РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 11 юни 2014 година
относно държавна помощ SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 и NN 32/10), предоставена от Италия на оператора на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa
(нотифицирано под номер C(2014) 3571)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/944/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят своите мнения в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните забележки,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 27 октомври 2008 г. италианските органи уведомиха Комисията за намерението на регион Калабрия да предостави помощ под формата на вливане на капитали за покриване на оперативните загуби, понесени от дружеството SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (наричано по-нататък „SO.G.A.S. Spa“ или „получателят“): SO.G.A.S. Spa е операторът на летището в Реджо Калабрия (Aeroporto dello Stretto, т.е. „летището на провлака“).
(2)
В хода на предварителната проверка Комисията узна за други мерки в полза на същия получател, които, както изглежда, представляват неправомерна държавна помощ. Поради това Комисията включи тези мерки в своето разследване.
(3)
Тъй като Комисията имаше информация, че държавната помощ всъщност е била предоставена, преди Комисията да може да установи нейната съвместимост с вътрешния пазар, тя регистрира случая като помощ, за която не е уведомена, под номер NN 32/10.
(4)
Комисията поиска допълнителна информация по отношение на мярката, за която е уведомена, на 27 ноември 2008 г., 23 февруари 2009 г. и 19 май 2009 г. Италия отговори на 14 януари 2009 г., 26 март 2009 г. и 9 октомври 2009 г.
(5)
С писмо от 20 юли 2010 г. Комисията уведоми Италия за своето решение да открие официалната процедура по разследване, описана в член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на помощта за SO.G.A.S. Spa (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“).
(6)
Решението на Комисията за откриване на разследването бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). В него Комисията прикани заинтересованите страни да представят своите мнения.
(7)
С писмо от 19 ноември 2010 г. получателят представи мненията си относно решението за откриване на процедурата. На 20 декември 2010 г. Комисията препрати мненията на получателя на италианските органи и поиска тяхното становище. Комисията изпрати напомнително писмо на 8 март 2011 г. и получи забележките на Италия на 29 април 2011 г. Комисията не получи други мнения от заинтересованите страни.
(8)
Италианските органи представиха мнения относно решението за откриване на процедурата с писма от 23 септември 2010 г. и 15 декември 2010 г.
(9)
С писмо от 30 март 2012 г. Комисията поиска допълнителна информация относно разследваните мерки. Италианските органи предоставиха поисканата информация с писмо от 30 април 2012 г.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ
2.1. Получател
(10)
Получателят на мерките е операторът на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa.
(11)
SO.G.A.S. Spa е дружество с ограничена отговорност, регистрирано съгласно италианското законодателство през март 1981 г. и притежавано изцяло от публични органи.
(12)
Пътникопотокът на летището е нараснал от 272 859 пътници през 2004 г. до 571 694 пътници през 2012 г. (3)
2.2. Оспорваните мерки
(13)
Мярката, за която Италия е уведомила, е вливане на капитал от страна на регион Калабрия в размер на 1 824 964 ЕUR за покриване на загубите, понесени от SO.G.A.S. Spa през 2004 г. и 2005 г.
(14)
През юни 2005 г. и юни 2006 г. публичните акционери на SO.G.A.S. Spa решават да покрият понесените от SO.G.A.S. Spa загуби през двете предходни години (1 392 900 EUR през 2004 г. и 2 257 028 EUR през 2005 г.) посредством pro rata вливане на капитали. Към този момент регион Калабрия е притежавал 50 % от дяловете в дружеството, като останалите са били собственост на община Реджо Калабрия, провинция Реджо Калабрия, провинция Месина, търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина.
(15)
Съгласно информацията, с която Комисията разполага към момента на решението за откриване на процедурата, pro rata вливане на капитал е било вече извършено от провинция Реджо Калабрия, община Месина, община Реджо Калабрия и търговската палата на Месина.
(16)
През 2006 г. SO.G.A.S. Spa понася допълнителни загуби от 6 018 982 ЕUR. През декември 2007 г. акционерите на SO.G.A.S. решават да превърнат резервите на дружеството в акционерен капитал и след това да намалят капитала, за да покрият оставащите загуби. Това обаче би намалило капитала под минималното равнище, изисквано от италианското законодателство за летищни оператори. За да възстановят капитала в съответствие със законовите изисквания, акционерите на SO.G.A.S. Spa се споразумяват да увеличат този капитал с 2 742 919 ЕUR. Капиталът е увеличен чрез конвертиране на облигации, записани преди това от някои акционери, на обща стойност от 2 274 919 ЕUR. Регион Калабрия не е сред акционерите, притежавали конвертируемите облигации, и делът му от капитала на дружеството намалява от 50 % на 6,74 %.
2.3. Орган, отпускащ помощта
(17)
За разглежданите тук мерки органът, отпускащ помощта, е регион Калабрия.
(18)
Както е обяснено по-горе, публични средства са предоставени на SO.G.A.S. Spa също от провинция Реджо Калабрия, община Реджо Калабрия, провинция Месина, община Месина, търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина под формата на pro rata вливане на капитали за покриване на загубите, понесени през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., и за възстановяване на капитала в съответствие със законовите изисквания.
2.4. Бюджет
(19)
Италианските органи уведомиха за вливането на капитали в размер на 1 824 964 ЕUR, пропорционално на дела на провинция Реджо Калабрия в SO.G.A.S. Spa, одобрено през юни 2005 г. и юни 2006 г. Освен това, както е обяснено по-горе, останалите публични акционери са покрили загубите по подобен начин в размер на 1 824 964 ЕUR. През декември 2007 г. има ново вливане на капитал в размер на 2 742 919 ЕUR.
(20)
Общият бюджет на подлежащите на оценка мерки възлиза следователно на 6 392 847 ЕUR.
2.5. Съдебно производство в национален съд
(21)
Регион Калабрия решава да не задейства вливането на капитали, за което е взето решение от акционерите през юни 2005 г. и юни 2006 г., докато няма решение на Комисията за неговото одобрение, и SO.G.A.S. Spa завежда дело срещу региона пред първоинстанционния съд (Tribunale) на регион Калабрия. Съдът се произнася в полза на SO.G.A.S. Spa, като оспорването на решението от страна на региона е отхвърлено през май 2009 г.
(22)
Като признава компетентността на Комисията да вземе решение дали дадена мярка за предоставяне на държавна помощ е съвместима с вътрешния пазар, първоинстанционният съд счита, че националните съдилища са компетентни да решат дали мярката представлява държавна помощ. Съдът се произнася, че публичното финансиране, предоставено в този случай, не представлява държавна помощ, тъй като то не може да наруши конкуренцията, нито да засегне търговията между държавите членки. Съдът се произнася също така, че е спазен принципът за инвеститор в условията на пазарна икономика, тъй като към момента на предоставяне на помощта, независимо от загубите, понесени през 2004 г. и 2005 г., са били налице разумни възможности за рентабилност в дългосрочен план.
(23)
Регионът оспори решението на съда въз основа на това, че мярката представлява държавна помощ и следователно не следва да се изпълнява, докато Комисията не приеме решение за нейното одобряване. През декември 2009 г. италианските органи уведомиха Комисията, че това оспорване е отхвърлено и че не могат да се предприемат други процедурни стъпки за оспорване на предоставянето на публични средства на SO.G.A.S. Spa.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(24)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази предварителното мнение, че pro rata вливането на капитали, извършено от региона и другите публични акционери за покриване на загубите, понесени през 2004 г. и 2005 г., и вливането на капитали, за което е взето решение от акционерите на SO.G.A.S. Spa през декември 2007 г., представляват държавна помощ на следните основания:
а)
те представляват трансфер на средства за SO.G.A.S. Spa от определен брой регионални и местни органи, а именно регион Калабрия, провинция Реджо Калабрия, община Месина и община Реджо Калабрия, или местни автономни органи, учредени съгласно публичното право, а именно търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина; във вливането следователно участват държавни ресурси, така че то може да бъде вменено на държавата;
б)
те не са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и поради това предоставят избирателно предимство на SO.G.A.S. Spa;
в)
вливането на капитали може да наруши конкуренцията и да засегне търговията между държавите членки.
(25)
Комисията изрази предварителното мнение, че оспорваните мерки са несъвместими с вътрешния пазар. Първо, Италия изрично заяви, че дружеството SO.G.A.S. Spa не е натоварено с предоставянето на услуги от общ икономически интерес (наричани по-нататък „УОИИ“). Второ, италианските органи потвърдиха, че мерките не са свързани с конкретна инвестиция в летището; Комисията достигна до предварителното заключение, че съвместимостта на мерките не може да бъде оценена по критериите, определени от Насоките за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, опериращи на регионални летища (наричани по-нататък „Насоки за авиационния сектор от 2005 г.“) (4). Трето, независимо от твърдението си, че SO.G.A.S. Spa е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (наричани по-нататък „Насоките за оздравяване и преструктуриране“) (5), италианските органи посочиха също така, че мерките не са част от план за преструктуриране и че такъв план не съществува. И накрая, Комисията счита, че мерките не са съвместими с Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (наричани по-нататък „Насоки за регионална помощ“ ) (6), които осигуряват рамката за оценка на предоставената помощ въз основа на член 107, параграф 3, букви а) и в) от ДФЕС.
(26)
Що се отнася до съдебните производства, предявени в италианските съдилища срещу отказа на региона да плати своята pro rata вноска след разрешение от Комисията съгласно правилата за държавните помощи, Комисията счита, че с оглед на върховенството на правото на ЕС пред националното право и доколкото уведомлението не е било официално оттеглено, Италия е длъжна да спази отлагателната клауза, посочена в член 108, параграф 3 от ДФЕС. Комисията следователно счита, че по силата на върховенството на задължението за отлагане съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС позицията на националните съдилища е следвало да не бъде взета под внимание и че италианските органи не е трябвало да задействат мярката, за която са уведомили, докато процедурата за държавна мярка не е още приключила.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(27)
Единствената заинтересована страна, от която Комисията получи мнения, беше получателят SO.G.A.S. Spa, който подкрепи и допълни доводите, представени от италианските органи по време на официалното разследване.
4.1. Наличие на помощ
(28)
Според SO.G.A.S. Spa подлежащите на оценка мерки не представляват държавна помощ, защото не всички критерии, определени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са изпълнени. По-конкретно SO.G.A.S. Spa твърди, че мярката: i) не засяга търговията между държавите членки, или ii) не дава избирателно предимство на SO.G.A.S. Spa, и iii) не нарушава, нито заплашва да наруши конкуренцията.
(29)
SO.G.A.S. Spa твърди, че оспорваните мерки са предоставени при нормални пазарни условия и следователно са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Те са в съответствие с членове 2446 и 2447 от италианския граждански кодекс, които изискват от акционерите на дружество с ограничена отговорност, което е загубило над една трета от своя капитал, да компенсират неговите загуби, за да се избегне закриването на дружеството. Неизпълнението от страна на акционерите на задължението да покрият загубите на SO.G.A.S. Spa като летищен оператор би довело (по смисъла на член 13 от Министерска заповед (D.M.) № 521 от 12 ноември 1997 г.) до отмяна на частичното управление на операциите на летището в Реджо Калабрия, с което е натоварено SO.G.A.S. Spa съгласно член 17 от Наредба (D.L.) № 67 от 1997 г., и би направило невъзможно в бъдеще да се осигури пълната концесия за летищен оператор, за което е подадено заявление в Министерството на транспорта. Разумно беше следователно да се предположи, че частен инвеститор, изправен пред подобен избор, би постъпил по същия начин, за да увеличи стойността на своя акционерен дял.
(30)
Получателят посочи, че първоинстанционният съд на Реджо Калабрия е възложил независима оценка на дружеството през юни 2008 г., съгласно която стойността на дружеството е между 12 млн. евро и 17 млн. евро.
(31)
Като доказателство за възможностите за рентабилност на дружеството получателят представи на Комисията бизнес план, изготвен за SO.G.A.S. Spa през октомври 2008 г. от външен консултант, който прогнозира, че дружеството ще се върне към жизнеспособност през 2013 г.
(32)
Покана за участие в търг за частичната приватизация на SO.G.A.S. Spa е публикувана през юли 2007 г. Оферта за придобиването на 35 % от капитала на SO.G.A.S. Spa е подадена от италианско-аржентински консорциум (associazione temporanea di imprese или АТI). Офертата е счетена за икономически неизгодна от акционерите на SO.G.A.S. Spa. През март 2010 г. е публикувана нова покана за участие в търг за 35 % от акциите на SO.G.A.S. Spa. Според SO.G.A.S. Spa получените в отговор писма за изразяване на интерес, заедно с първоначалната оферта на консорциума, са показали, че принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е спазен.
(33)
SO.G.A.S. Spa освен това твърди, че Комисията неправилно е достигнала до заключението, че пътниците, използващи летището в Реджо Калабрия, могат да използват също и летищата в Катания, Ламеция Терме или Кротоне в зависимост от местопребиваването си, и че оспорваните мерки могат следователно да нарушат конкуренцията между летищните оператори.
(34)
Първо, летището в Реджо Калабрия и летищата в Катания, Ламеция Терме и Кротоне са регионални летища за полети „от точка до точка“, чиито райони на обслужване не се припокриват. А и летището в Реджо Калабрия не се конкурира с никое друго летище в Италия или в Съюза. Специфичните географски и инфраструктурни характеристики на Калабрия изключват евентуално припокриване между района на обслужване на летището в Реджо Калабрия и тези на съседните италиански летища. Летището на Ламеция Терме е отдалечено на повече от 130 km, на около един час път с лек автомобил от Реджо Калабрия. Няма бърза пряка връзка между летището в Реджо Калабрия и това в Кротоне, което е на повече от три часа път. Летището в Катания се намира в друг географски район на разстояние над 130 km, като времето за пътуване с лек автомобил е между 1 час и 30 мин. и 1 час и 40 мин.
(35)
SO.G.A.S. Spa представи таблица, на която е показан корелационен показател между потока пристигащи пътници на летището в Реджо Калабрия и тези на летищата в Ламеция Терме, Кротоне и Катания. От таблицата според SO.G.A.S. Spa се вижда, че пътниците, използващи летището в Реджо Калабрия, представляват нов компонент в регионалния пътникопоток. Ето защо евентуално затваряне на летището би довело по-скоро до загуба на част от търсенето на услуги на въздушния транспорт, отколкото до преразпределяне в други летища. SO.G.A.S. Spa представи и друга таблица, за да покаже, че разглежданите мерки действително са създали ново търсене за услуги на въздушния транспорт в региона, довело до ползи както за въздушните превозвачи, заинтересовани да стартират нови маршрути между Реджо Калабрия и други италиански и европейски летища, така и за други летища, които са установили повишено търсене на техните услуги.
(36)
SO.G.A.S. Spa отхвърля предварителната констатация на Комисията, че мерките могат да нарушат конкуренцията между авиолиниите. Публичното финансиране не е предоставено на никой от въздушните превозвачи чрез предоставяне на по-ниски такси за кацане или на други благоприятни условия. Таксите за кацане и другите условия за експлоатация на летището са определени от компетентния орган и не са оставили възможност за собствена преценка на летищния оператор. И накрая, SO.G.A.S. Spa твърди, че летището в Реджо Калабрия е обслужвано главно от Alitalia (която осъществява шест от осемте ежедневни полета) и че няма данни за проявен интерес от чартърни или нискобюджетни превозвачи за стартиране на нови маршрути, отлитащи от летището в Реджо Калабрия.
(37)
SO.G.A.S. Spa заключава, че при оценката на въздействието на мярката върху конкуренцията и търговията между държавите членки Комисията следва да вземе предвид специфичните обстоятелства и да констатира, че мярката не представлява държавна помощ.
4.2. Съвместимост на помощта
(38)
По въпроса дали мерките могат да се разглеждат като съвместими съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, SO.G.A.S. Spa твърди, че разглежданото публично финансиране е имало за цел да поддържа непрекъснатостта на дейността на летищния оператор и осъществяването на определени икономически дейности. Тази цел е обоснована от факта, че малките летища не генерират по принцип достатъчно приходи, за да покрият разходите, необходими за да се отговори на изискванията за сигурност и безопасност. Освен това летището в Реджо Калабрия, с оглед на характеристиките на инфраструктурата на летището и произтичащите от тях ограничения, наложени от националния орган за гражданска авиация ЕNAC (7), би се натъкнало на големи трудности при посрещането на чартърни и нискобюджетни авиолинии.
(39)
По-специално, в съответствие с параметрите на ЕNAC летището в Реджо Калабрия е класифицирано като летище от ниво II. Тази класификация се основава по-скоро на размерите на инфраструктурата, отколкото на обема на пътникопотока; тя изисква от летищата с малки обеми на пътникопотока да извършват същите разходи, за да отговарят на стандартите за безопасност, каквито и летищата с над един милион пътници.
(40)
Без разследваното публично финансиране летището би било принудено да излезе от пазара с отрицателни последици на регионално равнище за мобилността на местните жители. Това би попречило също така на акционерите да получат възвращаемост на своите инвестиции.
(41)
Накрая или като алтернатива, SO.G.A.S. Spa твърди, че Решение 2005/842/ЕО на Комисията (8) относно услугите от общ икономически интерес е приложимо в настоящия случай и че мерките могат при всички положения да бъдат считани за съвместими с вътрешния пазар и следователно освободени от изискването за уведомяване.
(42)
SO.G.A.S. Spa твърди, че тъй като пътникопотокът на летището не е надвишил един милион пътници годишно през референтния период, управлението на операциите на летището е услуга от общ икономически интерес (УОИИ) по смисъла на член 2, параграф 1, буква г) от Решение 2005/842/ЕО. SO.G.A.S. Spa посочва, че съгласно Наредба № 250 от 25 юли 1997 г. местните органи могат да притежават акционерна собственост само в дружества, които са натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес. Дружеството SO.G.A.S. Spa е било винаги собственост на местни органи в Калабрия и Месина, което е косвено доказателство, че летищният оператор се квалифицира като доставчик на УОИИ. Като доказателство, че летищният оператор наистина е доставчик на УОИИ, SO.G.A.S. Spa представя решения на община Реджо Калабрия от 27 юли 2010 г. и 19 юни 2010 г., в които се посочва значението на предоставяните от летището услуги на регионално равнище.
(43)
Компенсацията за обществени услуги е ограничена до загубите, понесени от летищния оператор при предоставяне на УОИИ, и следователно отговаря на принципите на необходимост и пропорционалност, изложени в член 5, параграф 1 от Решение 2005/842/ЕО. Що се отнася до липсата на акт, който да възлага ефективно УОИИ на летищния оператор, SO.G.A.S. Spa предлага да бъде подготвено споразумение, което да отстрани всички съмнения, че четирите критерия по делото Altmark (9) са изпълнени в случая с летището в Реджо Калабрия.
5. МНЕНИЯ НА ИТАЛИАНСКИТЕ ОРГАНИ
(44)
В решението за откриване на процедурата Комисията отбелязва, че Италия е потвърдила, че SO.G.A.S. Spa не е било формално натоварено с извършването на УОИИ, така че съвместимостта на оспорваните мерки не може да бъде преценена по правилата във връзка с УОИИ.
5.1. Въпросът дали дейностите на летището представляват УОИИ
(45)
В хода на разследването Италия твърдеше, че разглежданите мерки представляват компенсации за предоставянето на УОИИ от SO.G.A.S. Spa. При липса на доказателство за противното италианските органи твърдят, че последваща оценка е стигнала до заключението, че в случая със SO.G.A.S. Spa изискванията на ЕС за УОИИ са изпълнени.
(46)
Италия счита, че възприетата от Комисията линия придава неоправдана тежест по-скоро на формалната страна, отколкото на съществените изисквания за УОИИ. В подкрепа на това твърдение Италия представя бегла оценка на четирите критерия по делото Altmark. Италия твърди, че дружеството SO.G.A.S. Spa е било действително натоварено със задача за извършване на обществена услуга. Тази задача е потвърдена пряко и косвено от няколко административни акта, издадени от местните органи. Италия представя протокола от заседание на общинския съвет на Реджо Калабрия, състоял се на 17 октомври 2007 г., на който съветът е решил да субсидира загубите на летищния оператор, и протокола от заседанията на същия орган, състояли се на 16 юни 2009 г. и 31 декември 2009 г., които според Италия показват, че дейностите на летището действително представляват УОИИ. В протокола на заседанието от 17 октомври 2007 г. се заявява, че „регион Калабрия счита, че определени дейности на летището в Реджо Калабрия са необходими за предоставянето на услуга от общ икономически интерес и възлага на SO.G.A.S. Spa известен брой задължения за предоставяне на публични услуги, с цел да се гарантира адекватно общественият интерес; в такива случаи летищният оператор може да бъде субсидиран от местните органи за допълнителните разходи, възникнали при изпълнението на тези задължения, които са от такова естество, че не може да се изключи възможността общото управление на операциите на летището да бъде считано като услуга от общ икономически интерес“.
(47)
По-общо казано, регион Калабрия е страна по Протокола за развитието на летищата в Ламеция Терме, Кротоне и Реджо Калабрия, от което става ясно, че услугите, предоставяни от летището, са обществени услуги от съществено значение за икономическото и социалното развитие на региона и следователно могат да бъдат финансирани с европейски, национални или регионални средства.
(48)
Италия подчертава също така, че на 28 декември 2008 г. летищният оператор е поискал от акционерите да покрият загубите му, по-специално поради поетото от него задължение за предоставяне на обществена услуга, и твърди, че никой частен оператор не би осигурил управлението на операциите на летището на чисто търговски условия. Първият критерий по делото Altmark е следователно изпълнен.
(49)
Параметрите, въз основа на които е изчислена компенсацията, могат да бъдат лесно изведени от счетоводния баланс на SO.G.A.S. Spa, в който е даден прозрачен отчет на оперативните разходи. Публичното финансиране е ограничено до размера на загубите без допълнително обезпечение за получателя.
(50)
По отношение на третия критерий по делото Altmark Италия твърди, че в случая с обществените услуги действията на публичен акционер не са съпоставими с тези на частен инвеститор. Поведението на един публичен орган може да бъде обосновано с цели в полза на обществения интерес, което възпира прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. В този случай поведението на публичните акционери не е мотивирано от търговски съображения и следователно не може да бъде сравнено с това на инвеститор в условията на пазарна икономика. Италия заключава, че третият критерий по делото Altmark, който очевидно изисква прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, не е приложим в разглеждания случай.
(51)
Италия заявява, че тъй като дейностите на SO.G.A.S. Spa представляват услуга от общ икономически интерес, вливането на капитали може да се разглежда като компенсация за предоставянето на такива услуги въз основа на последваща оценка и поради това не представлява държавна помощ.
5.2. Съвместимост на помощта
(52)
Италия заявява, че ако мерките бъдат счетени за държавна помощ, те следва във всички случаи да се разглеждат като съвместими съгласно член 2, параграф 1 от Решение 2005/842/ЕО.
5.3. Липса на нарушаване на конкуренцията
(53)
Италия се позовава на точка 39 от Насоките за авиационния сектор от 2005 г., в която се посочва, че „финансиране, предоставено на малки регионални летища (категория D), е малко вероятно да наруши конкуренцията или да засегне търговията до степен, противоречаща на общите интереси“.
(54)
Италианските органи твърдят освен това, че дейностите на летището не са рентабилни. Това се доказва от факта, че макар първоначалното намерение за частична приватизация на дружеството да е било широко оповестено, процедурата е завършила без успех. Като се има предвид, че потенциалните инвеститори е трябвало да вземат мерки за покриване на загубите, очаквани през следващите години, както се посочва в бизнес плана, публикуван при обявяване на тръжната процедура, и че единствената получена оферта не е била счетена за икономически изгодна, става ясно, че дейността е по губеща естеството си. Освен това фактът, че оферентите не са били готови да покрият потенциалните бъдещи загуби в неограничен обем, а само в предварително установени рамки, доказва, че няма привлекателен за инвеститорите пазар, а това пък означава, че мерките не могат да окажат въздействие върху търговията между държавите членки.
6. ЗАБЕЛЕЖКИ НА ИТАЛИЯ ВЪВ ВРЪЗКА С МНЕНИЯТА, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(55)
С писмо от 27 април 2012 г. италианските органи, от името на регион Калабрия, изпратиха на Комисията забележки във връзка с мненията на SO.G.A.S. Spa.
(56)
Италия подкрепя доводите на SO.G.A.S. Spa, включително твърдението на SO.G.A.S. Spa, че разглежданите мерки са свързани с УОИИ, което според Италия означава, че те не могат да се разглеждат като държавна помощ.
(57)
Италия твърди също така, че мерките не нарушават конкуренцията, нито засягат търговията между държавите членки.
7. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
7.1. Наличие на помощ
(58)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС определя, че „освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(59)
Критериите, определени в член 107, параграф 1, са кумулативни: разглежданите мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, само ако всички горепосочени условия са изпълнени. Следователно държавната помощ трябва:
а)
да бъде предоставена от държавата или чрез държавни ресурси;
б)
да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки;
в)
да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията; и
г)
да засяга търговията между държавите членки.
(60)
В своето решение по делото летище Лайпциг/Хале (10) Общият съд постановява, че изграждането и експлоатацията на гражданско летище представлява икономическа дейност. Единственото изключение е за някои дейности, които по правило се отнасят към упражняване на публични правомощия и поради това не могат да бъдат разглеждани като икономически дейности. Държавното финансиране на такива дейности остава извън обхвата на разпоредбите за държавна помощ. Няма следователно съмнение, че SO.G.A.S. Spa е предприятие за целите на законодателството за държавните помощи, тъй като то е оператор на летището в Реджо Калабрия и предлага летищни услуги на икономическите оператори (по-конкретно на авиолиниите), извършващи дейности на летището.
7.1.1. Държавни ресурси
(61)
Понятието „държавна помощ“ се прилага по отношение на всяко предимство, предоставено пряко или непряко, финансирано от обществени ресурси и предоставено от самата държава или от междинен орган, действащ по силата на правомощията, поверени му от държавата. Следователно то се отнася до всички предимства, предоставени от регионални или местни органи на държавите членки, независимо от статута и описанието им (11).
(62)
В точки 27 и 28 от решението за откриване на процедурата Комисията отбелязва, че обсъжданите мерки представляват трансфер на средства за SO.G.A.S. Spa от определен брой регионални и местни органи, а именно от регион Калабрия, провинция Реджо Калабрия, община Месина и община Реджо Калабрия. Комисията следователно счита, че в оспорваните мерки участват държавни ресурси и те могат да бъдат вменени на държавата. Комисията освен това разглежда ресурсите на италианските търговски палати като държавни ресурси. Търговските палати са публични органи, уредени съгласно публичното право, според което те са част от публичната администрация и са натоварени с публични функции, така че Комисията счита, че техните решения могат да бъдат вменени на Италия. На тази база ресурсите на търговската палата на Месина представляват държавни ресурси и техният трансфер може да бъде вменен на държавата. В хода на разследването нито Италия, нито която и да е от заинтересованите страни, не е оспорила тази предварителна констатация.
(63)
Комисията следователно потвърждава, че всички разглеждани мерки са предоставени чрез държавни ресурси и могат да бъдат вменени на държавата.
7.1.2. Избирателно икономическо предимство
(64)
Публичното финансиране е избирателно, тъй като е в полза на едно отделно предприятие, SO.G.A.S. Spa. То покрива загубите, понесени от SO.G.A.S. Spa при извършване на обичайната му дейност.
(65)
Като се има предвид, че изграждането и експлоатацията на летищната инфраструктура е икономическа дейност, Комисията изразява становището, че публичното финансиране, предоставено на SO.G.A.S. Spa, оператор на тази инфраструктура, което покрива загубите, които летищният оператор би трябвало да понесе по принцип сам, предоставя икономическо предимство на SO.G.A.S. Spa, тъй като укрепва позицията му на пазара и пречи на пазарните механизми да породят нормалните си последици (12).
(66)
Макар на предварителния етап Италия да заяви, че летището не е официално натоварено с извършването на УОИИ, Комисията отбелязва, че след приемането на решението за откриване на процедурата Италия е преразгледала своята позиция и е потвърдила, че оспорваното публично финансиране представлява в действителност публична компенсация за изпълнение на задълженията за обществена услуга (13).
(67)
В своето решение по делото Altmark Съдът на ЕО установява следните критерии за определяне на това дали компенсацията за предоставяне на УОИИ предоставя предимство по смисъла на член 107 от ДФЕС (14):
1)
предприятието бенефициер трябва действително да е натоварено с изпълнението на задължения от публичен интерес и задълженията трябва да бъдат ясно определени („първи критерий по делото Аltmark“);
2)
параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат определени предварително по обективен и прозрачен начин („втори критерий по делото Аltmark“);
3)
компенсацията не може да надхвърля необходимото за покриване на всички или на част от разходите, направени при изпълнение на задълженията от публичен интерес, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на тези задължения („трети критерий по делото Аltmark“);
4)
когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения от публичен интерес, в конкретния случай не е избрано съгласно процедурата по възлагане на обществени поръчки, която би позволила да бъде избран кандидатът, способен да предостави тези услуги на най-ниска цена за общността, равнището на необходимата компенсация трябва да бъде определено на базата на анализ на разходите, каквито би направило едно типично, добре ръководено и и подходящо оборудвано с транспортни средства предприятие за изпълнение на необходимите изисквания на обществената услуга, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба при изпълнението на задълженията („четвърти критерий по делото Аltmark“).
7.1.2.1. Първи критерий по делото Аltmark
(68)
Изискването съгласно първия критерий по делото Аltmark съвпада с изискването, установено в член 106, параграф 2 от ДФЕС, че услугата трябва да бъде ясно възложена и определена (15).
(69)
На първо място, член 106, параграф 2 от ДФЕС се прилага само за „предприятията, които са натоварени с функцията“ да оказват УОИИ. Съдът винаги е подчертавал необходимостта от акт за възлагане на услугата (16). Актът за възлагане е необходим с оглед да се определят задълженията на предприятието и на държавата. При липсата на официален акт конкретната задача на предприятието остава неизвестна и не може да се определи каква би могла да бъде справедливата компенсация (17). Необходимостта от ясно определение на УОИИ е поради това неотменима и неотделима от идеята за натоварване и следователно произтича непосредствено от член 106, параграф 2 от ДФЕС. Когато едно предприятие е натоварено с извършване на услуга, логично изискване е тя да бъде определена.
(70)
Още през 2001 г. в съобщението относно услугите от общ икономически интерес Комисията обърна внимание на връзката между определяне на понятието „възлагане“ и необходимостта и пропорционалността от компенсация, давана за извършване на УОИИ съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС (18). В точка 22 от съобщението се заявява, че „във всички случаи с оглед прилагане на предвиденото в член 86, параграф 2 изключение задачата на обществената услуга трябва да бъде ясно определена и възложена изрично под формата на акт на публичната власт… Това задължение е нужно, за да гарантира както правна сигурност, така и прозрачност по отношение на гражданите, и е необходимо, за да може Комисията да провери дали е спазен критерият за пропорционалност.“ Възлагането и определението са следователно логическа предпоставка за всяко достоверно оценяване на степента на пропорционалност на всички компенсации. Съдилищата на Съюза нееднократно са подчертавали необходимостта от ясно определение на задълженията за извършване на обществена услуга както за прилагане на изключението по делото Аltmark, така и на член 106, параграф 2 от ДФЕС (19).
(71)
Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги от 2005 г. (20) потвърждава този подход. В точка 8 от Рамката се посочва, че компенсацията за обществена услуга, която представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар, ако са изпълнени условията, установени в Рамката. Тези условия включват по-специално възлагане на УОИИ под формата на един или повече официални актове, в които наред с другото се уточняват характерът и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации (точка 12 от Рамката).
(72)
В Съобщението от 2011 г. на Комисията за прилагането на правилата на Европейския съюз към компенсацията, предоставена за извършването на услуги от общ икономически интерес (21), също се посочва, че задълженията за обществени услуги трябва предварително да бъдат ясно определени. В съответствие с точка 51 от съобщението, „за да се приложи член 106, параграф 2 от Договора, извършването на УОИИ трябва да бъде възложено на едно или повече предприятия. Затова държавата трябва да е възложила специална задача на въпросните предприятия. Също така според първия критерий по делото Аltmark се изисква на предприятието да е възложено задължението за обществена услуга. Съответно, за да се съблюдава съдебната практика от делото Аltmark, при възлагането на обществена услуга е необходимо да се определят задълженията на въпросните предприятия и на органа.“ В точка 52 се посочва, че задачата за извършване на обществена услуга трябва да бъде възложена под формата на един или повече актове, в които трябва да са уточнени поне съдържанието и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга; предприятието и, при необходимост, съответната територия; същността на всички изключителни или специални права, предоставени на предприятието от въпросния орган; параметрите за изчисляване, контролиране и преглед на компенсацията; както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации.
(73)
Италианските органи обаче твърдят, че подходът на Комисията е прекомерно формален и че на SO.G.A.S. Spa всъщност е възложена УОИИ; в случая те се позовават главно на документи, изготвени след одобрението на въпросните мерки.
(74)
Според Италия фактът, че управлението на операциите в летището в Реджо Калабрия представлява УОИИ, може да бъде изведен от няколко регионални решения, в които се посочва общественият интерес на летищните услуги и тяхната основополагаща роля в икономическото развитие на региона. Тези регионални решения не съдържат обаче изрично определение на УОИИ, за която се твърди, че е възложена на летищния оператор, нито правила, определящи компенсацията. Освен това въпросните актове са приети след 2007 г. и следователно са въведени след предполагаемото стартиране на услугите от общ икономически интерес, т.е. след дейностите на летището през периода 2004-2006 г. Италия не е представила също на Комисията друг документ, определящ обхвата на предполагаемите задължения за предоставяне на обществена услуга, възложени на получателя, който да е с дата преди 2004 г.
(75)
Комисията следователно счита, че в разглеждания случай предполагаемата УОИИ не е била правомерно възложена на получателя.
(76)
Комисията не може да приеме твърдението на италианските органи, че дадена УОИИ може да бъде компенсирана законно, дори ако услугата не е била предварително определена като УОИИ и възложена на получателя на тази база. Ако това беше така, държавите членки щяха да бъдат в правото си да преразгледат ex post необходимостта от възлагане на задължения за предоставяне на обществена услуга по своя собствена преценка. След като дадено предприятие понесе оперативни загуби, държавите членки биха могли да възложат на това предприятие задължения за извършване на обществена услуга и да му предоставят компенсация, независимо от всяка предварителна оценка на действителната необходимост от предоставяне на услугата в общ интерес. Този подход е в противоречие с изискването, че УОИИ трябва да бъде възложена на съответното предприятие под формата на един или повече официални актове, определящи, наред с другото, същността и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации. Твърдението на италианските органи, че летищните услуги са от съществено значение за развитието на региона, не е достатъчно доказателство, че получателят е правомерно натоварен с извършването на УОИИ, тъй като задълженията за предоставяне на обществена услуга и правилата за компенсациите не са определени предварително и прозрачно.
(77)
Освен това, ако се приеме становището на италианските органи, че държавите членки могат да възлагат УОИИ ex post, това би означавало по-благоприятно третиране на държавите членки, действали в нарушение на задълженията за уведомяване и отлагане. Тези държави членки биха могли да твърдят, че помощта, предоставена на дадено предприятие неправомерно, е всъщност необходима за покриване на разходите за обществена услуга, която е предоставена от получателя, без обаче да е била предварително определена или възложена на предприятието. Но държавите членки, които решат да изпълнят задължението си за уведомяване, ще трябва предварително да възложат и определят ясно УОИИ, за да спазят правилата за УОИИ и критериите по делото Аltmark.
(78)
Това би създало стимул за държавите членки да не уведомяват за нова държавна помощ в противоречие с добре установения принцип, че държавите членки, които не уведомяват за държавна помощ, не могат да бъдат третирани по-благоприятно от държавите членки, които правят това (22).
(79)
В обобщение, Комисията достига до заключението, че първият критерий по делото Аltmark не е изпълнен; освен това Комисията изразява становището, че и другите критерии по делото Аltmark не са изпълнени въз основа на изложените по-долу съображения.
7.1.2.2. Втори критерий по делото Аltmark
(80)
Параметрите за изчисляване на компенсацията не са установени предварително. В актовете, с които според италианските органи се възлагат услугите, липсват подробности за услугите, които да бъдат предоставени от получателя, и не е установен механизъм за предоставяне на компенсация за възложената му, както се твърди, обществена задача.
7.1.2.3. Трети критерий по делото Аltmark
(81)
В съответствие с третия критерий по делото Аltmark компенсацията, получена за изпълнението на задължения за предоставяне на обществена услуга, не може да надхвърля сумата, необходима за покриване на всички или на част от направените разходи, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на тези задължения.
(82)
Комисията не може да приеме довода на Италия, че тъй като финансирането е ограничено до покриване на оперативните загуби, летището е получило само публичното финансиране, изисквано за изпълнение на задължения за предоставяне на обществена услуга. Основен принцип при оценяване на пропорционалността на компенсацията е, че само разходите, направени от публичния оператор за изпълнение на задълженията за предоставяне на обществена услуга, могат да породят право на компенсация. При липсата на ясно определение на задълженията, възложени на получателя, Комисията не може да определи еднозначно кои разходи следва да бъдат взети под внимание при изчисляване на компенсацията.
(83)
Дори когато общото управление на оперативните дейности на летището може да се разглежда като УОИИ, някои дейности, които не са пряко свързани с основните дейности, в това число строителство, финансиране, използване и наемане на земя и сгради за офиси, складиране, хотели и индустриални предприятия на територията на летището, както и за магазини, ресторанти и паркинги, остават извън обхвата на УОИИ, така че не могат да бъдат субсидирани съгласно разпоредбите за УОИИ. Италианските органи не са представили доказателства, че не е имало субсидиране на дейности, които не са пряко свързани с основните дейности на летището, както се изисква съгласно точки 34 и 53, четвърта алинея от Насоките за авиационния сектор от 2005 г.
7.1.2.4. Четвърти критерий по делото Аltmark
(84)
Съгласно четвъртия критерий по делото Аltmark, за да не включва помощ, компенсацията трябва да бъде ограничена до необходимия минимум. Този критерий се смята за изпълнен, ако получателят на компенсацията е избран след тръжна процедура, или в противен случай, ако компенсацията е изчислена въз основа на разходите на едно ефективно предприятие.
(85)
В настоящия случай получателят не е избран след публична тръжна процедура. Освен това Италия не е представила на Комисията доказателство, че размерът на компенсацията е определен въз основа на анализ на разходите, които типично предприятие, добре управлявано и оборудвано със средства, които му дават възможност да отговори на необходимите изисквания за обществена услуга, би понесло при изпълнението на тези задължения, като се отчитат съответните приходи, както и разумна печалба за изпълнението на тези задължения. Според Комисията това прави невъзможно да се стигне до заключението, че въпросното публично финансиране е определено въз основа на разходите на едно ефективно предприятие.
(86)
Следователно Комисията не може да установи, че получателят е предоставил услугите на най-ниска цена за общността.
(87)
За пълнота Комисията отбелязва, че в хода на разследването получателят е твърдял, че мерките са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Въпреки че летищният оператор е регистрирал загуби, може с право да се предположи, че тази дейност би донесла печалба.
(88)
Противно на твърдението на получателя, Комисията изтъква преди всичко, че в хода на разследването Италия не е твърдяла, че държавата е инвестирала в летищния оператор с очакването, че това ще бъде рентабилно, като всъщност е настоявала, че принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика не е приложим в настоящия случай (вж. точка 49).
(89)
Второ, за да се направи оценка въз основа на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, необходимо е да се определи дали при сходни обстоятелства частен инвеститор би действал по подобен начин. Съгласно съдебната практика на Съда на Европейския съюз, макар действията на частния инвеститор, с които трябва да се сравнява намесата на публичния инвеститор, преследващ цели, свързани с икономическата политика, да не са непременно действия на обикновен инвеститор, който влага капитал с цел повече или по-малко краткосрочно реализиране на печалба, те трябва да бъдат поне действия на частен холдинг или на частна група от предприятия, които следват структурна обща или отраслова политика, и трябва да бъдат ръководени от перспективи за рентабилност в по-дългосрочен план (23). За да проверим дали държавата е възприела поведението на предпазлив инвеститор, който развива дейност в условията на пазарна икономика, трябва да се поставим в контекста на периода, през който са взети мерките за финансова подкрепа, за да оценим икономическата рационалност на действията на държавата и по този начин да се въздържим от оценка, направена въз основа на по-късна ситуация (24). Съгласно установената съдебна практика, ако дадена държава членка се позовава на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика в хода на административната процедура, в случай на съмнение тя има за задача да докаже недвусмислено и въз основа на обективни и проверими доказателства, че приетата мярка произтича от нейното качество на акционер. Тези доказателства трябва ясно да сочат, че съответната държава членка е взела предварително или едновременно с предоставянето на икономическото предимство решението с реално приложената мярка да направи инвестиция в публично контролираното предприятие (25).
(90)
Комисията не може да приеме твърдението на получателя, че разглежданите мерки са ръководени от перспективи на дружеството за рентабилност, както се посочва в бизнес плана, имащ за цел да възстанови неговата жизнеспособност, изготвен през 2008 г., след като е било взето вече решение за въпросните мерки. Комисията счита, че частен инвеститор би влял свеж капитал в дружество, чийто капитал е намалял под законовата граница, като SO.G.A.S. Spa, само ако към момента на вливането инвеститорът би могъл да очаква, че дружеството ще възстанови своята жизнеспособност в разумен срок. Тъй като нито италианските органи, нито SO.G.A.S. Spa, са представили конкретни доказателства, отнасящи се към момента, когато са предприети мерките, че публичните органи са искали да инвестират и са могли да имат разумни очаквания за икономическа възвращаемост на своите инвестиции, които биха били приемливи за частен инвеститор, и тъй като Италия изрично потвърди, че принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е неприложим в настоящия случай, Комисията заключава, че мерките не са съобразени с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
7.1.2.5. Заключение
(91)
Комисията констатира, че нито един от четирите критерия, установени от Съда по делото Аltmark, не са изпълнени тук и че мерките не са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Следователно Комисията достига до заключението, че оспорваните мерки, т.е. вливането на капитали за покриване на загубите на SO.G.A.S. Spa през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., предоставят икономическо предимство на SO.G.A.S. Spa.
7.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(92)
Във връзка с нарушаването на конкуренцията Италия изтъква, че в съответствие с Насоките за авиационния сектор от 2005 г. „финансиране, предоставено на малки регионални летища (категория D), е малко вероятно да наруши конкуренцията или да засегне търговията до степен, противоречаща на общите интереси“. Тази разпоредба обаче е свързана с оценката на съвместимостта на държавна помощ съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и няма за цел да посочи, че публичното финансиране на малки летища не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1.
(93)
Освен това в точка 40 от Насоките за авиационния сектор от 2005 г. е посочено също така, че „извън тези общи показатели, не е възможно да се установят правила, които да обхващат всеки възможен случай, особено по отношение на летища от категории C и D. Поради тази причина за всяка мярка, която може да съставлява държавна помощ за едно летище, трябва да се направи уведомление, така че да позволява изследване на нейното въздействие върху конкуренцията и търговията между държавите членки и, когато това е уместно, и нейната съвместимост“.
(94)
Летището в Реджо Калабрия е разположено в южния край на Италианския полуостров и е едно от трите летища в регион Калабрия. Пътникопотокът на летището остава постоянно под един милион пътници (26). Към момента на осъществяването на разглежданите мерки летището се отнася следователно към категория D, „малки регионални летища“, за целите на Насоките за авиационния сектор от 2005 г. Обемът на пътникопотока, обработван от летището, се е удвоил обаче през периода 2004-2012 г.
(95)
Пазарът за управление на операциите на летища, включително на малки регионални летища, е отворен за конкуренция пазар, на който редица частни и публични предприятия действат на територията на Съюза. Това се вижда от факта, че Италия е решила да приватизира частично летището в Реджо Калабрия и че за тази цел е публикувала покана за участие в търг през 2007 г., която е била открита за предприятията във всяка от държавите членки (вж. точка 32). Публичното финансиране на летищен оператор може следователно да наруши конкуренцията на пазара за управление на операциите на летищна инфраструктура. Освен това летищата могат да се конкурират помежду си за привличане на пътници, дори ако имат различни райони на обслужване. До известна степен и за някои пътници различните дестинации са взаимозаменяеми. Публичното финансиране на летища може следователно да наруши конкуренцията и да засегне търговията на пазара на въздушния транспорт в целия Съюз.
(96)
Към момента на настъпване на фактите летището в Реджо Калабрия е обслужвало главно две национални дестинации и два международни маршрута (Париж и Малта), като благодарение на получените средства летището е имало възможност да остане на пазара и да разшири значително операциите си; поради това Комисията изразява становището, че е възможно въпросните мерки да са нарушили конкуренцията и да са засегнали търговията между държавите членки.
7.1.4. Заключение относно наличието на помощ
(97)
Комисията достига до заключението, че вливането на капитали в SO.G.A.S. Spa от публичните инвеститори в дружеството за покриване на загубите, понесени от него през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
7.2. Законосъобразност на помощта
(98)
Разследваните мерки са осъществени преди официално одобрение от Комисията, следователно Италия не е изпълнила задължението за неприлагане съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
7.3. Съвместимост на помощта
7.3.1. Съвместимост съгласно разпоредбите за УОИИ
(99)
SO.G.A.S. Spa твърди, че помощта е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(100)
В член 106, параграф 2 е посочено, че „предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства фактически или юридически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.“
(101)
В този член се предвижда изключение от забраната за държавна помощ, съдържаща се в член 107 от ДФЕС, доколкото помощта е необходима и пропорционална за осигуряване на извършването на УОИИ при приемливи икономически условия. В съответствие с член 106, параграф 3 именно Комисията осигурява прилагането на този член, наред с другото, като определя условията, при които счита, че критериите за необходимост и пропорционалност са изпълнени.
(102)
За периода до 31 януари 2012 г. политиката на Комисията за прилагане на изключението по член 106, параграф 2 от ДФЕС е изложена в Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (наричана по-нататък „Рамката за УОИИ от 2005 г.“) (27) и Решение 2005/842/ЕО.
(103)
На 31 януари 2012 г. влезе в сила нов пакет за УОИИ, който включваше Рамката на Европейския съюз за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (2011 г.) (наричана по-нататък „Рамката за УОИИ от 2011 г.“) (28) и Решение 2012/21/ЕС на Комисията (29).
7.3.1.1. Съвместимост съгласно Решение 2005/842/ЕО
(104)
Мерките са предприети през юни 2004 г., юни 2005 г. и декември 2007 г. Получателят твърди, че мерките са освободени от изискването за уведомяване по силата на Решение 2005/842/ЕО.
(105)
В Решение 2005/842/ЕО се заявява, че държавната помощ под формата на компенсации за извършването на обществени услуги, предоставена на предприятия във връзка с УОИИ, е съвместима, ако отговаря на определените в решението условия. По-конкретно, с решението се обявява за съвместима държавната помощ във вид на компенсация за обществена услуга на летища: i) за които годишният трафик не надхвърля един милион пътници, или ii) с годишен оборот преди облагане с данъци по-малко от 100 млн. евро през последните две финансови години, предшестващи годината на възлагане на услугата от общ икономически интерес, които получават годишна компенсация за въпросната услуга по-малко от 30 млн. евро (30).
(106)
Решение 2005/842/ЕО се прилага за помощта във вид на компенсация за обществена услуга само във връзка с действителни услуги от общ икономически интерес. За да има право на изключение, компенсацията за обществена услуга при осъществяване на УОИИ трябва да отговаря и на подробните условия, определени в членове 4, 5 и 6 от Решението (31).
(107)
В член 4 от Решение 2005/842/ЕО се изисква УОИИ да бъде възложена на съответното предприятие под формата на един или повече официални актове, определящи, наред с други неща, същността и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации. В член 5 от Решението се определя, че стойността на компенсацията не трябва да надвишава това, което е необходимо за покриване на разходите, направени при изпълнение на задълженията за предоставяне на обществени услуги, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба. И накрая, в член 6 от Решението се изисква от държавите членки да извършват редовни проверки или да се уверяват, че такива проверки са били извършени, за да се убедят, че предприятията не получават компенсации, които надвишават сумата, посочена в съответствие с член 5.
(108)
Поради основанията, изложени в раздел 7.1.2.1, Комисията констатира, че нито получателят, нито италианските органи са доказали, че дружеството SO.G.A.S. Spa е било натоварено с ясно определени задължения за предоставянето на обществена услуга. Те не са доказали също така, че в актовете, с които според тях е възложена услугата, на която се основават, са определени параметри за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, нито мерки за избягване и връщане на свръхкомпенсации. От това следва, че изискванията съгласно членове 4, 5 и 6 от Решение 2005/842/ЕО във връзка със съдържанието на актовете за възлагане не са изпълнени.
(109)
Ето защо Комисията изразява становището, че покриването на разходите на оператора на летището в Реджо Калабрия не е съвместимо с вътрешния пазар, нито е освободено от изискването за уведомяване съгласно Решение 2005/842/ЕО.
(110)
По същия начин, при липсата на ясно определение на задълженията за предоставяне на обществена услуга, възложени на SO.G.A.S. Spa, мярката не може да се разглежда като съвместима с вътрешния пазар, нито като освободена от изискването за предварително уведомяване въз основа на член 10, буква б) от Решение 2012/21/ЕС. При това положение Комисията разгледа дали е възможно мярката да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на точка 69 от Рамката за УОИИ от 2011 г., в съответствие с която „Комисията ще прилага принципите, посочени в настоящото съобщение, за неправомерна помощ, по отношение на която е взето решение след 31 януари 2012 г., дори ако помощта е предоставена преди тази дата“.
7.3.1.2. Съвместимост съгласно Рамката за УОИИ от 2011 г.
(111)
В точка 16 от Рамката за УОИИ от 2011 г. са изложени изискванията, за да бъде дадена УОИИ считана за правомерно възложена. В точка 16, буква а) се посочва, че актът за възлагане на услугата трябва да определи съдържанието и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга. Ето защо, на същите основания, които бяха вече изложени в раздел 7.1.2.1, въпросните мерки за помощ не могат да се разглеждат като съвместими съгласно Рамката за УОИИ от 2011 г. По-специално, общото управление на операциите на летището не е било ясно възложено на получателя като УОИИ. На Комисията не е представен правен документ, който предварително да определя ясно УОИИ, възложена на получателя, или правото на получателя на компенсация. Нищо не е представено на Комисията, от което да се вижда, че са изпълнени изискванията по точки 17 и 18 от Рамката за УОИИ от 2011 г.
(112)
Поради това Комисията изразява становището, че разглежданата мярка за помощ не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(113)
За пълнота Комисията изтъква, че в съответствие с параграф 9 от Рамката за УОИИ от 2011 г. помощта за доставчиците на УОИИ в затруднено положение трябва да бъде оценявана съгласно Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение („Насоките за оздравяване и преструктуриране“).
(114)
По време на по-ранните етапи на разглеждания случай Италия твърдеше, че SO.G.A.S. Spa е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките за оздравяване и преструктуриране. Италия обаче твърдеше също така, че разглежданите мерки не са част от план за преструктуриране и че такъв план няма. Ето защо в решението си за откриване на процедурата Комисията счита, че мерките не могат да се разглеждат като съвместими с Насоките за оздравяване и преструктуриране.
(115)
В хода на официалното разследване Италия не твърдеше вече, че летищният оператор е бил в затруднение към момента, когато са предприети мерките за помощ, и че поради това помощта може да се счита за съвместима въз основа на Насоките за оздравяване и преструктуриране.
(116)
Следователно липсва доказателство, което да даде възможност на Комисията да оцени съвместимостта на мерките въз основа на Насоките за оздравяване и преструктуриране, така че Комисията не може да ги обяви за съвместими с вътрешния пазар съгласно Насоките за оздравяване и преструктуриране.
7.3.2. Съвместимост съгласно новите насоки за авиационния сектор
(117)
На 31 март 2014 г. Комисията прие съобщение, излагащо Насоки относно държавните помощи за летища и авиокомпании (наричани по-нататък „новите насоки за авиационния сектор“) (32). Новите насоки за авиационния сектор се прилагат за оперативната помощ, предоставена на летищата преди 31 март 2014 г.
(118)
Оперативната помощ, предоставена преди влизането в сила на Новите насоки за авиационния сектор, може да бъде обявена за съвместима до пълния размер на непокритите оперативни разходи, ако са спазени следните условия:
-
принос за постигането на ясно определена цел от общ интерес: това условие е изпълнено, наред с другото, ако помощта засилва мобилността на гражданите на ЕС и връзките между регионите или насърчава регионалното развитие (33);
-
необходимост от намеса на държавата: помощта следва да бъде насочена към ситуации, в които такава помощ може да доведе до съществено подобрение, каквото пазарът не може сам по себе си да осигури (34);
-
наличие на стимулиращ ефект: това условие е изпълнено, ако има вероятност, че при липсата на оперативна помощ и като се има предвид евентуалното наличие на инвестиционна помощ и интензивността на трафика, равнището на икономическата дейност на съответното летище ще бъде значително понижено (35);
-
пропорционалност на размера на помощта (ограничаване на помощта до необходимия минимум): за да бъде пропорционална, оперативната помощ на летищата трябва да бъде ограничена до минимума, необходим за осъществяване на подпомогнатата дейност (36);
-
избягване на неоправданите отрицателни ефекти върху конкуренцията и върху търговията (37).
(119)
Според италианските органи регион Калабрия е изправен пред много големи трудности, причинени от положението ѝ на периферен регион и слабо развитата мобилност на товарите, до голяма степен в резултат на липсата на адекватна инфраструктура. Италия заяви, че разглежданите мерки са част от по-широк проект за развитие на транспортната мрежа на Калабрия. Мерките ще дадат възможност на SO.G.A.S. Spa да подобри инфраструктурата и услугите, предлагани от летището, с оглед на новата регионална стратегия, имаща за цел подобряване на транспортната мрежа и осигуряване на подобрен достъп до региона.
(120)
Комисията съответно изразява становището, че оперативната помощ, предоставена на SO.G.A.S. Spa, е допринесла за постигането на цел от общ интерес, като е подобрила достъпа, връзките и регионалното развитие, чрез разгръщането на безопасна и надеждна инфраструктура за въздушния транспорт.
(121)
В съответствие с новите насоки за авиационния сектор по-малките летища могат да се натъкнат на трудности при осигуряване на финансиране на своите оперативни дейности без публични средства. В точка 118 от новите насоки за авиационния сектор е посочено, че за летищата с годишен обем на пътникопотока под 700 000 пътници е възможно да не покрият в значителна степен оперативните си разходи. Трафикът на летището в Реджо Калабрия остава постоянно под 700 000 пътници. Ето защо Комисията счита, че помощта е била необходима, тъй като е дала възможност за подобряване на връзките в провинция Реджо Калабрия, каквото пазарът не би могъл сам по себе си да осигури.
(122)
Без помощта дейността на получателя би била значително намалена, ако не и изобщо прекратена. Същевременно помощта не е надвишила размера, необходим за покриване на оперативните загуби, и следователно не е надвишила минимума, необходим за осъществяване на подпомогнатата дейност.
(123)
Няма друго летище в същия район на обслужване (38): както бе посочено по-горе, най-близкото летище е отдалечено на 130 km. Освен това Италия потвърди, че до летищната инфраструктура е даден достъп на всички авиолинии при недискриминационни условия. Нито в информацията, с която разполага Комисията, нито в мненията, предоставени от заинтересовани страни в хода на разследването, няма данни, че е имало дискриминация при достъпа до инфраструктурата.
(124)
Комисията достига до заключението, че условията за съвместимост, определени от новите насоки за авиационния сектор, са изпълнени.
7.3.3. Заключение относно съвместимостта на помощта
(125)
Комисията достига до заключението, че мярката за помощ, за която е уведомена, е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(126)
Комисията стигна до тази констатация съгласно правилата за държавна помощ и без да се засягат други разпоредби на правото на ЕС, като законодателството в областта на околната среда.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(127)
Комисията констатира, че Италия е осъществила въпросната помощ неправомерно, в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС. С оглед на гореизложената оценка обаче Комисията реши да не повдига възражения против помощта въз основа на това, че тя е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и с новите насоки за авиационния сектор,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, предоставена от Италия на оператора на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa, възлизаща на 6 392 847 ЕUR, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 11 юни 2014 година.
DECYZJA KOMISJI
z dnia 11 czerwca 2014 r.
w sprawie pomocy państwa SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 & NN 32/10) przyznanej przez Włochy spółce SO.G.A.S. zarządzającej portem lotniczym Stretto
(notyfikowana jako dokument nr C(2014) 3571)
(Jedynie tekst w języku włoskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2014/944/UE)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami (1) i uwzględniając otrzymane uwagi,
a także mając na uwadze, co następuje:
1. PROCEDURA
(1)
W dniu 27 października 2008 r. władze włoskie powiadomiły Komisję, że region Kalabrii zamierza przyznać pomoc państwa w formie zastrzyków kapitałowych w celu pokrycia strat operacyjnych poniesionych przez SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto w 2004 i w 2005 r. („SO.G.A.S.” lub „beneficjent”): SO.G.A.S. jest spółką zarządzającą portem lotniczym Stretto lub „Strait”, który jest portem lotniczym regionu Kalabrii.
(2)
W trakcie wstępnego badania Komisja dowiedziała się o innych środkach, z których korzysta ten sam beneficjent i które, jak się wydaje, stanowią pomoc państwa niezgodną z prawem. Komisja włączyła zatem te środki do swojego postępowania wyjaśniającego.
(3)
Komisja posiadała informacje wskazujące, że pomoc państwa faktycznie przyznano zanim Komisja mogła ocenić jej zgodność z rynkiem wewnętrznym, w związku z czym Komisja zarejestrowała sprawę jako pomoc niezgłoszoną, pod numerem NN 32/10.
(4)
W dniach 27 listopada 2008 r., 23 lutego 2009 r. i 19 maja 2009 r. Komisja zwróciła się o przedstawienie dodatkowych informacji na temat zgłoszonego środka. Włochy odpowiedziały w dniach 14 stycznia 2009 r., 26 marca 2009 r. oraz 9 października 2009 r.
(5)
Pismem z dnia 20 lipca 2010 r. Komisja poinformowała Włochy o swojej decyzji w sprawie wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) w odniesieniu do pomocy na rzecz SO.G.A.S. („decyzja o wszczęciu postępowania”).
(6)
Decyzja Komisji o wszczęciu postępowania wyjaśniającego została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (2). Komisja zwróciła się w niej do zainteresowanych stron o przedstawienie uwag.
(7)
Pismem z dnia 19 listopada 2010 r. beneficjent przedstawił swoje uwagi na temat decyzji o wszczęciu postępowania. W dniu 20 grudnia 2010 r. Komisja przekazała władzom włoskim uwagi beneficjenta z prośbą o ustosunkowanie się do nich. W dniu 8 marca 2011 r. Komisja wysłała przypomnienie i w dniu 29 kwietnia 2011 r. otrzymała uwagi Włoch. Komisja nie otrzymała żadnych uwag od innych zainteresowanych stron.
(8)
Władze włoskie przedstawiły uwagi na temat decyzji o wszczęciu postępowania w pismach wystosowanych w dniach 23 września 2010 r. i 15 grudnia 2010 r.
(9)
W piśmie z dnia 30 marca 2012 r. Komisja wystąpiła o przedstawienie dodatkowych informacji na temat środków objętych postępowaniem wyjaśniającym. Władze włoskie przedstawiły wymagane informacje w piśmie z dnia 30 kwietnia 2012 r.
2. SZCZEGÓŁOWY OPIS ŚRODKÓW POMOCY
2.1. Beneficjent
(10)
Beneficjentem środków pomocy jest podmiot zarządzający portem lotniczym regionu Kalabrii - spółka SO.G.A.S.
(11)
SO.G.A.S. jest spółką akcyjną zarejestrowaną zgodnie z prawem włoskim w marcu 1981 r. i należącą w całości do podmiotów prawa publicznego.
(12)
Natężenie ruchu w porcie lotniczym zwiększyło się z 272 859 pasażerów w 2004 r. do 571 694 pasażerów w roku 2012 (3).
2.2. Kwestionowane środki pomocy
(13)
Środkiem zgłoszonym przez Włochy jest zastrzyk kapitałowy regionu Kalabrii w kwocie 1 824 964 EUR w celu pokrycia strat, które SO.G.A.S. poniosła w latach 2004 i 2005.
(14)
W czerwcu 2005 r. i w czerwcu 2006 r. akcjonariusze publiczni SO.G.A.S. postanowili pokryć straty poniesione przez SO.G.A.S. w dwóch poprzednich latach (1 392 900 EUR w 2004 r. oraz 2 257 028 EUR w 2005 r.) przy pomocy zastrzyków kapitałowych w proporcjonalnych kwotach. W tym czasie region Kalabrii był właścicielem 50 % kapitału, natomiast właścicielami pozostałych akcji były: gmina Reggio Calabria, prowincja Reggio Calabria, prowincja Mesyna, gmina Mesyna, Izba Handlowa w Reggio Calabria oraz Izba Handlowa w Mesynie.
(15)
Według informacji, którymi Komisja dysponowała w chwili podjęcia decyzji o wszczęciu postępowania, prowincja Reggio Calabria, gmina Mesyna, gmina Reggio Calabria oraz Izba Handlowa Mesyny dokonały już zastrzyków kapitałowych w proporcjonalnych kwotach.
(16)
W 2006 r. SO.G.A.S. odnotowała dalsze straty w kwocie 6 018 982 EUR. W grudniu 2007 r. akcjonariusze SO.G.A.S. podjęli decyzję o przekształceniu rezerw spółki w kapitał własny oraz zmniejszeniu kapitału zakładowego w celu pokrycia pozostałych strat. Skutkowałoby to jednak zmniejszeniem kapitału do kwoty poniżej minimalnego poziomu wymaganego dla spółek zarządzających portami lotniczymi na podstawie włoskiego prawa. Aby dostosować wysokość kapitału do wymogów prawa, akcjonariusze SO.G.A.S. uzgodnili podwyższenie kapitału zakładowego do kwoty 2 742 919 EUR w drodze wymiany obligacji subskrybowanych wcześniej przez niektórych akcjonariuszy na łączną kwotę 2 274 919 EUR. Region Kalabrii nie zaliczał się do grupy akcjonariuszy będących w posiadaniu obligacji zamiennych i jego udział w kapitale spółki zmniejszył się z 50 % do 6,74 %.
2.3. Organ udzielający pomocy
(17)
Organem udzielającym pomocy w przypadku przedmiotowych środków jest region Kalabrii.
(18)
Zgodnie z powyższymi informacjami SO.G.A.S. skorzystała również z finansowania publicznego udzielonego jej przez prowincję Reggio Calabria, gminę Reggio Calabria, prowincję Mesyna, gminę Mesyna, Izbę Handlową Reggio Calabria oraz Izbę Handlową Mesyny w postaci zastrzyków kapitałowych w proporcjonalnych kwotach, mających na celu pokrycie strat poniesionych w latach 2004, 2005 i 2006 oraz ponowne dostosowanie wysokości kapitału do wymogów prawa.
2.4. Budżet
(19)
Władze włoskie zgłosiły zastrzyki kapitałowe w kwocie 1 824 964 EUR, proporcjonalnej do udziału regionu Kalabrii w SO.G.A.S., zatwierdzone w czerwcu 2005 r. i czerwcu 2006 r. Ponadto, jak wspomniano powyżej, pozostali akcjonariusze publiczni również pokryli straty w kwocie 1 824 964 EUR. Kolejny zastrzyk kapitałowy w wysokości 2 742 919 EUR zastosowano w grudniu 2007 r.
(20)
Całkowity budżet środków objętych oceną wynosi zatem 6 392 847 EUR.
2.5. Postępowanie przed sądem krajowym
(21)
Region Kalabrii postanowił nie wprowadzać w życie zastrzyków kapitałowych, o których zdecydowali akcjonariusze w czerwcu 2005 r. i czerwcu 2006 r., do czasu wydania przez Komisję decyzji zatwierdzającej te zastrzyki, wskutek czego SO.G.A.S. wszczęła przeciwko regionowi postępowanie przed Sądem Powszechnym (Tribunale) Reggio Calabria. Sąd wydał wyrok na korzyść SO.G.A.S. a w maju 2009 r. oddalono odwołanie wniesione przez region.
(22)
Sąd potwierdził wprawdzie kompetencje Komisji w sprawie decydowania o zgodności pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym, uznał jednak, że do orzekania, czy środek stanowi pomoc państwa, właściwe są sądy krajowe. Sąd orzekł, że finansowanie publiczne w tym przypadku nie stanowi pomocy państwa, ponieważ nie może zakłócić konkurencji ani nie wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Sąd zwrócił również uwagę na fakt, że zachowano zgodność z zasadą inwestora rynkowego, ponieważ w czasie przyznawania pomocy istniały racjonalne perspektywy długoterminowej rentowności, pomimo strat poniesionych w latach 2004 i 2005.
(23)
Region zakwestionował orzeczenie sądu, utrzymując, że środek stanowił pomoc państwa i w konsekwencji nie powinien zostać wdrożony do czasu przyjęcia przez Komisję decyzji zatwierdzającej. W grudniu 2009 r. władze włoskie poinformowały Komisję o odrzuceniu tej skargi oraz o tym, że nie można już podjąć żadnych proceduralnych kroków, by sprzeciwić się przyznaniu wkładu ze środków publicznych na rzecz SO.G.A.S.
3. PODSTAWY DO WSZCZĘCIA FORMALNEGO POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO
(24)
W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja wstępnie założyła, że proporcjonalne zastrzyki kapitałowe dokonane przez region i pozostałych akcjonariuszy publicznych w celu pokrycia strat poniesionych w latach 2004 i 2005, jak również zastrzyk kapitałowy, o którym akcjonariusze SO.G.A.S. zdecydowali w grudniu 2007 r., stanowiły pomoc państwa, ponieważ:
a)
polegały na przekazaniu SO.G.A.S. funduszy przez szereg władz regionalnych i lokalnych, mianowicie przez region Kalabrii, prowincję Reggio Calabria, gminę Mesyna oraz gminę Reggio Calabria lub przez autonomiczne podmioty lokalne utworzone na podstawie prawa publicznego, czyli Izbę Handlową Reggio Calabria i Izbę Handlową Mesyny; składały się na nie zatem zasoby państwowe i można je przypisać państwu;
b)
były niezgodne z zasadą inwestora rynkowego i tym samym skutkowały selektywną korzyścią dla SO.G.A.S.;
c)
mogły zakłócać konkurencję i wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(25)
Komisja wstępnie założyła, że kwestionowane środki były niezgodne z rynkiem wewnętrznym. Po pierwsze, Włochy jednoznacznie stwierdziły, że SO.G.A.S. nie powierzono żadnej usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym („UOIG”). Po drugie, władze włoskie potwierdziły, że środki nie miały związku z żadną konkretną inwestycją w port lotniczy; Komisja wstępnie uznała, że zgodności środków pomocy nie można oceniać według kryteriów ustanowionych w wytycznych dotyczących finansowania portów lotniczych i pomocy państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych oferujących przeloty z regionalnych portów lotniczych („wytyczne dotyczące sektora lotnictwa z 2005 r.”) (4). Po trzecie, niezależnie od przedstawionego przez władze włoskie argumentu, że SO.G.A.S. była przedsiębiorstwem znajdującym się w trudnej sytuacji w rozumieniu wytycznych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw („wytyczne restrukturyzacji”) (5), władze włoskie wskazały również, że przedmiotowe środki nie wchodziły w zakres planu restrukturyzacji i plan taki nie istniał. I wreszcie, Komisja uznała środki za niezgodne z wytycznymi w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007-2013 (dalej zwanymi „wytycznymi regionalnymi”) (6), zawierającymi zasady ramowe dotyczące oceny pomocy przyznanej na podstawie art. 107 ust. 3 lit. a) i c) TFUE.
(26)
W kwestii wszczęcia w sądach włoskich postępowania prawnego przeciwko odmowie przez region wpłaty proporcjonalnego wkładu do czasu jego zatwierdzenia przez Komisję zgodnie z zasadami pomocy państwa, Komisja uznała, że mając na uwadze nadrzędność prawa UE nad prawem krajowym, jeżeli zgłoszenie nie zostało formalnie wycofane, klauzula zawieszająca ustanowiona w art. 108 ust. 3 TFUE była dla Włoch wiążąca. Komisja stwierdziła zatem, że w związku z nadrzędnością obowiązku stosowania okresu zawieszenia ustanowionego w art. 108 ust. 3 TFUE stanowisko sądów krajowych nie powinno zostać uwzględnione, a władze włoskie nie powinny wprowadzać danego środka w życie do czasu zakończenia postępowania w sprawie pomocy państwa.
4. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON
(27)
Jedyną zainteresowaną stroną, od której Komisja otrzymała uwagi, był beneficjent - spółka SO.G.A.S., która poparła i uzupełniła argumenty przedstawione przez władze włoskie w trakcie formalnego postępowania wyjaśniającego.
4.1. Istnienie pomocy
(28)
Spółka SO.G.A.S. utrzymywała, że poddane ocenie środki nie stanowią pomocy państwa, ponieważ nie były spełnione wszystkie kryteria ustanowione w art. 107 ust. 1 TFUE. Co więcej, SO.G.A.S. twierdziła, że środek: (i) nie wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi lub, alternatywnie, (ii) nie przyznaje selektywnej korzyści gospodarczej spółce SO.G.A.S. oraz (iii) nie zakłóca konkurencji ani nie grozi jej zakłóceniem.
(29)
SO.G.A.S. utrzymywała, że kwestionowane środki przyznano w normalnych warunkach rynkowych, wobec czego były zgodne z zasadą inwestora rynkowego. Były zgodne z art. 2446 i 2447 włoskiego kodeksu postępowania cywilnego, zobowiązującymi akcjonariuszy spółki akcyjnej, która straciła ponad jedną trzecią swojego kapitału, do zrekompensowania strat w celu uniknięcia jej likwidacji. Niepokrycie przez akcjonariuszy strat SO.G.A.S., spółki zarządzającej portem lotniczym, skutkowałoby wycofaniem [w rozumieniu art. 13 rozporządzenia ministerialnego (DM) nr 521 z dnia 12 listopada 1997 r.] z częściowego zarządzania portem lotniczym Stretto, powierzonego SO.G.A.S. na podstawie art. 17 dekretu z mocą ustawy nr 67 z 1997 r., jak również uniemożliwiłoby w przyszłości zapewnienie pełnej koncesji na zarządzanie portem lotniczym, o którą wnioskowano do Ministra Transportu. Można było zatem słusznie przypuszczać, że mając podobny wybór, prywatny inwestor postąpiłby tak samo, aby zwiększyć wartość pakietu akcyjnego.
(30)
Beneficjent zaznaczył, że w czerwcu 2008 r. Sąd Powszechny Reggio Calabria zlecił niezależną wycenę spółki, w której wartość spółki oszacowano na poziomie 12-17 mln EUR.
(31)
Aby udowodnić, że istnieją perspektywy rentowności spółki, beneficjent przedstawił Komisji biznesplan sporządzony dla SO.G.A.S. w październiku 2008 r. przez zewnętrznego konsultanta, zawierający prognozę zakładającą przywrócenie rentowności spółki w 2013 r.
(32)
W lipcu 2007 r. opublikowano zaproszenie do składania ofert na częściową prywatyzację SO.G.A.S. Ofertę nabycia 35 % akcji SO.G.A.S. złożyło konsorcjum włosko-argentyńskie (associazione temporanea di imprese lub „ATI”). Akcjonariusze SO.G.A.S. uznali ofertę za ekonomicznie niekorzystną. W marcu 2010 r. opublikowano nowe zaproszenie do składania ofert na zakup 35 % akcji SO.G.A.S. Według SO.G.A.S. dwie odpowiedzi wyrażające zainteresowanie oraz początkowa oferta konsorcjum dowiodły spełnienia zasady inwestora rynkowego.
(33)
SO.G.A.S. utrzymywała również, że Komisja niesłusznie uznała, iż pasażerowie korzystający z portu lotniczego Stretto mogą też korzystać z lotnisk w Katanii, Lamezia Terme lub Crotone, zależnie od miejsca zamieszkania, w związku z czym kwestionowane środki mogą zakłócić konkurencję między podmiotami zarządzającymi portami lotniczymi.
(34)
Po pierwsze, port lotniczy Stretto oraz lotniska w Katanii, Lamezia Terme i Crotone to regionalne porty lotnicze obsługujące loty bezpośrednie, a ich obszary ciążenia nie pokrywają się. Port lotniczy Stretto nie stanowi też konkurencji dla żadnego innego portu lotniczego we Włoszech czy Unii Europejskiej. Szczególne warunki geograficzne i infrastruktura Kalabrii wykluczają możliwość pokrywania się obszaru ciążenia portu lotniczego Stretto z obszarami sąsiednich włoskich portów lotniczych. Port lotniczy Lamezia Terme znajduje się ponad 130 km dalej, około godziny jazdy samochodem od Stretto. Nie ma bezpośredniego szybkiego połączenia między portem lotniczym Stretto a lotniskiem w Crotone, do którego przejazd trwa ponad trzy godziny. Port lotniczy w Katanii znajduje się w innym regionie geograficznym, w odległości ponad 130 km, w przypadku którego czas przejazdu samochodem wynosi od półtorej godziny do godziny i czterdziestu minut.
(35)
SO.G.A.S. przedstawiła tabelę ze współczynnikiem korelacji między przepływem pasażerów w porcie lotniczym Stretto a przepływem w portach lotniczych w Lamezia Terme, Crotone i Katanii. Według tabeli pasażerowie podróżujący przez port lotniczy Stretto stanowili nowy element w ruchu regionalnym. Zamknięcie tego lotniska skutkowałoby zatem stratą części popytu na usługi przewozu lotniczego, a nie jego przekierowaniem na inne lotniska. SO.G.A.S. przedstawiła też tabelę mającą wykazać, że rozpatrywane środki stworzyły w rzeczywistości nowy popyt na usługi przewozu lotniczego na tym obszarze, skutkujący korzyściami zarówno dla przewoźników lotniczych uruchamiających nowe trasy między Stretto a innymi krajowymi i unijnymi portami lotniczymi, jak i dla innych portów lotniczych obserwujących wzrost popytu.
(36)
SO.G.A.S. odrzuciła wstępne ustalenie Komisji, że środki mogły zakłócać konkurencję między liniami lotniczymi. Środków publicznych nie przekazano żadnemu przewoźnikowi lotniczemu w formie niższych opłat lotniskowych bądź innych korzystnych warunków. Opłaty lotniskowe oraz inne warunki operacyjne dla tego portu lotniczego zostały ustalone przez właściwy organ i nie pozostawiały żadnej swobody podmiotowi zarządzającemu portem lotniczym. I wreszcie, SO.G.A.S. utrzymywała, że port lotniczy Stretto obsługiwały głównie linie lotnicze Alitalia (będące operatorem sześciu spośród ośmiu lotów dziennie) i nic nie wskazywało, aby uruchomieniem nowych tras z tego portu były zainteresowane linie czarterowe czy tanie linie lotnicze.
(37)
SO.G.A.S. stwierdziła w konkluzji, że podczas oceny wpływu przedmiotowego środka na konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi Komisja powinna w większym stopniu uwzględnić szczególne okoliczności i uznać, że środek nie stanowił pomocy państwa.
4.2. Zgodność pomocy
(38)
W odniesieniu do kwestii, czy środki można uznać za zgodne na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, SO.G.A.S. utrzymywała, że poddane ocenie finansowanie ze środków publicznych miało na celu zapewnienie ciągłości działania podmiotu zarządzającego portem lotniczym oraz rozwój niektórych form działalności gospodarczej. Cel ten uzasadniony był faktem, że małe porty lotnicze zazwyczaj nie generują dochodów, które wystarczyłyby do pokrycia kosztów w celu spełnienia wymogów w zakresie bezpieczeństwa i ochrony. Mając ponadto na uwadze charakterystykę infrastruktury tego lotniska oraz wynikające z niej ograniczenia, nałożone przez krajowy organ lotnictwa cywilnego ENAC (7), port lotniczy Stretto miałby poważne trudności z obsługą linii czarterowych i tanich linii lotniczych.
(39)
W szczególności, według parametrów ENAC port lotniczy Stretto sklasyfikowano jako port lotniczy poziomu II. Za podstawę tej klasyfikacji przyjęto rozmiary infrastruktury, a nie przepływ pasażerów; zgodnie z jej wymogami porty lotnicze o małym przepływie pasażerów, aby spełnić normy w zakresie bezpieczeństwa, muszą ponosić takie same koszty jak porty lotnicze obsługujące ponad milion pasażerów.
(40)
Bez finansowania publicznego będącego przedmiotem postępowania port lotniczy zmuszony byłby wycofać się z rynku, co spowodowałoby ujemne skutki na poziomie regionu, jeśli chodzi o mobilność jego mieszkańców. Uniemożliwiłoby to również akcjonariuszom zwrot z inwestycji, które poczynili.
(41)
I w końcu, lub alternatywnie, SO.G.A.S. utrzymywała, że w tym przypadku ma zastosowanie decyzja Komisji 2005/842/WE (8) w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym i na tej podstawie dane środki pomocy powinny zostać w każdym wypadku uznane za zgodne z rynkiem wewnętrznym oraz zwolnione z wymogu ich zgłaszania.
(42)
SO.G.A.S. twierdziła, że ponieważ natężenie ruchu w porcie lotniczym w okresie odniesienia nie przekraczało miliona pasażerów rocznie, w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. d) decyzji 2005/842/WE zarządzanie portem lotniczym było usługą świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym („UOIG”). SO.G.A.S. zaznaczyła, że zgodnie z dekretem z mocą ustawy nr 250 z dnia 25 lipca 1997 r. władze lokalne mogły posiadać akcje wyłącznie w spółkach, którym powierzono świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym. SO.G.A.S. zawsze była własnością władz lokalnych Kalabrii i Mesyny, w związku z czym można domniemywać, że zarządzanie przedmiotowym portem lotniczym kwalifikowało się jako UOIG. Aby wykazać, że zarządzanie przedmiotowym portem lotniczym w istocie stanowiło UOIG, SO.G.A.S. przedstawiła decyzje gminy Reggio Calabria z dnia 27 lipca 2010 r. i 19 czerwca 2010 r., które nawiązywały do znaczenia usług portu lotniczego na poziomie regionu.
(43)
Rekompensatę z tytułu świadczenia usług publicznych ograniczono do strat poniesionych przez podmiot zarządzający portem lotniczym w związku ze świadczeniem UOIG, wobec czego była ona zgodna z zasadami konieczności i proporcjonalności ustanowionymi w art. 5 ust. 1 decyzji 2005/842/WE. W kwestii braku jakiegokolwiek aktu, który powierzałby świadczenie UOIG podmiotowi zarządzającemu portem lotniczym, SO.G.A.S. zaproponowała sporządzenie umowy eliminującej wszelkie wątpliwości co do spełniania czterech kryteriów z orzecznictwa w sprawie Altmark (9) w przypadku portu lotniczego Stretto.
5. UWAGI PRZEDSTAWIONE PRZEZ WŁADZE WŁOSKIE
(44)
W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja zwróciła uwagę, że Włochy potwierdziły, iż SO.G.A.S. formalnie nie powierzono świadczenia UOIG, wobec czego zgodności kwestionowanych środków nie można oceniać na podstawie przepisów odnoszących się do UOIG.
5.1. Pytanie, czy działalność portu lotniczego jest usługą świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym (UOIG)
(45)
W trakcie postępowania Włochy utrzymywały, że objęte oceną środki stanowią rekompensatę z tytułu świadczenia przez SO.G.A.S. usług w ogólnym interesie gospodarczym. Władze włoskie twierdziły, że w sytuacji braku dowodów podważających to twierdzenie ocena ex post mogłaby rozstrzygnąć, że w przypadku SO.G.A.S. spełniono wymogi UE dotyczące UOIG.
(46)
Włochy utrzymywały, że kierunek obrany przez Komisję nadawał nadmierne znaczenie formalnym, a nie merytorycznym wymogom dotyczącym UOIG. Na poparcie tego argumentu Włochy przedstawiły pobieżną ocenę czterech kryteriów z orzecznictwa w sprawie Altmark. Włochy twierdziły, że w rzeczywistości SO.G.A.S. powierzono misję świadczenia usług publicznych. Misję tę bezpośrednio i pośrednio potwierdzało kilka aktów administracyjnych wydanych przez władze lokalne. Włochy przedstawiły protokół posiedzenia zarządu gminy Reggio Calabria w dniu 17 października 2007 r., na którym zarząd podjął decyzję o subsydiowaniu strat podmiotu zarządzającego portem lotniczym, jak również protokoły posiedzeń tego samego organu w dniach 16 czerwca 2009 r. i 31 grudnia 2009 r., które zdaniem Włoch dowodziły, iż działalność portu lotniczego stanowi UOIG. Protokół z posiedzenia, które odbyło się 17 października 2007 r., zawiera następujący zapis: „Region Kalabrii stoi na stanowisku, że niektóre działania portu lotniczego Reggio Calabria są konieczne w celu świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym, oraz zobowiązał SO.G.A.S. do wykonywania szeregu zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, aby zapewnić prawidłowe działanie w interesie publicznym. W takich sytuacjach władze mogą subsydiować podmiot zarządzający portem lotniczym w celu pokrycia dodatkowych kosztów związanych z wypełnianiem tych obowiązków, których charakter nie wyklucza możliwości stwierdzenia, iż ogólne zarządzanie portem lotniczym można uznać za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym”.
(47)
Ujmując ogólniej, region Kalabrii był stroną Protokołu w sprawie rozwoju portów lotniczych w Lamezia Terme, Crotone i Reggio Calabria, w którym wyraźnie stwierdzono, że usługi portu lotniczego są usługami publicznymi o zasadniczym znaczeniu dla gospodarczego i społecznego rozwoju regionu, w związku z czym mogą być finansowane z funduszy UE, krajowych lub regionalnych.
(48)
Włochy podkreśliły też, że w dniu 28 grudnia 2008 r. podmiot zarządzający portem lotniczym wystąpił do akcjonariuszy o pokrycie strat, które poniósł w szczególności w związku z wykonywaniem zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, i utrzymywały, że żaden prywatny podmiot nie świadczyłby usług zarządzania portem lotniczym na zasadach czysto komercyjnych. Tym samym spełniono pierwsze kryterium z orzecznictwa w sprawie Altmark.
(49)
Wskaźniki przyjęte za podstawę obliczenia rekompensaty można łatwo wywnioskować z bilansu SO.G.A.S., w którym wyraźnie wykazano koszty operacyjne. Finansowanie publiczne ograniczono do kwoty strat, bez dodatkowych środków dla beneficjenta.
(50)
W kwestii trzeciego kryterium z orzecznictwa w sprawie Altmark Włochy utrzymywały, że w przypadku usług publicznych działań akcjonariusza publicznego nie da się porównać z działaniami prywatnego inwestora. Postępowanie organu publicznego można uzasadnić celami interesu publicznego, które uniemożliwiły zastosowanie zasady inwestora rynkowego. W tym przypadku postępowanie akcjonariuszy publicznych nie było podyktowane względami komercyjnymi, wobec czego nie można go porównać do postępowania inwestora rynkowego. Włochy stwierdziły, że w rozpatrywanej sprawie trzecie kryterium z orzecznictwa w sprawie Altmark, które wydaje się wymagać zastosowania zasady inwestora rynkowego, jest bez znaczenia.
(51)
Włochy wyraziły opinię, że skoro działalność SO.G.A.S. stanowi usługę świadczoną w interesie ogólnym, zastrzyki kapitałowe można uznać za rekompensatę z tytułu świadczenia takich usług na podstawie oceny ex post, w związku z czym nie stanowią pomocy państwa.
5.2. Zgodność pomocy
(52)
Włochy stwierdziły, że gdyby środki zostały uznane za pomoc państwa, powinny jednak zostać zakwalifikowane jako zgodne z art. 2 ust. 1 decyzji 2005/842/WE.
5.3. Brak zakłócenia konkurencji
(53)
Włochy powołały się na pkt 39 wytycznych dotyczących sektora lotnictwa z 2005 r., według którego „finansowanie przyznane na rzecz małych regionalnych portów lotniczych (kategoria D) niesie ze sobą mniejsze ryzyko zakłócenia konkurencji lub wywarcia na wymianę wpływu sprzecznego ze wspólnym interesem”.
(54)
Ponadto władze włoskie twierdziły, że działalność portu lotniczego była nierentowna. Dowodził tego fakt, że chociaż początkowy zamiar częściowej prywatyzacji portu lotniczego szeroko upowszechniono, procedura zakończyła się niepowodzeniem. Mając na uwadze, że potencjalni inwestorzy musieliby pokryć przewidywane straty w następnych latach, jak stwierdzono w biznesplanie opublikowanym w ramach przetargu, jak również uwzględniając fakt, że jedyną otrzymaną ofertę uznano za ekonomicznie niekorzystną, oczywiste było, że działalność była z natury nierentowna. Ponadto fakt, że oferenci nie byli gotowi do pokrycia potencjalnych przyszłych strat w nieograniczonym zakresie, lecz jedynie we wstępnie ustalonych granicach, dowodzi, iż nie był to rynek atrakcyjny dla inwestorów, co z kolei oznacza brak możliwości wywarcia wpływu przez przedmiotowe środki na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
6. SPOSTRZEŻENIA WŁOCH DOTYCZĄCE UWAG PRZEDSTAWIONYCH PRZEZ ZAINTERESOWANE STRONY
(55)
W piśmie z dnia 27 kwietnia 2012 r. władze włoskie, w imieniu regionu Kalabrii, przesłały Komisji spostrzeżenia dotyczące uwag SO.G.A.S.
(56)
Włochy poparły argumenty SO.G.A.S., w tym stanowisko SO.G.A.S., że środki objęte oceną dotyczyły UOIG, co w opinii Włoch oznaczało, że nie można ich uznać za pomoc państwa.
(57)
Włochy twierdziły też, iż środki nie zakłóciły konkurencji ani nie wpłynęły na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
7. OCENA POMOCY
7.1. Istnienie pomocy
(58)
Artykuł 107 ust. 1 TFUE stanowi, że z zastrzeżeniem innych postanowień Traktatu, „wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”.
(59)
Kryteria ustanowione w art. 107 ust. 1 mają charakter łączny: rozpatrywane środki będą stanowiły pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną wszystkie powyższe warunki. Wsparcie finansowe musi zatem
a)
zostać przyznane przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych;
b)
sprzyjać niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów;
c)
zakłócać lub grozić zakłóceniem konkurencji; oraz
d)
wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(60)
W wyroku w sprawie portu lotniczego Leipzig-Hallet (10) Sąd orzekł, że budowa i prowadzenie cywilnego portu lotniczego stanowią działalność gospodarczą. Jedyny wyjątek dotyczy niektórych rodzajów działalności, które z zasady realizuje się w ramach wykonywania uprawnień publicznych i tym samym nie można ich uznać za działalność gospodarczą. Finansowanie takich rodzajów działalności przez państwo nie podlega zasadom pomocy państwa. Nie ma zatem wątpliwości, że SO.G.A.S. jest przedsiębiorstwem podlegającym prawu w sprawie pomocy państwa, ponieważ zarządza portem lotniczym Stretto i oferuje usługi portu lotniczego za wynagrodzeniem podmiotom gospodarczym (głównie liniom lotniczym) działającym w porcie lotniczym.
7.1.1. Zasoby państwowe
(61)
Pojęcie pomocy państwa ma zastosowanie do każdej korzyści przyznanej bezpośrednio lub pośrednio, finansowanej ze środków publicznych i przyznanej przez samo państwo lub przez organ pośredniczący działający na podstawie uprawnień przyznanych mu przez państwo. Dotyczy ono zatem wszystkich korzyści przyznanych przez regionalne lub lokalne organy państw członkowskich, niezależnie od ich statusu i rodzaju (11).
(62)
W pkt 27 i 28 decyzji o wszczęciu postępowania Komisja zwróciła uwagę, że objęte oceną środki polegały na przekazaniu SO.G.A.S. funduszy przez kilka organów władzy regionalnej i lokalnej, a mianowicie przez region Kalabrii, prowincję Reggio Calabria, gminę Mesyna oraz gminę Reggio Calabria. Komisja w związku z tym przyjęła, że kwestionowane środki obejmowały zasoby państwowe i można je przypisać państwu. Komisja uznała również zasoby włoskich izb handlowych za zasoby państwowe. Izby handlowe są organami publicznymi podlegającymi prawu publicznemu, zgodnie z którym stanowią część administracji publicznej i powierzono im publiczne funkcje, w związku z czym Komisja uznała, że ich decyzje można przypisać Włochom. Na tej podstawie zasoby Izby Handlowej Mesyny stanowiły zasoby państwowe i ich przekazanie można przypisać państwu. Włochy ani żadna z zainteresowanych stron nie kwestionowały tego wstępnego ustalenia w trakcie postępowania.
(63)
Komisja potwierdza zatem, że wszystkie środki objęte oceną zostały przyznane z zasobów państwowych i można je przypisać państwu.
7.1.2. Selektywna korzyść gospodarcza
(64)
Finansowanie publiczne jest selektywne, ponieważ korzysta z niego jedno przedsiębiorstwo - SO.G.A.S. Pokrywa straty poniesione przez SO.G.A.S. w związku z prowadzeniem przez nią zwykłej działalności gospodarczej.
(65)
W kwestii uznania budowy i obsługi infrastruktury portu lotniczego za działalność gospodarczą Komisja stoi na stanowisku, że finansowanie publiczne przyznane SO.G.A.S., podmiotowi zarządzającemu taką infrastrukturą, obejmujące koszty, które podmiot zarządzający portem lotniczym musiałby w normalnych warunkach pokryć samodzielnie, skutkuje korzyścią gospodarczą dla SO.G.A.S., ponieważ umacnia pozycję spółki na rynku i uniemożliwia mechanizmom rynkowym wywołanie ich normalnych skutków (12).
(66)
Chociaż na początkowym etapie Włochy stwierdziły, że portowi lotniczemu nie powierzono formalnie świadczenia UOIG, Komisja zauważa, że Włochy zmieniły stanowisko po przyjęciu decyzji o wszczęciu postępowania i uznały, że kwestionowane finansowanie publiczne stanowiło w rzeczywistości rekompensatę za wykonanie zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych (13).
(67)
W wyroku w sprawie Altmark Trybunał Sprawiedliwości określił poniższe kryteria służące ustaleniu, czy rekompensata za świadczenie UOIG stanowi korzyść w myśl art. 107 TFUE (14):
1)
przedsiębiorstwo będące beneficjentem musi być rzeczywiście zobowiązane do wykonywania świadczeń związanych z usługą publiczną i świadczenia te muszą być jasno zdefiniowane („pierwsze kryterium z orzecznictwa w sprawie Altmark”);
2)
wskaźniki, na podstawie których obliczana jest rekompensata, muszą być wcześniej ustalone w obiektywny i przejrzysty sposób („drugie kryterium z orzecznictwa w sprawie Altmark”);
3)
rekompensata z tytułu wykonywania świadczeń związanych z usługą publiczną nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części poniesionych kosztów, przy uwzględnieniu odpowiednich przychodów oraz rozsądnego zysku z tytułu wykonania tych świadczeń („trzecie kryterium z orzecznictwa w sprawie Altmark”);
4)
jeżeli wybór przedsiębiorstwa, które ma wykonywać świadczenia związane z usługą publiczną, nie został w danym przypadku dokonany w ramach procedury udzielania zamówień publicznych, pozwalającej na wyłonienie kandydata zdolnego do wykonywania tych świadczeń przy najniższym koszcie dla społeczności, poziom koniecznej rekompensaty powinien zostać ustalony na podstawie analizy kosztów, jakie przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i wyposażone w środki transportu odpowiednio do tego, by móc uczynić zadość wymogom stawianym usłudze publicznej, poniosłoby na wykonanie takich świadczeń, przy uwzględnieniu związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku osiąganego przy wykonywaniu tych świadczeń („czwarte kryterium z orzecznictwa w sprawie Altmark”).
7.1.2.1. Pierwsze kryterium z orzecznictwa w sprawie Altmark
(68)
Pierwsze kryterium z orzecznictwa w sprawie Altmark pokrywa się z wymogiem ustanowionym w art. 106 ust. 2 TFUE, według którego usługa musi być jednoznacznie zdefiniowana i powierzona (15).
(69)
Przede wszystkim art. 106 ust. 2 TFUE ma zastosowanie wyłącznie do przedsiębiorstw „zobowiązanych do zarządzania” UOIG. Trybunał Sprawiedliwości konsekwentnie uwydatniał konieczność istnienia aktu powierzającego świadczenie usług (16). Akt powierzenia takiego zadania jest konieczny w celu określenia obowiązków przedsiębiorstwa i państwa. Wobec braku takiego urzędowego aktu nieznane jest konkretne zadanie danego przedsiębiorstwa i nie można określić uczciwej rekompensaty (17). Konieczność jasnego określenia UOIG stanowi zatem naturalny i nieodłączny element koncepcji powierzenia obowiązku i wynika bezpośrednio z art. 106 ust. 2 TFUE. Logika nakazuje zdefiniować również usługę powierzaną przedsiębiorstwu.
(70)
Już w komunikacie z 2001 r. w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym Komisja zwróciła uwagę na powiązanie definicji powierzenia obowiązku z koniecznością zapewnienia i proporcjonalnością rekompensaty z tytułu świadczenia UOIG na podstawie art. 106 ust. 2 TFUE (18). W pkt 22 komunikatu stwierdza się, że „w każdym jednak przypadku, aby zastosowanie miał wyjątek przewidziany w art. 106 ust. 2 TFUE, misja usługi publicznej musi być jasno zdefiniowana i wyraźnie powierzona na mocy aktu władzy publicznej […] Obowiązek ten jest konieczny dla zapewnienia obywatelom pewności prawnej i przejrzystości, oraz jest niezbędny Komisji do wykonywania oceny proporcjonalności”. Powierzenie i zdefiniowanie obowiązku jest zatem logicznym warunkiem wstępnym każdej istotnej oceny proporcjonalnego poziomu rekompensaty. Sądy unijne konsekwentnie uwydatniały potrzebę jasnego określenia świadczeń związanych z usługą publiczną w celu zastosowania wyjątku z orzecznictwa w sprawie Altmark i art. 106 ust. 2 TFUE (19).
(71)
Stanowisko to potwierdzają Wspólnotowe ramy dotyczące pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych z 2005 r. (20). Zgodnie z pkt 8 Wspólnotowych ram rekompensatę z tytułu świadczenia usług publicznych stanowiącą pomoc w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym, jeżeli spełnione są warunki tych ram. Do warunków takich zalicza się przede wszystkim powierzenie świadczenia UOIG w drodze jednego lub więcej aktów urzędowych, w których określa się między innymi dokładny charakter i czas trwania zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych, wskaźniki służące do obliczania, kontroli i przeglądu rekompensaty oraz ustalenia dotyczące unikania i zwrotów nadwyżek rekompensat.
(72)
W komunikacie Komisji w sprawie stosowania reguł Unii Europejskiej w dziedzinie pomocy państwa w odniesieniu do rekompensaty z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym z 2011 r. (21) również stwierdzono, że UOIG oraz zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych muszą być wcześniej jasno zdefiniowane. Zgodnie z pkt 51 tego komunikatu „wykonanie UOIG musi być powierzone jednemu przedsiębiorstwu lub kilku przedsiębiorstwom, aby art. 106 ust. 2 Traktatu miał zastosowanie”. Zatem danym przedsiębiorstwom musi zostać powierzone przez państwo szczególne zadanie. Także pierwsze kryterium z orzecznictwa w sprawie Altmark zawiera wymóg, by na przedsiębiorstwie spoczywało zobowiązanie do świadczenia usługi publicznej. A zatem, aby zapewnić zgodność z orzecznictwem w sprawie Altmark, konieczne jest powierzenie usługi publicznej, w ramach którego zdefiniowano zobowiązania odnośnych przedsiębiorstw i odnośnego organu. Punkt 52 stanowi, że zadanie z zakresu usług publicznych musi być powierzone w formie aktu lub szeregu aktów, które muszą co najmniej określać treść i czas trwania zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych; przedsiębiorstwo i w stosownych przypadkach odnośne terytorium; charakter wszelkich praw wyłącznych lub specjalnych przyznanych przedsiębiorstwu przez odnośny organ; wskaźniki służące do obliczania, kontrolowania i przeglądu kwot rekompensaty; oraz ustalenia dotyczące unikania nadwyżki rekompensaty i jej zwrotu.
(73)
Władze włoskie utrzymują jednak, że Komisja przyjęła podejście nadmiernie formalistyczne, i że w rzeczywistości SO.G.A.S. powierzono zadanie świadczenia UOIG; w tej kwestii powołują się w większości na dokumenty sporządzone po zatwierdzeniu kwestionowanych środków.
(74)
Zdaniem Włoch fakt, iż zarządzanie portem lotniczym Stretto jest UOIG, można wywnioskować z kilku decyzji podjętych na poziomie regionalnym, zawierających odniesienie do interesu publicznego związanego z usługami portu lotniczego oraz instrumentalnej roli, jaką te usługi odgrywają w rozwoju regionu. Wspomniane decyzje regionalne nie określają jednak wyraźnie domniemanych UOIG, powierzonych podmiotowi zarządzającemu portem lotniczym, ani nie zawierają żadnych zasad dotyczących rekompensaty z tytułu świadczenia tych usług. Ponadto akty te przyjęto w 2007 r. i później, zatem pojawiły się one po domniemanym przystąpieniu do świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym, tj. po działalności portu lotniczego w okresie 2004-2006. Włochy nie udostępniły też Komisji żadnego innego dokumentu, który przedstawiałby zakres domniemanych, nałożonych na beneficjenta zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych i który byłby sporządzony przed 2004 r.
(75)
Komisja uważa zatem, że w przedmiotowej sprawie domniemanej UOIG nie powierzono beneficjentowi w prawidłowy sposób.
(76)
Komisja nie może zgodzić się z argumentem władz włoskich, jakoby rekompensatę za UOIG można było w uzasadniony prawnie sposób wypłacać nawet wówczas, gdy usług nie zdefiniowano ex ante jako UOIG i nie powierzono beneficjentowi na tej podstawie obowiązku ich świadczenia. Jeżeli tak by było, państwom członkowskim pozostawiono by swobodę w kwestii ponownego rozpatrywania potrzeby nałożenia zobowiązań z tytułu usług publicznych według ich własnego uznania ex post. W przypadku odnotowania przez przedsiębiorstwo strat operacyjnych państwo członkowskie mogłoby powierzyć mu wykonywanie zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych i przyznać rekompensatę, zapewniając tym samym danemu przedsiębiorstwu wsparcie niezależnie od oceny ex ante faktycznej potrzeby świadczenia usługi w interesie ogólnym. Podejścia takiego nie można pogodzić z wymogiem, aby UOIG była powierzona konkretnemu przedsiębiorstwu na podstawie jednego lub więcej niż jednego aktu, określającego między innymi charakter i czas trwania zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych, wskaźniki służące do obliczania, kontroli i przeglądu rekompensaty oraz ustalenia dotyczące unikania i zwrotów nadwyżek rekompensat. Argument władz włoskich dotyczący zasadniczego znaczenia usług portu lotniczego dla rozwoju gospodarczego regionu jest niewystarczający, by wykazać prawidłowe powierzenie beneficjentowi obowiązku świadczenia UOIG, ponieważ wcześniej nie zdefiniowano w przejrzysty sposób zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych ani zasad dotyczących rekompensaty.
(77)
Ponadto postępowanie zgodne z sugestią władz włoskich oraz uznanie prawa państw członkowskich do powierzania ex post UOIG skutkowałoby uprzywilejowanym traktowaniem państw członkowskich, które nie wywiązały się z obowiązku zgłaszania pomocy i stosowania okresu zawieszenia. Takie państwa członkowskie mogłyby utrzymywać, że pomoc przyznana przedsiębiorstwu wbrew prawu była w rzeczywistości konieczna do pokrycia kosztów usług publicznych, które beneficjent świadczył, mimo że nie zostały one wcześniej zdefiniowane ani powierzone danemu przedsiębiorstwu. Państwa członkowskie, które wywiązały się z obowiązku zgłaszania środków musiałyby jednak wyraźnie powierzyć i zdefiniować UOIG ex ante, aby zachować zgodność z przepisami w sprawie UOIG oraz orzecznictwem Altmark.
(78)
To zachęciłoby państwa członkowskie do niezgłaszania nowej pomocy państwa, wbrew ugruntowanej zasadzie, według której państw członkowskich niezgłaszających pomocy państwa nie można traktować korzystniej od państw członkowskich, które taką pomoc zgłaszają (22).
(79)
Podsumowując, Komisja stwierdza, że pierwsze kryterium z orzecznictwa w sprawie Altmark nie zostało spełnione; Komisja uważa też, iż nie spełniono również pozostałych kryteriów z orzecznictwa w sprawie Altmark, z przyczyn, które określono poniżej.
7.1.2.2. Drugie kryterium z orzecznictwa w sprawie Altmark
(80)
Nie ustalono wcześniej wskaźników na potrzeby obliczenia rekompensaty. W aktach, w których władze włoskie powierzają świadczenie usług nie wyszczególniono usług, jakie beneficjent ma świadczyć, jak również nie ustanowiono żadnego mechanizmu przyznawania rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych rzekomo powierzonych beneficjentowi.
7.1.2.3. Trzecie kryterium z orzecznictwa w sprawie Altmark
(81)
Według trzeciego kryterium z orzecznictwa w sprawie Altmark rekompensata z tytułu wykonania świadczeń związanych z usługą publiczną nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części poniesionych kosztów, przy uwzględnieniu odpowiednich przychodów oraz rozsądnego zysku z tytułu wykonania tych świadczeń.
(82)
Komisja nie może zgodzić się z argumentem Włoch, jakoby za sprawą ograniczenia finansowania do wyrównania strat operacyjnych port lotniczy otrzymał jedynie publiczne środki finansowe wymagane do wykonania zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych. Podstawowa zasada oceny proporcjonalności rekompensaty jest taka, że rekompensata może być podyktowana wyłącznie kosztami netto poniesionymi przez operatora publicznego za wykonanie zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych. Wobec nieokreślenia w jasny sposób zobowiązań nałożonych na beneficjenta Komisja nie może jednoznacznie ustalić, jakie koszty wzięto pod uwagę przy obliczaniu kwoty rekompensaty.
(83)
Nawet jeżeli ogólne zarządzanie portem lotniczym można by uznać za UOIG, niektóre działania, niezwiązane bezpośrednio z podstawową działalnością, w tym budowa, finansowanie, używanie i wynajmowanie gruntów oraz budynków na potrzeby biur, magazynów, hoteli i przedsiębiorstw przemysłowych zlokalizowanych w porcie lotniczym, jak również sklepów, restauracji i parkingów samochodowych, nie wchodzą w zakres UOIG, w związku z czym nie można ich subsydiować na zasadach UOIG. Władze włoskie nie przedstawiły żadnych dowodów, aby wykazać, że nie subsydiowano działalności niezwiązanej bezpośrednio z podstawową działalnością portu lotniczego, zgodnie z wymogami pkt 34 i 53 ppkt (iv) wytycznych dotyczących sektora lotnictwa z 2005 r.
7.1.2.4. Czwarte kryterium z orzecznictwa w sprawie Altmark
(84)
Zgodnie z czwartym kryterium z orzecznictwa w sprawie Altmark, jeżeli rekompensata ma nie stanowić pomocy, musi zostać ograniczona do koniecznego minimum. Kryterium to uważa się za spełnione w przypadku gdy odbiorcę rekompensaty wybrano w ramach procedury udzielania zamówień publicznych lub, jeżeli sytuacja taka nie miała miejsca, w przypadku gdy kwotę rekompensaty obliczono przez odniesienie do kosztów sprawnie funkcjonującego przedsiębiorstwa.
(85)
W przedmiotowym przypadku beneficjenta nie wybrano w ramach procedury udzielania zamówień publicznych. Włochy nie przedstawiły też Komisji żadnego dowodu, który wskazywałby na ustalenie poziomu rekompensaty na podstawie analizy kosztów, jakie typowe przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i wyposażone w środki odpowiednio do tego, by móc uczynić zadość wymogom stawianym usługom publicznym, poniosłoby na wykonanie takich zobowiązań, przy uwzględnieniu odpowiednich przychodów oraz rozsądnego zysku z tytułu wypełniania tych zobowiązań. Zdaniem Komisji nie można zatem stwierdzić, że wysokość przedmiotowego finansowania publicznego ustalono na podstawie kosztów sprawnie funkcjonującego przedsiębiorstwa.
(86)
W konsekwencji Komisja nie może uznać, że beneficjent świadczył usługi po najniższych kosztach dla społeczeństwa.
(87)
W celu uzupełnienia Komisja zwraca uwagę na fakt, iż w trakcie postępowania beneficjent twierdził, że środki są zgodne z zasadą inwestora rynkowego. Chociaż podmiot zarządzający portem lotniczym odnotował straty, założenie, że działalność przyniosłaby zwrot, byłoby sprawiedliwe.
(88)
Podważając argument beneficjenta, Komisja przede wszystkim zaznacza, że w trakcie postępowania Włochy nie twierdziły, jakoby państwo zainwestowało w podmiot zarządzający portem lotniczym z myślą o zyskach, lecz w rzeczywistości utrzymywały, że zasada inwestora rynkowego w danym przypadku nie ma zastosowania (zob. motyw 49).
(89)
Po drugie, w przypadku oceny na podstawie zasady inwestora rynkowego należy ustalić, czy prywatny inwestor postąpiłby podobnie w zbliżonych okolicznościach. Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że o ile zachowanie inwestora prywatnego, z którym należy porównywać interwencję inwestora publicznego realizującego cele polityki gospodarczej, nie musi być tożsame z zachowaniem zwykłego inwestora lokującego kapitał w celu uzyskania zysku w stosunkowo krótkim czasie, jednak musi to być przynajmniej zachowanie prywatnego holdingu lub prywatnej grupy przedsiębiorstw realizujących ogólną lub sektorową politykę strukturalną i kierujących się kryteriami rentowności w dłuższej perspektywie (23). Aby zbadać, czy państwo przyjęło zachowanie ostrożnego inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej, należy jego działania osadzić w kontekście czasu, w którym stosowano środki wsparcia finansowego, tak aby ocenić, czy decyzje państwa były uzasadnione pod względem gospodarczym, unikając przy tym wszelkich ocen bazujących na sytuacji późniejszej (24). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jeżeli państwo członkowskie powołuje się w trakcie postępowania administracyjnego na zasadę inwestora rynkowego, w razie wątpliwości musi ono jednoznacznie wykazać na podstawie obiektywnych i weryfikowalnych dowodów, że dany środek został wdrożony w ramach działalności państwa jako akcjonariusza. Dowód taki musi jasno wskazywać, że dane państwo członkowskie przed lub równocześnie z przyznaniem korzyści gospodarczej wydało decyzję o dokonaniu inwestycji w przedsiębiorstwo publiczne za pomocą środka, który został faktycznie wdrożony (25).
(90)
Komisja nie może zgodzić się z argumentem beneficjenta, który utrzymuje, że objęte oceną środki były podyktowane perspektywą rentowności przedsiębiorstwa, przedstawioną w biznesplanie sporządzonym w celu przywrócenia rentowności przedsiębiorstwa w 2008 r., czyli po podjęciu decyzji w sprawie omawianych środków. Komisja uważa, że prywatny inwestor zdecydowałby się na zastrzyk kapitałowy w przedsiębiorstwo, którego kapitał zmniejszył się do poziomu poniżej prawnie dopuszczalnego limitu, jak miało to miejsce w przypadku SO.G.A.S., wyłącznie wówczas, gdy w czasie dokonywania takiego zastrzyku mógłby spodziewać się przywrócenia rentowności przedsiębiorstwa w rozsądnym czasie. Ponieważ władze włoskie ani SO.G.A.S. nie przedstawiły żadnych konkretnych dowodów z okresu poprzedzającego podjęcie decyzji w sprawie przedmiotowych środków na potwierdzenie, że władze publiczne chciały dokonać inwestycji i słusznie mogły oczekiwać zwrotu z poczynionej inwestycji, który byłby akceptowalny dla prywatnego inwestora, jak również mając na uwadze jednoznaczne potwierdzenie przez Włochy braku zastosowania zasady inwestora rynkowego w tym przypadku, Komisja uznaje dane środki za niezgodne z zasadą inwestora rynkowego.
7.1.2.5. Wnioski
(91)
Komisja stwierdza, że w przedmiotowym przypadku nie spełniono żadnego z czterech kryteriów z orzecznictwa w sprawie Altmark, a środki są niezgodne z zasadą inwestora rynkowego. W związku z tym Komisja uważa, że za sprawą kwestionowanych środków, czyli zastrzyków kapitałowych na pokrycie strat poniesionych przez SO.G.A.S. w latach 2004, 2005 i 2006, przyznano korzyść gospodarczą SO.G.A.S.
7.1.3. Zakłócenie konkurencji oraz wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi
(92)
W kwestii zakłócenia konkurencji Włochy zaznaczają, że zgodnie z wytycznymi dotyczącymi sektora lotnictwa z 2005 r. „finansowanie przyznane na rzecz małych regionalnych portów lotniczych (kategoria D) niesie ze sobą mniejsze ryzyko zakłócenia konkurencji lub wywarcia na wymianę handlową wpływu sprzecznego ze wspólnym interesem”. Zapis ten jednak odnosi się do oceny zgodności pomocy państwa na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE i nie jest próbą stwierdzenia, że publiczne finansowanie małych portów lotniczych nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1.
(93)
Ponadto pkt 40 wytycznych dotyczących sektora lotnictwa z 2005 r. stanowi też, że „poza tymi bardzo ogólnymi uwagami, niemożliwe jest ustalenie metodologii dostosowanej do wszystkich możliwych sytuacji, zwłaszcza jeśli chodzi o porty lotnicze kategorii C i D. Dlatego wszelkie środki, które mogłyby stanowić pomoc państwa na rzecz portu lotniczego, powinny być zgłaszane, aby można było zbadać ich wpływ na konkurencję i wymianę między państwami członkowskimi lub stwierdzić ich zgodność”.
(94)
Port lotniczy Stretto znajduje się na południowym krańcu włoskiego półwyspu i jest jednym z trzech portów lotniczych w regionie Kalabrii. Natężenie ruchu w porcie lotniczym stale utrzymywało się na poziomie poniżej miliona pasażerów (26). W myśl wytycznych dotyczących sektora lotnictwa z 2005 r. port lotniczy w czasie wprowadzenia rozpatrywanych środków w życie zaliczał się zatem do kategorii D - „małe regionalne porty lotnicze”. W okresie 2004-2012 przepływ pasażerów obsługiwanych w danym porcie lotniczym wzrósł jednak dwukrotnie.
(95)
Rynek zarządzania i obsługi portów lotniczych, w tym małych regionalnych portów lotniczych, jest rynkiem otwartym na konkurencję, na którym działalność prowadzi wiele prywatnych i publicznych przedsiębiorstw w całej Unii Europejskiej. Potwierdza to fakt, że Włochy postanowiły częściowo sprywatyzować port lotniczy Stretto i w tym celu opublikowały w 2007 r. zaproszenie do składania ofert, skierowane do przedsiębiorstw ze wszystkich państw członkowskich UE (zob. motyw 32). Finansowanie ze środków publicznych podmiotu zarządzającego portem lotniczym może zatem zakłócać konkurencję na rynku zarządzania i obsługi infrastruktury portów lotniczych. Ponadto porty lotnicze mogą ze sobą konkurować, by przyciągnąć ruch lotniczy i pasażerów nawet z innych obszarów ciążenia. W pewnym stopniu i dla niektórych pasażerów różne kierunki mają charakter substytucyjny. Publiczne finansowanie portów lotniczych może zatem zakłócać konkurencję oraz wpływać na wymianę handlową na rynku przewozów lotniczych w całej Unii.
(96)
W okresie istotnym dla niniejszej sprawy port lotniczy Stretto obsługiwał przede wszystkim kierunki krajowe oraz dwa kierunki międzynarodowe - Paryż i Maltę, a otrzymane fundusze pozwoliły mu pozostać na rynku i znacznie rozszerzyć działalność; Komisja uważa zatem, że przedmiotowe środki mogą zakłócać konkurencję i wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
7.1.4. Stwierdzenie istnienia pomocy
(97)
Komisja stwierdza, że zastrzyki kapitałowe przyznane SO.G.A.S. przez publicznych akcjonariuszy spółki w celu pokrycia strat poniesionych przez nią w latach 2004, 2005 i 2006 stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
7.2. Legalność pomocy
(98)
Środki objęte postępowaniem wprowadzono w życie przed ich formalnym zatwierdzeniem przez Komisję; zatem Włochy nie wywiązały się z obowiązku stosowania okresu zawieszenia ustanowionego w art. 108 ust. 3 TFUE.
7.3. Zgodność pomocy
7.3.1. Zgodność pomocy na podstawie reguł dotyczących UOIG
(99)
SO.G.A.S. utrzymuje, że pomoc jest zgodna z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 106 ust. 2 TFUE.
(100)
Artykuł 106 ust. 2 stanowi, że „przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter monopolu skarbowego podlegają normom Traktatów, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych. Rozwój handlu nie może być naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Unii”.
(101)
Artykuł ten zezwala na wyjątek od zakazu przyznawania pomocy państwa określonego w art. 107 TFUE w zakresie, w jakim pomoc jest konieczna i proporcjonalna w celu świadczenia UOIG w akceptowalnych warunkach gospodarczych. Zgodnie z art. 106 ust. 3 Komisja czuwa nad stosowaniem postanowień tego artykułu, między innymi określając warunki, w jakich jej zdaniem spełnione są kryteria dotyczące konieczności i proporcjonalności.
(102)
Do dnia 31 stycznia 2012 r. strategię Komisji w zakresie stosowania wyjątku przewidzianego w art. 106 ust. 2 TFUE określały Wspólnotowe ramy dotyczące pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych („ramy UOIG 2005”) (27) oraz decyzja 2005/842/WE.
(103)
W dniu 31 stycznia 2012 r. wszedł w życie nowy pakiet UOIG, na który składały się Zasady ramowe Unii Europejskiej dotyczące pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych (2011) („zasady ramowe UOIG 2011”) (28) oraz decyzja Komisji 2012/21/UE (29).
7.3.1.1. Zgodność pomocy na podstawie decyzji 2005/842/WE
(104)
Środki wdrożono w czerwcu 2004 r., czerwcu 2005 r. oraz w grudniu 2007 r. Beneficjent twierdzi, że środki były zwolnione z obowiązku zgłoszenia na podstawie decyzji 2005/842/WE.
(105)
Decyzja 2005/842/WE przewiduje, że pomoc państwa przyznawana w formie rekompensat z tytułu świadczenia usług publicznych przedsiębiorstwom w związku z usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym jest zgodna, jeżeli spełnia warunki określone w tej decyzji. W szczególności w decyzji 2005/842/WE uznano za zgodną pomoc państwa w formie rekompensat z tytułu świadczenia usług publicznych dla portów lotniczych (i) w których roczne natężenie ruchu nie przekracza 1 mln pasażerów, lub (ii) portów lotniczych o średnim rocznym obrocie przed opodatkowaniem nieprzekraczającym 100 mln EUR w okresie dwóch lat obrotowych poprzedzających rok, w którym powierzono im wykonywanie zadań z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, jeżeli port lotniczy otrzymuje rekompensatę roczną z tytułu usług, o których mowa, nieprzekraczającą 30 mln EUR (30).
(106)
Decyzja 2005/842/WE miała zastosowanie wyłącznie do pomocy w formie rekompensaty z tytułu usług publicznych w związku z usługami o faktycznym ogólnym interesie gospodarczym. Aby rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych na wykonywanie UOIG mogła podlegać zwolnieniu, musi też spełniać szczegółowe warunki określone w art. 4, 5 i 6 tej decyzji (31).
(107)
Zgodnie z art. 4 decyzji 2005/842/WE UOIG trzeba powierzyć konkretnemu przedsiębiorstwu w drodze jednego lub więcej niż jednego aktu urzędowego, w którym określa się między innymi dokładny charakter i czas trwania zobowiązania do świadczenia usług publicznych, wskaźniki służące do obliczania, kontrolowania i przeglądów rekompensaty oraz ustalenia dotyczące unikania i zwrotów nadwyżek rekompensat. Artykuł 5 decyzji 2005/842/WE stanowi, że wysokość rekompensaty nie przekracza kwoty niezbędnej do pokrycia kosztów poniesionych w trakcie wywiązywania się ze zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu odpowiednich wpływów i rozsądnego zysku. I wreszcie, art. 6 decyzji zobowiązuje państwa członkowskie do przeprowadzania regularnych kontroli w celu zapewnienia, aby przedsiębiorstwa nie otrzymywały rekompensat przekraczających kwotę określoną zgodnie z art. 5.
(108)
Mając na uwadze przyczyny określone w sekcji 7.1.2.1, Komisja stwierdza, że ani beneficjent, ani władze włoskie nie wykazały, że SO.G.A.S. powierzono jasno zdefiniowane zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych. Nie wykazały też, że w aktach rzekomo powierzających świadczenie usług, na które się powoływały, określono jakiekolwiek wskaźniki służące do obliczania, kontrolowania i przeglądów rekompensat lub ustalenia dotyczące unikania i zwrotów nadwyżek rekompensat. Nie spełniono zatem wymogów art. 4, 5 i 6 decyzji 2005/842/WE dotyczących treści aktów powierzenia zobowiązań.
(109)
Komisja konsekwentnie stoi na stanowisku, że zapewnione pokrycie strat poniesionych przez podmiot zarządzający portem lotniczym Stretto było niezgodne z rynkiem wewnętrznym i nie było zwolnione z wymogu zgłoszenia na podstawie decyzji 2005/842/WE.
(110)
Tak samo, wobec nieokreślenia w jasny sposób zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych nałożonych na SO.G.A.S., środka, o którym mowa, nie można uznać za zgodny z rynkiem wewnętrznym ani zwolniony z wymogu uprzedniego zgłoszenia na podstawie art. 10 lit. b) decyzji 2012/21/UE. Komisja rozważała zatem, czy dany środek można uznać za zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie pkt 69 zasad ramowych UOIG 2011, który przewiduje, że „Komisja będzie stosować zasady określone w niniejszym komunikacie do pomocy niezgodnej z prawem, w sprawie której podejmie decyzję po dniu 31 stycznia 2012 r., nawet jeśli odnośna pomoc została przyznana przed tą datą”.
7.3.1.2. Zgodność pomocy na podstawie zasad ramowych UOIG 2011
(111)
W pkt 16 zasad ramowych UOIG 2011 określono wymogi, które muszą być spełnione, aby UOIG można było uznać za skutecznie powierzone. Zgodnie z pkt 16 lit. a) akt powierzenia usług musi określać treść i czas trwania zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych. W związku z tym, z tych samych przyczyn co przyczyny określone w sekcji 7.1.2.1, przedmiotowych środków pomocy nie można uznać za zgodne na podstawie zasad ramowych UOIG 2011. Przede wszystkim beneficjentowi nie powierzono jednoznacznie UOIG polegającej na ogólnym zarządzaniu portem lotniczym. Komisji nie przedstawiono żadnego prawnego dokumentu, który jasno określałby z wyprzedzeniem UOIG powierzoną beneficjentowi lub jego prawo do otrzymania rekompensaty. Nie przedstawiono Komisji nic, co dowodziłoby spełnienia wymogów określonych w pkt 17 i 18 zasad ramowych UOIG 2011.
(112)
Komisja zatem stoi na stanowisku, że analizowanego środka pomocy nie można uznać za zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 106 ust. 2 TFUE.
(113)
Uzupełniając, Komisja chciałaby zaznaczyć, że zgodnie z pkt 9 zasad ramowych UOIG 2011 pomoc dla przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji musi zostać poddana ocenie na podstawie Wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw („wytyczne dotyczące restrukturyzacji”).
(114)
Na wcześniejszych etapach postępowania w przedmiotowej sprawie Włochy utrzymywały, że SO.G.A.S. była przedsiębiorstwem znajdującym się w trudnej sytuacji w rozumieniu wytycznych dotyczących restrukturyzacji. Włochy jednak twierdziły też, że poddane ocenie środki nie wchodziły w zakres planu restrukturyzacji i plan taki nie istniał. W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja stwierdziła zatem, że środków tych nie można uznać za zgodne z wytycznymi dotyczącymi restrukturyzacji.
(115)
W trakcie formalnego postępowania wyjaśniającego Włochy nie utrzymywały już, że podmiot zarządzający portem lotniczym znajdował się w trudnej sytuacji w czasie wdrożenia środków ani że pomoc można w związku z tym uznać za zgodną na podstawie wytycznych dotyczących restrukturyzacji.
(116)
Nie ma zatem dowodów, które umożliwiłyby Komisji ocenę zgodności środków na podstawie wytycznych dotyczących restrukturyzacji, w związku z czym Komisja nie może ich uznać za zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie wytycznych dotyczących restrukturyzacji.
7.3.2. Zgodność na podstawie nowych wytycznych dotyczących sektora lotnictwa
(117)
W dniu 31 marca 2014 r. Komisja przyjęła komunikat określający wytyczne dotyczące pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych („nowe wytyczne dotyczące sektora lotnictwa”) (32). Nowe wytyczne dotyczące sektora lotnictwa mają zastosowanie do pomocy operacyjnej przyznanej portom lotniczym przed dniem 31 marca 2014 r.
(118)
Pomoc operacyjną przyznaną przed wejściem w życie nowych wytycznych dotyczących sektora lotnictwa można uznać za zgodną w pełnym zakresie niepokrytych kosztów operacyjnych z zastrzeżeniem spełnienia następujących warunków:
-
wkład w osiągnięcie jasno określonego celu będącego przedmiotem wspólnego zainteresowania: ten warunek jest spełniony między innymi wówczas, gdy pomoc zwiększa mobilność obywateli UE i poprawia łączność między regionami lub ułatwia rozwój regionalny (33),
-
potrzeba interwencji państwa: pomoc państwa powinna być ukierunkowana na sytuacje, w których może przynieść istotną poprawę, której nie możne zapewnić samoistne działanie rynku (34);
-
istnienie efektu zachęty: ten warunek jest spełniony, jeżeli istnieje prawdopodobieństwo, że brak pomocy operacyjnej, przy uwzględnieniu ewentualnej pomocy inwestycyjnej oraz poziomu ruchu, spowoduje znaczne zmniejszenie poziomu działalności gospodarczej danego portu lotniczego (35),
-
(proporcjonalność kwoty pomocy (pomoc ograniczona do koniecznego minimum): aby pomoc operacyjna była proporcjonalna, musi być ograniczona do minimum niezbędnego do prowadzenia działalności objętej pomocą (36),
-
unikanie nadmiernego negatywnego wpływu na konkurencję i handel (37).
(119)
Według władz włoskich region Kalabrii boryka się z poważnymi problemami wskutek odległego położenia geograficznego i słabo rozwiniętej mobilności towarów, wynikającej w dużym stopniu z braku odpowiedniej infrastruktury. Włochy stwierdziły, że rozpatrywane środki wchodzą w zakres szerszego projektu rozbudowy sieci transportowej w Kalabrii. Środki te umożliwiłyby SO.G.A.S. udoskonalenie infrastruktury oraz oferty usług portu lotniczego w świetle nowej strategii regionalnej, której celem jest poprawa sieci transportowej i zapewnienie lepszego dostępu do regionu.
(120)
Komisja uważa zatem, że pomoc operacyjna przyznana SO.G.A.S. przyczyniła się do realizacji celu będącego przedmiotem wspólnego zainteresowania za sprawą zwiększenia dostępności, połączeń oraz rozwoju regionalnego przez zapewnienie bezpiecznej i niezawodnej infrastruktury transportu lotniczego.
(121)
Według nowych wytycznych dotyczących sektora lotnictwa mniejsze porty lotnicze mogą mieć trudności z finansowaniem swojej działalności bez finansowania publicznego. Punkt 118 nowych wytycznych dotyczących sektora lotnictwa określa, że porty lotnicze, w których roczne natężenie ruchu nie przekracza 700 000 pasażerów, mogą nie mieć możliwości pokrycia ponoszonych przez siebie kosztów operacyjnych w znacznym stopniu. Natężenie ruchu w porcie lotniczym Stretto utrzymywało się stale na poziomie nieprzekraczającym 700 000 pasażerów. Komisja uważa zatem, że pomoc była konieczna, ponieważ umożliwiła lepszą łączność z regionem Kalabrii, której sam rynek nie byłby w stanie zapewnić.
(122)
Przy braku pomocy beneficjent musiałby znacznie ograniczyć swoją działalność, lub wręcz całkowicie ją zakończyć. Jednocześnie pomoc nie przekroczyła kwoty wymaganej do pokrycia strat z działalności operacyjnej i tym samym nie przekroczyła minimum koniecznego do prowadzenia działalności objętej pomocą.
(123)
W tym obszarze ciążenia nie ma innego portu lotniczego (38): jak już wcześniej wspomniano, najbliższy port lotniczy znajduje się w odległości ponad 130 km. Ponadto Włochy potwierdziły, że infrastruktura portu lotniczego została udostępniona wszystkim liniom lotniczym na niedyskryminujących warunkach. Informacje, którymi dysponowała Komisja oraz uwagi przedstawione przez zainteresowane strony w trakcie postępowania nie wskazywały na jakąkolwiek dyskryminację w dostępie do infrastruktury.
(124)
Komisja stwierdza, że spełniono warunki zgodności ustanowione w nowych wytycznych dotyczących sektora lotnictwa.
7.3.3. Wniosek dotyczący zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym
(125)
Komisja stwierdza, że zgłoszony środek pomocy jest zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.
(126)
Wniosek ten sformułowano na podstawie zasad pomocy państwa i nie wpływa on na stosowanie innych przepisów prawa UE, takich jak prawodawstwo UE w dziedzinie środowiska.
8. WNIOSKI
(127)
Komisja stwierdza, że Włochy wdrożyły daną pomoc bezprawnie, naruszając postanowienia art. 108 ust. 3 TFUE. W świetle powyższej oceny Komisja postanowiła jednak nie wnosić zastrzeżeń do danej pomocy, ponieważ jest ona zgodna z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE oraz z nowymi wytycznymi dotyczącymi sektora lotnictwa,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Pomoc państwa przyznana przez Włochy spółce SO.G.A.S. SpA zarządzającej portem lotniczym Stretto w kwocie 6 392 847 EUR jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. c) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Artykuł 2
Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Włoskiej.
Sporządzono w Brukseli dnia 11 czerwca 2014 r.