РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/248 НА КОМИСИЯТА
от 15 октомври 2014 година
относно мерки SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), приведени в действие от Словашката република в полза на Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) и Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VšZP)
(нотифицирано под номер C(2014) 7277)
(само текстът на словашки език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-нататък „ДФЕС“), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си съгласно горепосочените разпоредби (1),
Като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 2 април 2007 г. Комисията получава жалба, подадена с писмо от частното здравноосигурително дружество Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. (наричано по-нататък „дружество Dôvera“ или „жалбоподателят“), във връзка с предполагаема мярка за държавна помощ, предоставена на 26 януари 2006 г. в полза на държавното здравноосигурително дружество Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. („SZP“) под формата на увеличение на уставния му капитал с 450 млн. SKK (приблизително 15 млн. евро).
(2)
На 21 август 2009 г. Комисията изпраща на Словашката република искане за предоставяне на информация. След удължаването на срока за отговор словашките органи предоставят исканата информация на 24 септември 2009 г.
(3)
С писмо от 26 февруари 2010 г. Комисията иска от Словашката република предоставянето на допълнителна информация относно тази капиталова инжекция и иска разяснения относно словашката система за изравняване на рисковете („Risk equalisation scheme“, наричана по-нататък „RES“) като друга мярка, която би могла евентуално да бъде считана за държавна помощ. С писмо от 25 март 2010 г. словашките органи искат удължаване на срока за отговор, като Комисията одобрява това искане с писмо от 31 март 2010 г. На 16 юни 2010 г. Комисията напомня на Словашката република да предостави информацията, след което с писмо от 9 юли 2010 г. словашките органи изпращат отговор на искането. На 3 декември 2010 г. Словашката република предоставя неповерителна версия на отговора, както е поискано от Комисията с писмо от 4 ноември 2010 г.
(4)
На 1 януари 2010 г. дружеството SZP се слива с другото държавно здравноосигурително дружество в Словашката република Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. („VšZP“). В периода от 1998 г. до поне 2005 г. към тези две държавни акционерни дружества биват прехвърлени портфейлите на други здравноосигурителни дружества.
(5)
На проведените на 10 октомври 2010 г. и 15 март 2011 г. две срещи между Комисията и представителите на дружество Dôvera се обсъждат предметът на жалбата и функционирането на здравноосигурителния сектор в Словакия. На 15 юли 2011 г. дружество Dôvera предоставя допълнителна информация относно състоянието на здравноосигурителния сектор в Словакия и разширява обхвата на жалбата си с три нови предполагаеми мерки, предоставени в полза на SZP и VšZP: i) погасяване в периода 2004-2005 г. на дълга на SZP от държавното дружество Veriteľ a. s. чрез две вноски в размер на 52,7 млн. евро и 28 млн. евро; ii) субсидия от 7,6 млн. евро, предоставена през 2006 г. на SZP от Министерството на здравеопазването, и iii) финансирано от държавата увеличение на уставния капитал на VšZP в размер от 65,1 млн. евро от 1 януари 2010 г. Вследствие на това Комисията приканва словашките органи да изразят своето становище по жалбата, чийто обхват е разширен с нови твърдения. След удължаването на срока за отговор словашките органи предоставят мнението си на 11 ноември 2011 г.
(6)
След срещата на 15 декември 2011 г. със службите на Комисията, с писмо от 16 януари 2012 г. дружество Dôvera предоставя допълнителна информация относно характера на националния здравноосигурителен сектор.
(7)
С писмо от 2 юли 2013 г. Комисията информира Словашката република, че е открила официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора („решение за откриване на процедура“). Решението за откриване на процедурата е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2) и заинтересованите страни са поканени да представят мненията си.
(8)
С писмо от 24 юли 2013 г. словашките органи искат удължаване на срока за предоставяне на мнение относно решението за откриване на процедура, като Комисията одобрява това искане с писмо от 30 юли 2013 г. На 27 август 2013 г. Словашката република предоставя мнението си относно решението за откриване на процедура.
(9)
Комисията получава мнения относно решението за откриване на процедура от пет заинтересовани страни: Inštitút pre ekonomické a sociálne reformy (INEKO, Институт за икономически и социални реформи) с писмо от 15 октомври 2013 г., Union zdravotná poisťovňa a. s. („дружество Union“) с писмо от 25 октомври 2013 г., Health Policy Institute (HPI, Институт за политика в областта на здравеопазването) с писмо от 28 октомври 2013 г., Združeniе zdravotných poisťovní SR (ZZP, Сдружение на здравноосигурителните дружества в Словакия) с писмо от 28 октомври 2013 г. и дружество Dôvera с писмо от 11 ноември 2013 г.
(10)
Тези мнения са изпратени на словашките органи с писма от 20 ноември и 20 декември 2013 г. На 20 декември 2013 г. словашките органи искат удължаване на срока за отговор по тези мнения до 31 януари 2014 г., като Комисията одобрява това искане още същия ден. С писмо от 29 януари 2014 г. Словакия предоставя отговор по мненията на заинтересованите страни относно решението за откриване на процедура.
(11)
На 2 април 2014 г. се провежда среща между службите на Комисията и словашките органи.
(12)
На 11 април 2014 г. и 25 август 2014 г. Комисията изпраща допълнителни искания за предоставяне на информация, на които Словакия отговаря с писма от 15 май 2014 г. и 27 август 2014 г.
2. КОНТЕКСТ
2.1. РАЗВИТИЕ НА СИСТЕМАТА ЗА ЗАДЪЛЖИТЕЛНО ЗДРАВНО ОСИГУРЯВАНЕ В СЛОВАКИЯ
(13)
През 1994 г. еднополюсният модел на здравно осигуряване в Словакия бива заменен с многополюсен, при който дейност могат да развиват и публични, и частни субекти. Мащабната реформа, заложена в закон № 581/2004 Сб. и закон 580/2004 Сб., влезли в сила на 1 януари 2005 г. („реформата от 2005 г.“), променя правилата за разпределението на събраните здравноосигурителни вноски, а така също и правната форма на всички здравноосигурителни дружества (държавни или частни) от правни субекти sui generis на акционерни дружества (т. е. частноправни акционерни дружества със стопанска цел). Създаден е и независим регулаторен орган - Служба за надзор на здравните грижи (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťo „ÚDZS“), със задачата да издава разрешения и да упражнява надзор дали здравноосигурителните дружества спазват действащите правни норми. Принципно тези реформи са замислени с цел да доведат до по-ефективно използване на наличните средства и до повишено качество на предоставяните здравни грижи (3).
(14)
Всички здравноосигурителни дружества в Словашката република, публични и частни субекти, предоставят задължително здравно осигуряване на пребиваващите в Словакия (4). Възможността за предоставяне на индивидуално здравно осигуряване по силата на закон № 580/2004 Сб. като добавка към основния пакет, предлаган като задължително здравно осигуряване, се използва в ограничена степен, поради широкия обхват на предлаганото от задължителната система (5). Освен това през 2005 г. е приет закон, по силата на който всички здравноосигурителни дружества получават възможността да предлагат доброволно здравно осигуряване на лица, за които задължителното здравно осигуряване не се прилага (6).
(15)
През 2007 г. е приет закон № 530/2007 Сб., с който се изменя закон № 581/2004 Сб. и се забранява на здравноосигурителните дружества в сектора на задължителното здравно осигуряване, считано от 1 януари 2008 г., да разпределят печалба под формата на дивиденти, с което се налага задължението реализираната печалба да се реинвестира в словашката система на здравеопазване. Вследствие на това от януари 2008 г. здравноосигурителните дружества не могат да разпределят печалба. На 26 януари 2011 г. обаче Конституционният съд на Словашката република постановява, че забраната за разпределяне на печалба е несъвместима с няколко разпоредби от словашката Конституция. След това решение със закон № 250/2011 Сб. словашките органи изменят през юли 2011 г. закон № 530/2007 Сб. с цел отново да се позволи на здравноосигурителните дружества да разпределят (сред своите акционери) печалбата, реализирана в рамките на дейността по задължително здравно осигуряване, при спазването на определени условия (7). Вследствие на тези законови промени през декември 2011 г. Комисията прекратява процедурата за неизпълнение на задължения във връзка с ограниченията на разпределението на печалбата (8).
(16)
На 31 октомври 2012 г. словашките органи одобряват проект, целящ създаването в Словашката република на еднополюсна система за задължителното здравно осигуряване с нестопанска цел, която би трябвало да бъде създадена или посредством доброволното изкупуване (до 1 януари 2014 г.) на частните здравноосигурителни дружества, или посредством отчуждаването им (до 1 юли 2014 г.), което би трябвало да доведе до създаването на едно-единствено (държавно) здравноосигурително дружество. (9) При все това, до приемането на настоящото решение не е осъществена нито една от предвидените в проекта стъпки (10).
2.2. ЗДРАВНООСИГУРИТЕЛНИТЕ ДРУЖЕСТВА В СЛОВАКИЯ
(17)
По силата на словашкото законодателство здравноосигурителното дружество е акционерно дружество със седалище в Словашката република, създадено с цел предоставяне на задължително публично здравно осигуряване, което подлежи на разрешение от ÚDZS.
(18)
Пребиваващите в Словакия могат да избират между следните три здравноосигурителни дружества, за да сключат договор за задължително здравно осигуряване:
а)
словашкото държавно акционерно дружество VšZP, създадено на 1 юли 2005 г.; то е създадено след преобразуването на публичната институция VšZP, създадена на 1 ноември 1994 г. по силата на закон № 273/1994 Сб. като приемник на Národná poisťovňa - Správа fondu zdravotného poistenia; на 1 януари 2010 г. VšZP се слива с държавното дружество SZP по силата на закон № 533/2009 Сб. (поради което по-нататък, когато е уместно, това слято дружество е наричано „SZP/VšZP“). Словашката република е единственият акционер на VšZP;
б)
частното акционерно дружество Dôvera (основният ѝ акционер е централноевропейската финансова група PENTA); дружество Dôvera е учредено на 1 октомври 2005 г. и на 31 декември 2009 г. се слива с друго словашко частно здравноосигурително дружество Apollo. През 2010 г. слятото дружество е най-голямото частно здравноосигурително дружество в Словакия;
в)
частното здравноосигурително акционерно дружество Union, учредено на 9 март 2006 г. и член на групата Achmea (по-рано Eureko) със седалище в Нидерландия.
(19)
Таблицата по-долу показва развитието на пазарните дялове на различните дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване в Словашката република в периода 2008-2013 г. (11):
Година
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Дружества
Брой на осигурените лица (%)
VšZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010 г.: SZP се слива с VšZP
Apollo
8,4
10,0
2010 г.: Apollo се слива с Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Всички здравноосигурителни дружества са акционерни дружества, а законовите разпоредби относно собствеността позволяват акционерите им да бъдат и от частния, и от публичния сектор. Всички здравноосигурителни дружества са задължени да изпълняват някои критерии за платежоспособност. Подложени на строги финансови ограничения, те са изцяло отговорни за каквито и да е финансови трудности. Като частни акционерни дружества, учредени по общото законодателство за търговските дружества, здравноосигурителните дружества управляват самостоятелно оперативните си разходи и разходите за здравно осигуряване.
(21)
Здравноосигурителните дружества могат да реализират и реализират печалба (13). Приходите на здравноосигурителните дружества в Словакия произхождат от осигурителни вноски, от държавния бюджет (вноски от името на икономически неактивни лица и субсидии за покриване на увеличените цени на услугите по предоставяне на здравни грижи), от доходи от собственост, дарения и други източници. Здравноосигурителните дружества могат да реализират печалба например посредством подобряване на системите си за управление и посредством преговори при сключването на договори с доставчици на здравни грижи.
2.3. ОСНОВНИ ХАРАКТЕРИСТИКИ НА СЛОВАШКИЯ СЕКТОР ЗА ЗАДЪЛЖИТЕЛНО ЗДРАВНО ОСИГУРЯВАНЕ
2.3.1. Социална цел и обществен интерес
(22)
Словашката система за задължително здравно осигуряване преследва социална цел, а именно да се даде възможност за предоставяне на грижи и да се поддържа жизнеспособна система за здравно осигуряване. Словашките граждани имат право на здравно осигуряване, а постоянно пребиваващите в Словакия имат задължението да бъдат здравно осигурени (14). Гарантирането на правото на безплатни здравни грижи въз основа на здравното осигуряване е конституционно задължение на Словашката република (15). Според словашките органи здравноосигурителните дружества изпълняват конституционно задължение от името на държавата, като предоставят задължително здравно осигуряване в Словашката република, т.е. като предоставят здравно осигуряване на пребиваващите в Словашката република посредством управление на схемата за задължително здравно осигуряване в Словакия. По закон Словашката република има задължението да финансира системата на здравеопазването и да покрива загубите в сектора на здравеопазването (16). По смисъла на член 2 от закон № 580/2004 Сб. относно здравното осигуряване предоставянето на задължително публично здравно осигуряване е дейност от обществен интерес, за чието осъществяване се използват публични средства.
2.3.2. Задължително членство, свободен достъп и обща тарификация
(23)
В съответствие с разпоредбите на закон № 580/2004 Сб. и закон № 581/2004 Сб. участието в словашката здравоосигурителна програма е задължително за мнозинството от населението в Словашката република (17). Задължителното здравно осигуряване в Словакия обхваща също и лицата, осигурени в съответствие с Регламент (ЕИО) 1408/71 на Съвета (18) до 30 април 2010 г., а от 1 май 2010 г. - в съответствие с Регламент (ЕО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета (19).
(24)
Осигурените лица имат право да се насочат към здравноосигурително дружество по свой избор и да го променят веднъж годишно. Според принципа за свободния достъп и обща тарификация здравноосигурителните дружества в Словакия имат законовото задължение да допускат до осигурителната си схема всеки пребиваващ в Словакия, който поиска това, при условие че той/тя отговаря на правните изисквания за здравна осигуровка в Словакия. По-специално, здравноосигурителните дружества не могат да откажат да осигурят лице на основание възраст, здравен статус или рискове от заболяване (20) и трябва да предложат базисна здравна осигуровка на същата цена на всички лица, независимо от тези фактори.
(25)
Следователно, словашката система за здравно осигуряване включва законова уредба за справедливо споделяне на риска между здравноосигурителните дружества посредством система за изравняване на рисковете (RES). В рамките на RES (21) здравноосигурителните дружества, осигуряващи лица, свързани с по-голям риск, получават средства от здравноосигурителни дружества, чиито портфейли са свързани с по-малък риск, т.е. чрез месечно или годишно преразпределение на вноските и управление на трансферите (22).
2.3.3. Обезщетения и вноски в зависимост от дохода на осигуреното лице
(26)
Задължителното словашко здравно осигуряване се основава на система от задължителни вноски. Нивата на вноските са определени в закона, като са пропорционални на дохода на осигуреното лице (подобно на данъка върху доходите) и не се основават на осигурителения риск (като например възраст или здравен статус на осигуреното лице). Тези вноски, считани от словашките органи за част от публичните ресурси, се събират от: 1) работници и работодатели; 2) самостоятелни заети лица; 3) доброволно безработни лица; 4) държавата (за „осигурени от държавата лица“, т.е. група, която в голямата си част е съставена от икономически неактивни лица); и 5) платци на дивиденти.
(27)
На всички осигурени лица се гарантира едно и също базисно ниво на обезщетения („базисен пакет от обезщетения“). Не съществува пряка връзка между сумата от вноските, платени към схемата, и получаваните обезщетения (23). Медицинските услуги, обхванати от задължителното здравно осигуряване, се предоставят независимо от вноските, платени от осигуреното лице.
(28)
Базисният пакет на задължителното здравно осигуряване обхваща почти всички здравни процедури, предоставяни в Словашката република, което означава, че чрез този пакет се предоставя почти пълно здравеопазване. Понастоящем базисният пакет дава право на всеки на безплатно здравеопазване, с изключение на само няколко видове лечения (напр. пластична хирургия) и частични плащания за лекарства, спа процедури и определени медицински услуги (напр. посещения в спешно отделение). Базисният пакет може да бъде стеснен или разширен с наредба на Министерския съвет (без парламентарни разисквания). Тъй като словашката Конституция гарантира здравеопазване за всеки гражданин в рамките на системата за задължително здравно осигуряване при условията, посочени в закона, здравноосигурителните дружества не могат да влияят на формирането на обезщетенията, нивото на покритието или размера на вноските за базисния пакет, тъй като те са определени в закона.
(29)
Словашките здравоосигурителни дружества могат да добавят към базисния пакет, и го правят, различни допълнителни плащания (обезщетения) по техен избор, които обхващат услуги извън базисния пакет и се предлагат безплатно от осигурителните дружества на клиентите, като част от същия пакет в рамките на задължителното здравно осигуряване. Така например, от наличната информация може да се твърди, че здравноосигурителните дружества могат да решат дали да предложат допълнително покритие на някои съпътстващи и превантивни лечения в рамките на базисния пакет от задължителното здравно осигуряване. Тези допълнителни обезщетения се различават от услугите на индивидуалното здравно осигуряване, което може да бъде предложено срещу заплащане.
2.3.4. Избор на доставчици на здравни грижи и на услуги
(30)
Здравноосигурителните дружества могат да избират доставчиците на здравни грижи и да сключват договори с лекари и отделни болници. По този начин здравноосигурителните дружества сключват договори с отделни доставчици на здравни грижи; тези договори се сключват независимо един от друг, като даден доставчик на здравни грижи може да сключи договор с всички или само с някои от здравноосигурителните дружества и обратно. Здравноосигурителните дружества възстановяват разходи за услуги, предоставени както от държавни, така и от частни доставчици на здравни грижи.
(31)
За да се гарантира географският достъп до здравни услуги, правителството е определило изискване за минимална мрежа, за да повлияе на планирането на капацитета. При предоставянето на задължително здравно осигуряване здравноосигурителните дружества са задължени от закона да сключат договор с минимална мрежа от болници. Всяко здравноосигурително дружество създава своята мрежа и подобрява минималната мрежа чрез селективно сключване на договори с допълнителни болници и други доставчици на здравни грижи. По този начин здравните услуги, предоставени от тези болници и/или други доставчици на здравни грижи и включени в обхвата на задължителното здравно осигуряване, се покриват от здравноосигурителното дружество в полза на осигуреното лице. Здравноосигурителните дружества имат определена свобода на преценка при преговорите с болниците относно цената и качеството на здравните услуги, предоставяни на осигурените лица.
2.3.5. Регулаторна рамка
(32)
Схемата за задължително здравно осигуряване в Словакия се урежда от специални норми (24). По закон всички здравноосигурителни дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване, трябва да имат еднакъв статут, права и задължения. Всяко здравноосигурително дружество трябва да бъде учредено с цел да извършва публично здравно осигуряване и не трябва да извършва дейности, различни от изброените в член 6 от закон № 581/2004 Сб. Дейностите на здравноосигурителните дружества, управляващи схемата за задължително здравно осигуряване, подлежат на цялостен контрол от държавата, упражняван по-специално от регулаторния орган - ÚDZS, чийто мандат обхваща задачите по мониторинг и надзор в системата на здравеопазване. ÚDZS упражнява надзор дали здравноосигурителните дружества и доставчиците спазват тази законова рамка и се намесва при нарушения.
3. ОПИСАНИЕ НА СПОРНИТЕ МЕРКИ
(33)
В настоящото решение са разгледани следните шест мерки (наричани заедно „спорните мерки“) (25):
3.1. УВЕЛИЧЕНИЕ НА КАПИТАЛА НА SZP ПРЕЗ 2006 Г.
(34)
С писмо от 2 април 2007 г. Комисията получава жалба от частното здравноосигурително дружество Dôvera срещу капиталова инжекция в размер на 450 млн. SKK (приблизително 15 млн. евро) от страна на Словашката република в полза на държавното дружество на три вноски в периода между 28 ноември 2005 г. и 18 януари 2006 г.
(35)
Увеличението на капитала е свързано с реформата на сектора на здравеопазването и реформата от 2004-2005 г. на сектора на здравното осигуряване в Словашката република. Всъщност при учредяването на SZP като акционерно дружество през 2005 г. и правоприемник на публична институция (26), от дружеството по закон се изисква да приеме не само активите, а и натрупаните преди 2005 г. пасиви на предходното осигурително дружество, чийто размер води до незадоволително равнище на платежоспособността според предвиденото в член 14, параграф 1 от Закона за здравноосигурителните дружества (закон № 581/2004 Сб.). На 31 декември 2005 г. тези пасиви възлизат на 467,765 млн. SKK (приблизително 15,5 млн. евро).
3.2. ПОГАСЯВАНЕТО НА ДЪЛГА НА SZP ОТ VERITEĽ
(36)
Veriteľ е учредена през 2003 г. (27) като нова държавна агенция за консолидиране на дълговете в здравеопазването и получава от словашкото правителство мандат за изпълнението на проект, свързан с погасяването на дълговете на здравните институции и здравноосигурителните дружества преди реорганизирането на 30 септември 2005 г. на всички съществуващи здравноосигурителни дружества като акционерни дружества. Погасяването на дълговете е осъществено по силата на решения на словашкото правителство.
(37)
В периода от 2003-2005 г. Veriteľ е погасила дълг в сектора на здравеопазването, възлизащ по счетоводна стойност на повече от 1, 1 млрд. евро, с 644 млн. евро в наличност. След като министерството на здавеопазването обявява, че това е последната мярка за спасяване на системата на здравеопазване, през 2006 г. агенция Veriteľ е закрита (28).
(38)
Жалбоподателят твърди, че погасяването от Veriteľ на дълга на SZP в размер на 52,7 млн. евро, който е по-висок от полученото от жалбоподателя (29), означава, че в процеса на погасяване на дълга е налице необосновано дискриминационно третиране. Жалбоподателят подчертава, че освен това на 30 ноември 2005 г. (т.е. след преобразуването) Veriteľ допълнително е погасила приблизително 28 млн. евро друг дълг на SZP по специалната сметка за преразпределяне на здравноосигурителните вноски. Това е извършено чрез прехвърлянето от SZP към Veriteľ на дължими вноски и лихви. SZP прехвърля на Veriteľ приблизително 929 млн. SKK под формата на дължими вноски и лихви (от които около 343 млн. SKK са лихви). В замяна Veriteľ предоставя на SZP компенсация от 840 млн. SKK (приблизително 28 млн. евро), като урежда дълга по специалната сметка за преразпределяне на здравноосигурителните вноски (30).
3.3. СУБСИДИЯТА, ПРЕДОСТАВЕНА НА SZP ПРЕЗ 2006 Г.
(39)
През втората половина на 2006 г. на SZP е предоставена допълнителна субсидия от Министерството на здравеопазването, като се използва отчасти ликвидационното салдо на Veriteľ, която е закрита през юли 2006 г. Според жалбоподателя субсидията е в размер на приблизително 7,6 млн. евро.
(40)
Жалбоподателят твърди, че тази субсидия е предоставена, за да се уредят задълженията на SZP към доставчици на здравни грижи от периода преди 2005 г., макар и да не е ясно дали тези задължения са продължавали да съществуват към момента на предоставяне на субсидията.
(41)
При все това, според словашките органи финансовите ресурси от ликвидационното салдо на Veriteľ не са предоставени на SZP, а на медицински заведения, които по това време са били държавни, за плащането на техните задължения към SZP (т.е. здравноосигурителни вноски за техните работници). Поради това, според словашките органи не става въпрос за субсидия, а по-скоро за обикновено плащане на съществуващи безспорни задължения на държавата - неплатени вноски за здравно осигуряване.
3.4. УВЕЛИЧЕНИЕТО НА КАПИТАЛА НА VŠZP ПРЕЗ 2010 Г.
(42)
На 1 януари 2010 г. Словашката република чрез службите на Министерството на здравеопазването е увеличила дела си в уставния капитал на VšZP. Това увеличение на уставния капитал е в размер на приблизително 65,1 млн. евро.
(43)
Според жалбоподателя, като се има предвид, че VšZP е било близо до изпадане в несъстоятелност, изглежда, че държавата е действала по този начин, за да компенсира дефицита в приходите на VšZP. Жалбоподателят твърди също, че държавата по никакъв начин не се е надявала на възвръщаемост на инвестицията си в разумни времеви рамки, особено като се има предвид, че в Словакия току-що е влязъл в сила закон, който не позволява на здравноосигурителните дружества да разпределят печалбата си.
(44)
Според словашките органи това увеличение на капитала на VšZP през 2010 г. е извършено, за да се неутрализират последиците от финансовата криза и за да се окаже подкрепа на VšZP в усилията му да удържи на натиска за увеличаване на задлъжнялостта му при нарастващото търсене на здравни грижи.
3.5. СИСТЕМАТА ЗА ИЗРАВНЯВАНЕ НА РИСКОВЕТЕ (RES)
(45)
При извършването на предварителната оценка Комисията установи също, че финансирането на здравноосигурителните дружества в Словашката република включва механизъм за разпределяне и управление на рисковете - система за изравняване на рисковете (RES).
(46)
RES (31) се прилага в пълна степен към всички здравноосигурителни дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване в Словашката република. Здравноосигурителните дружества събират вноските за задължително здравно осигуряване пряко от работодателите, самостоятелно заетите лица, самоосигуряващите се лица (доброволно безработните), държавата и платците на дивиденти, но разпределението на приходите и разходите между здравноосигурителните дружества е неравномерно, поради разликите в портфейлите им. За да се облекчи финансовата тежест за здравноосигурителните дружества с по-високорисков портфейл и за да се стесни възможността за подбор на рисковете, вноските се преразпределят между здравнооситурителните дружества посредством RES в съответствие с изчисления, изготвени от ÚDZS (32). Прилаганите в RES критерии са възраст, пол и от 2010 г. насам - статут на осигуреното лице, що се отнася до икономическата му активност.
(47)
Словашките органи считат, че RES не е форма на държавна помощ, а по-скоро форма на изравняване на ресурсите в съответствие с приложимите в RES критерии към осигурените лица, т.е. става въпрос за солидарност между осигурените лица, а не за държавна помощ.
3.6. ПРЕХВЪРЛЯНЕТО НА ПОРТФЕЙЛИ КЪМ SZP И VŠZP
(48)
Друга мярка, за която Комисията научи при предварителната оценка, засяга няколко директни прехвърляния на портфейли, извършени с намесата на държавата, от други здравноосигурителни дружества, впоследствие закрити чрез ликвидация, към SZP и VšZP (по-специално от дружеството Družstevná zdravotná poisťovňa към VšZP и от дружеството Európská zdravotná poisťovňa (EZP) към SZP).
(49)
Според Dôvera портфейлът на EZP е бил директно прехвърлен на SZP, въпреки че е имало и други заинтересовани оператори на пазара, като ограниченията и условията на прехвърлянето не са били ясни.
(50)
Словашката република твърди, че решението на ÚDZS да прехвърли портфейла на EZP към SZP без компенсация е в съответствие с разпоредбите на закон № 581/2004 Сб., като е зачетено правото на осигурените лица на избор на здравноосигурително дружество. Словашките органи твърдят, че други здравноосигурителни дружества са изразили интерес относно портфейла, но са поставили условия, които биха удължили прекомерно процеса на ликвидация. Освен това според словашките органи, след като прехвърлянето на портфейлите се е отнасяло до всички вземания и всички задължения на ликвидираните дружества, на получателите VšZP и SZP не е предоставено никакво предимство.
4. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(51)
В решението си за откриване на процедура Комисията изразява съмнения относно определянето на въпросната дейност като икономическа или неикономическа по характер и посочва, че като се имат предвид особеностите на случая, SZP/VšZP е можело да извършва икономическа дейност от 1 януари 2005 г., както и другите дружества, предлагащи здравно осигуряване в рамките на задължителната система. Комисията счита, че комбинацията от икономически и неикономически характеристики на системата за задължително здравно осигуряване в Словакия изисква да се проведе задълбочен анализ на отделните елементи и съответното им значение в рамките на схемата, за да се определи дали дейността, свързана със задължителното здравно осигуряване, по начина, по който е организирана и се осъществява в Словакия, трябва да се счита за икономическа (от 1 януари 2005 г. нататък) или неикономическа по характер.
(52)
Комисията посочва също, че - в случай че е нужно дейността да бъде счетена за икономическа по характер - тя не разполага с достатъчно информация, за да определи дали разглежданите мерки предоставят на SZP/VšZP селективно предимство.
(53)
След като прави извода, че на този етап не може да изключи наличието на държавна помощ, тъй като липсват конкретни доводи или ясни признаци за несъвместимостта им с вътрешния пазар, Комисията изразява и съмнения дали тези мерки могат да бъдат считани за съвместими с вътрешния пазар по силата на член 106, параграф 2 или член 107, параграф 3, буква в) от Договора, в случай че тя заключи, че тези мерки могат да бъдат счетени за държавна помощ.
(54)
Във връзка с това Комисията посочва, че окончателното заключение дали дейността, свързана със задължителното здравно осигуряване в Словашката република, всъщност е икономическа или неикономическа по характер, дали държавните мерки отговарят на всички други условия, за да представляват държавна помощ, и ако да - дали са съвместими с вътрешния пазар, може да бъде направено само в окончателното решение, което Комисията приеме след завършването на официалното разследване, когато е събрана цялата налична информация (включително допълнителните мнения на държавата членка и заинтересованите страни) и е направена задълбочена оценка на цялата информация.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(55)
Комисията получи следните мнения от заинтересованите страни, които са представени в обобщен вид по-долу:
5.1. DÔVERA
(56)
В отговор на решението за откриване на процедура жалбоподателят Dôvera предостави допълнителна информация относно системата на здравно осигуряване и допълнителни доводи, най-вече за да подкрепи твърдението си, че SZP/VšZP са дружества, към които е приложимо правото на конкуренцията и които са получили несъвместима държавна помощ.
(57)
Dôvera посочва, че SZP/VšZP се конкурират с частни здравноосигурителни дружества, които предлагат същата услуга и се стремят към реализирането на печалба, като прави препратки към предишните си аргументи относно икономическия характер на дейността и към скорошната практика на Съда (33). Във връзка с това дружество Dôvera твърди, че няколко елемента, представени от Словашката република и изброени в решението за откриване на процедура като свидетелстващи за неикономическия характер на дейностите на SZP/VšZP, не са убедителни. Според дружество Dôvera реформата от 2004-2005 г. е целяла създаването на конкурентен пазар, което се признава и потвърждава от словашката съдебна власт (т.е. от словашкия Конституционен съд), а така също и от самите словашки органи. Във връзка с това дружество Dôvera посочва също факта, че здравноосигурителните дружества се конкурират за доставчиците на здравни грижи посредством селективни договори и преговаряне относно цената и качеството на услугите, като споменава и маркетинговите кампании на здравноосигурителните дружества, за да задържат и привлекат клиенти. Дружество Dôvera отхвърля твърдението за изключително социалния характер на системата, като изтъква възможността на здравноосигурителните дружества да реализират и разпределят печалба и готовността на частните инвеститори да инвестират в оператори, развиващи дейност в словашкия сектор на задължително здравно осигуряване.
(58)
Като прави препратки към предишните си аргументи пред Комисията преди решението за откриване на процедура, дружество Dôvera посочва, че всички мерки, посочени в това решение, следва да бъдат счетени за неправомерна помощ, тъй като всички останали елементи от член 107, параграф 1 от Договора са изпълнени. Според дружество Dôvera действията на Словашката република относно увеличаването на капитала на SZP през 2006 г. и увеличаването на капитала на VšZP през 2010 г. не могат да бъдат считани за действия на инвеститор в условията на пазарна икономика. Дружество Dôvera твърди също, че Словашката република е третирала по различен начин SZP/VšZP и частните здравноосигурителни дружества, като е приложила по-благоприятно третиране спрямо SZP в процеса на погасяване на дълга в периода 2003-2005 г., а така също и чрез въвеждането на два нови критерия в RES през 2009 и 2012 г. Що се отнася до прехвърлянето на портфейли, мнението на дружество Dôvera засяга предимно прехвърлянето на осигурителния портфейл на EZP, тъй като то не разполага с информация относно по-ранното прехвърляне на портфейл към VšZP. В тази връзка то твърди, че Комисията може да е била заблудена от словашките органи относно приложимата правна рамка към това прехвърляне.
(59)
И накрая дружество Dôvera твърди, че словашките органи не са съумели да докажат, че предоставянето на задължително здравно осигуряване е услуга от общ интерес, поради което оспорва самата основа на анализа в светлината на практиката по дело Altmark (34) и пакета на Комисията относно услугите от общ икономически интерес.
5.2. ЗДРАВНООСИГУРИТЕЛНО ДРУЖЕСТВО UNION
(60)
Мнението относно решението за откриване, предоставено от дружество Union, другия частен конкурент на SZP/VšZP, е като цяло подобно на мнението на дружество Dôvera, като според тях SZP и VšZP са предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Дружество Union посочва, че пет от шестте мерки, описани в раздел 3 от настоящото решение, представляват държавна помощ и са несъвместими с вътрешния пазар. Що се отнася до шестата мярка RES, дружество Union твърди, че тя може евентуално да отговаря на условията за компенсация за обществени услуги, установени в практиката по дело Altmark, или може да е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора, което изисква допълнителна проверка във връзка с евентуалния дискриминационен подход в полза на нетния бенефициер от RES, т.е. SZP/VšZP.
5.3. HPI, INEKO И ZZP
(61)
Мненията относно решението за откриване на процедура, предоставени от останалите три заинтересовани страни, а именно организацията HPI, института INEKO и сдружението ZZP, до голяма степен подкрепят позицията на жалбоподателя Dôvera и на дружество Union, че дейността е с икономически характер и мерките представляват държавна помощ, като на SZP/VšZP се предоставя селективно предимство, като тези заинтересовани страни са убедени, че здравноосигурителните дружества работят в конкурентна среда (и използват различни начини за привличане на клиенти), и твърдят, че държавата е предоставила преференциално третиране на своите държавни здравноосигурителни дружества.
6. МНЕНИЯ ПО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ И ДОПЪЛНИТЕЛНО ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ИНФОРМАЦИЯ ОТ СЛОВАШКАТА РЕПУБЛИКА
(62)
Словашката република предостави своето мнение относно решението за откриване на процедура и мнението си относно коментарите на третите страни.
(63)
Словашките органи предоставиха пояснения и допълнителни аргументи в подкрепа на позицията си, че към системата за задължително здравно осигуряване не се прилагат правилата за защита на конкуренцията, тъй като тя не представлява икономическа дейност. Те твърдят, че словашкото задължително здравно осигуряване не може да се счита за икономическа дейност в съответствие с установената практика на Съда на Европейския съюз (35), по-специално поради следните причини:
а)
Системата има социална цел.
б)
Системата се основава на солидарност, по-специално с оглед на следното:
i.
задължително членство на пребиваващите в Словакия;
ii.
на всички осигурени лица се гарантира едно и също базисно ниво на обезщетения;
iii.
вноските не зависят от обезщетенията на отделното лице, тъй като вноските са определени в закона (не съществува ценова конкуренция);
iv.
между осигурените лица съществува солидарност по отношение на риска: системата RES и общата тарификация.
в)
Съществува подробна регулаторна рамка, за която държавата упражнява надзор: статутът, правата и задълженията на всички здравноосигурителни дружества са определени в закона.
(64)
Словашката република отхвърля схващането, че в резултат на законодателните промени от 2005 г. словашката система на здравеопазване се е променила в търговска система, и твърди, че системата никога не е губила публичния си неикономически характер. Словашките органи обръщат внимание и на факта, че словашката система на здравеопазване е част от системата за социална сигурност и изтъкват правомощията на държавите членки по силата на член 168, параграф 7 от Договора по отношение на организацията и предоставянето на услуги за здравни грижи.
(65)
Освен това словашките органи заявяват, че реформата на здравното осигуряване не е заменила публичното здравно осигуряване с частно и на здравноосигурителните дружества не е дадена възможност да покриват какъвто и да било риск, свързан със законоустановената социална сигурност. Според Словакия главната цел на реформата на сектора на здравеопазването е била установяването на правила за администрирането на финансовите средства, предоставени за здравеопазване, а реорганизирането до 30 септември 2005 г. на съществуващите здравноосигурителни дружества в акционерни дружества с ясно определени счетоводни правила е представлявало подходящ начин за установяването на тези правила. Словашките органи считат, че всички здравноосигурителни дружества в Словакия участват в управлението на публични средства, които са им поверени в рамките на системата за публично здравно осигуряване.
(66)
Според словашките органи фактът, че словашката система за задължително здравно осигуряване позволява ограничена по степен конкуренция относно качеството, би могъл да се разглежда като елемент, който насърчава здравноосигурителните дружества да функционират от икономическа гледна точка в съответствие с принципите на доброто управление, което е в интерес на нормалното функциониране на системата, а не като елемент, който би могъл да повлияе на неикономическия характер на системата за здравно осигуряване като цяло.
(67)
Словашките органи обясняват също така, че натрупаните и преразпределени средства в рамките на структурата на словашката система за публично здравно осигуряване посредством здравноосигурителните дружества са общата сума от вноските за публично здравно осигуряване, които са задължителни по закон, и поради това са част от публичните финанси на Словакия. Ето защо всички здравноосигурителни дружества имат за задача да управляват публичните средства, събрани от населението в съответствие със съответните законови разпоредби, за да бъдат използвани за плащането на здравни грижи.
(68)
В допълнителна подкрепа на своите твърдения словашките органи припомнят и факта, че дори след премахването през 2011 г. на забраната за разпределяне на печалбата, законът за изменение № 250/2011 Сб. разрешава на здравноосигурителните дружества да реализират печалба само при точно определени условия, а именно:
а)
въвеждането на данък върху печалбата на здравноосигурителните дружества;
б)
задължителното използване на печалбата за създаването на резервен фонд в размер от поне 20 % от внесения уставен капитал (резервният фонд може да се използва само за покриване на загуби на това здравноосигурително дружество);
в)
задължителното създаване на технически резерв за плащане на планирани здравни грижи за осигурени лица, включени в списъци с чакащи (следователно здравноосигурителните дружества не могат да реализират печалба в ущърб на клиентите си, като ги включват в списъци с чакащи вместо бързото плащане на здравни грижи за тях; това е от особено значение за спазването на общоприетите счетоводни стандарти в публичното здравно осигуряване).
(69)
В това отношение словашките органи обясняват, че когато дружеството VšZP е отчело излишък, то е създало здравен фонд за плащане на използването на здравни грижи и за финансиране на особено скъпи здравни грижи, покривани от публичното здравно осигуряване. Освен това в годините, през които дружеството е отчитало излишък, част от него е отделена за законоустановения резервен фонд, който впоследствие е използван за снижаване на натрупаните загуби. Следователно според словашките органи държавните здравноосигурителни дружества никога не са разпределяли на акционерите си реализираната печалба.
(70)
Във връзка с това Словашката република посочва и друго ограничение за здравноосигурителните дружества, отнасящо се до обстоятелството, че те могат да вземат средства назаем в съответствие със закон № 523/2004 Сб. относно бюджетните правила на публичната администрация, като имат предварителното одобрение на ÚDZS.
(71)
В допълнителна подкрепа на твърдението си, че дейността по задължително здравно осигуряване не попада в обсега на правилата за защита на конкуренцията, органите посочват разследване от 2009 г. на словашката Антимонополна служба, в което се установява, че дейностите на здравноосигурителните дружества се осъществяват в рамките на система, отличаваща се с висока степен на солидарност, в която здравните грижи се предоставят безплатно и основните елементи от тези дейности са уредени от държавата, и че дейностите, осъществявани от здравноосигурителните дружества за предоставянето на публично здравно осигуряване не може да се считат за икономическа дейност, която ограничава конкуренцията. Поради това според Антимонополната служба словашкият Закон за защита на конкуренцията не е приложим спрямо дейностите на здравноосигурителните дружества, извършени за предоставяне на публично здравно осигуряване (36).
(72)
Словашките органи обясняват също, че през 2011 г. Конституционният съд постановява, че забраната за разпределяне на печалбата е неконституционна, тъй като нарушава заложените в словашката Конституция права на собственост, но не е съгласен с мнението, че със Закона за здравноосигурителните дружества се ограничават принципите на пазарната икономика. Те изтъкват и факта, че във връзка с това Конституционният съд е постановил също така, че законодателство относно здравноосигурителните дружества, което изключва или ограничава в значителна степен въздействието на инструментите на пазарната икономика и по този начин ограничава конкуренцията, е приемливо от конституционна гледна точка.
(73)
Освен твърдението си, че дейността по задължително здравно осигуряване в Словакия попада извън обсега на правилата за защита на конкуренцията, словашките органи твърдят, че мерките не отговарят на останалите критерии за държавна помощ по силата на член 107, параграф 1 от Договора. Във връзка с това те твърдят, че капиталовите инжекции от 2006 и 2009 г. не представляват помощ, тъй като са спазили принципа за инвеститор в условията на пазарна икономика. Освен това те отхвърлят твърдението, че в рамките на процеса по погасяване на дълга от Veriteľ става въпрос за необосновано дискриминационно третиране и настояват, че през 2006 г. на VšZP не е предоставена субсидия и че тази операция е представлявала обикновено плащане от страна на държавата на съществуващи безспорни задължения. Словашките органи предоставиха допълнителни подробности относно прехвърлянето на портфейли от DZP към VšZP и от EZP към SZP и твърдят, че и тези прехвърляния не са предоставили на SZP/VšZP селективно предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Те предоставиха допълнителна информация и за системата RES, като поясниха най-вече начина, по който в периода 2006-2012 г. са се разпределяли вноските (месечно и годишно), и твърдят, че и тази мярка не представлява държавна помощ, тъй като чрез нея се изравняват рисковете, присъщи на системата поради съществуването на еднакво равнище на вноските за всички групи осигурени лица с различна степен на риск.
(74)
Мнението на словашките органи относно решението за откриване на процедура е ориентирани в защита на позицията, че поради липсата на икономическа дейност SZP/VšZP не са предприятия и че мерките са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и не са предоставили предимство на SZP/VšZP, поради което не представляват помощ. Ето защо не считат за необходимо да представят доводи относно съвместимостта на мерките, за които се твърди, че представляват помощ.
7. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ
(75)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(76)
Според тази разпоредба правилата за държавна помощ, установени в ДФЕС, се прилагат само ако получателят на помощта е „предприятие“. В практиката си Съдът на Европейския съюз (Съдът на ЕС) определя предприятие за целите на член 107, параграф 1 от Договора като субект, който извършва стопанска дейност, независимо от неговия правен статут и начина на неговото финансиране (37). Следователно класифицирането на конкретен субект като предприятие зависи изцяло от икономическия или неикономически характер на дейностите му.
(77)
Както е обяснено в решението за откриване на процедура, дали мерките, предоставени в полза на SZP/VšZP, представляват държавна помощ зависи на първо място от това дали и в каква степен SZP/VšZP, когато извършват дейност в рамките на системата за задължително здравно осигуряване на Словашката република, действат като предприятия, защото би могло да бъдат считани за субекти, извършващи икономическа дейност, както е определено в съдебната практика.
(78)
Според Съдът на ЕС икономическа дейност е всяка дейност, състояща се в предоставяне на стоки и/или услуги на определен пазар (38). Във връзка с това наличието на пазар за определени услуги може да зависи от конкретния начин на организация и предоставяне на тези услуги във въпросната държава членка (39). Правилата за държавната помощ се прилагат само когато дадена дейност се осъществява в пазарна среда. Следователно икономическият характер на услуги от еднакъв тип може да се различава между отделните държави членки. Освен това поради политически избор или промени в икономиката класифицирането на дадена услуга може да се промени с времето. Това, което днес не е икономическа дейност, може да се превърне в такава в бъдеще и обратно (40).
(79)
Що се отнася до предоставянето на здравни грижи, класифицирането на схемите за здравни грижи като схеми, включващи икономическа дейност, зависи от политическите и икономическите особености и от конкретната форма и структура на тези схеми във въпросната държава членка. По същество в практиката на СЕС се прави разграничение между схеми, основани на принципа на солидарността, и икономически схеми (41).
(80)
В съдебната си практика Съдът на ЕС използва редица критерии, за да определи дали дадена схема за социална сигурност е основана на солидарността и следователно не включва икономическа дейност. В това отношение множество фактори могат да бъдат от значение: i) дали членството в схемата е задължително (42); ii) дали схемата има изключително социална цел (43); iii) дали схемата е с нестопанска цел (44); iv) дали обезщетенията са независими от направените вноски (45); v) дали сумата от платените обезщетения не е непременно пропорционална на доходите на осигурените лица (46); и vi) дали схемата е под надзора на държавата (47).
(81)
За разлика от схемите, основани на солидарността, икономическите схеми се характеризират често с: i) членство по избор (48); ii) принципа на капитализация - т.е. зависимост между правото на обезщетение и изплатените вноски и финансовите резултати на схемата (49); iii) стопанската си цел (50) и iv) предоставянето на права на обезщетение, които допълват тези по основна схема (51).
(82)
При някои системи са комбинирани елементи и от двете категории (схеми, основани на солидарността, и икономически схеми) (52) и за да може да определи дали конкретна схема е икономическа или неикономическа по характер, Комисията трябва да провери наличието и да прецени в конкретната схема съответното значение на всеки от различните елементи, посочени в двете предходни съображения (53).
(83)
Поради това, окончателният отговор дали предоставянето на услуги на задължително здравно осигуряване в Словашката република е с икономически или неикономически характер ще зависи от задълбочения анализ на конкретния начин на организиране и извършване на тази дейност във въпросната държава членка, и затова ще се отнася конкретно до системата за задължително здравно осигуряване в тази държава членка. В светлината на тези общи констатации Комисията ще прецени дали спорните мерки, които според твърденията са предоставени на SZP/VšZP, представляват държавна помощ като мерки, предоставени на „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(84)
Няколко елемента, отнасящи се преди всичко до функционирането на системата, и фактът, че системата се основава на принципа на солидарност, сочат неикономическия характер на словашката система за здравно осигуряване, най-вече що се отнася до нейните социални характеристики и цели.
(85)
Първо, участието в програмата за публично здравно осигуряване е по закон задължително за мнозинството от населението в Словашката република, а медицинските услуги, покривани от задължителното здравно осигуряване, се предоставят независимо от вноските, платени от осигуреното лице. Осигуреното лице има право да избере което и да е здравноосигурително дружество и въз основа на задължението за осигуряване на свободен достъп избраното здравноосигурително дружество не може да му откаже осигуряване на основата на възраст, здравен статус или рискове от заболяване. (54)
(86)
Второ, задължителното здравно осигуряване в Словакия се основава на вноски, които са определени в закона пропорционално на доходите на осигуреното лице, а не на размера на осигурителния риск (възраст, здравен статус, рискове от заболяване на осигуреното лице). Освен това не съществува пряка връзка между размера на вноските, платени в рамките на схемата от дадено лице, и размера на обезщетенията, получени от същото това лице в рамките на схемата. Поради това, здравноосигурителните дружества нямат възможност да влияят нито на размера на вноските, нито на минималното покритие, на което имат право осигурените лица, тъй като те се определят от националното законодателство.
(87)
Трето, на всички осигурени лица е гарантирано по закон еднакво базисно ниво на обезщетенията, което на практика е доста високо, тъй като покрива почти всички здравни процедури, предоставяни в Словашката република, което означава, че чрез схемата за задължително здравно осигуряване се предоставя почти пълно здравеопазване (55). Словашката схема за изравняване на рисковете (RES) гарантира, че осигурителните рискове са поделени, което допълнително засилва солидарността. Освен това словашката система налага принципа на обща тарификация, което означава, че здравноосигурителните дружества не могат да определят размера на вноските съобразно осигурителния риск, а посредством изравняването на рисковете частично се компенсират здравноосигурителните дружества, чийто портфейл е с по-рисков демографски профил, като се преразпределят средства от здравноосигурителните дружества, които плащат по-малко от средния размер на обезщетенията, към здравноосигурителните дружества, които плащат на осигурените в тях лица повече от средния размер на обезщетенията (56).
(88)
Освен посочения социален и солидарен характер Комисията припомня, че задължителното здравно осигуряване в Словашката република се организира и предоставя в съответствие със солидна регулаторна рамка: статутът, правата и задълженията на всички здравноосигурителни дружества са установени в закони, в които се предвиждат подробни условия, и те функционират под строгия надзор на държавата (57).
(89)
Въз основа на тази характеристика Комисията стига до извода, че словашката система за задължително здравно осигуряване няма икономически характер, поради което SZP/VšZP не могат да бъдат считани за „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора (58).
(90)
Комисията признава, че някои характеристики на словашката система за задължително здравно осигуряване биха могли да свидетелстват за икономическия характер на дейностите, извършвани в рамките на тази система: i) наличието на няколко здравноосигурителни дружества (публични и частни) в словашкия сектор на задължителното здравно осигуряване, ii) определена степен на конкуренция между тези здравноосигурителни дружества, които iii) извършват дейност, ориентирана към реализирането на печалба, и iv) факта, че Конституционният съд на Словашката република е посочил, че тази дейност е отворена за конкуренция. При все това Комисията е на мнение, че съществуването на тези характеристики не поставя под съмнение заключението ѝ, че задължителното здравно осигуряване в Словакия е неикономическа дейност.
(91)
Първо, Комисията констатира, че съществуването на няколко (публични и частни) субекта, които развиват дейност в сектора на задължителното здравно осигуряване, само по себе си не свидетелства за икономическия характер на действията им в система, в която, както е обяснено в съображения 85-87, преобладават социалните характеристики и цели, основният принцип за функционирането на системата е солидарността и надзорът на държавата е строг. Такова тълкуване би придало прекомерно значение на организационните мерки, избрани от държавата членка за управлението на част от системата ѝ за социална сигурност, вместо на същността на въпросната система (59).
(92)
Второ, съгласно съдебната практика на Съда на ЕС наличието на възможност за конкуренция в системата за здравно осигуряване и съществуваща на практика конкуренция, дори ако съществуването ѝ е било желано от законодателя и то е било потвърдено от съдебната власт, не свидетелства непременно за икономическия характер на въпросната дейност. Съдът на ЕС е пояснил, че при определянето на това дали дейностите, осъществявани в рамките на законоустановена система за здравно осигуряване, която подобно на словашката система предоставя определена възможност за конкуренция, са икономически или неикономически по характер от решаващо значение са елементи като характера и степента на конкуренцията, обстоятелствата, при които тази конкуренция протича и наличието и значението на други важни фактори (60). В разглеждания случай не се позволява конкуренция от типа, който е най-интересен за потребителите - ценова конкуренция по отношение на нивото на вноските - тъй като здравноосигурителните дружества в Словашката република не могат са променят размера на вноските на осигурените лица, които са определени в закона. Освен това възможността за конкуренция по отношение на качеството е до голяма степен ограничена, тъй като словашката система за задължително здравно осигуряване предвижда особено широк спектър на законоустановените обезщетения, които са еднакви за всички осигурени лица, като по този начин за здравноосигурителните дружества не остава голяма възможност за конкуренция за клиенти, основана на допълнителни (безплатни) обезщетения. Здравноосигурителните дружества не се конкурират помежду си, тъй като нямат никаква възможност да влияят на тези законоустановени обезщетения, нито на предоставянето на задължителни законоустановени обезщетения във връзка със здравни грижи, което представлява основната им функция.
(93)
Трето, Комисията е на мнение, че неикономическият характер на дейността по задължително здравно осигуряване не се влияе от факта, че здравноосигурителните дружества се конкурират по отношение на качеството и по отношение на ефективността на обществените поръчки, като купуват от доставчиците висококачествени здравни грижи и свързани с тях услуги на конкурентни цени. По този начин застрахователните дружества осигуряват входните ресурси, необходими за изпълнението на ролята им в рамките на тази система посредством дейности, които могат да бъдат отделени от договорите им с осигурените лица в рамките на задължителното здравно осигуряване. От съдебната практика на Съда на ЕС следва, че ако системата за задължително здравно осигуряване има неикономически характер поради присъщите си характеристики, дейността по осигуряване на входните ресурси, необходими за функционирането на тази система, също е с неикономически характер (61).
(94)
Четвърто, фактът, че правните норми в областта на задължителното здравно осигуряване в Словашката република позволяват на здравноосигурителни дружества да реализират печалба и да разпределят част от нея на акционерите си, не променя неикономическия характер на техните дейности, тъй като те ги извършват в рамките на система, в която са силно застъпени всички горепосочени характеристики, указващи неикономическия характер на дейността. Фактът, че здравноосигурителните дружества могат да реализират печалба и да разпределят част от нея, не може сам по себе си да постави под въпрос превеса на социалните характеристики и цели на системата, да измени основната роля в нея на принципа на солидарност и да накърни строгата регулация и държавен надзор, при които тя функционира. Що се отнася до тази държавна регулация, Комисията припомня, че възможността за реализиране, използване и разпределяне на печалба се подчинява на рамки и е ограничена от законоустановени задължения, наложени на словашките застрахователни дружества от държавата и имащи за цел да гарантират жизнеспособността и непрекъснатостта на задължителното здравно осигуряване с всички негови преобладаващи социални и солидарни цели (62). Следователно, свободата за реализиране, използване и разпределяне на печалба е значително по-ограничена в сектора на словашкото задължително здравно осигуряване, отколкото в обичайните търговски сектори, и се подчинява на постигането на социални и солидарни цели.
(95)
В резултат на това, поради ограничената конкуренция, установена в словашката система за задължително здравно осигуряване (т.е. само ограничена конкуренция по отношение на качеството и никаква ценова конкуренция), както и поради ограниченията за реализиране и използване на печалба, елементите на конкуренция и стопанска цел, които присъстват в словашката система за задължително здравно осигуряване, не поставят под въпрос основните социални, солидарни и регулаторни аспекти, указващи неикономическия характер на дейностите, изпълнявани от здравноосигурителните дружества в тази система. Всъщност елементите на конкуренция и стопанска цел, които присъстват в словашката система за задължително здравно осигуряване, би следвало да се считат за елементи, насочени към постигане на основната цел, която се състои в насърчаването на здравноосигурителните дружества да действат в съответствие с принципите на доброто управление в интерес на правилното функциониране на тази система за социална сигурност, т.е. за елементи, които гарантират постигането на социалните и солидарните цели на тази система (63).
(96)
Комисията е на мнение, че фактът, че Конституционният съд на Словашката република (при извършване на преценка за евентуално нарушение съгласно словашката Конституция на правото на стопанска инициатива) разглежда словашката система на задължително здравно осигуряване като сектор, „който е част от сферата на конкуренцията“, не означава, че в тази система се извършват дейности с икономически характер по смисъла на правилата за държавна помощ. В действителност в този случай Конституционният съд на Словакия е сезиран, за да проучи дали законодателната забрана от 2007 г. относно разпределянето на печалбата от здравноосигурителните дружества е съвместима с Конституцията на Словашката република (нарушение на правото на собственост, правото на защита на собствеността и правото на стопанска инициатива) и съвместима с членове 18, 49, 54 и 63 от Договора. Словашкият Конституционен съд решава, че тази забрана нарушава Конституцията на Словашката република и че следователно няма причина да разглежда съществените елементи от правилата на ЕС за вътрешния пазар или да се произнася по тяхното нарушаване.
(97)
В този контекст, като се вземат под внимание особеностите на настоящия случай и присъствието и значението на важни показатели, дейността по задължително здравно осигуряване, както е организирана и се извършва в Словашката република, не може да се счита за икономическа дейност.
(98)
В светлината на казаното по-горе, Комисията стига до заключението, че дружествата SZP/VšZP като бенефициери на спорните мерки, не могат да се считат за предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора и поради това тези мерки не водят до предоставянето на държавна помощ по смисъла на тази разпоредба.
(99)
Следователно не е необходимо да се разглеждат останалите условия за наличие на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, нито да се прави преценка за съвместимостта на спорните мерки.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(100)
С оглед на изложените по-горе съображения Комисията стига до заключението, че спорните мерки не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Следните мерки, приведени в действие от Словашката република в полза на Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) и/или Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VšZP), не представляват помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора:
а)
увеличението на капитала на SZP с 450 млн. SKK, извършено между 28 ноември 2005 г. и 18 януари 2006 г.;
б)
погасяването на дълговете на SZP чрез Veritel' a. s. от 2003 г. до 2006 г.;
в)
субсидията, предоставена на SZP от Министерството на здравеопазването през 2006 г.;
г)
увеличението на капитала на VšZP с 65,1 млн. евро на 1 януари 2010 г.;
д)
системата за изравняване на рискове, установена на основание част 3 от закон № 580/2004 Сб.; и
е)
прехвърлянето на портфейли от ликвидирани здравноосигурителни дружества, и по-специално от дружество Družstevná zdravotná poisťovňa към VšZP и от дружество Európská zdravotná poisťovňa към SZP.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Словашката република.
Съставено в Брюксел на 15 октомври 2014 година.
DECYZJA KOMISJI (UE) 2015/248
z dnia 15 października 2014 r.
w sprawie środków SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) wdrożonych przez Republikę Słowacką na rzecz Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) i Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(notyfikowana jako dokument nr C(2014)7277)
(Jedynie tekst w języku słowackim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zwany dalej „TFUE”), w szczególności pierwszy akapit art. 108 ust. 2,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi artykułami (1),
a także mając na uwadze, co następuje:
1. PROCEDURA
(1)
W dniu 2 kwietnia 2007 r. Komisja otrzymała skargę od prywatnego zakładu ubezpieczeń zdrowotnych Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. („Dôvera” lub „skarżący”) w sprawie domniemanej pomocy państwa na rzecz państwowego ubezpieczyciela zdrowotnego Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. („SZP”) w formie zwiększenia w dniu 26 stycznia 2006 r. kapitału zakładowego o 450 mln SKK (około 15 mln EUR).
(2)
W dniu 21 sierpnia 2009 r. Komisja wysłała do Republiki Słowackiej wezwanie do udzielenia informacji. Po przedłużeniu terminu odpowiedzi władze słowackie przekazały wymagane informacje w dniu 24 września 2009 r.
(3)
Pismem z dnia 26 lutego 2010 r. Komisja wystąpiła do Republiki Słowackiej o przekazanie dalszych informacji na temat zwiększenia kapitału oraz wezwała do złożenia wyjaśnień w sprawie słowackiego systemu wyrównywania ryzyka (RES), stanowiącego inny środek, który prawdopodobnie można zakwalifikować jako pomoc państwa. Pismem z dnia 25 marca 2010 r. władze słowackie wystąpiły z wnioskiem o przedłużenie terminu odpowiedzi na wspomniane wezwanie. Wniosek został zaakceptowany przez Komisję pismem z dnia 31 marca 2010 r. Po przesłaniu przez Komisję przypomnienia w dniu 16 czerwca 2010 r. władze słowackie odpowiedziały pismem z dnia 9 lipca 2010 r. Zgodnie z wezwaniem wystosowanym przez Komisję w piśmie z dnia 4 listopada 2010 r. Republika Słowacka w dniu 3 grudnia 2010 r. przedłożyła wersję tej odpowiedzi nieopatrzoną klauzulą poufności.
(4)
W dniu 1 stycznia 2010 r. SZP został połączony z innym państwowym zakładem ubezpieczeń zdrowotnych Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. („VZP”). Od 1998 r. do co najmniej 2005 r. te dwie jednoosobowe spółki Skarbu Państwa otrzymały portfele innych zakładów ubezpieczeń zdrowotnych.
(5)
Podczas dwóch posiedzeń Komisji i ubezpieczyciela Dôvera, odbywających się w dniach 10 października 2010 r. oraz 15 marca 2011 r., omówiono przedmiot skargi oraz sposób funkcjonowania sektora ubezpieczeń zdrowotnych na Słowacji. W dniu 15 lipca 2011 r. Dôvera przekazał dalsze informacje na temat charakteru sektora ubezpieczeń zdrowotnych na Słowacji oraz rozszerzył zakres skargi przez uwzględnienie domniemanych dodatkowych środków przyjętych na rzecz SZP i VZP: (i) spłatę zadłużenia SZP przez państwowe przedsiębiorstwo Veriteľ a. s. w latach 2004-2005 w formie dwóch transz w wysokości 52,7 mln EUR i 28 mln EUR; (ii) dotację w wysokości 7,6 mln EUR przyznaną SZP w 2006 r. przez Ministerstwo Zdrowia; oraz (iii) finansowane z budżetu państwa zwiększenie kapitału VZP w dniu 1 stycznia 2010 r. o kwotę 65,1 mln EUR. W związku z powyższym Komisja poprosiła władze słowackie o ustosunkowanie się do skargi rozszerzonej o dodatkowe zarzuty. Po przedłużeniu terminu odpowiedzi władze słowackie przekazały swoje uwagi w piśmie z dnia 11 listopada 2011 r.
(6)
Po posiedzeniu z udziałem służb Komisji w dniu 15 grudnia 2011 r. pismem z dnia 16 stycznia 2012 r. ubezpieczyciel Dôvera przekazał dalsze informacje na temat charakteru krajowego sektora ubezpieczeń zdrowotnych.
(7)
Pismem z dnia 2 lipca 2013 r. Komisja poinformowała Republikę Słowacką o swojej decyzji w sprawie wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 Traktatu („decyzja o wszczęciu postępowania”). Decyzja o wszczęciu postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (2), z zaproszeniem zainteresowanych stron do zgłaszania uwag.
(8)
Pismem z dnia 24 lipca 2013 r. władze słowackie wystąpiły z wnioskiem o przedłużenie terminu zgłaszania uwag dotyczących decyzji o wszczęciu postępowania. Komisja zaakceptowała wniosek pismem z dnia 30 lipca 2013 r. Pismem z dnia 27 sierpnia 2013 r. Republika Słowacka przedstawiła swoje uwagi na temat decyzji o wszczęciu postępowania.
(9)
Komisja otrzymała uwagi dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania od następujących zainteresowanych stron trzecich: Instytut Reform Ekonomiczno-Społecznych (INEKO) pismem z dnia 15 października 2013 r., Union zdravotná poisťovňa, a. s. („Zakład Ubezpieczeń Zdrowotnych Union”) pismem z dnia 25 października 2013 r., Health Policy Institute („HPI”) pismem z dnia 28 października 2013 r., Združenie zdravotných poisťovní SR („ZZP” - Stowarzyszenie Zakładów Ubezpieczeń Zdrowotnych na Słowacji) pismem z dnia 28 października 2013 r. oraz od ubezpieczyciela Dôvera pismem z dnia 11 listopada 2013 r.
(10)
Wspomniane uwagi przekazano władzom słowackim pismami z dnia 20 listopada oraz 20 grudnia 2013 r. W dniu 20 grudnia 2013 r. władze słowackie wystąpiły z wnioskiem o przedłużenie terminu odpowiedzi na uwagi do 31 stycznia 2014 r. Komisja zaakceptowała wniosek tego samego dnia. Pismem z dnia 29 stycznia 2014 r. Słowacja odpowiedziała na przedłożone przez strony trzecie uwagi dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania.
(11)
W dniu 2 kwietnia 2014 r. odbyło się spotkanie służb Komisji i władz słowackich.
(12)
W dniach 11 kwietnia 2014 r. i 25 sierpnia 2014 r. Komisja wysłała dodatkowe wezwania do udzielenia informacji, na które Słowacja odpowiedziała odpowiednio 15 maja 2014 r. i 27 sierpnia 2014 r.
2. KONTEKST
2.1. EWOLUCJA OBOWIĄZKOWEGO SYSTEMU UBEZPIECZEŃ ZDROWOTNYCH NA SŁOWACJI
(13)
W 1994 r. jednorodny państwowy system ubezpieczeń na Słowacji został zastąpiony przez model pluralistyczny, w ramach którego mogły działać podmioty publiczne i prywatne. Dogłębna reforma obejmująca ustawy nr 581/2004 i 580/2004, które weszły w życie w dniu 1 stycznia 2005 r. („reforma z 2005 r.”), umożliwiła modyfikację zasad redystrybucji pobranych składek na ubezpieczenie zdrowotne i zmianę formy prawnej wszystkich zakładów ubezpieczeniowych (państwowych i prywatnych) z podmiotów prawnych sui generis na spółki akcyjne (tj. spółki akcyjne prawa prywatnego nastawione na osiąganie zysków). Powołano niezależny słowacki organ regulacyjny, Urząd Nadzoru Zdrowotnego („UNZ”), do wydawania koncesji i kontroli przestrzegania stosownych przepisów przez zakłady ubezpieczeniowe. W zasadzie celem tych reform było zwiększenie efektywności wykorzystania dostępnych zasobów oraz poprawa jakości opieki zdrowotnej (3).
(14)
W Słowacji wszystkie zakłady ubezpieczeń zdrowotnych, publiczne i prywatne, zapewniają słowackim rezydentom obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne (4). Przewidziana w ustawie 580/2004 możliwość oferowania również indywidualnego ubezpieczenia zdrowotnego jako uzupełnienia pakietu podstawowego w ramach obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych stanowi margines z uwagi na szeroki zakres świadczeń wchodzących w skład systemu obowiązkowego (5). Ponadto w 2005 r. aktem ustawodawczym wprowadzono możliwość zapewniania przez wszystkie zakłady ubezpieczeń zdrowotnych ubezpieczenia dobrowolnego tym osobom, które są wyłączone z ubezpieczenia obowiązkowego (6).
(15)
W 2007 r. ustawą nr 530/2007 zmieniającą ustawę nr 581/2004 zabroniono zakładom ubezpieczeniowym działającym w sektorze obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych wypłacania zysków w postaci dywidend ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2008 r., tym samym nakładając obowiązek inwestowania nadwyżek wypracowanych w słowackim systemie zdrowotnym. W konsekwencji zakłady ubezpieczeń zdrowotnych nie mogły w ogóle dokonywać podziału zysku od stycznia 2008 r. Jednak 26 stycznia 2011 r. słowacki Sąd Konstytucyjny orzekł niezgodność zakazu podziału zysków z kilkoma postanowieniami słowackiej konstytucji. W następstwie wspomnianego wyroku w lipcu 2011 r. władze słowackie wprowadziły zmiany w ustawie nr 530/2007 ustawą nr 250/2011 w celu ponownego umożliwienia zakładom ubezpieczeń zdrowotnych podziału zysków (między udziałowców) osiągniętych w ramach działalności związanej z obowiązkowymi ubezpieczeniami zdrowotnymi pod pewnymi warunkami (7). W wyniku wprowadzenia zmian ustawodawczych Komisja zamknęła w grudniu 2011 r. postępowanie w sprawie uchybienia dotyczące ograniczenia wypłat z zysku (8).
(16)
W dniu 31 października 2012 r. władze słowackie zatwierdziły plan projektu ustanowienia w Republice Słowackiej jednolitego, niedochodowego, obowiązkowego systemu ubezpieczeń zdrowotnych, który zostanie wprowadzony poprzez dobrowolny wykup (do dnia 1 stycznia 2014 r.) prywatnych zakładów ubezpieczeń zdrowotnych lub przez ich wywłaszczenie (do dnia 1 lipca 2014 r.) i utworzenie jednego (państwowego) zakładu ubezpieczeń zdrowotnych (9). W chwili przyjęcia obecnej decyzji żaden z kroków wyżej wymienionego planu projektu nie został jednak wdrożony (10).
2.2. ZAKŁADY UBEZPIECZEŃ ZDROWOTNYCH NA SŁOWACJI
(17)
Według ustawodawstwa słowackiego zakład ubezpieczeń zdrowotnych określa się jako publiczną spółkę akcyjną z siedzibą w Republice Słowackiej, założoną w celu oferowania obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych na podstawie zezwolenia udzielanego przez UNZ.
(18)
Słowaccy rezydenci mogą zawrzeć umowę na pakiet obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego z jednym z trzech niżej wymienionych ubezpieczycieli do wyboru:
a)
słowacka państwowa spółka akcyjna VZP założona w dniu 1 lipca 2005 r. Powstała przez przekształcenie publicznego przedsiębiorstwa VšZP, które zostało powołane na podstawie ustawy nr 273/1994 w dniu 1 listopada 1994 r. jako następca prawny Państwowego Zakładu Ubezpieczeń (Národná poisťovňa) z Administracji Funduszy Ubezpieczeń Zdrowotnych. W dniu 1 stycznia 2010 r. VZP zostało połączone z państwową spółką SZP na podstawie ustawy nr 533/2009 (w związku z tym połączony podmiot jest w stosownych przypadkach zwany dalej „SZP/VZP”). Jedynym udziałowcem VZP jest skarb państwa Republiki Słowackiej;
b)
prywatna spółka akcyjna Dôvera (głównym udziałowcem jest środkowoeuropejska grupa finansowa PENTA). Spółka Dôvera została założona w dniu 1 października 2005 r. i połączona z innym prywatnym zakładem ubezpieczeń zdrowotnych ze Słowacji, Apollo, w dniu 31 grudnia 2009 r.; w 2010 r. połączony podmiot był największym prywatnym zakładem ubezpieczeń zdrowotnych na Słowacji.
c)
Prywatna spółka akcyjna Zakład Ubezpieczeń Zdrowotnych Union, założona w dniu 9 marca 2006 r., członek holenderskiej grupy Achmea, wcześniej znanej pod nazwą Eureko.
(19)
Tabela poniżej przedstawia ewolucję udziału w rynku różnych zakładów oferujących obowiązkowe ubezpieczenia zdrowotne w Republice Słowackiej w latach 2008-2013 (11):
Rok
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Zakłady
Liczba osób ubezpieczonych (%)
VZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010: SZP zostaje połączone z VZP
Apollo
8,4
10,0
2010: Apollo zostaje połączone z Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Wszystkie zakłady ubezpieczeń zdrowotnych są spółkami akcyjnymi, przy czym regulacje właścicielskie dopuszczają udziałowców z sektora państwowego i prywatnego. Wszystkie zakłady ubezpieczeń zdrowotnych muszą spełniać pewne kryteria wypłacalności. Przy ścisłych ograniczeniach budżetowych ponoszą pełną odpowiedzialność za wystąpienie niedoborów finansowych. Wydaje się, że jako prywatne spółki akcyjne założone na podstawie ogólnego prawa spółek zakłady ubezpieczeń zdrowotnych mogą autonomicznie zarządzać swoją działalnością i kosztami opieki zdrowotnej.
(21)
Zakłady ubezpieczeń zdrowotnych mogą osiągać i osiągają zyski (13). Zakłady ubezpieczeniowe na Słowacji czerpią przychody ze składek, budżetu państwa (składek na rzecz osób biernych zawodowo oraz dotacji przeznaczonych na pokrycie wzrostu kosztów usług zdrowotnych), wpływów z nieruchomości, darów i innych źródeł. Zakłady ubezpieczeń zdrowotnych mogą osiągać zyski na przykład w wyniku poprawy systemu zarządzania i negocjacji umów ze świadczeniodawcami opieki zdrowotnej.
2.3. GŁÓWNE CECHY SŁOWACKIEGO SEKTORA OBOWIĄZKOWYCH UBEZPIECZEŃ ZDROWOTNYCH
2.3.1. Cel społeczny i interes publiczny
(22)
Słowacki obowiązkowy system ubezpieczeń zdrowotnych ma cel społeczny tj. zapewnienie opieki zdrowotnej i utrzymanie funkcjonującego systemu ubezpieczeń zdrowotnych. Obywatele mają prawo do ubezpieczenia zdrowotnego, a rezydenci słowaccy - obowiązek ubezpieczenia (14). Zagwarantowanie prawa do bezpłatnej opieki zdrowotnej na podstawie ubezpieczenia zdrowotnego stanowi konstytucyjny obowiązek Republiki Słowackiej (15). Według władz słowackich poprzez zapewnienie obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego w Republice Słowackiej zakłady ubezpieczeń zdrowotnych wypełniają w imieniu państwa konstytucyjny obowiązek, tj. zapewniają ubezpieczenie zdrowotne rezydentom słowackim poprzez zarządzanie obowiązkowym systemem ubezpieczeń zdrowotnych na Słowacji. Republika Słowacka jest zobowiązana prawem do finansowania systemu opieki zdrowotnej i pokrywania strat sektora opieki zdrowotnej (16). Zgodnie z przepisami sekcji 2 ustawy nr 580/2004 o ubezpieczeniu zdrowotnym zapewnienie publicznych, obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych jest działalnością prowadzoną w interesie publicznym, związaną z zarządzaniem funduszami publicznymi.
2.3.2. Obowiązkowe członkostwo, otwarte uczestnictwo i obliczanie stawki ze względu na ryzyko grupowe
(23)
Zgodnie z przepisami ustawy nr 580/2004 oraz ustawy nr 581/2004 uczestnictwo w programie publicznych ubezpieczeń zdrowotnych jest obowiązkowe dla większej części ludności Republiki Słowackiej (17). Obowiązkowe ubezpieczenia zdrowotne na Słowacji obejmują również osoby ubezpieczone zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 1408/71 (18) do dnia 30 kwietnia 2010 r. i od dnia 1 maja 2010 r. zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 883/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady (19).
(24)
Osoby ubezpieczone mają prawo do wyboru zakładu ubezpieczeń zdrowotnych oraz do jego zmiany raz w roku. W ramach obowiązku otwartego uczestnictwa i zasady kalkulowania stawki ze względu na ryzyko grupowe zakłady ubezpieczeń zdrowotnych na Słowacji są prawnie zobowiązane przyjąć każdego rezydenta słowackiego, który tego zażąda, do systemu ubezpieczeń, przy założeniu, że ta osoba spełnia wymogi prawne ubezpieczenia zdrowotnego na Słowacji. W szczególności zakłady ubezpieczeń zdrowotnych nie mogą odmówić ubezpieczenia na podstawie wieku, stanu zdrowia lub zagrożenia chorobą (20) oraz muszą zaoferować podstawowe ubezpieczenie zdrowotne w tej samej cenie wszystkim osobom z pominięciem tych czynników.
(25)
Słowacki system ubezpieczeń zdrowotnych obejmuje w związku z tym prawną strukturę służącą sprawiedliwemu podziałowi ryzyka między zakładami ubezpieczeń zdrowotnych za pośrednictwem systemu wyrównywania ryzyka (RES). W ramach RES (21) zakłady ubezpieczeń zdrowotnych obsługujące osoby o wyższym ryzyku otrzymują środki od ubezpieczycieli, których portfel jest powiązany z niższym ryzykiem, przez miesięczne i roczne realokacje składek oraz zarządzanie ich przekazywaniem (22).
2.3.3. Świadczenia i składki powiązane z dochodami
(26)
Słowackie obowiązkowe ubezpieczenia zdrowotne są oparte na systemie obowiązkowych składek. Wysokość składek jest określana prawem proporcjonalnie do dochodów ubezpieczonego (podobnie jak podatek od dochodu), a nie na podstawie ryzyka związanego z ubezpieczonym (np. spowodowanego wiekiem czy stanem zdrowia). Wspomniane składki, które władze słowackie traktują jako element funduszy publicznych, są pobierane od: (1) pracowników i pracodawców; (2) samozatrudnionych; (3) dobrowolnie niepracujących; (4) państwa (za„ubezpieczonych przez państwo”, tj. najczęściej grupę osób biernych zawodowo); oraz (5) płatników dywidend.
(27)
Wszystkim ubezpieczonym gwarantuje się taki sam poziom świadczeń podstawowych („pakiet świadczeń podstawowych”). Nie ma bezpośredniego związku między kwotą płaconych składek w systemie a otrzymywanymi świadczeniami (23). Usługi medyczne objęte obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym są świadczone bez względu na wysokość składek płaconych przez osobę ubezpieczoną.
(28)
Pakiet świadczeń podstawowych obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego pokrywa większość procedur medycznych wykonywanych w Republice Słowackiej, co oznacza, że w rzeczywistości w ramach tego pakietu jest zapewniana pełna opieka zdrowotna. Obecnie pakiet świadczeń podstawowych uprawnia każdą osobę do uzyskania bezpłatnej opieki zdrowotnej, z wyjątkiem jedynie kilku zabiegów leczniczych (np. chirurgii kosmetycznej), oraz do częściowej odpłatności za środki lecznicze i zabiegi sanatoryjne, a także wybrane usługi związane z opieką zdrowotną (np. porady na pogotowiu). Pakiet świadczeń podstawowych może zostać rozszerzony lub zawężony decyzją rządu (bez negocjacji parlamentarnych). Ponieważ konstytucja słowacka gwarantuje każdemu obywatelowi opiekę zdrowotną w ramach obowiązkowego systemu ubezpieczeń zdrowotnych zgodnie z warunkami ustanowionymi przez prawo, zakłady ubezpieczeniowe nie mają wpływu na zawartość koszyka świadczeń, poziom ochrony czy wysokość składek w pakiecie świadczeń podstawowych.
(29)
Słowackie zakłady ubezpieczeń zdrowotnych mogą ujmować i ujmują w pakiecie świadczeń podstawowych różnorodne dodatkowe uprawnienia (świadczenia), które pierwotnie nie są nim zawarte. Takie uprawnienia są oferowane klientom przez ubezpieczycieli bezpłatnie, jako element tego samego pakietu opieki zdrowotnej w ramach obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. Okazuje się, że zgodnie z dostępnymi informacjami zakłady ubezpieczeń zdrowotnych mogą najczęściej zdecydować o oferowaniu dodatkowej ochrony w postaci pewnych uzupełniających, profilaktycznych zabiegów w ramach tego samego pakietu obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. Te dodatkowe świadczenia różnią się od usług indywidualnego ubezpieczenia zdrowotnego, które są oferowane za opłatą.
2.3.4. Wybór świadczeniodawców opieki zdrowotnej i usług
(30)
Zakłady ubezpieczeń zdrowotnych mogą dokonywać wyboru świadczeniodawców opieki zdrowotnej oraz prowadzić negocjacje umów z lekarzami i poszczególnymi szpitalami. Zakłady ubezpieczeń zdrowotnych zawierają zatem umowy z poszczególnymi świadczeniodawcami. Takie umowy są zawierane niezależnie z każdym świadczeniodawcą, a dany świadczeniodawca może zawrzeć umowy ze wszystkimi bądź tylko niektórymi ubezpieczycielami. Zakłady ubezpieczeń zdrowotnych zwracają koszty poniesione przez świadczeniodawców państwowych i prywatnych.
(31)
Aby zapewnić odpowiednią dostępność usług zdrowotnych pod względem geograficznym, rząd ustala minimalne wymagania dotyczące sieci świadczeniodawców i w ten sposób zapewnia sobie wpływ na planowanie zdolności do świadczeń. Prawo nakłada na zakłady oferujące obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne wymóg zawarcia umów z minimalną siecią szpitali. Każdy zakład ubezpieczeń zdrowotnych tworzy własną sieć, to znaczy rozszerza sieć minimalną, zawierając selektywnie umowy z dodatkowymi szpitalami oraz pozostałymi świadczeniodawcami opieki zdrowotnej. Usługi opieki zdrowotnej świadczone przez te szpitale lub innych świadczeniodawców uwzględnione w obowiązkowym ubezpieczeniu zdrowotnym są zatem pokrywane przez ubezpieczyciela zdrowotnego na rzecz osób ubezpieczonych. Zakłady ubezpieczeń zdrowotnych mają pewien zakres swobody w negocjowaniu ze szpitalami cen i jakości usług opieki zdrowotnej świadczonych dla osób ubezpieczonych.
2.3.5. Ramy regulacyjne
(32)
Obowiązkowy system ubezpieczeń zdrowotnych w Republice Słowackiej jest regulowany specjalnymi przepisami (24). Wszystkie zakłady zapewniające obowiązkowe ubezpieczenia zdrowotne mają według prawa taki sam status oraz takie same prawa i obowiązki. Celem powołania zakładu ubezpieczeń zdrowotnych musi być obsługa publicznych ubezpieczeń zdrowotnych, a taki zakład nie może wykonywać innej działalności niż wymieniona w sekcji 6 ustawy nr 581/2004. Działalność zakładów ubezpieczeń zdrowotnych dotycząca zarządzania obowiązkowym systemem ubezpieczeń zdrowotnych podlega ogólnej kontroli państwa, w szczególności za pośrednictwem organu regulacyjnego UNZ, który pełni rolę monitorującą i nadzorczą w systemie opieki zdrowotnej. UNZ kontroluje, czy zakłady ubezpieczeń zdrowotnych i świadczeniodawcy stosują się do ram prawnych, oraz interweniuje w wypadku ich naruszenia.
3. OPIS KWESTIONOWANYCH ŚRODKÓW
(33)
W ramach obecnej decyzji analizowanych jest sześć następujących środków (łącznie zwanych „kwestionowanymi środkami”) (25):
3.1. ZWIĘKSZENIE KAPITAŁU SZP W 2006 R.
(34)
Pismem z dnia 2 kwietnia 2007 r. prywatny zakład ubezpieczeń zdrowotnych Dôvera złożył skargę w Komisji przeciwko dokapitalizowaniu państwowego zakładu SZP przez Republikę Słowacką w wysokości 450 mln SKK (około 15 mln EUR) w trzech transzach między 28 listopada 2005 r. a 18 stycznia 2006 r.
(35)
Zwiększenie kapitału było związane z reformą sektora opieki zdrowotnej oraz reformą w latach 2004-2005 sektora ubezpieczeń zdrowotnych w Republice Słowackiej. W rzeczywistości podczas powoływania SZP w formie spółki akcyjnej w 2005 r., jako następcy prawnego instytucji publicznej (26), zgodnie z prawem konieczne było przejęcie nie tylko aktywów pierwotnego zakładu ubezpieczeniowego, ale też jego zobowiązań, pochodzących sprzed 2005 r., skutkujących niewłaściwym poziomem wypłacalności, jak określono w wymogach sekcji 14 ust. 1 ustawy w sprawie zakładów ubezpieczeń zdrowotnych (ustawa 581/2004). Te zobowiązania wynosiły na dzień 31 grudnia 2005 r. 467,765 mln SKK (około 15,5 mln EUR).
3.2. SPŁATA ZADŁUŻENIA SZP PRZEZ VERITEĽ
(36)
Veriteľ został powołany w 2003 r. jako nowa agencja państwowa z myślą o konsolidacji zadłużenia sektora opieki zdrowotnej (27). Zadaniem powierzonym przez rząd słowacki było wdrożenie projektu oddłużenia placówek opieki zdrowotnej i zakładów ubezpieczeń zdrowotnych przed przekształceniem do 30 września 2005 r. wszystkich istniejących funduszy ubezpieczeń zdrowotnych w spółki akcyjne. Proces oddłużania został przeprowadzony na podstawie uchwał rządu słowackiego.
(37)
W latach 2003-2005 Veriteľ uregulował zadłużenie sektora opieki zdrowotnej przekraczające 1 100 mln EUR wartości księgowej, o wartości gotówkowej 644 mln EUR. Po ogłoszeniu przez Ministerstwo Zdrowia, że jest to ostatni wykup w sektorze opieki zdrowotnej, w 2006 r. agencja Veriteľ została zlikwidowana (28).
(38)
Skarżący utrzymuje, że kwota zadłużenia w wysokości 52,7 mln EUR spłacona przez Veriteľ na rzecz SZP była wyższa niż to, co uzyskał sam skarżący (29), sugerując nieuzasadnione, dyskryminujące traktowanie w przebiegu procesu spłaty zadłużenia. Skarżącego niepokoi jednak głównie fakt, że dodatkowo w dniu 30 listopada 2005 r. (a więc po przekształceniu) Veriteľ spłacił kolejne zadłużenie SZP w wysokości 28 mln EUR ze specjalnego konta redystrybucji składek. Tę operację przeprowadzono w drodze przepisania przez SZP na Veriteľ wierzytelności z tytułu składek i odsetek. SZP przepisał na Veriteľ około 929 mln SKK w wierzytelnościach z tytułu składek i odsetkach (wynoszących około 343 mln SKK). Z kolei ze strony agencji Veriteľ nastąpiło uznanie w wysokości 840 mln SKK (około 28 mln EUR) na rzecz SZP poprzez umorzenie zadłużenia na specjalnym koncie redystrybucji składek (30).
3.3. DOTACJA UDZIELONA SZP W 2006 R.
(39)
W drugiej połowie 2006 r. Ministerstwo Zdrowia przyznało SZP kolejną dotację, wykorzystując częściowo saldo z likwidacji agencji Veriteľ w lipcu 2006 r. Zdaniem skarżącego kwota dotacji wynosiła około 7,6 mln EUR.
(40)
Skarżący utrzymuje, że ta dotacja została przyznana w celu uregulowania zobowiązań SZP wobec świadczeniodawców opieki zdrowotnej sprzed 2005 r., chociaż nie jest pewne, czy zadłużenie to istniało jeszcze w momencie udzielenia dotacji.
(41)
Niemniej według władz słowackich zasoby finansowe z salda likwidacyjnego agencji Veriteľ nie zostały przekazane SZP, ale placówkom medycznym, które wówczas należały do państwa, na spłatę ich zobowiązań (tj. składek na ubezpieczenie zdrowotne za ich pracowników) wobec SZP. W związku z powyższym według władz słowackich nie przyznano dotacji, ale była to normalna zapłata za niesporne należności przez państwo - niezapłacone składki na ubezpieczenie zdrowotne.
3.4. ZWIĘKSZENIE KAPITAŁU VZP W 2010 R.
(42)
Republika Słowacka, za pośrednictwem Ministerstwa Opieki Zdrowotnej, w dniu 1 stycznia 2010 r. zwiększyła kapitał zakładowy VZP. Kapitał zakładowy został zwiększony do około 65,1 mln EUR.
(43)
Zdaniem skarżącego wydaje się, że przy założeniu bliskiej niewypłacalności VZP państwo postąpiło w ten sposób, aby pokryć deficyt dochodowy zakładu. Skarżący stwierdza ponadto, że państwo w żadnym razie nie mogło się spodziewać zwrotu z inwestycji, szczególnie przy założeniu, że Słowacja wprowadziła prawo uniemożliwiające zakładom ubezpieczeń zdrowotnych podział zysków.
(44)
Według władz słowackich zwiększenie kapitału VZP w 2010 r. miało na celu wyeliminowanie skutków finansowego kryzysu i wsparcie VZP w odpieraniu nacisków na zwiększanie poziomu zadłużenia z rosnącym popytem na opiekę zdrowotną.
3.5. SYSTEM WYRÓWNYWANIA RYZYKA (RES)
(45)
Podczas wstępnej oceny Komisja stwierdziła również, że finansowanie zakładów w Republice Słowackiej wiąże się ze mechanizmem współdzielenia i regulacji ryzyka - systemem wyrównywania ryzyka (RES).
(46)
RES (31) ma zastosowanie w pełni do wszystkich zakładów ubezpieczeń zdrowotnych zapewniających obowiązkowe ubezpieczenia zdrowotne w Republice Słowackiej. Choć składki na obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne są pobierane bezpośrednio przez zakłady ubezpieczeń zdrowotnych od pracowników, samozatrudnionych, samodzielnych płatników (dobrowolnie niezatrudnionych), państwa i płatników dywidend, podział przychodów i wydatków między zakładami ubezpieczeń zdrowotnych jest nierówny ze względu na odmienną strukturę osób ubezpieczanych. Aby złagodzić finansowe obciążenie, któremu podlegają zakłady ubezpieczeń zdrowotnych z portfelem o większym ryzyku oraz ograniczyć możliwość wyboru ryzyka, składki są redystrybuowane między tymi zakładami z zastosowaniem RES, według obliczeń określonych przez UNZ (32). Parametry zastosowane w RES to wiek, płeć i, od 2010 r., status aktywności zawodowej ubezpieczonego.
(47)
Władze słowackie uznają RES nie za pomoc państwa, ale za sposób wyrównywania funduszy zgodnie z kryteriami RES mającymi zastosowanie do osób ubezpieczonych, tzn. za kwestię solidarności między osobami ubezpieczonymi.
3.6. PRZENIESIENIE PORTFELI DO SZP I VZP
(48)
Innym środkiem, na który Komisja zwróciła uwagę podczas wstępnej oceny, jest bezpośrednie przeniesienie, z interwencją państwa, do SZP i VZP kilku portfeli innych zakładów ubezpieczeń zdrowotnych (w szczególności z zakładu Družstevná zdravotná poisťovňa do VZP oraz z Európská zdravotná poisťovňa do SZP), które były z czasem likwidowane.
(49)
Według ubezpieczyciela Dôvera portfel EZP został przeniesiony bezpośrednio do SZP, mimo że na rynku byli również inni zainteresowani, a ograniczenia i warunki przeniesienia były sformułowane niejednoznacznie.
(50)
Republika Słowacka argumentuje, że decyzja UNZ dotycząca przeniesienia portfela EZP do SZP bez uwzględnienia innych zakładów jest zgodna z przepisami ustawy nr 581/2004 przy jednoczesnym poszanowaniu prawa ubezpieczonego do wyboru zakładu ubezpieczeń zdrowotnych. Władze słowackie stwierdzają, że inne zakłady ubezpieczeniowe wyraziły zainteresowanie tym portfelem, ale na warunkach, które spowodowałyby nieproporcjonalne przedłużenie procesu likwidacji. Ponadto ponieważ przeniesienie portfeli dotyczyło wszystkich wierzytelności i zobowiązań likwidowanych zakładów, VZP i SZP nie uzyskały, według władz słowackich, żadnej korzyści.
4. PODSTAWY WSZCZĘCIA FORMALNEGO POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO
(51)
W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja wyraziła wątpliwości co do stwierdzenia ekonomicznego lub nieekonomicznego charakteru danej działalności i wskazała, że w świetle szczególnych aspektów sprawy SZP/VZP oraz inne zakłady oferujące ubezpieczenia zdrowotne w systemie obowiązkowym Republiki Słowackiej i mogły być zaangażowane w działalność ekonomiczną od dnia 1 stycznia 2005 r. Uznano, że połączenie ekonomicznych i nieekonomicznych cech słowackiego obowiązkowego systemu ubezpieczeń zdrowotnych wymaga przeprowadzenia dogłębnej analizy różnych elementów i ich znaczenia w systemie w celu stwierdzenia, czy działalność związana z ubezpieczeniami obowiązkowymi, prowadzona i zorganizowana w sposób taki jak na Słowacji, powinna zostać uznana za działalność ekonomiczną (od dnia 1 stycznia 2005 r.), czy też nie.
(52)
Komisja wskazała również, że w wypadku uznania tej działalności za działalność o charakterze ekonomicznym nie dysponuje wystarczającymi danymi, aby zdecydować, czy środki, które są aktualnie poddane kontroli, zapewniają SZP/VZP selektywną przewagę.
(53)
Wnioskując, że nie można zatem wykluczyć istnienia pomocy państwa na tym etapie, w obliczu braku konkretnych argumentów czy wyraźnych oznak co do zgodności z regułami rynku wewnętrznego, Komisja wyraziła również wątpliwości, czy środki te można uznać za zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 106 ust. 2 lub art. 107 ust. 3 lit. c) Traktatu, gdyby zakwalifikowano je jako pomoc państwa.
(54)
W tym kontekście Komisja zauważyła, że ostateczne wnioski dotyczące uznania ekonomicznego lub nieekonomicznego charakteru działalności w zakresie obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych oraz spełnienia wszystkich pozostałych warunków koniecznych do zakwalifikowania środków państwowych jako pomocy państwa, a w przypadku stwierdzenia pomocy państwa, stwierdzenia jej zgodności z regułami rynku wewnętrznego mogą zostać wyciągnięte dopiero w ostatecznej decyzji. Zostanie ona przyjęta po zakończeniu formalnego dochodzenia, zebraniu wszystkich dostępnych informacji (w tym dalszych uwag państwa członkowskiego i stron trzecich) oraz przeprowadzeniu ich dogłębnej oceny.
5. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON
(55)
Komisja otrzymała następujące uwagi od zainteresowanych stron, zaprezentowane zbiorczo poniżej:
5.1. DÔVERA
(56)
W odpowiedzi na decyzję o wszczęciu postępowania Dôvera, skarżący, dostarczył dalsze informacje o systemie ubezpieczeń zdrowotnych oraz dodatkowe argumenty, w szczególności na poparcie stanowiska, że SZP/VZP są przedsiębiorstwami, które podlegają prawu konkurencji i korzystały z nieuzasadnionej pomocy państwa.
(57)
Ubezpieczyciel Dôvera wskazał, że SZP/VZP konkurują z prywatnymi zakładami ubezpieczeń zdrowotnych oferujących tę samą usługę i nastawionych na osiąganie zysków, odnosząc się do poprzednio złożonych informacji na temat ekonomicznego charakteru wspomnianej działalności oraz do najnowszego orzecznictwa Trybunału (33). W tym kontekście Dôvera stwierdza, że kilka elementów przedstawionych przez Republikę Słowacką w decyzji o wszczęciu postępowania, mających wskazywać na nieekonomiczny charakter działalności VZP/SZP, nie zostało zweryfikowanych. Według ubezpieczyciela Dôvera reforma w latach 2004-2005 miała na celu stworzenie konkurencyjnego rynku, który został uznany i potwierdzony sądownie (tj. przez słowacki Sąd Konstytucyjny), jak również przez same władze słowackie. W tym kontekście Dôvera wskazuje również na fakt, że ubezpieczyciele konkurują o świadczeniodawców opieki zdrowotnej przez selektywne podpisywanie umów i negocjacje dotyczące cen oraz jakości usług, a także wspomina o kampaniach marketingowych prowadzonych przez zakłady ubezpieczeń zdrowotnych w celu przyciągnięcia i zatrzymania klientów. Dôvera odrzuca też wyłącznie społeczny charakter systemu, odnosząc się do możliwości osiągania i podziału zysków przez ubezpieczycieli zdrowotnych oraz do zainteresowania prywatnych inwestorów inwestowaniem w podmioty działające w słowackim sektorze obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych.
(58)
Nawiązując do informacji uprzednio przedłożonych Komisji, przed decyzją o wszczęciu postępowania, ubezpieczyciel Dôvera wnioskuje dalej, że wszystkie środki zidentyfikowane w tej decyzji powinny być zakwalifikowane jako pomoc niezgodna z prawem, ponieważ zostały spełnione wszystkie pozostałe warunki art. 107 ust. 1 Traktatu. W jego opinii postępowanie Republiki Słowackiej, to znaczy zwiększenie kapitału SZP w 2006 r. i VZP w 2010 r., nie może zostać uznane za działanie inwestora w gospodarce rynkowej. Ubezpieczyciel Dôvera argumentuje, że Republika Słowacka dyskryminowała prywatne zakłady ubezpieczeniowe w stosunku do SZP/VZP, traktując bardziej przychylnie SZP w procesie spłaty zadłużenia w latach 2003-2005 oraz wprowadzając dwa nowe parametry w RES w 2009 r. i 2012 r. Odnośnie do przeniesienia portfeli uwagi ubezpieczyciela Dôvera koncentrują się na przeniesieniu portfela ubezpieczeń EZP, ponieważ nie ma on informacji o wcześniejszym przeniesieniu portfela do VZP. W tym względzie Dôvera stwierdza, że Komisja mogła otrzymać od władz słowackich nieprawidłowe informacje o ramach prawnych mających zastosowanie w wypadku przenoszenia portfeli.
(59)
Dôvera argumentuje wreszcie, że władzom słowackim nie udało się dowieść zasadności uznania obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych za usługę interesu ogólnego, zatem kwestionuje zasadniczą ideę analizy na podstawie orzeczenia w sprawie Altmark (34) oraz założeń pakietu Komisji dotyczącego usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.
5.2. ZAKŁAD UBEZPIECZEŃ ZDROWOTNYCH UNION
(60)
Spostrzeżenia przedłożone przez Zakład Ubezpieczeń Zdrowotnych Union, inny prywatny podmiot konkurencyjny wobec SZP/VZP, na temat decyzji o wszczęciu postępowania są w dużym stopniu zgodne z uwagami przekazanymi przez ubezpieczyciela Dôvera i wyrażają przekonanie, że SZP i VZP są przedsiębiorstwami w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu. Zakład Ubezpieczeń Zdrowotnych Union informuje, że pięć z sześciu środków opisanych w sekcji 3 decyzji kwalifikuje się jako pomoc państwa i jest niezgodna z regułami rynku wewnętrznego. Odnośnie do szóstego środka, RES, Zakład Ubezpieczeń Zdrowotnych Union stwierdza, że może on potencjalnie spełniać warunki orzeczenia w sprawie Altmark dotyczące rekompensat z tytułu świadczenia usług publicznych lub może być zgodny z regułami rynku wewnętrznego na podstawie art. 106 ust. 2 Traktatu i w związku z tym wymagać dalszego dochodzenia pod kątem dyskryminującego podejścia na korzyść odbiorcy netto RES, tj. SZP/VZP.
5.3. HPI, INEKO I ZZP
(61)
Spostrzeżenia na temat decyzji o wszczęciu postępowania przedłożone przez pozostałe strony trzecie, tj. HPI, INEKO i ZZP, wyrażają głównie poparcie stanowiska skarżącego Dôvera i Zakładu Ubezpieczeń Zdrowotnych Union, że wspomniana działalność ma charakter ekonomiczny, a kwestionowane środki stanowią pomoc państwa przez zapewnienie SZP/VZP selektywnej przewagi. Dzielą także przekonanie, że ubezpieczyciele zdrowotni działają w środowisku konkurencyjnym (poprzez zastosowanie różnych sposobów pozyskiwania klientów), oraz twierdzą, że państwo preferencyjnie potraktowało państwowy zakład ubezpieczeń zdrowotnych.
6. UWAGI DO DECYZJI O WSZCZĘCIU POSTĘPOWANIA I DODATKOWE INFORMACJE PRZEDŁOŻONE PRZEZ REPUBLIKĘ SŁOWACKĄ
(62)
Republika Słowacka przedłożyła swoje spostrzeżenia na temat decyzji o wszczęciu postępowania i przekazała uwagi dotyczące spostrzeżeń stron trzecich.
(63)
W przekazanych informacjach władze słowackie przedstawiły wyjaśnienie i dodatkowe argumenty na poparcie ich stanowiska, że system obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych nie podlega regułom konkurencji, gdyż nie jest związany z działalnością ekonomiczną. Władze słowackie utrzymują, że obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych na Słowacji nie można zakwalifikować jako działalności ekonomicznej zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości (35) w szczególności z następujących przyczyn:
a)
System ma cel społeczny.
b)
Jest oparty na zasadzie solidarności, w szczególności z uwzględnieniem następujących czynników:
i.
obowiązkowe uczestnictwo w systemie rezydentów słowackich;
ii.
zagwarantowanie wszystkim ubezpieczonym takiego samego minimalnego poziomu świadczeń;
iii.
brak powiązania składek ze świadczeniami na poziomie indywidualnym z uwagi na ustalenie wysokości składek w przepisach (brak konkurencji cenowej);
iv.
obowiązywanie między ubezpieczonymi zasady solidarnego ponoszenia ryzyka: przez użycie RES i obliczanie stawki ze względu na ryzyko grupowe.
c)
Istnieją szczegółowe ramy regulacyjne, podlegające nadzorowi państwa: prawem są stanowione status, prawa i obowiązki wszystkich zakładów ubezpieczeń zdrowotnych.
(64)
Republika Słowacka odrzuca przypuszczenie, że w wyniku zmian ustawodawczych z 2005 r. system opieki zdrowotnej został przekształcony w system komercyjny, i twierdzi, że nie stracił on publicznego, nieekonomicznego charakteru. Ponadto zwraca uwagę na fakt, że słowacki system ubezpieczeń zdrowotnych stanowi element systemu zabezpieczenia społecznego i wskazuje na kompetencje państw członkowskich na mocy art. 168 ust. 7 Traktatu dotyczące organizacji i świadczenia usług zdrowotnych.
(65)
Władze słowackie stwierdzają dalej, że reforma ubezpieczeń zdrowotnych nie spowodowała zastąpienia publicznych ubezpieczeń zdrowotnych ubezpieczeniami prywatnymi ani otwarcia dla prywatnych ubezpieczycieli pokrywania jakiegokolwiek ryzyka dotyczącego ustawowego zabezpieczenia społecznego. W opinii Słowacji podstawowym celem reformy sektora zdrowotnego było ustalenie dokładnych reguł dysponowania zasobami finansowymi przydzielonymi na ochronę zdrowia, a przekształcenie do dnia 30 września 2005 r. wszystkich istniejących funduszy ubezpieczeń zdrowotnych w spółki akcyjne z wyraźnie zdefiniowanymi zasadami księgowymi wydawało się właściwym sposobem ustalenia tych reguł. Władze słowackie uznają, że wszyscy ubezpieczyciele zdrowotni na Słowacji są zaangażowani w zarządzanie funduszami publicznymi powierzonymi im w ramach publicznego systemu ubezpieczeń zdrowotnych.
(66)
Według władz słowackich fakt, że słowacki obowiązkowy system ubezpieczeń zdrowotnych uwzględnia w ograniczonym zakresie konkurencję jakościową, może być uznany za element, który zachęca zakłady ubezpieczeń zdrowotnych do działań ekonomicznych zgodnie z zasadami prawidłowego zarządzania, w interesie prawidłowego funkcjonowania systemu, ale nie za element, który może mieć wpływ na nieekonomiczny charakter systemu ubezpieczeń zdrowotnych jako całości.
(67)
Władze słowackie wyjaśniają również, że fundusze gromadzone i redystrybuowane w ramach struktury słowackiego publicznego systemu ubezpieczeń zdrowotnych za pośrednictwem zakładów ubezpieczeń zdrowotnych stanowią sumę składek na publiczne ubezpieczenia zdrowotne, obowiązkowych na mocy prawa, a w związku z tym są częścią finansów publicznych Słowacji. Zadaniem wszystkich zakładów ubezpieczeń zdrowotnych jest zatem zarządzanie funduszami publicznymi zgromadzonymi ze składek od obywateli zgodnie z odpowiednimi przepisami prawnymi z myślą o pokryciu wydatków na opiekę zdrowotną.
(68)
Na dalsze poparcie swojego stwierdzenia władze słowackie przywołują również fakt, że nawet po wprowadzeniu zakazu podziału zysków w 2011 r. ustawa zmieniająca nr 250/2011 zezwalała zakładom ubezpieczeń zdrowotnych na wypracowywanie zysków wyłącznie pod ściśle zdefiniowanymi warunkami, to znaczy:
a)
wprowadzenie podatku od zysków zakładów ubezpieczeń zdrowotnych;
b)
obowiązkowe przeznaczenie zysków na utworzenie funduszu rezerwowego do wysokości 20 % wpłaconego kapitału zakładowego podmiotu ubezpieczeniowego (funduszu rezerwowego można użyć tylko do pokrycia strat zakładu ubezpieczeniowego);
c)
obowiązkowe utworzenie przepisów technicznych dotyczących pokrywania planowanego leczenia osób ubezpieczonych z list oczekujących (w rezultacie zakłady ubezpieczeń zdrowotnych nie mogą wypracowywać zysków kosztem swoich klientów przez umieszczanie ich na listach oczekujących zamiast bezzwłocznego opłacenia kosztów ich opieki zdrowotnej - ten warunek jest niezbędny do zapewnienia zgodności z ogólnie przyjętymi standardami księgowymi w sektorze publicznych ubezpieczeń zdrowotnych).
(69)
W tym względzie władze słowackie wyjaśniły, że w wypadku odnotowania przez VZP nadwyżki tworzony był fundusz na pokrycie kosztów korzystania z opieki zdrowotnej i finansowanie szczególnie drogich usług opłacanych z publicznego ubezpieczenia zdrowotnego. Ponadto w latach, w których odnotowano nadwyżkę, część zysków VZP było również przydzielanych do funduszu rezerwy ustawowej, a ten z kolei był wykorzystany na zmniejszenie zakumulowanych strat. Dlatego według władz słowackich żaden zysk wypracowany przez państwowy zakład ubezpieczeń zdrowotnych nie był nigdy przeznaczony na wypłaty dla udziałowców.
(70)
W tym kontekście Republika Słowacka wskazuje również na dalsze ograniczenia, którym podlegają zakłady ubezpieczeń zdrowotnych, dotyczące możliwości pożyczania funduszy wyłącznie zgodnie z przepisami ustawy 523/2004 w sprawie reguł budżetowych administracji publicznej, po zatwierdzeniu przez UNZ.
(71)
Na dalsze poparcie stwierdzenia, że działalność dotycząca obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych nie podlega regułom konkurencji, władze zwróciły uwagę na prowadzone przez słowacki Urząd Antymonopolowy w 2009 r. dochodzenie, w którym ujawniono, że działalność zakładów ubezpieczeń zdrowotnych odbywa się w ramach systemu charakteryzującego się wysokim stopniem solidarności, bezpłatnym świadczeniem usług zdrowotnych i regulowaniem przez państwo zasadniczych elementów takiej działalności. W związku z tym działalność zakładów ubezpieczeń zdrowotnych w zakresie oferowania publicznych ubezpieczeń zdrowotnych nie może być uznana za działalność ekonomiczną prowadzoną przez przedsiębiorstwa, ograniczającą konkurencję. Stąd według Urzędu Antymonopolowego słowacka ustawa o konkurencji nie ma zastosowania do działalności zakładów ubezpieczeń zdrowotnych prowadzonej w zakresie oferowania publicznych ubezpieczeń zdrowotnych (36).
(72)
Władze słowackie wyjaśniają również, że w 2011 r. Sąd Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność zakazu podziału zysków od 2007 r., narusza on bowiem słowackie konstytucyjne prawa własności. Sąd nie podtrzymał natomiast opinii, jakoby ustawa o zakładach ubezpieczeń zdrowotnych ograniczała zasady ekonomii rynkowej. Władze słowackie wskazały również w tym względzie na spostrzeżenie Sądu Konstytucyjnego mówiące, że ustawodawstwo dotyczące ubezpieczeń zdrowotnych wykluczające lub znacznie ograniczające wpływ narzędzi ekonomii rynkowej i stąd ograniczające konkurencję jest możliwe do przyjęcia jako zgodne z przepisami konstytucji.
(73)
Oprócz stwierdzenia, że działalność dotycząca obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych na Słowacji wykracza poza zakres reguł konkurencji, władze słowackie utrzymują, że wspomniane środki nie mają pozostałych cech pomocy państwa zgodnie z art. 107 ust. 1 Traktatu. W tym kontekście stwierdzają, że dokapitalizowanie w 2006 r. i 2009 r. nie stanowiło pomocy, ponieważ przestrzegane były zasady inwestora w gospodarce rynkowej. Następnie zaprzeczają, że dopuściły się nieuzasadnionego dyskryminującego traktowania w procesie spłaty zadłużenia przez Veriteľ, oraz utrzymują, że w 2006 r. nie przyznano VZP dotacji, ale była to normalna zapłata za niesporne zobowiązania przez państwo. Władze słowackie podają szczegółowe informacje o przeniesieniu portfeli z DZP do VZP oraz z EZP do SZP i stwierdzają, że również te przeniesienia nie zapewniły SZP/VZP selektywnej przewagi zgodnie z art. 107 ust. 1 Traktatu. I wreszcie władze słowackie podają również dalsze informacje o RES, wyjaśniając w szczególności, w jaki sposób redystrybuowane były składki (miesięcznie i rocznie) w latach 2006-2012, oraz argumentują, że także tego środka nie można zakwalifikować jako pomocy państwa, ponieważ służy on do wyrównywania ryzyka w systemie, powstałego w wyniku jednolitych składek dla wszystkich grup osób ubezpieczonych o różnym stopniu ryzyka.
(74)
Władze słowackie poświęciły miejsce w swoich uwagach do decyzji o wszczęciu postępowania na obronę swojego stanowiska, że SZP/VZP z powodu nieprowadzenia działalności ekonomicznej nie są przedsiębiorstwami oraz że omawiane środki są zgodne z zasadami inwestora w gospodarce rynkowej i nie zapewniają SZP/VZP żadnej przewagi, stąd nie stanowią pomocy. Dlatego nie uznano za konieczne przedstawienie jakichkolwiek argumentów za zgodnością domniemanych środków pomocy.
7. OCENA ŚRODKÓW POMOCY
(75)
Artykuł 107 ust. 1 Traktatu stwierdza, że „[…] wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”.
(76)
Na podstawie art. 107 ust. 1 Traktatu zasady pomocy państwa mają zastosowanie wyłącznie tam, gdzie beneficjent środka stanowi „przedsiębiorstwo”. Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej („TSUE”) określa przedsiębiorstwo do celów art. 107 ust. 1 Traktatu jako dowolny podmiot zaangażowany w działalność ekonomiczną, bez względu na jego status prawny czy sposób finansowania (37). Kwalifikacja określonego podmiotu jako przedsiębiorstwa zależy więc całkowicie od ekonomicznego lub nieekonomicznego charakteru jego działalności.
(77)
Jak wyjaśniono w decyzji o wszczęciu postępowania, kwestia, czy środki przyznane na rzecz SZP/VZP stanowią pomoc państwa, zależy zatem najpierw od tego, czy i w jakim zakresie SZP/VZP działają w ramach słowackiego obowiązkowego systemu ubezpieczeń zdrowotnych jako przedsiębiorstwa, można bowiem uznać, że są one zaangażowane w działalność ekonomiczną według definicji orzecznictwa.
(78)
W opinii TSUE działalność ekonomiczną może stanowić dowolna działalność polegająca na oferowaniu towarów lub usług na danym rynku (38). W tym kontekście pytanie, czy istnieje rynek pewnych usług, może zależeć od konkretnego sposobu, w jaki te usługi są zorganizowane i świadczone w danym państwie członkowskim (39). Zasady pomocy państwa mają zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy dana działalność jest prowadzona w środowisku rynkowym. Ekonomiczny charakter tego samego rodzaju usługi może zatem być odmienny w poszczególnych państwach członkowskich. Ponadto z powodu politycznych wyborów czy wydarzeń ekonomicznych kwalifikacja danej usługi może się zmienić wraz z upływem czasu. Działalność, która nie ma obecnie charakteru rynkowego, może zyskać taki charakter w przyszłości lub go utracić (40).
(79)
W odniesieniu do świadczenia opieki zdrowotnej kwalifikacja systemów jako działalności ekonomicznej zależy od ich politycznej i ekonomicznej specyfiki oraz od konkretnego sposobu ich tworzenia oraz organizacji w danym państwie członkowskim. W istocie orzecznictwo TSUE rozróżnia systemy oparte na zasadzie solidarności i systemy ekonomiczne (41).
(80)
W orzecznictwie TSUE wykorzystuje się szereg kryteriów do ustalenia, czy system zabezpieczenia społecznego opiera się na zasadach solidarności, a zatem nie jest związany z działalnością ekonomiczną. W tym względzie może być istotnych kilka czynników: (i) czy przystąpienie do systemu jest obowiązkowe (42); (ii) czy system służy wyłącznie celowi społecznemu (43); (iii) czy system jest niedochodowy (44); (iv) czy świadczenia są niezależne od wpłaconych składek (45); (v) czy kwota płaconych świadczeń nie musi być proporcjonalna do wynagrodzeń osób ubezpieczonych (46) oraz (vi) czy system jest nadzorowany przez państwo (47).
(81)
W przeciwieństwie do systemów opartych na zasadzie solidarności systemy ekonomiczne zwykle mają następujące cechy: (i) opcjonalne członkostwo (48); (ii) zasada kapitalizacji - tj. zależność uprawnień od płaconych składek oraz wyników finansowych programu (49); (iii) ukierunkowanie na osiąganie zysków (50); oraz (iv) oferowanie uprawnień, które stanowią uzupełnienie świadczeń z systemu podstawowego (51).
(82)
Pewne systemy łączą w sobie elementy z obydwu kategorii (systemów opartych na solidarności i systemów ekonomicznych) (52), więc w celu stwierdzenia ekonomicznego lub nieekonomicznego charakteru danego systemu Komisja musi zweryfikować obecność w nim każdego z elementów wymienionych w dwóch poprzednich motywach i określić odpowiednio ich wagę (53).
(83)
Ostateczna decyzja, czy oferowanie obowiązkowych usług ubezpieczeń zdrowotnych w Republice Słowackiej stanowi działalność ekonomiczną lub nieekonomiczną, będzie zatem zależała od dokładnej analizy konkretnego sposobu organizacji i prowadzenia działalności w tym państwie członkowskim oraz będzie odpowiednia dla panującego w nim obowiązkowego systemu ubezpieczeń zdrowotnych. W świetle omówionych ogólnych spostrzeżeń Komisja oceni, czy kwestionowane środki rzekomo przyznane SZP/VZP stanowią pomoc państwa jako środki przyznane „przedsiębiorstwu” w rozumieniu art.107 ust. 1 Traktatu.
(84)
Kilka czynników wskazuje na nieekonomiczny charakter słowackiego systemu ubezpieczeń zdrowotnych, w szczególności odnośnie do cech i celów społecznych, które przeważają w działalności tego systemu, a system jest w głównej części oparty na zasadzie solidarności.
(85)
Po pierwsze, udział w publicznym programie ubezpieczeń zdrowotnych jest wymagany prawem w wypadku większości mieszkańców Republiki Słowackiej, a usługi medyczne objęte obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym są świadczone bez względu na wysokość składek opłaconych przez osobę ubezpieczoną. Osoba ubezpieczona ma swobodny wybór zakładu ubezpieczeń zdrowotnych oraz, w ramach obowiązku otwartego uczestnictwa, wybrany zakład nie może odmówić takiej osobie ubezpieczenia ze względu na wiek, stan zdrowia czy ryzyko chorobowe (54).
(86)
Po drugie, słowackie obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne jest oparte na składkach ustalonych w przepisach proporcjonalnie do dochodów ubezpieczonego, a nie do ryzyka dotyczącego ubezpieczonego (związanego z wiekiem, stanem zdrowia, ryzykiem zachorowania osoby ubezpieczonej). Ponadto brak jest bezpośredniego powiązania między kwotą składek wpłaconych przez daną osobę do systemu a wartością świadczeń otrzymanych przez tę osobę z systemu. W konsekwencji zakłady ubezpieczeniowe nie mają możliwości wpływania ani na kwotę składek, ani na minimalny poziom ochrony, do którego są uprawnione osoby ubezpieczone, ponieważ te kwestie są ustalone w prawodawstwie krajowym.
(87)
Po trzecie, prawo gwarantuje wszystkim ubezpieczonym ten sam podstawowy poziom świadczeń, które w rzeczywistości jest bardzo wysoki, gdyż obejmuje niemal wszystkie procedury medyczne wykonywane w Republice Słowackiej, co oznacza, że za pośrednictwem obowiązkowego systemu ubezpieczeń zdrowotnych jest praktycznie świadczona całość opieki zdrowotnej (55). Słowacki system wyrównywania ryzyka (RES) zapewnia podział ryzyka ubezpieczeniowego i dlatego jeszcze bardziej uwypukla znaczenie solidarności. W dodatku system słowacki narzuca zasadę kalkulowania stawki ze względu na ryzyko grupowe, to znaczy ubezpieczycielom nie zezwala się na różnicowanie składek według ryzyka ubezpieczenia, jednocześnie wyrównywanie ryzyka umożliwia częściową rekompensatę na rzecz tych ubezpieczycieli, których portfel obejmuje profil demograficzny o większym ryzyku, przez redystrybucję środków od ubezpieczycieli wypłacających świadczenia poniżej przeciętnej do tych wypłacających osobom ubezpieczonym wyższe świadczenia niż przeciętna (56).
(88)
I wreszcie Komisja przypomina, że oprócz posiadania wszystkich wymienionych cech społecznych i solidarnościowych słowackie obowiązkowe ubezpieczenia zdrowotne są zorganizowane i prowadzone w wyraźnie wyznaczonych ramach regulacyjnych: status, prawa i obowiązki wszystkich zakładów ubezpieczeń zdrowotnych są ustanowione ustawami określającymi szczegółowe warunki, a same zakłady działają pod ścisłym nadzorem państwa (57).
(89)
Na podstawie tych cech Komisja wnioskuje, że słowacki obowiązkowy system ubezpieczeń zdrowotnych ma charakter nieekonomiczny, zatem SZP/VZP nie można uznać za „przedsiębiorstwo” w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu (58).
(90)
Komisja uznaje, że pewne cechy słowackiego obowiązkowego systemu ubezpieczeń zdrowotnych mogą wskazywać na ekonomiczny charakter działalności prowadzonej w jego ramach: (i) obecność kilku podmiotów ubezpieczeniowych (publicznych i prywatnych) w słowackim sektorze obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych; (ii) pewien zakres konkurencji między tymi ubezpieczycielami, którzy są (iii) zaangażowani w działalność niedochodową; oraz (iv) fakt, że działalność została uznana przez słowacki Sąd Konstytucyjny za otwartą na konkurencję. Niemniej Komisja jest zdania, że obecność tych cech nie podważa wniosku, że obowiązkowe ubezpieczenia zdrowotne na Słowacji nie są związane z działalnością ekonomiczną.
(91)
Po pierwsze Komisja uważa, że istnienie kilku (publicznych i prywatnych) podmiotów aktywnych w sektorze obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych nie nadaje charakteru ekonomicznego ich działalności w systemie, w którym, jak wyjaśniono w motywach 85-87, dominują cechy i cele społeczne, główne miejsce w działaniu tego systemu zajmuje zasada solidarności, a nad systemem państwo sprawuje ścisły nadzór. Taka interpretacja powodowałaby nadanie nieproporcjonalnego znaczenia wybranej przez państwo członkowskie organizacji działania systemu zabezpieczenia społecznego, a nie istocie omawianego systemu (59).
(92)
Po drugie, z orzecznictwa TSUE wynika, że również pozostawienie miejsca na konkurencję w systemie ubezpieczeń zdrowotnych i rzeczywiste jej występowanie, nawet jeśli takie było zamierzenie ustawodawcy, potwierdzone sądownie, nie musi nadać omawianej działalności charakteru ekonomicznego. TSUE wyjaśnił. że w wypadku wyciągania wniosku o ekonomicznym lub nieekonomicznym charakterze działalności w ustawowym systemie ubezpieczeń zdrowotnych, takim jak system słowacki, w którym istnieje pewna swoboda konkurencji, decydujące są charakter i zakres tej konkurencji, okoliczności, w jakich się ona ujawnia, oraz obecność i waga pozostałych stosownych czynników (60). W omawianej sprawie ten rodzaj konkurencji, który najbardziej interesuje konsumentów - konkurencja cenowa w odniesieniu do poziomu składek - jest wykluczony, ponieważ słowaccy ubezpieczyciele zdrowotni nie mogą modyfikować poziomu składek ubezpieczonego, jako że są one ustalane przepisami. Ponadto zasięg konkurencji jakościowej jest raczej ograniczony, słowacki obowiązkowy system ubezpieczeń zdrowotnych przewiduje bowiem szeroki zakres świadczeń ustawowych jednakowych dla wszystkich osób ubezpieczonych, pozostawiając w ten sposób ubezpieczycielom niewiele miejsca na konkurowanie o klientów na podstawie oferty dodatkowych (ponadstandardowych) uprawnień. Ubezpieczyciele zdrowotni nie mają zatem możliwości wywierania wpływu na świadczenia ustawowe i dlatego nie stanowią dla siebie nawzajem konkurencji odnośnie do przyznawania obowiązkowych, ustawowych świadczeń w zakresie opieki zdrowotnej, co stanowi ich główną funkcję.
(93)
Po trzecie, Komisja uznaje, że na nieekonomiczny charakter działalności dotyczącej obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych nie ma wpływu fakt zaangażowania zakładów ubezpieczeniowych w konkurowanie o jakość oraz o efektywne zamówienia poprzez zakupy usług zdrowotnych i innych usług powiązanych dobrej jakości po konkurencyjnych cenach. W ten sposób zakłady ubezpieczeniowe, poprzez działania niepowiązane z umowami zawieranymi z osobami ubezpieczonymi w ramach obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego, pozyskują wpływy niezbędne do spełniania swojej roli w systemie. Z orzecznictwa TSUE wynika, że jeśli system obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych z powodu jego nieodłącznych cech ma charakter nieekonomiczny, wówczas działalność związana z pozyskiwaniem wpływów koniecznych do działania tego systemu ma również charakter nieekonomiczny (61).
(94)
Po czwarte, fakt, że regulacja obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych na Słowacji pozwala ubezpieczycielom na wypracowywanie zysków oraz podział pewnych zysków między udziałowców, nie zmienia nieekonomicznego charakteru ich działalności, ponieważ jest ona prowadzona w systemie o wyraźnej obecności wszystkich wyżej wymienionych cech, które wskazują na jego nieekonomiczny charakter. Wyłączny fakt, że ubezpieczycielom zdrowotnym zezwala się na wypracowywanie zysków i podział pewnych zysków, nie może podważać dominujących cech i celów społecznych systemu, głównej roli zasady solidarności, a także ścisłego zakresu regulacji oraz nadzoru przez państwo nad działaniem tego systemu. W odniesieniu do regulacji przez państwo Komisja przypomina, że możliwość wypracowywania, wykorzystywania i podziału zysków jest ograniczona zobowiązaniami prawnymi nałożonymi przez państwo na słowackie zakłady ubezpieczeniowe, których zadaniem jest zapewnienie rentowności i ciągłości obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych ze wszystkimi dominującymi celami społecznymi oraz solidarnościowymi (62). Swoboda wypracowywania, wykorzystywania i podziału zysków jest zatem znacznie bardziej ograniczona w sektorze słowackich obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych niż w normalnych sektorach komercyjnych oraz podporządkowana osiąganiu celów społecznych i solidarnościowych.
(95)
W rezultacie z powodu ograniczonego charakteru konkurencji wprowadzonej w słowackim obowiązkowym systemie ubezpieczeń zdrowotnych (tj. tylko konkurencja jakościowa w zawężonym zakresie i całkowity brak konkurencji cenowej), jak również ograniczeń w zakresie wypracowywania i wykorzystywania zysków, elementy konkurencji oraz ukierunkowanie na osiąganie zysków, obecne w słowackim systemie obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych, nie podważają dominujących społecznych, solidarnościowych i regulacyjnych cech wskazujących na nieekonomiczny charakter działalności prowadzonej przez zakłady ubezpieczeń zdrowotnych w tym systemie. Raczej elementy konkurencji i ukierunkowanie na osiąganie zysków obecne w słowackim systemie obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych powinny być uznane za dążenie do podstawowego celu, jakim jest zachęcenie zakładów ubezpieczeniowych do działania zgodnie z zasadami prawidłowego zarządzania w interesie właściwego funkcjonowania systemu zabezpieczeń społecznych i w ten sposób przyczynienie się do osiągania celów społecznych oraz solidarnościowych tego systemu (63).
(96)
Wreszcie Komisja uważa, że uznanie przez słowacki Sąd Konstytucyjny (w ramach oceny możliwego naruszenia prawa zgodnie z postanowieniami konstytucji słowackiej do prowadzenia działalności gospodarczej) faktu „włączenia w obszar konkurencji” słowackiego obowiązkowego systemu ubezpieczeń zdrowotnych, nie oznacza, że ten system obejmuje działalność o charakterze ekonomicznym w rozumieniu zasad pomocy państwa. W tej sprawie słowacki Sąd Konstytucyjny został poproszony o zweryfikowanie, czy zakaz ustawodawczy z 2007 r. podziału zysku przez zakłady ubezpieczeń zdrowotnych był zgodny z postanowieniami konstytucji słowackiej (naruszenie prawa własności, ochrony własności oraz prawa do prowadzenia działalności gospodarczej) oraz zgodny z art. 18, 49, 54 i 63 Traktatu. Słowacki Sąd Konstytucyjny orzekł, że ten zakaz narusza postanowienia konstytucji słowackiej, i dlatego nie ma powodu do omawiania istotnych elementów reguł rynku wewnętrznego UE czy wydania orzeczenia na temat ich ewentualnego naruszenia.
(97)
Uwzględniając na tym tle szczególne aspekty bieżącej sprawy oraz obecność i wagę odpowiednich wskaźników, działalności dotyczącej obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych zorganizowanej i prowadzonej w sposób taki jak na Słowacji nie można uznać za działalność ekonomiczną.
(98)
W świetle powyższego Komisja stwierdza, że SZP/VZP, jako odbiorców kwestionowanych środków, nie można uznać za przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu, i w związku z tym środki te nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu tego postanowienia.
(99)
Dlatego też nie ma potrzeby analizowania innych warunków istnienia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE ani oceny zgodności kwestionowanych środków.
8. PODSUMOWANIE
(100)
W świetle powyższych rozważań Komisja stwierdza, że kwestionowane środki nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Niżej wymienione środki przyznane przez Republikę Słowacką na rzecz Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) i/lub Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP) nie stanowią pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu:
a)
zwiększenie kapitału SZP o 450 mln SKK pomiędzy dniem 28 listopada 2005 r. a dniem 18 stycznia 2006 r.;
b)
spłata zadłużenia SZP za pośrednictwem agencji Veritel' a. s. w latach 2003-2006;
c)
dotacja przyznana SZP przez Ministerstwo Zdrowia w 2006 r.;
d)
zwiększenie kapitału VZP o 65,1 mln EUR w dniu 1 stycznia 2010 r.;
e)
system wyrównywania ryzyka ustanowiony na mocy przepisów części 3 ustawy nr 580/2004 oraz
f)
przeniesienie portfeli likwidowanych zakładów ubezpieczeń zdrowotnych, w szczególności zakładu Družstevná zdravotná poisťovňa do VZP oraz z Európská zdravotná poisťovňa do SZP.
Artykuł 2
Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Słowackiej.
Sporządzono w Brukseli dnia 15 października 2014 r.