РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 3 юли 2014 година
относно държавна помощ SA.33927 (12/C) (ex 11/NN),
приведена в действие от Белгия - Гаранционна схема за защита на дяловете на съдружниците физически лица на финансови кооперации
(нотифицирано под номер C(2014) 1021)
(само текстовете на френски и нидерландски език са автентични)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/686/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
след като прикани заинтересованите страни да представят мненията си съгласно гореспоменатите разпоредби (1) и като разгледа тези мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 7 ноември 2011 г. белгийската държава уведоми Комисията, че е установила гаранционна схема (наричана по-нататък „гаранционната схема за кооперациите“ или „мярката“), която защитава дяловете, притежавани от съдружници, които са физически лица, на оторизираните кооперативни дружества, които са обект на пруденциален надзор от националната банка на Белгия (BNB) или които са инвестирали най-малко половината от своите чуждестранни активи в обект, който подлежи на такъв надзор („финансови кооперации“).
(2)
С писмо от 6 декември 2011 г. Комисията информира Белгия, че мярката представлява потенциална неправомерна държавна помощ (2), и прикани белгийската държава да се въздържа от всякакви по-нататъшни действия по прилагане на мярката. Комисията прикани белгийската държава да представи своите съображения относно нейните предварителни заключения и Белгия ги изпрати с писмо от 22 декември 2011 г.
(3)
С решение от 3 април 2012 г. (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“) Комисията уведоми Белгия, че е открила процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз („ДФЕС“) по отношение на мярката, и поиска от Белгия в съответствие с член 11, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за определяне на подробни правила за прилагането на член 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз (3) да преустанови мярката, докато Комисията вземе решение относно съвместимостта ѝ с вътрешния пазар. Комисията поиска от Белгия да прекрати незабавно всякакви действия по прилагането на гаранционната схема за кооперациите и да се въздържа от каквото и да е плащане по мярката. Решението на Комисията за откриване на процедурата - с което Комисията прикани и заинтересованите страни да представят своите мнения относно мярката - бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4).
(4)
С писма от 24 април 2012 г. и 31 май 2012 г. Белгия поиска удължаване на срока за отговор на решението за откриване на процедура; Комисията не се противопостави на това. С писмо от 18 юни 2012 г. Белгия изпрати своите коментари в отговор на решението за откриване на процедурата и приложи писмо от управителя на BNB, адресирано до белгийския министър на финансите с дата 7 октомври 2011 г.
(5)
На 17 август 2012 г. групата Arco („ARCO“ (5)) също предостави своите мнения в отговор на решението за откриване на процедурата. На 29 август 2012 г. Комисията изпрати този документ на Белгия, като по този начин предостави възможност на държавата членка да отговори на мненията на ARCO. На 16 октомври 2012 г. обаче Белгия заяви, че няма да се възползва от тази възможност.
(6)
Комисията зададе допълнителни въпроси по отношение на мярката, по-специално на 17 септември 2012 г. и 24 юли 2013 г., на които Белгия отговори съответно на 5 декември 2012 г. и на 20 септември 2013 г.
2. КОНТЕКСТ
2.1. Контекст на мярката, предмет на уведомлението
(7)
Създаването на гаранционната схема за кооперациите беше свързано с мерки за оздравяване в друго дело за държавна помощ.
(8)
На 30 септември 2008 г. Dexia съобщи за увеличение на капитала с 6,4 млрд. EUR, записан от съществуващите акционери (сред които и ARCO) и от белгийските, френските и люксембургските власти. Пред специалната комисия на белгийския парламент, натоварена да разгледа условията на закриването на Dexia (комисията „Dexia“), белгийският министър на финансите, който е бил на пост към датата на отпускането на държавната помощ в полза на Dexia през 2008 г., обясни, че поради искания за намеса в полза на ARCO от септември/октомври 2008 г. е имало политическо решение за въвеждане на гаранционната схема за кооперациите. Той обясни, че с оглед постигане на споразумение относно Dexia правителството е трябвало да вземе решение едновременно за ARCO и за Ethias (6). Освен това от декларациите на белгийския министър на финансите излиза, че ангажиментът от 2008 г. е бил поет с цел ARCO да даде своето съгласие да участва в спасяването на Dexia (7).
i) Съобщения за пресата
(9)
На 10 октомври 2008 г. белгийското правителство обяви в прессъобщение на министъра на финансите, че е взело следното решение:
-
увеличаване на покритието на съществуващата схема за гарантиране на депозитите за кредитните институции от 20 000 EUR на 100 000 EUR
-
създаване на подобен режим за други финансови продукти (по-специално животозастрахователни продукти от „клас 21“ (8) и дяловете на финансовите кооперации) (9).
(10)
На 21 януари 2009 г. министър-председателят и министърът на финансите потвърдиха в съвместно съобщение за пресата ангажимента на предишното правителство (10) за въвеждане на гаранционна схема за кооперациите (11). В същия ден ARCO публикува това прессъобщение на белгийското правителство на своя интернет сайт. От своя страна, други финансови кооперации се дистанцираха от аналогията между депозитите и дяловете във финансови кооперации, която предполага въвеждане на гаранционната схема за кооперациите (12).
ii) Законодателен процес
(11)
На 15 октомври 2008 г. белгийският парламент прие закон (13), позволяващ на белгийското правителство да предприеме мерки за насърчаване на финансовата стабилност. На 14 ноември 2008 г. (14) Белгия прие кралски указ за увеличаване на 100 000 EUR на сумата, защитена от гаранционната схема на депозити за кредитните институции, като същевременно въведе подобна гаранционна схема за животозастрахователните продукти от „клас 21“. На 29 октомври 2008 г. Комитетът за финансова стабилност беше представил предварително положително становище относно проекта на кралски указ (15).
(12)
На 14 април 2009 г. (16) Белгия измени закона от 15 октомври 2008 г., позволяващ на правителството да въведе с кралски указ гаранционна система за освободения капитал за възстановяване на съдружниците физически лица на тяхната част от капитала във финансовите кооперативни дружества. С кралски указ от 10 октомври 2011 г. (17) Белгия измени кралския указ от 14 ноември 2008 г. Кралският указ от 10 октомври 2011 г. съдържа допълнителни технически разяснения относно гаранционната схема за кооперациите.
(13)
На 7 октомври 2011 г. управителят на BNB написа писмо до тогавашния министър на финансите, за да даде становище относно (проекта на) кралския указ от 10 октомври 2011 г., като тази процедура се изисква съгласно Закона за устава на BNB (18). В това писмо управителят отбелязва, че правителството може законосъобразно да приеме кралски указ относно гаранционна схема за кооперациите „в случай на внезапна криза на финансовите пазари или в случай на сериозен риск от системна криза“. Управителят заключава, че обстоятелствата изглежда отговарят на тези условия и че гаранционната схема за кооперациите би намалила въздействието от такава криза (19). В същото време обаче той нарочно се въздържа от становище по въпроса дали дяловете на физически лица във финансовите кооперации са по същността си депозити (20). Той отбелязва също, че мярката би могла да създаде проблеми по отношение на съвместимостта с правилата за държавните помощи (21), и изразява загриженост относно незадължителния характер на гаранционната схема за кооперациите, който би предизвикал проблеми, свързани с „неблагоприятния подбор“ (22).
(14)
На 13 октомври 2011 г. трите кооперативни дружества на ARCO (ARCOFIN, ARCOPAR и ARCOPLUS) подадоха заявление за членство в гаранционната схема за кооперациите. Белгийското правителство прие това искане с кралски указ от 7 ноември 2011 г. (23) В контекста на това заявление ARCO също плати вноски в общ размер на 2,05 млн. EUR (24).
(15)
Общите събрания на ARCOFIN, ARCOPAR и ARCOPLUS одобриха на 8 декември 2011 г. предложението на техния административен съвет да извърши доброволна ликвидация на дружествата.
2.2. Директива 94/19/ЕО относно схемите за гарантиране на депозити
(16)
Член 3 от Директива 94/19/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 1994 г. относно схемите за гарантиране на депозити (25) задължава всяка държава членка да:
„осигурява в рамките на нейната територия да бъдат въведени и официално признати една или повече схеми за гарантиране на депозити. С изключение на [някои] случаи […] никоя кредитна институция (26), оторизирана в тази държава членка […], не може да приема депозити (27), ако не участва в такава схема.“
(17)
През 1998 г. Белгия транспонира в националното право Директива 94/19/ЕО и въведе схема за гарантиране на депозитите, обхващаща всички депозити на даден вложител в случай на неналичност. Белгийската схема за гарантиране на депозитите беше поверена на фонд за гарантиране на депозитите. С кралски указ от 14 ноември 2008 г. впоследствие Белгия създаде специален фонд за защита на депозитите, включващ последващите инициативи на Белгия (28).
(18)
Първоначално член 7 от Директива 94/19/ЕО предвиждаше, че съвкупните депозити на даден вложител ще бъдат гарантирани до 20 000 EUR. На заседанието си на 7 октомври 2008 г. Съветът по икономическите и финансовите въпроси прие увеличение на гаранциите по депозитите, предвидени в Директива 94/19/ЕО. Съгласно неговото съобщение за пресата, той реши:
„всички държави членки ще осигуряват първоначално за период от най-малко една година гаранция върху депозитите на гражданите от най-малко 50 000 EUR, като се отчита, че много държави членки са взели решение да увеличат минимума на 100 000 EUR. Приветстваме намерението на Комисията спешно да направи подходящо предложение за насърчаване на сближаването на схемите за гарантиране на депозитите“ (29).
(19)
По отношение на обхвата член 2 от Директива 94/19/ЕО гласи, че схемите за гарантиране на депозитите не защитават капиталовите инструменти, емитирани от кредитните институции (30).
(20)
С Директива 2009/14/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2009 г. за изменение на Директива 94/19/ЕО относно схемите за гарантиране на депозити по отношение на гарантирания размер и срока за изплащане (31) се увеличава гаранцията за схемите за гарантиране на депозитите (първо на минимум 50 000 EUR, а след това по принцип на 100 000 EUR минимум и максимум до 31 декември 2010 г.).
(21)
Директива 97/9/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 3 март 1997 г. относно схемите за обезщетение на инвеститорите (32) предвижда обезщетение за инвеститорите в случаите, в които инвестиционното дружество не е в състояние да върне активите, принадлежащи на инвеститора. Това обезщетение е налично например в случай на измама или нехайство в дадено предприятие или ако възникнат грешки или проблеми в неговите системи. Въпреки това схемите за обезщетение на инвеститорите не покриват рискове, свързани с инвестицията (например когато инвеститор е купил акции, които впоследствие губят своята стойност).
2.3. Белгийска правна рамка за кооперативните дружества
(22)
Белгийският кодекс за дружествата (33), и по-специално членове 350-436 от него, определя правната рамка за кооперативните дружества. В него се предвижда, че едно кооперативно дружество трябва да избере в своя устав формата „société à responsabilité limitée“ (дружество с ограничена отговорност) (загубите на съдружниците не могат да бъдат по-големи от техните вноски) или „société à responsabilité illimitée“ (дружество с неограничена отговорност) (съдружниците носят лична отговорност за дълговете на дружеството и по този начин могат да загубят повече от своите капиталови инвестиции).
(23)
Белгийският кодекс за дружествата (и по-специално членове 362, 364, 366, 367 и 374) разрешава някои ограничения по отношение на прехвърляемостта на дяловете на едно кооперативно дружество. Дяловете на едно кооперативно дружество са свободно прехвърлими на други съдружници на кооперативното дружество, но в устава на кооперативното дружество могат да бъдат включени условия за такова прехвърляне. Прехвърлянията към трети страни могат да се извършват само при условията и към лицата, установени в член 366 от белгийския кодекс за дружествата.
(24)
Белгийският кодекс за дружествата (член 367) предвижда също, че съдружниците на едно кооперативно дружество имат право да напускат кооперативното дружество само през първите шест месеца на счетоводната годината. Когато това право е упражнено, член 374 от белгийския кодекс за дружествата гласи, че съдружникът има право да получи стойността на дяловете си в размера, съдържащ се в счетоводния баланс в края на годината.
(25)
Докато белгийският кодекс за дружествата установява общата рамка за кооперативните дружества; кралският указ от 8 януари 1962 г. (34) определя критериите за „оторизирани кооперативни дружества“ (35). По-специално дадено оторизирано кооперативно дружество не може да откаже членство на съдружници с цел спекулация или да наложи тяхното изключване. Дяловете в капитала на дружеството, независимо от тяхната стойност, дават същите права. Всички съдружници имат равни гласове в общите годишни събрания (ОГС). Общото годишно събрание трябва да назначи администраторите и комисарите. Оперативният излишък (получен след приспадане на всички разходи) може да бъде разпределен на съдружниците само пропорционално на операциите, които са извършили с дружеството, а дивидентите, изплатени на дяловете от капитала, не могат да превишават определен процент, установен с кралски указ.
(26)
Член 21 от Данъчния кодекс на Белгия гласи, че дивидентите на оторизираните кооперативни дружества са освободени от данъци до определена сума (36).
2.4. Описание на мярката
(27)
Гаранционната схема за кооперациите обхваща освободения капитал (а не евентуалните приходи) от съдружниците физически лица на кооперативните дружества в максимален размер от 100 000 EUR.
(28)
Противно на това, което се предвижда за схемите за гарантиране на депозити на кредитните институции, членството в гаранционната схема за кооперациите е по избор.
(29)
Ако финансовите кооперации желаят да участват в гаранционната схема за кооперациите, те трябва да направят заявление до министъра на финансите. Съветът на министрите разполага с един месец, в който да вземе решение относно заявлението за участие на финансова кооперация в гаранционната схема за кооперациите, като при необходимост определя някои условия. Тези условия могат да включват:
а)
задължението да запазят бъдещите публични оферти за институционалните съдружници;
б)
ангажираността на всички институционални съдружници да не оттеглят действие или сума, платена на кооперативното дружество, и да не се отказват от членство, освен в случай на прехвърляне на акции; както и
в)
таван от 4,5 % годишно върху лихвите, дължими на съдружниците.
(30)
След като дадена финансова кооперация е поискала да бъде покрита, тя трябва да остане в схемата за една година. След изтичане на този срок кооперацията може да прекрати участието си, давайки тримесечно предизвестие. Няма да бъде възможно да си възстанови платените вноски под каквато и да е форма. Ако една кооперация реши да напусне гаранционната схема за кооперациите, тя трябва да изчака три години, преди да има право да участва отново.
(31)
Само кооперативните акции, емитирани преди влизането в сила на кралския указ от 10 октомври 2011 г., са обхванати от мярката.
(32)
Гаранционната схема за кооперациите е запазена за съдружниците, които са физически лица, а не за институционалните съдружници на финансовите кооперации.
(33)
Специалният фонд за защита се финансира от:
i)
годишна вноска, съответстваща на 0,15 % от защитената стойност (платима от всички участници); както и
ii)
еднократна входна такса в размер на 0,10 % от защитената стойност (платима от кооперациите).
(34)
Освен това една финансова кооперация може също да бъде задължена да плати вноска на специалния фонд за защита за капиталовите печалби от акциите, които притежава. Тази вноска може да бъде до 10 % от разликата между продажната цена на въпросните акции (или при отсъствие на продажби през период от три години след прекратяването на защитната система, средната борсова котировка при прекратяването на съответната акция за периода от 30 дни преди третата годишнина) и референтната цена, определена от органите в момента, в който дадена финансова кооперация се включва в гаранционната схема за кооперациите.
(35)
Специалният фонд за защита започва да прави плащания, ако финансова кооперация е в несъстоятелност или ако органът за финансов надзор е уведомил фонда, че финансовата кооперация вече не може да плаща на съдружниците си, които желаят да се оттеглят.
(36)
Ако специалният фонд за защита не разполага с достатъчно средства, за да се намеси, Касата за депозити и консигнации (Caisse des dépôts et consignations), която е публична организация без правен статут, изплаща авансово необходимите средства. В зависимост от това дали неплатежоспособната институция е длъжна да участва или дали става дума за финансова кооперация, това авансово плащане впоследствие ще бъде възстановено чрез разпределяне на:
-
50 % от годишните вноски, платими от институциите, задължени да участват;
-
специална годишна вноска, платима от всички финансови кооперации (участието е по избор).
(37)
Ако специалният фонд за защита се намеси, той поема правата на съдружниците физически лица на кооперацията и му се предоставя статут, равен на този на другите съдружници. Тук има разлика с предишната схема за гарантиране на депозити на кредитните институции, която предвижда, че на фонда се предоставя статут, равен на този на другите кредитори на съответното дружество.
2.5. Описание на ARCO
(38)
Първоначално ARCO е бил акционер в Artesia Banking Corporation NV (наричано по-нататък „Artesia“), която от своя страна е притежавала 100 % от банка BACOB и 82 % от застрахователната компания DVV. След сливането на Artesia с Dexia през 2001 г. ARCO стана най-големият акционер с дял от около 15 % (37).
(39)
ARCO е наименованието на групата, в която участват ARCOPAR, ARCOPLUS и ARCOFIN, които всички са оторизирани кооперативни дружества (38). ARCO има повече от 800 000 членове, от които 99 % са частни лица. Капиталът, притежаван от съдружници физически лица в ARCOPAR, ARCOPLUS и ARCOFIN, беше съответно 1,3 млрд. EUR, 46 млн. EUR и 140 млн. EUR.
(40)
В уставите на ARCOPAR, ARCOPLUS и ARCOFIN се определя, че трите дружества са дружества с ограничена отговорност (39).
(41)
Уставите на трите субекта съдържат разпоредби, отнасящи се до съдружниците, които желаят да се оттеглят.
(42)
Уставът на ARCOPAR гласи например, че кооперацията би могла да ограничи напусканията, ако повече от 10 % от общия инвестиран капитал или 10 % от съдружниците изчезнат през една и съща счетоводна година (40). Съдружник, който желае да се оттегли от ARCOPAR, ще си възстанови капитала. Съдружниците с дялове от категория А, Б и В на ARCOPAR (41) също имат право на резерв бонус (42).
(43)
В член 35 от устава на ARCOPAR се описва на какво имат право неговите съдружници в случай на ликвидация. По същество, ако след изплащане на дълговете и вноските за социално осигуряване салдото е положително, съдружниците ще получат възстановяване (43).
(44)
Рисковете, свързани с инвестирането в дялове на ARCO са например описани в проспекта на ARCOPAR, одобрен от белгийските органи през юни 2008 г. и публикуван по време на операция на капиталовия пазар, която се проведе между 7 юли 2008 г. и 30 септември 2008 г. В проспекта ясно се посочва, че печалбата, дължима на Dexia, представлява над 69 % от нетната печалба на ARCOPAR за счетоводните години 2005/2006, 2006/2007 и 2007/2008. В проспекта се споменава също за риска от масови напускания, като се подчертава, че съдружниците могат да загубят всичко в случай на ликвидация. В същото време, в годишните отчети на дружеството ясно се посочва, че ARCO е увеличило своята задлъжнялост чрез получаване на заем за инвестиции (44).
2.6. Основания за откриване на процедурата
(45)
В своето решение за откриване на процедурата Комисията стигна до предварителното заключение, че мярката, предмет на уведомление, отговаря на четирите (кумулативни) критерия за държавна помощ и изразява съмнение относно това дали мярката може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар.
(46)
Комисията счете, че мярката може да се припише на Белгия, поради това че е била финансирана от специалния фонд за защита. За тази цел Комисията установи, че белгийското законодателство определя вноската, която участниците е трябвало да заплатят в специалния фонд за защита, и определя как тези средства ще бъдат използвани. Освен това Комисията забеляза, че Касата за депозити и консигнации (Caisse des dépôts et consignations) е може да предоставя на капитал на специалния фонд за защита, ако е необходимо. Комисията се запита как Касата за депозити и консигнации би получила възстановяване, тъй като тя не е сигурна, че финансовите кооперации разполагат с достатъчно финансови ресурси. Тя също се запита дали незадължителният характер на участието на финансовите кооперации не би попречило на ефективното рефинансиране на специалния фонд за защита.
(47)
Комисията стигна до заключението, че финансовите кооперации могат да се смятат за предприятия и че мярката им е предоставила избирателно предимство. Що се отнася до предоставянето на избирателно предимство, гаранционната схема за кооперациите изглежда е помогнала на кооперациите да привлекат нов капитал или да запазят съществуващия капитал, като са убедили настоящите си съдружници да не се оттеглят от финансовите кооперации. Такава защита е особено полезна в периоди на финансова несигурност, като този от есента на 2008 г. до датата на приемане на кралския указ, когато финансовите кооперации са били ефективно защитени срещу риска от загуба на големи ресурси поради излизане на съдружници.
(48)
Комисията установи също така, че защитата е била разширена и че Белгия не е взела предвид финансовото състояние на кандидатстващата финансова кооперация в момента, в който да е разрешила нейното влизане в гаранционната схема за кооперациите. В примера на ARCO финансовите кооперации са получили разрешение да се присъединят към гаранционната схема за кооперациите, когато те вече са били неплатежоспособни и скоро след това са били обявени в ликвидация.
(49)
Комисията също така стигна до заключението, че мярката нарушава конкуренцията, тъй като финансовите кооперации са се конкурирали на пазара за инвестиционни продукти на дребно, на който са се ползвали от избирателно предимство, с което не са разполагали другите участници на пазарите, предлагащи подобни продукти.
(50)
Комисията също така счита, че гаранционната схема за кооперациите оказва въздействие върху търговията в Съюза. В действителност много международни доставчици на инвестиционни продукти действат на белгийския пазар и не могат да претендират за същия пазарен дял като този, който една финансова кооперация може да запази благодарение на мярката.
(51)
Комисията се запита дали финансовите кооперации могат да се разглеждат като финансови институции и дали това е оказало влияние върху приложимостта на Съобщението относно банковия сектор от 2008 г. (45) Комисията стигна до заключението, че тъй като финансовите кооперации не изглежда да са финансови институции по смисъла на Съобщението относно банковия сектор от 2008 г., помощта трябва да бъде оценена пряко по силата на Договора.
(52)
По-специално, за да бъде съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 107, параграф 3, буква б) от Договора, една мярка трябва да бъде необходима, подходяща и пропорционална. Комисията имаше съмнения по отношение на съвместимостта на мярката с тези три кумулативни критерия. Тя имаше съмнения дали защитата на съдружниците на финансови кооперации е необходима, за да се избегнат сериозни затруднения в белгийската икономика. По отношение на потенциалните вторични ефекти, Комисията отбеляза, че Белгия вече е въвела няколко мерки [напр. увеличаване на гарантирания размер по схемата за гарантиране на депозитите до 100 000 EUR и държавна помощ за няколко банки под различни форми (рекапитализации, парични инжекции, мерки за оздравяване на обезценени активи и други ad hoc мерки)]. Поради това тя не вижда причина защо в допълнение към всички тези мерки е трябвало да се защитят съдружниците на финансовите кооперации.
(53)
Комисията се пита дали е било подходящо да се защитят съдружниците на финансови кооперации. В това отношение тя отбелязва, че финансовите кооперации не са финансови институции и че поради своите размери те не изглежда да са от значение за системата. Комисията поиска Белгия да обясни по каква линия инвестиционните загуби - претърпени също от инвеститорите в общите инвестиционни фондове например - биха оказали силно отрицателно влияние върху белгийската икономика.
(54)
И накрая, Комисията има съмнения относно пропорционалността на мярката. Първо, Комисията не беше сигурна, че финансовите кооперации са заплащали справедлива цена за гаранцията. Второ, Комисията констатира, че свободата да се присъединят към схемата, заедно с липсата на контрол на жизнеспособността, заложени в предвидената от Белгия процедура за участие, предполага, че финансовите кооперации са имали стимул да се присъединят, само когато са били сигурни, че гаранцията ще бъде задействана. Това би могло да доведе до ситуации, в които бенефициерът може да използва гаранцията, като същевременно избягва, до голяма степен, да плаща за това. И накрая, Комисията също така изрази съмнение дали гаранционната схема за кооперациите не нарушава ненужно конкуренцията, като се има предвид, че акционерите на конкурентни дружества не са защитени, което улеснява достъпа до капитал за финансовите кооперации и увеличава техния общ пазарен дял на пазара на инвестиции на дребно.
3. КОМЕНТАРИ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
3.1. Коментари на ARCO
(55)
Според ARCO на 10 октомври 2008 г. белгийските органи са решили и са оповестили въвеждането на гаранционна схема за кооперациите като част от по-широк пакет (увеличаване до 100 000 EUR на гаранцията върху депозитите за спестовни влогове в кредитни институции, разширяване на гаранционната схема за животозастрахователни продукти от клас 21 и за съдружниците физически лица на финансовите кооперации). ARCO твърди, че решението от 10 октомври 2008 г. е въведено със закона от 15 октомври 2008 г. и кралския указ от 14 ноември 2008 г. за продуктите от клас 21 и със закона от 14 април 2009 г. и кралския указ от 10 октомври 2011 г. за акциите, емитирани от финансови кооперации.
(56)
ARCO твърди, че гаранционната схема за кооперациите не представлява държавна помощ, тъй като не предоставя никакво избирателно предимство на финансовите кооперации. ARCO заяви също, че Комисията е направила заключението, че гаранционната схема за продуктите от клас 21 на застрахователните дружества не съдържа никакъв елемент на държавна помощ, тъй като те са отворени за всички застрахователни дружества и следователно не са избирателни (46). В допълнение ARCO твърди, че гаранционната схема за кооперациите е отворена за всички финансови кооперации при същите условия и следователно не е избирателна.
(57)
В съответствие с мненията на белгийските органи ARCO заяви, че всички характеристики на дяловете във финансовите кооперации потвърждават, че те отговарят на същите нужди на клиентите като депозитите и се третират като такива от законодателя. ARCO подчерта, че Белгия се е опасявала от верижен ефект. Ако Белгия не беше въвела гаранционната схема за кооперациите, доверието на инвеститорите щеше да бъде подкопано и това можеше да доведе до масово изтегляне на всички спестовни продукти.
3.2. Мнение на Белгия
(58)
Белгия твърди, че гаранционната схема за кооперациите не отговаря на всички кумулативни критерии за държавна помощ, посочени в член 107, параграф 1 от Договора, и следователно не представлява държавна помощ. По-специално, Белгия заяви, че три от критериите за държавна помощ не са изпълнени. На първо място, Белгия прие позицията, че мярката представлява помощ в полза на физически лица, а не предприятия. Второ, Белгия твърди, че мярката не предоставя избирателно предимство на финансовите кооперации и, на последно място, че съответната мярка не причинява никакво нарушение на конкуренцията.
(59)
По отношение на аргумента, че помощта не облагодетелства предприятия, Белгия твърди, че обикновената схема за гарантиране на депозити за кредитните институции, включително нейното разширяване (гаранционната схема за кооперациите) е приета в съответствие с решенията на Съвета ЕКОФИН и с Директива 94/19/ЕО, изменена с Директива 97/9/ЕО.
(60)
Белгия прие позицията, че дяловете на финансовите кооперации, притежавани от физически лица, имат всички характеристики на депозити и също се придобиват като такива. Тя подчерта следните елементи:
i)
бенефициерите (физически лица) на гаранционната схема за кооперациите заслужават същата защита, както вложителите в други институции, действащи в същия сектор и подложени на същия контрол;
ii)
за целите на данъчното облагане както дивидентите, изплащани от финансовите кооперации, така и платените лихви по депозитите, са освободени от данъци до определен размер (47);
iii)
съдружниците физически лица на финансовите кооперации могат да запишат до определен максимален размер от капитала съгласно устава на финансовата кооперация;
iv)
съдружниците на финансовите кооперации могат да излязат от дружеството едва след първите шест месеца на счетоводната година, и даден съдружник, който желае да се оттегли, има право да получи печалбите на кооперативното дружество в зависимост от участието си. Според белгийската държава стойността на дяловете в една кооперация не отразява стойността на базовите активи на финансовата кооперация и дяловете във финансовите кооперации не се конкурират с инвестиционните продукти като цяло, а само с подгрупа от продукти, които вече се ползват от държавна гаранция (т.е. депозитите и застраховките живот от клас 21);
v)
дяловете на финансовите кооперации са регистрирани и тяхната прехвърляемост е ограничена от закона (48). Те не могат да се продават свободно, за да създават капиталови печалби. Съдружниците на финансовите кооперации имат право само на малки дивиденти (освободени от данъци) и на възстановяване, когато вече не са акционери;
vi)
дяловете на финансовите кооперации не може да се разглеждат като инвестиция в дяловете на котирано на борсата дружество или публична организация;
vii)
дяловете на финансовите кооперации не може да се разглеждат като рискова инвестиция, като се има предвид, че съдружниците на финансовите кооперации могат да претендират за капиталови печалби;
viii)
гаранционната схема за кооперациите защитава само дяловете на физическите лица (за разлика от институционалните съдружници).
(61)
Що се отнася до липсата на избирателно предимство, Белгия съобщи, че гаранционната схема за кооперациите обхваща само дяловете на финансовите кооперации, емитирани преди 10 октомври 2011 г. Белгия отбеляза, че след тази дата, финансовите кооперации не могат да използват гаранционната схема за кооперациите, за да навлязат на даден пазар. Тя също така уточни, че ARCO не е емитирал никакви нови дялове от септември 2008 г.
(62)
Белгия също така отрече, че гаранционната схема за кооперациите е помогнала на финансовите кооперации да запазят съществуващия си капитал. В подкрепа на тази теза Белгия заяви, че прессъобщението от 10 октомври 2008 г. е било само предложение за стратегическа инициатива, което споменава между другото финансовите кооперации. Според Белгия прессъобщението от 10 октомври 2008 г. не представлява подробно споразумение, публикувано в координация с едновременните съобщения за медиите на финансовите кооперации. В този смисъл Белгия направи разграничение между своето съобщение и тези на органите на Обединеното кралство и на Lloyds по делото Lloyds (49), на които Комисията се позовава в решението за откриване на процедурата. Белгия заключи, че прессъобщението от 10 октомври 2008 г. не е мярка, способна да предостави на финансовите кооперации избирателно предимство. Що се отнася до следващото прессъобщение от 21 януари 2009 г., Белгия заяви, че е било нормално ARCO незабавно да публикува на своя уебсайт това прессъобщение на органите, тъй като всички финансови кооперации (сред които и ARCO) са следили отблизо този случай.
(63)
Белгия настоя Комисията да използва същия подход като при делото Ethias и Комисията да заключи, че гаранционната схема за кооперациите не е избирателна. Белгия също изтъкна, че специалният статут на истинските кооперациите вече е признат от Съда в решението му по дело Paint Graphos (50). Тя се позова по-специално на параграф (61) от това решение, от което е видно, че предвид специфичните им характеристики тези кооперации по принцип не могат да се разглеждат като намиращи се в сходно фактическо и правно положение с това на търговските дружества.
(64)
Белгия също така предостави информация за броя на акционерите на ARCO, които са напуснали предприятието от началото на кризата. През финансовите години, довели до процедурата на доброволна ликвидация, броят на съдружниците на ARCO, които са поискали изплащане на своя капитал, е 9 764 през 2007/2008 г., 21 150 през 2008/2009 г. и 23 762 през 2010/2011 г.
(65)
По отношение на нарушаващото въздействие на мярката Белгия твърди, че Комисията е трябвало да обясни в разумна степен кои са финансовите продукти, които са се конкурирали с дяловете на финансовите кооперации, въпреки че Белгия призна, че в рамките на процедура относно държавна помощ Комисията не е длъжна да даде подробно определение на пазара. По същество Белгия твърди, че съдружниците физически лица на финансови кооперации са се ползвали от същото ниво на защита като това, осигурено на инвеститорите във всички подобни депозитни/спестовни продукти.
(66)
Белгия обясни също, че гаранционната схема за кооперациите има същата цел като Директива 94/19/ЕО, а именно защита на депозитите на частните вложители, поддържане на доверието на вложителите и подобряване на стабилността на финансовите пазари. Белгия счита, че схемите за гарантиране на депозитите на други държави членки също понякога обхващат неконвенционални депозитни продукти, и изтъква, че Комисията е трябвало да вземе това предвид (51).
(67)
Белгия подчерта също, че ако Комисията стигне до заключение, че гаранционната схема за кооперациите представляват държавна помощ, помощта следва да се счита за съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 107, параграф 3, буква б) от Договора. Тя направено заключението, че не е необходимо да се установява дали ARCO е финансова институция по смисъла на Съобщението относно банковия сектор от 2008 г. Според Белгия ключовият въпрос, който Комисията следва да разгледа, е дали гаранционната схема за кооперациите е подходяща и необходима за предотвратяване на сериозни затруднения в икономиката.
(68)
Белгия защити становището, че мярката е необходима, ефектите от нея са ограничени до необходимия минимум и съществуват механизми за споделяне на тежестта.
(69)
На първо място, Белгия твърди, че гаранционната схема за кооперациите е подходяща и необходима, за да се вдъхне увереност на вложителите в Белгия.
(70)
Белгия призна, че е теоретично възможно институциите, които имат защитени депозити в своя счетоводен баланс, да извлекат непряко предимство от съществуването на такива схеми за защита, тъй като те помагат за избягване на банковата паника. Тя обаче поясни, че схемите за гарантиране на депозитите са необходими с цел избягване на банкова паника и нарушаване на функционирането на финансовите пазари. Белгия също така твърди, че гаранционната схема за кооперациите е била необходима, за да се избегне спад на общественото доверие в белгийската финансова система. Фактът, че дяловете в кооперациите проявяват основните характеристики на спестовните продукти и че повече от половината от капитала на кооперациите се инвестира в банки, увеличава техните прилики с депозитите и подчертава тяхното значение за белгийската банкова система. Неовладяната липса на плащания на финансовите кооперации би имала лавинообразен ефект върху всички финансови институции и върху белгийската икономика. Ако за дяловете във финансовите кооперации не се прилага същото равнище на защита като тази за традиционните депозити, това би довело до същия риск както ако защитата не се прилага по отношение на депозитите. Това би имало значително въздействие и върху общественото доверие във всички депозитни продукти в Белгия и бе довело до системен риск. В подкрепа на доводите си Белгия се позовава на факта, че броят на съдружниците (физически лица) на финансовите кооперации е висок спрямо общия брой на населението на Белгия (52).
(71)
Белгия също така оспори терминологията, използвана от Комисията в нейното решение за откриване на процедурата, по-специално понятията „capital instruments“ (капиталови инструменти) и „risk capital“ (рисков капитал), използвани в съображение 62 и в бележка под линия 35.
(72)
С цел да докаже необходимостта на гаранционната схема за кооперациите, Белгия препрати писма до Комисията от Съвета за финансова стабилност и от управителя на BNB, адресирани до тогавашния министър на финансите, съответно от 29 октомври 2008 г. (53) и 7 октомври 2011 г. (54).
(73)
Относно съвместимостта на мярката с правилата за държавна помощ Белгия първо се позовава на решението на Комисията относно Ethias. Според нея Комисията е разрешила мерките в полза на Ethias, а именно разширяването на схемата за гарантиране на депозитите до продуктите от „клас 21“, като ги е счела за подходящи и необходими, за да се избегнат сериозни затруднения в белгийската икономика.
(74)
На второ място, Белгия потвърди своето становище, че мярката е пропорционална. Финансовите кооперации споделят тежестта, особено чрез вноските си към специалния фонд за защита. Белгия счита, че равнището на възнаграждението за гаранцията е разумно и подобно на вноските в гаранционните режими на други защитени институции. Белгия оспорва факта, че незадължителният характер на гаранционната схема за кооперациите може да направи мярката непропорционална.
(75)
Белгия заяви, че ако Комисията все пак стигне до заключението, че мярката представлява държавна помощ, тя следва да я разглежда като помощ за ликвидация, съвместима с правилата за държавната помощ. Белгия напомни, че в кралския указ от 7 ноември 2011 г. ясно се посочва, че в случай на ликвидация на кооперация специалният фонд за защита е задължен да се намеси и да компенсира само след представяне на окончателното нареждане за ликвидация, одобрено от общото събрание на засегнатите дружества.
(76)
Белгия също така изрази становището, че поради факта, че физическите лица не са предприятия, разпореждането за преустановяване на Комисията не обхваща плащанията към тях след ликвидацията на ARCO.
(77)
Освен това Белгия представи допълнителни мнения в писмо до Комисията от 18 март 2014 г. след определения срок.
(78)
Белгия счита, че Комисията не може да забрани изпълнението на гаранциите, предоставени на съдружниците, които са физически лица. Тя не може да изисква от държавата да преустанови плащанията по гаранционната схема за кооперациите или да си възстанови плащанията по тази схема, направени в полза на съдружниците, които са физически лица.
(79)
Съдружниците физически лица не са предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора и изпълнението на гаранцията в полза на съдружниците физически лица не би оказало въздействие върху ARCO или върху перспективите на белгийската държава за възстановяване на помощта, от която са се възползвали тези предприятия.
4. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
4.1. Бенефициери на мярката
(80)
Най-напред, като предварителна забележка, Комисията припомня, че в съображение (18) от решението за откриване на процедурата тя е заявила, че гаранционната схема за кооперациите е била от полза за финансовите кооперации. При все това един цялостен преглед на хронологията и характеристиките на мярката показва, че ARCO е единственият действителен бенефициер на мярката, както е описано в настоящия раздел.
(81)
В настоящия случай Комисията отбелязва, че има голяма разлика между ARCO и другите финансови кооперации, потенциално допустими в гаранционната схема за кооперациите.
(82)
От описанието на фактите (55) се вижда, че гаранционната схема за кооперациите от самото начало е специално насочена към ARCO, което е имало затруднения поради своите инвестиции в Dexia. ARCO в крайна сметка е била единствената финансова кооперация, която е поискала да участва в мярката.
(83)
Що се отнася до другите финансови кооперации, Комисията отбелязва, че членството в гаранционната схема за кооперациите не е задължително, че Съветът на министрите е можел да реши дали да допусне дадена кооперация в гаранционната схема за кооперациите и евентуално при какви условия, както и че никоя от другите финансови кооперации не е поискала да членува в схемата, а някои активно са се дистанцирали. Комисията констатира още, че никоя друга финансова кооперация не е имала проблеми, свързани с нейните инвестиции в същия размер като тези, с които се е сблъскало ARCO в случая Dexia.
(84)
Следователно Комисията стига до заключението, че единственият действителен бенефициер на гаранционната схема за кооперациите, осъществяващ стопанска дейност, е ARCO.
4.2. Обявяването и привеждането в действие на мярката представляват едно и също действие
(85)
Комисията отбелязва, че мярката е била решена и обявена от правителството на 10 октомври 2008 г. (56) Ясно е, че белгийското правителство е взело решение да предостави на ARCO гаранционна схема за кооперациите по времето, когато се е подготвяла мярката в полза на Dexia през 2008 г. (57). Друго прессъобщение от 21 януари 2009 г. дава повече подробности относно мярката. Едва след това е започнало законовото транспониране на ангажимента на правителството.
(86)
Комисията отбелязва, че използваната формулировка и думи („реши“, „задължението“) в съобщенията за пресата от 10 октомври 2008 г. и от 21 януари 2009 г. недвусмислено означават поет ангажимент и позволяват с основание да се мисли, че мярката ще бъде приведена в действие.
(87)
Съобщения за медиите бяха изпратени и чрез официалните канали: прессъобщението от 10 октомври 2008 г. беше изпратено от министерството на финансите, а това от 10 януари 2009 г. беше изпратено от името на министър-председателя и министъра на финансите. Повтарящият се характер на тези съобщения за пресата засили тяхното основно послание.
(88)
Комисията отбелязва, че още в момента на прессъобщението от 10 октомври 2008 г. е било ясно, че гаранционната схема за кооперациите представлява разширяване на схемата за гарантиране на депозитите. Прессъобщението от 21 януари 2009 г. съдържа повече подробности от техническо естество. Веднага след неговото публикуване ARCO го помести на своя уебсайт с ясната цел да вдъхне доверие у своите съдружници физически лица. Освен това Комисията установи съгласуваността на мярката с течение на времето, тъй като тя не се променя чувствително между първоначалното обявяване на 10 октомври 2008 г. и влизането в сила на окончателния указ.
(89)
В решението си от 19 март 2013 г. по съединени дела C-399/10 P и C-401/10 P (58) Съдът на Европейския съюз постанови, че обявяването на една мярка и нейното ефективно прилагане биха могли да се разглеждат като една-единствена намеса, ако това е доказано от тяхната хронология и тяхната цел, както и от състоянието на предприятието по време на тази намеса. По същия начин за настоящата мярка Белгия реши и обяви на 10 октомври 2008 г. мярка, която бе изпълнена по-късно, със същата цел и по отношение на първоначалния бенефициер. Освен това в собствените си решения Комисията приема обявяването и изпълнението за една-единствена мярка и счита, че мярката създава предимство още от датата на обявяването (59). Накрая, действащият белгийски министър на финансите през май 2014 г. квалифицира разглежданата мярка като ангажимент, поет през 2008 г. (60).
(90)
На базата на информацията, посочена в съображения 85 - 89, Комисията заключава, че обявяването и прилагането на гаранционната схема за кооперациите следва да се разглеждат като една и съща мярка.
4.3. Наличие на помощ
(91)
Както е посочено в член 107, параграф 1 от Договора, „[о]свен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(92)
Както Белгия, така и ARCO твърдят, че Комисията следва да проучи дали ARCO е получило държавна помощ, като се базира на друго свое решение, а именно решението относно Ethias (61). Въпреки това понятието за държавна помощ е обективна концепция, определена в Договора. За да бъде разглеждана като държавна помощ, дадена мярка трябва да изпълнява следните четири (кумулативни) критерия: тя трябва i) да бъде предоставена от държавата или чрез държавни ресурси; ii) да предоставя избирателно предимство на получателя; iii) да нарушава (потенциално) конкуренцията; и iv) да засяга търговията между държавите членки.
(93)
От Комисията се изисква да оцени мярката в светлината на четирите критерия (вж. съображения 94 - 110).
Държавни ресурси
(94)
Комисията трябва да оцени дали гаранционната схема за кооперациите е финансирана чрез държавни ресурси и може да се припише на държавата.
(95)
Съгласно постоянната съдебна практика (62) всички финансови средства, с които публичните органи могат действително да подпомагат предприятия, независимо от това дали въпросните средства са постоянни активи на държавата, попадат в обхвата на член 107, параграф 1 от Договора, при условие че те остават непрекъснато под публичен контрол и следователно са на разположение на компетентните национални органи.
(96)
В частност съществува държавна помощ, ако средствата произхождат от вноски, наложени от държавното законодателство, и се управляват и разпределят в съответствие с това законодателство, дори когато те са управлявани от недържавна институция. Статут на съответния субект или дружество, което предоставя въпросната помощ, не се смята за определящ елемент за прилагането на правилата за държавните помощи.
(97)
По отношение на организацията на гаранционната схема за кооперациите, Комисията отбелязва, че белгийското законодателство определя размера вноските на участниците и как тези средства ще бъдат използвани. Следователно вноските, които захранват специалния фонд за защита, се считат за ресурси на държавата, дори и да произхождат от частни източници.
(98)
Освен това при необходимост Касата за депозити и консигнации, която е публичноправен субект, плаща предварително необходимите средства, за да финансира плащанията, които специалният фонд за защита трябва да извърши. Във всеки случай, този аспект на гаранционната схема за кооперациите представлява достатъчно конкретен икономически риск за обременяване на бюджета на държавата членка, за да може да се заключи, че се използват държавни ресурси по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора (63).
(99)
Що се отнася до това дали мярката може да се припише на Белгия, става ясно, че гаранционната схема за кооперациите не може да се счита за транспониране на Директива 94/19/ЕО. Директивата изисква от държавите членки да въведат схема за гарантиране на депозитите в кредитните институции и член 2 гласи изрично, че всички инструменти, които биха могли да попаднат в рамките на определението за собствен капитал на кредитните институции, са изключени от възстановяване чрез схемите за гарантиране на депозитите. Ако дадена държава членка реши да създаде други схеми за възстановяване за гарантиране на други финансови продукти, такова решение не произтича от правото на Съюза, а представлява инициатива на самата държава членка (64). Комисията също така отбелязва, че Белгия се позовава на гаранционната схема за обезщетяване на инвеститорите, но това сравнение не е подходящо, тъй като тези схеми не са предназначени за покриване на инвестиционния риск. Както вече бе обяснено в съображение 21, схемите за обезщетяване на инвеститорите са предназначени за случаи, при които едно инвестиционно дружество не е в състояние да върне активите, принадлежащи на инвеститора, например в резултат на измами или проблеми в системите на дружеството.
Избирателно предимство
(100)
Комисията заключава, че гаранционната схема за кооперациите е създала предимство за ARCO. Съдът е приел, че предприятията могат да получат предимство под формата на увеличен достъп до капитал, когато дадена мярка, предприета от държава членка в полза на инвеститорите, засилва тяхното желание да инвестират парите си в даден набор от целеви инвестиции (65). В конкретния случай мярката помага на субектите от групата ARCO да запазят съществуващия си капитал, като убеждават съществуващите съдружници на кооперацията да не се оттеглят от нея (66), което представлява предимство, особено важно с оглед на нервността на пазара непосредствено след фалита на „Леман Брадърс“. На 21 януари 2009 г. ARCO публикува прессъобщението на белгийското правителство на своя уебсайт, за да убеди своите партньори, което ясно показва, че възможността да засили доверието на инвеститорите е било важно предимство за ARCO. В това отношение Комисията отбелязва, че в проспекта на ARCOPAR, публикуван през лятото на 2008 г. (67), се споменава също и за риска, поет от съдружниците физически лица, напускащи финансовата кооперация (68) (69).
(101)
Мярката е определено избирателна. Първо, тя се прилага само за акционерите на една финансова кооперация, а не за притежателите на инвестиционни продукти, издадени от конкурентни предприятия. Финансовите участници, които предлагат средства на пазар на защитни облигации или на паричния пазар или общи средства за гарантиран капитал, следователно не са могли да предложат на своите клиенти подобна гаранция. Белгия посочва, че дяловете, притежавани от частни лица във финансовите кооперации, по същество са аналогични на депозити (70). Няколко елемента, представени от Белгия, се отнасят обаче за кооперациите като цяло, а не за финансовите кооперации. Освен това описанието на дяловете във финансовите кооперации, предоставено от Белгия, не съдържа каквото и да било позоваване на подходяща информация, като например рисковете, свързани с инвестициите в тези инструменти (71) - рискове, които не съществуват при депозитите.
(102)
Избирателният характер на мярката проличава и когато се сравнява третирането на финансовите кооперации с третиране на други оторизирани нефинансови кооперации. Белгия се основава на решението по дело Paint Graphos, за да се застъпи за специалното третиране, с което се ползват съдружниците физически лица на финансовите кооперации. Решението по дело Paint Graphos представлява преюдициално решение във връзка с преюдициално запитване, изпратено от италиански съдия, който пита дали данъчните предимства за кооперативните дружества на производители и работници биха могли да представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. В решението си Съдът постанови, че данъчното предимство трябва да се оценява с оглед на четирите кумулативни критерия за държавна помощ, и даде по-подробни указания относно това как да се прецени дали такова данъчно предимство представлява избирателно предимство (72). Съдът потвърди, че е необходимо да се провери i) дали такова данъчно предимство може да се обоснове с присъщите особености на разглежданата данъчна система (73); ii) дали съществуват подходящи процедури за контрол и мониторинг (74) и iii) дали данъчното предимство е пропорционално и не надхвърлят пределите на необходимото (75).
(103)
Комисията смята, че аргументацията на Белгия не може да бъде приета, тъй като естеството на предимството, предоставено от мярката, е качествено различно от това, което е било разгледано от Съда по делото Paint Graphos. Мярката, приведена в действие от Белгия, включва предоставянето на предимство, а не данъчно облекчение или освобождаване от плащане на такса. Следователно 3-степенният анализ, приет от Съда, за да се прецени дали дадено данъчно предимство или освобождаване от такса е избирателно, не може да се приложи по отношение на тази мярка.
(104)
Във всеки случай, дори ако решението Paint Graphos беше приложимо за въпросната мярка, нейните специфични елементи са такива, че характерът ѝ пак щеше да бъде определен като избирателен.
(105)
Първо, Комисията отбелязва, че делото Paint Graphos се отнася за всички кооперации на производители и работници, а не за един сравнително малък подсектор като този на финансовите кооперации. Ако, както се твърди от Белгия, беше подходящо да се предостави специално третиране на „истинските“ кооперации, това специално третиране трябваше да се прилага за всички оторизирани кооперации. Следователно фактът, че мярката е ограничена до финансовите кооперации, сам по себе си е достатъчно, за да се установи избирателният ѝ характер.
(106)
Второ, Комисията отбелязва, че според Белгия финансовите кооперации изглежда са заслужавали допълнителни предимства още от 10 октомври 2008 г. Комисията отбелязва, че преди тази дата съществуващите оторизирани кооперации са получили по-благоприятно третиране, произтичащо от техния особен статут, под формата на освобождаване от данък (76). В настоящото решение Комисията не взема отношение по въпроса дали данъчното предимство е пропорционално или не, но счита, че нищо не оправдава внезапното въвеждане на 10 октомври 2008 г. на допълнително обезщетение или защита в полза на предприятия, които имат статут на финансови кооперации.
(107)
Накрая, дори ако Комисията извърши анализа, основаващ се на решението по дело Paint Graphos, както настоява Белгия, тя счита, че не са налице основания за предоставяне на 100 % гаранция на съдружниците физически лица на ARCO (а именно част i) от анализа на решението Paint Graphos), чиито членове са дружества с ограничена отговорност. Като се има предвид естеството на тези дружества, както е установено от белгийските общи правила на дружественото право, съдружниците физически лица на ARCO е трябвало да бъдат наясно, че в случай на ликвидация биха изгубили целия си капитал (77). Освен това защита на 100 % от капитала, записан от съдружниците физически лица на финансовите кооперации, не е пропорционална мярка (част iii) от анализа на решението Paint Graphos), тъй като това би било равнозначно на защита срещу всички рискове, като по този начин се създава необосновано предимство за предприятията, в които тези лица са съдружници (78).
Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(108)
Гаранционната схема за кооперациите предоставя на финансовите кооперации предимство, което не се предоставя на операторите, предлагащи инвестиционни продукти на дребно, нито на другите оторизирани нефинансови кооперации. Благодарение на мярката ARCO успя да запази пазарния си дял за по-дълъг период от време. ARCO не пострада от изтичане на капитал, с изключение на по-късна дата и на по-ниско равнище, отколкото при отсъствието на мярката. Следователно другите участници, които е трябвало да се конкурират само въз основа на своите качества и не са можели да разчитат на гаранционната схема за кооперациите, не са се възползвали от капиталите, които биха били на разположение за инвестиции. Следователно гаранционната схема за кооперациите нарушава конкуренцията (79).
(109)
Когато държава членка предоставя помощ на дадено предприятие, дейността на националния ѝ пазар може да се запази или да се развие, така че в резултат на това шансовете на предприятията, установени в други държави членки, да навлязат на пазара (в по-голяма степен), са намалени (80). С оглед на големия брой международни доставчици на инвестиционни продукти на белгийския пазар, мярката без никакво съмнение оказва въздействие върху търговията в рамките на Съюза.
Заключение
(110)
Въз основа на анализа, направен в съображения 91 - 109, Комисията заключава, че гаранционната схема за кооперациите включва държавни ресурси и представлява избирателно предимство за ARCO, нарушава конкуренцията и засяга търговията в Съюза; Поради това тя отговаря на всички критерии, за да се счита за държавна помощ. Всички тези елементи са били налице най-късно в момента на приемане на кралският указ от 10 октомври 2011 г., но предимството, създадено от мярката, е съществувало още след обявяването на мярката на 10 октомври 2008 г. Общият размер на предимството следва да се вземе предвид, когато се оценява съвместимостта на помощта и, ако е необходимо, за нейното възстановяване им от бенефициерите.
4.4. Съвместимост на помощта
(111)
След като установи, че гаранционната схема за кооперациите е държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, Комисията трябва да оцени дали тази помощ може да се счита за съвместима с вътрешния пазар.
(112)
Член 107, параграф 1 от Договора гласи, че всяка помощ, предоставена от държава членка, е несъвместима с вътрешния пазар и поради това е забранена, освен ако не е предвидено друго в Договора. След това в параграфи 2 и 3 се определят две категории помощи за съвместими с вътрешния пазар.
(113)
В член 107, параграф 2 се изброяват категориите държавна помощ, които автоматично отговарят на критериите за дерогация от принципа на забрана; гаранционната схема за кооперациите не попада в нито една от тези категории.
(114)
В член 107, параграф 3 от Договора след това се изброяват някои категории помощи, които могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар. На теория могат да се приложат букви б) или в).
(115)
Що се отнася до член 107, параграф 3, буква в) от Договора, Комисията обясни в насоките как възнамерява да приложи предвиденото в тази разпоредба изключение за някои категории помощ. Комисията отбелязва обаче, че мярката не попада в никоя от категориите помощи, обхванати от насоките. Освен това нито Белгия, нито ARCO са посочили някаква цел от общ интерес, която би позволила да се позоват на тази разпоредба. Следователно Комисията следва да проучи евентуалната съвместимост на мярката само въз основа на член 107, параграф 3, буква б) от Договора.
(116)
Що се отнася до член 107, параграф 3, буква б) от Договора, Комисията отбелязва, че Белгия твърди, че ако Комисията реши, че гаранционната схема за кооперациите представлява държавна помощ, мярката трябва да се преценява с оглед на тази разпоредба, която дава възможност да се обяви помощта за съвместима с вътрешния пазар, ако тя е необходима за преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава членка.
(117)
Въпреки това член 107, параграф 3, буква б) от Договора изисква ограничително тълкуване на това какво може да се смята за сериозно затруднение в икономиката на държава членка. Въпросните затруднения трябва да засягат цялата икономика на съответната държава членка, а не само един от регионите ѝ или части от територията ѝ (81).
(118)
Когато финансовата криза достигна първата си връхна точка през есента на 2008 г., Комисията реши в Съобщението относно банковия сектор от 2008 г., че член 107, параграф 3, буква б) от Договора може да се използва, за да се направи оценка на мерките, въведени за справяне с трудностите на финансовите институции (82).
(119)
Извън финансовия сектор Комисията е разработила също, въз основа на член 107, параграф 3, буква б) от Договора, Временната общностна рамка за мерките за държавна помощ за подпомагане на достъпа до финансиране при настоящата финансова и икономическа криза (83). Тази рамка обаче не се прилага за въпросната мярка. Тя е насочена към реалната икономика, като позволява на държавите членки да предприемат адекватни мерки за подобряване на достъпа до финансиране на предприятията, желаещи да инвестират по време на финансовата криза в момент, когато банковото финансиране беше намалено. Проблемите на ARCO не са свързани с липсата на финансиране чрез банковия сектор, а с активи (акциите на Dexia), чиято стойност е трябвало да бъде намалена. Освен това гаранционната схема за кооперациите, която гарантира 100 % от инструмент, който фигурира като пасив, не попада в нито една от категориите помощи, посочени в в точка 4.3 от рамката.
(120)
Финансовите кооперации не са финансови институции за целите на Съобщението относно банковия сектор от 2008 г. (84) и следователно помощта трябва да бъде оценена пряко по силата на Договора. За да отговаря на общите критерии за съвместимост по член 107, параграф 3 от Договора, дадена мярка трябва да отговаря на следните условия (85):
а) Целесъобразност на помощта : помощта трябва да бъде добре насочена, така че целта за преодоляване на сериозни затруднения в икономиката да бъде ефективно постигната, което не е така, ако въпросната мярка не е уместна за преодоляване на ситуацията.
б) Необходимост : по своя размер и форма мярката трябва да бъде необходима за постигане на целта. Нейният размер също трябва да бъде ограничен до необходимия минимум за постигане на целта и формата ѝ трябва да бъде най-подходящата за преодоляване на затрудненията.
в) Пропорционалност : положителното въздействие от мярката трябва адекватно да компенсира нарушенията на конкуренцията, така че те да бъдат ограничени до минимума, необходим за постигане на целите на мярката.
(121)
Що се отнася до целесъобразността на мярката, Комисията отбелязва, че въздействието от финансовите кооперации за цялата икономика е коренно различно от това на традиционните банки, които са изложени на риск от масово изтегляне на вложенията. Ако всички вложители решат да изтеглят парите си едновременно, банката ще бъде задължена да прехвърли всички свои ликвидни активи в кратък срок (чрез извършването на „спешни продажби“), което ще има сериозни последствия върху кредитирането на реалната икономика и би могло да създаде низходяща спирала на цените на активите. От друга страна, финансовите кооперации не кредитират реалната икономика. Те имат също правото да ограничат по закон оттеглянето на съдружниците (86), така че по принцип е възможно да се избегне неорганизираното прехвърлянето на активи. Последният елемент изтъква значителната разлика между депозитите и дружествените дялове във връзка с тяхното въздействие върху системата.
(122)
Също така е ясно, че от юридическа гледна точка съдружниците на финансовите кооперации са акционери на „дружество с ограничена отговорност“. Поради този статут съдружниците физически лица на финансовите кооперации са правно изложени на възможността да загубят цялата или част от своята инвестиция. В това отношение Комисията също отбелязва факта, че управителят на BNB не е потвърдил, че дяловете на финансовите кооперации са сравними със спестовни депозити в кредитни институции (87).
(123)
Комисията отбелязва също така, че позицията на съдружниците физически лица на финансовите кооперации в „каскадната структура“ (88) в случай на ликвидация или обявяване в несъстоятелност на тези предприятия е твърде различна от позицията на собствениците на спестовни депозити в една кредитна институция. Кредитните институции са регулирани образувания, за които регулаторният орган следи за наличността на определен размер на капитала. Този капитал поема първия удар в случай на ликвидация или обявяване в несъстоятелност. От друга страна съдружниците на финансови кооперации не се ползват от никаква защита от този вид. В случай на ликвидация или несъстоятелност те са първите засегнати.
(124)
Въз основа на аргументите, изложени в съображения 121 - 123, Комисията заключава, че гаранционната схема за кооперациите защитава само финансовите кооперации и техните съдружници физически лица от последствията от миналите им инвестиции. Тя обаче не представлява подходяща мярка, за да се избегнат сериозни затруднения в белгийската икономика.
(125)
Що се отнася до необходимостта на мярката, Комисията припомня, че Белгия вече е предприела важни мерки за предотвратяване на затрудненията в белгийската икономика. Тя вече е въвела допълнителни мерки за стабилизиране на финансовата система, и в частност на банките и другите финансови институции, в които инвестират финансовите кооперации. Белгийската схема за гарантиране на депозитите е защитавала депозитите до 100 000 EUR и Белгия е помогнала Fortis, KBC, Dexia и Ethias чрез рекапитализации, парични инжекции, мерки за оздравяване на обезценени активи и ad hoc мерки. Комисията заключава, че не е било необходимо да се защитават определени съдружници физически лица в случая на финансовите кооперации, които в крайна сметка са дружества с ограничена отговорност.
(126)
По отношение на писмото от управителя на BNB, споменато от Белгия, Комисията отбелязва, че то датира от октомври 2011 г., т.е. доста след 10 октомври 2008 г. - датата, на която мярката е обявена, и в него не се посочва, че мярката е необходима, за да се избегне сериозно затруднение в белгийската икономика, а само че то би ограничило (89) отрицателните последици от (системната) криза. Що се отнася до писмото от Комитета за финансова стабилност, Комисията отбелязва, че в него само се споменава за увеличаването на покритието на схемата за гарантиране на депозитите, както и въвеждането на схемата за гарантиране на застрахователните продукти от „клас 21“.
(127)
Що се отнася до пропорционалността на мярката, Комисията отбелязва, че по начина, по който е замислена, мярката не защитава достатъчно срещу неблагоприятния подбор (90). Доброволният характер на гаранционната схема за кооперациите, съчетан с очевидната липса на тест за жизнеспособност, създава стимул за използване на процедурата, щом стане ясно, че гаранцията ще бъде изпълнена. При такъв сценарий бенефициерът може да използва гаранцията, като избягва до голяма степен изплащането на премии за гаранцията до последния момент преди ликвидацията.
(128)
Комисията също така счита, че гаранционната схема за кооперациите да наруша ненужно нормалното функциониране на пазара. Мярката е дала възможност на ARCO да защити своята позиция на пазара за финансови продукти на дребно, което е имало или е можело да има отрицателно въздействие върху пазарния дял и рентабилността на конкурентите на ARCO, които не са могли да се ползват от гаранционната схема за кооперациите.
(129)
В заключение, мярката не може да се счита за съвместима с вътрешния пазар, тъй като тя не е нито целесъобразна, нито необходима, нито пропорционална за целите на прилагането на член 107, параграф 3, буква б) от Договора и не попада в обхвата на никоя друга разпоредба относно съвместимостта на държавни помощи с вътрешния пазар.
4.5. Изчисляване на помощта
(130)
За изчисляването на ползата, която следва да бъде възстановена от ARCO, Комисията взема предвид следните параметри и факти (91):
-
максималният размер на изходящите капитали, определен в устава на ARCO, който представлява 10 % от общия капитал или 10 % от съдружниците (92),
-
фактът, че само съдружниците физически лица са обхванати от гаранционната схема за кооперациите,
-
своеобразието на гаранционната схема за кооперациите, която, от една страна, е незадължителна, предоставяйки на финансовите кооперации свобода да участват или не, и, от друга страна, е отворена към финансовите кооперации с висока степен на риск от несъстоятелност или ликвидация (в случая скоро след като кооперациите са били допуснати до схемата, общите събрания на ARCOFIN, ARCOPAR и ARCOPLUS са одобрили на 8 декември 2011 г. предложението на своя административен съвет да пристъпят към доброволна ликвидация на дружествата),
-
фактът, че много преди ARCO да започне доброволна ликвидация, то вече е било в критично финансово положение, защото - както е посочено в съображения 38, 44 и 82 - е направило значителни инвестиции в акции на Dexia, банка, която през есента на 2008 г. трябваше да бъде спасена от фалит от белгийските, френските и люксембургските власти, вследствие на което всеки значителен спад в стойността на акциите на Dexia продължи да вреди на финансовото състояние на ARCO, по-специално защото ARCO беше финансирало участието си в оздравяването на Dexia чрез поемане на част от нейния дълг,
-
и фактът, че през 2011 г. ARCO е платило премията за участие („входната такса“) и годишната гаранционна премия.
(131)
Ползата, получена от ARCO, е защита срещу изтичане на капитали, което ARCO иначе не би било в състояние да спре единствено чрез прилагане на разпоредбите на своя устав, след достигане на тавана от 10 % (93) от неговия капитал или 10 % от неговите съдружници. Изтичане или оттегляне от такава величина можеше да настъпи веднага щом ARCO се беше озовало в положение на свръхзадлъжнялост или беше участвало в производство по несъстоятелност или ликвидация - или обективно, или по-субективно, както в някои други случаи на масово теглене на депозити (94) - веднага щом неговите съдружници преценят, че дружеството вече не е сигурна инвестиция, например поради високата си експозиция към финансовото положение и пазарната стойност на Dexia.
(132)
Комисията използва предпазлив подход (95), за да се изчисли ползата, която е получило ARCO, като взе предвид потенциалните изходящи потоци на капитал само за една година, а не за няколко периода. По този начин резултатът от изчислението следва да отразява минималния ефект на гаранционната схема за кооперациите, въпреки че в действителност гаранцията също е помогнала на ARCO да избегне няколко пъти изходящи потоци или оттегляне на съдружници до тавана на разрешения максимум. Уставът на ARCO позволява на кооперацията да блокира изходящите капиталови потоци след изтеглянето на 10 % от капитала или след отказването на 10 % от съдружниците. За целите на изчисляването на размера на помощта Комисията предполага, че ARCO би избрало най-ефективния вариант, а именно този, които би му помогнал да запази най-високото равнище на капитал. За варианта, свързан с оттеглянето на съдружници, Комисията ще се базира на най-ниския брой съдружници физически лица през периода, през който е било създадено предимство (от 10 октомври 2008 г.), което представлява консервативна хипотеза, и ще припише на тези съдружници средния дял от капитала през съответната година. За варианта, свързан с изтичането на капитали, Комисията също ще се базира на годината, през която капиталът е най-нисък.
(133)
Комисията също така взема предвид факта, че предимството, предоставено от мярката, е било частично намалено, защото ARCO, състоящо се от три юридически лица, ARCOPAR, ARCOFIN и ARCOPLUS, е трябвало да плати еднократна премия за участие и гаранционна премия за една година, макар и плащанията да са били направени едва през есента на 2011 г., непосредствено преди ARCO да излезе в доброволна ликвидация.
(134)
Предимството, получено от мярката, е по-малката от двете суми, произтичащи от следните две изчисления: а) 10 % от капитала за годината, през която той е бил най-нисък, в рамките на периода между 10 октомври 2008 г. и 8 декември 2011 г., минус общата сума на вече платените премии; и б) 10 % от най-ниския брой съдружници в периода между 10 октомври 2008 г. и 8 декември 2011 г., умножено по средния дял на капитала, държан от всеки съдружник през същата година, минус общата сума на вече платените премии.
(135)
В абсолютно изражение вероятността инвеститорите да изтеглят своя капитал се увеличава с времето, което прави по-трудно изчисляването на лихвите, които трябва да бъдат платени за полученото предимство. С цел да се гарантира премахването на цялото предимство, получено от ARCO, като същевременно се позволи на държавата членка да разполага с оперативен метод за изчисляване на лихвения процент, приложим за възстановяването (96), Комисията счита, че пълният размер на предимството е бил изцяло на разположение поне от 8 декември 2011 г., и настоява сумите, които подлежат на възстановяване, да носят лихва за периода от 8 декември 2011 г. до тяхното пълно възстановяване.
(136)
За да може да провери изчислението на помощта, Комисията изисква от Белгия да ѝ представи списък, съдържащ броя на съдружниците, съответно на ARCOPAR, ARCOFIN и ARCOPLUS, записани в края на всяка година, в периода между 10 октомври 2008 г. и 8 декември 2011 г.
(137)
В допълнителните коментари, представени повече от година и половина след крайния срок за представяне на мнения относно решението за откриване на процедурата, белгийските органи не представиха никаква нова информация по същество. Те считат, че Комисията не може да забрани изпълнението на гаранциите, предоставени на съдружниците, които са физически лица. Тя не може да изисква от държавата да преустанови плащанията по гаранционната схема за кооперациите или да си възстанови плащанията по тази схема. направени в полза на съдружниците, които са физически лица.
(138)
В подкрепа на това мнение белгийските органи припомнят, че съдружниците физически лица не са предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, и считат, че изпълнението на гаранцията в полза на съдружниците физически лица не би оказало въздействие върху ARCO или върху перспективите на белгийската държава за възстановяване на помощта.
(139)
В отговор Комисията посочва, че сумите, които настоящото решение разпорежда да бъдат възстановени, представляват помощ в полза на ARCO.
(140)
Тя подчертава, че в приложение на член 108, параграф 2 от Договора констатацията, че помощ, предоставена от държавата, е несъвместима с вътрешния пазар, е достатъчна, за да оправдае нареждането тази помощ да бъде премахната от държавата (97). Поради това белгийските органи не могат да твърдят, че забраната на изпълнението на гаранция, определена като несъвместима помощ, е в противоречие с правото на Съюза.
(141)
Следователно те е трябвало да се съобразят с разпореждането, посочено в решението за откриване на процедурата, да спрат изпълнението на разглежданата мярка, което означава, което означава, че не е трябвало да извършват никакви плащания.
(142)
Поради това е оправдано също така Белгия да продължава да се въздържа от каквото и да е плащане по мярката за помощ.
Заключение
(143)
Комисията отбелязва, че гаранционната схема за кооперациите представлява държавна помощ в полза на ARCOPAR, ARCOFIN и ARCOPLUS, неправомерно приведена в действие от Белгия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Затова Белгия следва да отмени законодателния акт, на който се основава гаранционната схема за кооперациите (по-специално закона от 14 април 2009 г. и кралския указ от 10 октомври 2011 г.), и да събере предоставеното предимство от ARCOPAR, ARCOFIN и ARCOPLUS,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Гаранционната схема, неправомерно приведена в действие от Белгия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз в полза на финансовите кооперации на ARCO, и по-специално в полза на ARCOFIN, ARCOPLUS и ARCOPAR, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
1. Белгия е длъжна да накара бенефициерите да възстановят неправомерната помощ, посочена в член 1, чийто размер е резултатът от по-малкото от следните две изчисления:
а)
10 % от капитала за годината, през която капиталът е бил на най-ниско равнище, в периода между 10 октомври 2008 г. и 8 декември 2011 г., минус общия размер на вече платените премии; или
б)
10 % от най-ниския брой съдружници в периода между 10 октомври 2008 г. и 8 декември 2011 г., умножено по средния дял на капитала, държан от всеки съдружник през същата година, минус общата сума на вече платените премии.
2. Сумите, които подлежат на възстановяване, носят лихва за периода от 8 декември 2011 г. до тяхното пълно възстановяване.
3. Лихвеният процент се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 г. за прилагането на Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета относно определянето на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за създаване на Европейската общност (98).
4. Белгия продължава да се въздържа от извършването на всякакви плащания по мярката за помощ, посочена в член 1, считано от датата на уведомяване за настоящото решение.
Член 3
1. Белгия прекратява посочената в член 1 мярка за помощ, доколкото тя е несъвместима с вътрешния пазар.
2. Възстановяването на помощта, посочена в член 1, се извършва незабавно и ефективно.
3. Белгия е длъжна да приведе в изпълнение настоящото решение в срок от четири месеца от датата на неговото оповестяване.
Член 4
1. До два месеца след уведомяването за това решение Белгия изпраща следната информация на Комисията:
а)
подробно описание на мерките, които вече са предприети и които са планирани, за спазване на настоящото решение;
б)
документи, доказващи, че на бенефициерите е наредено да възстановят помощта.
2. Белгия е длъжна да информира Комисията за напредъка на националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 1. Тя предоставя незабавно, при поискване от страна на Комисията, информация относно вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от бенефициерите.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Кралство Белгия.
Съставено в Брюксел на 3 юли 2014 година.
DECYZJA KOMISJI
z dnia 3 lipca 2014 r.
w sprawie pomocy państwa SA.33927 (12/C) (ex 11/NN)
wdrożonej przez Belgię - Program gwarancji chroniący udziały indywidualnych członków spółdzielni finansowych
(notyfikowana jako dokument nr C(2014) 1021)
(Jedynie teksty w języku niderlandzkim i francuskim są autentyczne)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2014/686/UE)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami (1) i uwzględniając otrzymane uwagi,
a także mając na uwadze, co następuje:
1. PROCEDURA
(1)
Pismem z dnia 7 listopada 2011 r. władze belgijskie zgłosiły Komisji utworzenie programu gwarancji („program gwarancji spółdzielczych” lub „środek”) zabezpieczającego udziały indywidualnych członków w zatwierdzonych spółdzielniach, które są objęte nadzorem ostrożnościowym belgijskiego banku centralnego Banque nationale de Belgique („BNB”) lub które zainwestowały co najmniej połowę swoich aktywów w instytucję podlegającą takiemu nadzorowi („spółdzielnie finansowe”).
(2)
Pismem z dnia 6 grudnia 2011 r. Komisja poinformowała Belgię, że środek ten może stanowić pomoc państwa niezgodną z prawem (2) i wezwała Belgię do powstrzymania się od dalszych działań mających na celu wykonanie tego środka. Komisja zwróciła się do władz belgijskich o przedstawienie uwag na temat wstępnych ustaleń i otrzymała te uwagi w piśmie z dnia 22 grudnia 2011 r.
(3)
Decyzją z dnia 3 kwietnia 2012 r. („decyzja o wszczęciu postępowania”) Komisja powiadomiła Belgię o wszczęciu postępowania określonego w art. 108 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej („Traktat”) w odniesieniu do tego środka i zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 (3) nakazała Belgii zawieszenie środka do czasu podjęcia przez Komisję decyzji o jego zgodności z rynkiem wewnętrznym. Komisja wezwała Belgię do natychmiastowego zaprzestania wszelkich działań związanych z dalszym wdrażaniem programu gwarancji spółdzielczych oraz do powstrzymania się od dokonywania jakichkolwiek płatności w ramach tego środka. Decyzja Komisji o wszczęciu postępowania - w której Komisja zwróciła się również do zainteresowanych stron o przedstawienie uwag na temat środka - została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (4).
(4)
W pismach z dnia 24 kwietnia 2012 r. i 31 maja 2012 r. władze belgijskie wnioskowały o dodatkowy czas na odniesienie się do decyzji o wszczęciu postępowania, wobec czego Komisja nie wyraziła sprzeciwu. W piśmie z dnia 18 czerwca 2012 r. władze belgijskie przedstawiły swoje uwagi dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania, załączając do niego między innymi pismo od prezesa BNB do belgijskiego ministra finansów z dnia 7 października 2011 r.
(5)
W dniu 17 sierpnia 2012 r. Grupa Arco („ARCO” (5)) również przekazała swoje uwagi dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania. W dniu 29 sierpnia 2012 r. Komisja przekazała to pismo władzom belgijskim, umożliwiając tym samym temu państwu członkowskiemu odniesienie się do uwag ARCO. Jednak dnia 16 października 2012 r. władze belgijskie stwierdziły, że nie skorzystają z tej możliwości.
(6)
Na pytania uzupełniające Komisji dotyczące środka, w szczególności z dnia 17 września 2012 r. i 24 lipca 2013 r., władze belgijskie udzieliły odpowiedzi odpowiednio w dniu 5 grudnia 2012 r. i 20 września 2013 r.
2. KONTEKST FAKTYCZNY
2.1. Geneza zgłoszonego środka
(7)
Utworzenie programu gwarancji spółdzielczych było związane ze środkami ratowania przedsiębiorstw w innej sprawie dotyczącej pomocy państwa.
(8)
Dnia 30 września 2008 r. Dexia ogłosiła podwyższenie kapitału o 6,4 mld EUR subskrybowanego przez jej istniejących udziałowców (z których jednym była ARCO) oraz przez władze Belgii, Francji i Luksemburga. Przed specjalną komisją belgijskiego parlamentu badającą okoliczności podziału Dexii (zwaną dalej „komisją ds. Dexii”) belgijski minister finansów, sprawujący urząd w czasie, gdy pomoc państwa została udzielona Dexii w 2008 r., wyjaśnił, że w odpowiedzi na wnioski o interwencję na rzecz ARCO, już we wrześniu/październiku 2008 r. podjęto polityczną decyzję o wprowadzeniu programu gwarancji spółdzielczych. Wyjaśnił, że w celu osiągnięcia porozumienia w sprawie Dexii rząd musiał w tym samym czasie podjąć decyzję dotyczącą ARCO i Ethias (6). Ponadto z oświadczeń obecnego belgijskiego ministra finansów wynika jasno, że zobowiązanie podjęte w 2008 r. miało zagwarantować zgodę grupy ARCO na uczestniczenie w ratowaniu Dexii (7).
(i) Komunikaty prasowe
(9)
W dniu 10 października 2008 r. rząd belgijski ogłosił w formie komunikatu prasowego wydanego przez służby ministerstwa finansów, że podjął decyzję o:
-
podwyższeniu kwoty gwarancji istniejącego systemu gwarancji depozytów dla instytucji kredytowych z 20 000 EUR do 100 000 EUR,
-
utworzeniu podobnego programu dla innych produktów finansowych (w szczególności ubezpieczeń na życie „klasy 21” (8) i udziałów w spółdzielniach finansowych) (9).
(10)
Dnia 21 stycznia 2009 r. premier i minister finansów potwierdzili we wspólnym komunikacie prasowym zobowiązanie powzięte przez poprzedni rząd (10) dotyczące wprowadzenia programu gwarancji spółdzielczych (11). Tego samego dnia grupa ARCO opublikowała ten komunikat prasowy rządu belgijskiego na swojej stronie internetowej. Natomiast inne spółdzielnie finansowe zdystansowały się od analogii pomiędzy depozytami i udziałami w spółdzielniach finansowych, która stanowi podstawę programu gwarancji spółdzielczych (12).
(ii) Proces legislacyjny
(11)
W dniu 15 października 2008 r. belgijski parlament uchwalił ustawę (13) umożliwiającą rządowi belgijskiemu podejmowanie środków mających na celu zachowanie stabilności finansowej. W dniu 14 listopada 2008 r. (14) opublikowany został dekret królewski podwyższający pułap kwoty zabezpieczanej w ramach systemu gwarancji depozytów dla instytucji kredytowych do 100 000 EUR, który wprowadził również podobny program gwarancji dla produktów ubezpieczenia na życie „klasy 21”. W dniu 29 października 2008 r. Rada Stabilności Finansowej wydała uprzednio pozytywną opinię na temat projektu tego dekretu królewskiego (15).
(12)
W dniu 14 kwietnia 2009 r. (16) Belgia znowelizowała ustawę z dnia 15 października 2008 r., zezwalając rządowi na wprowadzenie w drodze dekretu królewskiego systemu gwarantującego wpłacony kapitał indywidualnych udziałowców w spółdzielniach finansowych. Dekretem królewskim z dnia 10 października 2011 r. (17) władze belgijskie zmieniły dekret królewski z dnia 14 listopada 2008 r. Dekret królewski z dnia 10 października 2011 r. zawiera dalsze szczegóły techniczne dotyczące programu gwarancji spółdzielczych.
(13)
W dniu 7 października 2011 r. prezes BNB wystosował pismo do ówczesnego ministra finansów zawierające opinię na temat (projektu) dekretu królewskiego z dnia 10 października 2011 r., co było etapem proceduralnym wymaganym zgodnie z ustawą w sprawie organizacji BNB (18). Prezes zaznaczył w piśmie, że rząd może legalnie przyjąć dekret królewski w sprawie programu gwarancji spółdzielczych w przypadku nagłego kryzysu na rynkach finansowych lub w przypadku poważnego zagrożenia kryzysem systemowym. Prezes stwierdził, że wydaje się, iż okoliczności te są spełnione i że program gwarancji spółdzielczych pomoże ograniczyć skutki takiego kryzysu (19). Jednocześnie jednak prezes jednoznacznie powstrzymał się od wyrażenia opinii, czy indywidualne udziały w spółdzielniach finansowych są w istocie depozytami (20). W piśmie wskazano ponadto, że środek może prowadzić do powstania problemów w zakresie spójności z przepisami dotyczącymi pomocy państwa (21) i wyrażono obawy, że nieobowiązkowy charakter programu gwarancji spółdzielczych mógłby prowadzić do pojawienia się problemów związanych z „negatywną selekcją” (22).
(14)
W dniu 13 października 2011 r. trzy podmioty spółdzielcze ARCO (ARCOFIN, ARCOPAR i ARCOPLUS) wystąpiły z wnioskiem o uczestnictwo w programie gwarancji spółdzielczych. Rząd belgijski zatwierdził ten wniosek dekretem królewskim z dnia 7 listopada 2011 r. (23). W związku z wnioskiem ARCO wniosła opłaty w łącznej kwocie 2,05 mln EUR (24).
(15)
W dniu 8 grudnia 2011 r. walne zgromadzenia ARCOFIN, ARCOPAR i ARCOPLUS zatwierdziły wnioski ich odpowiednich zarządów dotyczące przejścia w stan likwidacji.
2.2. Dyrektywa 94/19/WE w sprawie systemów gwarancji depozytów
(16)
Art. 3 dyrektywy 94/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (25) zobowiązuje każde państwo członkowskie do:
czuwania nad „utworzeniem i urzędowym uznaniem na swoim terytorium jednego lub kilku systemów gwarancji depozytów. Z wyjątkiem [niektórych] przypadków (...), instytucja kredytowa (26) dopuszczona w tym państwie członkowskim (...) może tylko wówczas przyjmować depozyty (27), jeżeli uczestniczy w jednym z tych systemów”.
(17)
W 1998 r. Belgia transponowała dyrektywę 94/19/WE do prawa krajowego i wprowadziła system gwarancji depozytów obejmujący gwarancją sumę depozytów każdego deponenta w przypadku ich niedostępności. Belgijska gwarancja depozytów została powierzona funduszowi gwarancji depozytów. Dekretem królewskim z dnia 14 listopada 2008 r. Belgia utworzyła następnie „specjalny fundusz ochrony depozytów” obejmujący późniejsze inicjatywy władz belgijskich (28).
(18)
W swojej pierwotnej formie art. 7 dyrektywy 94/19/WE przewidywał objęcie gwarancją łącznych depozytów każdego z deponentów w kwocie do 20 000 EUR. Na posiedzeniu w dniu 7 października 2008 r. Rada Ecofin uzgodniła, że poziom gwarancji depozytów przewidziany w dyrektywie 94/19/WE powinien zostać podwyższony. Zgodnie z komunikatem prasowym Rada uzgodniła, że:
„wszystkie państwa członkowskie zapewnią poszczególnym właścicielom rachunków oszczędnościowych ochronę w ramach gwarancji depozytów przez wstępny okres co najmniej jednego roku na kwotę co najmniej 50 000 EUR, uznając, że wiele państw członkowskich postanowiło podnieść kwoty minimalne do 100 000 EUR. Z zadowoleniem przyjmujemy zamiar Komisji, aby w trybie pilnym przedstawić stosowny wniosek propagujący uspójnienie systemów gwarancji depozytów” (29).
(19)
Pod względem gwarancji art. 2 dyrektywy 94/19/WE przewiduje, że systemy gwarancji depozytów nie powinny chronić instrumentów kapitałowych instytucji kredytowych (30).
(20)
Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/14/WE (31) podwyższono poziom gwarancji systemów gwarancji depozytów (początkowo do minimalnie 50 000 EUR, a następnie z zasady do minimalnie i maksymalnie 100 000 EUR do 31 grudnia 2010 r.).
(21)
Dyrektywa 97/9/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (32) przewiduje rekompensaty dla inwestorów w przypadkach, gdy przedsiębiorstwo inwestycyjne nie jest w stanie zwrócić inwestorom należących do nich środków. Takie rekompensaty są dostępne na przykład w przypadku oszustwa lub zaniedbania w przedsiębiorstwie lub w przypadku wystąpienia błędów lub problemów w systemach stosowanych przez przedsiębiorstwo. Jednak systemy rekompensat dla inwestorów nie obejmują ryzyka inwestycyjnego (na przykład gdy inwestor nabył akcje, których wartość następnie spadła).
2.3. Belgijskie ramy prawne dla spółdzielni
(22)
Belgijski kodeks spółek (33) - a w szczególności art. 350 do 436 - określa ramy prawne dla spółdzielni. Przewiduje, że spółdzielnia w swoim statucie musi wybrać, czy przyjmuje formę „spółki z ograniczoną odpowiedzialnością” (tzn. straty ponoszone przez udziałowców nie mogą wykraczać poza ich inwestycję kapitałową) czy „spółki z nieograniczoną odpowiedzialnością” (tzn. udziałowcy osobiście odpowiadają za zadłużenie spółki z tytułu zabezpieczenia społecznego i w związku z tym mogą ponosić straty przewyższające ich inwestycję kapitałową).
(23)
Belgijski kodeks spółek (w szczególności art. 362, 364, 366, 367 i 374) zezwala na pewne ograniczenia dotyczące możliwości przenoszenia udziałów w spółdzielniach. Udziały w spółdzielniach mogą być sprzedawane innym udziałowcom spółdzielni, ale statut spółdzielni może określać warunki dotyczące takiego przenoszenia udziałów. Przeniesienie na rzecz osób trzecich może nastąpić wyłącznie zgodnie z warunkami określonymi w art. 366 belgijskiego kodeksu spółek i wyłącznie na rzecz osób zdefiniowanych w tym artykule.
(24)
Ponadto belgijski kodeks spółek (art. 367) przewiduje, że udziałowcy spółdzielni mogą opuścić spółdzielnię wyłącznie w ciągu pierwszych sześciu miesięcy roku obrotowego. Art. 374 belgijskiego kodeksu spółek przewiduje, że w przypadku opuszczenia spółdzielni udziałowiec spółdzielni jest uprawniony do odzyskania takiej wartości swoich udziałów, jaka wynika z bilansu dla danego roku obrotowego.
(25)
Podczas gdy belgijski kodeks spółek ustanawia ogólne ramy dla spółdzielni, dekret królewski z dnia 8 stycznia 1962 r. (34) określa kryteria dla „zatwierdzonych spółdzielni” (35). Konkretnie zatwierdzona spółdzielnia nie może odmówić przyjęcia nowym udziałowcom ani wykluczyć istniejących udziałowców ze względów spekulacyjnych; udziały w spółdzielni mają równe prawa niezależnie od ich wartości; udziałowcy spółdzielni posiadają równe prawa głosu na rocznym walnym zgromadzeniu; roczne walne zgromadzenie jest zobowiązane do mianowania członków zarządu i rady nadzorczej; zyski operacyjne spółdzielni (po odjęciu wszystkich kosztów) mogą zostać podzielone między udziałowców, ale wyłącznie proporcjonalnie do ich transakcji ze spółdzielnią, a dywidenda wypłacana od udziałów w spółdzielni nie może przekroczyć określonej wartości procentowej wskazanej w dekrecie królewskim.
(26)
Art. 21 belgijskiego kodeksu podatkowego przewiduje, że dywidendy wypłacane od udziałów w zatwierdzonych spółdzielniach są zwolnione z podatków do określonej kwoty (36).
2.4. Opis środka
(27)
Program gwarancji spółdzielczych dotyczy kapitału wpłaconego przez indywidualnych udziałowców spółdzielni (a nie ich potencjalnych zysków kapitałowych) do kwoty 100 000 EUR.
(28)
W przeciwieństwie do systemu gwarancji depozytów dla instytucji kredytowych członkostwo w programie gwarancji spółdzielczych jest dobrowolne.
(29)
Jeśli spółdzielnie finansowe chcą uczestniczyć w programie gwarancji spółdzielczych, muszą wystąpić z wnioskiem do ministra finansów. W ciągu miesiąca Rada Ministrów podejmuje decyzję o dopuszczeniu lub niedopuszczeniu wnioskującej spółdzielni finansowej do udziału w programie gwarancji spółdzielczych, w razie potrzeby z zastrzeżeniem pewnych warunków. Warunki te mogą obejmować:
a)
obowiązek zastrzeżenia przyszłych ofert publicznych dla udziałowców instytucjonalnych;
b)
zobowiązanie wszystkich udziałowców instytucjonalnych do niewycofywania udziałów ani żadnych kwot pieniężnych wpłaconych do spółdzielni oraz do nieustępowania z funkcji udziałowca, chyba że poprzez przekazanie udziałów; oraz
c)
ograniczenie w wysokości 4,5 % rocznie w odniesieniu do odsetek wypłacanych udziałowcom.
(30)
Po złożeniu przez spółdzielnię finansową wniosku o objęcie systemem gwarancji nie może ona zrezygnować z programu przez okres jednego roku. Po upływie tego okresu spółdzielnia może zakończyć swoje uczestnictwo z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia. Nie będzie możliwe odzyskanie żadnych wkładów wpłaconych w jakiejkolwiek formie. Jeśli spółdzielnia podejmie decyzję o rezygnacji z programu gwarancji spółdzielczych, muszą upłynąć trzy lata, zanim będzie mogła ponownie w nim uczestniczyć.
(31)
Środkiem objęte są wyłącznie udziały w spółdzielniach wyemitowane przed wejściem w życie dekretu królewskiego z dnia 10 października 2011 r.
(32)
Program gwarancji spółdzielczych jest dostępny wyłącznie dla indywidualnych udziałowców spółdzielni finansowych, a nie dla udziałowców instytucjonalnych.
(33)
Środki na finansowanie specjalnego funduszu ochrony pochodzą z:
(i)
rocznej składki w wysokości 0,15 % kwoty chronionej (płatnej przez wszystkich uczestników); oraz
(ii)
jednorazowej opłaty za przystąpienie w wysokości 0,10 % kwoty chronionej (płatnej przez spółdzielnie).
(34)
Ponadto spółdzielnie finansowe mogą być zobowiązane do wpłacenia na specjalny fundusz ochrony składki z tytułu zysków kapitałowych z notowanych udziałów kapitałowych będących w ich posiadaniu. Składki z tytułu zysków kapitałowych odpowiadają maksymalnie 10 % różnicy między ceną sprzedaży odpowiednich udziałów (lub, jeśli nie nastąpiła sprzedaż w okresie trzech lat po wygaśnięciu systemu ochrony, średnią ceną zamknięcia danego udziału w okresie 30 dni przed upływem tego trzyletniego okresu) a ceną referencyjną ustaloną przez rząd, gdy spółdzielnia finansowa dołączyła do programu gwarancji spółdzielczych.
(35)
Środki ze specjalnego funduszu ochrony zaczną być wypłacane, jeśli spółdzielnia finansowa ogłosi upadłość lub jeśli organ nadzoru finansowego powiadomi specjalny fundusz ochrony, że dana spółdzielnia finansowa nie jest już w stanie spłacać swoich udziałowców, którzy chcą się wycofać.
(36)
Jeśli specjalny fundusz ochrony posiada niewystarczające środki, aby spełniać swoje obowiązki, kasa depozytowo-konsygnacyjna, będąca organem rządowym nieposiadającym osobowości prawnej, przekaże potrzebne środki. W zależności od tego, czy instytucja, której upadłość ogłoszono, jest obowiązkowym uczestnikiem, czy spółdzielnią finansową, wpłata ta zostanie następnie zwrócona poprzez:
-
przekazanie 50 % rocznych składek wpłacanych przez obowiązkowych uczestników,
-
przekazanie specjalnej składki rocznej wpłacanej przez spółdzielnie finansowe (których uczestnictwo jest dobrowolne).
(37)
Jeśli specjalny fundusz ochrony interweniuje, przejmuje prawa indywidualnego udziałowca spółdzielni, zgodnie z zasadą pari passu z pozostałymi udziałowcami. Ta cecha jest odmienna od systemu gwarancji depozytów dla instytucji kredytowych, gdzie ma zastosowanie zasada pari passu funduszu z innymi wierzycielami danego przedsiębiorstwa.
2.5. Opis ARCO
(38)
Historycznie ARCO była akcjonariuszem Artesia Banking Corporation NV (zwanej dalej „Artesią”), posiadającej 100 % banku BACOB i 82 % firmy ubezpieczeniowej DVV. W wyniku połączenia Artesii z Dexią w 2001 r. ARCO stała się największym akcjonariuszem Dexii z udziałem wynoszącym około 15 % (37).
(39)
ARCO to nazwa grupy obejmującej ARCOPAR, ARCOPLUS i ARCOFIN, które są wszystkie zatwierdzonymi spółdzielniami (38). ARCO ma ponad 800 000 członków, z których 99 % to osoby fizyczne. Kapitał indywidualnych udziałowców ARCOPAR, ARCOPLUS i ARCOFIN wynosił odpowiednio 1,3 mld EUR, 46 mln EUR i 140 mln EUR.
(40)
Statuty ARCOPAR, ARCOPLUS i ARCOFIN przewidują, że te trzy podmioty są spółkami z ograniczoną odpowiedzialnością (39).
(41)
Statuty wszystkich trzech spółek zawierają zapisy odnoszące się do udziałowców zamierzających się wycofać.
(42)
Na przykład statut ARCOPAR przewiduje, że spółdzielnia może ograniczyć liczbę przypadków wycofania się, jeśli ponad 10 % całkowitego kapitału spółdzielni lub 10 % udziałowców miałoby wycofać się w tym samym roku obrotowym (40). Udziałowiec chcący wycofać się z ARCOPAR otrzymuje zwrot swojego kapitału. Posiadacze udziałów ARCOPAR kategorii A, B i C (41) są również uprawnieni do „dodatkowej rezerwy” (42).
(43)
Art. 35 statutu ARCOPAR określa, co udziałowcy ARCOPAR mają prawo otrzymać w przypadku likwidacji. W zasadzie, jeśli po spłacie zadłużenia i kosztów zabezpieczenia społecznego pozostaje saldo dodatnie, udziałowcy otrzymują zwrot (43).
(44)
Ryzyko związane z inwestowaniem w udziały ARCO zostało opisane na przykład w prospekcie ARCOPAR zatwierdzonym przez władze belgijskie w czerwcu 2008 r., opublikowanym w związku z operacją na rynku kapitałowym, która miała miejsce między dniem 7 lipca 2008 r. a 30 września 2008 r. We wspomnianym prospekcie wskazano jednoznacznie, że zyski związane z Dexią reprezentują ponad 69 % zysków netto ARCOPAR w latach obrotowych 2005/2006, 2006/2007 i 2007/2008. W prospekcie odniesiono się również do ryzyka związanego z dużą liczbą przypadków wycofywania się, podkreślając jednocześnie, że udziałowcy mogą stracić wszystko w razie likwidacji. Jednocześnie sprawozdania roczne spółki wskazywały wyraźnie, że ARCO dokonał lewarowania swojego bilansu przez zadłużenie się w celu inwestowania (44).
2.6. Podstawy do wszczęcia postępowania
(45)
W swojej decyzji w sprawie wszczęcia postępowania Komisja doszła do wstępnego wniosku, że zgłoszony środek spełniał cztery (łączne) kryteria pomocy państwa, i wyraziła wątpliwości, czy środek mógłby zostać uznany za zgodny z rynkiem wewnętrznym.
(46)
Komisja stwierdziła, że środek można przypisać państwu belgijskiemu, ponieważ był finansowany przez specjalny fundusz ochrony. W tej kwestii Komisja odnotowała, że przepisy belgijskie określają składkę, jaką uczestnicy muszą wpłacić do specjalnego funduszu ochrony, oraz sposób wykorzystywania tych środków. Ponadto Komisja zaobserwowała, że kasa depozytowo-konsygnacyjna przekazałaby środki do specjalnego funduszu ochrony, gdyby zaszła taka potrzeba. Komisja zastanawiała się, jaki sposób spłaty wobec kasy depozytowo-konsygnacyjnej został przewidziany, ponieważ nie było jasne, czy spółdzielnie finansowe dysponowałyby wystarczającymi środkami finansowymi. Komisja zastanawiała się również, czy fakt, że uczestnictwo jest dobrowolne dla spółdzielni finansowych, utrudniałby efektywne refinansowanie specjalnego funduszu ochrony.
(47)
Komisja stwierdziła, że spółdzielnie finansowe mogą być uznawane za przedsiębiorstwa oraz że środek stanowił selektywną korzyść na ich rzecz. W odniesieniu do selektywnej korzyści wydaje się, że program gwarancji spółdzielczych pomógł spółdzielniom w przyciągnięciu nowego lub utrzymaniu istniejącego kapitału, stanowiąc dla udziałowców argument przemawiający za pozostaniem członkiem spółdzielni. Taka ochrona miała szczególne znaczenie w okresach finansowej niepewności, takich jak okres między jesienią 2008 r. a datą przyjęcia dekretu królewskiego, gdy spółdzielnie finansowe były skutecznie chronione przed ryzykiem dużych wypłat związanych z wycofywaniem się.
(48)
Komisja zaobserwowała ponadto, że ochrona była dalekosiężna oraz że Belgia zezwalała na przystąpienie do programu gwarancji spółdzielczych bez względu na sytuację finansową wnioskującej spółdzielni finansowej. Jak widać na przykładzie ARCO, spółdzielnie finansowe mogły przystępować do programu gwarancji spółdzielczych, gdy były już niewypłacalne i wkrótce przechodziły w stan likwidacji.
(49)
Komisja stwierdziła również, że środek zakłócał konkurencję, ponieważ spółdzielnie finansowe konkurowały na rynku detalicznych produktów inwestycyjnych, na którym uzyskiwały selektywną korzyść niedostępną dla innych uczestników rynku oferujących podobne produkty.
(50)
Ponadto zdaniem Komisji program gwarancji spółdzielczych miał wpływ na handel wewnątrzunijny. W istocie duża liczba międzynarodowych dostawców produktów inwestycyjnych jest aktywna na rynku belgijskim i udział w rynku, jaki każda spółdzielnia finansowa może uzyskać dzięki środkowi, jest dla nich niedostępny.
(51)
Komisja zastanawiała się, czy spółdzielnie finansowe mogą być uznawane za instytucje finansowe oraz czy ten czynnik ma wpływ na stosowanie komunikatu bankowego z 2008 r. (45). Komisja uznała, że skoro nie wydaje się, aby spółdzielnie finansowe były instytucjami finansowymi w rozumieniu komunikatu bankowego z 2008 r., pomoc musi zostać oceniona bezpośrednio na podstawie Traktatu.
(52)
Konkretnie, aby środek był zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) Traktatu, musi być konieczny, odpowiedni i proporcjonalny. Komisja wyraziła wątpliwości, czy środek ten spełniał te trzy łączne kryteria. Zastanawiała się, czy ochrona udziałowców spółdzielni finansowych była konieczna w celu uniknięcia poważnych zaburzeń w gospodarce Belgii. Jeśli chodzi o oddziaływanie, Komisja wskazała, że Belgia wprowadziła już kilka środków (np. zwiększenie gwarancji w ramach systemu gwarancji depozytów do 100 000 EUR oraz środki pomocy państwa dla kilku banków w różnych formach (dokapitalizowanie, środki wsparcia płynności, środki dotyczące aktywów o obniżonej jakości, środki ad hoc)). Dlatego Komisja nie widziała powodu, dla którego poza tymi wszystkimi środkami konieczne było zapewnienie ochrony udziałowcom spółdzielni finansowych.
(53)
Komisja zastanawiała się, czy zapewnianie ochrony udziałowcom spółdzielni finansowych było odpowiednie. W tym względzie Komisja zauważyła, że spółdzielnie finansowe nie są instytucjami finansowymi i z uwagi na ich wielkość nie mają znaczenia systemowego. Komisja zwróciła się do Belgii o wyjaśnienie, poprzez jakie kanały straty inwestycyjne - ponoszone również przez inwestorów, na przykład fundusze wspólnego inwestowania - doprowadziłyby do znaczących skutków ubocznych dla gospodarki belgijskiej.
(54)
I wreszcie Komisja wyraziła wątpliwości dotyczące proporcjonalności środka. Po pierwsze, dla Komisji nie było jasne, czy spółdzielnie finansowe płaciłyby właściwe wynagrodzenie z tytułu gwarancji. Po drugie, Komisja zauważyła, że dowolność przystąpienia do programu w połączeniu z brakiem oceny rentowności w ramach procedury przystąpienia przewidzianej przez władze belgijskie wskazuje, że spółdzielnie finansowe miały zachętę do przystąpienia dopiero wtedy, gdy skorzystanie z gwarancji było oczywiste. Mogło to prowadzić do sytuacji, w których beneficjenci mogli korzystać z gwarancji, unikając równocześnie w dużej mierze jakichkolwiek płatności z tego tytułu. Komisja zastanawiała się również, czy program gwarancji spółdzielczych nie zakłóci nadmiernie konkurencji, ponieważ udziałowcy konkurentów nie byli objęci ochroną, przez co spółdzielnie finansowe miały ułatwiony dostęp do kapitału i zwiększony udział w rynku detalicznych produktów inwestycyjnych.
3. UWAGI ZAINTERESOWANYCH OSÓB TRZECICH DOTYCZĄCE DECYZJI O WSZCZĘCIU POSTĘPOWANIA
3.1. Uwagi ARCO
(55)
Według ARCO w dniu 10 października 2008 r. belgijski rząd podjął decyzję i powiadomił o utworzeniu programu gwarancji spółdzielczych w ramach szerszego pakietu (podwyższenie gwarancji depozytów dla depozytów oszczędnościowych instytucji kredytowych do 100 000 EUR i rozszerzenie programu gwarancji na ubezpieczenia na życie „klasy 21” oraz na indywidualnych udziałowców spółdzielni finansowych). ARCO twierdziła, że decyzja z dnia 10 października 2008 r. została wdrożona dla produktów „klasy 21” na podstawie ustawy z dnia 15 października 2008 r. oraz dekretu królewskiego z dnia 14 listopada 2008 r., a dla świadectw udziałowych wydanych przez spółdzielnie finansowe - na podstawie ustawy z dnia 14 kwietnia 2009 r. i dekretu królewskiego z dnia 10 października 2011 r.
(56)
W opinii ARCO program gwarancji spółdzielczych nie stanowi pomocy państwa, ponieważ nie przyznaje selektywnej korzyści spółdzielniom finansowym. Ponadto ARCO podniosła również argument, że Komisja uznała, że program gwarancji dla produktów „klasy 21” firm ubezpieczeniowych nie zawierał elementu pomocy państwa, ponieważ był otwarty dla wszystkich firm ubezpieczeniowych, a zatem nie był selektywny (46). ARCO twierdzi ponadto, że program gwarancji spółdzielczych jest otwarty dla wszystkich spółdzielni finansowych na takich samych warunkach, a więc nie jest selektywny.
(57)
Zgodnie z uwagami rządu belgijskiego zdaniem ARCO wszystkie cechy udziałów w spółdzielniach finansowych potwierdzają, że odpowiadają one na takie same potrzeby klientów jak depozyty i są tak traktowane przez ustawodawcę. ARCO podkreśliła, że rząd belgijski niepokoił się o efekt „zarażenia”. Gdyby rząd belgijski nie wprowadził programu gwarancji spółdzielczych, zaufanie inwestorów zostałoby osłabione i mogłoby to prowadzić do „szturmu” na wszystkie produkty oszczędnościowe.
3.2. Uwagi władz belgijskich
(58)
Według władz belgijskich program gwarancji spółdzielczych nie spełnia wszystkich łącznych kryteriów pomocy państwa określonych w art. 107 ust. 1 Traktatu, a zatem nie stanowi pomocy państwa. Konkretnie władze belgijskie stwierdziły, że nie są spełnione trzy kryteria pomocy państwa. Po pierwsze, władze belgijskie broniły stanowiska, że środek reprezentuje wyłącznie pomoc dla osób, a nie dla przedsiębiorstw. Ponadto władze belgijskie twierdziły, że środek nie stanowi selektywnej korzyści dla spółdzielni finansowych oraz że nie zakłóca konkurencji.
(59)
Jeśli chodzi o argument, że pomoc nie przynosi korzyści przedsiębiorstwom, władze belgijskie stwierdziły, że normalny system gwarancji depozytów dla instytucji kredytowych, wraz z jego rozszerzeniem (tj. programem gwarancji spółdzielczych) został przyjęty w ramach wdrożenia i zgodnie z przepisami decyzji Rady Ecofin, dyrektywy 94/19/WE, ze zmianami, oraz dyrektywy 97/9/WE.
(60)
Władze belgijskie broniły opinii, że indywidualne udziały w spółdzielniach finansowych posiadają wszystkie cechy depozytów i są jako takie nabywane. Wskazano następujące cechy:
(i)
(indywidualni) beneficjenci programu gwarancji spółdzielczych zasługują na taką samą ochronę, jak deponenci innych instytucji działających w tym samym sektorze i podlegających takiemu samemu nadzorowi;
(ii)
do celów podatkowych dywidendy wypłacane przez spółdzielnie finansowe oraz odsetki wypłacane od depozytów - do określonej kwoty - są zwolnione z podatku u źródła (47);
(iii)
indywidualni udziałowcy spółdzielni finansowych mogą nabywać udział w kapitale jedynie w określonej maksymalnej kwocie zgodnie z postanowieniami statutu spółdzielni finansowej;
(iv)
udziałowcy spółdzielni finansowych mogą wycofać się wyłącznie w ciągu pierwszych sześciu miesięcy roku obrotowego, a udziałowiec chcący wycofać się nie jest uprawniony do otrzymania proporcjonalnej do swoich udziałów części zysków kapitałowych spółdzielni. Według władz belgijskich wartość udziałów w spółdzielni nie odzwierciedla wartości aktywów bazowych spółdzielni finansowej, a zatem udziały w spółdzielniach finansowych nie konkurują ogólnie z produktami inwestycyjnymi, a jedynie z podgrupą produktów korzystających już z gwarancji państwa (tj. depozytów i ubezpieczeń na życie „klasy 21”);
(v)
udziały w spółdzielniach finansowych są imienne, a ich zbywalność jest ograniczona przepisami prawa (48). Nie mogą być dowolnie zbywane w celu zrealizowania zysków kapitałowych. Udziałowcy spółdzielni finansowych są uprawnieni wyłącznie do niewielkiej (zwolnionej z podatku) dywidendy oraz zwrotu, gdy przestają być udziałowcami;
(vi)
udziały w spółdzielniach finansowych nie mogą być uznawane za inwestycję w akcje przedsiębiorstwa lub notowanej spółki;
(vii)
udziały w spółdzielniach finansowych nie mogą być uznawane za inwestycję obciążoną ryzykiem, ponieważ udziałowcy spółdzielni finansowych nie są uprawnieni do otrzymywania zysków kapitałowych;
(viii)
ochrona w ramach programu gwarancji spółdzielczych obejmuje wyłącznie udziały osób fizycznych (a nie udziały udziałowców instytucjonalnych).
(61)
Jeśli chodzi o brak korzyści selektywnej, władze belgijskie poinformowały, że program gwarancji spółdzielczych obejmuje wyłącznie udziały w spółdzielniach finansowych wyemitowane przed dniem 10 października 2011 r. Władze belgijskie zwróciły uwagę, że po tym terminie spółdzielnie finansowe nie mogły wykorzystywać programu gwarancji spółdzielczych w celu zajęcia pozycji na jakimkolwiek rynku. Władze belgijskie wyjaśniły również, że ARCO nie wyemitowała żadnych nowych udziałów od września 2008 r.
(62)
Władze belgijskie zaprzeczyły, jakoby program gwarancji spółdzielczych pomógł spółdzielniom finansowym utrzymać istniejący kapitał. Dla wsparcia tego argumentu władze belgijskie stwierdziły, że komunikat prasowy z dnia 10 października 2008 r. był jedynie propozycją inicjatywy politycznej, zawierającą tylko wzmiankę o spółdzielniach finansowych. Według władz belgijskich komunikat prasowy z dnia 10 października 2008 r. nie był szczegółową umową skoordynowaną z jakimikolwiek równoległymi komunikatami prasowymi spółdzielni finansowych. W tym względzie władze belgijskie odróżniły swój komunikat prasowy od komunikatów prasowych wydanych przez rząd Zjednoczonego Królestwa i Lloyds w sprawie Lloyds (49), do których Komisja odniosła się w decyzji o wszczęciu postępowania. Władze belgijskie stwierdziły, że komunikat prasowy z dnia 10 października 2008 r. nie jest rodzajem środka, który mógłby przyznawać selektywną korzyść spółdzielniom finansowym. Odnosząc się do kolejnego komunikatu prasowego z dnia 21 stycznia 2009 r., władze belgijskie stwierdziły, że natychmiastowe zamieszczenie przez ARCO komunikatu prasowego rządu na swojej stronie internetowej było normalnym działaniem, ponieważ wszystkie spółdzielnie finansowe (w tym ARCO) uważnie śledziły wówczas tę sprawę.
(63)
Władze belgijskie nalegały, że Komisja powinna przyjąć takie samo podejście, jakie przyjęła w odniesieniu do Ethias i uznać, że program gwarancji spółdzielczych nie był selektywny. Władze belgijskie argumentowały również, że specjalna pozycja prawdziwych spółdzielni została już uznana przez Trybunał Sprawiedliwości w wyroku w sprawie Paint Graphos (50). Władze belgijskie wskazały w szczególności na pkt 61 tego wyroku, z którego jasno wynika, że w świetle ich szczególnych cech takie spółdzielnie nie mogą być z zasady postrzegane jako znajdujące się w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej jak spółki handlowe.
(64)
Władze belgijskie dostarczyły również informacje dotyczące liczby udziałowców ARCO, którzy wycofali się z podmiotu od początku kryzysu. W latach finansowych poprzedzających dobrowolną likwidację liczba udziałowców ARCO, którzy wystąpili o zwrot swojego kapitału, wyniosła 9 764 w roku 2007/2008, 21 150 w roku 2008/2009 i 23 762 w roku 2010/2011.
(65)
Jeśli chodzi o efekt zakłócenia konkurencji wywoływany przez środek, zdaniem władz belgijskich Komisja powinna była wyjaśnić w rozsądnym zakresie, z jakimi produktami finansowymi konkurowały udziały w spółdzielniach finansowych, nawet jeśli władze belgijskie uznały, że w postępowaniach dotyczących pomocy państwa Komisja nie jest zobligowana do szczegółowego zdefiniowania rynku. Władze belgijskie twierdziły w zasadzie, że indywidualnym udziałowcom spółdzielni finansowych oferowany był taki sam poziom ochrony jak inwestorom we wszystkich podobnych produktach depozytowych/oszczędnościowych.
(66)
Władze belgijskie wyjaśniły również, że program gwarancji spółdzielczych służy takiemu samemu celowi jak dyrektywa 94/19/WE, tj. ochronie depozytów indywidualnych osób, utrzymaniu zaufania deponentów oraz osiągnięciu większej stabilności rynków finansowych. Zdaniem władz belgijskich systemy gwarancji depozytów innych państw członkowskich czasem również obejmują nieklasyczne produkty depozytowe i Komisja powinna uwzględnić ten czynnik (51).
(67)
Ponadto władze belgijskie utrzymywały, że w przypadku uznania przez Komisję, że program gwarancji spółdzielczych stanowi pomoc państwa, pomoc ta powinna zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) Traktatu. Według władz belgijskich nie było potrzeby określania, czy ARCO jest instytucją finansową w rozumieniu komunikatu bankowego z 2008 r. Zdaniem władz belgijskich kluczowym pytaniem, na które Komisja powinna odpowiedzieć, jest to, czy program gwarancji spółdzielczych jest odpowiednim i koniecznym środkiem, umożliwiającym zapobiegnięcie poważnym zaburzeniom w gospodarce.
(68)
Władze belgijskie broniły opinii, że środek jest konieczny, jego skutki są ograniczone do niezbędnego minimum oraz że istnieją mechanizmy podziału obciążeń.
(69)
Po pierwsze władze belgijskie twierdziły, że program gwarancji spółdzielczych jest odpowiednim i koniecznym środkiem gwarantującym pewność deponentom w Belgii.
(70)
Belgia przyznała, że teoretycznie istniała możliwość, iż instytucje posiadające chronione depozyty w swoich bilansach mogły czerpać pośrednie korzyści z istnienia takich programów ochrony, ponieważ programy pomagają uniknąć masowego wycofywania wkładów z banków. Jednakże władze belgijskie wyjaśniły, że systemy gwarancji depozytów są konieczne dla uniknięcia paniki bankowej i zaburzeń na rynkach finansowych. Władze belgijskie przyznały również, że program gwarancji spółdzielczych był potrzebny w celu uniknięcia spadku zaufania społeczeństwa do belgijskiego systemu finansowego. Fakt, że udziały w spółdzielniach mają podstawowe cechy produktów oszczędnościowych oraz że ponad połowa środków posiadanych przez spółdzielnie jest inwestowana w bankach, zwiększają ich podobieństwo do depozytów i podkreślają ich znaczenie dla belgijskiego systemu bankowego. Niekontrolowana niewypłacalność spółdzielni finansowych mogłaby doprowadzić do powstania efektu kuli śniegowej obejmującego wszystkie instytucje finansowe i belgijską gospodarkę. Niezapewnienie takiego samego poziomu ochrony dla udziałów spółdzielni finansowych jak dla depozytów klasycznych wiązałoby się z takim samym ryzykiem jak niezapewnienie ochrony dla depozytów. Miałoby to ogromny wpływ na zaufanie publiczne do wszystkich produktów depozytowych w Belgii i powstanie ryzyka systemowego. Na poparcie tych argumentów Belgia wskazała na fakt, że liczba (indywidualnych) udziałowców spółdzielni finansowych jest duża w stosunku do całkowitej liczby mieszkańców Belgii (52).
(71)
Władze belgijskie również wyraziły stanowczy sprzeciw wobec terminologii stosowanej przez Komisję w decyzji o wszczęciu postępowania, a w szczególności wyrażeń „instrumenty kapitałowe” i „kapitał wysokiego ryzyka”, odpowiednio w motywie 62 i przypisie 35.
(72)
Aby wykazać konieczność wprowadzenia programu gwarancji spółdzielczych, władze belgijskie przekazały również Komisji pisma od Rady Stabilności Finansowej oraz od prezesa BNB do ówczesnego ministra finansów odpowiednio z dnia 29 października 2008 r. (53) i 7 października 2011 r. (54).
(73)
Odnosząc się do zgodności środka z przepisami dotyczącymi pomocy państwa, władze belgijskie odsyłają przede wszystkim do decyzji Komisji w sprawie Ethias. Według władz belgijskich Komisja zaakceptowała środki na rzecz Ethias, w tym rozszerzenie systemu gwarancji depozytów na produkty „klasy 21”, uznając je za odpowiednie i konieczne w celu zapobiegnięcia poważnym zaburzeniom w belgijskiej gospodarce.
(74)
Po drugie, władze belgijskie podtrzymały swoją opinię, że środek jest proporcjonalny. Spółdzielnie finansowe uczestniczą w podziale obciążeń, miedzy innymi poprzez składki na specjalny fundusz ochrony. Władze belgijskie uznały poziom wynagrodzenia za gwarancję za rozsądny i podobny do składek na programy gwarancji innych chronionych instytucji. Władze belgijskie nie zgodziły się z opinią, że dobrowolny charakter programu gwarancji spółdzielczych mógłby uczynić środek nieproporcjonalnym.
(75)
Władze belgijskie utrzymywały, że w przypadku uznania przez Komisję, że środek jednak stanowi pomoc państwa, powinna ona zakwalifikować go jako pomoc na likwidację, zgodną z przepisami dotyczącymi pomocy państwa. Władze belgijskie przypomniały, że dekret królewski z dnia 7 listopada 2011 r. jednoznacznie przewiduje, że w przypadku likwidacji spółdzielni specjalny fundusz ochrony zobowiązany jest interweniować i dokonywać płatności dopiero po wydaniu ostatecznego nakazu likwidacji zatwierdzonego przez walne zgromadzenie przedmiotowych przedsiębiorstw.
(76)
Władze belgijskie broniły również opinii, zgodnie z którą ze względu na fakt, że indywidualni udziałowcy nie są przedsiębiorstwami, nakaz zawieszenia wydany przez Komisję nie obejmował płatności na ich rzecz po likwidacji ARCO.
(77)
W piśmie do Komisji z dnia 18 marca 2014 r., czyli po terminie, Belgia przedstawiła dalsze uwagi.
(78)
Zdaniem władz belgijskich Komisja nie mogła zabronić wykonania gwarancji przyznanych indywidualnym udziałowcom. Komisja nie mogła zobowiązać Belgii do zawieszenia wszelkich płatności w ramach programu gwarancji spółdzielczych ani odzyskać płatności dokonanych w ramach tego programu na rzecz indywidualnych udziałowców.
(79)
Indywidualni udziałowcy de facto nie są przedsiębiorstwami w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu i wykonanie gwarancji na rzecz indywidualnych udziałowców nie miałoby żadnego wpływu na ARCO lub prawdopodobieństwo odzyskania przez władze belgijskie pomocy otrzymanej przez te przedsiębiorstwa.
4. OCENA ŚRODKA
4.1. Beneficjent środka
(80)
Tytułem wstępu Komisja przypomina, że w motywie 18 decyzji o wszczęciu postępowania argumentowała, iż program gwarancji spółdzielczych przynosił korzyści spółdzielniom finansowym. Jednak wnikliwa analiza chronologii zdarzeń i cech środka wskazała, że ARCO była jedynym rzeczywistym beneficjentem środka, jak zostanie opisane w niniejszej sekcji.
(81)
W tym kontekście Komisja zauważa, że istnieje duża różnica pomiędzy ARCO a innymi spółdzielniami finansowymi, które potencjalnie kwalifikowały się do uczestnictwa w programie gwarancji spółdzielczych.
(82)
Z opisu faktów (55) jasno wynika, że program gwarancji spółdzielczych był od początku specjalnie dostosowany do potrzeb ARCO, która popadła w kłopoty z powodu swych inwestycji w Dexię. Ostatecznie ARCO była jedyną spółdzielnią finansową, która wystąpiła o uczestnictwo w tym środku.
(83)
W odniesieniu do innych spółdzielni finansowych Komisja zauważa, że udział w programie gwarancji spółdzielczych jest dobrowolny, że Rada Ministrów mogła decydować, czy i na jakich warunkach dopuścić spółdzielnię finansową do udziału w programie gwarancji spółdzielczych, że żadna z innych spółdzielni finansowych nie wnioskowała o przyjęcie do programu gwarancji spółdzielczych oraz że niektóre z nich aktywnie dystansowały się od tego programu. Komisja zaobserwowała również, że żadna inna spółdzielnia finansowa nie miała problemów z inwestycjami w takim stopniu, jak ARCO z Dexią.
(84)
Dlatego Komisja uznaje, że jedynym faktycznym beneficjentem programu gwarancji spółdzielczych prowadzącym działalność gospodarczą jest ARCO.
4.2. Ogłoszenie i wdrożenie środka stanowią jedną i tę samą interwencję
(85)
Komisja zauważa, że decyzja w sprawie środka została podjęta i ogłoszona przez rząd w dniu 10 października 2008 r. (56). Oczywiste jest, że rząd belgijski podjął decyzję o objęciu ARCO programem gwarancji spółdzielczych w tym samym czasie, w którym został opracowany środek na rzecz Dexii w 2008 r. (57). W innym komunikacie prasowym z dnia 21 stycznia 2009 r. zawarto bardziej szczegółowy opis środka. Następnie rozpoczęła się transpozycja prawna zobowiązania rządu.
(86)
Komisja zwraca uwagę, że sposób sformułowania i terminy użyte w komunikatach prasowych z dnia 10 października 2008 r. i 21 stycznia 2009 r. („décidé”, „l'engagement”) jednoznacznie potwierdzają podjęte zobowiązanie i stwarzają uzasadnione oczekiwanie, że środek zostanie wdrożony.
(87)
Komunikaty prasowe zostały przesłane również za pośrednictwem kanałów oficjalnych: komunikat prasowy z dnia 10 października 2008 r. został wysłany przez służby ministra finansów, a komunikat prasowy z dnia 10 stycznia 2009 r. wysłano w imieniu premiera i ministra finansów. Powtarzalny charakter tych komunikatów wzmacniał ich przesłanie.
(88)
Komisja zauważa, że już w czasie opublikowania komunikatu prasowego z dnia 10 października 2008 r. jasne było, że program gwarancji spółdzielczych zostanie opracowany jako rozszerzenie systemu gwarancji depozytów. W komunikacie prasowym z dnia 21 stycznia 2009 r. zawarte są dalsze szczegóły techniczne. ARCO zamieściła ten komunikat na swojej stronie internetowej zaraz po jego opublikowaniu, wyraźnie w celu uspokojenia indywidualnych udziałowców. Ponadto Komisja odnotowuje spójność środka w czasie, biorąc pod uwagę fakt, że środek nie zmienił się znacząco w okresie od pierwotnej zapowiedzi z dnia 10 października 2008 r. do promulgacji ostatecznego dekretu królewskiego.
(89)
W swoim wyroku z dnia 19 marca 2013 r. w sprawach połączonych C-399/10 P i C-401/10 P (58) Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że ogłoszenie środka i jego faktyczne wdrożenie można uznać za jedną interwencję, jeśli jest to uzasadnione chronologią, celem ogłoszenia i wdrożenia oraz sytuacją przedsiębiorstwa w chwili dokonania takiej interwencji. W podobny sposób, w przypadku przedmiotowego środka, władze belgijskie podjęły decyzję i ogłosiły dnia 10 października 2008 r. środek, który został później wdrożony, mający ten sam cel w odniesieniu do pierwotnie zakładanego beneficjenta. Ponadto we własnych decyzjach Komisja uznawała ogłoszenie i wdrożenie za jeden środek oraz uznawała, że korzyść powstaje od daty ogłoszenia (59). Także i belgijski minister finansów sprawujący urząd w maju 2014 r. zakwalifikował przedmiotowy środek jako zobowiązanie dokonane w 2008 r. (60).
(90)
W oparciu o informacje zawarte w motywach 85-89 Komisja stwierdza, że ogłoszenie i wdrożenie programu gwarancji spółdzielczych należy traktować jako jeden środek.
4.3. Istnienie pomocy
(91)
Zgodnie z art. 107 ust. 1 Traktatu „[z] zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”.
(92)
Władze belgijskie oraz ARCO twierdzą, że Komisja powinna przeanalizować, czy ARCO otrzymała pomoc państwa, w oparciu o inną decyzję Komisji, a mianowicie w sprawie Ethias (61). Jednak pomoc państwa jest obiektywnym pojęciem zdefiniowanym w Traktacie. Aby środek został sklasyfikowany jako pomoc państwa, musi spełniać następujące cztery (łączne) kryteria pomocy państwa: (i) powinien zostać przyznany przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych; (ii) powinien zapewniać selektywną korzyść beneficjentowi pomocy; (iii) powinien (potencjalnie) zakłócać konkurencję; oraz (iv) powinien wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(93)
Komisja jest zobowiązana ocenić środek w świetle tych czterech kryteriów i dokona tego (w motywach 94-110).
Zasoby państwowe
(94)
Komisja musi ocenić, czy program gwarancji spółdzielczych jest finansowany przy użyciu zasobów państwowych i czy można go przypisać państwu.
(95)
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (62) wszystkie środki pieniężne, które władze publiczne mogą faktycznie przeznaczyć na wsparcie przedsiębiorstw, niezależnie od tego, czy środki te wchodzą czy nie na stałe w skład majątku państwa, objęte są zakresem stosowania art. 107 ust. 1 Traktatu, pod warunkiem że są stale pod kontrolą państwa, a zatem pozostają do dyspozycji właściwych organów krajowych.
(96)
W szczególności pomoc państwa występuje, gdy środki te pochodzą ze składek wymaganych prawem krajowym oraz są zarządzane i przydzielane zgodnie z przepisami tego prawa, nawet jeśli administruje nimi instytucja odrębna od państwa. Status podmiotu lub przedsiębiorstwa przyznającego pomoc nie jest traktowany jako czynnik decydujący dla zastosowania reguł dotyczących pomocy państwa.
(97)
W odniesieniu do organizacji programu gwarancji spółdzielczych Komisja zauważa, że prawo belgijskie określa składki, jakie uczestnicy muszą wpłacać, oraz sposób wykorzystywania tych środków. Zatem środki specjalnego funduszu ochrony są uznawane za zasoby państwowe, nawet jeśli pierwotnie pochodzą ze źródeł prywatnych.
(98)
Ponadto, w razie potrzeby, kasa depozytowo-konsygnacyjna, będąca podmiotem rządowym, zapewnia środki wymagane do sfinansowania wypłat, które ma zrealizować specjalny fundusz ochrony. Ten aspekt programu gwarancji spółdzielczych stwarza w każdym przypadku wystarczająco konkretne ryzyko gospodarcze dotyczące obciążeń dla budżetu państwa członkowskiego, aby można było stwierdzić wykorzystanie zasobów państwowych w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu (63).
(99)
Jeśli chodzi o możliwość przypisania środka państwu belgijskiemu, oczywiste jest, że program gwarancji spółdzielczych nie może być postrzegany jako transpozycja dyrektywy 94/19/WE. Dyrektywa ta zobowiązuje państwa członkowskie wyłącznie do wprowadzenia systemu gwarancji dla depozytów instytucji kredytowych i art. 2 tej dyrektywy jednoznacznie przewiduje, że wszystkie instrumenty wchodzące w zakres pojęcia środki własne instytucji kredytowych są wyłączone ze spłaty przez systemy gwarancji depozytowych. Jeśli państwo członkowskie podejmie decyzję o stworzeniu innych systemów spłaty gwarantujących inne produkty finansowe, taka decyzja nie wynika z prawa unijnego, ale jest inicjatywą samego państwa członkowskiego (64). Komisja zauważa również, że władze belgijskie odnoszą się do systemu rekompensat dla inwestorów, jednak to porównanie nie jest właściwe, ponieważ systemy rekompensat dla inwestorów nie mają obejmować ryzyka inwestycyjnego. Jak wyjaśniono już w motywie 21, systemy rekompensat dla inwestorów są przeznaczone wyłącznie dla przypadków, w których przedsiębiorstwo inwestycyjne nie może zwrócić aktywów należących do inwestora na przykład z powodu oszustwa lub problemów z systemami przedsiębiorstwa.
Selektywna korzyść
(100)
Komisja stwierdza, że program gwarancji spółdzielczych stworzył korzyść dla ARCO. Trybunał Sprawiedliwości uznał, że przedsiębiorstwa mogą uzyskiwać korzyść w formie lepszego dostępu do kapitału, jeśli środek przyjęty przez państwo członkowskie na rzecz inwestorów zwiększa ich chęć do przeznaczenia pieniędzy na określony zestaw celów inwestycyjnych (65). W przypadku przedmiotowego środka pomógł on podmiotom grupy ARCO utrzymać istniejący kapitał, przekonując istniejących udziałowców spółdzielni, aby nie wycofywali się z tych spółdzielni (66), co stanowiło szczególnie ważną korzyść w niepewnej sytuacji rynkowej charakteryzującej okres bezpośrednio po ogłoszeniu upadłości Lehman Brothers. W dniu 21 stycznia 2009 r. ARCO zamieściła na swojej stronie internetowej komunikat prasowy rządu belgijskiego, aby uspokoić swoich udziałowców, co jasno wskazuje, że możliwość uspokojenia inwestorów była poważną korzyścią dla ARCO. W tym kontekście Komisja odnotowuje, że w prospekcie ARCOPAR wydanym latem 2008 r. (67) wspomniano również o ryzyku indywidualnych udziałowców wycofujących się ze spółdzielni finansowej (68) (69).
(101)
Środek jest również wyraźnie selektywny. Po pierwsze, dotyczy wyłącznie posiadaczy udziałów spółdzielni finansowych, a nie osób posiadających produkty inwestycyjne wydane przez konkurencyjne przedsiębiorstwa. Zatem podmioty finansowe oferujące konserwatywne obligacje lub fundusze rynku pieniężnego bądź fundusze wzajemne z gwarancją kapitału nie mogły zaoferować swoim klientom podobnej gwarancji. Władze belgijskie twierdzą, że indywidualne udziały spółdzielni finansowych są w istocie podobne do depozytów (70). Jednak szereg elementów wskazanych przez władze belgijskie odnosi się ogólnie do spółdzielni, a nie do spółdzielni finansowych. Ponadto opis udziałów spółdzielni finansowych przedstawiony przez władze belgijskie nie zawiera odniesień do odpowiednich informacji, takich jak ryzyko związane z inwestycjami w takie instrumenty (71), które nie jest charakterystyczne dla depozytów.
(102)
Selektywny charakter środka widoczny jest również w przypadku porównania sposobu, w jaki traktowane są spółdzielnie finansowe, ze sposobem traktowania innych zatwierdzonych spółdzielni, które nie są spółdzielniami finansowymi. Władze belgijskie powoływały się na wyrok w sprawie Paint Graphos, aby uzasadnić specjalne traktowanie indywidualnych udziałowców spółdzielni finansowych. Wyrok w sprawie Paint Graphos wydano w następstwie wniosku sądu włoskiego o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, który chciał wiedzieć, czy ulgi podatkowe dla spółdzielni produkcyjnych i spółdzielni pracowniczych mogą być klasyfikowane jako pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu. W swoim orzeczeniu Trybunał stwierdził, że korzyść podatkowa musi zostać oceniona w oparciu o cztery łączne kryteria dotyczące pomocy państwa i zapewnił bardziej szczegółowe wytyczne, w szczególności odnoszące się do sposobu dokonywania oceny, czy dana korzyść podatkowa stanowi korzyść selektywną (72). Trybunał stwierdził, że należy ustalić: (i) czy dana korzyść podatkowa może być uzasadniona charakterystycznymi cechami wynikającymi z natury danego systemu podatkowego (73); (ii) czy istniały odpowiednie procedury kontrolne i nadzorcze (74); oraz (iii) czy korzyść podatkowa była proporcjonalna i nie wykraczała poza konieczne minimum (75).
(103)
Zdaniem Komisji argument władz belgijskich nie może zostać uznany, ponieważ charakter korzyści przyznanej przez środek jest jakościowo inny niż ten przeanalizowany przez Trybunał w sprawie Paint Graphos. Środek zastosowany przez Belgię zakłada przyznanie korzyści, a nie zwolnienie z obciążenia podatkowego lub obowiązku uiszczenia opłaty. W związku z tym trzyetapowa analiza stosowana przez Trybunał w celu oceny, czy korzyść podatkowa lub zwolnienie podatkowe są selektywne, nie może być zastosowana do tego środka.
(104)
W każdym razie, nawet jeśli wyrok w sprawie Paint Graphos mógłby być zastosowany do przedmiotowego środka, jego specyficzne cechy sprawiłyby, że utrzymany zostałby jego selektywny charakter.
(105)
Po pierwsze, Komisja odnotowuje, że sprawa Paint Graphos odnosi się do wszystkich spółdzielni produkcyjnych i spółdzielni pracowniczych, a nie do stosunkowo małego podsektora, takiego jak spółdzielnie finansowe. Jeśli, jak twierdzi Belgia, należy zapewnić specjalne traktowanie dla „prawdziwych” spółdzielni, takie specjalne traktowanie powinno dotyczyć wszystkich zatwierdzonych spółdzielni. Zakres środka ograniczony do spółdzielni finansowych jest zatem wystarczający sam w sobie do stwierdzenia selektywnego charakteru środka.
(106)
Po drugie, Komisja zauważa, że według władz belgijskich spółdzielnie finansowe miałyby być uprawnione do korzystania z dodatkowych przywilejów począwszy od dnia 10 października 2008 r. Komisja odnotowuje, że przed tą datą istniejące zatwierdzone spółdzielnie korzystały z formy preferencyjnego traktowania w związku z ich specjalnym statusem, w postaci zwolnienia z podatku u źródła (76). W ramach niniejszej decyzji Komisja nie wypowiada się, czy ta korzyść podatkowa była proporcjonalna, jednak uważa, że nic nie uzasadniało nagłego wprowadzenia w dniu 10 października 2008 r. dodatkowej rekompensaty lub ochrony dla spółek, które miały status spółdzielni finansowych.
(107)
Ponadto, nawet jeśli Komisja miałaby przeprowadzić analizę, wzorując się na wyroku w sprawie Paint Graphos, jak zaproponowała Belgia, uważa, że nie ma uzasadnienia dla zapewniania 100 % gwarancji dla indywidualnych udziałowców ARCO (tj. część (i) analizy z wyroku w sprawie Paint Graphos), której podmioty były spółkami z ograniczoną odpowiedzialnością. Ze względu na charakter takich spółek określony w ogólnych belgijskich przepisach prawa spółek, indywidualni udziałowcy ARCO powinni byli mieć świadomość, że mogli stracić cały swój kapitał w przypadku likwidacji (77). Ponadto ochrona 100 % kapitału subskrybowanego przez indywidualnych udziałowców spółdzielni finansowych nie jest środkiem proporcjonalnym (część (iii) analizy z wyroku w sprawie Paint Graphos), ponieważ ci udziałowcy byliby chronieni przed każdym ryzykiem, co zapewniałoby nienależną korzyść przedsiębiorstwom, których są udziałowcami (78).
Zakłócenie konkurencji oraz wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi
(108)
Program gwarancji spółdzielczych zapewnia spółdzielniom finansowym korzyść, której nie mają inne podmioty oferujące detaliczne produkty inwestycyjne ani inne zatwierdzone spółdzielnie niefinansowe. Dzięki środkowi ARCO mogła utrzymać swój udział w rynku przez dłuższy okres. ARCO nie doświadczyła wtedy odpływu kapitału, ale doświadczyła go w późniejszym czasie i na niższym poziomie, niż miałoby to miejsce w przypadku braku przedmiotowego środka. W związku z tym inne podmioty, które musiały konkurować w oparciu tylko o własne możliwości i nie mogły polegać na programie gwarancji spółdzielczych, nie miały dostępu do kapitału, który w innej sytuacji byłby dostępny do inwestycji. Program gwarancji spółdzielczych zakłóca zatem konkurencję (79).
(109)
Jeśli państwo członkowskie przyznaje pomoc przedsiębiorstwu, działalność wewnętrzna może zostać w efekcie utrzymana lub zwiększona, a tym samym możliwości dla przedsiębiorstw mających siedziby w innych państwach członkowskich w zakresie (dalszej) penetracji rynku zostają ograniczone (80). Z uwagi na fakt, że na rynku belgijskim działa wielu międzynarodowych dostawców produktów inwestycyjnych, środek z całą pewnością wywiera wpływ na handel wewnątrzunijny.
Wniosek
(110)
W oparciu o analizę dokonaną w motywach 91-109 Komisja stwierdza, że program gwarancji spółdzielczych obejmuje zasoby państwowe, stanowi selektywną korzyść dla ARCO, zakłóca konkurencję oraz wpływa na handel wewnątrzunijny, a zatem spełnia wszystkie kryteria, aby zostać uznanym za pomoc państwa. Wszystkie te elementy występowały najpóźniej w momencie przyjęcia dekretu królewskiego z dnia 10 października 2011 r., ale korzyść stworzona przez środek istniała już od momentu ogłoszenia przez belgijski rząd w dniu 10 października 2008 r., że taki środek zostanie stworzony. Należy brać pod uwagę całą kwotę korzyści podczas badania zgodności pomocy i - w razie potrzeby - w przypadku jej odzyskiwania od beneficjentów.
4.4. Zgodność pomocy
(111)
Po ustaleniu, że program gwarancji spółdzielczych stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu, Komisja musi ustalić, czy pomoc taką można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym.
(112)
Art. 107 ust. 1 Traktatu przewiduje, że, z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktacie, pomoc państwa jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym i dlatego jest zakazana. W art. 107 ust. 2 i 3 natomiast zdefiniowane są dwie kategorie pomocy zgodnej z rynkiem wewnętrznym.
(113)
Najpierw w art. 107 ust. 2 Traktatu wymienione są kategorie pomocy państwa, które są automatycznie wyłączone z zasady zakazu, ale program gwarancji spółdzielczych nie znajduje się w żadnej z tych kategorii.
(114)
Następnie w art. 107 ust. 3 Traktatu wymienionych jest kilka kategorii pomocy, które mogą być uznane za zgodne z rynkiem wewnętrznym. Teoretycznie zastosowanie może mieć art. 107 ust. 3 lit. b) lub lit. c).
(115)
W odniesieniu do art. 107 ust. 3 lit. c) Traktatu Komisja wyjaśniła w wytycznych, w jaki sposób będzie stosować wyłączenie przewidziane w tym postanowieniu do niektórych rodzajów pomocy. Komisja odnotowuje jednak, że omawiany środek nie odpowiada żadnemu rodzajowi pomocy ujętemu w tych wytycznych. Ponadto ani Belgia, ani ARCO nie podały żadnej informacji wskazującej na cel leżący we wspólnym interesie, umożliwiającej powołanie się na to postanowienie. W związku z tym Komisja powinna zbadać ewentualną zgodność środka wyłącznie w oparciu o art. 107 ust. 3 lit. b) Traktatu.
(116)
W odniesieniu do art. 107 ust. 3 lit. b) Traktatu Komisja odnotowuje argument władz belgijskich, iż w przypadku gdyby Komisja uznała, że program gwarancji spółdzielczych obejmuje pomoc państwa, środek powinien zostać oceniony na podstawie tego postanowienia, które pozwala uznać pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym, jeśli jest ona niezbędna w celu zaradzenia poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego.
(117)
Jednak art. 107 ust. 3 lit. b) Traktatu wymaga restrykcyjnej interpretacji pojęcia poważnego zaburzenia w gospodarce państwa członkowskiego. Zaburzenie takie musi wpływać na całą gospodarkę państwa członkowskiego, a nie tylko na gospodarkę jednego z jego regionów lub obszarów (81).
(118)
Kiedy kryzys finansowy osiągnął swój pierwszy punkt kulminacyjny jesienią 2008 r., w komunikacie bankowym z 2008 r. Komisja podjęła decyzję, że art. 107 ust. 3 lit. b) Traktatu może być stosowany do oceny środków podejmowanych w celu zaradzenia problemom instytucji finansowych (82).
(119)
Poza sektorem finansowym Komisja opracowała również na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) Traktatu tymczasowe wspólnotowe ramy prawne w zakresie pomocy państwa ułatwiające dostęp do finansowania w dobie kryzysu finansowego i gospodarczego („tymczasowe ramy”) (83). Jednak ramy te nie mają zastosowania do omawianego środka. Są raczej ukierunkowane na gospodarkę realną, umożliwiając państwom członkowskim podejmowanie odpowiednich środków w celu ułatwienia dostępu do finansowania przedsiębiorstwom chcącym inwestować podczas kryzysu finansowego w okresie, gdy możliwości finansowania bankowego stały się bardziej ograniczone. Problemy ARCO nie są związane z brakiem finansowania bankowego, ale z aktywami (tzn. udziałami w Dexii), których wycena musiała zostać skorygowana w dół. Ponadto program gwarancji spółdzielczych - gwarantujący 100 % instrumentu zobowiązań - nie jest objęty żadną z kategorii pomocy omówionych w tych ramach w pozycji 4.3.
(120)
Skoro spółdzielnie finansowe nie są instytucjami finansowymi w rozumieniu komunikatu bankowego z 2008 r. (84), pomoc musi zostać oceniona bezpośrednio na podstawie Traktatu. Aby środek spełniał ogólne kryteria zgodności określone w art. 107 ust. 3 Traktatu, środek musi spełniać następujące warunki (85):
a) stosowność : pomoc musi być dobrze ukierunkowana, aby umożliwić skuteczne osiągnięcie celu polegającego na zaradzeniu poważnym zaburzeniom w gospodarce. Nie będzie to miało miejsca, jeśli środek nie będzie odpowiedni w celu zaradzenia danym zaburzeniom;
b) konieczność : zastosowanie środka o określonej kwocie i postaci musi być konieczne do osiągnięcia celu. Wymóg ten sugeruje, że jego kwota musi stanowić minimalną kwotę niezbędną do osiągnięcia celu, a jego forma musi być najbardziej odpowiednia do zaradzenia zaburzeniom;
c) proporcjonalność : pozytywne skutki wynikające z zastosowania środka powinny kompensować w odpowiedni sposób zakłócenia konkurencji, tak by zakłócenia te ograniczały się do minimum niezbędnego do osiągnięcia celów leżących u podstaw zastosowanego środka.
(121)
Odnośnie do stosowności środka Komisja zauważa, że wpływ spółdzielni finansowych na całą gospodarkę zasadniczo różni się od wpływu tradycyjnych banków, które są narażone na masowe wycofywanie środków. Jeśli wszyscy posiadacze depozytów w danym banku zdecydowaliby się wycofać środki w tym samym czasie, bank byłby zobowiązany zbyć wszystkie swoje aktywa niepłynne w krótkim czasie (prowadząc „pospieszną sprzedaż”), co mogłoby mieć poważne konsekwencje dla kredytowania realnej gospodarki oraz mogłoby wywołać spadkową spiralę cen aktywów. Jednak spółdzielnie finansowe nie kredytują gospodarki realnej. Ponadto są uprawnione do ustawowego ograniczenia wycofywania się (86), więc niekontrolowane zbywanie aktywów jest z zasady możliwe do uniknięcia. Ten drugi element podkreśla znaczącą różnicę pod względem skutków systemowych pomiędzy depozytami a udziałami w spółdzielniach.
(122)
Z prawnego punktu widzenia jest również jasne, że udziałowcy spółdzielni finansowych są udziałowcami spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. W związku z tym statusem indywidualni udziałowcy spółdzielni finansowych są w świetle prawa narażeni na możliwość utraty części lub wszystkich swoich początkowych nakładów kapitałowych. W tym kontekście Komisja odnotowuje również fakt, że prezes BNB nie potwierdził, że udziały w spółdzielniach finansowych są podobne do depozytów oszczędnościowych w instytucjach kredytowych (87).
(123)
Komisja zauważa ponadto, że indywidualni udziałowcy spółdzielni finansowych mają zdecydowanie inną pozycję w „strukturze kaskadowej” (88) w przypadku likwidacji lub upadłości tych podmiotów niż posiadacze depozytów oszczędnościowych w instytucji kredytowej. Instytucje kredytowe są podmiotami objętymi regulacjami, dla których regulator zapewnia dostępność określonej kwoty kapitału. Ten kapitał stanowi pierwszą możliwość złagodzenia skutków likwidacji lub upadłości. Tymczasem udziałowcy spółdzielni finansowych nie posiadają żadnej tego typu ochrony. W przypadku likwidacji lub upadłości są w pierwszej kolejności narażeni na konsekwencje.
(124)
W oparciu o argumenty przedstawione w motywach 121-123 Komisja stwierdza, że program gwarancji spółdzielczych chroni jedynie spółdzielnie finansowe oraz ich indywidualnych udziałowców przed konsekwencjami ich inwestycji w przeszłości. Jednak nie jest stosownym środkiem pozwalającym uniknąć poważnych zaburzeń w belgijskiej gospodarce.
(125)
Jeśli chodzi o konieczność zastosowania środka, Komisja przypomina, że władze belgijskie przyjęły już znaczące środki w celu zapobiegnięcia zaburzeniom w gospodarce tego kraju. Wprowadziły już inne środki mające ustabilizować belgijski system finansowy, a w szczególności banki i inne instytucje finansowe, w które inwestowały spółdzielnie finansowe. Belgijski system gwarancji depozytowych chronił depozyty do kwoty 100 000 EUR i Belgia pomogła Fortis, KBC, Dexii i Ethias poprzez dokapitalizowanie, środki wsparcia płynności, środki dotyczące aktywów o obniżonej jakości i środki ad hoc. Komisja stwierdza, że nie było konieczne zapewnianie ochrony niektórym indywidualnym udziałowcom w przypadku spółdzielni finansowych, które są ostatecznie spółkami z ograniczoną odpowiedzialnością.
(126)
Jeśli chodzi o pismo prezesa BNB, na które powołują się władze belgijskie, Komisja odnotowuje, że pochodzi z października 2011 r., czyli długo po dniu 10 października 2008 r., kiedy środek został ogłoszony. Ponadto w piśmie nie ma mowy o tym, że środek jest konieczny do uniknięcia poważnych zaburzeń w belgijskiej gospodarce. Wskazuje ono tylko, że środek pozwoliłby (89) ograniczyć negatywne skutki kryzysu (systemowego). Jeśli chodzi o pismo Rady Stabilności Finansowej Komisja zauważa, że omawia ono jedynie rozszerzenie zakresu systemu gwarancji depozytów oraz wprowadzenie systemu gwarancji produktów ubezpieczeniowych „klasy 21”.
(127)
Odnosząc się do kwestii proporcjonalności środka, Komisja zauważa, że sposób, w jaki środek został skonstruowany, nie chroni w wystarczającym stopniu przed negatywną selekcją (90). Dobrowolny charakter programu gwarancji spółdzielczych w połączeniu z widocznym brakiem testu rentowności stwarza zachętę do przystępowania, dopiero gdy uruchomienie gwarancji jest oczywiste. W takim scenariuszu beneficjent może wykorzystywać gwarancję, unikając równocześnie w dużym stopniu płacenia opłat gwarancyjnych do ostatniego momentu przed likwidacją.
(128)
Komisja jest również zdania, że program gwarancji spółdzielczych stwarza nadmierne zakłócenia w normalnym funkcjonowaniu rynku. Środek pozwolił ARCO ochronić swoją pozycję na rynku detalicznych produktów finansowych i w rezultacie konkurenci ARCO, którzy nie mogli polegać na programie gwarancji spółdzielczych, doświadczyli lub mogli doświadczyć negatywnego wpływu na ich udział w rynku i rentowność.
(129)
Podsumowując, środek nie może być uznany za zgodny z rynkiem wewnętrznym, ponieważ nie jest ani stosowny, ani konieczny, ani proporcjonalny do celów stosowania art. 107 ust. 3 lit. b) Traktatu i nie wchodzi w zakres żadnego innego postanowienia regulującego kwestie zgodności pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym.
4.5. Obliczenie pomocy
(130)
W celu obliczenia korzyści podlegającej odzyskaniu od ARCO Komisja uwzględnia następujące parametry i fakty (91):
-
maksymalną kwotę odpływu kapitału zgodnie ze statutem ARCO, która jest ograniczona do 10 % całkowitego kapitału lub do 10 % bazy udziałowców (92),
-
fakt, że wyłącznie indywidualni udziałowcy są objęci programem gwarancji spółdzielczych,
-
specyficzną formę programu gwarancji spółdzielczych, który był z jednej strony dobrowolny, pozostawiając spółdzielniom finansowym wybór w zakresie uczestnictwa, a z drugiej strony - otwarty nawet dla spółdzielni finansowych obarczonym wysokim poziomem ryzyka upadłości lub likwidacji (jak w omawianym przypadku, gdy dnia 8 grudnia 2011 r., wkrótce po przyjęciu tych spółek do programu, walne zgromadzenia ARCOFIN, ARCOPAR i ARCOPLUS zatwierdziły wnioski swoich zarządów w sprawie przejścia w stan dobrowolnej likwidacji),
-
fakt, że na długo przed przejściem w stan dobrowolnej likwidacji ARCO była już w krytycznej sytuacji finansowej, ponieważ - jako opisano w motywach 38, 44 i 82 - zainwestowała znaczące środki w akcje Dexii - banku, który jesienią 2008 r. musiał zostać uratowany przed upadłością przez rządy Belgii, Francji i Luksemburga, co doprowadziło do sytuacji, w której jakikolwiek znaczący spadek wartości akcji Dexii był nadal szkodliwy dla pozycji finansowej ARCO, w szczególności ze względu na fakt, że ARCO sfinansowała swój udział w ratowaniu Dexii przez przejęcie części zadłużenia,
-
oraz fakt, że w 2011 r. ARCO wniosła opłatę wstępną i roczną składkę gwarancyjną.
(131)
Korzyścią uzyskaną przez ARCO była ochrona przed odpływami kapitału, którym ARCO mogłaby w innym przypadku zapobiec wyłącznie przez zastosowanie postanowień statutu po stracie 10 % (93) swojego kapitału lub 10 % bazy udziałowców. Tak duże odpływy lub liczne przypadki wycofania się mogły mieć miejsce w sytuacji, gdyby ARCO obiektywnie weszła w stan nadmiernego zadłużenia, wszczęła postępowanie upadłościowe lub likwidacyjne lub - bardziej subiektywnie, jak w niektórych przypadkach masowych wypłat depozytów (94) - jak tylko udziałowcy uznaliby, że ARCO nie jest już bezpieczną inwestycją, na przykład ze względu na jej dużą ekspozycję na sytuację finansową i wartość rynkową Dexii.
(132)
Komisja przyjmuje ostrożne podejście (95) przy obliczaniu korzyści uzyskanej przez ARCO, uwzględniając potencjalny odpływ kapitału jedynie w jednym okresie rocznym zamiast wielu okresów. W ten sposób uzyskany wynik powinien odzwierciedlać minimalny efekt programu gwarancji spółdzielczych, chociaż w rzeczywistości gwarancja mogła również uchronić ARCO przed koniecznością radzenia sobie z kilkukrotnym odpływem udziałowców i kapitału do maksymalnego dozwolonego pułapu. Statut pozwalał ARCO wstrzymać odpływ kapitału, jeśli odpłynęłoby 10 % kapitału lub 10 % bazy udziałowców. Do celów obliczenia kwoty pomocy Komisja zakłada, że ARCO wybrałaby bardziej efektywną alternatywę z tych dwóch opcji, to znaczy alternatywę pozwalającą utrzymać wyższy poziom kapitału. Jeśli chodzi o opcję związaną z wycofywaniem się udziałowców, Komisja odniesie się do najniższej liczby indywidualnych udziałowców w okresie, w którym powstała korzyść (począwszy od 10 października 2008 r.), co stanowi kolejne ostrożne założenie, oraz przypisze tym udziałowcom średni udział kapitału tego roku. Jeśli chodzi o opcję związaną z odpływem kapitału, Komisja również odniesie się do roku z najniższą kwotą kapitału.
(133)
Komisja bierze również pod uwagę, że korzyść wynikająca ze środka została częściowo zmniejszona ze względu na fakt, że ARCO, obejmująca trzy podmioty prawne ARCOPAR, ARCOFIN i ARCOPLUS, musiała zapłacić jednorazową opłatę wstępną i składkę gwarancyjną za jeden rok, mimo że płatności te zostały dokonane dopiero jesienią 2011 r., tuż przed złożeniem przez ARCO wniosku o dobrowolną likwidację.
(134)
Zatem korzyść uzyskana w związku ze środkiem jest równa mniejszej kwocie wynikającej z następujących dwóch obliczeń: a) 10 % kapitału roku z najniższym kapitałem w okresie od dnia 10 października 2008 r. do dnia 8 grudnia 2011 r. minus całkowita kwota zapłaconych już opłat i składek; oraz b) 10 % najmniejszej liczby udziałowców w okresie od dnia 10 października 2008 r. do dnia 8 grudnia 2011 r., pomnożone przez średni udział kapitału na udziałowca w tym samym roku, minus całkowita kwota zapłaconych już opłat i składek.
(135)
W ujęciu bezwzględnym prawdopodobieństwo wycofania kapitału przez inwestorów wzrasta w czasie, utrudniając obliczenie odsetek należnych z tytułu otrzymanej korzyści. Aby zapewnić wyeliminowanie całej korzyści uzyskanej przez ARCO, pozwalając jednocześnie państwu członkowskiemu na stosowanie wykonalnej metody do obliczenia odsetek od zwracanej pomocy (96), Komisja uznaje, że całość korzyści była w pełni dostępna przynajmniej od dnia 8grudnia 2011 r., i wymaga, aby kwoty do odzyskania obejmowały odsetki począwszy od dnia 8 grudnia 2011 r. do czasu ich rzeczywistego odzyskania.
(136)
Aby możliwa była weryfikacja obliczeń pomocy, Komisja zwraca się do Belgii o dostarczenie wykazu liczby udziałowców odpowiednio ARCOPAR, ARCOFIN i ARCOPLUS za okres od dnia 10 października 2008 r. do dnia 8 grudnia 2011 r. zarejestrowanych na koniec każdego roku.
(137)
W uwagach dodatkowych przekazanych ponad półtora roku po terminie składania uwag dotyczących decyzji o wszczęciu postępowania władze belgijskie nie dostarczyły żadnych nowych informacji odnoszących się do istoty sprawy. Władze belgijskie twierdzą, że Komisja nie może zakazać wykonania gwarancji udzielonych indywidualnym udziałowcom, nie może wymagać od państwa zawieszenia jakichkolwiek wypłat w ramach programu gwarancji spółdzielczych ani odzyskiwać wypłat dokonanych w ramach programu na rzecz indywidualnych udziałowców.
(138)
Na poparcie swoich argumentów władze belgijskie podkreśliły, że indywidualni udziałowcy nie byli przedsiębiorstwami w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu, i uznały, że wykonanie gwarancji na rzecz indywidualnych udziałowców nie miałaby wpływu na ARCO ani na prawdopodobieństwo odzyskania przez Belgię pomocy.
(139)
W odpowiedzi Komisja zaznacza, że kwoty, których odzyskanie nakazuje się w niniejszej decyzji, były w istocie pomocą dla ARCO.
(140)
Komisja podkreśla, że zgodnie z art. 108 ust. 2 Traktatu fakt uznania pomocy udzielonej przez państwo za niezgodną z rynkiem wewnętrznym jest wystarczającą podstawą uzasadniającą nakazanie państwu zniesienie tej pomocy (97). Władze belgijskie nie mogą zatem twierdzić, że zakaz wypłaty gwarancji uznanej za niezgodną pomoc jest sprzeczny z prawem Unii.
(141)
Są one zatem zobligowane do zastosowania się do nakazu zawartego w decyzji o wszczęciu postępowania do zawieszenia wdrażania przedmiotowego środka, a zatem do niedokonywania wypłat.
(142)
Dlatego uzasadnione jest także, aby Belgia nadal powstrzymywała się od wszelkich wypłat w ramach tego środka pomocy.
Wniosek
(143)
Komisja stwierdza, że program gwarancji spółdzielczych stanowi pomoc państwa na rzecz ARCOPAR, ARCOFIN i ARCOPLUS wdrożoną przez Belgię niezgodnie z prawem, z naruszeniem art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W związku z tym Belgia powinna wycofać akt legislacyjny stanowiący podstawę programu gwarancji spółdzielczych (w szczególności ustawę z dnia 14 kwietnia 2009 r. i dekret królewski z dnia 10 października 2011 r.) oraz odzyskać przyznane korzyści od ARCOPAR, ARCOFIN i ARCOPLUS,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Program gwarancji przyjęty przez Belgię niezgodnie z prawem, z naruszeniem art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, na rzecz spółdzielni finansowych ARCO, a w szczególności ARCOFIN, ARCOPLUS i ARCOPAR, jest niezgodny z rynkiem wewnętrznym.
Artykuł 2
1. Belgia zobowiązana jest do odzyskania od beneficjentów niezgodnej z prawem pomocy, o której mowa w art. 1, w mniejszej kwocie wynikającej z następujących dwóch obliczeń:
a)
10 % kapitału roku o najniższym kapitale w okresie od dnia 10 października 2008 r. do dnia 8 grudnia 2011 r. minus całkowita kwota już wniesionych opłat i składek; lub
b)
10 % najniższej liczby udziałowców w okresie od dnia 10 października 2008 r. do dnia 8 grudnia 2011 r., pomnożone przez średni udział kapitału na udziałowca w tym samym roku, minus całkowita kwota już wniesionych opłat i składek.
2. Kwoty do odzyskania obejmują odsetki naliczone od dnia 8 grudnia 2011 r. do dnia ich rzeczywistego odzyskania.
3. Odsetki nalicza się narastająco zgodnie z przepisami rozdziału V rozporządzenia (WE) nr 794/2004 (98).
4. Belgia nadal powstrzymuje się od dokonywania jakichkolwiek wypłat w ramach środka pomocy, o którym mowa w art. 1, począwszy od daty notyfikacji niniejszej decyzji.
Artykuł 3
1. Belgia znosi środek pomocy, o którym mowa w art. 1, ponieważ środek ten jest niezgodny z rynkiem wewnętrznym.
2. Odzyskanie pomocy, o której mowa w art. 1, odbywa się w sposób bezzwłoczny i skuteczny.
3. Belgia zapewnia wykonanie niniejszej decyzji w terminie czterech miesięcy od daty jej notyfikacji.
Artykuł 4
1. W terminie dwóch miesięcy od daty notyfikacji niniejszej decyzji Belgia przekazuje Komisji następujące informacje:
a)
szczegółowy opis środków już podjętych oraz środków planowanych w celu zastosowania się do niniejszej decyzji;
b)
dokumenty będące dowodem na to, że beneficjentowi nakazano zwrot pomocy.
2. Do momentu całkowitego odzyskania pomocy, o której mowa w art. 1, Belgia na bieżąco informuje Komisję o kolejnych środkach podejmowanych na poziomie krajowym w celu wykonania niniejszej decyzji. Na wniosek Komisji Belgia bezzwłocznie przedstawia informacje o środkach już podjętych oraz środkach planowanych w celu zastosowania się do niniejszej decyzji. Belgia dostarcza również szczegółowe informacje o kwocie pomocy oraz odsetkach już odzyskanych od beneficjentów.
Artykuł 5
Niniejsza decyzja skierowana jest do Królestwa Belgii.
Sporządzono w Brukseli dnia 3 lipca 2014 r.