РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 13 юли 2011 година
относно държавна помощ № C 6/08 (ex NN 69/07) приведена в действие от Финландия в полза на Ålands Industrihus Ab
(нотифицирано под номер C(2011) 4905)
(само текстовете на фински и шведски език са автентични)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/252/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като призова заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с горепосочените разпоредби (1),
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
Посредством жалба, подадена на 5 септември 2006 г., Комисията беше информирана относно редица мерки, предоставени от местното правителство на Оланд (наричано по-нататък „МП“) в полза на дружеството за недвижими имоти Ålands Industrihus Ab (наричано по-нататък „ÅI“). С писма от 25 октомври 2006 г. и 14 февруари 2007 г. Комисията поиска информация от Финландия, която беше предоставена с писма от 11 януари и 3 април 2007 г. Финландските власти предоставиха допълнителна информация на 31 май и на 12 юли 2007 г. Жалбоподателят предостави допълнителна информация през ноември 2006 г. и май 2007 г.
(2)
С писмо от 30 януари 2008 г. Комисията уведоми Финландия, че е взела решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-нататък „ДФЕС“) (2), по отношение на помощта (наричано по-нататък „решението за откриване“).
(3)
Решението на Комисията за откриване на процедура беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (3). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения относно помощта.
(4)
Комисията не получи мнения от заинтересованите страни.
(5)
В допълнение към решението за откриване Финландия подаде информация, заведена в Комисията на 6 май 2008 г., 21 януари 2010 г., 26 февруари 2010 г., 21 май 2010 г., 18 юни 2010 г., 18 април 2011 г., 27 юни 2011 г. и 28 юни 2011 г. На 4 юни 2010 г. се проведе среща между службите на Комисията, финландските власти и представители на ÅI.
2. ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТА
2.1. ПОЛУЧАТЕЛ
(6)
Дружеството ÅI е регистрирано в град Мариехам, столица на Оланд, архипелаг в Балтийско море, разположен между континенталните части на Финландия и Швеция, с общо население от около 28 000 души. Оланд е провинция на Финландия, но се ползва с висока степен на автономност. Основната част от ÅI е собственост на МП (84,43 %) и на град Мариехам (15,01 %). Останалите акционери (4) са други органи на местната власт в Оланд.
(7)
Стопанската дейност на ÅI е в сферата на строителството, собствеността и предоставянето под наем на помещения за ползване за промишлени и търговски цели. Според Финландия предметът на дейност на дружеството е предоставянето на сгради на дружества в Оланд с оглед допринасяне за диверсифицирана и конкурентоспособна икономика.
(8)
До 1999 г. стопанската дейност на ÅI е била в скромни мащаби (5). Трудно може да се твърди, че стойностите по счетоводния баланс на ÅI нарастват (6). При тези условия управителният съвет на ÅI решава да започне да търси нови възможности за стопанско развитие с цел разрастване. По същото време местната стопанска общност (съставена почти изключително от малки предприятия) изразява желание за „технологичен парк“, т.e. струпване на имоти за административно ползване, където местните фирми да могат да се настанят под един покрив, така че да се улесни сътрудничеството, да се генерират нови идеи и да се насърчи предприемачеството като цяло. В окончателния си вид това трябва да се превърне в офис парк „iTiden“ (kvarteret iTiden). Възникването на проекта е обяснено по-подробно в раздел 2.2.
2.2. ПРОЕКТЪТ iTiden (7)
(9)
Обсъжданията между представители на местната стопанска общност и МП относно възможността за изграждане на „технологичен парк“ започват още през 1999 г. Осъществени са съвместни посещения с познавателна цел на подобни съоръжения в Швеция.
(10)
През 2000 г. проектът е възложен на работна група, която представя предложение на МП и на град Мариехам през пролетта на 2000 г. Проектът и плановете на МП за построяването и финансирането му са посочени в бюджета на МП за 2000 г. (8) и са утвърдени в бюджета за 2001 г., в който МП е поискало и финансиране на възможни увеличения на капитала за инфраструктурни проекти, в това число и за ÅI (подобно искане е отправено и в бюджета за 2000 г.) (9).
(11)
На 12 юли 2001 г. с помощта на увеличение на капитала ÅI купува земя в района „Västra Klinten“ на Мариехам, където се предвижда построяването на iTiden. Във връзка с тази покупка ÅI осигурява и необходимите промени за проекта iTiden в градоустройствения план.
(12)
В бюджета за 2002 г. МП посочва, че ÅI ще започне строителни работи по проекта iTiden през 2002 г. и по всяка вероятност това ще изисква увеличение на капитала (за което МП отправя искане за необходимите бюджетни кредити) (10).
(13)
В началото на 2002 г. е определена работна група за изграждането на iTiden и е ангажиран архитект. Потърсени са мнения на потенциални наематели относно техния интерес за наемане на имоти в iTiden. Подготвителните работи по терена са осъществени през пролетта на 2003 г. и строителството по етап 1 (проектът е замислен в два последователни етапа на строителство) започва през лятото на 2003 г. Първите наематели се нанасят в завършената през „етап 1“ част от iTiden на 1 декември 2004 г.
(14)
Строителството по етап 2 от iTiden стартира през есента на 2006 г. и завършва през 2007 г.
2.3. МЕРКИТЕ ЗА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(15)
Официалното разследване на Комисията обхваща няколко капиталови инжекции („увеличения на капитала“) и гаранции по банкови заеми (наричани по-нататък „гаранции по заеми“), предоставени от МП в полза на ÅI между 1997 г. и 2007 г. Мерките са представени в таблицата по-долу (капиталовите инжекции са под номера от C-I до C-XI, а гаранциите: от G-I до G-III).
Мярка
Дата на мярката
Увеличения на капитала
(в EUR)
Гаранции по заеми
(в EUR)
C-I (11)
18.6.1997 г.
84 094,39
C-II (11)
22.6.2000 г.
340 582,27
C-III (11)
10.10.2000 г.
114 368,37
C-IV
20.7.2001 г.
353 199,00
C-V
15.8.2002 г.
599 933,73
C-VI
13.3.2003 г.
799 911,64
G-I
9.10.2003 г.
2 600 000,00
C-VII
6.5.2004 г.
515 165,97
C-VIII
30.9.2004 г.
669 896,95
G-II
2.11.2004 г.
1 160 000,00
C-IX
16.6.2005 г.
199 977,91
C-X
16.6.2005 г.
234 961,43
G-III
13.12.2005 г.
2 600 000,00
C-XI
15.2.2007 г.
1 379 998,95
ОБЩО
5 292 090,61
6 360 000,00
(16)
В сравнение с таблицата за мерките в точка 7 от решението за откриване гаранцията по заем в размер на 2 587 500 EUR от 26 октомври 2006 г. е заличена, тъй като тя никога не е била приведена в действие (вследствие на решение на финландските съдилища). Освен това, увеличението на капитала, посочено под номер C-XI от 12 юни 2006 г. в решението за откриване, в настоящата таблица е с дата 15 февруари 2007 г., тъй като в хода на разследването проличава, че тази мярка е била приведена в действие на по-късна дата. Решението на МП да предостави това увеличение на капитала наскоро (6 април 2011 г.) е отменено от финландския Върховен административен съд (вж. съображение 114 по-долу). При все това, тъй като капиталът е изплатен на ÅI през 2007 г. и не е възстановен, Комисията счита, че решението на националния съд не поставя тази мярка извън обхвата на разследването.
(17)
Според финландските власти всички увеличения на капитала са предназначени за финансиране на проекта iTiden, със следните изключения:
C-I) капиталова инжекция от 18 юни 1997 г. (84 094,39 EUR)
C-II) капиталова инжекция от 22 юни 2000 г. (340 582,27 EUR)
C-III) капиталова инжекция от 10 октомври 2000 г. (114 368,37 EUR)
C-VIII) капиталова инжекция от 30 септември 2004 г. (669 896,95 EUR)
C-IX) капиталова инжекция от 16 юни 2005 г. (199 977,91 EUR)
(18)
Според Финландия всички гаранции по заеми са предоставени с цел финансиране на проекта iTiden. Повече подробности относно гаранциите по заеми са представени в съображения 66-86 по-долу.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА ПО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(19)
В решението за откриване Комисията поставя въпроса дали увеличенията на капитала и гаранциите по заеми са съвместими с вътрешния пазар на следните основания.
(20)
По отношение на наличието на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС Комисията отбелязва, че за мерките са използвани държавни ресурси, тъй като са отпуснати от органите на местната власт, и че те имат избирателен характер, тъй като са предназначени за ÅI. По отношение на критерия дали мерките предоставят на дружеството „предимство, което не би получило при нормални пазарни условия“ поради факта, че частен инвеститор, воден от перспективата за рентабилност в дългосрочен план, не би предоставил същото подпомагане, Комисията не е убедена, че частен инвеститор би предоставил капитал по същия начин като МП предвид многократно отчетените от ÅI загуби или, в най-добрите случаи, скромни печалби. По-специално по отношение на гаранциите по заеми Комисията изразява съмнения, че ÅI би било в състояние да получи сходна финансова подкрепа на пазарите и че следователно му е предоставено предимство. Комисията също така счита, че такива предимства могат да нарушат конкуренцията и вътреобщностната търговия.
(21)
Комисията изразява съмнения, че мерките могат да бъдат разглеждани като съвместими с вътрешния пазар, ако бъдат счетени за държавна помощ.
(22)
На последно място, Комисията поставя под въпрос твърдението на Финландия, че мерките, ако действително се счете, че те представляват държавна помощ, са били предоставени в съответствие със схеми за помощ, които вече са се прилагали преди присъединяването на Финландия към ЕС и следователно са правомерни.
4. МНЕНИЯ НА ФИНЛАНДИЯ
4.1. МЕРКИТЕ НЕ ПРЕДСТАВЛЯВАТ ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(23)
Финландия изразява становището, че МП е действало в съответствие с принципа на частния пазарен инвеститор, т.e. че мерките са мотивирани от перспективите за възвращаемост на инвестициите на МП. Според твърденията на Финландия решенията за инвестиции са били мотивирани от програмата за нови инвестиции на дружеството и преди всичко от проекта iTiden. Следователно мерките не са били предназначени за покриване на загуби от предходни периоди, нито за подпомагане на губеща стопанска дейност. МП е получило конкретна стойност срещу своите инвестиции в нови акции на ÅI, тъй като стойността на дружеството се е покачила във връзка със записването на акции. Следователно дружеството ÅI не е получило предимство, което не би могло да получи от частен инвеститор.
(24)
Независимо от въпроса за възможни предимства, Финландия също така е изразила становище, че мерките не могат да бъдат определени като държавна помощ, тъй като не съществуват конкретни доказателства за съществено въздействие върху конкуренцията на пазара на недвижими имоти в Оланд.
4.2. АКО МЕРКИТЕ ПРЕДСТАВЛЯВАТ ДЪРЖАВНА ПОМОЩ, ТЯ Е ПРАВОМЕРНА В РАМКИТЕ НА СЪЩЕСТВУВАЩИТЕ СХЕМИ ЗА ПОМОЩ
(25)
При все това, ако се установи, че мерките съдържат елемент на държавна помощ, според Финландия би следвало помощта да се разглежда като правомерна. Според твърденията на Финландия както капиталовите инжекции, така и гаранциите са обхванати от съществуващи схеми за помощ, които са били въведени преди членството на Финландия в ЕС.
4.3. ДОРИ И АКО ДЪРЖАВНАТА ПОМОЩ Е НОВА, ТЯ ВСЕ ПАК Е СЪВМЕСТИМА С ВЪТРЕШНИЯ ПАЗАР
(26)
Дори и ако мерките представляват неправомерна държавна помощ, независимо от това те следва да се разглеждат като съвместими с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, тъй като са предназначени за развитието на региона и разкриването на нови работни места главно чрез допринасяне за диверсификация на икономиката в региона, която в основна степен разчита на морския сектор.
4.4. ВЪЗМОЖНО ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(27)
В случай че Комисията констатира, че помощта представлява неправомерна и несъвместима помощ, която трябва да бъде възстановена, Финландия изтъква следните аргументи.
(28)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (12) Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Общността. Това би било валидно в настоящия случай, тъй като Финландия има основателни причини да очаква горепосочените схеми, които са приети преди присъединяването, да са били и все още да са валидни и следователно всяка предоставена съгласно тези правила помощ би била правомерна.
(29)
Според Финландия, ако въпреки това Комисията счете, че помощта трябва да бъде възстановена, не е задължително елементът на помощ в увеличенията на капитала да се равнява на пълната номинална стойност на трансакциите, при които е налице държавна помощ. По отношение на гаранциите всяка помощ, подлежаща на възстановяване, не може да надвишава авансово получените от предприятието лихви в резултат на гаранцията (в сравнение с негарантираните заеми). По същия начин, във връзка с капиталовите инжекции, никоя помощ не може да превишава разходите на ÅI за получаване на равностоен капитал на пазара.
5. ОЦЕНКА
5.1. КВАЛИФИЦИРАНЕ КАТО ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(30)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(31)
За квалифицирането на мярка като държавна помощ е необходимо да са изпълнени следните условия: a) мярката трябва да е финансирана от държава-членка или чрез държавни ресурси; б) трябва да предоставя избирателно предимство, което да облагодетелства определени предприятия или производството на някои стоки; и в) да нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и да може потенциално да засегне търговията между държавите-членки. Тъй като тези условия са кумулативни, всички те трябва да бъдат налице преди дадена мярка да бъде охарактеризирана като държавна помощ.
5.1.1. ДЪРЖАВНИ СРЕДСТВА И ИЗБИРАТЕЛНОСТ
(32)
Тези два критерия са налице по причините (които не са оспорени от Финландия), посочени в решението за откриване. Мерките са предоставени с отделни решения на МП за усвояване на средства, които са отпуснати на дружеството в неговия годишен бюджет от областния съвет на Оланд. Оттук е видно, че мерките са финансирани от държавата и са насочени индивидуално към ÅI.
5.1.2. ПРЕДИМСТВО
(33)
Според твърденията на Финландия мерките не представляват държавна помощ, тъй като те не са предоставили на ÅI предимство, което дружеството не би могло да получи на пазарите от частен акционер или частен кредитор.
(34)
Според установен принцип на законодателството в областта на държавната помощ (обикновено посочван като принципа на инвеститор в условия на пазарна икономика, или MEIP) инвестиция на публични органи в капитала на предприятия представлява държавна помощ, освен ако при подобни обстоятелства е било възможно частен инвеститор, като взема предвид по-специално перспективите за постигане на възвращаемост, да предостави същия капитал (13). По същия начин, съгласно точка 3.1 от Известието на Комисията относно прилагането на членове 87 и 88 от Договора за ЕО по отношение на държавните помощи под формата на гаранции (14) (наричано по-нататък „известието относно гаранциите“) гаранция, предоставена от публични органи, представлява държавна помощ, освен ако не е достъпен източник на финансиране при условия, които биха били приемливи за частен оператор при нормални условия на пазарна икономика.
(35)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали по отношение на капиталовите инжекции и гаранциите принципът MEIP е спазен на основание по-специално на две констатации, свързани с ÅI:
а)
многократно отчетените от ÅI загуби или незначителни печалби през годините, в които са предоставени мерките. На практика ÅI отчита загуби през всяка година от периода 2001-2005 г. Печалбите между 1998 и 2000 г. са малки и бележат спад (респективно 38 000, 28 000 и 9 000 EUR). Също така, когато през 2006 г. ÅI в крайна сметка отчита печалба, тя достига едва 557,43 EUR. Прогнозираната печалба за 2007 и 2006 г. (т.е. печалбата, очаквана към момента на вземане на решението за предоставяне на мерките) е едва 5 868,46 EUR (15).
б)
Освен това Комисията е с впечатлението, че паричните потоци на ÅI са недостатъчни за покриване на разходите на предприятието и ситуацията е такава от 2000 г. нататък, което води до предположението, че мерките са били необходими просто за покриването на недостига на парични средства (16).
(36)
Финландия отхвърля това становище. Аргументите на Финландия ще бъдат разгледани по-долу поотделно за увеличенията на капитала и за гаранциите по заемите.
5.1.2.1. Капиталовите инжекции
(37)
На първо място, Финландия отхвърля становището, че ÅI има проблем с ликвидността. В действителност, въпреки че дейностите на дружеството са ограничени като мащаб преди проекта iTiden, резултатите от дейността и ликвидността са били и са се запазили задоволителни през целия период на разследването. Следователно мерките не са били необходими за покриване на разходите за дейността. По-скоро целта на мерките е била финансиране на разширяването на дружеството и следователно те трябва да се разглеждат като инвестиции. С оглед на условията за тези инвестиции последните са обосновани съгласно принципа на инвеститор в условия на пазарна икономика и следователно не представляват държавна помощ.
(38)
В този контекст Финландия твърди, че по-голямата част от увеличенията на капитала са използвани за финансиране на проекта iTiden, докато останалите са насочени към други проекти на ÅI (вж. съображение 17 по-горе).
(39)
Комисията прави следната оценка.
(40)
Като предварителна точка Комисията подчертава, че капиталът, който даден акционер предоставя на дадено предприятие, по дефиниция не е определен за конкретна употреба, а става част от материалните активи на дружеството. Следователно е нормално когато инвестиция е предоставена като общ капитал нейното съответствие с принципа MEIP да се оценява с оглед на общите перспективи за резултатите на предприятието като цяло. Това не изключва оценката, при наличието на съответни данни, на очакваната възвращаемост на определени планирани инвестиции, разбира се при условие че тази информация е била на разположение към момента на вземане на решение за инвестицията.
(41)
Що се отнася до общите финансови резултати на ÅI, въз основа на представените в хода на разследването доказателства Комисията приема, че резултатите от дейността на ÅI системно покриват загубите на дружеството и осигуряват неговата ликвидност. Наличните доказателства не позволяват да се направи заключение, че увеличенията на капитала (или заемите, получени чрез гаранциите) са използвани за покриване на загуби от дейността на ÅI.
(42)
При все това остава фактът, че МП е предоставило на ÅI допълнителен капитал със значителен размер, който на пръв поглед през периода 1997-2006 г. е генерирал нулеви или твърде незначителни печалби. Ето защо централният въпрос - както твърди и самата Финландия - остава дали МП е имало причина да очаква възвращаемост на своя капитал, която би била достатъчна за частен инвеститор, за да направи същата инвестиция. Това трябва да се прецени въз основа на информацията, известна на МП към момента на увеличенията на капитала.
(43)
Според твърденията на Финландия основната част от увеличенията на капитала е била предназначена за финансиране на проекта iTiden, етапи 1 и 2, докато останалите увеличения на капитала са били насочени към различни други инвестиции. От съображения за яснота увеличенията на капитала, използвани за финансиране на проекта iTiden, са разгледани на първо място в представения по-долу анализ.
(44)
Финландия твърди, че всички увеличения на капитала с изключение на номера C-I, C-II, C-III, C-VIII и C-IX са направени с оглед финансиране на iTiden, който безспорно е най-големият самостоятелен проект на ÅI. Първото увеличение на капитала, предназначено за проекта iTiden, е направеното през 2001 г. (C-IV).
(45)
По отношение на условията, при които МП е направило тези увеличения на капитала, и решаващото условие между тях - очакваната към момента на решението възвращаемост - Финландия е представила следната информация:
(46)
Решенията на МП да продължи с увеличенията на капитала, свързани с iTiden, са взети въз основа на предоставената на неофициални срещи с участието на МП и представители на ÅI информация. Финландия посочва, че не са водени протоколи на тези срещи. Независимо от това Финландия е представила на Комисията презентации, направени на такива срещи и на заседания на съвета на ÅI. В тях се съдържа сбита информация относно общите данни и основните характеристики на проекта iTiden и изчисленията на рентабилността за етапи 1 и 2 на проекта. Следователно тези доказателства позволяват на Комисията да констатира каква възвращаемост е очаквало МП към момента на отпускане на увеличенията на капитала, свързани с iTiden.
(47)
На 31 януари 2002 г. ÅI провежда неофициална среща с МП, за да си осигури одобрение за започване на строителството на iTiden през 2002 г. (след закупуване на парцела през 2001 г.). На тази среща ÅI представя изчисление на рентабилността, в което е възприето предположението, че проектът ще носи печалба в размер на 3 % от собствения капитал на ÅI.
(48)
Друга неофициална среща между ÅI и МП се провежда на 4 март 2003 г. с цел подготовка на общото събрание на ÅI на 5 март 2003 г. Общото събрание е трябвало да вземе решение за започване на строителството от етап 1 на проекта iTiden, което не се е състояло през 2002 г. Представено е актуализирано изчисление на рентабилността. Според разчетите в това изчисление етап 1 е трябвало да донесе излишък от едва 700 EUR, като не се предвижда възвращаемост от собствения капитал на ÅI.
(49)
На 2 януари 2006 г. управителният съвет на ÅI се събира, за да обсъди започването на строителството по етап 2 и обявяването на покана за увеличаване на капитала, която ще бъде открита с оглед финансиране на строителството. Според изчислението на рентабилността, представено на заседанието, проектът ще достигне прага на печалба с възвращаемост на собствения капитал в размер на 3 %. Налага се обаче това изчисление да бъде преразгледано с оглед на увеличените разходи за адаптиране на сградите към нуждите на наемателя. Така на 10 януари 2006 г. е прието преразгледано изчисление, което да послужи като основа за увеличението на капитала, за което е взето решение на общото събрание на 12 юни 2006 г. (въпреки че увеличението на капитала е изплатено едва на 15 февруари 2007 г. поради технически причини - това е увеличение на капитала под номер C-XI). В това изчисление възприетата годишна възвращаемост на собствения капитал за етап 2 от iTiden се определя на 1 %.
(50)
Финландия е представила това доказателство и посочва, че това свидетелства точно за тогавашните очаквания за възвращаемост, на базата на които МП взема решение за увеличенията на капитала за проекта iTiden, т.е. C-IV, C-V, C-VI, C-VII и C-X за етап 1 и C-XI за етап 2. Тези оценки на рентабилността се основават на очакваните приходи (т.e. наеми) от iTiden. Според твърденията на Финландия възвращаемостта на инвестицията на МП трябва да отчита също и перспективата за капиталови печалби, която се изразява в увеличаване стойността на имотите с течение на времето. Финландия обаче не е представила конкретни доказателства за това. Тези съображения не са включени в изчисленията на рентабилността, което говори, че те не са отчетени при вземането на инвестиционните решения. Въз основа на горните доказателства Комисията счита, че частен инвеститор не би направил подобни инвестиции при такава очаквана възвращаемост.
(51)
Всеки инвеститор, който влага средства по проект, който съдържа известен елемент на риск (като например строителство на недвижим имот с търговска цел), ще изисква възвращаемост, която отразява в достатъчна степен присъщия на инвестицията риск. Следователно той ще очаква „рискова премия“, която надвишава известната възвращаемост, която може да получи от алтернативен безрисков актив („безрисковия лихвен процент“). Традиционен съпоставим показател за безрисковия лихвен процент са държавните облигации с по-кратък матуритет с рейтинг AAA. За целите на настоящата оценка е използвана печалбата по двугодишните финландски държавни облигации, тъй като Финландия не е емитирала облигации с по-кратък матуритет. Съответно се получава безрисков лихвен процент в размер между 2,7 и 4,2 % през 2002 г., между 2,2 и 2,7 % през 2003 г. и между 2,8 и 3,8 % през 2006 г.
(52)
При направеното сравнение с възвращаемостта на собствения капитал, очаквана от МП към момента, когато предприятието взема решение за увеличенията на капитала, свързани с iTiden, Комисията отбелязва, че МП е можело да постигне същата или дори по-голяма възвращаемост без който и да е от рисковете, свързани с проектите за собствеността. В действителност дори при най-оптимистичното тълкуване „рисковата премия“ (т.е. възвращаемостта, надвишаваща безрисковия лихвен процент) би достигнала най-много 0,3 % за увеличения на капитала под номера C-IV и C-V (т.е. увеличенията на капитала от 2001 и 2002 г.). За увеличенията на капитала, направени в резултат на решението от 2003 г. за започване на строителството по етап 1 на iTiden (и следователно въз основа на очакваната възвращаемост, представена на неофициалната среща от 4 март 2003 г., вж. съображение 48 по-горе), т.e. C-VI, C-VII и C-X, очакваната възвращаемост е нула, което означава, че е можело да се постигне далеч по-добра възвращаемост без поемане на какъвто и да е риск. По същия начин за увеличението на капитала за етап 2, C-XI, очакваната възвращаемост от 1 % е значително по-малка от наличния към този момент безрисков лихвен процент.
(53)
Безспорно е, че частен инвеститор не би бил удовлетворен от отрицателната или твърде малка рискова премия, която МП е било готово да приеме за увеличението на капитала, посочено в съображения 47-49 по-горе. При необходимост това може да се потвърди с емпирични данни относно очакваната възвращаемост на пазара на недвижима собственост в Оланд.
(54)
Според доклад (17) на KPMG от 10 юли 2007 г., възложен от Финландия и представен на Комисията на 17 юли 2007 г., изискваната от частните инвеститори възвращаемост на инвестициите в недвижими имоти, предназначени за офиси, в Оланд е 7 % (а за индустриална собственост - 8 %). При все че този доклад е съставен по-късно от разглежданите в настоящото решение инвестиционни решения на МП, той е приложим, тъй като се основава на наблюдения на минали инвестиции и няма очевидна причина да се смята, че търсената през предходните години възвращаемост е значително по-ниска. При всички случаи в него са представени убедителни данни, че очакваната от ÅI възвращаемост не би била достатъчна за частен инвеститор.
(55)
Според твърденията на Финландия въпреки ниската или нулева очаквана възвращаемост инвестициите са съвместими с MEIP, тъй като i) преди започването на строителството ÅI се е допитало до потенциалните наематели и е било уверено, че процентът на обитаване ще достигне най-малко 80 % и ii) с оглед на действителните финансови резултати на ÅI (и оттук преди всичко на проекта iTiden) през годините от 2004 нататък и на произтичащите от тях потенциални капиталови печалби инвестицията се е оказала печеливша.
(56)
В този контекст, без да е необходимо да се оценяват финансовите резултати на ÅI през последните години, е достатъчно отново да се подчертае, че въпросът не е в това дали днес резултатите на предприятието са достатъчни, а дали на базата на известните данни и това, което е можело да се предположи към момента, когато МП е взело решение да предостави държавни ресурси на ÅI (с оглед на очакваните 80 процента обитаемост), частен инвеститор, действащ според пазарните правила, би предоставил на предприятието същия капитал. Поради изложените по-горе причини Комисията счита, че частен инвеститор не би постъпил по този начин.
(57)
Следователно Комисията счита, че с увеличенията на капитала под номера C-IV, C-V, C-VI, C-VII, C-X и C-XI на ÅI е предоставено предимство, което предприятието не би могло да получи при пазарни условия (18).
(58)
Тук Комисията ще разгледа останалите увеличения на капитала в обхвата на решението за откриване, които според Финландия не са обосновани с проекта iTiden.
(59)
Съгласно приложимите към момента на тази капиталова инжекция правила de minimis субсидии в размер под 100 000 ECU, предоставени на предприятие за период от 3 години, не представляват държавна помощ (19). Това увеличение на капитала възлиза на 84 094,39 EUR, т.е. е значително под прага de minimis от 100 000 ECU. За период от 3 години ÅI не се е ползвало от никакви други мерки (20). На това основание увеличението на капитала от 1997 г. при никакви условия не може да представлява държавна помощ, независимо от обстоятелствата, при които е осъществено.
(60)
Финландия е посочила, че мерките са предназначени за построяването на индустриална собственост в Норбьоле, за обновяването на недвижим имот в Мариехам (C-II) и за закупуване на индустриална собственост в източната част на Оланд (C-III). Следователно няма ясна връзка с проекта iTiden, който по това време все още не е ясно формулиран (това е щяло да стане през 2001 г., когато е била купена земята).
(61)
В действителност през периода 1998-2007 г. общата печалба на ÅI е скромна или отрицателна, факт е обаче, че през 2000 г. и двете предходни години дружеството реализира скромна печалба, а загубите започват през 2001 г. В хода на разследването се установява, че дружеството е покривало разходите и че ликвидността му е достатъчна. Инвестициите, които мотивират тези две увеличения на капитала, изглеждат пропорционални на мащаба и „традиционния“ модел на стопанска дейност на ÅI преди разширяването, свързано с проекта iTiden. Ето защо няма непреодолима причина да се счита, че частен инвеститор не би предприел същите увеличения на капитала и следователно няма безспорни доказателства за предимство в полза на ÅI.
(62)
До 2000 г. стопанската дейност на ÅI показва скромни, но положителни резултати (от порядъка между 9 000 и 38 000 EUR за периода 1997-2000 г.). Стопанската дейност на ÅI е в съответствие с действащия тогава план на дружеството. Съобразно с него ÅI притежава и отдава складове и офиси на територията на Оландските острови. Наличността от недвижими имоти собственост на ÅI се запазва твърде устойчива до 2000 г., с което се обясняват и стабилните финансови резултати на дружеството. Оборотът на ÅI е от порядъка на 95 000-101 000 EUR за периода 1997-2000 г. Следователно, макар и с относително малък оборот, ÅI е в състояние да извършва печеливша стопанска дейност.
(63)
Според Финландия тези увеличения на капитала са били усвоени за закупуване на индустриална собственост (C-VIII) и за изграждане на хангар на летище Jomala извън Мариехам (C-IX).
(64)
Въпреки че не са непосредствено обосновани от проекта iTiden, тези мерки са приложени при напълно различни от обстоятелствата от оказалите въздействие върху коментираните по-горе мерки C-II и C-III. Увеличения на капитала под номера C-VIII и C-IX са предприети респективно през 2004 и през 2005 г. По това време ÅI работи на загуба от 2001 г. насам. Решаващо е и обстоятелството, че тези инвестиции са направени в момент, когато МП вече е инвестирало над 2,25 млн. EUR в ÅI от 2001 г. насам с разбирането, че тази инвестиция няма да осигури възвращаемост, приемлива за пазарен инвеститор.
(65)
Недостатъчната възвращаемост по проекта iTiden неизбежно е щяла да даде отрицателно отражение върху резултатите на ÅI като цяло. Собственият капитал не е обвързан с конкретна дейност, а е заменяем и трябва да получава възвращаемост от резултатите на цялата дейност на предприятието. Следователно към момента на осъществяване на мерки C-VIII и C-IX МП трябва да е било наясно с факта, че е малко вероятно допълнително увеличение на капитала на ÅI да генерира достатъчна възвращаемост в предвидимото бъдеще. Пазарен инвеститор би бил готов да направи капиталовите инжекции, при условие че такива инвестиции ще позволят възвращаемост на пазара по отношение на резултатите от цялата дейност на предприятието (т.e. възвращаемост, която би компенсирала ниската възвращаемост на други увеличения на капитала), но нищо не предполага, че това се е очаквало в настоящия случай. Финландия не е представила конкретна информация относно тези мерки, която би могла да промени това становище. Следователно Комисията счита, че при тези обстоятелства частен инвеститор не би предоставил на ÅI допълнителен капитал. Оттук следва, че увеличения на капитала под номера C-VIII и C-IX са предоставили на ÅI предимство, което предприятието не би могло да получи на пазара.
5.1.2.2. Гаранциите по заеми
(66)
При оценката на възможно наличие на държавна помощ при гаранциите Комисията прилага принципите, установени в нейното известие за гаранциите. В раздел 3.2 от известието са определени условията, които обикновено са достатъчни за изключване на наличието на държавна помощ в гаранция, предоставена от публични органи. По отношение на гаранции под номера G-I, G-II и G-III обаче тези условия не са изпълнени (достатъчно е да се отбележи, че тези гаранции покриват 100 % от съответните заеми, вж. раздел 3.2, буква в) от известието относно гаранциите).
(67)
На първо място Комисията отбелязва, че финансовото състояние на ÅI през периода, през който са отпуснати гаранциите, е достатъчно стабилно, за да не изключва способността на предприятието да получи заеми на пазара при липса на гаранции. Предприятието не е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките на Комисията за оздравяване и преструктуриране (21). Въз основа на наличните доказателства не може да се заключи, че ÅI е предприятие, което изобщо не би оцеляло без подкрепата на държавата. В годините, предхождащи капиталовите инжекции, т.е. преди стартирането на проекта iTiden, финансовите резултати на ÅI са стабилни и неговата стопанска дейност показва умерени положителни резултати. Причината, поради която публичните органи започват активно да инжектират капитал през 2001 г., не е оздравяването на предприятието, а финансирането на неговия растеж. При отсъствие на помощ под формата на увеличения на капитала ÅI не би изпаднало в несъстоятелност, а би останало по-малко предприятие, което при все това би имало достъп до финансовите пазари. Ето защо Комисията не може да заключи, че без гаранциите ÅI е нямало да има достъп до кредитните пазари. Тогава остава въпросът дали гаранциите са осигурили на предприятието предимство под формата на по-ниски разходи за заеми, отколкото то би плащало при пазарни условия в отсъствието на гаранции.
(68)
Въпросът, който трябва да бъде разгледан на второ място, е дали за гаранциите е наложена достатъчна премия, съпоставима с премията, която би наложил частен доставчик на гаранции. В настоящия случай Комисията не е открила частни гаранции, които позволяват пряка съпоставка. При тези обстоятелства Комисията ще сравни общия финансов разход по гарантирания заем, включително лихвения процент по заема и премията за гаранцията, с пазарната премия за подобен негарантиран заем (22).
(69)
На 9 октомври 2003 г. […] (23), търговска банка, предоставя на ÅI заем в размер на […] EUR срещу обезпечение […]. Лихвеният процент е определен на […] % годишно до 15 януари 2007 г. (24)
(70)
При все че този заем съвпада във времето с гаранция под номер G-I, Комисията не счита, че е подходящо сравнение по отношение на разхода за тази мярка. На практика между юни 2000 г. и март 2003 г. ÅI получава пет капиталови инжекции с общ размер от 2 208 595,01 EUR. Държавно подпомагане от такава величина неизбежно би повлияло на оценката на риска, проведена от […] преди отпускането на заема, и така би подобрило условията на заема, включително разходите по него, в сравнение с условията, които предприятието би могло да получи на пазарите в отсъствието на елемента на държавна помощ в увеличенията на капитала. Ето защо Комисията не може да приеме, че лихвеният процент за негарантирания заем от 2003 г. (или всички по-късни заеми) отразява коректно условията за кредитиране на ÅI в отсъствието на държавна помощ и не може да го използва като достоверен и надежден съпоставим показател за разходите по заемите, обхванати от предоставените от МП гаранции.
(71)
Комисията счита, че в отсъствието на други надеждни доказателства относно съпоставими заеми при пазарни условия Съобщението относно референтния процент (25) предлага приложим, външен за получателя, съпоставим показател за оценка дали мерки G-I, G-II и G-III са предоставени при пазарни условия. Съобщението относно референтния лихвен процент осигурява заместител за пазарния лихвен процент и за изчисляване на елемента на помощ в мерките за държавна помощ. Методиката за определяне на референтен лихвен процент се основава на следните два фактора: основния лихвен процент (в настоящия случай едногодишния EURIBOR), към който се прибавя марж на заема. Маржът на заема, който трябва да се прибави към основния лихвен процент, зависи от два фактора: рейтинга на предприятието, което получава заема, и предложеното ниво на обезпеченост за заема. В съобщението се разграничават пет рейтинг категории (силен [AAA-A], добър [BBB], задоволителен [BB], слаб [B] и лош [CCC и по-нисък]) и три нива на обезпеченост (висока, нормална и ниска) за всяка рейтинг категория.
(72)
На 18 юни 2010 г. Финландия представи на Комисията доклад от консултантското дружество […], в който е представен годишен рейтинг на ÅI за декември всяка година. Рейтингът е изготвен ретроспективно и се основава на наличните цифри към края на финансовата година (т.е. рейтингът, даден през декември 2002 г., разглежда ретроспективно жизнеспособността на дружеството през 2002 г.). Дружеството […] представя рейтинговия доклад, в който се описва общото финансово състояние и развитието на дружеството и обхваща следните сектори на оценка: растеж, рентабилност, парични потоци, ликвидност, платежоспособност и задължения. Приложената рейтингова скала има пет рейтинг категории: отличен (A + и A), добър (A- и B+), задоволителен (B и B-), достатъчен (C + и C) и лош (C- и D), като позволява директно сравнение с рейтинговата скала на съобщението относно референтния лихвен процент.
(73)
През декември 2002, 2003 и 2004 г. […] класира ÅI респективно като C+, C + и C, с което поставя дружеството в категория „достатъчен“. Тази категория съответства на рейтинг категория „слаб“ по смисъла на съобщението относно референтния лихвен процент. За дружество, класирано като „слабо“, маржовете на заемите, които следва да се добавят към основния лихвен процент съгласно съобщението относно референтния лихвен процент варират в зависимост от предложеното обезпечение от 220 базисни пункта при висока обезпеченост до 650 базисни пункта при ниска обезпеченост. През декември 2005 г. […] класира ÅI в категория B- (задоволителен), което съответства на рейтинга „задоволителен“ по смисъла на съобщението относно референтния лихвен процент.
(74)
На 27 юни 2011 г. Финландия предоставя допълнителна информация относно рейтинга и обезпечеността на заемите. Рейтингът е определен от […], банката, която е отпуснала на ÅI негарантираните заеми и двата гарантирани заема. При рейтинга на […] за годините 2000-2003 се използва буквена система, която се допълва с по едно дума за всяка категория. Рейтингът може пряко да се съпоставя с рейтинговата скала на съобщението относно референтния лихвен процент. От 2005 г. нататък рейтингът се определя от […], консултантско дружество, подобно на […]. През 2003 и 2004 г. […] класира ÅI в категория B- (задоволителен) и А (задоволителен), което съответства на рейтинга „задоволителен“ по смисъла на съобщението относно референтния лихвен процент. Това означава, че за 2003 и 2004 г. […] класира ÅI една категория по-високо от рейтинга на […]. За 2005 г. […]класира ÅI като A (задоволителен), което отговаря на рейтинга „задоволителен“ по смисъла на съобщението относно референтния лихвен процент, и следователно поставя ÅI в същата категория като определената от […].
(75)
Комисията е на мнение, че при оценяването дали гаранции под номера G-I, G-II и G-III са предоставени при пазарни условия следва да се приложи рейтингът на […]. Не трябва да се забравя, че преди отпускането на първата гаранция под номер G-I през октомври 2003 г. ÅI вече е получило пет капиталови инжекции на обща стойност 2 208 595,01 EUR, тогава съществува вероятност всеки рейтинг на дружеството през 2003 г. да е повлиян от значителното по размери държавно подпомагане. Поради това Комисията счита за уместно да приложи по-консервативния рейтинг, определен от […]. Това оказва влияние за годините 2003 и 2004, тъй като за тези две години […] е класирало ÅI една категория по-ниско от […]. Следва да се отбележи, че […] е предоставило на ÅI заеми, гарантирани от МП, като същевременно е определило и рейтинга на ÅI, което би могло да се отрази на оценката. […] не е участвало във финансовите дела и следователно е по-малко вероятно неговата оценка да е пряко повлияна от незаконни съображения, свързани с държавната помощ.
(76)
Следователно Комисията приема следните рейтинги на ÅI за целите на прилагането на съобщението относно референтния лихвен процент: слаб (B) през 2003 и 2004 г. и задоволителен (BB) през 2005 г.
(77)
Що се отнася до обезпечението, ÅI е предоставило обезпечение с номиналната стойност на гаранциите под формата на ипотеки върху недвижим имот, върху който е построен проектът iTiden. Финландия не е предоставила информация, свързана със загубата в случай на неизпълнение (Loss Given Default - LGD) съгласно бележка под линия 2 на съобщението относно референтния лихвен процент. Тази информация помага да се установи нивото на обезпеченост и маржовете на заемите, които да се прибавят към основния лихвен процент. Поради това Комисията е поискала информация относно приоритета на обещаните ипотеки и стойността на имота към момента на предоставяне на гаранциите. Финландия не разполага с оценки, които показват стойността на имота към момента на гаранционните мерки. Финландските власти обаче твърдят, че стойността на имота е нараснала във времето с развитието на проекта. Според Финландия през 2010 г. имотът се оценява на […] EUR.
(78)
Що се отнася до първостепенния ранг на обезпечението, Комисията отбелязва, че по отношение на гаранции G-I и G-II обезпечението на МП е с най-първостепенен ранг от всички предоставени ипотеки върху имота. Комисията отбелязва, че търговските банки са предоставили на ÅI негарантирани заеми и са приели като обезпечение ипотеки върху същия имот, които са с по-нисък ранг (и следователно са по-несигурно обезпечение) от обезпечението, получено от МП. Предвид този факт и при отсъствието на по-подходящи доказателства Комисията приема, че нивото на обезпеченост на гаранциите е „нормално“ за целите на прилагането на известието относно гаранциите.
(79)
Въз основа на гореизложеното референтният лихвен процент ще се оценява поотделно за всяка гаранция, която ÅI е получило от МП.
(80)
Комисията отбелязва, че премиите за всички предоставени на ÅI гаранции се формират от две части: i) периодична премия, която се плаща ежегодно и се изразява като процент от неизплатената главница по заема и ii) еднократна такса, която също се изразява като процент от размера на заема, но се плаща само веднъж при издаването на гаранцията. В представената по-долу оценка общият финансов разход по гарантираните заеми включва само периодичната премия, която се плаща всяка година. В съответствие с точка 4.2 от известието относно гаранциите елементът на помощта в гаранцията трябва да бъде изчислен като разликата между пазарната цена на гаранцията (в настоящия случай референтния лихвен процент) и реално платената цена. Реално платената от ÅI цена включва периодичната премия, заплащана ежегодно, и еднократната премия, платена само веднъж. По практически причини еднократната премия ще бъде разгледана в точка 8.2 по-долу във връзка с възстановяването, тъй като е по-лесно размерът на еднократната такса да се приспадне от сумата на помощта, подлежаща на възстановяване. При всички случаи, дори ако еднократните премии се добавят към общите финансови разходи по гарантираните заеми, заключението относно наличието на помощ не би се променило. Еднократната премия оказва влияние единствено върху сумата на помощта, предоставена на ÅI.
(81)
Гаранция под номер G-I е предоставена от МП на 9 октомври 2003 г. за покриване на заем от […] в полза на ÅI в размер на […] EUR (кредит номер […]). Като обезпечение за всякакви искове по гаранцията ÅI предоставя ипотека върху недвижим имот. Лихвеният процент по заема е определен на […] % до 15 януари 2007 г. (26) Премията по гаранцията е […] % от размера на заема годишно (27). Така общият финансов разход по гарантирания заем към момента на отпускане на заема достига […]% годишно, което трябва да се сравни с референтния лихвен процент за гаранцията, изчислен на базата на основния лихвен процент и маржа, който зависи от рейтинга на ÅI и нивото на обезпеченост на заема. Основният лихвен процент (едногодишен EURIBOR) на 9 октомври 2003 г. е 2,235 %. Към този момент рейтингът на ÅI е „слаб“ по смисъла на съобщението относно референтния лихвен процент. Съгласно определеното по-горе Комисията приема, че нивото на обезпеченост на заема е нормално, което означава, че маржът на заема, който трябва да се прибави към основния лихвен процент, е 400 базисни пункта. Следователно референтният лихвен процент за този заем възлиза на 6,235 %, което надвишава общия финансов разход по G-I от […] % годишно.
(82)
Освен това, считано от 6 септември 2004 г. МП е намалило премията по гаранцията за G-I на […] %. Съответно общият финансов разход по гарантирания заем е спаднал на […] %, т.е. […] базисни пункта под референтния лихвен процент, като по този начин е създадено съответно предимство за ÅI.
(83)
На 2 ноември 2004 г. ÅI взема заем в размер на […] EUR от […] (кредит номер […]). Този заем е осигурен с гаранция от МП, за която ÅI предоставя гаранция под формата на обезпечение върху недвижим имот. Лихвеният процент е определен на […]+[…] базисни пункта и гаранционна такса в размер на […] % от размера на заема годишно, което означава, че общия финансов разход по този гарантиран заем е бил […]% годишно (28).
(84)
Референтният лихвен процент за G-II трябва да се изчисли на база едногодишния Euribor на 2 ноември 2004 г., който е бил 2,314 %. Към този момент рейтингът на ÅI е „слаб“ по смисъла на съобщението относно референтния лихвен процент. Ако се приеме, че нивото на обезпеченост е нормално, референтният лихвен процент за този заем достига 6,314 % годишно, което е повече от общия финансов разход по G-II в размер на […]% годишно. Сравнението на разходите по този нов гарантиран заем с референтния лихвен процент показва, че общият финансов разход по заема, покрит от гаранцията G-II, е най-малко […] базисни пункта под референтния лихвен процент, с което се предоставя финансово предимство на ÅI. Според информацията, с която разполага Комисията, лихвеният процент по гарантирания заем не се е променил след издаването му.
(85)
На 13 декември 2005 г. МП издава нова гаранция в полза на ÅI. Тази гаранция е трябвало да покрие „референтния заем“, т.е. заема от 9 октомври 2003 г., който първоначално не е бил гарантиран, с което условията по този заем се променят. Лихвеният процент по заема към този момент е променен на […] % годишно. Гаранционната такса е определена на […] % от размера на заема, което означава общ финансов разход от […] % годишно (29) (приложимите от тази дата условия са еднакви с описаните по-горе приложими условия за заема, покрит от гаранция G-I, включително измененията на лихвения процент във времето.)
(86)
Референтният лихвен процент за G-III трябва да се изчисли на база едногодишния Euribor на 12 декември 2005 г., който е бил 2,769 %. Към този момент рейтингът на ÅI е „задоволителен“ по смисъла на съобщението относно референтния лихвен процент. Като се отчита нормално ниво на обезпеченост, референтният лихвен процент по този заем достига 4,969 % годишно. Това е повече от общия финансов разход по G-III в размер на […] % годишно. Следователно МП е предоставило на ÅI съответно финансово предимство от най-малко […] % годишно.
5.2. НАРУШАВАНЕ НА КОНКУРЕНЦИЯТА И ВЪЗДЕЙСТВИЕ ВЪРХУ ТЪРГОВИЯТА
(87)
Финландските власти твърдят, че въпросните мерки не се отразяват на търговията между държавите-членки и следователно не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. В подкрепа на този аргумент Финландия по същество твърди, че ÅI е само едно от няколко предприятия, които осъществяват дейност на пазара на недвижими имоти, и не е най-голямото сред тях. Следователно няма доказателства, че мерките, ако се счете, че те представляват държавна помощ, биха затвърдили положението на ÅI в ущърб на конкурентите.
(88)
Комисията не може да приеме това становище. Фактът, че на ÅI е предоставено финансово предимство, което не е било достъпно за неговите конкуренти (а както потвърждава Финландия на пазара на недвижими имоти в Оланд присъстват няколко други оператори), означава, че ÅI е имало възможност да направи големи инвестиции и да разшири своята дейност при финансови условия, които са били по-благоприятни от предоставените на неговите конкуренти (които биха могли да решат да направят подобни инвестиции при отсъствие на предимството, предоставено на ÅI). Не е необходимо да се доказва, че мерките са позволили на ÅI да отнеме пазарни дялове от определен конкурент.
(89)
Също така, предоставеното на ÅI предимство е можело да засегне търговията между държавите-членки. Вярно е, че Оланд представлява малък пазар, разположен на архипелаг, до който има достъп единствено по море или въздух, и че по силата на Договора за присъединяване на Финландия към ЕС там се прилагат специални ограничения върху правото на установяване. При все това остава фактът, че няма абсолютни пречки пред чуждестранните предприятия, които осъществяват дейност в Оланд, и със сигурност няма пречки за такива предприятия, които инвестират в местния пазар на недвижими имоти. Комисията отбелязва също, че Финландия не е оспорила твърдението в решението за откриване, че в миналото в Оланд са придобивани недвижими имоти от предприятия, установени в други държави-членки. Следователно всяко предимство, предоставено на ÅI чрез тези мерки, би имало най-малкото потенциала да засегне търговията между държавите-членки чрез неоправдано засилване на позицията на ÅI спрямо потенциалните чуждестранни конкуренти или инвеститори.
5.3. ЗАКЛЮЧЕНИЕ ОТНОСНО ОПРЕДЕЛЯНЕТО КАТО ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(90)
Поради гореизложените причини Комисията счита, че всички увеличения на капитала (с изключение на C-I, C-II и C-III) и гаранции по заеми с номера G-I, G-II и G-III представляват държавна помощ по смисъла на член 107 от ДФЕС.
6. ПРЕДПОЛАГАЕМА ПРАВОМЕРНОСТ НА МЯРКАТА
(91)
Според твърденията на Финландия както капиталовите инжекции, така и гаранциите, в случай че представляват държавна помощ, са правомерни в рамките на схемите за помощ, които са били въведени преди членството на Финландия в ЕС и надлежно внесени в Надзорния орган на ЕАСТ преди присъединяването към ЕС под референтни номера 93-074 (увеличения на капитала) и 93-079 (гаранции).
(92)
Този аргумент следва да се разгледа в контекста на разпоредбите на Регламент (ЕО) № 659/1999. Съгласно член 1, буква г) „схема за помощ“ означава „всеки акт, на базата на който и без да се изискват допълнителни мерки за прилагане, може да се предостави индивидуална помощ на предприятията, определени в акта по общ и абстрактен начин и всеки акт, на базата на който помощ, която не е свързана с конкретен проект, може да бъде предоставена на едно или няколко предприятия за неопределен период от време и/или в неопределен размер“. Освен това съгласно член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999 „съществуваща помощ“ означава: „i) без да се засягат членове 144 и 172 от Акта за присъединяване на Австрия, Финландия и Швеция всяка помощ, която съществува в съответната държава-членка преди влизането в сила на Договора, т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които са били въведени в действие преди и продължават да се прилагат след влизането в сила на Договора“.
(93)
Финландия се присъедини към Европейската общност на 1 януари 1995 г. Освен това съгласно член 172, параграф 5 от Договора за присъединяване на Австрия, Финландия и Швеция „[…] държавни помощи, отпуснати от новите държави-членки през 1994 г., за които Надзорният орган на ЕАСТ не е бил нотифициран или е бил нотифициран, но помощта е била отпусната преди решението на Надзорния орган на ЕАСТ в нарушение на Споразумението за ЕИП или условията, предвидени в него, не се разглеждат в резултат на това нарушение като съществуващи държавни помощи по смисъла на член 93, параграф 1 от Договора за създаване на ЕО […]“.
(94)
Освен това съгласно член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999, „нова помощ“ означава всяка помощ, т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които не са съществуваща помощ, включително измененията на съществуваща помощ (30).
(95)
На последно място, член 4, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 година за прилагането от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета относно определянето на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за създаване на Европейската общност (31) определя изменението на съществуваща помощ като „всякакво изменение, различно от промени от чисто формален или административен характер, което не оказва влияние върху оценката на съвместимостта на мярката за помощ с общия пазар. Увеличение на първоначалния бюджет на дадена съществуваща схема за помощ до 20 % няма да се счита за промяна на съществуваща помощ.“
(96)
От горното следва, че мярка, която предхожда присъединяването и продължава схема за държавна помощ, може да бъде счетена за съществуваща помощ, ако са изпълнени две условия. Първото е схемата да е приведена в действие преди влизането в сила на Договора за ЕО, а второто е от този момент нататък естеството на схемата да не е съществено изменено.
(97)
Комисията ще оцени аргумента на Финландия относно правомерността на мярката поотделно за всяка от предполагаемите схеми.
6.1. ПРЕДПОЛАГАЕМАТА ГАРАНЦИОННА СХЕМА (93-079)
(98)
Комисията най-напред ще оцени дали тези мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(99)
Националното правно основание за гаранционната схема е провинциалният Закон относно провинциалните гаранции за промишлеността и някои други сектори на предприемачеството (ÅFS 1966:14) (32), който е приет през 1966 г. и е изменен с ÅFS 1979:84, 1982:37, 1988:53, 1992:9, 1994:29, 1996:56 и 2002:23. По отношение на бюджета или финансовия пакет към момента на присъединяване на Финландия към ЕС провинциалният закон от 1966 г. гласи, че „размерът на неизплатените гаранции или заеми (33) в който и да е момент не може да надвишава 20 000 000 FIM“. От друга страна въпросната мярка не предвижда каквото и да е ограничение на прилагането им във времето.
(100)
Предвид гореизложеното и разпоредбите на националния закон, на пръв поглед изглежда, че мерките отговарят на определението за схема за помощ, тъй като изглежда законът позволява помощ, която не е свързана с конкретен проект, да се предостави на едно или повече предприятия за неограничен период от време. Въпросната предполагаема схема е въведена на 1 септември 1982 г., т.е. много преди 1 януари 1994 г., и е съобщена на Надзорния орган на ЕАСТ. Следователно първото условие за съществуваща помощ изглежда е удовлетворено, тъй като първоначалната схема е въведена преди влизането в сила на Договора във Финландия и дори преди 1 януари 1994 г., което означава, че в този случай член 172, параграф 5 от Договора за присъединяване на Австрия, Финландия и Швеция не е приложим.
(101)
Комисията обаче трябва да оцени и дали мерките са претърпели някакви съществени изменения от 1 януари 1994 г.
(102)
След 1 януари 1994 г. и преди отпускането на първата гаранция на 14 август 2003 г. регионалните органи са постановили най-малко три изменения на гаранционната схема (с провинциални закони 1994:29, 1996:56 и 2002:23). Тези изменения предвиждат съществено увеличаване на бюджета по схемата (т.е. увеличаване на общата сума на гаранциите, които могат да бъдат отпуснати във всеки един момент). Тъй като настоящият случай засяга предоставянето на гаранция по заем, следва да се оцени дали измененията по отношение на бюджета по схемата, въведени преди разглежданата мярка, следва да се считат за съществени и разграничими от съществуващата схема.
(103)
Както беше описано, съгласно член 4 от Регламент (ЕО) № 794/2004 изменения на бюджета над 20 % представляват промяна на съществуваща схема за помощ. Две от гореспоменатите изменения (34) са увеличили първоначалния бюджет на схемата респективно с 50 % и 150 %. Тези увеличения на бюджета представляват съществени изменения на схемата, за които Комисията не е уведомена.
(104)
Ефектът от тези съществени изменения не може да се разглежда като разграничим от предполагаемата схема, в резултат на което схемата в нейната цялост се превръща в нова схема. Първоначалната схема за помощ е ограничена единствено по отношение на общата сума на допустимите неизплатени гаранциите във всеки един момент. При тази особена конфигурация едно много съществено увеличаване на бюджета (без каквото и да е друго изменение на схемата) оказва влияние върху самото естество на съществуващите правила.
(105)
В допълнение Комисията отбелязва, че от документацията относно гаранциите, представена от Финландия, не проличава правното основание за тези гаранции да е била предполагаемата схема за помощ.
(106)
Следователно гаранциите, обхванати от настоящото решение, трябва да се считат за нова помощ. С оглед на факта, че помощта е приведена в действие без предварителното съгласие на Комисията, изисквано съгласно член 108 от ДФЕС, тя е неправомерна.
6.2. ПРЕДПОЛАГАЕМАТА СХЕМА ЗА ЗАПИСВАНЕ НА АКЦИИ (93-079)
(107)
Националните правила относно тази предполагаема схема са обявени пред Надзорния орган на ЕАСТ като разпоредби за помощ относно записване на акции. От представените по това време документи проличава, че като национално правно основание е посочен „годишният бюджет за Оланд“. Под заглавието „максимален допустим интензитет на помощта, която (…) може да бъде получена за който и да е проект“ Финландия е посочила „30 %“. Освен това под заглавието „Бюджет/разходи“ Финландия е посочила бюджети за годините 1992-1994, но е оставила непопълнено полето под заглавието „Общ разчетен бюджет за целия планов период по схемата“.
(108)
В процеса на разследването Финландия обясни, че формалното правно основание за предполагаемата схема е Законът за автономност на Оланд (1144/1991), който е приет през 1991 г. Съгласно точка 18, параграф 22 органите на местната власт в Оланд имат „общи правомощия“ да приемат различни видове мерки, насочени към насърчаване на икономиката на Оланд. Тези правомощия се прилагат (например чрез заеми, капиталови инжекции, гаранции) чрез разпоредби в годишния общ бюджет за МП.
(109)
Комисията отбелязва следното:
(110)
Независимо от факта, че Финландия може да квалифицира правомощията на местните органи за предоставяне на такива капиталови инжекции (в рамките на предоставените им от Закона за автономността общи правомощия) като „схема“, Комисията трябва да провери дали разпоредбите на националното законодателство, установяващи тези правомощия, отговарят на определението за „схема“ съгласно член 1, буква г) от Регламент (ЕО) № 659/1999. В това отношение правно основание (точка 18, параграф 22 от Закон 1144/1991) изглежда се явяват правилата, свързани с разпределението на правомощия между различните органи в правния ред на Финландия, и изглежда те не отговарят на изискванията, за да представляват схема за помощ (която наред с останалото се определя като „… акт, на базата на който и без да се изискват допълнителни мерки за прилагане, може да се предостави индивидуална помощ …“). За всяко разпределяне на капитал за индивидуален получател първо би бил необходим бюджетен кредит в годишния бюджет на МП (гласуван по усмотрение на областния съвет на Оланд), а след това - изпълнението на решения, взети от МП. Следователно изглежда капиталовите инжекции, предоставени в рамките на тези правомощия, трябва да се разглеждат по-скоро като следствие на индивидуални решения отколкото като схема за помощ.
(111)
При всички случаи Комисията отбелязва и че предполагаемата схема се отнася единствено за годините 1992-1994, тъй като под заглавие „Бюджет/разходи“ не е посочена друга информация, въпреки че правното основание е „годишният бюджет за Оланд“.
(112)
На последно място Комисията отбелязва, че Финландия е посочила 30 % като максимален интензитет на помощта, която може „да бъде получена за който и да е проект“. При всички случаи това може да се разбира единствено в смисъл, че е предвидено капиталовите инжекции по линия на тази предполагаема схема да се използват заедно със значително частно участие (най-малко 70 %) в „проекти“, предназначени да способстват за целите на предполагаемата схема, представени като „Туризъм, промишленост, научноизследователска и развойна дейност“. Увеличенията на капитала, разглеждани в настоящото решение, не отговарят на това формално условие и следователно не могат да бъдат обхванати от националните законови разпоредби, които са представени на Надзорния орган на ЕАСТ, независимо дали тези мерки представляват същинска схема за помощ и, ако това е така, дали тя е била приложима преди 1994 г.
(113)
Следователно държавната помощ, предоставена под формата на увеличения на капитала на ÅI, представлява нова помощ. Тъй като помощта е приведена в действие без предварителното съгласие на Комисията, изисквано съгласно член 108 от ДФЕС, тя е неправомерна.
6.3. ДОПЪЛНИТЕЛЕН КОМЕНТАР ПО СКОРОШНИ РЕШЕНИЯ НА ФИНЛАНДСКИЯ ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД
(114)
Следва да се отбележи, че наскоро две мерки, предоставени от МП на ÅI, са отменени от национален финландски съд. Мерките са i) увеличение на капитала под номер C-XI, изплатено на ÅI през 2007 г. (вж. коментара в съображение 16 по-горе) и ii) гаранция по заем от 2006 г., която никога не е приведена в действие. С решение от 6 април 2011 г. Върховният административен съд се произнася дали решенията на МП са взети в съответствие с националните административни правила. В това свое решение обаче съдът оценява и дали е имало достатъчно признаци че мерките представляват държавна помощ, като има предвид, че местните органи е трябвало да уведомят Комисията за тях, преди да ги приведат в действие. Съдът установява, че на пръв поглед всички критерии за държавна помощ са изпълнени. Съдът анализира също твърдението на Финландия, че мерките - в случай че представляват държавна помощ - биха попаднали в обхвата на приложимите преди присъединяването национални правила и следователно отговарят на критериите за „съществуваща помощ“. При анализа Съдът прави задълбочена оценка на националните правила и констатира, че независимо дали тези правила постигат изискванията за същински схеми за държавна помощ, решенията на местните органи не отговарят на формалното изискване съгласно националните правила основно поради причините, представени по-горе от Комисията. Следователно заключенията на националния Върховен административен съд са в съгласие с тези на Комисията, че разследваната капиталова инжекция под номер C-XI включва нова държавна помощ. Върховният съд достига до същото заключение по отношение на гаранцията по заем от 2006 г. Тъй като гаранцията не е приведена в действие, тя не е разгледана в настоящото решение.
7. СЪВМЕСТИМОСТ
(115)
В общи линии Финландия твърди, че мерките, в случай че бъдат квалифицирани като държавна помощ, все пак са съвместими с вътрешния пазар, тъй като целта на дейността на ÅI, финансирана от помощта, е била улесняване на развитието на региона и разкриване на нови работни места.
(116)
Въпреки че по принцип е забранена, държавната помощ все пак ще бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар при обстоятелствата, посочени в член 107, параграф 2 от ДФЕС и е възможно да бъде счетена за съвместима, ако е използвана за постигане на посочените в член 107, параграф 3 цели. Единственото основание за съвместимост, което може да се предвижда в този случай, е член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, който разрешава помощ за насърчаване на икономическото развитие на региони, където жизненото равнище е необичайно ниско или където има високо равнище на непълна заетост, или член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, който предвижда че държавна помощ може да се разреши с оглед улесняване на развитието на някои икономически региони.
(117)
Съгласно правилата за регионална помощ, приложими за Финландия към онзи момент (Карти на регионалните помощи за периода 2000-2006 г. и 2007-2013 г.), град Мариехам, на чиято територия се намира проектът iTiden, при всички случаи не отговаря на изискванията за регионална помощ. Това означава, че дори ако може да се твърди, че помощта е предназначена за този проект, тя не може да се счита за съвместима. Освен това Комисията отбелязва, че Финландия не е посочила изпълнение на което и да било от условията за съвместимост съгласно правилата за регионална помощ (например относно форма на помощта, допустими разходи или максимални интензитети на помощта).
(118)
Освен това помощта не може да бъде разглеждана като съвместима с вътрешния пазар съгласно които и да било от останалите насоки и съобщения, приети от Комисията във връзка с прилагането на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, нито непосредствено съгласно този член. Финландските власти не са представили конкретен аргумент или доказателство, позволяващи на Комисията да одобри тези мерки като съвместими съгласно някоя от разпоредбите на ДФЕС.
8. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ НА ПОМОЩТА
8.1. АРГУМЕНТИ НА ФИНЛАНДИЯ
(119)
Член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 предвижда, че „когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава-членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя […]. Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Общността.“ Следователно естественото следствие е мерките, които представляват неправомерна държавна помощ за ÅI, да бъдат възстановени.
(120)
Финландия обаче твърди, че в този случай Комисията не следва да разпореди възстановяване, тъй като Финландия има оправдани очаквания помощта да се окаже правомерна съгласно предполагаемите схеми преди присъединяването и че възстановяването би било в противоречие с даден принцип на правото на Общността. Комисията отбелязва, че официално Финландия е изтъкнала оправдани очаквания само по отношение на МП. Оправдани очаквания не са изрично изразени по отношение на получателя.
(121)
При всички случаи Комисията не може да приеме този аргумент.
(122)
По отношение на увеличенията на капитала Комисията доказва по-горе, че независимо какво има причина да счита ÅI или който и да е друг относно правния статут на предполагаемата схема за записване на акции във връзка с правилата за държавна помощ, увеличенията не отговарят дори на формалните условия на предполагаемата схема, за която е уведомен Надзорният орган на ЕАСТ. Следователно не може да се твърди, че ÅI може да се ползва от оправдано очакване за правомерност на увеличенията на капитала, тъй като те не попадат в обхвата на националните правила, във връзка с които Финландия изтъква оправдани очаквания.
(123)
По отношение на гаранциите по заеми Комисията доказва, че гаранционната схема е била съществено изменена още преди отпускането на разглежданите в настоящото решение гаранции. Тези изменения, направени от властите на Оланд, не са съобщени на Комисията. Като следствие всички гаранции, предоставени съгласно националните правила, които формират първоначалната схема, трябва да се считат за нова помощ. Добре установен факт е, че получател на помощ не може да има оправдано очакване за правомерна да се счита помощ, която е трябвало да бъде съобщена на Комисията съгласно член 108 от ДФЕС, но това не е направено (35).
(124)
Накратко, както гаранциите, така и увеличенията на капитала представляват нова държавна помощ, за която Комисията е трябвало да бъде уведомена преди нейното привеждане в действие.
(125)
Според установената съдебна практика (36) държава-членка, чиито власти са предоставили помощ в нарушение на процедурните правила, установени в член 108 от ДФЕС, не може да се обоснове с оправданите очаквания на получателите на помощта, за да оправдае неизпълнението на задължението за предприемане на необходимите стъпки за изпълнение на решение на Комисията, с което се разпорежда възстановяване на помощта. Ако националните власти могат да се обосноват със собственото си неправомерно поведение, това напълно би обезсилило членове 107 и 108 от ДФЕС и би лишило от ефективност решенията на Комисията, взети в съответствие с тези разпоредби.
(126)
Същият принцип се прилага по необходимост, когато националните власти твърдят, че самите те са имали оправдано очакване относно законосъобразността на мерките, но не са уведомили Комисията за тях, въпреки че мерките представляват нова помощ (37).
(127)
По същия начин, по отношение на оправданите очаквания на ÅI Комисията отбелязва, че в съответствие с установената съдебна практика и с оглед на задължителния характер на надзора над държавната помощ от страна на Комисията съгласно член 108 от ДФЕС, предприятията, на които е отпусната помощ, като правило не могат да имат оправдано очакване помощта да е правомерна, ако тя не е предоставена в съответствие с процедурата, постановена в този член. При нормални условия добросъвестният предприемач трябва да е в състояние да установи дали тази процедура е спазена (38).
(128)
Комисията изтъква, че ÅI е предприятието с най-добри позиции да разполага с поглед върху действията на МП във връзка с предполагаемите схеми за помощ, тъй като МП е неговият главен акционер и е представен в управителния съвет на ÅI от лица, които са също и членове на изпълнителния орган на МП. Този аргумент се потвърждава от факта, че както беше показано по-горе във връзка с увеличенията на капитала, представителите на ÅI и на МП редовно обменят информация. Следователно Комисията счита, че в настоящия случай ÅI не може да претендира за оправдано очакване независимо от факта, че Финландия не изразява изрично оправдано очакване от името на получателя на помощта.
(129)
На последно място, Комисията никога не е дала конкретни гаранции на Финландия или на получателя на помощта, че разглежданите мерки не са държавна помощ или са съвместима помощ, които биха могли да създадат очаквания в този смисъл (39).
(130)
Освен това Финландия твърди, че в случай на възстановяване на помощта, предоставена като увеличения на капитала, не е задължително елементът на помощ да представлява целия размер на предоставения капитал, а по-скоро (по аналогия с изчисляването на елемента на помощ при гаранциите) да възлиза на разходите на ÅI за намиране на алтернативни инвестиции на пазарите. В този смисъл Финландия предлага цената на такова алтернативно финансиране да се установи чрез отнасяне към очакваната възвращаемост на инвестицията за административни сгради в размер на 7 %, установена в доклада на KPMG.
(131)
Комисията не може да приеме това становище.
(132)
Със сигурност е правилно общото съждение, че в даден случай държавната помощ се изразява в разликата между предимството (под формата на финансиране), което предприятието в действителност е получило от държавните ресурси, и това, което би могло да получи на капиталовите пазари. Следователно „чрез възстановяването на помощта получателят се лишава от предимството пред конкурентите си на пазара и предходното положението се възстановява“ (40).
(133)
Всеки, който осъществява инвестиция, било чрез отпускане на кредит или чрез участие в капитала на дадено предприятие, се стреми да получи съизмерима с риска възвращаемост на инвестицията си.
(134)
Когато помощта се предоставя под формата на кредит на цена под пазарните цени (какъвто е случаят с гарантиран заем, когато общият финансов разход е по-нисък от лихвения процент на заема при пазарни условия) за предприятие, което не е изключено от пазара на заеми и следователно би могло, като алтернатива на помощта, да вземе заем при пазарен лихвен процент, е видно, че коригиращата цел на възстановяването може да се постигне чрез плащане на разликата (с начислена лихва) от предприятието, което ще го приведе в равнопоставено положение с неговите конкуренти.
(135)
Положението е различно при инвестиции в собствен капитал. Тук възвращаемостта не зависи от готовността на предприятието за плащане (какъвто е случаят при заема), а е изцяло функция на присъщата рентабилност на модела на стопанска дейност на предприятието. Ако частният инвеститор не е убеден, че стопанската дейност ще донесе достатъчна доходност за присъщия ѝ риск, той няма да направи инвестицията, а ще насочи парите си другаде. С други думи Комисията не може да приеме, че за увеличаване на своя капитал дружеството е можело да спечели същите пари на капиталовия пазар, като предложи по-висока доходност, тъй като очакваните резултати не са му позволявали да предложи по-висока доходност на инвеститора в капитал. Следователно служещото за сравнение положение, т.е. положението при отсъствие на помощ, до което трябва да доведе или да се възпроизведе от възстановяването на помощта, означава липса на каквато и да е инвестиция в капитал. Следователно помощта, подлежаща на възстановяване, е пълният размер на увеличенията на капитала.
(136)
Следователно Комисията не може да приеме становището на Финландия във връзка с елемента на помощ в увеличенията на капитала.
8.2. ПОМОЩ ЗА ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(137)
В резултат на това установената от Комисията неправомерна и несъвместима помощ, която Финландия трябва да си възстанови от ÅI, е както следва:
(138)
Увеличения на капитала:
а)
Увеличение на капитала C-IV: 353 199,00 EUR. Тази помощ е предоставена на ÅI на 20 юли 2001 г.
б)
Увеличение на капитала C-V: 599 933,78 EUR. Тази помощ е предоставена на ÅI на 15 август 2002 г.
в)
Увеличение на капитала C-VI: 799 911,64 EUR. Тази помощ е предоставена на ÅI на 13 март 2003 г.
г)
Увеличение на капитала C-VII: 515 165,97 EUR. Тази помощ е предоставена на ÅI на 6 май 2004 г.
д)
Увеличение на капитала C-VIII: 669 896,95 EUR. Тази помощ е предоставена на ÅI на 30 септември 2004 г.
е)
Увеличение на капитала C-IХ: 199 977,91 EUR. Тази помощ е предоставена на ÅI на 16 юни 2005 г.
ж)
Увеличение на капитала C-Х: 234 961,43 EUR. Тази помощ е предоставена на ÅI на 16 юни 2005 г.
з)
Увеличение на капитала C-ХI: 1 379 998,95 EUR. Тази помощ е предоставена на ÅI на 15 февруари 2007 г.
(139)
Гаранции по заеми: съгласно точка 4.2 от известието относно гаранциите (подробни обяснения са дадени в съображения 66-80) елементът на помощ за всички гаранции се изчислява като разликата между референтния лихвен процент, приложен като съпоставим показател за разходи по заем, които дружество с финансово състояние, сравнимо с това на ÅI, би понесло без гаранцията, от една страна, и лихвения процент, получен чрез държавната гаранция, след приспадане на платените премии, от друга страна.
а)
По отношение на гаранция G-I елементът на помощ се формира от разликата между референтния лихвен процент за заем за предприятие от рейтингова категория „слаб (B)“ при нормална обезпеченост и общия финансов разход по заема, покрит от гаранцията (който се равнява на платените премии по гаранцията плюс лихвата по заема). Тази помощ е предоставена на ÅI на 9 октомври 2003 г. (както е пояснено в съображения 81 и 82). От тази сума трябва да се приспадне еднократната премия по гаранцията в размер на 19 500 EUR (41).
б)
По отношение на гаранция G-II елементът на помощ се формира от разликата между референтния лихвен процент за заем за предприятие от рейтингова категория „слаб (B)“ при нормална обезпеченост и общия финансов разход по заема, покрит от гаранцията (който се равнява на платените премии по гаранцията плюс лихвата по заема). Тази помощ е предоставена на ÅI на 2 ноември 2004 г. От тази сума трябва да се приспадне еднократната премия по гаранцията в размер на 2 900 EUR (42).
в)
По отношение на гаранция G-III елементът на помощ се формира от разликата между референтния лихвен процент за заем за предприятие от рейтингова категория „задоволителен (ВB)“ при нормална обезпеченост и общия финансов разход по заема, покрит от гаранцията (който се равнява на платените премии по гаранцията плюс лихвата по заема). Тази помощ е предоставена на ÅI на 13 декември 2005 г. От тази сума трябва да се приспадне еднократната премия по гаранцията в размер на 6 500 EUR (43).
(140)
Точната обща сума на помощта, подлежаща на възстановяване, ще се определи от финландските власти в сътрудничество с Комисията в рамките на процедура по възстановяване, в съответствие с методиката, описана в съображения 138-139 по-горе. Към размера на помощта, който предстои да се определи, се прибавя лихвата от датата на предоставяне на получателя до датата на възстановяване на помощта. Комисията призовава финландските власти, в съответствие със задължението им за честно сътрудничество, да съдействат при определянето на точната сума на помощта, подлежаща на възстановяване,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Увеличението на капитала в размер на 84 094,39 EUR, предоставено от Финландия в полза на Ålands Industrihus AB на 18 юни 1997 г., не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Мерките за държавна помощ, изброени в точка 8.2 от настоящото решение, неправомерно предоставени от Финландия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз в полза на Ålands Industrihus AB, са несъвместими с вътрешния пазар.
Член 3
1. Финландия си възстановява от получателя държавната помощ, посочена в член 2.
2. Върху сумите, подлежащи на възстановяване, се начисляват лихви от датата, на която са били предоставени на разположение на получателя, до датата на действителното възстановяване.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004.
4. Финландия анулира всички останали плащания на помощта, посочена в член 2, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 4
1. Възстановяването на помощта, посочена в член 2, се извършва незабавно и ефективно.
2. Финландия гарантира изпълнението на настоящото решение в срок от четири месеца от датата, на която е уведомена за него.
Член 5
1. В срок от два месеца след уведомлението за настоящото решение Финландия изпраща следната информация на Комисията:
а)
общата сума (главница и лихви), подлежаща на възстановяване от получателя;
б)
подробно описание на вече предприетите или планирани мерки за спазване на настоящото решение;
в)
документи, доказващи, че на получателя е наредено да възстанови помощта.
2. Финландия информира Комисията за напредъка по националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 2. При поискване от страна на Комисията тя незабавно представя информация за вече предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 6
Адресат на настоящото решение е Република Финландия.
Съставено в Брюксел на 13 юли 2011 година.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 13 juli 2011
betreffende steunmaatregel C 6/08 (ex NN 69/07) door Finland ten uitvoer gelegd ten gunste van Ålands Industrihus Ab
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2011) 4905)
(Slechts de teksten in de Finse en Zweedse taal zijn authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2012/252/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, (1)
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
De Commissie werd via een op 5 september 2006 ingediende klacht op de hoogte gebracht van een aantal maatregelen die de regionale regering (Landskapsregering) van Åland heeft toegekend ten gunste van de vastgoedonderneming Ålands Industrihus Ab (hierna „ÅI” genoemd). Bij brieven van 25 oktober 2006 en 14 februari 2007 verzocht de Commissie Finland om informatie, die bij brieven van 11 januari 2007 en 3 april 2007 werd toegezonden. De Finse autoriteiten verschaffen aanvullende informatie op 31 mei 2007 en 12 juli 2007. De klager verstrekte aanvullende informatie in november 2006 en mei 2007.
(2)
De Commissie heeft Finland bij schrijven van 30 januari 2008 in kennis gesteld van haar besluit om ten aanzien van deze steunmaatregel de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna „VWEU” genoemd) (2) in te leiden (hierna „het besluit tot inleiding van de procedure” genoemd).
(3)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (3). De Commissie heeft belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken steun te maken.
(4)
De Commissie heeft van belanghebbenden geen opmerkingen ontvangen.
(5)
Na het besluit tot inleiding van de procedure diende Finland informatie in die door de Commissie is geregistreerd op 6 mei 2008, 21 januari 2010, 26 februari 2010, 21 mei 2010, 18 juni 2010, 18 april 2011, 27 juni 2011 en 28 juni 2011. Op 4 juni 2010 vond een bijeenkomst plaats tussen de diensten van de Commissie, de Finse autoriteiten en vertegenwoordigers van ÅI.
2. BESCHRIJVING VAN DE STEUN
2.1. DE BEGUNSTIGDE
(6)
ÅI is ingeschreven in Mariehamn, de hoofdstad van Åland, een eilandengroep in de Baltische Zee tussen het vasteland van Finland en Zweden, met een totaal inwonertal van circa 28 000. Åland is een provincie van Finland, maar beschikt over een hoge mate van onafhankelijkheid. ÅI is hoofdzakelijk eigendom van regionale regering van Åland (84,43 %) en de gemeente Mariehamn (15,01 %). Andere lokale autoriteiten in Åland bezitten de resterende aandelen (4).
(7)
ÅI is actief in de bouw, het beheer en de verhuur van gebouwen voor industriële en commerciële doeleinden. Het doel van de activiteiten van de onderneming bestaat volgens Finland uit het huisvesten van bedrijven in Åland teneinde bij te dragen aan een gediversifieerde en concurrerende economie.
(8)
Tot 1999 waren de zakelijke activiteiten van ÅI beperkt in omvang (5). De balans van ÅI groeide zeer langzaam, als er al van groei sprake was (6). Tegen deze achtergrond besloot de bestuursraad van ÅI op zoek te gaan naar nieuwe zakelijke activiteiten om uit te breiden. Tegelijkertijd maakte het plaatselijke bedrijfsleven (dat bijna uitsluitend uit kleine bedrijven bestaat) kenbaar een „technologiepark” te willen, dat wil zeggen een complex van kantoorobjecten waar plaatselijke ondernemingen zich onder één dak zouden kunnen vestigen om samenwerking te vergemakkelijken, nieuwe ideeën te genereren en ondernemerschap in algemene zin te versterken. Hieruit zou uiteindelijk het „iTiden”-kantoorpark (kvarteret iTiden) ontstaan. In punt 2.2 wordt uitvoeriger ingegaan op de ontstaansgeschiedenis van het project.
2.2. HET ITIDEN-PROJECT (7)
(9)
Vertegenwoordigers van het plaatselijke bedrijfsleven en de regionale regering van Åland gingen in 1999 voor het eerst met elkaar in gesprek over de mogelijkheid om een „technologiepark” te bouwen. Er werden gezamenlijke onderzoeksreizen gemaakt naar soortgelijke faciliteiten in Zweden.
(10)
In 2000 werd een werkgroep belast met het uitwerken van een plan, waarna deze in het voorjaar van 2000 een voorstel deed aan de regionale regering van Åland en de gemeente Mariehamn. Het project en de plannen van de regionale regering van Åland om het te bouwen en te financieren werden in de begroting van de regionale regering van Åland voor 2000 (8) vermeld en in de begroting voor 2001 bevestigd; in de begroting 2001 verzocht de regionale regering van Åland ook om middelen voor mogelijke kapitaalverhogingen voor infrastructuurprojecten, waaronder ook voor ÅI (een soortgelijk verzoek was gedaan in de begroting voor 2000) (9).
(11)
Op 12 juli 2001 kocht ÅI, gesteund door een kapitaalverhoging, land aan in het „Västra Klinten”-district van Mariehamn, waar iTiden zou worden gebouwd. In verband met deze aankoop zorgde ÅI ook voor de veranderingen die voor het iTiden-project noodzakelijk waren in de stadsplanning.
(12)
In de begroting voor 2002 verklaarde de regionale regering van Åland dat ÅI in 2002 zou beginnen met de bouwwerkzaamheden voor het iTiden-project en dat hiervoor naar alle waarschijnlijkheid een kapitaalverhoging vereist zou zijn (waarvoor de regionale regering van Åland om de noodzakelijke begrotingskredieten verzocht) (10).
(13)
Begin 2002 werd voor de bouw van iTiden een werkgroep benoemd en een architect aangesteld. Aan potentiële huurders werd gevraagd of zij belangstelling zouden hebben om bedrijfsruimte te huren in iTiden. De voorbereidende grondwerkzaamheden werden in het voorjaar van 2003 uitgevoerd en de bouw van fase 1 (het project was ontworpen in twee achtereenvolgende bouwfasen) startte in de zomer van 2003. Op 1 december 2004 betrokken de eerste huurders het voltooide deel van „fase 1” van iTiden.
(14)
De bouw van fase 2 van iTiden ging van start in het najaar van 2006 en werd voltooid in 2007.
2.3. DE STAATSSTEUNMAATREGELEN
(15)
Het formele onderzoek van de Commissie zag op verschillende kapitaalinjecties (hierna „kapitaalverhogingen” genoemd) en garanties voor bankleningen (hierna „leninggaranties” genoemd) die tussen 1997 en 2007 door de regionale regering van Åland aan ÅI waren toegekend. De maatregelen zijn opgenomen in onderstaande tabel (de kapitaalinjecties zijn genummerd van C-I tot C-XI en de garanties van G-I tot G-III).
Maatregel
Datum maatregel
Kapitaalverhogingen
(in EUR)
Leninggaranties
(in EUR)
C-I (11)
18.6.1997
84 094,39
C-II (11)
22.6.2000
340 582,27
C-III (11)
10.10.2000
114 368,37
C-IV
20.7.2001
353 199,00
C-V
15.8.2002
599 933,73
C-VI
13.3.2003
799 911,64
G-I
9.10.2003
2 600 000,00
C-VII
6.5.2004
515 165,97
C-VIII
30.9.2004
669 896,95
G-II
2.11.2004
1 160 000,00
C-IX
16.6.2005
199 977,91
C-X
16.6.2005
234 961,43
G-III
13.12.2005
2 600 000,00
C-XI
15.2.2007
1 379 998,95
TOTAAL
5 292 090,61
6 360 000,00
(16)
Vergeleken met de tabel met maatregelen in punt 7 van het besluit tot inleiding van de procedure, is een leninggarantie van 2 587 500 EUR van 26 oktober 2006 geschrapt, omdat deze nooit in werking is gesteld (na een beslissing van Finse rechtbanken). Verder is kapitaalverhoging C-XI, met datum 12 juni 2006 in het besluit tot inleiding van de procedure, hier vastgesteld op 15 februari 2007, aangezien tijdens het onderzoek is gebleken dat deze maatregel op die latere datum in werking is gesteld. Het besluit van de regionale regering van Åland om deze kapitaalverhoging toe te kennen is recentelijk (6 april 2011) door de hoogste administratieve rechtbank van Finland vernietigd (zie overweging 114). Aangezien het kapitaal in 2007 echter aan ÅI is betaald en niet is terugbetaald, vindt de Commissie dat deze maatregel, ondanks de beslissing van de nationale rechtbank, onder het toepassingsbereik van haar onderzoek valt.
(17)
Volgens de Finse autoriteiten hadden alle kapitaalverhogingen tot doel het iTiden-project te financieren, met uitzondering van de volgende:
C-I) kapitaalinjectie van 18 juni 1997 (84 094,39 EUR)
C-II) kapitaalinjectie van 22 juni 2000 (340 582,27 EUR)
C-III) kapitaalinjectie van 10 oktober 2000 (114 368,37 EUR)
C-VIII) kapitaalinjectie van 30 september 2004 (669 896,95 EUR)
C-IX) kapitaalinjectie van 16 juni 2005 (199 977,91 EUR).
(18)
Alle leninggaranties werden volgens Finland verstrekt met het oog op de financiering van het iTiden-project. In de overwegingen 66 tot en met 86 wordt nader ingegaan op de leninggaranties.
3. GRONDEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE PROCEDURE VAN ARTIKEL 108, LID 2, VWEU
(19)
In het besluit tot inleiding van de procedure stelde de Commissie zich op de volgende gronden de vraag of de kapitaalverhogingen en de leninggaranties verenigbaar zijn met de interne markt.
(20)
Ten aanzien van de vraag of er sprake is van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, constateerde de Commissie dat voor de maatregelen staatsmiddelen gebruikt werden, aangezien ze werden toegekend door lokale autoriteiten, en dat ze selectief waren doordat ze waren bestemd voor ÅI. Wat betreft het criterium betreffende de vraag of de „begunstigde onderneming een economisch voordeel ontvangt dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen” omdat een particuliere investeerder, die zich laat leiden door de winstvooruitzichten op lange termijn, niet dezelfde steun zou hebben verleend, betwijfelde de Commissie dat een particuliere investeerder hetzelfde kapitaal zou hebben verstrekt als de regionale regering van Åland heeft gedaan, gezien de lange reeks verliezen of hooguit zeer bescheiden winsten van ÅI. Specifiek met betrekking tot de leninggaranties betwijfelt de Commissie of ÅI op de markt vergelijkbare financiële steun had kunnen krijgen en dat zij daarom ÅI een voordeel hebben opgeleverd. De Commissie was bovendien van mening dat dergelijke voordelen de concurrentie en het handelsverkeer binnen de interne markt zouden kunnen verstoren.
(21)
Als de maatregelen als staatssteun werden beschouwd, betwijfelde de Commissie dat ze als verenigbaar met de interne markt konden worden aangemerkt.
(22)
Tot slot betwistte de Commissie de stelling van Finland dat de maatregelen, mochten ze inderdaad als staatssteun moeten worden beschouwd, waren toegekend in overeenstemming met steunregelingen die al vóór de toetreding van Finland tot de EU van kracht waren en derhalve rechtmatig zouden zijn.
4. OPMERKINGEN VAN FINLAND
4.1. DE MAATREGELEN VORMEN GEEN STAATSSTEUN
(23)
Finland was van mening dat de regionale regering van Åland heeft gehandeld in overeenstemming met het beginsel van de investeerder in een markteconomie, dat wil zeggen dat de maatregelen waren ingegeven door de vooruitzichten van rendement op de investering. Finland beweerde dat de investeringsbesluiten gegrond waren met het oog op het programma van nieuwe investeringen van het bedrijf, met name het iTiden-project. De maatregelen waren dus niet bedoeld als compensatie voor verliezen in het verleden of om verliesgevende activiteiten te steunen. De regionale regering van Åland heeft concrete waarde voor haar investeringen gekregen in de vorm van nieuwe aandelen in ÅI, aangezien de waarde van het bedrijf in lijn met de inschrijving op aandelen toenam. Daarom heeft ÅI geen voordeel verkregen dat het niet van een particuliere investeerder zou hebben kunnen verkrijgen.
(24)
Ongeacht een mogelijk voordeel was Finland ook van mening dat de maatregelen niet als staatssteun kunnen worden aangemerkt omdat er geen concreet bewijs is van een significant effect op de concurrentie in de vastgoedmarkt in Åland.
4.2. INDIEN ER SPRAKE IS VAN STAATSSTEUN, IS DEZE RECHTMATIG OP GROND VAN BESTAANDE STEUNREGELINGEN
(25)
Mocht echter blijken dat de maatregelen een staatssteunelement omvatten, dan moet de steun volgens Finland als rechtmatig worden beschouwd. Finland voert aan dat zowel de kapitaalinjecties als de garanties onder bestaande steunregelingen vallen die vóór de toetreding van Finland tot de EU bestonden.
4.3. INDIEN HET NIEUWE STAATSSTEUN BETREFT, IS DEZE DESALNIETTEMIN VERENIGBAAR MET DE INTERNE MARKT
(26)
Indien de maatregelen onrechtmatige staatssteun vormen, moeten ze desalniettemin op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd, aangezien ze de ontwikkeling van de regio en het scheppen van banen beoogden, met name door bij te dragen aan de diversificatie van de regionale economie, die te zwaar leunt op de scheepsindustrie.
4.4. MOGELIJKE TERUGVORDERING
(27)
Ingeval de Commissie oordeelt dat de steun onrechtmatig en onverenigbaar is, en teruggevorderd moet worden, draagt Finland de volgende argumenten aan.
(28)
Overeenkomstig artikel 14, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (12) eist de Commissie niet dat steun wordt teruggevorderd indien dit in strijd is met een algemeen beginsel van het gemeenschapsrecht. Dit zou hier het geval zijn, aangezien Finland gegronde redenen had om ervan uit te gaan dat de bovengenoemde regelingen, die dateren van vóór de toetreding, nog geldig waren en ook nu nog steeds geldig zijn, en dat op grond van deze regels toegekende steun rechtmatig zou zijn.
(29)
Ingeval de Commissie desondanks van mening zou zijn dat de steun moet worden teruggevorderd, beweert Finland dat het steunelement in de kapitaalverhogingen niet noodzakelijkerwijs het volledige bedrag is van de transacties die staatssteun omvatten. Wat de garanties betreft kan eventuele terug te vorderen steun niet groter zijn dan het rentevoordeel dat de onderneming heeft gekregen door de garantie (in vergelijking met leningen zonder garantie). Hetzelfde geldt voor de kapitaalinjecties: de steun kan niet meer zijn dan de kosten voor ÅI voor het verkrijgen van hetzelfde kapitaal op de markt.
5. BEOORDELING
5.1. VORMT DE STEUN STAATSSTEUN?
(30)
Volgens artikel 107, lid 1, VWEU „zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.
(31)
Om als staatssteun aangemerkt te worden, dient een steunmaatregel aan de volgende voorwaarden te voldoen: a) de maatregel moet worden gefinancierd door een lidstaat of met staatsmiddelen; b) de maatregel moet een selectief voordeel toekennen dat een bepaalde onderneming of de productie van bepaalde goederen kan begunstigen, en c) de maatregel moet de concurrentie verstoren of dreigen te verstoren en het potentieel hebben om het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig te beïnvloeden. Aan al deze voorwaarden moet worden voldaan voordat een maatregel als staatssteun kan worden aangemerkt.
5.1.1. STAATSMIDDELEN EN SELECTIVITEIT
(32)
Om de redenen die in het besluit tot inleiding van de procedure zijn genoemd (en die niet door Finland zijn betwist), wordt aan deze twee criteria voldaan. De maatregelen zijn toegekend bij individuele besluiten van de regionale regering van Åland om gebruik te maken van middelen die zij in haar jaarbegroting toegekend heeft gekregen door de regionale assemblee van Åland. De maatregelen zijn dus duidelijk door de staat gefinancierd en individueel gericht op ÅI.
5.1.2. VOORDEEL
(33)
Finland beweert dat de maatregelen geen staatssteun vormen omdat ze ÅI geen voordeel verschaften dat ÅI niet op de markt had kunnen verkrijgen, hetzij van een particuliere investeerder, hetzij van een particuliere crediteur.
(34)
Het is een vast beginsel van het staatssteunrecht (meestal „het beginsel van een investeerder in een markteconomie” genoemd) dat een investering door een overheidsinstantie in het kapitaal van ondernemingen staatssteun vormt, tenzij een particuliere investeerder in soortgelijke omstandigheden, met name met het oog op het doel om winst te behalen, hetzelfde kapitaal zou hebben kunnen verstrekken (13). Ook vormt volgens punt 3.1 van de mededeling van de Commissie over de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op staatssteun in de vorm van garanties (14) (hierna „de garantiemededeling” genoemd) een door een overheidsinstantie verstrekte garantie staatssteun, tenzij financiering ter beschikking wordt gesteld onder voorwaarden die voor een particuliere partij onder de normale omstandigheden van een markteconomie aanvaardbaar zouden zijn.
(35)
In het besluit tot inleiding van de procedure verklaarde de Commissie te betwijfelen dat ten aanzien van de kapitaalinjecties en garanties aan het beginsel van een investeerder in een markteconomie werd voldaan, op grond van met name twee vaststellingen betreffende ÅI:
a)
de lange reeks verliezen of verwaarloosbare winsten van ÅI in de jaren waarin de maatregelen werden toegekend. In alle jaren van 2001 tot 2005 leed ÅI namelijk verlies. De winst was van 1998 tot 2000 zeer gering en nam af (respectievelijk 38 000, 28 000 en 9 000 EUR). Toen ÅI uiteindelijk in 2006 weer winst maakte, bedroeg deze slechts 557,43 EUR. In 2006 werd voor 2007 een winst voorspeld van slechts 5 868,46 EUR (15) (d.w.z. wat werd verwacht toen tot de toekenning van de laatste maatregelen werd besloten);
b)
bovendien dacht de Commissie dat de kasstroom van ÅI al sinds 2000 onvoldoende was om zijn kosten te dekken, wat tot de veronderstelling leidde dat de maatregelen eenvoudigweg noodzakelijk waren geweest om dit kastekort te dekken (16).
(36)
Finland heeft dit standpunt van de hand gewezen. Zijn argumenten worden hieronder voor de kapitaalverhogingen en de leninggaranties afzonderlijk uiteengezet.
5.1.2.1. De kapitaalinjecties
(37)
Allereerst ontkent Finland dat ÅI een liquiditeitsprobleem had. Hoewel de activiteiten van de onderneming voor het iTiden-project beperkt in omvang waren, waren haar operationele resultaat en liquiditeit inderdaad bevredigend en bleven dat ook gedurende de onderzochte periode. De maatregelen waren dus niet nodig geweest om de kosten van de activiteiten te dekken. De maatregelen waren daarentegen bedoeld om de uitbreiding van de onderneming te bekostigen en moeten derhalve als investeringen worden beschouwd. Gezien de omstandigheden van deze investeringen waren ze met het oog op het beginsel van de investeerder in de markteconomie gerechtvaardigd en vormen ze dus geen staatssteun.
(38)
In deze context stelt Finland dat de kapitaalverhogingen voor het grootste deel gebruikt werden om het iTiden-project te bekostigen en dat de rest bedoeld was voor andere projecten van ÅI (zie overweging 17).
(39)
De beoordeling van de Commissie is als volgt.
(40)
Om te beginnen benadrukt de Commissie dat het kapitaal dat een aandeelhouder aan een onderneming verstrekt, per definitie niet bestemd is voor een bepaald gebruik, maar onderdeel wordt van het tastbaar eigen vermogen van de onderneming. Daarom is het gebruikelijk om, wanneer een investering wordt verstrekt als algemeen kapitaal, te onderzoeken of wordt voldaan aan het beginsel van een investeerder in de markteconomie met het oog op de vooruitzichten voor de prestaties van de onderneming als geheel. Dit sluit niet uit dat wordt onderzocht - voor zover dit kan worden aangetoond - wat het verwachte rendement van specifieke geplande investeringen is, ervan uitgaande dat dergelijke informatie uiteraard beschikbaar was ten tijde van het investeringsbesluit.
(41)
Ten aanzien van de algemene financiële prestaties van ÅI accepteert de Commissie op grond van het toegezonden bewijsmateriaal in het onderzoek dat de bedrijfsresultaten van ÅI de onderneming in staat stelden haar verliezen consistent te dekken en de liquiditeit te waarborgen. Op grond van het beschikbare bewijsmateriaal kan niet worden geconcludeerd dat de kapitaalverhogingen (of de leningen die werden verkregen dankzij de garanties) werden gebruikt voor het dekken van verliezen die waren ontstaan door de activiteiten van ÅI.
(42)
Feit blijft echter dat de regionale regering van Åland aan ÅI een omvangrijke hoeveelheid extra kapitaal ter beschikking heeft gesteld dat in de jaren 1997-2006 op het eerste gezicht geen of een zeer geringe winst genereerde. De vraag is daarom, zoals Finland zelf aangeeft, of de regionale regering van Åland redenen had om een rendement op haar kapitaal te verwachten dat voor een particuliere investeerder toereikend zou zijn geweest om dezelfde investering te doen. Dit moet worden onderzocht op basis van de informatie die bij de regionale regering van Åland bekend was ten tijde van de kapitaalverhogingen.
(43)
Finland stelt dat het leeuwendeel van de kapitaalverhogingen bedoeld was voor de financiering van het iTiden-project, (fasen 1 en 2), terwijl de overige kapitaalverhogingen aan diverse andere investeringen waren toegewezen. Duidelijkheidshalve wordt in de onderstaande analyse eerst ingegaan op de kapitaalverhogingen die gebruikt werden voor de bekostiging van het iTiden-project.
(44)
Finland stelt dat alle kapitaalverhogingen, behalve C-I, C-II, C-III, C-VIII en C-IX, ten doel hadden iTiden te bekostigen, dat verreweg het grootste individuele project van ÅI was. De eerste aan het iTiden-project toegekende kapitaalverhoging vond dus plaats in 2001 (C-IV).
(45)
Wat betreft de voorwaarden waaronder deze kapitaalverhogingen door de regionale regering van Åland werden toegekend, en het verwachte rendement op het moment van het besluit - een essentieel element -, heeft Finland de volgende informatie verstrekt:
(46)
De beslissingen van de regionale regering van Åland om de kapitaalverhogingen met betrekking tot iTiden uit te voeren, werden genomen op grond van de informatie die werd verstrekt tijdens informele bijeenkomsten waarbij de regionale regering van Åland en vertegenwoordigers van ÅI aanwezig waren. Finland verklaart dat tijdens deze bijeenkomsten geen notulen zijn opgesteld. Finland heeft echter wel presentaties naar de Commissie doorgestuurd die tijdens deze informele bijeenkomsten of tijdens bijeenkomsten van de bestuursraad van ÅI zijn gehouden. Deze bevatten beknopte gegevens over de achtergrond en de kernaspecten van het iTiden-project, alsmede berekeningen van de winstgevendheid voor fase 1 en fase 2 van iTiden. Op basis van dit bewijsmateriaal kan de Commissie dus vaststellen welk rendement de regionale regering van Åland verwachtte toen het de kapitaalverhogingen ten behoeve van iTiden doorvoerde.
(47)
Op 31 januari 2002 hield ÅI een informele bijeenkomst met de regionale regering van Åland om er zeker van te zijn dat deze de start van de bouw van iTiden in 2002 goed zou keuren (na de aankoop van de grond in 2001). Tijdens deze bijeenkomst presenteerde ÅI een berekening van de winstgevendheid, waarbij ervan werd uitgegaan dat het project een jaarlijks rendement van 3 % op het eigen vermogen van ÅI zou genereren.
(48)
Op 4 maart 2003 werd een andere informele bijeenkomst tussen ÅI en de regionale regering van Åland gehouden om de algemene vergadering van ÅI van 5 maart 2003 voor te bereiden. Tijdens de algemene vergadering zou een beslissing worden genomen over de start van de bouw van fase 1 van iTiden, die niet in 2002 was uitgevoerd. Er werd een bijgewerkte berekening van de winstgevendheid gepresenteerd. In deze berekening werd geschat dat fase 1 een overschot van slechts 700 EUR zou opleveren maar geen rendement zou genereren op het eigen vermogen van ÅI.
(49)
Op 2 januari 2006 kwam het bestuur van ÅI bijeen voor het bespreken van de start van de bouw van fase 2 en de oproep tot een kapitaalverhoging die zou worden gedaan om dit te financieren. Volgens een berekening van de winstgevendheid die tijdens deze bijeenkomst werd gepresenteerd, zou het project break-even draaien met een rendement op het eigen vermogen van 3 %. Deze berekening moest echter worden herzien om de gestegen kosten voor aanpassing van de gebouwen aan de behoeften van de huurder in aanmerking te nemen. Aldus werd op 10 januari 2006 een herziene berekening opgesteld die als basis diende voor de kapitaalverhoging waarover tijdens de algemene vergadering van 12 juni 2006 een beslissing zou worden genomen (hoewel de kapitaalverhoging om technische redenen pas 15 februari 2007 werd uitbetaald - dit betreft kapitaalverhoging C-XI). In deze berekening werd het veronderstelde jaarlijkse rendement op het eigen vermogen voor fase 2 van iTiden vastgesteld op 1 %.
(50)
Finland heeft dit bewijs geleverd en beweert dat dit precies overeenkomt met de opbrengstverwachtingen uit dezelfde periode op basis waarvan de regionale regering van Åland besloot de kapitaalverhogingen te verstrekken voor het iTiden-project, dat wil zeggen C-IV, C-V, C-VI, C-VII en C-X voor fase 1 en C-XI voor fase 2. Deze berekeningen van de winstgevendheid zijn gebaseerd op verwachte inkomsten (d.w.z. huuropbrengsten) voor iTiden. Finland stelt dat in het rendement op de investering van de regionale regering van Åland ook het vooruitzicht op vermogenswinst als gevolg van een waardestijging van het vastgoed op termijn moet worden meegenomen. Finland heeft hiervoor echter geen concreet bewijsmateriaal geleverd. Dergelijke overwegingen zijn niet verwerkt in de berekeningen van de winstgevendheid, waarin staat aangegeven dat deze niet in aanmerking zijn genomen toen de investeringsbesluiten werden genomen. Op grond van bovengenoemd bewijs is de Commissie van oordeel dat een particuliere investeerder soortgelijke investeringen tegen dit verwachte rendement niet zou hebben verricht.
(51)
Elke investeerder die geld stopt in een project waar risico-elementen aan verbonden zijn (zoals de ontwikkeling van een commercieel vastgoedproject) zal een rendement eisen dat een passende weerspiegeling is van het met de investering gepaard gaande risico. Hij zal dus een „risicopremie” verwachten die hoger is dan het bekende rendement dat hij kan ontvangen uit een alternatief, risicovrij actief („het risicovrije percentage”). Staatsobligaties met een AAA-rating met een kortere looptijd vormen een gebruikelijke referentie voor het risicovrije percentage. Voor dit onderzoek is uitgegaan van de opbrengst van tweejaars Finse staatsobligaties, aangezien Finland geen obligaties met een kortere looptijd uitgaf. Het risicovrije percentage hiervan lag tussen 2,7 en 4,2 % in 2002, tussen 2,2 en 2,7 % in 2003 en tussen 2,8 en 3,8 % in 2006.
(52)
De Commissie merkt op dat de regionale regering van Åland, in vergelijking met het rendement op de investering dat de regionale regering van Åland verwachtte toen zij besloot de kapitaalverhogingen toe te kennen in verband met iTiden, hetzelfde of zelfs een nog hoger rendement had kunnen behalen zonder de risico’s die verbonden waren aan de vastgoedprojecten. Zelfs volgens de meest optimistische interpretatie zou de „risicopremie” (dus het rendement dat boven de risicovrije premie uitkomt) ten hoogste 0,3 % voor kapitaalverhogingen C-I en C-V (dus de kapitaalverhogingen van 2001 en 2002) zijn geweest. Voor de kapitaalverhogingen die zijn toegekend op grond van het besluit van 2003 om te beginnen met de bouw van fase 1 van iTiden (en dus op basis van de verwachte rendementen die zijn gepresenteerd tijdens de informele bijeenkomst van 4 maart 2003, zie overweging 48), namelijk C-VI, C-VII en C-X, bedroeg het verwachte rendement nul, hetgeen betekent dat een vele malen beter rendement had kunnen worden behaald door geen enkel risico te nemen. Daarnaast lag het verwachte rendement van 1 % voor de kapitaalverhoging van fase 2, C-XI, ruim onder het risicovrije percentage dat destijds beschikbaar was.
(53)
Het is duidelijk dat geen enkele particuliere investeerder tevreden zou zijn geweest met de negatieve of marginale risicopremie die de regionale regering van Åland bereid was te accepteren voor de in de overwegingen 47, 48 en 49 genoemde kapitaalverhogingen. Indien noodzakelijk kan dit worden gestaafd met empirische gegevens over het verwachte rendement in de vastgoedmarkt van Åland.
(54)
Volgens een rapport (17) van KPMG van 10 juli 2007, dat de Finse autoriteiten hebben laten opstellen en op 17 juli 2007 naar de Commissie is gezonden, is het rendement op kantoorvastgoed dat particuliere investeerders in Åland vragen 7 % (en 8 % voor industrieel vastgoed). Hoewel dit rapport is opgesteld nadat de regionale regering van Åland de investeringsbesluiten had genomen waarvan in het onderhavige besluit sprake is, is het desalniettemin relevant, omdat het rapport gebaseerd is op observaties over investeringen uit het verleden en er geen duidelijke reden is om aan te nemen dat het geëiste rendement beduidend lager zou zijn geweest in de voorgaande jaren. In ieder geval biedt het overtuigende aanwijzingen dat de door ÅI verwachte rendementen voor een particuliere investeerder onvoldoende zouden zijn geweest.
(55)
Finland stelt dat de investeringen, ondanks het feit dat het verwachte rendement laag of nul was, in overeenstemming waren met het beginsel van een investeerder in de markteconomie, omdat i) ÅI vóór aanvang van de bouwwerkzaamheden potentiële huurders had geraadpleegd en er vertrouwen in had dat een bezettingsgraad van minstens 80 % gehaald zou worden, en ii) met het oog op de huidige financiële prestaties van ÅI (en dus hoofdzakelijk het iTiden-project) in de jaren vanaf 2004 en de potentiële kapitaalstijgingen die zo zouden worden opgebouwd, de investeringen winstgevend bleken.
(56)
Wat dit betreft, en zonder dat ingegaan hoeft te worden op de verdiensten van de financiële prestaties van ÅI in latere jaren, volstaat het te herhalen dat de vraag niet is of de resultaten van de onderneming thans bevredigend zijn, maar of, op basis van wat bekend was en verondersteld kon worden ten tijde van het besluit van de regionale regering van Åland om ÅI staatsmiddelen ter beschikking te stellen (gelet op de verwachte bezettingsgraad van 80 %), een particuliere investeerder die onder marktomstandigheden handelt, hetzelfde kapitaal aan de onderneming zou hebben verstrekt. Om de redenen die hierboven zijn toegelicht, is de Commissie van oordeel dat een particuliere investeerder dit niet zou hebben gedaan.
(57)
Derhalve is de Commissie van mening dat met de kapitaalverhogingen C-IV, C-V, C-VI, C-VII, C-X en C-XI aan ÅI een voordeel is verleend dat het niet zou hebben kunnen verkrijgen onder marktomstandigheden (18).
(58)
De Commissie zal nu ingaan op de overige kapitaalverhogingen waarop het besluit tot inleiding van de procedure ziet en die volgens Finland niet waren ingegeven door het iTiden-project.
(59)
Overeenkomstig de de-minimisregel die ten tijde van deze kapitaalinjectie van toepassing was, vormden subsidies van minder dan 100 000 ECU die aan een onderneming werden toegekend gedurende een periode van drie jaar, geen staatssteun (19). Deze kapitaalverhoging bedraagt 84 094,39 EUR, dus duidelijk minder dan het de-minimisplafond van 100 000 ECU. ÅI kreeg gedurende een periode van drie jaar geen enkele andere maatregel verleend (20). Op grond hiervan zou de kapitaalinjectie van 1997 hoe dan ook - ongeacht de omstandigheden waarin deze werd verricht - geen staatssteun opleveren.
(60)
Finland heeft aangegeven dat deze maatregelen bestemd waren voor de bouw van een industrieel vastgoedobject in Norrböle, de renovatie van een object in Mariehamn (C-II) en de aankoop van een industrieel vastgoedobject in het oostelijk deel van Åland (C-III). Er bestaat dus geen duidelijk verband met het iTiden-project, dat op dat moment nog geen duidelijke vorm had gekregen (dat zou in 2001 gebeuren toen de grond werd gekocht).
(61)
Hoewel de totale winst van ÅI weliswaar bescheiden of negatief was in de periode 1998-2007, maakte de onderneming in 2000 en de twee daaropvolgende jaren een bescheiden winst en leed zij vanaf 2001 verlies. In het onderzoek is aangetoond dat de onderneming haar kosten wist te dekken en dat de kaspositie adequaat was. De investeringen waarop deze twee kapitaalverhogingen gegrond zijn, lijken in verhouding te staan tot de omvang en het „traditionele” bedrijfsmodel van ÅI vóór de uitbreiding in verband met het iTiden-project. Er is derhalve geen dwingende reden om te oordelen dat een particuliere investeerder dezelfde kapitaalverhogingen niet zou hebben uitgevoerd, en er is dus geen duidelijk bewijs dat er sprake is van een voordeel voor ÅI.
(62)
Tot het jaar 2000 hadden de bedrijfsactiviteiten van ÅI bescheiden doch positieve resultaten (tussen 9 000 EUR en 38 000 EUR in 1997-2000). De bedrijfsactiviteiten van ÅI waren in overeenstemming met het bedrijfsplan dat destijds werd gehanteerd. ÅI had magazijnen en kantoren op de Ålandseilanden in bezit en verhuurde deze. Het bestand van vastgoedobjecten in het bezit van ÅI was tot 2000 zeer stabiel gebleven, wat tevens de stabiele financiële situatie van de onderneming verklaart. De omzet van ÅI lag in de jaren 1997-2000 tussen 95 000 EUR en 101 000 EUR. Zo was ÅI ondanks een relatief lage omzet in staat winst te maken.
(63)
Volgens Finland werden deze kapitaalverhogingen gebruikt voor de aankoop van een industrieel vastgoedobject (C-VIII) en voor de bouw van een hangar op de luchthaven Jomala buiten Mariehamn (C-IX).
(64)
Hoewel ze niet direct gegrond zijn met het oog op het iTiden-project, werden deze maatregelen ten uitvoer gelegd in omstandigheden die volledig verschillend waren van de omstandigheden van de hierboven besproken maatregelen C-II en C-III. Kapitaalverhogingen C-VIII en C-IX werden respectievelijk ondernomen in 2004 en 2005. ÅI draaide toen al sinds 2001 verlies. Een ander essentieel gegeven is dat deze investeringen werden gedaan op een moment dat de regionale regering van Åland sinds 2001 al meer dan 2,25 miljoen EUR had geïnvesteerd in ÅI wel wetende dat deze investering geen rendement zou opleveren dat aanvaardbaar zou zijn voor een marktinvesteerder.
(65)
Het ontoereikende rendement op het iTiden-project zou onvermijdelijk een negatieve invloed hebben op het resultaat van ÅI in het algemeen. Het vermogen van een onderneming is namelijk niet aan een bepaalde bestemming toegewezen, maar is fungibel en moet worden ondersteund vanuit de algehele prestaties van de onderneming. Daarom moet het voor de regionale regering van Åland, op het moment dat zij de maatregelen C-VIII en C-IX uitvoerde, duidelijk zijn geweest dat aanvullende verhogingen van het kapitaal van ÅI in de nabije toekomst naar alle waarschijnlijkheid geen adequaat rendement zouden opleveren. Een marktinvesteerder zou bereid zijn geweest deze kapitaalinjecties uit te voeren als deze investeringen een marktrendement op de algehele prestaties van de onderneming hadden kunnen genereren (d.w.z. een rendement dat de lage rendementen van de andere kapitaalverhogingen zou compenseren), maar niets wekte de verwachting dat dit het geval zou zijn. Finland heeft geen specifieke informatie over deze maatregelen verstrekt die dit oordeel zou veranderen. De Commissie is derhalve van oordeel dat een particuliere investeerder in deze omstandigheden geen aanvullend kapitaal aan ÅI verstrekt zou hebben. Kapitaalverhogingen C-VIII en C-IX hebben ÅI dus een voordeel opgeleverd dat het op de markt niet had kunnen verkrijgen.
5.1.2.2. De leninggaranties
(66)
Bij het beoordelen van de vraag of er sprake is van staatssteun bij garanties, past de Commissie de beginselen toe die zijn vastgelegd in haar garantiemededeling. In punt 3.2 van de mededeling worden de voorwaarden uiteengezet die normaal gesproken volstaan om vast te stellen dat er geen sprake is van staatssteun bij een door een overheidsinstantie toegekende garantie. Ten aanzien van de garanties G-I, G-II en G-III zijn deze voorwaarden echter niet gegeven (de vaststelling dat deze garanties van toepassing waren op 100 % van de onderliggende leningen, is afdoende; zie punt 3.2 c) van de garantiemededeling).
(67)
De Commissie merkt in de eerste plaats op dat de financiële positie van ÅI in de periode waarin de garanties werden toegekend, sterk genoeg was om niet uit te sluiten dat de onderneming op de markt leningen zonder garantie had kunnen verkrijgen. De onderneming was geen onderneming in moeilijkheden in de zin van de richtsnoeren van de Commissie inzake reddings- en herstructureringssteun (21). Op grond van de beschikbare bewijzen kan niet worden vastgesteld dat ÅI een onderneming was die zonder staatssteun in het geheel niet zou hebben overleefd. In de jaren voorafgaand aan de kapitaalinjecties, dat wil zeggen vóór de start van het iTiden-project, was de financiële situatie van ÅI stabiel en hadden haar bedrijfsactiviteiten bescheiden positieve resultaten. De reden dat de overheidsinstanties in 2001 begonnen met het massaal injecteren van kapitaal was niet om de onderneming te redden, maar om haar groei te financieren. Zonder de steun in de vorm van kapitaalverhogingen zou ÅI niet failliet zijn gegaan, maar een kleinere onderneming zijn geworden die nog altijd toegang tot de financiële markten zou hebben gehad. Derhalve kan de Commissie niet vaststellen dat ÅI geen toegang tot de kredietmarkten zonder garanties zou hebben gehad. De vraag is vervolgens of de garanties de onderneming een voordeel verschaften in de vorm van lagere kredietkosten dan de kosten die zij in marktomstandigheden, zonder een garantie, zou hebben betaald.
(68)
De volgende vraag die moet worden onderzocht is of voor de garanties een passende premie werd gevorderd die vergelijkbaar is met de kosten die een particuliere garantieverstrekker in rekening zou hebben gebracht. In het onderhavige geval heeft de Commissie geen particuliere garantieverstrekkers gevonden die gemakkelijk als vergelijkingspunt zouden kunnen dienen. In dergelijke omstandigheden zal de Commissie de totale financiële kosten van de gegarandeerde lening, inclusief de rente van de lening en de garantiepremie, vergelijken met de marktpremie van een soortgelijke lening zonder garantie (22).
(69)
Op 9 oktober 2003 verstrekte […] (23), een commerciële bank, aan ÅI een lening van […] EUR op onderpand […]. De rente werd vastgesteld op […] % per jaar tot 15 januari 2007 (24).
(70)
Hoewel deze lening gelijktijdig met garantie G-I werd verstrekt, is de Commissie van mening dat dit geen goede vergelijking vormt voor de kosten van die maatregel. Tussen juni 2000 en maart 2003 ontving ÅI namelijk vijf kapitaalinjecties voor een totaalbedrag van 2 208 595,01 EUR. Staatssteun van een dergelijke omvang zal de risicobeoordeling die […] heeft uitgevoerd voor het toekennen van de lening, onvermijdelijk hebben beïnvloed en derhalve hebben geleid tot betere leningvoorwaarden, zoals onder meer de kosten ervan, in vergelijking met de voorwaarden die de onderneming zou hebben kunnen verkrijgen op de markten zonder het staatssteunelement in de kapitaalverhogingen. Derhalve kan de Commissie niet veronderstellen dat de rente voor de lening zonder garantie van 2003 (of latere leningen) een getrouw beeld schetst van de kredietvoorwaarden voor ÅI zonder staatssteun en kan zij deze rente niet als een geloofwaardige en betrouwbare maatstaf gebruiken voor de kosten van de leningen waarop de door de regionale regering van Åland verstrekte garanties van toepassing waren.
(71)
De Commissie is van oordeel dat, indien geen ander betrouwbaar bewijs voorhanden is met betrekking tot vergelijkbare leningen tegen marktvoorwaarden, de mededeling van de Commissie betreffende het referentiepercentage (25) een geschikte externe maatstaf biedt om te onderzoeken of de maatregelen G-I, G-II en G-III onder marktvoorwaarden zijn toegekend. Deze mededeling betreffende het referentiepercentage biedt een alternatieve maatstaf voor de marktrente en voor de berekening van het steunelement in steunmaatregelen. De methode voor de vaststelling van het referentiepercentage is gebaseerd op de volgende twee factoren: het basispercentage (in dit geval de 1-jaars Euribor) waaraan een opslag wordt toegevoegd. De opslag die aan het basispercentage wordt toegevoegd, is afhankelijk van twee factoren: de rating van de onderneming die de lening ontvangt en de hoogte van de zakelijke zekerheid die voor de lening wordt geboden. In de mededeling worden vijf ratingcategorieën onderscheiden (zeer goed [AAA-A], goed [BBB], bevredigend [BB], zwak [B] en slecht [CCC en lager]) en drie niveaus van zekerheidstelling (hoog, normaal en laag) voor elke ratingcategorie.
(72)
Op 18 juni 2010 stuurde Finland de Commissie een rapport van adviesbureau […] dat ÅI elk jaar in december een rating op jaarbasis toekent. De rating wordt met terugwerkende kracht berekend en is gebaseerd op de cijfers die aan het eind van het boekjaar beschikbaar zijn (dus de rating die in december 2002 wordt gegeven is een beoordeling van de gezondheidstoestand van de onderneming in het jaar 2002). […] beschreef in het ratingrapport de algemene financiële toestand en de ontwikkeling van de onderneming en betrok de volgende aandachtsgebieden in zijn evaluatie: groei, winstgevendheid, kasstroom, liquiditeit, solventie en verplichtingen. De voor de rating toegepaste schaal bestaat uit vijf ratingcategorieën: uitstekend (A+ en A), goed (A- en B+), bevredigend (B en B-), adequaat (C+ en C) en zwak (C- en D). Deze categorieën kunnen direct vergeleken worden met de ratingschaal van de mededeling betreffende het referentiepercentage.
(73)
In december 2002, 2003 en 2004 gaf […] ÅI respectievelijk de rating C+, C+ en C, waarmee de onderneming in de categorie „adequaat” valt. Deze categorie komt overeen met de ratingcategorie „zwak” van de mededeling betreffende het referentiepercentage. Voor een onderneming die de rating „zwak” krijgt toegekend, variëren de opslagen die overeenkomstig deze mededeling aan het basispercentage worden toegevoegd, afhankelijk van de geboden zakelijke zekerheid, van 220 basispunten voor een hoge zekerheidstelling tot 650 basispunten voor een lage zekerheidstelling. In december 2005 kende […] ÅI de rating B- (bevredigend) toe, die overeenkomt met de rating „bevredigend” in de mededeling betreffende het referentiepercentage.
(74)
Op 27 juni 2011 zond Finland aanvullende informatie over de rating en zekerheidstelling van de leningen. De rating was opgesteld door […], de bank die ÅI de leningen zonder garantie en twee van de gegarandeerde leningen verstrekte. […] gebruikt een systeem van letters voor de jaren 2000 tot 2003, aangevuld met kwalificaties bestaande uit één woord. De rating is eenvoudig te vergelijken met de ratingschaal van de mededeling betreffende het referentiepercentage. Vanaf 2005 werd de rating toegekend door […], een met […] vergelijkbaar adviesbureau. In 2003 en 2004 kende […] ÅI de ratings B- (bevredigend) en A (bevredigend) toe, die overeenkomen met de rating „bevredigend” in de mededeling betreffende het referentiepercentage. Dit betekent dat […] ÅI voor de jaren 2003 en 2004 één categorie hoger inschaalde dan […]. Voor 2005 gaf […] aan ÅI de rating A (bevredigend), wat overeenkomt met de rating „bevredigend” van de mededeling betreffende het referentiepercentage. […] plaatste ÅI dus in dezelfde categorie als […].
(75)
De Commissie is van mening dat de rating van […] moet worden toegepast bij de beoordeling of de garanties G-I, G-II en G-III op marktvoorwaarden zijn toegekend. Er moet rekening worden gehouden met het feit dat voordat de eerste garantie G-I werd toegekend in oktober 2003 - toen ÅI reeds vijf kapitaalinjecties had ontvangen voor een totaalbedrag van 2 208 595,01 EUR -, elke rating van de onderneming zou zijn beïnvloed door de aanzienlijke hoeveelheid staatssteun. Daarom acht de Commissie het billijk de meer bescheiden rating van […] toe te passen. Dit is van invloed voor 2003 en 2004, aangezien […] ÅI voor deze twee jaren een rating van een lagere categorie toekende dan […]. Tevens moet worden opgemerkt dat […] ÅI leningen verstrekte die door de regionale regering van Åland werden gegarandeerd, terwijl het tegelijkertijd de rating van ÅI opstelde, hetgeen de beoordeling kan hebben beïnvloed. […] was niet betrokken bij de financiële procedures en derhalve is het minder waarschijnlijk dat zijn beoordeling rechtstreeks is beïnvloed door ongepaste overwegingen in verband met staatssteun.
(76)
Voor de toepassing van de mededeling betreffende het referentiepercentage gaat de Commissie dientengevolge uit van de volgende ratings voor ÅI: zwak (B) in 2003 en 2004 en bevredigend (BB) in 2005.
(77)
Ten aanzien van de zekerheidstelling bood ÅI zakelijke zekerheden van de nominale waarde van de garanties in de vorm van hypotheken op vastgoedobjecten van het iTiden-project. Finland heeft geen informatie verstrekt met betrekking tot de Loss Given Default (LGD) zoals vermeld in voetnoot 2 van de mededeling betreffende het referentiepercentage. Aan de hand van deze informatie kunnen het niveau van de zekerheidstelling en de opslagen waarmee het basispercentage wordt vermeerderd, beter worden vastgesteld. Daarom heeft de Commissie om informatie verzocht over de rangorde van de verstrekte hypotheken en de waarde van het vastgoed op het moment dat de garanties werden verstrekt. Finland beschikt niet over taxaties waarmee de waarde van het vastgoed op het moment van de garantiemaatregelen kan worden aangetoond. De Finse autoriteiten beweerden echter dat de waarde van het vastgoed in de loop der tijd, naarmate het project vorderde, is gestegen. Volgens Finland werd het vastgoed in 2010 op […] EUR gewaardeerd.
(78)
Wat de rangorde van de zekerheden betreft, merkt de Commissie op dat voor de garanties G-I en G-II de zekerheid van de regionale regering van Åland de hoogste plaats in de rangorde innam van alle hypotheken die voor het vastgoed waren verstrekt. Voorts merkt de Commissie op dat commerciële banken leningen zonder garantie aan ÅI hebben verstrekt en als zekerheid hypotheken op hetzelfde vastgoed hebben geaccepteerd die een lagere plaats in de rangorde hebben (en dus een minder goede zekerheid vormen) dan de zekerheid die de regionale regering van Åland ontving. Met het oog hierop, en bij gebrek aan betere bewijzen, gaat de Commissie er bij de toepassing van de garantiemededeling van uit dat het niveau van zekerheidstelling van de garantieverstrekkers „normaal” was.
(79)
Op grond van het bovenstaande zal het referentiepercentage afzonderlijk worden bestudeerd voor elke garantie die ÅI van de regionale regering van Åland heeft ontvangen.
(80)
De Commissie merkt op dat voor alle garanties die aan ÅI zijn verstrekt, de premies uit twee delen bestonden: i) een terugkerende premie, die op jaarbasis wordt betaald en is uitgedrukt als percentage van de uitstaande hoofdsom van de lening, en ii) eenmalige kosten, eveneens uitgedrukt als percentage van het bedrag van de lening; deze kosten worden echter slechts eenmalig voldaan op het moment van de verstrekking van de garantie. In de onderstaande analyse omvatten de totale financiële kosten van de gegarandeerde leningen uitsluitend de jaarlijks te betalen premie. Overeenkomstig punt 4.2 van de garantiemededeling moet het steunelement van de garantie worden berekend als het verschil tussen de marktprijs (in dit geval het referentiepercentage) en de feitelijk betaalde prijs. De feitelijk door ÅI betaalde prijs omvat de jaarlijks te betalen premie en een eenmalige premie. Om praktische redenen wordt in punt 8.2 (over terugvordering) verder ingegaan op de eenmalige premie, aangezien het eenvoudiger is het bedrag van de eenmalige premie in mindering te brengen op het bedrag van de terug te vorderen steun. Hoe dan ook, zelfs als de eenmalige premies werden toegevoegd aan de totale financiële kosten van de gegarandeerde leningen, zou de conclusie over de vraag of er sprake is van steun, niet veranderen. De eenmalige premie is alleen van invloed op het aan ÅI toegekende steunbedrag.
(81)
Garantie G-I werd door de regionale regering van Åland toegekend op 9 oktober 2003 ter dekking van een lening van […] aan ÅI van […] EUR (kredietnummer […]). Als zekerheid voor eventuele aanspraken op de garantie bood ÅI een hypotheek op vastgoed. De rente op de lening werd vastgesteld op […] % tot 15 januari 2007 (26). De premie voor de garantie bedroeg […] % van het bedrag van de lening per jaar (27). De totale financiële kosten van de gegarandeerde lening op het moment dat de lening werd verstrekt, bedroegen […] % per jaar, wat vergeleken moet worden met een referentiepercentage dat is berekend voor de garantie op basis van het basispercentage en een opslag die afhankelijk is van de rating van ÅI en de hoogte van de zekerheidstelling van de lening. Het basispercentage (1-jaars Euribor) lag op 9 oktober 2003 bij 2,235 %. Op dat moment had ÅI de rating „zwak” in de zin van de mededeling betreffende het referentiepercentage. Zoals hierboven vastgesteld, gaat de Commissie ervan uit dat de hoogte van de zekerheidstelling van de lening normaal was, hetgeen betekent dat de opslag waarmee het basispercentage moet worden vermeerderd, 400 basispunten bedraagt. Daarom bedraagt het referentiepercentage voor deze lening 6,235 %. Dit is hoger dan de totale financiële kosten van G-I, die […] % per jaar bedroegen.
(82)
Bovendien verlaagde de regionale regering van Åland per 6 september 2004 de garantiepremie voor G-I naar […] %. Zodoende kwamen de totale financiële kosten van de gegarandeerde lening uit op […] %, dat wil zeggen […] basispunten onder het referentiepercentage, waardoor dus voor ÅI een voordeel van deze omvang werd gecreëerd.
(83)
Op 2 november 2004 sloot ÅI een lening van […] EUR af bij […] (kredietnummer […]). Deze lening werd zeker gesteld door een garantie van de regionale regering van Åland, waarvoor ÅI een zakelijke zekerheid bood in de vorm van een pandrecht op vastgoed. De rente werd vastgesteld op […] + […] basispunten en de garantiepremie werd vastgesteld op […] % van het bedrag van de lening per jaar. Hierdoor kwamen de totale financiële kosten van deze gegarandeerde lening neer op […] % per jaar (28).
(84)
Het referentiepercentage voor G-II moet worden berekend op basis van de 1-jaars Euribor op 2 november 2004, die 2,314 % bedroeg. Op dat moment had ÅI de rating „zwak” in de zin van de mededeling betreffende het referentiepercentage. Uitgaande van een normale hoogte van zekerheidstelling, bedraagt het referentiepercentage voor deze lening 6,314 % per jaar. Dit is hoger dan de totale financiële kosten van G-II, die […] % per jaar bedragen. Een vergelijking van deze nieuwe gegarandeerde lening met het referentiepercentage laat zien dat de totale financiële kosten van de lening die gedekt is door garantie G-II, ten minste […] basispunten onder het referentiepercentage lagen, waardoor ÅI dus een financieel voordeel werd verschaft. Op grond van de informatie die de Commissie tot haar beschikking heeft, is de rente op de gegarandeerde lening niet veranderd sinds deze is toegekend.
(85)
Op 13 december 2005 verstrekte de regionale regering van Åland een nieuwe garantie aan ÅI. Deze garantie moest dienen ter dekking van de „referentielening”, oftewel de aanvankelijk niet-gegarandeerde lening van 9 oktober 2003, waarvan de voorwaarden aldus werden gewijzigd. De rente van de lening werd op dat moment gewijzigd in […] % per jaar. De garantiepremie werd vastgesteld op […] % van het bedrag van de lening, wat neerkomt op totale financiële kosten van […] % per jaar (29) (de voorwaarden die vanaf deze datum werden toegepast, zijn gelijk aan degene die, zoals hierboven beschreven, van toepassing zijn op de lening die is gedekt door garantie G-I, met inbegrip van de wijzigingen van de rente in de loop der tijd).
(86)
Het referentiepercentage voor G-III moet worden berekend op basis van de 1-jaars Euribor op 13 december 2005, die 2,769 % bedroeg. Op dat moment had ÅI de rating „bevredigend” in de zin van de mededeling betreffende het referentiepercentage. Uitgaande van een normale hoogte van zekerheidstelling bedraagt het referentiepercentage van deze lening 4,969 % per jaar. Dit is hoger dan de totale financiële kosten van G-III, die […] % per jaar bedragen. De regionale regering van Åland heeft ÅI derhalve een overeenkomstig financieel voordeel verschaft van minstens […] % per jaar.
5.2. VERSTORING VAN DE MEDEDINGING EN GEVOLGEN VOOR HET HANDELSVERKEER
(87)
De Finse autoriteiten hebben aangevoerd dat de maatregelen in kwestie het handelsverkeer tussen de lidstaten niet ongunstig beïnvloeden en derhalve geen staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Om deze bewering kracht bij te zetten heeft Finland in wezen gesteld dat ÅI maar één van verscheidene ondernemingen is die op de vastgoedmarkt actief zijn, en daarvan niet de grootste is. Er is dus geen bewijs dat erop duidt dat de maatregelen, indien ze als staatssteun worden beschouwd, de positie van ÅI ten koste van concurrenten hebben versterkt.
(88)
De Commissie kan dit argument niet onderschrijven. Het feit dat ÅI een financieel voordeel is gegeven dat niet aan zijn concurrenten is verschaft (en, zoals Finland heeft bevestigd, zijn er verscheidene andere spelers actief op de vastgoedmarkt van Åland) betekent dat ÅI in staat is geweest grote investeringen te doen en zijn activiteiten heeft kunnen uitbreiden onder financiële voorwaarden die gunstiger waren dan de voorwaarden die zijn concurrenten hadden kunnen krijgen (en die hadden kunnen besluiten soortgelijke investeringen te doen als ÅI dit voordeel niet had gekregen). Het behoeft geen betoog dat de maatregelen ÅI in staat hebben gesteld marktaandelen over te nemen van zijn concurrenten.
(89)
Tevens dreigde het aan ÅI toegekende voordeel het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig te beïnvloeden. Åland is inderdaad een kleine markt, gesitueerd in een eilandengroep die enkel toegankelijk is vanuit de zee of de lucht, en er gelden specifieke beperkingen op het recht van vestiging krachtens het verdrag betreffende de toetreding van Finland tot de EU. Feit blijft echter dat er geen volledige belemmering bestaat voor buitenlandse ondernemingen om zakelijk actief te zijn in Åland, en zeker geen belemmering voor dergelijke ondernemingen om te investeren in de lokale vastgoedmarkt. De Commissie merkt tevens op dat Finland de stelling in het besluit tot inleiding van de procedure dat in het verleden vastgoed is aangekocht door ondernemingen gevestigd in andere lidstaten, niet heeft betwist. Een aan ÅI via deze maatregelen toegekend voordeel zou dus minstens in potentie het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden doordat de positie van ÅI ten opzichte van potentiële buitenlandse concurrenten of investeerders op ongeoorloofde wijze wordt versterkt.
5.3. CONCLUSIE OVER DE VRAAG OF ER SPRAKE IS VAN STAATSSTEUN
(90)
Om bovengenoemde redenen is de Commissie van oordeel dat alle kapitaalverhogingen (met uitzondering van C-I, C-II en C-III) en de leninggaranties G-I, G-II en G-III staatssteun vormen in de zin van artikel 107 VWEU.
6. VERMEENDE RECHTMATIGHEID VAN DE STEUN
(91)
Finland beweert dat beide kapitaalinjecties en de garanties, indien deze staatssteun vormen, rechtmatig waren in het kader van steunregelingen die in werking zijn gesteld vóór het EU-lidmaatschap van Finland en op correcte wijze vóór toetreding tot de EU zijn voorgelegd aan de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA onder zaaknummer 93-074 (kapitaalverhogingen) en 93-079 (garanties).
(92)
Dit argument moet worden bestudeerd tegen de achtergrond van de bepalingen van Verordening (EG) nr. 659/1999. Overeenkomstig artikel 1, onder d), wordt onder „steunregeling” verstaan „elke regeling op grond waarvan aan ondernemingen die in de regeling op algemene en abstracte wijze zijn omschreven, individuele steun kan worden toegekend zonder dat hiervoor nog uitvoeringsmaatregelen vereist zijn, alsmede elke regeling op grond waarvan steun die niet gebonden is aan een specifiek project voor onbepaalde tijd en/of voor een onbepaald bedrag aan een of meer ondernemingen kan worden toegekend”. Voorts wordt overeenkomstig artikel 1, onder b), i), van Verordening (EG) nr. 659/1999 onder „bestaande steun” het volgende verstaan: „onverminderd de artikelen 144 en 172 van de Akte van toetreding van Oostenrijk, Finland en Zweden, alle steun die voor de inwerkingtreding van het Verdrag in de respectieve lidstaat bestond, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die vóór de inwerkingtreding van het Verdrag tot uitvoering zijn gebracht en die na de inwerkingtreding nog steeds van toepassing zijn”.
(93)
Finland is op 1 januari 1995 toegetreden tot de Europese Gemeenschap. Verder wordt volgens artikel 172, lid 5, van het Verdrag betreffende de toetreding van Oostenrijk, Finland en Zweden „[…] staatssteun die in 1994 door de nieuwe lidstaten is verleend, maar waarvan in strijd met de EER-overeenkomst of daaruit voortvloeiende regelingen geen kennis is gegeven aan de Toezichthoudende Autoriteit of waarvan wel kennis is gegeven maar waarvan de verlening heeft plaatsgevonden voordat de Toezichthoudende Autoriteit een beschikking had vastgesteld, niet beschouwd als bestaande staatssteun op grond van artikel 93, lid 1, van het EG-Verdrag […]”.
(94)
Bovendien wordt volgens artikel 1, onder c), van Verordening (EG) nr. 659/1999 met „nieuwe steun” alle steun bedoeld, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun, die geen bestaande steun is, met inbegrip van wijzigingen in bestaande steun (30).
(95)
Tot slot wordt volgens artikel 4, lid 1, van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (31) onder wijzigingen in bestaande steun „iedere wijziging verstaan, met uitzondering van aanpassingen van louter formele of administratieve aard die de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt niet kunnen beïnvloeden. Een verhoging van de oorspronkelijk voor een bestaande steunregeling voorziene middelen met maximaal 20 procent, wordt echter niet als een wijziging van bestaande steun beschouwd.”.
(96)
Uit het voorgaande komt naar voren dat een maatregel die dateert van vóór de toetreding en een staatssteunmaatregel vormt, kan worden beschouwd als bestaande steun, mits aan twee voorwaarden wordt voldaan. De eerste is dat de regeling vóór de inwerkingtreding van het EG-Verdrag in werking moet zijn gesteld, en de tweede is dat de maatregel sindsdien inhoudelijk niet substantieel is veranderd.
(97)
De Commissie zal de argumenten van Finland over de rechtmatigheid van de steun afzonderlijk onderzoeken voor de twee beweerde regelingen.
6.1. DE GARANTIEREGELING (93-079)
(98)
De Commissie zal eerst onderzoeken of deze maatregelen een steunregeling vormen in de zin van artikel 1, onder b), van Verordening (EG) nr. 659/1999.
(99)
De nationale rechtsgrondslag voor de garantieregeling is de provinciale wet over provinciale garanties voor de industrie en bepaalde andere bedrijfssectoren (ÅFS 1966:14) (32), die werd aangenomen in 1966, en gewijzigd door ÅFS 1979:84, 1982:37, 1988:53, 1992:9, 1994:29, 1996:56 en 2002:23. Wat de voorziene middelen of „enveloppe” betreft, was op het moment van toetreding van Finland tot de EG in de provinciale wet van 1966 bepaald dat het totaal van uitstaande garanties of leningen (33) op een bepaald moment niet meer mag bedragen dan 20 miljoen FIM. Wel omvat de maatregel in kwestie geen beperking in de tijd van de geldigheid van garanties of leningen.
(100)
In het licht van het bovenstaande en de bepalingen van de nationale wet lijken de maatregelen op het eerste gezicht aan de definitie van een steunregeling te voldoen, aangezien de wet steun toestaat die niet gebonden is aan een specifiek project dat voor een onbepaalde duur aan een of meer ondernemingen wordt toegekend. De betrokken steunregeling werd ingesteld op 1 september 1982, dus duidelijk vóór 1 januari 1994, en werd meegedeeld aan de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA. Aan de eerste voorwaarde om als bestaande steun te worden beschouwd, lijkt dus te zijn voldaan, omdat de oorspronkelijke regeling in Finland is ingesteld vóór de inwerkingtreding van het Verdrag en zelfs vóór 1 januari 1994. Artikel 172, lid 5, van het Verdrag betreffende de toetreding van Oostenrijk, Finland en Zweden is in dit geval dus niet van toepassing.
(101)
De Commissie moet echter ook onderzoeken of de maatregelen sinds 1 januari 1994 substantiële veranderingen hebben ondergaan.
(102)
De regionale autoriteiten hebben in de garantieregeling ten minste drie wijzingen aangebracht na 1 januari 1994 (bij provinciale wetten 1994:29, 1996:56 en 2002:23) en voordat de eerste garantie werd toegekend op 14 augustus 2003. Door deze wijzigingen werden de voor de betrokken regeling aanzienlijk uitgebreid (d.w.z. dat het totaalbedrag van de garanties die op elk moment konden worden toegekend, werd verhoogd). Aangezien het in dit geval gaat om de toekenning van een leninggarantie, moet worden onderzocht of de wijzigingen van de voor de regeling uitgetrokken middelen die vóór de hier besproken maatregelen zijn ingevoerd, moeten worden beschouwd als substantieel en scheidbaar van de bestaande regeling.
(103)
Zoals eerder vermeld vormen, overeenkomstig artikel 4 van Verordening (EG) nr. 794/2004, verhogingen van voor een steunregeling voorziene middelen met 20 % een wijziging van een bestaande steunregeling. Twee van de bovengenoemde wijzigingen (34) hebben gezorgd voor een verhoging van respectievelijk 50 % en 150 % van de voor de regeling voorziene middelen. Deze verhogingen vormen substantiële veranderingen van de regeling die nooit aan de Commissie zijn medegedeeld.
(104)
Het effect van deze substantiële veranderingen kan niet worden beschouwd als scheidbaar van de betrokken regeling, met als resultaat dat de regeling in haar geheel nieuwe steun wordt. De oorspronkelijke steunregeling was namelijk alleen beperkt ten aanzien van het totaalbedrag aan garanties die op elk willekeurig moment konden uitstaan. Bij deze specifieke constructie raakt een zeer substantiële uitbreiding van de uitgetrokken middelen (zelfs zonder andere wijziging in de regeling) de kern van de bestaande regels.
(105)
Verder merkt de Commissie op dat uit de garantiedocumenten die Finland heeft toegezonden niet blijkt dat de rechtsgrondslag van deze garanties de betrokken garantieregeling was.
(106)
Daarom moeten de garanties die onder dit besluit vallen als nieuwe steun worden beschouwd. Gezien het feit dat de steun in werking is gesteld zonder de krachtens artikel 108 VWEU vereiste voorafgaande goedkeuring door de Commissie, is deze onrechtmatig.
6.2. DE REGELING INZAKE INSCHRIJVING OP AANDELEN (93-079)
(107)
De nationale regels betreffende deze betrokken regeling zijn voorgelegd aan de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA als steunregelingen voor de inschrijving op aandelen. Uit de destijds toegezonden documenten blijkt dat de „jaarlijkse begroting voor Åland” als nationale rechtsgrondslag is gegeven. Onder de rubriek „maximaal toelaatbare steunintensiteit die […] kan worden verkregen ten behoeve van een project” heeft Finland „30 %” vermeld. Verder heeft Finland onder de rubriek „Begroting/uitgaven” begrotingen voor de jaren 1992 tot 1994 vermeld, maar niets ingevuld onder de rubriek „Totale geschatte begroting voor de gehele planningsperiode van de regeling”.
(108)
In de loop van het onderzoek heeft Finland verklaard dat het in 1991 aangenomen verdrag betreffende de autonomie van Åland (1144/1991) de formele rechtsgrondslag van de betrokken regeling is. Krachtens artikel 18, lid 22, hebben de lokale autoriteiten van Åland „algemene bevoegdheden” om verschillende soorten maatregelen aan te nemen die gericht zijn op de bevordering van de economie van Åland. Deze bevoegdheden worden ten uitvoer gelegd (bijvoorbeeld door middel van leningen, kapitaalinjecties, garanties) via voorzieningen in de jaarlijkse algemene begroting van de regionale regering van Åland.
(109)
De Commissie merkt het volgende op.
(110)
Ongeacht het feit dat Finland de bevoegdheden van de lokale autoriteiten om dergelijke kapitaalinjecties te verstrekken (overeenkomstig de algemene bevoegdheden die aan hen zijn toegekend door het verdrag betreffende de autonomie) als „regeling” aanduidt, moet de Commissie controleren of de bepalingen van het nationaal recht waarin deze bevoegdheden zijn vastgelegd, in overeenstemming zijn met de definitie van „steunregeling” overeenkomstig artikel 1, onder d), van Verordening (EG) nr. 659/1999. In dit opzicht blijkt dat de rechtsgrondslag (artikel 18, lid 22, van Wet 1144/1991) uit regels bestaat die betrekking hebben op de toewijzing van bevoegdheden tussen verschillende autoriteiten binnen de Finse rechtsorde en dat deze niet voldoen aan de eisen om van een steunregeling te kunnen spreken (die onder andere is gedefinieerd als „… een handeling op basis waarvan individuele steunmaatregelen kunnen worden toegekend, zonder dat verdere uitvoeringsmaatregelen vereist zijn, …”). Voor elk kapitaal dat aan een individuele begunstigde wordt toegekend, is eerst een krediettoewijzing in de jaarlijkse begroting van de regionale regering van Åland nodig (waarom de regionale assemblee van Åland naar eigen inzicht beslist), en vervolgens de uitvoering van door de regionale regering van Åland genomen besluiten. Zodoende blijkt dat kapitaalinjecties die onder deze bevoegdheden zijn toegekend, moeten worden beschouwd als een opeenvolging van individuele besluiten in plaats van een steunregeling.
(111)
De Commissie merkt in elk geval ook op dat de bewuste regeling alleen betrekking had op de jaren 1992 tot 1994, aangezien onder de rubriek „Begroting/uitgaven” geen andere informatie is gegeven, hoewel de rechtsgrondslag de jaarlijkse begroting van Åland was.
(112)
Tot slot merkt de Commissie op dat Finland heeft aangegeven dat de maximale steunintensiteit die kan worden verkregen voor een project, 30 % bedraagt. Hieruit kan hoe dan ook alleen worden begrepen dat de kapitaalinjecties in het kader van de betrokken regeling bestemd waren om te worden gebruikt in combinatie met aanzienlijke particuliere bijdragen (ten minste 70 %) ten behoeve van „projecten” die bedoeld waren om de doelstellingen van de betrokken regeling, omschreven als „Toerisme, industrie, O&O” te bevorderen. De kapitaalverhogingen waarop dit besluit van toepassing is, voldoen niet aan deze formele voorwaarde en kunnen derhalve niet onder het toepassingsgebied vallen van de nationale wettelijke bepalingen die aan de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA zijn voorgelegd, ongeacht of deze maatregelen daadwerkelijk een steunregeling vormden en, indien dit het geval is, of deze na 1994 van toepassing was.
(113)
De staatssteun die in de vorm van kapitaalverhogingen aan ÅI is versterkt, vormt derhalve nieuwe steun. Aangezien de steunmaatregel ten uitvoer is gelegd zonder de krachtens artikel 108 VWEU vereiste voorafgaande goedkeuring door de Commissie, is deze onrechtmatig.
6.3. AANVULLENDE OPMERKINGEN OVER RECENTE BESLISSINGEN VAN DE HOOGSTE ADMINISTRATIEVE RECHTBANK VAN FINLAND
(114)
Ook moet worden opgemerkt dat twee maatregelen die de regionale regering van Åland aan ÅI heeft toegekend, recentelijk door een nationale Finse rechtbank zijn vernietigd. Deze maatregelen betreffen i) kapitaalverhoging C-XI, aan ÅI verstrekt in 2007 (zie opmerking bij overweging 16), en ii) een leninggarantie uit 2006 die nooit ten uitvoer is gelegd. Op 6 april 2011 oordeelde de hoogste administratieve rechtbank over de vraag of de besluiten van de regionale regering van Åland in overeenstemming met de nationale administratieve regels zijn genomen. Hierbij onderzocht de rechtbank echter ook of er voldoende aanwijzingen waren dat de maatregelen staatssteun vormden, want anders hadden de lokale autoriteiten deze eerst aan de Commissie moeten voorleggen alvorens ze in werking te stellen. De rechtbank is van oordeel dat op het eerste gezicht aan alle criteria van staatssteun werd voldaan. De rechtbank onderzocht ook de bewering van Finland dat de maatregelen - indien ze steun vormden - zouden vallen onder de nationale regels die vóór de toetreding golden en derhalve als „bestaande steun” gekwalificeerd zouden moeten worden. Hiervoor verrichtte de rechtbank een diepgaand onderzoek naar de nationale regels en constateerde dat, ongeacht of deze regels al dan niet in feitelijke staatssteunregelingen voorzien, de besluiten van de lokale autoriteiten niet voldeden aan de formele vereisten die zijn vastgelegd in de nationale regels, met name vanwege de hierboven door de Commissie uiteengezette redenen. Daarom zijn de vaststellingen van de nationale hoogste administratieve rechtbank in overeenstemming met die van de Commissie ten aanzien van het feit dat de onderzochte kapitaalinjectie C-XI nieuwe staatssteun omvat. De rechtbank kwam tot dezelfde conclusie wat betreft de leninggarantie van 2006. Aangezien de garantie nooit van kracht is geworden, is deze in dit besluit niet onderzocht.
7. VERENIGBAARHEID
(115)
Finland heeft in algemene zin beargumenteerd dat, indien wordt geconstateerd dat de maatregelen nieuwe staatssteun vormen, deze desalniettemin verenigbaar zijn met de interne markt, omdat de middels de steun gefinancierde activiteiten van ÅI tot doel hadden de ontwikkeling van de regio te bevorderen en nieuwe banen te scheppen.
(116)
Hoewel in beginsel verboden, wordt staatssteun desalniettemin beschouwd als verenigbaar met de interne markt indien de omstandigheden genoemd in artikel 107, lid 2, VWEU gegeven zijn, en kan staatssteun als verenigbaar worden beschouwd als deze wordt gebruikt om de in artikel 107, lid 3, genoemde doelstellingen te verwezenlijken. De enige mogelijke grondslagen voor verenigbaarheid zijn in dit geval artikel 107, lid 3, onder a), VWEU, op grond waarvan steun kan worden verleend voor de bevordering van de economische ontwikkeling van gebieden waar de levensstandaard abnormaal laag is of waar ernstige werkloosheid heerst, en artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, op grond waarvan staatssteun kan worden verleend om de ontwikkeling van bepaalde economische sectoren te bevorderen.
(117)
Overeenkomstig de regels voor regionale steun die destijds van toepassing waren op Finland (de regionalesteunkaarten 2000-2006 en 2007-2013), kwam de gemeente Mariehamn, waar iTiden is gevestigd, in elk geval niet in aanmerking voor dergelijke steun. Dit betekent dat, zelfs als kan worden gezegd dat de steun aan dat project is toegekend, deze steun niet verenigbaar kan worden geacht. Voorts merkt de Commissie op dat Finland niet heeft aangetoond dat wordt voldaan aan één of meer van de voorwaarden voor verenigbaarheid die zijn vastgelegd in de regels voor regionale steun (bijvoorbeeld wat betreft de vorm van de steun, de in aanmerking komende kosten, of maximale steunintensiteiten).
(118)
De steun kan evenmin verenigbaar met de interne markt worden geacht overeenkomstig een van de andere kaderregelingen, richtsnoeren of mededelingen die door de Commissie zijn aangenomen met betrekking tot de toepassing van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, dan wel rechtstreeks overeenkomstig laatstgenoemd artikel. De Finse autoriteiten hebben geen enkel specifiek argument of bewijs aangedragen aan de hand waarvan de Commissie kan vaststellen dat de maatregelen overeenkomstig een bepaling van het VWEU verenigbaar zijn.
8. TERUGVORDERING VAN DE STEUN
8.1. DE ARGUMENTEN VAN FINLAND
(119)
In artikel 14, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999 wordt het volgende bepaald: „indien negatieve beschikkingen worden gegeven in gevallen van onrechtmatige steun beschikt de Commissie dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen […]. De Commissie verlangt geen terugvordering van de steun indien zulks in strijd is met een algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht.”. De consequentie voor Finland is derhalve dat de onrechtmatige staatssteun aan ÅI moet worden teruggevorderd.
(120)
Finland argumenteerde echter dat de Commissie in dit geval niet de terugvordering van de steun moet gelasten, omdat Finland een gewettigd vertrouwen had dat de steun rechtmatig was in het kader van de betrokken regelingen die van vóór toetreding dateren, en dat terugvordering in strijd zou zijn met een beginsel van het EU-recht. De Commissie merkt op dat Finland alleen voor wat betreft de regionale regering van Åland heeft beargumenteerd dat er gewettigd vertrouwen was. Er is niet uitdrukkelijk beweerd dat de begunstigde een gewettigd vertrouwen had.
(121)
De Commissie kan dit argument in elk geval niet onderschrijven.
(122)
Ten aanzien van de kapitaalverhogingen heeft de Commissie hierboven aangetoond dat, ongeacht de verwachtingen van ÅI of anderen over de juridische status van de betrokken regeling inzake inschrijving op aandelen met betrekking tot staatssteunregels, deze in de vorm waarin zij waren voorgelegd aan de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA niet eens voldeden aan de formele voorwaarden van de betrokken regeling. Derhalve kan niet worden gesteld dat ÅI een gewettigd vertrouwen had in de rechtmatigheid van de kapitaalverhogingen, aangezien deze niet eens onder het toepassingsgebied van de nationale regels vallen op basis waarvan Finland beweert een gewettigd vertrouwen te hebben gehad.
(123)
Wat de leninggaranties betreft, heeft de Commissie aangetoond dat de garantieregeling substantieel is gewijzigd, zelfs nog voordat de garanties waarop dit besluit ziet, zijn toegekend. Deze wijzigingen, die zijn aangenomen door de autoriteiten van Åland, zijn niet bij de Commissie aangemeld. Het gevolg is dat alle garanties die zijn toegekend overeenkomstig de nationale regels die samen de oorspronkelijke regeling vormden, als nieuwe steun moeten worden beschouwd. Het is een vast beginsel dat een begunstigde van steun geen gewettigd vertrouwen mag hebben dat steun rechtmatig is als deze niet bij de Commissie is aangemeld, terwijl dit volgens artikel 108 VWEU wel had moeten gebeuren (35).
(124)
Kortom, zowel de garanties als de kapitaalverhogingen vormen nieuwe staatssteun die voorafgaand aan de tenuitvoerlegging ervan bij de Commissie hadden moeten worden aangemeld.
(125)
Het is vaste rechtspraak (36) dat een lidstaat wiens instanties steun, in strijd met de procedureregels van artikel 108 VWEU, hebben toegekend, zich niet op het gewettigd vertrouwen van de ontvangers van de steun kan beroepen om zich te onttrekken aan zijn verplichting de nodige maatregelen te treffen voor de uitvoering van een besluit waarbij de Commissie hem gelast de steun terug te vorderen. Zou men dit toelaten, dan zouden de artikelen 107 en 108 VWEU elk nuttig effect verliezen, aangezien de nationale instanties zich dan op hun eigen onrechtmatige gedrag zouden kunnen beroepen om door de Commissie op grond van deze Verdragsartikelen vastgestelde besluit elke werking te ontnemen.
(126)
Hetzelfde beginsel is noodzakelijkerwijs van toepassing wanneer de nationale autoriteiten beweren dat ze zelf een gewettigd vertrouwen hadden in de rechtmatigheid van de maatregelen, maar deze, ondanks het feit dat ze nieuwe steun vormden, niet bij de Commissie aanmeldden (37).
(127)
Ook merkt de Commissie op dat, voor zover het gewettigd vertrouwen van ÅI relevant is, ondernemingen die steun genieten, volgens vaste rechtspraak en gelet op het dwingende karakter van het door de Commissie krachtens artikel 108 VWEU uitgeoefende toezicht op de steunmaatregelen van de staten, in beginsel evenwel slechts een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun kunnen hebben wanneer de steun met inachtneming van de procedure van dat artikel is toegekend. Een behoedzame ondernemer zal normaliter in staat zijn zich ervan te vergewissen of deze procedure is gevolgd (38).
(128)
De Commissie wijst erop dat ÅI beter dan enige andere onderneming in staat was inzicht te hebben in de handelingen van de regionale regering van Åland met betrekking tot de bewuste steunregelingen, aangezien de regionale regering van Åland zijn grootste aandeelhouder is en vertegenwoordigd is in het bestuur van ÅI met personen die ook lid zijn van de regionale regering van Åland. Dit argument wordt ondersteund door het feit dat, zoals hierboven aangetoond wat betreft de kapitaalverhogingen, vertegenwoordigers van ÅI en de regionale regering van Åland regelmatig informatie uitwisselden. Derhalve is de Commissie van mening dat ÅI in dit geval niet kan beweren een gewettigd vertrouwen te hebben gehad, hoewel de Finse autoriteiten niet nadrukkelijk hebben beargumenteerd dat dit wel het geval was.
(129)
Tot slot heeft de Commissie aan Finland of de begunstigde van de steun nooit enige verzekering gegeven dat de maatregelen in kwestie geen staatssteun zouden vormen of verenigbare steun zouden zijn, die verwachtingen in dat opzicht zou kunnen wekken (39).
(130)
Voorts stelt Finland dat in geval van terugvordering van de via kapitaalverhogingen toegekende steun, het steunelement niet noodzakelijkerwijs het totaalbedrag van het verstrekte kapitaal omvat, maar eerder (naar analogie met de berekening van het steunelement in garanties) de kosten voor ÅI om alternatieve investeringen op de markt te vinden. Wat dit punt betreft, stelt Finland voor dat de kosten van deze alternatieve financiering worden vastgesteld op basis van de 7 % die in het KPMG-rapport werd vastgesteld als het verwachte rendement op investering voor kantoorvastgoed.
(131)
De Commissie kan niet met deze benaderingswijze instemmen.
(132)
Het is in algemene zin zonder meer juist dat staatssteun in een bepaald geval wordt gevormd door het verschil tussen het voordeel (in de vorm van financiering) die de onderneming feitelijk heeft ontvangen vanuit staatsmiddelen, en dat wat zij op de kapitaalmarkten had kunnen verwerven. Daardoor verliest de begunstigde „door deze terugbetaling […] het voordeel dat hij op de markt ten opzichte van zijn concurrenten genoot en wordt de toestand van vóór de steunverlening hersteld” (40).
(133)
Eenieder die een investering doet, hetzij door krediet te verstrekken of door te participeren in het aandelenkapitaal van een onderneming, zal een rendement op zijn investering nastreven dat in verhouding is met het risico.
(134)
Indien de steun wordt verleend in de vorm van een krediet dat tegen kosten lager dan de marktkosten (wat het geval is voor een gegarandeerde lening wanneer de totale financiële kosten lager zijn dan de rente van een lening op de markt) wordt verstrekt aan een onderneming die niet is uitgesloten van de kredietmarkt en die dus, als alternatief voor de steun, in staat was geweest een lening te nemen tegen de marktrente, is het duidelijk dat het doel van de terugvordering kan worden bereikt door de onderneming het verschil te laten betalen (met rente) en zodoende weer op één lijn te brengen met haar concurrenten.
(135)
De situatie is verschillend voor kapitaalinvesteringen. Het rendement is hierbij niet afhankelijk van de bereidheid van de onderneming om te betalen (zoals bij een lening), maar is in zijn geheel een factor van de inherente winstgevendheid van het bedrijfsmodel van de onderneming. Tenzij de particuliere investeerder denkt dat de bedrijfsactiviteiten zullen zorgen voor een adequate beloning voor de risico’s die hij aangaat, zal hij van de investering afzien en zijn geld elders investeren. Met andere woorden, de Commissie is het er niet mee eens dat de onderneming door het bieden van een hogere beloning in staat zou zijn geweest voor de verhoging van haar kapitaal hetzelfde geld op de kapitaalmarkt te verkrijgen, omdat haar verwachte prestaties de onderneming niet in de positie plaatsten om deze hogere beloning te bieden aan een kapitaalinvesteerder. Het nulscenario, dat wil zeggen de situatie zonder steun, die middels terugvordering moet worden hersteld of gecreëerd, is dus dat helemaal geen kapitaal zou zijn geïnvesteerd. De terug te vorderen steun is daarom het volledige bedrag van de kapitaalverhogingen.
(136)
De Commissie kan het oordeel van Finland ten aanzien van het steunelement in de kapitaalverhogingen dus niet delen.
8.2. TERUG TE VORDEREN STEUN
(137)
De onrechtmatige en onverenigbare steun die door de Commissie is vastgesteld en die Finland van ÅI moet terugvorderen, betreft dus het volgende.
(138)
Kapitaalverhogingen:
a)
Kapitaalverhoging C-IV: 353 199,00 EUR. Deze steun is op 20 juli 2001 aan ÅI ter beschikking gesteld.
b)
Kapitaalverhoging C-V: 599 933,78 EUR. Deze steun is op 15 augustus 2002 aan ÅI ter beschikking gesteld.
c)
Kapitaalverhoging C-VI: 799 911,64 EUR. Deze steun is op 13 maart 2003 aan ÅI ter beschikking gesteld.
d)
Kapitaalverhoging C-VII: 515 165,97 EUR. Deze steun is op 6 mei 2004 aan ÅI ter beschikking gesteld.
e)
Kapitaalverhoging C-VIII: 669 896,95 EUR. Deze steun is op 30 september 2004 aan ÅI ter beschikking gesteld.
f)
Kapitaalverhoging C-IX: 199 977,91 EUR. Deze steun is op 16 juni 2005 aan ÅI ter beschikking gesteld.
g)
Kapitaalverhoging C-X: 234 961,43 EUR. Deze steun is op 16 juni 2005 aan ÅI ter beschikking gesteld.
h)
Kapitaalverhoging C-XI: 1 379 998,95 EUR. Deze steun is op 15 februari 2007 aan ÅI ter beschikking gesteld.
(139)
Leninggaranties: het steunelement voor alle garanties wordt berekend als het verschil tussen, enerzijds, het referentiepercentage dat wordt toegepast als benchmark voor kredietkosten die een onderneming met een financiële soliditeit vergelijkbaar met die van ÅI zou hebben gedragen en, anderzijds, de rente die door middel van de garantie van de staat is ontvangen, nadat eventuele betaalde premies in aanmerking zijn genomen, overeenkomstig punt 4.2 van de garantiemededeling (zoals uitgebreid toegelicht in de overwegingen 66 tot en met 80).
a)
Wat garantie G-I betreft, bestaat het steunelement uit het verschil tussen het referentiepercentage voor een lening aan een onderneming in de ratingcategorie „zwak” (B) en met een normale zekerheidstelling, en de totale financiële kosten van de lening waarop de garantie van toepassing is (d.w.z. de voor de garantie betaalde premies plus de rente op de lening). Deze steun is op 9 oktober 2003 aan ÅI ter beschikking gesteld (zoals toegelicht in de overwegingen 81 en 82). De eenmalige premie van 19 500 EUR zal op dit bedrag in mindering worden gebracht (41).
b)
Wat garantie G-II betreft, bestaat het steunelement uit het verschil tussen het referentiepercentage voor een lening aan een onderneming in de ratingcategorie „zwak” (B) en met een normale zekerheidstelling, en de totale financiële kosten van de lening waarop de garantie van toepassing is (d.w.z. de voor de garantie betaalde premies plus de rente op de lening). Deze steun is op 2 november 2004 aan ÅI ter beschikking gesteld. De eenmalige premie van 2 900 EUR zal op dit bedrag in mindering worden gebracht (42).
c)
Wat garantie G-III betreft, bestaat het steunelement uit het verschil tussen het referentiepercentage voor een lening aan een onderneming in de ratingcategorie „bevredigend” (BB) en met een normale zekerheidstelling, en de totale financiële kosten van de lening waarop de garantie van toepassing is (d.w.z. de voor de garantie betaalde premies plus de rente op de lening). Deze steun is op 13 december 2005 aan ÅI ter beschikking gesteld. De eenmalige premie van 6 500 EUR zal op dit bedrag in mindering worden gebracht (43).
(140)
Het exacte totaalbedrag van de terug te vorderen steun zal worden vastgesteld door de Finse autoriteiten in samenwerking met de Commissie in het kader van de terugvorderingsprocedure volgens de methode die in de overwegingen 138 en 139 is beschreven. Dit vast te stellen steunbedrag moet worden vermeerderd met rente vanaf de datum waarop de steun ter beschikking is gesteld aan de begunstigde tot de datum van terugvordering ervan. De Commissie roept de Finse autoriteiten op om, in overeenstemming met hun verplichting om loyaal samen te werken, hun medewerking te verlenen bij het bepalen van het exacte bedrag van de terug te vorderen steun,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De kapitaalverhoging ten bedrage van 84 094,39 EUR die op 18 juni 1997 door Finland is toegekend aan Ålands Industrihus AB, vormt geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Artikel 2
De in punt 8.2 van dit besluit bedoelde staatssteunmaatregelen die Finland, in strijd met artikel 108, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, heeft toegekend ten gunste van Ålands Industrihus AB, zijn onverenigbaar met de interne markt.
Artikel 3
1. Finland vordert de in artikel 2 bedoelde steun van de begunstigde terug.
2. De terug te vorderen bedragen omvatten rente vanaf de datum waarop zij de begunstigde ter beschikking zijn gesteld, tot het tijdstip van de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
3. De rente wordt op samengestelde grondslag berekend overeenkomstig hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004.
4. Finland schorst alle uitstaande betalingen van de in artikel 2 bedoelde steun vanaf de datum dat dit besluit is vastgesteld.
Artikel 4
1. De terugvordering van de in artikel 2 bedoelde steun bedoelde steun geschiedt onverwijld en daadwerkelijk.
2. Finland zorgt ervoor dat het onderhavige besluit binnen vier maanden vanaf de datum van kennisgeving ervan ten uitvoer wordt gelegd.
Artikel 5
1. Binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van dit besluit verstrekt Finland de Commissie de volgende informatie:
a)
het totale van de begunstigde terug te vorderen bedrag (hoofdsom en terugvorderingsrente);
b)
een nadere beschrijving van de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen;
c)
documenten waaruit blijkt dat de begunstigde werd gelast de steun terug te betalen.
2. Finland houdt de Commissie op de hoogte van de stand van uitvoering van de nationale maatregelen die het heeft genomen om dit besluit ten uitvoer te leggen, en dit tot de in artikel 2 bedoelde steun volledig is terugbetaald. Het verstrekt, op eenvoudig verzoek van de Commissie, onverwijld alle inlichtingen over de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen. Het verstrekt tevens nadere inlichtingen over de reeds door de begunstigde terugbetaalde steunbedragen en rente.
Artikel 6
Het onderhavige besluit is gericht tot de Republiek Finland.
Gedaan te Brussel, 13 juli 2011.