim okresie, zwłaszcza jeśli chodzi o infrastrukturę już istniejącą
(205)
Jak wspomniano w ppkt (i), port lotniczy w Gdyni jest zlokalizowany jedynie około 25 kilometrów od istniejącego portu lotniczego w Gdańsku i oba porty mają ten sam obszar ciążenia oraz podobny model biznesowy.
(206)
Przepustowość portu lotniczego w Gdańsku jest obecnie wykorzystywana w mniej niż 60 %. Przy uwzględnieniu obecnie realizowanych inwestycji port lotniczy w Gdańsku jest w stanie obsługiwać popyt w regionie co najmniej do 2025 r. -2028 r., w zależności od przyjętych prognoz, oraz możliwe są dalsze rozbudowy portu lotniczego w Gdańsku.
(207)
Komisja zwraca również uwagę, że w planie operacyjnym portu lotniczego w Gdyni wskazuje się, że port uzyskiwałby około [80-90] % przychodów z obsługi przewoźników niskokosztowych i czarterowych. Oznacza to, że koncentrowałby się na rynkach, które stanowią główną działalność portu lotniczego w Gdańsku.
(208)
W tym kontekście Komisja zauważa również, że polskie władze nie przekazały żadnych dowodów na ewentualną współpracę między obydwoma portami lotniczymi.
(209)
Również plany uzyskiwania przychodów z innej działalności lotniczej i działalności pozalotniczej (produkcja i usługi) nie byłyby same w sobie wystarczające do pokrycia wysokich kosztów operacyjnych związanych z prowadzeniem portu lotniczego w Gdyni.
(210)
W konsekwencji Komisja uważa, że port lotniczy w Gdyni nie oferuje zadowalających perspektyw użytkowania w średnim okresie.
(iv) Dostęp do danej infrastruktury jest otwarty dla wszystkich potencjalnych użytkowników w sposób równy i niedyskryminujący
(211)
Polskie władze potwierdziły, że dostęp do infrastruktury portu lotniczego będzie otwarty dla wszystkich potencjalnych użytkowników w sposób równy i niedyskryminujący bez żadnej dyskryminacji nieuzasadnionej z ekonomicznego punktu widzenia.
(v) Stopień wpływu na rozwój handlu nie jest sprzeczny ze wspólnym interesem
(212)
Komisja zwraca uwagę, że polskie władze nie przekazały żadnych dowodów na to, iż porty lotnicze w Gdańsku i Gdyni stworzyłyby współpracujący ze sobą węzeł lotniczy. Logika wskazuje raczej, że obydwa lotniska musiałyby ze sobą konkurować o przyciągnięcie zasadniczo tych samych pasażerów.
(213)
Komisja ponadto stwierdza, że plan operacyjny portu lotniczego w Gdyni (około [80-90] % przychodów z lotów obsługiwanych przez przewoźników niskokosztowych i lotów czarterowych) oraz skala inwestycji (na przykład terminal o przepustowości 0,5 mln podróżnych rocznie, który ma być rozbudowany w przyszłości) nie potwierdzają stwierdzenia, że port lotniczy w Gdyni koncentrowałby się na lotnictwie ogólnym i świadczyłby jedynie lub głównie usługi na rzecz sektora lotnictwa ogólnego.
(214)
Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia oraz fakt, iż oba porty lotnicze koncentrowałyby się na lotach obsługiwanych przez przewoźników niskokosztowych i lotach czarterowych, Komisja uważa, że pomoc jest przeznaczona dla portu lotniczego, który konkurowałby bezpośrednio z innym portem lotniczym w tym samym obszarze ciążenia, przy braku takiego popytu na usługi portu lotniczego, którego istniejący port lotniczy nie mógłby zaspokoić.
(215)
Dlatego też Komisja uważa, że przedmiotowa pomoc miałaby wpływ na handel w stopniu sprzecznym ze wspólnym interesem. Brak celu leżącego we wspólnym interesie, któremu pomoc miałaby służyć, ugruntowuje ten wniosek.
(vi) Konieczność pomocy oraz efekt zachęty
(216)
W oparciu o dane przekazane przez polskie władze Komisja uważa, że koszty inwestycji mogą być niższe niż koszty budowy innych porównywalnych regionalnych portów lotniczych w Polsce. Wynika to głównie z wykorzystania istniejącej infrastruktury lotniska wojskowego. Polskie władze argumentują ponadto, że bez pomocy zarządca portu lotniczego nie podjąłby przedmiotowej inwestycji.
(217)
Komisja ponadto zauważa, że ze względu na długi okres konieczny do osiągnięcia progu rentowności dla tego rodzaju inwestycji finansowanie publiczne mogłoby być konieczne do zmiany postępowania beneficjenta w taki sposób, aby przystąpił on do inwestycji. Poza tym, skoro nie można ustalić przewidywanej rentowności projektu inwestycyjnego (zob. motyw 177), a inwestor prywatny nie realizowałby takiego projektu, pomoc w istocie prawdopodobnie zmienia postępowanie zarządcy portu lotniczego.
(218)
Jednak wobec braku jasno sprecyzowanego celu związanego ze wspólnym interesem Komisja stwierdza, że pomoc nie może zostać uznana za niezbędną i współmierną do takiego celu.
(219)
W konsekwencji Komisja uważa, że pomoc na inwestycje przyznana przez Gdynię i Kosakowo na rzecz spółki Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. nie spełnia wymogów określonych w wytycznych w sprawie lotnictwa z 2005 r. i nie może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym.
5.2.2. Pomoc operacyjna
(220)
Według Komisji finansowanie strat z działalności operacyjnej Portu Lotniczego Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. stanowi pomoc operacyjną, zmniejszając wydatki bieżące operatora portu lotniczego. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału taka pomoc operacyjna jest zasadniczo niezgodna z rynkiem wewnętrznym. Zgodnie z wytycznymi w sprawie lotnictwa z 2005 r. pomoc operacyjną przyznaną portom lotniczym można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym jedynie w drodze wyjątku i na ściśle określonych warunkach w regionach znajdujących się w trudnej sytuacji gospodarczej.
(221)
Komisja zauważa, że port lotniczy w Gdyni znajduje się w regionie będącym w trudnej sytuacji gospodarczej, objętym odstępstwem określonym w art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE; dlatego też Komisja musi ocenić, czy przedmiotową pomoc operacyjną można uznać za zgodną z wytycznymi w sprawie krajowej pomocy regionalnej.
(222)
Zgodnie z pkt 76 WKPR pomoc operacyjną w regionach objętych odstępstwem na podstawie art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE można przyznać pod warunkiem że spełnione są łączne następujące kryteria: (i) jest ona uzasadniona z uwagi na jej wkład w rozwój regionalny i jej charakter oraz (ii) jej poziom jest proporcjonalny do ograniczeń, które ma złagodzić.
(223)
Według polskich władz przedmiotowa pomoc operacyjna jest zgodna z pkt 76 WKPR (zob. motywy 77-79).
(224)
Jako że Pomorze jest już obsługiwane przez port lotniczy w Gdańsku, a nowy port lotniczy nie poprawi połączeń z regionem, Komisja nie może stwierdzić, że pomoc może mieć wkład w rozwój regionalny.
(225)
Komisja uważa, że z uwagi na brak takiego wkładu nie można stwierdzić, iż pomoc operacyjna jest proporcjonalna do ograniczeń, które ma złagodzić, ponieważ nie wydaje się, aby na Pomorzu występował niedostatek połączeń.
(226)
Ponadto Komisja uważa, że oceniana pomoc operacyjna jest przeznaczona na część z wcześniej określonych wydatków. Biorąc jednak pod uwagę przeprowadzoną przez Komisję ocenę planu operacyjnego portu lotniczego w Gdyni oraz poziomu przewidywanych przychodów i kosztów, przedstawioną w sekcji 5.1.3, nie można stwierdzić, że pomoc ograniczałaby się do niezbędnego minimum, byłaby przyznana przejściowo i stopniowo zmniejszana. W szczególności jeśli chodzi o niepewność co do zakładanej rentowności operatora portu lotniczego (zob. sekcja dotycząca istnienia pomocy), nie ma możliwości zagwarantowania, że pomoc będzie miała charakter przejściowy i że będzie stopniowo zmniejszana.
(227)
Komisja uważa w każdym razie, że przyznanie pomocy operacyjnej, aby zapewnić realizację projektu inwestycyjnego, w którym wykorzystuje się pomoc na inwestycje niezgodną z rynkiem wewnętrznym, jest ze swej natury niezgodne z rynkiem wewnętrznym.
(228)
Dlatego też Komisja uznaje, że pomoc operacyjna na rzecz spółki Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. przyznana przez Gdynię i Kosakowo nie spełnia kryteriów określonych w WKPR.
5.2.3. Wniosek dotyczący zgodności z rynkiem wewnętrznym
(229)
Komisja stwierdza zatem, że pomoc państwa przyznana spółce Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym.
(230)
Komisja nie stwierdziła istnienia żadnego innego właściwego przepisu w sprawie zgodności z rynkiem wewnętrznym, na podstawie którego mogłaby uznać przedmiotową pomoc za zgodną z Traktatem. Ponadto polskie władze nie powołały się na żaden przepis w sprawie zgodności z rynkiem wewnętrznym ani nie przedstawiły istotnych argumentów, które umożliwiłyby Komisji uznanie przedmiotowej pomocy za zgodną z rynkiem wewnętrznym.
(231)
Pomoc na inwestycje oraz pomoc operacyjna, którą polskie władze przyznały lub zamierzają przyznać na rzecz spółki Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o., jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym. Polskie władze przyznały pomoc niezgodnie z prawem, naruszając art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
6. ODZYSKANIE POMOCY
(232)
Zgodnie z TFUE i utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości w przypadku stwierdzenia przez Komisję niezgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym Komisja jest uprawniona do podjęcia decyzji, że dane państwo musi ją znieść lub zmienić (61). Trybunał konsekwentnie również utrzymuje, że zobowiązanie państwa do zniesienia pomocy uznanej przez Komisję za niezgodną z rynkiem wewnętrznym ma na celu przywrócenie poprzednio istniejącej sytuacji (62). W tym kontekście Trybunał stwierdził, iż cel ten zostaje osiągnięty z chwilą spłacenia przez beneficjenta kwot przyznanych w ramach niezgodnej z prawem pomocy, przez co następuje utrata korzyści, które miał w stosunku do jego konkurentów na rynku, i przywrócona zostaje sytuacja sprzed wypłaty pomocy (63).
(233)
Zgodnie z powyższym orzecznictwem w art. 14 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 (64) określono, że „w przypadku gdy podjęte zostały decyzje negatywne w sprawach pomocy przyznanej bezprawnie, Komisja podejmuje decyzję, że zainteresowane państwo członkowskie podejmie wszelkie konieczne środki w celu windykacji pomocy od beneficjenta”.
(234)
Dlatego też wspomniana powyżej pomoc państwa musi zostać zwrócona polskim władzom w takim zakresie, w jakim została wypłacona,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
1. Pomoc państwa, która została w sposób niezgodny z prawem i z naruszeniem art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wprowadzona w życie przez Polskę w okresie od dnia 28 sierpnia 2007 r. do dnia 17 czerwca 2013 r. na rzecz spółki Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. w postaci zastrzyków kapitałowych w wysokości 91 714 000 PLN, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym.
2. Pomoc państwa dla Portu Lotniczego Gdynia-Kosakowo sp. z o.o., którą Polska planuje wdrożyć po dniu 17 czerwca 2013 r. w celu przekształcenia lotniska wojskowego Gdynia-Kosakowo w port lotniczy lotnictwa cywilnego, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym. Pomoc nie może zatem zostać wdrożona.
Artykuł 2
1. Polska odzyskuje od beneficjenta pomoc, o której mowa w art. 1 ust. 1.
2. Do kwot podlegających zwrotowi dolicza się odsetki za cały okres począwszy od dat wymienionych w akapicie drugim do dnia ich faktycznego odzyskania.
Kwoty podlegające odzyskaniu przekazywano do dyspozycji beneficjenta w dniach określonych poniżej:
a)
28 sierpnia 2007 r. - kwota 50 000 PLN;
b)
4 marca 2008 r. - kwota 200 000 PLN;
c)
11 września 2008 r. - kwota 500 000 PLN;
d)
28 lipca 2009 r. - kwota 1 345 000 PLN;
e)
8 grudnia 2010 r. - kwota 4 361 000 PLN;
f)
8 lipca 2011 r. - kwota 25 970 000 PLN;
g)
1 września 2011 r. - kwota 1 779 000 PLN;
h)
25 kwietnia 2012 r. - kwota 31 009 000 PLN;
i)
27 maja 2013 r. - kwota 6 469 000 PLN;
j)
17 czerwca 2013 r. - kwota 20 031 000 PLN.
3. Odsetki nalicza się narastająco zgodnie z przepisami rozdziału V rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004 (65).
4. Polska anuluje wszystkie dotychczas niezrealizowane wypłaty pomocy, o której mowa w art. 1 ust. 2, ze skutkiem od daty notyfikacji niniejszej decyzji.
Artykuł 3
1. Odzyskanie pomocy, o której mowa w art. 1 ust. 1, odbywa się w sposób bezzwłoczny i skuteczny.
2. Polska zapewnia wykonanie niniejszej decyzji w terminie czterech miesięcy od daty jej notyfikacji.
Artykuł 4
1. W terminie dwóch miesięcy od daty notyfikacji niniejszej decyzji Polska przekazuje Komisji następujące informacje:
a)
łączną kwotę (kwota główna i odsetki od zwracanej pomocy) do odzyskania od beneficjenta;
b)
szczegółowy opis środków już podjętych oraz środków planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji;
c)
dokumenty potwierdzające, że beneficjentowi nakazano zwrot pomocy.
2. Do momentu całkowitego odzyskania pomocy, o której mowa w art. 1 ust. 1, Polska na bieżąco informuje Komisję o kolejnych środkach podejmowanych na szczeblu krajowym w celu wykonania niniejszej decyzji. Na wniosek Komisji Polska bezzwłocznie przedstawia informacje o środkach już podjętych oraz środkach planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji. Polska dostarcza również szczegółowe informacje o kwotach pomocy oraz odsetkach już odzyskanych od beneficjenta.
Artykuł 5
Niniejsza decyzja skierowana jest do Rzeczypospolitej Polskiej.
Sporządzono w Brukseli dnia 11 lutego 2014 r.