РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 3 август 2011 година
относно помощ SA. 26980 (C 34/09 (ex N 588/08), която Португалия планира да предостави на Petrogal
(нотифицирано под номер C(2011) 5546)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/466/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 19 ноември 2009 г. Комисията уведоми Португалия за своето решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора, по отношение на регионална ad hoc помощ в полза на инвестиционен проект на Petroleos de Portugal, Petrogal S.A. („Petrogal“), свързан с нефтопреработвателните му дейности в Sines и Matosinhos („инвестиционният проект“). С писмо от 9 декември 2009 г. Португалия предостави за публикуване неповерителната версия на решението за откриване на процедурата.
(2)
С писмо от 17 декември 2009 г. Португалия поиска удължаване на срока за представяне на мнение с един месец. Комисията одобри това искане на 22 декември 2009 г. Португалия представи своето мнение с писмо от 21 януари 2010 г.
(3)
Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си.
(4)
Комисията получи мнения от Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), от Confederação da Indústria Portuguesa (4), от Associação para a eficiência energética (5), от конкурент № 2 (6) - предприятие, конкуриращо се с Petrogal (7), от конкурент № 1 (8) (9), от União Geral de trabalhadores (10), от община Sines (11), от Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) и от Associação Industrial Portuguesa (13).
(5)
С писма от 9 март, 10 март, 17 март и 19 март 2010 г. Комисията препрати тези мнения на Португалия, която получи възможност да изрази своята позиция; нейните забележки бяха получени с писмо от 8 април 2010 г.
(6)
С писма от 15 и 28 юли 2010 г. (14) Комисията поиска допълнителна информация, която бе предоставена от Португалия с писма съответно от 16 и 23 август 2010 г.
(7)
С писма от 4 и 5 август 2010 г. Комисията поиска разяснения от конкуренти № 1 и № 2, които бяха предоставени с писма от 10 и 15 септември 2010 г. С писмо от 20 септември 2010 г. тези разяснения бяха представени на Португалия за мнение.
(8)
Комисията поиска допълнителна информация от Португалия с писма от 17 септември и 1 октомври 2010 г. Португалия отговори на 18 и 29 октомври 2010 г.
(9)
С писма от 13 октомври 2010 г. от конкуренти № 1 и № 2 беше поискано да предоставят конкретни подробности във връзка с техните отговори съответно от 10 и 15 септември 2010 г.
(10)
С писма от 21 и 28 октомври 2010 г. Комисията поиска допълнителна информация от Португалия. Португалия отговори с писмо от 12 ноември.
(11)
С писмо от 10 ноември 2010 г. конкурент № 1 представи разяснения към своето писмо от 15 септември 2010 г. Тези разяснения бяха предоставени на Португалия за мнение на 12 ноември 2010 г. и тя отговори на 19 ноември 2010 г.
(12)
С писмо от 30 ноември 2010 г. Комисията поиска допълнителна информация от Португалия. Португалия представи своя отговор с писмо от 20 декември 2010 г.
(13)
С писмо от 11 ноември 2010 г. Комисията поиска от Португалия да представи анализ на разходите и ползите от инвестиционния проект. Португалия представи поисканата информация на 1 декември 2010 г.
(14)
С писмо от 6 януари 2011 г. Португалия представи информация относно акционерите на Petrogal.
(15)
На 12 януари 2011 г. бе проведена среща между португалските органи, представители на Petrogal и Комисията. С писмо от 25 януари 2011 г. Португалия представи информация относно някои от въпросите, повдигнати по време на срещата (например пазарна оценка, стимулиращ ефект на помощта).
(16)
С писма от 24 януари, 16 март и 12 април 2011 г. Комисията поиска допълнителна информация относно потенциалния съпоставителен сценарий за инвестиционния проект, на които Португалия отговори с писма съответно от 7 февруари, 4 април и 29 април 2011 г. С електронно писмо от 7 юни 2011 г. Комисията поиска информация, която не бе представена от Португалия в предишни писма. Португалия предостави информация относно някои от тези въпроси с електронно писмо от 9 юни 2011 г. и писма от 11 и 17 юни 2011 г.
(17)
С писмо от 24 юни 2011 г. Комисията поиска от Португалия да представи разяснения за липсващата информация по отношение на пазара на дизелово гориво. Португалия представи тази информация с писма от 30 юни и 14 юли 2011 г. С писмо от 20 юли 2011 г. португалските органи представиха своето съгласие Комисията да приеме това решение на английски език.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ДЪРЖАВНАТА ПОМОЩ
2.1. Получател
(18)
Получателят на държавната помощ Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A. (наричан по-долу „Petrogal“) е дъщерно дружество, притежавано изцяло от Galp Energia, SGPS, S.A. („Galp Energia“). Главните акционери в Galp Energia са ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV („Amorim Energia“) (16) (33,34 %), Parpública Participações Públicas („Parpública“) (SGPS) (17) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos SA („CGD“) (18) (1 %) и други (23,31 %). Galp Energia е холдинговата компания на Galp Energia Group („Galp“). Galp Energia извършва дейност на пазара на петролни продукти (който включва дейности по рафиниране и маркетинг, например продажби на едро и дребно) и на пазара на газ.
(19)
Холдинговата компания първоначално беше учредена на 22 април 1999 г. под името GALP - Petróleos e Gás de Portugal SGPS, S.A., главно с цел търговия с нефт и природен газ, като обедини две съществуващи по онова време дружества, притежавани от португалското правителство, които бяха поставени под контрола на Galp Energia, а именно Petrogal, с дейност насочена към петролни продукти, и GDP - Gas de Portugal, SGPS, S.A., с дейност насочена към природен газ (19).
(20)
Дейността на Galp Energia също така обхваща маркетинг на едро и дребно на рафинирани петролни продукти на Иберийския полуостров. Дружеството е лидер на пазара в Португалия (20) и се отчита ръст на присъствието му в Испания.
(21)
Petrogal притежава единствените две рафинерии в Португалия. Рафинериите са разположени в Sines и Matosinhos. Рафинирането обхваща всички дейности по рафиниране, доставки и логистични услуги. Petrogal е най-големият продавач на петролни продукти в Португалия, както и един от най-големите на Иберийския полуостров. На практика дружеството обслужва целия внос на суров нефт и част от вноса на рафинирани продукти в Португалия; освен това то обслужва 80 % от капацитета за съхранение на суров нефт и рафинирани продукти (21) и заема важна позиция в логистичната инфраструктура за нефтопродукти в Португалия.
(22)
Petrogal разполага с обширна продуктова гама, която включва бензин, дизелово гориво, гориво за реактивни двигатели, течно гориво, нафта, ВНГ (втечнен нефтен газ), битум и някои ароматни продукти. В резултат на дейността по рафиниране се извършват доставки на нефтопродукти за отделите на Petrogal, свързани с продажби на дребно, продажби на едро и маркетинг на ВНГ за конкуренти и чуждестранни клиенти, както и за обслужването на техните активи по рафинирането и логистични инструменти. Petrogal съхранява и транспортира своите продукти, като използва или притежавани изцяло от него складове, или свързани с него логистични компании.
(23)
На фигура 1 са представени правата на собственост и контрол по отношение на Petrogal:
(24)
На 29 декември 2005 г. беше подписано споразумение между акционерите Amorim Energia, ENI и Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN), а CGD се присъедини към споразумението на 28 март 2006 г. („споразумението между акционерите“). Споразумението между акционерите влезе в сила на 29 март 2006 г. за срок от осем години. В съответствие с член 20, първи параграф, буква в) от португалския кодекс за ценните книжа, правата на глас, свързани с акциите в Galp Energia, които са притежавани от страните по споразумението между акционерите, реципрочно се прехвърлят на другите страни. В съответствие с това се счита, че Galp Energia се контролира съвместно от акционерите, които са страни по споразумението между акционерите.
(25)
Според Португалия в резултат на споразумението между акционерите те, и по-специално ENI, не могат да контролират и самостоятелно да определят стратегии във връзка със своите собствени дейности по рафиниране и дейностите по рафиниране на Petrogal.
2.2. Инвестиционен проект на Petrogal
(26)
Целта на инвестиционния проект е реорганизация и разширяване на съществуващите нефтопреработвателни съоръжения в Sines и Matosinhos, единствените две съществуващи рафинерии в Португалия. В допълнение към това инвестиционният проект цели подобряване на интеграцията и ефектите на синергия между двете рафинерии. Чрез него се създава възможност за използване на по-тежки фракции на суров нефт.
(27)
Целта на инвестиционния проект е най-вече да се увеличи производството на дизелово гориво за сметка на бензина. Заключението в инвестиционния проект е, че повишеното използване на тежък суров нефт ще намали разходите за суровини и ще позволи гъвкавост по отношение на произхода на преработвания суров нефт.
(28)
Инвестиционният проект за преобразуването на рафинерията в Matosinhos се състои по-точно в построяване на цех за вакуумна дестилация, в който да се получава вакуумен газьол (ВГ), и построяване на нов нисковискозен цех (цех за висбрекинг) за лек термичен крекинг на получения вакуумен остатък.
(29)
Инвестиционният проект за преобразуването на рафинерията в Sines цели построяване на нов цех за хидрокрекинг, по-специално цех за хидрокрекинг на вакуумен газьол, в който да се произвежда дизелово гориво и гориво за реактивни двигатели. Съгласно инвестиционния проект цехът за хидрокрекинг ще използва като изходна суровина вакуумен газьол и газьол, получен чрез висбрекинг, произведени в рафинериите в Matosinhos и Sines, като по този начин напълно се оползотворява капацитетът за преработване на държавното оборудване по рафиниране. Ще се преработват около [] барела на ден и ще се използва около [] хил. тона/годишно остатък от атмосферна дестилация като първична изходна суровина.
(30)
Продуктите, получен чрез хидрокрекинг (ВНГ, тежка нафта (22) и дизелово гориво) са […] хидрогенирани, което им придава по-високо качество. В резултат на инвестиционния проект се очаква увеличаване единствено на производството на дизелово гориво и тежка нафта.
(31)
В съответствие с инвестиционния проект част от тежката нафта, произвеждана в рафинерията в Sines ще бъде транспортирана до Matosinhos като суровина за инсталацията на Petrogal за ароматни продукти (23), което ще представлява следваща стъпка към увеличената интеграция на двете рафинерии. Увеличеното производство на тежка нафта е неизбежна техническа последица от проекта за преобразуване на рафинерията в Sines.
(32)
Работите по инвестиционния проект започнаха през 2008 г. (първата поръчка беше сключена на 14 март 2008 г. в резултат на решението, взето от съвета на директорите на 5 март 2008 г.) и трябваше да приключат до 31 декември 2010 г. Очаква се пълният производствен капацитет да бъде достигнат през 2011 г.
2.3. Единен инвестиционен проект
(33)
Португалия заявява, че въпреки географското разстояние между двете рафинерии (около 450 km с морски транспорт) инвестиционният проект следва да се разглежда като единен инвестиционен проект по смисъла на точка 60 от Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (24) (наричани по-долу „ННРП“). Португалските власти потвърждават, че дружеството Petrogal не е получавало държавна помощ през трите години преди началото на инвестиционния проект, за който е изпратено уведомление.
2.4. Разходи за инвестиционния проект
(34)
Инвестицията в Sines представлява инвестиционни разходи в размер на [] EUR в номинална стойност. Рафинерията в Sines следва да получи помощ в размер на [] EUR (номинална стойност), което ще доведе до интензитет на помощта от 16 %. Що се отнася до рафинерията в Matosinhos, инвестицията е в размер на [] EUR (номинална стойност) и рафинерията ще се възползва от помощ в размер на [] EUR (номинална стойност), което отговаря на интензитет на помощта от 13 %.
(35)
Допустимите разходи за инвестиционния проект са 974 064 894 EUR в сегашна стойност (1 058 934 146 EUR в номинална стойност) и представляват изключително разходи за оборудване (не за земя или сгради). Размерът на помощта за двете рафинерии възлиза на 121 091 314 EUR в сегашна стойност (160 484 007 EUR в номинална стойност), което отговаря на интензитет на помощта от 12,43 %. В таблица 1 е представена разбивка на допустимите разходи по години:
Таблица 1
Допустими разходи (в EUR)
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
Общо
Дълготрайни материални активи
[ ] (25)
[ ]
[ ]
[ ]
1 058 934 146
2.5. Финансиране на инвестиционния проект
(36)
Petrogal планира да финансира този инвестиционен проект със собствени ресурси в допълнение към държавната помощ, за която дружеството е кандидатствало (160 484 007 EUR в номинална стойност). Не се предвиждат други източници на финансиране с държавна помощ. Инвестиционният проект също така се ползва от заеми от Европейската инвестиционна банка на стойност от общо 500 млн. EUR, одобрени през 2009 г. Собственият принос на получателя към допустимите разходи възлиза на 36 %.
2.6. Таван на регионалната помощ
(37)
В съответствие с картата за регионална помощ на Португалия за периода 2007-2013 г. (26) регионите Alentejo и Norte, в които са разположени рафинериите съответно в Sines и Matosinhos, отговарят на критериите за регионална помощ съгласно дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от Договора, с тавани за регионална инвестиционна помощ за големи предприятия в размер на съответно 40 % и 30 % брутен еквивалент на помощта (БЕП).
2.7. Принос към регионалното развитие
(38)
Очаква се инвестиционният проект да доведе до разкриване на приблизително 150 преки работни места и 450 непреки работни места в двата региона. Освен това в съответствие с информацията, представена от Португалия, по време на строителните работи ще бъдат разкрити приблизително 3 000 временни работни места.
2.8. Форма на помощта
(39)
Държавната помощ ще бъде предоставена като ad hoc помощ, при чието проектиране бяха следвани разпоредбите на схема за помощ с изтекла давност (N 97/1999), основана на Наредба-закон № 409/99 от 15 октомври 1999 г.
(40)
След като Министерският съвет на Португалия прие резолюцията на 6 март 2008 г., на 10 март 2008 г. бяха подписани два договора между португалското правителство, Petrogal и Galp Energia с цел предоставяне на държавна помощ. Двата договора бяха „договор за предоставяне на данъчни облекчения“ и „инвестиционен договор“ („договорите за помощта“).
(41)
В подписаните договори за помощта се предвижда концесия на данъчния кредит, свързан с осъществяването на инвестиционния проект. Помощта представлява данъчен кредит, който ще се приспада от бъдещи плащания на корпоративен подоходен данък. Размерът на данъчния кредит ще бъде изчислен от португалските власти като процент от допустимата инвестиция. Данъчният кредит ще се използва само за данъци, генерирани от инвестиционния проект. В случай че данъчният кредит не бъде изцяло приспаднат, оставащата част от данъчния кредит пак може да бъде приспадната до изтичането на договора (а именно 31 декември 2016 г.).
2.9. Размер на помощта
(42)
Португалия възнамерява да предостави регионална помощ в размер на 160 484 007 EUR в номинална стойност, която ще се предоставя от 2011 г. нататък. В таблица 2 по-долу, предоставена от португалските власти, се дават подробности за графика за предоставяне на помощта:
Таблица 2
Година
Изчислен облагаем приход
Данъци
Използване на данъчния кредит (27)
2008
2009
2010
2011
[ ]
[ ]
2012
[ ]
[ ]
[ ]
2013
[ ]
[ ]
[ ]
2014
[ ]
[ ]
[ ]
2015
[ ]
[ ]
[ ]
2016
[ ]
[ ]
160 484 007
(43)
Португалия потвърди, че помощта за инвестиционния проект няма да се кумулира с помощ, получена за същите допустими разходи, от други местни, регионални, национални или европейски източници.
(44)
Освен това помощта се предоставя при условието, че Petrogal ще запази инвестициите в подпомаганите райони минимум пет години след осъществяването на инвестиционния проект.
(45)
Португалия потвърди, че Комисията трябва да разреши предоставянето на помощта.
(46)
Petrogal кандидатства за държавна помощ във връзка с инвестиционния проект на 22 януари 2007 г. На 23 януари 2007 г. португалските власти потвърдиха писмено пред Petrogal, че като си запазват правото на обстойна проверка, те считат, че инвестиционният проект отговаря на условията за допустимост, заложени в „данъчната схема“, преди започване на работа по проекта.
(47)
Португалия се ангажира да не превишава максималния размер на помощта и максималния интензитет на помощта, определени в настоящото решение, дори в случай на по-ниски или по-високи допустими разходи.
2.10. Общи разпоредби
(48)
Португалия се ангажира да представи следните документи:
-
в срок от два месеца след предоставяне на помощта: копие от документа, изпратен на Petrogal, с който дружеството се уведомява, че договорите за помощта са влезли в сила;
-
на всеки пет години с начало датата, на която Комисията одобри помощта: междинен доклад (който включва информация за изплатения размер на помощта, за изпълнението на договора за помощта и за всякакви други инвестиционни проекти, стартирани в рамките на същия обект/цех);
-
в срок от шест месеца след предоставянето на последния транш от помощта въз основа на съобщения график за предоставяне на помощта: подробен окончателен доклад.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(49)
В своето решение за откриване на официалната процедура по разследване съгласно член 108, параграф 2 от Договора („решението за откриване на процедурата“) Комисията изрази съмнения относно съвместимостта на помощта с разпоредбите на ННРП. В тази връзка Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на въпросите, посочени в съображения 50-64.
3.1. Съвместимост с общите разпоредби на ННРП
(50)
В точка 34 от ННРП се описват стандартните категории на първоначална инвестиция „в материални и нематериални активи“, свързани със:
-
създаването на нов обект;
-
разширяването на съществуващ обект;
-
диверсификация на производствената гама на обекта с нови, допълнителни продукти;
-
основна промяна на цялостния производствен процес в съществуващ обект.
Заместващите инвестиции, които не отговарят на някое от посочените по-горе условия, са изключени от обхвата на определението на първоначална инвестиция.
(51)
В тази връзка Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата дали инвестиционният проект, чиято цел е модернизиране и по-добро интегриране на двете рафинерии за увеличаване на производството на дизелово гориво (и успоредно с това и на нафта) при същевременно намаляване на производството на бензин, би могъл да се счита за първоначална инвестиция. Комисията заяви, че инвестиционният проект не представлява инвестиция в нов обект, нито диверсификация на производствената гама на съществуващ обект с нови, допълнителни продукти. При все това би могло да се заключи, че проектът включва някои аспекти, свързани с „разширяване“ и „основна промяна на производствения процес“.
(52)
В решението за откриване на процедурата Комисията изтъкна, че тъй като мярката за помощ трябва да се оцени като ad hoc помощ, Португалия трябва да демонстрира, че инвестиционният проект способства за изпълнението на една последователна стратегия за регионално развитие по смисъла на точка 10 от ННРП.
(53)
По-специално Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата дали очакваният принос към регионалното развитие действително ще компенсира ефектите в отрасъла в резултат на помощта (160 млн. EUR помощ, с която се създават само 150 преки работни места).
(54)
В този контекст Комисията изтъкна, че са налице основания за съмнение дали помощта е необходима, тъй като, както е видно от финансовите отчети на Petrogal за 2008 г., инвестиционният проект е част от индустриалната стратегия на дружеството и вероятно ще бъде осъществен и при съпоставителен сценарий без държавна помощ. Комисията посочи, че помощта не изглежда необходима за реализирането на инвестицията (дейностите по която започнаха през 2008 г.) и че Португалия е могла да проучи и други места за инвестицията. Ненужната помощ вероятно няма да допринесе за регионалното развитие и може да доведе до неприемливо нарушаване на конкуренцията.
(55)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали са спазени официалните изисквания за стимулиращ ефект, предвидени в точка 38 от ННРП. В случай на ad hoc помощ компетентният орган следва да издаде писмо за намерение да предостави помощта, което зависи от одобрението на Комисията, преди да започне работата по проекта.
(56)
В тази връзка Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата дали писменото потвърждение от страна на Португалия, че, като си запазва правото на обстойна проверка, тя счита, че инвестиционният проект отговаря на условията за държавна помощ, действително отговаря на изискванията на точка 38 от ННРП.
3.2. Оценка на помощта съгласно разпоредбите за помощ за големи инвестиционни проекти
(57)
Португалия отправи уведомление за инвестиционния проект в двете рафинерии като за единен инвестиционен проект. В съответствие с точка 60 от ННРП дадена първоначална инвестиция се счита за единен инвестиционен проект, когато представлява едно икономически неделимо цяло, като се вземат предвид техническите, функционалните и стратегическите връзки и непосредствената близост.
(58)
В тази връзка Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на разстоянието между двете рафинерии. Освен това класифицирането на инвестиционния проект като единен инвестиционен проект би означавало прилагане на коригиран таван за регионална помощ въз основа на процента на редуциране в съответствие с точка 67 от ННРП.
(59)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения относно оценката на помощта съгласно разпоредбите на тези две точки от ННРП.
(60)
По-специално Комисията не бе в състояние да достигне до заключение кои съответни продукти са обхванати от инвестиционния проект. Не е ясно дали продуктите са единствено дизелово гориво и нафта, както твърди Португалия, или следва да се вземат под внимание и други продукти от нефтопреработвателните дейности. Трябва да се отчете потенциалната взаимозаменяемост на продуктите от рафиниране от гледна точка на доставките, както и фактът, че нафтата може да бъде счетена за междинен продукт по смисъла на точка 69 от ННРП.
(61)
Комисията изрази съмнения относно съответния продуктов пазар и дали следва да се счита, че той е на ниво „след рафиниране“ за дизеловото гориво и нафтата, както твърди Португалия.
(62)
Комисията изрази съмнения дали съответните географски пазари за съответните продукти следва да бъдат определени на национално равнище, на регионално равнище (Иберийски полуостров) или на равнището на Европейското икономическо пространство (ЕИП).
(63)
Освен това Комисията изрази съмнения дали Petrogal и групите Galp Energia и ENI, към които Petrogal принадлежи, са с пазарен дял под 25 % на съответния пазар, както се изисква съгласно точка 68, буква а) от ННРП.
(64)
На последно място, в съответствие с точка 68, буква б) от ННРП Комисията изрази съмнения по отношение на всички съответни продукти за това дали производственият капацитет, създаден с инвестиционния проект, надхвърля 5 % на всеки съответен пазар, измерен на база данни за видимото потребление, и в този случай дали средният годишен ръст на видимото потребление на този продукт през последните пет години е над средния годишен ръст на БВП в Европейското икономическо пространство.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
4.1. Мнение на Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (AIPQR)
(65)
AIPQR счита, че инвестиционният проект е от огромно значение за стимулиране на португалската икономика и за подсилване на европейската конкурентоспособност в нефтохимическия и нефтопреработвателния сектор. Ако инвестиционният проект не може да се финализира или ако не бъде осигурена необходимата подкрепа за неговото осъществяване, това може да окаже сериозни последици по отношение на автономността и подпомагането на нефтохимическата верига.
(66)
Новият производствен цех за PTA (пречистена терефталова киселина), планиран от Artensa (Artenius - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, S.A., което е дъщерно дружество на La Seda de Barcelona S.A в Испания) в Sines ще увеличи значително нуждите от нафта на La Seda. На свой ред повишеното производство на нафта от цеха за хидрокрекинг на Petrogal е от решаващо значение за осъществяването на инвестицията на La Seda, която се изчислява на около 400 млн. EUR.
(67)
Според AIPQR инвестиционният проект ще намали дефицита на дизелово гориво на европейско равнище.
(68)
AIPQR счита, че приносът на Petrogal е от огромно значение за осъществимостта и насърчаването на развитието на Центъра за конкурентоспособност и технологии в нефтохимическия, нефтопреработвателния и промишления отрасъл като част от португалската стратегия за насърчаване на ключови отрасли за националната и регионалната икономика.
(69)
Според AIPQR дизеловото гориво, получено чрез хидрокрекинг, е с по-високо качество, което гарантира по-ефикасно изгаряне и свеждане до минимум на замърсителите в емисиите на отработени газове. Качеството на дизеловите продукти и също така енергийната ефективност, която следва да бъде достигната с инвестиционния проект, ще позволят да бъде изпълнен плана на Petrogal за енергийна ефективност за периода 2008-2011 г.
(70)
Освен това AIPQR счита, че инвестиционният проект ще допринесе за социалната и икономическата устойчивост на регионите Matosinhos и Sines, както и за националната социална и икономическа устойчивост като цяло.
4.2. Мнение на Associação para a eficiência energética (COGEN)
(71)
Инвестиционният проект е уместен: повишена гъвкавост на доставките и увеличена автономност при дизеловото гориво.
(72)
Според COGEN с инвестиционния проект ще се създадат големи възможности от гледна точка на технологичните иновации и ще бъдат разкрити около 150 преки работни места и около 500 непреки работни места на средно ниво, като всички те ще бъдат постоянни.
(73)
От гледна точка на енергетиката COGEN счита, че проектите за преобразуване на двете рафинерии ще доведат до икономия на енергия в размер на 14 %. Освен това COGEN подчертава, че инвестиционният проект също така ще допринесе за осъществимостта на друг вид инвестиция, която не е обхваната от инвестиционния проект - разкриването на две инсталации за комбинирано производство на топло- и електроенергия с мощност 82 MW, по една в двете рафинерии - което ще доведе до увеличаване с около 12 % на капацитета на тази технология в Португалия.
4.3. Мнение на Confederação da Indústria Portuguesa (CIP)
(74)
CIP счита, че инвестиционният проект цели подобряване на положението в Португалия, което се характеризира със:
i)
несъответствие между потреблението на дизелово гориво за моторни превозни средства и сегашния преработвателен капацитет на Португалия, в резултат на което се получава хронична необходимост от внос на големи количества дизелово гориво и продажба на излишъка от бензин в чужбина;
ii)
очакван излишък на течно гориво в бъдеще, породен от факта, че течното гориво вече не се използва за производство на електроенергия и че се обезкуражава използването на течно гориво в промишлеността като цяло, както е заложено в португалската национална програма за справяне с промяната на климата;
iii)
тенденции на международните пазари, свързани с увеличаване на покупките на по-тежки фракции на суров нефт с по-висока киселинност, което ще увеличи гъвкавостта при избора на суров нефт;
iv)
осъществяване на принос към сигурността на доставките.
(75)
CIP счита, че инвестиционният проект ще доведе до значително увеличаване на енергийната ефективност на двете рафинерии в съответствие с ангажиментите, които Португалия пое пред ЕС във връзка с увеличаване на европейската енергийна ефективност с 10 %.
(76)
CIP счита, че предвиденото разкриване на около 150 работни места за висококвалифицирани специалисти и 450 непреки постоянни работни места ще допринесе в значителна степен за икономическото развитие на Португалия. То ще стимулира местната икономика в засегнатите региони, където БВП на глава от населението е по-нисък от средния БВП за страната, и ще доведе до разкриването на около 5 000 временни работни места по време на строителните работи.
4.4. Мнение на União Geral de Trabalhadores (UGT)
(77)
UGT счита, че инвестиционният проект ще насърчи регионалното развитие и ще окаже положително въздействие върху икономическото развитие и социалното и териториалното сближаване на съответните региони. Засегнатите региони се характеризират с високи нива на безработица, стопанска структура с ниска степен на диверсификация и БВП на глава от населението под средното равнище за страната. Инвестиционният проект ще окаже значително въздействие върху промишлеността в двата региона и в Португалия като цяло, тъй като ще бъдат развити дейности както нагоре, така и надолу по веригата, по-специално в области като машиностроене и гражданско строителство, електропроизводство или дори търговия и кетъринг.
(78)
UGT счита, че инвестиционният проект ще доведе до разкриване на повече и по-добри работни места, и то в момент, когато безработицата се увеличава с бързи темпове поради икономическата и социалната криза. Инвестиционният проект е изготвен така, че да бъдат разкрити 150 преки работни места в двете рафинерии, много от тях за висококвалифицирани специалисти. Очаква се да бъдат разкрити 450 допълнителни непреки работни места, а по време на строителните работи ще бъдат разкрити 5 000 временни работни места. Инвестиционният проект ще допринесе за запазване на някои от сега съществуващите 2 050 работни места, които могат да бъдат застрашени без инвестиционния проект.
(79)
Освен това UGT счита, че инвестиционният проект ще спомогне за изпълнение на строги стандарти за опазване на околната среда и безопасност, тъй като рафинериите ще бъдат оборудвани с технологии, които щадят околната среда в по-голяма степен.
(80)
Според UGT инвестиционният проект е много важен за подобряването на недостатъчния капацитет на Португалия за рафиниране и производство на дизелово гориво. Съществуващият капацитет за рафиниране очевидно е твърде ограничен, за да покрие нуждите на страната, поради което Португалия зависи от внос на дизелово гориво от други държави (което увеличава стратегическите рискове). Понижаването на вноса на дизелово гориво също така би намалило настоящия търговски дефицит, който до голяма степен се дължи на енергийните сметки.
(81)
На последно място, UGT отбелязва, че инвестиционният проект е важен не само от национална гледна точка, но и за ЕС, тъй като той е изготвен така, че да спомогне за развитието на по-екологосъобразна и по-устойчива икономика.
4.5. Мнение на община Matosinhos (CMM)
(82)
CMM счита, че разкриването на работни места оказва значително влияние върху областта. Благодарение на разкриването на работни места за висококвалифицирани специалисти със заплати над средното ниво за региона рафинерията в Matosinhos ще допринесе за увеличаването на покупателната сила в областта и региона. Проектът ще окаже значително въздействие върху регионалната брутна добавена стойност в резултат на функционирането на рафинерията и дейността на стотици търговски и промишлени малки и средни предприятия, по-специално с оглед на факта, че безработицата в региона е около 13 % (над средното равнище за страната). CMM счита, че инвестиционният проект е от решаващо значение за региона от икономическа и социална гледна точка.
4.6. Мнение на община Sines (CMS)
(83)
CMS е убедена във важността на новите производствени цехове на рафинерията в Sines за развитието на местната и регионалната икономика. Проектът ще окаже положително въздействие върху социалното развитие в региона поради разкриването на работни места за висококвалифицирани специалисти и създаването на повече и по-добри малки и средни предприятия.
4.7. Мнение на Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (CGTP)
(84)
CGTP счита, че инвестиционният проект води до изключително положителни ефекти за околната среда и е важен за регионалното развитие на Португалия, тъй като:
i)
ще създаде възможност да се предложи по-голяма диверсификация на продукти с по-високо качество на националния отрасъл за органична химия, както и за износа. Поради това инвестиционният проект ще допринесе положително за повишаването на стойността на профила на специализация в промишлеността;
ii)
ще доведе до разкриването на стотици постоянни работни места и няколко хиляди временни работни места по време на строителните работи, и то основно в региони с някои от най-високите равнища на безработица в Португалия;
iii)
ще допринесе за развитието на местната икономика на равнището на жилищното настаняване, търговията и хотелиерството, наред с други икономически дейности.
4.8. Мнение на Associação Industrial Portuguesa (AIP)
(85)
AIP изтъква, че инвестиционният проект ще окаже решаващ принос за повишаване на благосъстоянието в регионите Norte и Alentejo.
(86)
Регионът Norte, в който се отчита 11,6 % безработица при средно равнище на безработица в страната от 9,8 % (данни от третото тримесечие на 2009 г.), понастоящем е регионът с най-високо равнище на безработица в Португалия и с особено високо равнище на дългосрочна безработица (половината от безработните лица търсят работа в продължение на година или повече). В сегашния контекст на социална криза разкриването на 500 преки работни места и 200 постоянни непреки работни места, както и около 2 000 временни работни места по време на строителните работи, представлява огромен принос за региона.
(87)
Регионът Alentejo е сред регионите с най-висока безработица в Португалия - 10,2 % при средно равнище на безработица в страната от 9,8 % (данни от третото тримесечие на 2009 г.) - и с особено високо равнище на дългосрочна безработица (половината от безработните лица търсят работа в продължение на година или повече). В този контекст разкриването на 100 преки работни места и 250 постоянни непреки работни места, както и около 3 000 временни работни места по време на строителните работи, представлява огромен принос за региона.
4.9. Мнение на конкурент № 1
4.9.1. Мнение относно решението за откриване на процедурата
(88)
Според конкурент № 1 инвестиционният проект може да се счита за просто „разширяване на съществуващ обект“ по смисъла на точка 34 от ННРП. Инвестиционният проект не може да бъде счетен за единен инвестиционен проект, защото дълготрайните активи от инвестицията ще бъдат „икономически делими“ по смисъла на точка 60 от ННРП. Рафинериите в Sines и Matosinhos действително са физически отдалечени една от друга. В инвестиционния проект ясно се определят отделни инвестиции за всяка рафинерия. Рафинериите могат да избират между цехове за вакуумна дестилация и висбрекинг без цех за хидрокрекинг или обратното. Поради това инвестициите за рафинериите не са непременно пряко свързани. Във всеки случай рафинериите биха могли да функционират самостоятелно, без да е необходима никаква интеграция. Освен това рафинерията в Matosinhos би могла да продава своята продукция от вакуумен газьол на международните пазари, а цехът за хидрокрекинг, разположен в Sines, би могъл да се захранва с вносен вакуумен газьол.
(89)
Португалия посочва единствено разкриването на преки и непреки работни места като принос на инвестиционния проект към регионалното развитие. Поради това не може да се демонстрира, че инвестиционният проект допринася за по-последователна стратегия за регионално развитие и че спомага за постигане на целта за икономическо сближаване (28). Трудно е да се приеме, че изразходването на над един милион евро за разкриването на едно пряко работно място може да се счита за изключителен принос към регионалното развитие. В тази връзка съотношението между размера на помощта и преките работни места за инвестиционния проект се сравнява с предишни решения на Комисията (представени в таблица, в която се прави преглед на това съотношение в предишни решения на Комисията). Освен това конкурент № 1 счита, че инвестиционният проект не е свързан с никаква предполагаема пазарна неефективност.
(90)
Що се отнася до официалното изискване за стимулиращ ефект, дружеството Petrogal не е получило писмо за намерение от страна на Португалия преди започване на работа по проекта. Поради това конкурент № 1 заключава, че помощта не е в съответствие с точка 38 от ННРП.
(91)
От гледна точка на икономическата оценка конкурент № 1 счита, че помощта не отговаря на критерия за необходимост и не води до стимулиращ ефект. Инвестиционният проект представлява производствена инвестиция, икономически мотивирана от дисбаланс между търсенето и предлагането и възможността за достъп до по-тежки и по-евтини фракции на суров нефт. Това е инвестиция в отговор на естественото развитие на търсенето на дизелово гориво. Всички други оператори в Европа осъществяват подобни инвестиции в рафинериите без наличие на държавна помощ. Поради това фактите сочат, че инвестиционният проект така или иначе би бил осъществен, което е в разрез с точка 22 от съобщението на Комисията от 24 юни 2009 г. (29) („съобщението за задълбочена оценка“).
(92)
Конкурент № 1 счита, че съответните продукти са:
-
дизелово гориво (което е краен продукт),
-
нафта (което е междинен продукт по смисъла на точка 69 от ННРП), поради което нефтохимическите продукти, получени от нафта, също трябва да се считат за съответни продукти,
-
остатъци от хидрокрекинг (когато цехът за хидрокрекинг не е оборудван със съоръжение за рециклиране).
- Дизелово гориво
(93)
Според конкурент № 1 Petrogal е единственият пазарен оператор, който разполага с капацитет за рафиниране на суров нефт в Португалия. Petrogal извършва доставки на своите конкуренти на този пазар. Petrogal контролира най-големите съоръжения за внос и съхранение на бензин и дизелово гориво. Petrogal разполага с най-голямата мрежа от бензиностанции в Португалия. Petrogal има доминираща позиция или поне притежава значителна пазарна сила на голям брой пазари на петролни продукти в Португалия. Конкурент № 1 счита, че оценката на съответния пазар не трябва да е насочена единствено към нивото „след рафиниране“, а че трябва да се оцени и конкурентното положение на нивото на пазара за търговия на едро и дребно на дизелово гориво.
- Нафта
(94)
По отношение на нафтата конкурент № 1 също така заявява, че съответният продуктов пазар, който следва да бъде оценен, не трябва да е ограничен до продажбите „след рафиниране“, а да обхване и дейностите надолу по веригата.
(95)
Що се отнася до съответния географски пазар, съотношението на общия внос и износ на дизелово гориво спрямо общите продажби на дизелово гориво в Португалия е твърде ниско, за да оправдае избора на регионалния пазар като съответен пазар. Конкурент № 1 счита, че съответният географски пазар е пазарът на Португалия.
(96)
Конкурент № 1 счита, че дейностите на ENI на засегнатите продуктови пазари следва да се вземат под внимание, тъй като ако дадено дружество има решаващо влияние върху политиката по продажбите на друго дружество, трябва да се проучи комбинираният пазарен дял на двете дружества на съответните пазари.
(97)
Конкурент № 1 заключава, че пазарният праг от 25 % за дизелово гориво, определен в точка 68 от ННРП, е превишен в значителна степен. Поради това той счита, че помощта, предоставена за инвестиционния проект, е проектирана да субсидира доминиращия оператор на пазара и да му позволи да запази и увеличи своята пазарна сила. Конкуренцията ще бъде засегната в значителна степен и помощта ще доведе до значително нарушаване на съответните пазари.
(98)
В заключение конкурент № 1 счита, че помощта представлява оперативна помощ, която подсилва пазарната позиция на доминиращ оператор на съответните пазари. Помощта не допринася за получаването на какъвто и да било стимулиращ ефект. Във всеки случай отрицателните ефекти от помощта компенсират всички положителни ефекти, до които води.
4.9.2. Мнения, представени с писма от 15 септември и 10 ноември 2010 г. (в отговор на въпросите на Комисията от 5 август и 13 октомври 2010 г.)
(99)
Подобни инвестиционни проекти са били реализирани в четири рафинерии (La Rabida, Castellón, Cartagena и Bilbao) със същата цел - увеличаване на доходността от активите чрез изграждане на нови преработвателни цехове, които позволяват да се увеличи до максимум добивът на междинни дестилати, да се намали производството на течно гориво и да се преработва по-тежък суров нефт. Конкурент № 1 се позовава и на подобни инвестиционни проекти в Италия (рафинериите в Sannazzaro и Taranto, от ENI), в Германия (Bayernoil), в Литва (Mazeikiu Nafta) и в Беларус (Slavneft).
(100)
Що се отнася до потенциалната референтна норма на възвръщаемост за такива инвестиции в отрасъла, конкурент № 1 заявява, че не му е известно да съществува референтен показател: доходността от даден инвестиционен проект обикновено зависи от капиталовите разходи на всяко дружество и от други аспекти. Конкурент № 1 счита, че за периода, в който е било взето решението за инвестиционния проект, нормата на възвръщаемост в отрасъла на рафинирането следва да бъде поне 10 %.
(101)
Конкурент № 1 се позовава в общ смисъл на съществуването на пречки за вноса във връзка със съответния географски пазар. Той счита, че основният проблем в Португалия е доминиращата позиция на Petrogal на пазара, като дружеството контролира 100 % от капацитета на рафиниране в Португалия, а оттам и най-важните терминали за внос и износ. Освен това той заявява, че Petrogal има доминираща позиция от гледна точка на капацитета за съхранение на продуктите, като съгласно някои независими източници (30) дружеството контролира 90 % от пазара. Това води до дял на Petrogal от продажбите на дребно в размер на около 45 % и дял от продажбите на едро в размер на 80 % на пазара на Португалия.
(102)
Що се отнася до въпроса на Комисията относно наличието на отказ да се даде достъп до складовете на Petrogal, конкурент № 1 не бе в състояние да опише такава ситуация.
(103)
Конкурент № 1 счита, че в Португалия съществуват ограничения на капацитета за съхранение и че разходите за съхранение са по-високи в Португалия в сравнение с други държави, например Испания и Италия, за подобни съоръжения или операции (приблизително 25 % по-високи).
(104)
Конкурент № 1 отчита, че няма съществени разлики между цените на вносното дизелово гориво и цената на дизеловото гориво, закупено от Petrogal, тъй като цените се индексират спрямо международните цени плюс разходи за логистика.
4.10. Мнение на конкурент № 2
4.10.1. Мнение относно решението за откриване на процедурата
(105)
Конкурент № 2 счита, че инвестиционният проект ще увеличи капацитета на Petrogal за производство на дизелово гориво с около 2,5 млн. тона, което ще превърне Португалия от малък вносител в значителен износител на дизелово гориво.
(106)
Конкурент № 2 изразява съмнения по отношение на необходимостта от помощта, тъй като Petrogal е част от голямо дружество и се притежава и контролира от ENI. Petrogal е доходно дружество, което осъществи значителни инвестиции както нагоре по веригата за рафиниране в Бразилия и Ангола, така и надолу по веригата за разширяване на своята разпределителна мрежа в Испания. Дружеството се ползва с привилегирована позиция в Португалия, тъй като е собственик на единствените две рафинерии.
(107)
Petrogal е вертикално интегрирано и е най-голямото дружество, което предлага петролни продукти в Португалия, както и третият по големина конкурент на Иберийския полуостров.
(108)
Конкурент № 2 счита, че държавната помощ не отговаря на официалните изисквания за стимулиращ ефект на помощта, определени в точка 38 от ННРП. Инвестиционният проект сам по себе си е доходна сделка и отговаря на стратегическите цели на Petrogal в средносрочен план, така че би бил реализиран при всички положения.
(109)
Според конкурент № 2 инвестиционният проект ще допринесе за задоволяване на увеличаващите се национални нужди от дизелово гориво, ще позволи на Petrogal да се превърне в нетен износител на други пазари (например Франция и Испания) и ще увеличи маржа на Petrogal за рафиниране.
(110)
Конкурент № 2 счита, че необходимостта от помощта следва да се оцени въз основа на разпоредбите на раздел 2.3 от съобщението за задълбочена оценка.
(111)
Конкурент № 2 се позовава на доклада на PFC Energy, посочен в бележка под линия 29, в който се заявява, че през 2006 г. инвестиционният проект на Petrogal вече е бил стартиран. Инвестиционният проект може да бъде осъществен единствено в регионите Matosinhos и Sines (не защото са подпомагани райони, а защото рафинериите са разположени там).
(112)
На последно място, конкурент № 2 заявява, че по принцип не може да има друго място, в което да се инвестира за преобразуването на съществуващите рафинерии.
(113)
Конкурент № 2 представи мнение само по отношение на дизеловото гориво.
- Ниво „след рафиниране“
(114)
Конкурент № 2 обясни, че макар да няма правни пречки за вноса, той подлежи на (дори може да се твърди, че е ограничен от) множество условия, свързани с редица физически фактори (липса на места за съхранение на вноса, тяхното разположение и собственост, ограниченията на вторичната логистична мрежа), и фактори, свързани с пазарната структура (възможност да се определят цените на ниво „след рафиниране“).
- Ниво на едро
(115)
Другите участници на пазара в Португалия внасят 90 % от общия внос на дизелово гориво, при което срещат сериозни трудности, както беше посочено в доклада на португалския орган по защита на конкуренцията, озаглавен „Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal“ (31) („докладът на органа“). Конкурент № 2 счита, че всички тези фактори правят португалския пазар по-затворен от съпоставими пазари в други държави.
(116)
Конкурент № 2 счита, че оценката на съответния пазар не трябва да е ограничена до нивото „след рафиниране“, а трябва да обхване и каналите за дистрибуция и продажби (на едро и дребно). Инвестиционният проект ще увеличи производството с 2,5 млн. тона годишно, което ще превърне Португалия в държава с годишен излишък от 1,6 млн. тона дизелово гориво плюс 0,5 млн. тона биодизел годишно от рафинерията в Sines.
- Продажби на едро и дребно
(117)
В съответствие с доклада на органа това ниво на продажби се счита за второ ниво в структурата за дистрибуция на дизелово гориво. Цената на дизеловото гориво ще зависи от покупната цена на рафинерията или при внос, към която ще бъдат добавени разходите за транспорт и съхранение, както и маржа от продажбата.
(118)
Конкурент № 2 счита, че Petrogal се конкурира и на нивото на дистрибуцията, като разполага с ясно конкурентно предимство: всяка помощ, предоставена за намаляване на разходите на Petrogal при производството на дизелово гориво, би подсилила настоящата доминираща позиция на дружеството на пазара на Португалия (51 % на пазара на едро и 37 % на пазара на дребно).
(119)
Конкурент № 2 счита, че съответният географски пазар следва да бъде не по-голям от пазара на Иберийския полуостров. Съответният географски пазар би могъл да бъде на равнището на ЕИП само ако вносът на дизелово гориво ефективно се конкурира с количеството рафинирано дизелово гориво в Португалия (а именно, ако се приеме, че няма правни или икономически пречки за навлизане).
(120)
Помощта за инвестицията ще засегне конкурентите на Petrogal на пазара на Иберийския полуостров, тъй като в рафинериите, разположени в Испания, са реализирани подобни инвестиции (с много сходни стратегически цели) без наличието на държавна помощ.
(121)
Ако продажбите на едро и дребно бъдат счетени за част от съответния продуктов пазар, пазарният дял на Petrogal на националния и местните пазари далеч надхвърля прага от 25 %, определен в точка 68 от ННРП, и помощта не трябва да се предоставя.
(122)
Конкурент № 2 счита, че от гледна точка на предлагането пазарите за търговия на едро с бензин и дизелово гориво са силно концентрирани (водещите четири участници на пазара притежават общо над 95 % пазарен дял), както бе посочено от португалския орган по защита на конкуренцията в неговия доклад.
(123)
Приблизителният дял на Petrogal на пазара за търговия на едро с дизелово гориво в Португалия от гледна точка на обема е между 35 % и 45 %. Конкурент № 2 счита, че инвестиционният проект ще доведе до допълнителен производствен капацитет от 2,5 млн. тона, и ако този проект се разглежда заедно с другите проекти, предприети от Petrogal, дружеството ще може да задоволява националните нужди на пазара на дизелово гориво в Португалия и също така да изнася близо 2 млн. тона дизелово гориво към съседни държави (Испания и Франция).
4.10.2. Мнение, представено с писмо от 10 септември 2010 г., в отговор на искането за информация от страна на Комисията от 4 август 2010 г.
(124)
Конкурент № 2 посочва, че няма установена референтна норма на възвръщаемост на секторно равнище, тъй като дружествата имат свои целеви проценти и те могат да се различават в зависимост от характеристиките на всеки инвестиционен проект. Конкурент № 2 представя списък с пет рафинерии, които са предприели подобни инвестиционни проекти на обща стойност от над 6 млрд. EUR без наличието на държавна помощ.
(125)
Конкурент № 2 изтъква, че капацитетът за съхранение и пристанищните съоръжения са ограничени. Поради това пратките до Португалия се извършват в по-малки количества, което води до по-големи разходи за дистрибуция, а те на свой ред засягат крайните маржове при продажбите на едро и дребно.
(126)
Що се отнася до съоръженията за съхранение, конкурент № 2 посочва, че инсталациите обикновено се използват от собственика (например Petrogal) за негови цели. Съоръженията за съхранение, принадлежащи на трети страни, предлагат малък обем за складиране поради съществуващи дългосрочни договори, сключени с други оператори.
(127)
Конкурент № 2 счита, че Petrogal разполага с предимство по отношение на своята продажна цена на дизелово гориво спрямо конкурентите си, която се изчислява на около 3-5 USD/тон поради неговата доминираща позиция при съоръженията за съхранение.
5. МНЕНИЕ НА ПОРТУГАЛИЯ
5.1. Мнение относно решението за откриване на процедурата
(128)
Португалия внася поправка, като посочва, че срещата между португалските органи и службите на Комисията е била проведена на 11 март 2009 г. Португалия посочва, че инвестиционният проект не е проект за замяна или усъвършенстване на оборудване; това е проект за преобразуване, който предполага ефективна промяна на процеса на рафиниране с оглед по-добре да се задоволят увеличаващите се нужди от дизелово гориво. Португалия добавя, че ЕИБ ще осигури финансиране и че помощта под формата на данъчен кредит ще бъде предоставяна от 2011 г. нататък. Португалия също така счита, че оценката на инвестиционния проект като ad hoc помощ не трябва да води до затягане на правилата за оценка. В действителност договорът за инвестиционния проект и договорът за помощта, сключени между Португалия и получателя, зависят от положителното решение на Комисията. Тъй като договорите за инвестиционния проект и помощта вече бяха предоставени на Комисията по време на уведомителния етап, Португалия предлага да представи административно писмо - с договорите за инвестиционния проект и помощта, посочени на страница 8 от решението за откриване на процедурата, в приложение към това административно писмо - в което да се посочи влизането в сила на тези договори.
5.1.1. Мнение относно инвестиционния проект
(129)
Португалия счита, че инвестиционният проект представлява първоначална инвестиция, която попада в следните категории: разширяване на съществуващ обект или основна промяна на производствения процес.
(130)
Според Португалия новият цех за вакуумна дестилация и новият цех за хидрокрекинг ще позволят производството на по-големи количества дизелово гориво и следователно съгласуване на производството на дизелово гориво с нуждите на пазара. Такова съгласуване е невъзможно при сегашната конфигурация на системата за рафиниране, която предлага много ограничена гъвкавост за промяна на производството от бензин на дизелово гориво.
(131)
Новият цех за вакуумна дестилация и за висбрекинг в Matosinhos, новият цех за хидрокрекинг в Sines и първоначалните цехове за рафиниране, които вече съществуват, ще функционират едновременно. Поради това Португалия счита, че инвестиционният проект представлява разширяване на производствената система с основна промяна на производствения процес.
(132)
Португалските органи обясняват, че новата производствена конфигурация ще подсили допълващите се оперативни и функционални връзки между двете рафинерии: от Matosinhos до Sines ще се превозва вакуумен газьол [], а от Sines до Matosinhos ще се превозва тежка нафта []. Инвестиционният проект се извършва в интегрирана система за рафиниране: рафинериите в Sines и Matosinhos са неделими, по-специално с цел оптимизиране на производството на дизелово гориво. Не е спазен единствено географският критерий („непосредствената географска близост“). При все това разделянето на инвестиционния проект на две части би било изкуствено, защото той е технически, функционално и стратегически неделим (32).
5.1.2. Мнение относно характеризирането на пазара и съответните продукти
(133)
Португалия счита, че съответните продукти са дизелово гориво и тежка нафта, като дизеловото гориво е икономическата причина за инвестицията, а тежката нафта е технически неизбежен страничен продукт от производството в Sines.
(134)
Що се отнася до тежката нафта, произвеждана от модернизираните рафинерии, тя ще се използва в рамките на страната в производството на ароматни продукти в рафинерията на Petrogal в Matosinhos и ще замести вноса (92 % от който е с произход извън ЕС). Инвестиционният проект ще увеличи единствено производството на тежка нафта в Sines (с [200-250] хил. тона годишно) (33). Увеличеното производство на тежка нафта в Sines ще замени количествата, които понастоящем се внасят за Matosinhos, и няма да се продава на трети страни.
(135)
Португалия поясни, че от инвестицията за рафинерията в Matosinhos няма предвидена част специално за цеховете за реформинг на тежка нафта в междинен продукт за производството на ароматни продукти (а именно нафтени деривати) и впоследствие преработването на продукта от реформинг в нафтени деривати в цеха на Petrogal за ароматни продукти в Matosinhos (които се продават на пазара по пазарни цени на вторичния нефтохимически отрасъл). Цената за продукта от реформинг, която плаща цехът за ароматни продукти, ще остане непроменена, тъй като тя се индексира на [10-20] % от равностойността на вноса на нафта и [80-90] % от равностойността на износа на бензин.
(136)
Португалия счита, че нейният съответен национален пазар е отворен и конкурентен без пречки за търговията. Цените на дизеловото гориво се основават на цената за суровия нефт и разходите за рафиниране. Рафинериите трябва да се конкурират с вносителите. Португалия счита, че съответният географски пазар е Северозападна Европа.
(137)
В предишни решения на Комисията се посочва, че нафтата е продукт, който се търгува в международен план, и съответният продуктов пазар е поне Западна Европа.
(138)
На нивото на групата (без да се включват стойностите на ENI, тъй като дружеството не извършва дейности по рафиниране или търговия на дребно на Иберийския пазар и индексът на Херфиндал-Хиршман (HHI) показва ниско ниво на концентрация на европейско равнище) пазарният дял е под 25 % на регионално равнище.
5.1.3. Мнение относно проекта в рамките на европейска, национална и регионална стратегия
(139)
Португалия подчертава, че инвестиционният проект е в съответствие със стратегически цели, предприети на национално или европейско равнище. Увеличаването до максимум на производството на дизелово гориво - което се изчислява на [1-3] млн. тона годишно от 2011 г. нататък - ще позволи по-оптимално използване на производствения капацитет на националната система за рафиниране. То ще позволи по-добро съгласуване на търсенето и предлагането, както и преодоляване на сериозния дефицит на дизелово гориво и намаляване на излишъка на произвеждания бензин.
(140)
Според Португалия инвестиционният проект ще намали зависимостта от вноса на руско дизелово гориво - цел, приета от Комисията (в нейния Втори стратегически енергиен преглед: план за действие на ЕС за енергийна сигурност и солидарност от 2008 г. (34) и държавите членки.
(141)
Нуждите от дизелово гориво са се увеличили и ще продължат да се увеличават между 2000 и 2025 г., но с настоящите си конфигурации рафинериите могат да се адаптират само маргинално към развитието на нуждите без осъществяването на сериозни инвестиции за модернизиране. Инвестицията на Petrogal е насочена към увеличеното търсене и намалява зависимостта от вноса и свързаните с него рискове на доставките.
(142)
Инвестиционният проект ще насърчи намаляването на емисиите в атмосферата, а енергийната ефективност на инсталациите ще бъде оптимизирана. Предвидените мерки за рационализиране на енергията позволяват намаляване на сегашното потребление на енергия в рафинериите с [] %.
(143)
Когато производството в модернизираните рафинерии започне, ще се обработва същият обем, но при значително по-висок капацитет за преработка, с по-малко потребление на енергия и с намалени емисии.
(144)
Според Португалия въздействието върху замърсяването на въздуха има съществено значение, тъй като инвестиционният проект ще намали емисиите на рафинериите от стационарни източници и така ще допринесе за постигането на регионалните и националните цели за качество на въздуха.
(145)
На регионално равнище значението на инвестиционния проект се признава, доколкото той също така способства за включването на природен газ в портфейла от горива на рафинериите и замяната на настоящата парогенерираща инсталация с инсталация за комбинирано производство на топло- и електроенергия.
(146)
На национално равнище ползите за околната среда могат да бъдат оценени от гледна точка на приноса за постигане на целите, определени в националната програма за намаляване на емисиите на замърсителите серен диоксид и азотни оксиди (35).
(147)
Инвестиционният проект ще подобри качеството на дизеловото гориво и съответно ще намали емисиите на замърсители от превозните средства. Инвестиционният проект също така ще окаже положително въздействие върху биологичните фактори (флора и фауна) и ландшафта.
5.1.4. Мнение относно приноса към регионалното развитие
(148)
Португалия подчертава важния принос на инвестиционния проект към регионалното развитие предвид неговото разполагане в два региона в неравностойно положение, като и в двата се наблюдава висока безработица. И двата региона представляват допустими региони по член 107, параграф 3, буква а) от Договора, като съгласно картата на регионалната помощ на Португалия се прилага стандартен таван на регионалната помощ за големи предприятия от 40 % (за Sines в региона Alentejo) и 30 % (за Matosinhos в региона Norte). И двата региона попадат в целите за сближаване (определени в регионалната политика на ЕС), с БВП на глава от населението под 75 % от средната европейска стойност.
(149)
Португалия счита, че рафинериите в Sines и Matosinhos представляват основни стълбове на икономиката в тези региони. Португалия очаква, че инвестиционният проект ще доведе до изключително положителни ефекти за заетостта и в по-общ смисъл за икономическата ситуация в регионите Norte и Alentejo.
i) Sines
(150)
Рафинерията в Sines е разположена в Alentejo, регион с БВП с 6 % по-нисък от средния за страната. Регионът се характеризира с намалена гъстота на предприятията и недостиг на модерни услуги за подпомагане на развитието и за иновации. През третото тримесечие на 2009 г. процентът на безработица е бил 10,2 %, което е с 0,4 % над средния за страната, и оттогава насам се е увеличил до 11,6 % в третото тримесечие на 2010 г. (0,7 % над средния за страната).
ii) Matosinhos
(151)
Рафинерията в Matosinhos е разположена в областта Oporto в региона Norte. Регионът Norte понастоящем е най-бедният регион в Португалия съгласно NUTS II (класификация на териториалните единици за статистически цели), с БВП на глава от населението около 20 % по-нисък от средния за страната през 2008 г. Регионът е с процент на икономически растеж под средния за ЕС и за Португалия и се наблюдава ниско равнище на квалифицирани човешки ресурси. Процентът на безработица е нараснал от 11,6 % през третото тримесечие на 2009 г. до 13,2 % през същото тримесечие на 2010 г., което е далеч над средния процент на страната (съответно 9,8 % през 2009 г. и 10,9 % през 2010 г.).
5.1.5. Работни места и обучение
(152)
Според Португалия на оперативен етап инвестиционният проект ще доведе до разкриването на прогнозни 150 нови места, пряко свързани с обслужването на преработващите цехове в двете рафинерии.
(153)
Съотношението между разходите за инвестицията и броя на разкритите преки работни места показва, че отрасълът на рафинирането е много капиталоемък. Освен това в отрасъла се изисква специфично и квалифицирано обучение.
(154)
Инвестиционният проект притежава значителен потенциал за разкриване на непреки работни места, тъй като новите цехове ще увеличат технологичната сложност на рафинериите и ще изискват повече операции по поддръжка. В резултат на политиката на рафинериите за сключване на договори с подизпълнители ще се увеличи търсенето на услуги на специализирани работници. Португалия счита, че „модернизирането на цеховете за рафиниране ще окаже съществено въздействие върху националната промишленост, по-специално върху машиностроителния, енергийния и строителния отрасъл. Изчисленията сочат, че по време на най-натоварения период на строителни работи в строежа на двете рафинерии ще участват около 3 000 работници“ и че „се очаква да бъдат разкрити около 450 непреки постоянни работни места“. Тези работни места ще изискват квалифициран персонал, обикновено със заплата над средната на пазара, и се очаква да окажат социално и икономическо въздействие върху обкръжаващата общност, особено в областта Sines.
(155)
Що се отнася до това дали съотношението от три непреки работни места за всяко пряко работно място, представено в инвестиционния проект - и прилаганата методология - са обосновани, Португалия отговори, че това съотношение следва да се сравни със съотношението в други инвестиционни проекти в същия отрасъл. Като се позовава на други две мерки за държавна помощ, одобрени от Комисията (решения на Комисията относно дела N 898/06 и N 899/06 съответно за нефтохимическите проекти на Repsol Polimeros и Artensa) (36), Португалия счита, че съотношението преки/непреки работни места за инвестиционния проект е по-консервативно и реалистично от съотношението на Repsol Polimeros (15 непреки работни места за всяко пряко работно място), макар че и двата проекта представляват проекти за вторично застрояване. Португалия също така отбеляза, че сумите за инвестиционния проект са близки до тези за проекта на Artensa, който е първичен строителен проект (застрояване на нов терен). Освен това Португалия взема под внимание референтния показател, установен от HSB Solomon Associates LLC относно петролната промишленост: PEI (индекс за ефективност на персонала). Този показател показва броя изработени часове по EDC (еквивалентен капацитет на дестилация), тоест общо казано - броя генерирани работни места за всеки преработен барел суров нефт. В последния наличен доклад (стойности за 2008 г.) получателят представи световен индекс от [50-70], който бе съпоставен със 113,7 като средна стойност в проучването и 206,8 като средна стойност за Южна и Централна Европа. Индексът отразява броя работници, които са заети в самата рафинерия, []; и наличието на група от спомагателни дейности въз основа на външни услуги, които се предоставят постоянно. Португалия счита, че това възползване от външни услуги гарантира създаването на непреки работни места и оправдава очакването за разкриване на повече непреки работни места спрямо преки работни места в сравнение със съотношението в проекта на Artensa. Поради това при сравнението с решенията на Комисията, описани в настоящото съображение, Португалия заключава, че тази стратегия е доведена до крайност в проекта на Repsol Polimeros (минимално използване на вътрешни ресурси и максимално използване на външни ресурси). Случаят с Artensa демонстрира обратното, а именно баланс на използването на вътрешни и външни ресурси. Португалия счита, че предложеното съотношение от 3:1 е в съответствие със съотношението в нефтопреработвателния отрасъл и че то правилно отразява степента на възлагане на част от дейностите на Petrogal на външни изпълнители (например в областта на поддръжката).
(156)
В представено на по-късен етап мнение Португалия аргументира това твърдение, като цитира по-скорошен документ (37), публикуван от Комисията, в който според мнението на Португалия се посочва съотношение между 4:1 и 6:1: „следователно, макар в този отрасъл да са заети пряко само 100 000 души в ЕС, може да се счита, че между 400 000 и 600 000 работни места пряко зависят от промишлеността на рафинирането в ЕС“. В бележка 41 от същия документ се посочват „допълнителни 600 000 работни места в логистиката и маркетинга“, което би позволило дори съотношение от 12:1.
(157)
По време на етапа на официалното разследване в допълнителен документ (анализ на разходите и ползите), предоставен на Комисията, Португалия представя в количествено изражение броя съществуващи работни места, които ще бъдат запазени от инвестиционния проект, тъй като беше ясно, че при съпоставителен сценарий без инвестиции Petrogal ще трябва да предприеме някои мерки за преструктуриране, включително намаляване на работната сила. Ако инвестиционният проект не бъде реализиран, ще се наблюдава „загуба на общо 1 240 работни места - 150 преки работни места + 450 непреки работни места (директен резултат от проекта) в допълнение към прогнозираната загуба на 160 преки работни места + 480 непреки работни места поради мерките за намаляване на разходите, които ще бъдат предприети за справяне с намалените маржове за рафиниране на рафинериите в сегашната им конфигурация“.
(158)
Португалия подчертава, че във връзка с инвестиционния проект ще бъдат наети предимно квалифицирани работници със заплата [] над средната на съответния местен пазар. Социално-икономическото въздействие върху обкръжаващата общност в резултат на това ще допринесе за развитието на други предприятия и дейности. Поради това инвестиционният проект ще бъде от полза за създаването и обновяването на инфраструктури и съоръжения в регионите Oporto и Sines и ще осигури необходимите условия за развитието на тези региони до нов етап от гледна точка на качество на живота и конкурентоспособност.
(159)
В своя отговор Португалия също така подчертава, че „по време на строителния етап проектът ще окаже значително въздействие върху националната промишленост, тъй като ще насърчи създаването и развитието на местни предприятия. Когато бъде реализиран, проектът ще насърчи развитието на нови предприятия, свързани с поддръжка, и така ще продължи да консолидира регионалната динамика“. Поради това „с тази инициатива Petrogal ще спомогне да се балансира конкурентоспособността на по-слабо развитите региони спрямо средното равнище за страната. На последно място, проектът ще окаже положително въздействие върху бизнеса в региона Alentejo и върху неговото присъствие на чуждестранните пазари“.
(160)
Освен това чрез увеличаването на потока от суровини и произведени продукти между двете рафинерии инвестиционният проект следва да доведе до изключително положителен ефект върху пристанищните инфраструктури на Sines и Leixões (38), като значително ще увеличи техните дейности и използване, а оттам и оперативните им резултати.
(161)
Накрая, според Португалия Petrogal предвижда, че периодът на експлоатация на инвестиционния проект ще бъде не по-малко от 30 години, което показва дългосрочния ангажимент към регионалните, националните и европейските цели.
(162)
Инвестиционният проект също така ще допринесе за увеличаване на потенциала на регионалните човешки ресурси. За обучението на персонала, участващ в инвестиционния проект, бил той новоназначен или текущ персонал, ще бъдат създадени структури за професионална квалификация и обучение в сътрудничество с техническия колеж Alentejo Litoral (39) в стопанския център на индустриалната и логистична област на Sines (40) (ZILS).
(163)
По отношение на връзките с проекти за научноизследователска и развойна дейност и сътрудничество с университети Португалия посочва, че двете рафинерии представляват центрове за регионално развитие от гледна точка на научни изследвания и обучение. Според Португалия инвестиционният проект следва да окаже положително въздействие и притежава потенциала да доведе до сключване на нови споразумения между Petrogal и образователни центрове в научната и инженерната област.
(164)
Португалия коментира съотношението между инвестицията и броя разкрити работни места с цел да демонстрира неговата разумност, по-специално с оглед на факта, че нефтопреработвателният сектор е много капиталоемък и изисква висококвалифицирана работна сила и големи инвестиции за обучение на квалифицирани служители. По подобен начин Комисията одобри голям размер на помощта спрямо броя разкрити работни места в нефтохимическите проекти на Repsol Polimeros и Artensa (41).
(165)
След искане на Комисията да представи анализ на разходите и ползите и оценка на проекта, съпоставими с тези за големи проекти, съвместно финансирани от структурните фондове (42), Португалия представи документ, насочен най-вече към количествено изразяване на социалните и икономическите ползи, произтичащи от инвестиционния проект. В документа се посочва икономическото въздействие от положителния принос в резултат на инвестицията, например: платим данък за проекта; пряка заетост (данъци); непряка заетост (данъци); избегнати помощи за безработица; данък върху потреблението (ДДС); избегнати емисии на CO2 в транспортния и промишления отрасъл; избегнати лихви във връзка с лихвите по външния дълг на португалското правителство; товари и демюрейдж (данъци); допълнителни приходи за пристанище Leixões; и подкрепа за развитието на местната общност.
(166)
Местните ползи от инвестиционния проект се състоят от следното: данък върху потреблението (ДДС); допълнителни приходи за пристанище Leixões; и подкрепа за развитието на местната общност (като всички заедно възлизат на 49 млн. EUR в нетна сегашна стойност), докато останалите ползи следва да се считат за национална придобивка (като всички заедно възлизат на 454 млн. EUR в нетна сегашна стойност) от полза за цялата национална икономика и поради това могат да се разпределят само отчасти към засегнатите региони. Ако приемем, че тази национална придобивка е пропорционално разпределена между португалските региони съгласно тяхната относителна икономическа тежест, като регионите Norte и Alentejo представляват 34,8 % от португалския БВП през 2007 г., общите регионални ползи (възлизащи на 195 млн. EUR в нетна сегашна стойност) далеч надхвърлят разходите за предоставената помощ за инвестиционния проект (които възлизат на 121 млн. EUR в нетна сегашна стойност).
5.1.6. Мнение относно необходимостта от помощта
(167)
Португалия подчерта, че помощта ефективно и решително е допринесла за решението на Petrogal да осъществи инвестицията, тъй като е трябвало да се гарантира нейната доходност. Съветът на директорите на Galp одобри инвестиционния проект на 5 март 2008 г., след като получи писмото за допустимост от националните органи, издадено на 23 януари 2007 г. Първият ангажимент за поръчване на оборудване е от 14 март 2008 г., тоест след сключването на договорите за помощта с португалското правителство на 10 март 2008 г.
(168)
Без помощта инвестиционният проект не би бил осъществен, тъй като неговата доходност не би била обоснована.
(169)
През 2001 г. съветът на директорите на Galp отхвърли по-ранен план за усъвършенстване на рафинерията в Matosinhos, тъй като възвръщаемостта на вложения капитал (ROCE) в проекта беше под претеглената средна цена на капитала (weighted average cost of capital - WACC) на Galp Energia за неговите дейности по рафиниране.
(170)
През 2005 г. съветът на директорите на Galp преразгледа стратегическата възможност да се предприеме проект за преобразуване на двете рафинерии. След вътрешно проучване на алтернативните инвестиционни проекти през март 2008 г. на съвета на директорите бе представен проект за преобразуване на рафинериите в Sines и Matosinhos. Вътрешният процент на възвръщаемост, свързан с преразгледаната инвестиция в размер на [] млн. EUR, беше изчислен на [8-10] % без никакъв стимул, което е с [] процентни пункта над WACC на Galp Energia за дейностите по рафиниране (определена на [7-9] %).
(171)
Решението на съвета на директорите на Galp от март 2008 г. беше основано на следния анализ на чувствителността на вътрешната норма на възвръщаемост (internal return rate - IRR) на инвестиционния проект:
Таблица 3
С помощта
Нетна сегашна стойност
[100-150] млн. EUR
Норма на възвръщаемост/IRR
[9-11] %
Без помощта
Нетна сегашна стойност
[10-50] млн. EUR
Норма на възвръщаемост/IRR
[8-10] %
Източник: GALP
(172)
Съгласно съображенията на изпълнителния комитет на Galp от 10 януари 2008 г. WACC и вътрешният „най-нисък процент на възвръщаемост“ (hurdle rate) (рискова премия, добавена към цената на капитала (43) на дружеството за сферата на доставките, рафинирането и логистиката са били съответно [7-9] % и [10-12] %.
(173)
Португалия посочи, че WACC и вътрешният най-нисък процент на възвръщаемост, определени от Galp Energia, са били в съответствие със стандартната практика в отрасъла на рафинирането и че използването на тези икономически критерии се приема широко от всички големи компании в отрасъла. В подкрепа на тези твърдения Португалия предостави на Комисията таблица, изготвена от Citigroup, Bloomberg и Broker Research през 2010 г., в която се прави сравнение на WACC на големи компании, извършващи дейност в отрасъла.
(174)
Португалия изразява становището, че решението за инвестицията е било и продължава да е в съответствие с практиката и обичайните изисквания за доходност, към която получателят се стреми във всички свои проекти. За оценка на доходността освен WACC като допълнителен критерий се използва и най-ниският процент на възвръщаемост. Прогнозите на бъдещите парични потоци по принцип не са безгрешни. Винаги има известна несигурност (риск), свързана с прогнозите за паричните потоци; за колкото по-далечно бъдеще се отнася, толкова по-голям е шансът прогнозата да е неточна и да съдържа грешки. Най-често използваният начин за справяне с несигурността е да се добави рискова премия към цената на капитала (WACC) и да се използва нейният процент като минимален процент на печалба, която трябва да се получи от инвестицията (най-нисък процент на възвръщаемост). Поради това разликата между стойността на най-ниския процент на възвръщаемост и стойността на WACC е допълнителната очаквана печалба, когато се взема решение дали да се инвестира, защото с нея се приема допълнителният риск, присъщ на прогнозните бъдещи парични потоци. Португалия заяви, че най-ниският процент на възвръщаемост е включен в анализа и решението за инвестиционните проекти на Galp Energia от 2002 г. насам. През тази година е било решено, че най-ниският процент на възвръщаемост, приложим към проектите, ще представлява WACC, увеличена със спред от [1-5] процентни пункта. През 2006 г. Galp Energia взе решение да изчислява най-ниския процент на възвръщаемост по малко по-различен начин, а именно вместо да добавя [1-5] процентни пункта към WACC, дружеството предпочете да увеличи WACC с [10-50] % (WACC2006 + най-нисък процент на възвръщаемост2006 = [1,1-1,5] x WACC2006). Този нов критерий е резултат от вътрешната преценка, че, предвид различните равнища на WACC за всеки стопански отрасъл, използването на процент върху основата изглежда по-подходящо и последователно в сравнение с използването на абсолютна стойност. Като допълнително обяснение Португалия предостави на Комисията различните WACC и най-ниски проценти на възвръщаемост, прилагани от Galp Energia между 2002 и 2006 г. за всеки стопански отрасъл: доставка и рафиниране, маркетинг на петролни продукти, проучване и производство, газ и енергия.
(175)
Португалия заяви, че в съответствие с международно признатите стандарти за проекти от този вид, тъй като разликите в инвестицията все още са значителни на този етап на инженерната разработка (първоначален технически проект), съветът на директорите на Galp е счел, че проект с такова значение и норма на възвръщаемост, толкова близка до WACC, не е жизнеспособен, тъй като в крайна сметка възвръщаемостта лесно би могла да се окаже по-малка от референтната стойност.
(176)
При все това, ако в инвестиционния проект се вземе предвид предоставянето на данъчния стимул, възвръщаемостта от инвестиционния проект би била [9-11] %, което в контекста на стратегическото естество на инвестиционния проект беше счетено за приемлив минимум за стартиране и одобряване на поемането на ангажименти с доставчиците на оборудване.
(177)
Португалия представи списък с алтернативни инвестиционни проекти, които дружеството Petrogal е могло да предприеме към момента, в който беше взето решението за инвестиционния проект. Поради ограничените достъпни финансови ресурси за нови инвестиции е налице конкуренция между няколко бизнес сфери на Galp Energia за тези ограничени ресурси и е въведена строга политика на подбор.
(178)
При все това, ако не беше сключен договорът за помощта с португалската държава и инвестиционният проект бе изоставен, конкурентоспособността на двете рафинерии неминуемо щеше да се влоши. Според Португалия, ако инвестиционният проект не беше предприет, използването на капацитета на рафинериите щеше да намалее до [80-90] % в отговор на пазарната тенденция за намаляване на търсенето на бензин и течно гориво (тъй като в проучванията се предвижда значително понижение на търсенето между 2008 и 2020 г., като то ще намалее между [20-30] % и [40-50] %). Рафинериите щяха да поддържат само много ограничен марж от рафинирането. За преодоляване на тази ситуация щеше да бъде предприета радикална програма за преструктуриране със съкращения на работни места.
(179)
Тъй като Комисията изрази съмнение, че в своето решение съветът на директорите на Galp не е взел предвид промени в икономическата обстановка, тя поиска от Португалия да предостави подробен анализ на съпоставителния сценарий без инвестиционния проект. За тази цел Комисията поиска от Португалия да представи IRR на инвестиционния проект, като се отчете потенциалната доходност на рафинериите, ако инвестиционният проект не беше реализиран и като се вземе предвид понижаването на маржовете от рафинирането.
(180)
Съпоставителният сценарий на Португалия е обобщен в таблица 4:
Таблица 4
Печалба
Нова окончателна стойност на инвестицията
С помощта
Нетна сегашна стойност
[200-250] млн. EUR
[150-200] млн. EUR
Норма на възвръщаемост/IRR
[10-12] %
[10-12] %
Без помощта
Нетна сегашна стойност
[100-150] млн. EUR
[100-150] млн. EUR
Норма на възвръщаемост/IRR
[9-11] %
[9-11] %
(181)
Според Португалия „фактът, че даден проект може да е от голямо, дори стратегическо значение за дадено дружество не означава, че това е единственият или неоспорим проект, ако IRR не се увеличи, така че да отговори на минималните допустими изисквания“ (какъвто е бил случаят през 2001 г.).
5.2. Мнение на Португалия относно мненията на трети страни
(182)
Португалия подчертава високото равнище на участие на различни субекти (общини, съюзи и отраслови и промишлени асоциации) и изброява всички мнения, които подкрепят стойността на инвестиционния проект от гледна точка на регионалното развитие и енергийната ефективност.
5.2.1. Констатации относно мненията на конкуренти № 1 и № 2
(183)
В допълнение към своето писмо от 21 януари 2010 г. Португалия обяснява, че пазарът на суровини за вакуумна дестилация е много нестабилен и не предлага необходимите стабилни доставки на вакуумен газьол за захранване на цех за хидрокрекинг с размерите на цеха в Sines. Що се отнася до производството на остатъци от хидрокрекинг, Португалия потвърждава, че те са на практика незначителни, тъй като цехът за хидрокрекинг ще използва технология за изокрекинг.
(184)
Португалия повтаря, че инвестиционният проект ще стимулира регионалното развитие в необлагодетелствани региони (разкриване и запазване на работни места, обучение на работници, икономии от мащаба, трансфер на технологии, странични ефекти и др.) дори ако бъде осъществен в предварително съществуващи рафинерии и това се потвърждава от всички получени положителни мнения. Освен това в тези мнения се подчертава стратегическото значение и стойността на инвестиционния проект за околната среда за разлика от мненията, според които заетостта е единствената регионална полза.
(185)
По отношение на таблицата, изготвена от конкурент № 1, в която се сравнява съотношението „помощ спрямо разкрити работни места“ в други проекти с регионална ad hoc помощ (вж. съображение 89), Португалия подчерта, че в таблицата не се включват други проекти в рафинирането или в друга капиталоемка промишленост. Поради тази причина инвестиционният проект не трябва да се сравнява с представените в таблицата проекти, а вместо това с помощи за големи инвестиционни проекти в същия икономически отрасъл (вж. решенията на Комисията от 10 юли 2007 г. относно дело за държавна помощ N 898/06 - Repsol Polimeros и от 10 юли 2007 г. относно дело за държавна помощ N 899/06 - Artensa (Artenius) - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, в които съотношението „помощ/разкрити работни места“ би било в съпоставим диапазон в сравнение с проекта на Petrogal).
(186)
По подобен начин се получават еквивалентни стойности, ако се сравнява съотношението „непреки работни места/преки работни места“ със съпоставими проекти (например проектите, посочени в съображение 185).
(187)
Португалия изтъква повторно, че съветът на директорите на Galp е одобрил инвестиционния проект през март 2008 г. след като през януари 2007 г. е получил писмено потвърждение от португалските органи, че инвестиционният проект отговаря на критериите за държавна помощ. Поради това помощта беше предоставена при известни условия (по-специално беше необходимо одобрението на Комисията) преди започване на работа по проекта. Първата стабилна поръчка бе осъществена през март 2008 г., след като Petrogal подписа договорите за помощта.
(188)
Португалия отхвърля мненията на трети страни, че дружеството Petrogal е взело решение за стартиране на инвестиционния проект още през 2006 г.
(189)
Португалия признава, че са били извършени проучвания на осъществимостта преди окончателното решение. Тази информация е абсолютно необходима на съвета на директорите на Galp, за да вземе решение, но тя не означава, че съветът на директорите на Galp вече е бил взел решение.
(190)
Португалия продължава да твърди, че инвестиционният проект не би бил реализиран без помощта.
(191)
Португалия обяснява, че IRR на инвестиционния проект е бил недостатъчен в сравнение с равнището на поетия риск и привлекателността на други проекти ([]), които са от решаващо значение за развитието на Galp Energia. От това следва, че инвестиционният проект не би бил осъществен без помощта.
(192)
От получените мнения на трети страни Португалия заключава, че съответният географски пазар не е пазарът на Португалия, а най-малко пазарът на Иберийския полуостров.
(193)
Португалия уточнява, че пазарните дялове на Petrogal за дизелово гориво (на ниво „след рафиниране“, на едро и на дребно) никога не биха надхвърлили 25 %, ако съответният географски пазар обхваща Иберийския полуостров или по-голям регион.
(194)
Португалия потвърждава повторно, че във всеки случай инвестиционният проект няма да окаже въздействие върху пазарите за търговия на дизелово гориво на едро и дребно, тъй като цената на ниво „след рафиниране“ се определя от пазарните условия: поведението на Petrogal е като на получател на цената. Ако случаят не беше такъв, клиентите на Petrogal лесно биха преминали към внос, тъй като според Португалия няма пречки (технически, тарифни, логистични (44) и др.) за вноса на дизелово гориво от други държави членки. Изискванията за внос в Португалия са в съответствие с изискванията на ЕС.
(195)
Португалия представи агрегирани данни за вноса на дизелово гориво (по море и по суша) в Португалия.
Таблица 5
Внос и износ на дизел
Година
2006
2007
2008
2009
ВНОС
Общо (хил. тонове)
638
776
1 011
1 478
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Други
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
ИЗНОС
Общо (хил. тонове)
314
192
164
95
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Други
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Източник: данни на DGEG (курсив) и Petrogal
(196)
Освен това Португалия разполага с достатъчен капацитет за съхранение: Португалия предостави данни, които показват, че отделните оператори са предпочели различни стратегически варианти (инвестиране в капацитет за съхранение или съоръжения на лизинг), както и че и двете алтернативи са възможни и приемливи. Основните оператори не са увеличили своя капацитет за съхранение въпреки възможностите, които са възникнали на пазара, което е знак, че техните ресурси за съхранение са достатъчни, за да поддържат на маркетинговите им дейности. Португалия посочва, че се наблюдава постоянен растеж на общия внос на дизел, както и леко понижение на износа. Това е резултат от постоянния растеж на пазара и увеличаващия се дефицит на местния производствен капацитет. При все това стойностите за 2009 г. отразяват въздействието на инцидент в рафинерията в Sines, който ограничи функционирането на рафинерията и производството за срок от няколко седмици. Операторите са били принудени да увеличат вноса през тази година, което показва наличието на алтернативни варианти за доставки.
(197)
Вносът на дизелово гориво в Португалия през 2009 г. представлява 27,2 % от общото потребление на дизелово гориво през тази година. През предходните години средният внос на дизелово гориво е представлявал около 14 % от годишното потребление на дизелово гориво в Португалия (около 5,4 млн. тона).
(198)
Поради това Португалия счита, че нейният пазар на дизелово гориво е отворен и конкурентен пазар с улеснена търговия и цени, базирани на цената на суровия нефт и разходите за рафиниране и дефинирани от алтернативите за внос по цени на Platts.
(199)
Що се отнася до тежката нафта, Португалия счита, че пазарът представлява поне пазара на ЕИП, тъй като нафтата е продукт, който се търгува в международен план.
6. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ
6.1. Наличие на държавна помощ
(200)
В съответствие с член 107, параграф 1 от Договора, освен когато е предвидено друго в Договора, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(201)
Помощта на Португалия за Petrogal ще бъде под формата на данъчен кредит. Следователно може да се счита, че помощта е предоставена от държава членка и чрез ресурси на държава членка по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(202)
Помощта се предоставя само на едно дружество, Petrogal, и поради това е избирателна.
(203)
Помощта се предоставя за инвестиция, която ще доведе до увеличено производство на дизелово гориво и тежка нафта. Тъй като тези продукти се търгуват между държавите-членки, има вероятност мярката да засегне търговията между държавите-членки. Помощта, предоставена на Petrogal, ще облекчи дружеството от разходи, които то по принцип би трябвало да поеме. В съответствие с това Petrogal ще се възползва от икономическо предимство в сравнение със своите конкуренти. Следователно чрез облагодетелстването на Petrogal и неговото производство по този начин помощта нарушава или заплашва да наруши конкуренцията.
(204)
В съответствие с това Комисията счита, че помощта представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(205)
След като бе установено, че помощта представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, трябва да се прецени дали мярката може да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар.
6.2. Законност на мярката за помощ
(206)
Португалия спази задължението за уведомление, произтичащо от член 108, параграф 3 от Договора, като уведоми за помощта, преди да я приведе в действие.
6.3. Правно основание за оценката
(207)
Тъй като целта на помощта е стимулиране на регионалното развитие, основата за оценяване на съвместимостта на помощта с вътрешния пазар са ННРП, и по-специално разпоредбите на раздел 4.3 от ННРП, свързани с големи инвестиционни проекти, и критериите за задълбочена оценка на регионална помощ за големи инвестиционни проекти, определени в съобщението за задълбочена оценка, освен ако официалното разследване доведе до заключението, че праговете, определени в точка 68, буква а) („тест за пазарния дял“) и буква б) („тестове за увеличението на капацитета и пазарните показатели“) от ННРП не са надхвърлени.
(208)
Комисията трябва да извърши своята оценка в три стъпки:
-
на първо място, тя трябва да оцени съвместимостта на мярката с общите разпоредби на ННРП;
-
на второ място, тя трябва да провери дали тестът за пазарния дял и тестовете за увеличението на капацитета и пазарните показатели съгласно точка 68, букви а) и б) („тестовете съгласно точка 68, букви а) и б)“) със сигурност не са спазени;
-
на трето място, в зависимост от резултата от оценката във втората стъпка, тя може да предприеме задълбочена оценка.
6.4. Съвместимост с общите разпоредби на ННРП - проверка на съмненията, изразени в решението за откриване на процедурата
(209)
Комисията провери дали предоставената помощ е в съответствие с общите разпоредби на ННРП. Тази оценка доведе до следните констатации:
(210)
В решението за откриване на помощта Комисията изрази съмнения дали инвестиционният проект представлява първоначална инвестиция или може да бъде разглеждан като заместваща инвестиция.
(211)
Комисията взе под внимание мнението на Португалия, представено в съображения 130 и 131, че инвестициите водят до разширяване на съществуващ обект и основна промяна на цялостния производствен процес в съществуващ обект и че поради това инвестицията може да се счита за първоначална инвестиция съгласно определението в точка 34 от ННРП.
(212)
В действителност новият цех за вакуумна дестилация и цехът за висбрекинг в Matosinhos, както и новият цех за хидрокрекинг в Sines ще функционират едновременно с първоначалните цехове за рафиниране, които вече съществуват; поради това инвестиционният проект не представлява заместване, а разширяване на производствената система. Освен това инвестиционният проект ще доведе до преобразуване на рафинериите, при което те ще бъдат оборудвани с нови технологични инфраструктури за преобразуване на по-тежки фракции на суров нефт в бензин и дизелово гориво.
(213)
Конкурент № 1 не възразява срещу разглеждането на инвестицията като първоначална инвестиция, но счита, че инвестицията представлява просто разширяване на съществуващ обект.
(214)
В съответствие с това Комисията счита, че инвестиционният проект представлява първоначална инвестиция по смисъла на точка 34 от ННРП и следователно съмненията дали инвестиционният проект представлява първоначална инвестиция са разсеяни.
(215)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнение дали са спазени официалните изисквания за стимулиращ ефект, приложими по отношение на ad hoc помощ, съгласно определението в точка 38 от ННРП. По-специално Комисията изрази съмнения дали писменото потвърждение на Португалия, че, като си запазва правото на обстойна проверка, тя счита, че инвестиционният проект отговаря на условията за допустимост, определени в схемата (45), би могло да замени изискваното писмо за намерение.
(216)
Точка 38 от ННРП гласи следното: „Важно е да се гарантира, че регионалната помощ реално стимулира направата на инвестиции, които без нея не биха се реализирали в подпомаганите региони. Следователно подпомагане по схеми за помощ се допуска само при условие че бенефициерът е подал молба за отпускане на помощ и след това органът, отговарящ за администрирането на помощта, е потвърдил писмено, че запазвайки си правото на обстойна проверка, по принцип счита проекта за отговарящ на изискванията по схемата преди започване на работа по проекта (…). Що се отнася до ad hoc помощи, преди започване на работа по проекта компетентният орган издава писмо, с което обявява намерението си да предостави помощта, при условие че мярката бъде одобрена от Комисията. Ако работата започне, преди да са изпълнени условията, установени в настоящия параграф, проектът става изцяло неприемлив за подпомагане.“
(217)
Терминът „започване на работи“ е определен в бележка под линия 40 от ННРП като започване на строителните работи или поемане на първия твърд ангажимент за поръчване на оборудване.
(218)
Комисията взе под внимание следната фактологична информация, представена от Португалия:
-
Petrogal кандидатства за помощта на 22 януари 2007 г.;
-
на 23 януари 2007 г. Португалия потвърди, че по принцип проектът за помощ отговаря на условията;
-
помощта бе одобрена от Министерския съвет на Португалия на 6 март 2008 г., но предоставянето на помощта подлежи на одобрението на Комисията и Petrogal няма да се възползва от помощта преди 2011 г. (след като инвестицията бъде реализирана);
-
на 8 март 2008 г. съветът на директорите на Petrogal разреши поемането на ангажимент за поръчване на оборудване;
-
първата стабилна поръчка бе осъществена на 14 март 2008 г. Строителните работи по инвестицията започнаха по същество през ноември 2008 г. в Sines и през януари 2009 г. в Matosinhos.
(219)
Комисията счита, че договорите за помощта, подписани на 10 март 2008 г. между Португалия и Petrogal, и публикуването на резолюциите на Министерския съвет, приети на 6 март 2008 г. в португалския официален вестник (46), са поне еквивалентни на писмо за намерение и следва да се считат за по-строго доказателство за официален стимулиращ ефект от писмото за намерение, което се изисква съгласно точка 38 от ННРП. Тези договори за помощ бяха подписани преди започването на работите по инвестиционния проект.
(220)
Поради това Комисията счита, че съмненията относно официалния стимулиращ ефект са разсеяни.
(221)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения относно приноса на инвестицията към регионалното развитие. В този контекст Комисията също така изрази съмнения относно необходимостта от помощта и подчерта, че „ненужната помощ вероятно няма да допринесе за регионалното развитие и може да доведе до неприемливо нарушаване на конкуренцията“ (47).
(222)
Конкуренти № 1 и № 2 изтъкнаха, че дружеството Petrogal би осъществило инвестиционния проект и без помощта. Според тях то представлява производствена инвестиция, икономически мотивирана от дисбаланса между търсенето и предлагането на дизелово гориво и възможността за достъп до по-тежки и по-евтини фракции на суров нефт. Всички оператори в Европа извършват подобни инвестиции в своите рафинерии без държавна помощ.
(223)
Поради това трябва да се оцени дали помощта е необходима, за да се създаде реален стимулиращ ефект за реализирането на инвестиция, която в противен случай не би била осъществена в тези два подпомагани региона, или инвестицията би била осъществена при всички положения. В тази връзка Комисията трябва да установи дали помощта е променила поведението на Petrogal, така че то да предприеме допълнителни инвестиции в засегнатите региони.
(224)
Изглежда стратегическото решение за инвестиране е било взето пред 2006 г. Това е отразено в документ, публикуван от Galp Energia през октомври 2006 г. (48) Както се посочва в годишния доклад на Galp Energia за 2006 г., съветът на директорите е взел изпълнителното решение относно инвестиционния проект на 23 януари 2007 г. (49) и на 5 март 2008 г. (тоест след като е получил писмото за допустимост от националните органи от 23 януари 2007 г.). Съветът на директорите взе оперативно решение да поръча първото оборудване, свързано с инвестиционния проект, на 14 март 2008 г.
(225)
Португалия заяви, че Petrogal не е предприело инвестицията до 2008 г. поради нейната недостатъчна финансова жизнеспособност и че в крайна сметка съветът на директорите на Galp е взел решение да поръча оборудване и да предприеме строителните работи едва след като португалското правителство е приело съответната резолюция на Министерския съвет.
(226)
Португалия твърди, че наличието на държавна помощ е било решаващо за решението на Petrogal да инвестира. Без помощта инвестиционният проект е щял да бъде изоставен. Дружеството Petrogal е щяло да осъществи алтернативен план за преструктуриране, така че да приспособи своите дейности по рафиниране към промените на пазара и условията за доставки на суров нефт. Освен това наличните финансови средства са щели да бъдат използвани за инвестиране в алтернативни проекти извън сферата на дейностите по рафиниране.
(227)
Португалия представи документи, принадлежащи на Petrogal, които съдържат анализ на очаквания IRR на инвестиционния проект, цената на капитала (WACC), както и списък с евентуални алтернативни инвестиции, които дружеството Galp Energia е могло да предприеме с наличния капитал.
(228)
Комисията счита, че документите, представени на съвета на директорите на Galp на 23 януари 2007 г. и 5 март 2008 г., са били решаващи за оценката на необходимостта от помощта, тъй като решението на съвета е било основано на тези документи.
(229)
Според Португалия изчисленията, предоставени на съвета на директорите на Galp през 2008 г., показват IRR на инвестиционния проект от [8-10] % без държавна помощ. Този IRR далеч надхвърля WACC на Petrogal от [7-9] %.
(230)
Португалия обаче обясни, че решенията на съвета на директорите на Galp са били базирани на подхода за най-нисък процент на възвръщаемост, който е бил въведен още през 2002 г. Най-ниският процент на възвръщаемост или минималният приемлив процент на възвръщаемост (minimum acceptable rate of return - MARR) е минималният процент на възвръщаемост от даден проект, който вземащите решения са съгласни да приемат преди започване на проекта, като се отчита рискът и пропуснатите ползи от изоставянето на други проекти. Други използвани изрази за „най-нисък процент на възвръщаемост“ са „коефициент на възвръщаемост“ или „референтен процент“.
(231)
Считано от 2006 г. вътрешният най-нисък процент на възвръщаемост за дейностите по рафиниране беше определен на [110-150] % от WACC, а именно [10-12] %. По принцип не се взема решение за инвестиране, ако изчисленият IRR не надхвърля този праг. В този случай помощта увеличава IRR с [1-3] процентни пункта - от [8-10] % на [9-11] %, както е показано в таблица 3 в съображение 171, съдържаща изчисленията, предоставени на съвета на директорите през 2008 г. Макар че коригираният с помощта IRR остава значително под вътрешния най-нисък процент на възвръщаемост, допълнителният предпазен марж, създаден с помощта, беше счетен за достатъчен от съвета на директорите на Galp за окончателното одобрение на инвестиционния проект.
(232)
Най-ниският процент на възвръщаемост е инструмент, който се използва от дружествата в ситуации, когато трябва да се вземе решение със значителна степен на риск, и поради това може да варира в зависимост от риска, свързан със съответните проекти. Най-ниският процент на възвръщаемост може също така да се влияе от валутата, в която се изчислява: в области с високи равнища на инфлация най-ниският процент на възвръщаемост е по-висок в сравнение с области с ценова стабилност.
(233)
Досега в решенията за държавна помощ в областта на регионалната помощ не бе използвана концепцията за „най-нисък процент на възвръщаемост“ с цел вземане на решение по въпросите, свързани с необходимостта от помощта и стимулиращия ѝ ефект. Концепцията за „най-нисък процент на възвръщаемост“ не се споменава и в съобщението за задълбочена оценка. При все това концепцията за „най-нисък процент на възвръщаемост“ вече бе използвана в ограничен брой решения за държавна помощ (например в решението на Комисията от 23 февруари 2011 г. относно дело за държавна помощ N 204/2010 - Швеция - Помощ за научноизследователска и развойна дейност, предоставена на Volvo Aero за Trent XWB ICC, все още непубликувано в ОВ), предимно в решения за проекти с високи равнища на риск, приети съгласно рамката на Общността за държавна помощ за научни изследвания, развитие и иновации (50).
(234)
Португалия подчертава, че инвестиционният проект се характеризира с множество рискове, които оправдават използването на подхода с най-ниския процент на възвръщаемост. Инвестиционният проект представлява най-голямата производствена инвестиция, осъществявана в Португалия. Реализирането на инвестиционния проект ще отнеме няколко години. Изчисленията на разходите за инвестиционния проект са изключително трудни: всъщност Португалия представи стойности, които показват, че първоначалните изчисления на разходите на практика са били значително надвишени. Тъй като инвестиционният проект е ориентиран в дългосрочен план, прогнозите за маржовете на рафинериите в дългосрочен план са изключително трудни, особено в ситуации, в които в дългосрочен план традиционните коли с вътрешно горене могат да бъдат заместени с електрически и други автомобили.
(235)
В емпирично проучване (51) от 2006 г. за анализ на над 100 самостоятелно докладвани най-ниски проценти на възвръщаемост (основно за дружества в Северна Америка) се отчита среден най-нисък процент на възвръщаемост от 14,1 % и разлика в абсолютно изражение между WACC и най-ниския процент на възвръщаемост от 5 процентни пункта, а именно около 155 % от WACC. Предвид тази информация най-ниският процент на възвръщаемост, прилаган от Petrogal и Galp Energia за нефтопреработвателния отрасъл, prima facie не изглежда прекомерен.
(236)
С оглед на тези елементи, и по-специално с оглед на специфичните характеристики на отрасъла и делото (а именно значението на присъщите рискове предвид размера на инвестиционния проект и неговия дългосрочен експлоатационен период), Комисията счита, че най-ниският процент на възвръщаемост може да се вземе предвид при решението дали помощта е била необходима като стимул за реализиране на инвестиционния проект или не.
(237)
Конкуренти № 1 и № 2 потвърдиха, че не съществува референтен показател в отрасъла на дейностите по рафиниране. При все това конкурент № 1 посочи, че би счел референтен показател (а именно норма на възвръщаемост) в размер на 10 % за достатъчен за осъществяването на инвестиционния проект. Комисията отбелязва, че този референтен показател от 10 % е много сходен с IRR в размер на [9-11] % след предоставянето на помощта, която IRR е изпратена през 2008 г. на съвета на директорите на Galp. Поради това Комисията счита, че помощта не надхвърля сумата, която би била счетена за необходима от конкурент за постигане на приемлива IRR.
(238)
Следователно изглежда, че мярката за помощ приближава изчислената IRR до най-ниския процент на възвръщаемост на Petrogal и посочения от конкурент № 1 референтен показател. След добавяне на помощта IRR не превишава нито най-ниския процент на възвръщаемост на Petrogal, нито референтния процент на конкурента, което предполага, че помощта не е прекомерна. Фактът, че инвестиционното решение е било взето през 2008 г. в ситуация, в която коригираната с помощта IRR все още е продължавала да бъде далеч под декларирания най-нисък процент на възвръщаемост сам по себе си не е достатъчен, за да доведе до съмнения относно значението на най-ниския процент на възвръщаемост. От по-ранните изявления на съвета на директорите на Galp е очевидно, че съветът е бил наясно със стратегическото значение на инвестиционния проект за обръщане на тенденцията за намаляване на маржовете от рафиниране. Въпреки че най-ниският процент на възвръщаемост не е бил напълно достигнат, този стратегически елемент изглежда е бил достатъчен, за да обоснове известно отклонение от най-ниския процент на възвръщаемост.
(239)
В резултат на това Комисията счита, че помощта е била необходима като стимул за инвестиране и че не е превишила необходимия размер за тази цел. В тази връзка не е съвсем правилно да се твърди, че всички оператори в Европа са осъществили подобни инвестиции в своите рафинерии без държавна помощ. Комисията е анализирала и други мерки за помощ за подобни инвестиции. Такъв бе случаят например в решение на Комисията N 283/2004 (52) относно цех за хидрокрекинг на дестилат.
(240)
Като се позова на точка 10 от ННРП в решението за откриване на процедурата, Комисията изрази съмнения относно приноса на помощта и инвестиционния проект към регионалното развитие предвид ограничения брой (150) разкрити работни места в сравнение с размера на помощта (160 млн. EUR), както и дали очакваният принос към регионалното развитие наистина компенсира ефектите в отрасъла в резултат на помощта.
(241)
Комисията отбелязва, че, както бе подчертано и от конкурент № 1, размерът на помощта спрямо броя разкрити работни места наистина значително надхвърля нивото на помощ спрямо броя разкрити работни места в предишни скорошни дела за ad hoc помощ (вж. съображение 89). В няколко отрицателни решения за държавна помощ (53) бе заключено, че регионалният принос е недостатъчен въз основа на броя разкрити работни места.
(242)
Португалия приема твърдението, че размерът на помощта спрямо броя разкрити преки работни места е много голям; това обаче се обяснява с капиталоемкия характер на инвестиционния проект, който е присъщ за инвестициите в този отрасъл: в миналото Комисията е одобрявала заявления за схеми за помощ в този отрасъл, подлежащи на индивидуално уведомление, с още по-голям размер на помощта спрямо броя разкрити работни места (54). Португалия счита, че трябва да се вземат под внимание други фактори вместо размера на помощта спрямо броя разкрити преки работни места, например значението на разкриването на непреки работни места, разкриването на временни работи места и други свързани аспекти.
(243)
В предишни решения Комисията винаги е вземала под внимание разкриването на преки работни места. Освен това в редица решения беше взето предвид разкриването на непреки работни места (55).
(244)
Първоначално Португалия заяви, че всяко разкрито (или загубено) пряко работно място ще доведе до три непреки работни места. Съотношението 3:1 беше обосновано с позоваване на други дела в същия отрасъл в Португалия (56), за които Комисията е приела подобни или по-високи съотношения в миналото. Потенциалът за разкриване на непреки работни места произтича от дейности по поддръжка, което е пазарната ниша, която вероятно ще извлече най-голяма полза от проекта. Такъв ще бъде ефектът от увеличената технологична сложност на рафинериите, която ще доведе до сключване на договори с подизпълнители за услуги, които изискват все по-висококвалифицирани служители и техници.
(245)
Португалия подкрепи своя аргумент, като се позова на скорошен работен документ на Комисията относно нефтохимическия отрасъл (57), в който се посочва, че макар в тази промишленост да са заети пряко само 100 000 души в ЕС, може да се счита, че 400 000-600 000 работни места зависят пряко от промишлеността на рафинирането в ЕС. В бележка под линия 41 от същия документ се посочват допълнителни 600 000 работни места в логистиката и маркетинга. Въз основа на тези аргументи би могло да се обоснове по-високо съотношение от 3:1, по-специално 4:1-6:1, а ако се вземе под внимание и разкриването на работни места в логистиката и маркетинга, дори 12:1.
(246)
Португалия също така посочи, че в съпоставителен сценарий „без помощ и без проект“ Petrogal би преструктурирало своите рафинерии и би намалило своята работна сила със 160 преки работни места. Поради това в своята оценка на приноса на помощта към регионалното развитие Комисията следва да вземе под внимание 310 разкрити или запазени преки работни места (58) и приблизително 930 (59)-3 720 непреки работни места, които евентуално произтичат от инвестиционния проект, което би смекчило огромния размер на помощта спрямо броя разкрити преки работни места.
(247)
В допълнение към това Португалия подчерта, че инвестиционният проект представлява най-голямата единична инвестиция, осъществявана някога в Португалия, и ще доведе до разкриването на 3 000 временни работни места в засегнатите региони по време на строителните работи.
(248)
Освен това в предишни съобщения (60), с които беше одобрена регионална ad hoc помощ, Комисията се позова на важността на следните фактори:
-
увеличаване на доходите на служителите (създаване на по-добре платени преки и непреки работни места),
-
социалното благосъстояние в региона (чрез подобрена околна среда и условия на живот, спонсориране на местни мероприятия),
-
подобряване на потенциала на човешките ресурси (чрез обучение, образование, докторски програми),
-
принос към научноизследователската и развойната дейност, трансфера на технологии и ноу-хау (като резултат от инвестицията за усъвършенстване),
-
повече дейности за подизпълнители в засегнатите райони,
-
подобрено използване на съществуващите пристанищни съоръжения.
Тези фактори определено са положителни елементи, които могат да се вземат под внимание в оценката на приноса на помощта и инвестиционния проект към регионалното развитие в Португалия.
(249)
Следователно мненията на Португалия и няколко заинтересовани страни се позовават на други примери за важен принос към регионалното развитие от гледна точка на социално и екологично въздействие, повишено обучение и протоколи с висши учебни заведения.
(250)
Португалия също така се позова на развитието на веригата на доставки и въздействието от изграждането на новите цехове върху националната промишленост, като ще бъде оказано въздействие върху гражданското инженерство, строителството и машиностроенето. Това определено е положително въздействие, но то е или само временно, или е от общо естество (вж. съображение 154).
(251)
Комисията взема под внимание дългосрочните положителни странични ефекти от инвестиционния проект в засегнатите региони, както са представени от Португалия. По-специално, очакваният дълъг експлоатационен период на рафинериите (които се очаква да функционират поне 30 години), положителното въздействие върху отраслите с подизпълнители, значителният обем на обучението и броят на сключените протоколи с училища и университети показват значението на рафинериите в засегнатите региони. Макар че голяма част от тези положителни странични ефекти вече съществуват като последица от дългосрочното съществуване на рафинериите, може да се приеме, че инвестициите определено засилват значението на присъствието на Petrogal в районите на Sines и Oporto.
(252)
Освен това Португалия представи анализ на разходите и ползите от проекта за помощта. Целта на анализа на разходите и ползите е инвеститорът да надхвърли анализа на жизнеспособността на проекта и да вземе под внимание всички (дисконтирани) социални разходи и ползи, произтичащи от проекта. В този контекст в анализа на разходите и ползите се изразяват количествено очакваните ползи, включително размерът на данъците от пряка и непряка заетост, приносът за избягване на безработица (чрез запазване на съществуващи работни места), размерът на данъците върху потреблението, допълнителните приходи за пристанището в Leixões, прякото подпомагане на местните общности и др.
(253)
В анализа на разходите и ползите се заключава, че помощта е от голяма полза за Португалия. Разбира се, географският обхват на анализа на разходите и ползите надхвърля регионите Norte и Alentejo, пряко засегнати от инвестиционния проект. При все това, ако националните ползи се разпределят пропорционално към засегнатите региони в съответствие с тяхната относителна икономическа тежест, регионите Norte и Alentejo ще се възползват от 34,8 % от тези национални ползи.
(254)
Освен това Португалия подчерта, че помощта и произтичащата инвестиция оказват положителни ефекти и в други области на политиката, а не само в областта на регионалното развитие. Португалия подчерта стратегическото значение на инвестиционния проект на национално равнище и от гледна точка на значението му за сигурността на европейските енергийни доставки. Тези положителни ефекти включват намалена зависимост от внос, отговор на увеличаващите се нужди от дизел, подобряване на енергийната ефективност на двете рафинерии и положително въздействие върху околната среда. Тези аргументи не могат да бъдат взети предвид за оценката на приноса на помощта към регионалното развитие.
(255)
Въпреки очевидно непропорционалния prima facie размер на помощта спрямо броя на разкритите работни места, положителните непреки ефекти (непреки работни места, странични ефекти, разкриване на добре платени работни места, подобряване на качеството на човешките ресурси, подобряване на социалното благосъстояние) показват регионален принос за Alentejo и Norte, който не може да се счита за пренебрежим. Поради това Комисията счита, че първоначалните ѝ съмнения относно приноса на помощта към регионалното развитие са разсеяни.
(256)
В допълнение към това следващите раздели относно прилагането на точка 68, букви а) и б) показват, че отрицателните ефекти от помощта в отрасъла са ограничени, тъй като засегнатите от инвестиционния проект пазари се представят задоволително, тоест на тези пазари не се наблюдава абсолютен или относителен спад. Освен това Petrogal не разполага с голям пазарен дял на съответния пазар „след рафиниране“, с който да може да злоупотребява чрез антиконкурентно поведение. Заместването на вноса на тежка нафта за отрасъла за ароматни продукти оказва ограничено въздействие върху доставчиците от ЕИП. Поради това Комисията счита, че първоначалните ѝ съмнения, че отрицателните ефекти от помощта в отрасъла не се компенсират от очаквания принос към регионалното развитие, са разсеяни.
(257)
В съответствие с точка 9 от ННРП Petrogal не е дружество в затруднено положение по смисъла на съобщението на Комисията относно Насоки на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (61).
(258)
В съответствие с точка 39 от ННРП собственото участие на Petrogal към допустимите разходи е над 25 % (вж. съображение 36 по-горе).
(259)
В съответствие с точка 50 от ННРП допустимите разходи за инвестиционния проект се изчисляват въз основа на допустимите инвестиционни разходи (вж. съображение 35 по-горе).
(260)
В съответствие с точки 71-75 от ННРП правилата за кумулиране на помощта са спазени (вж. съображение 43 по-горе).
(261)
В съответствие с точка 40 от ННРП помощта се предоставя при условието, че Petrogal ще запази инвестиционния проект в съответните региони минимум пет години след осъществяването му.
(262)
Поради това Комисията счита, че помощта е в съответствие с общите разпоредби на ННРП.
6.5. Съвместимост с критериите за големи инвестиционни проекти - проверка на съмненията, изразени в решението за откриване на процедурата
(263)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали инвестиционният проект може да се счита за единен инвестиционен проект по смисъла на точка 60 от ННРП, въпреки че рафинериите не са разположени в непосредствена географска близост.
(264)
Макар че двете рафинерии не се намират в непосредствена близост, Португалия счита, че са налице силни икономически, функционални и стратегически връзки между тях. Без инвестицията в цеха за вакуумна дестилация в Matosinhos, свързаната с това инвестиция в цеха за хидрокрекинг в Sines не би била възможна поради риска от чест недостиг на пазара за вакуумен газьол (суровина за цеха за хидрокрекинг). Поради това Португалия счита, че силните функционални връзки правят двете рафинерии икономически неделимо цяло.
(265)
Конкурент № 1 възразява срещу този подход, тъй като счита, че дълготрайните активи на инвестиционния проект могат да се разделят от икономическа гледна точка.
(266)
В едно от мненията на трети страни, получени в отговор на решението за откриване на процедурата, се посочва, че увеличението на производството на тежка нафта е ключово за реализирането на инвестиция от групата La Seda в Sines. Комисията проучи дали инвестицията от La Seda би могла да се счита за единен инвестиционен проект заедно с инвестицията в Matosinhos. Португалия потвърди, че допълнителното количество на произведената тежка нафта ще се използва изключително от Petrogal за вътрешни цели и че тежката нафта няма да се продава на трети страни. Поради това Комисията заключава, че инвестиционният проект не представлява единен инвестиционен проект с инвестиционния проект на La Seda.
(267)
Точка 60 от ННРП се отнася до инвестиционни проекти, които са изкуствено разделени на подпроекти с цел заобикаляне на механизма за коригиране, предвиден да намали максималния интензитет на помощта, който може да се прилага по отношение на инвестиционни проекти над 50 млн. EUR. В този конкретен случай Комисията констатира, че прилаганият интензитет на помощта (12,43 % НСС) е под максималния интензитет на помощта, който следва да се прилага, ако инвестиционният проект бъде счетен за единен инвестиционен проект (14,28 % НСС), и поради това е по-нисък от максималния интензитет на помощта, от който двата проекта биха могли да се възползват поотделно. Поради това максималният интензитет на помощта е бил спазен дори в случай на единен инвестиционен проект и Комисията заключава, че не е необходимо да се проучва дали двата проекта в Sines и Matosinhos представляват единен инвестиционен проект въпреки своята географска отдалеченост, тъй като въпросът не е от значение за оценката на съвместимостта на помощта съгласно ННРП.
(268)
Изчисляването на интензитета на помощта съгласно точка 67 от ННРП зависи от това дали инвестиционният проект се счита за единен инвестиционен проект или за два отделни инвестиционни проекта. Във втория случай, ако инвестициите в двете области бъдат взети поотделно, при изчисляването на интензитета на помощта ще бъдат взети предвид два различни стандартни тавана на интензитет на регионалната помощ, приложими за Sines (40 %) и за Matosinhos (30 %).
(269)
Както бе съобщено от Португалия, общите планирани допустими разходи за инвестиционния проект възлизат на 1 058 934 146 EUR ([] EUR за инвестицията в Sines и [] EUR за Matosinhos) в номинална стойност.
(270)
Нетната сегашна стойност на инвестицията в Sines възлиза на [] EUR за планирана помощ в размер на [] EUR в нетна сегашна стойност, което отговаря на интензитет на помощта за тази рафинерия от 13,12 % брутен еквивалент на помощта (БЕП), което е под коригирания максимален интензитет на помощта от 15,94 %.
(271)
Нетната сегашна стойност на инвестицията в Matosinhos възлиза на [] EUR за планирана помощ в размер на [] EUR в нетна сегашна стойност, което отговаря на интензитет на помощта за тази рафинерия от 10,66 % брутен еквивалент на помощта (БЕП), което е под коригирания максимален интензитет на помощта от 14,68 %.
(272)
В решението за откриване на процедурата Комисията провери различния интензитет на помощта в двата региона - 40 % в Sines и 30 % в Matosinhos - и преизчисли максималния интензитет на помощта чрез претегляне на интензитетите на помощта, като пропорционално се взема предвид инвестицията (в нетна сегашна стойност) в съответния регион спрямо цялата инвестиция. Резултатът е интензитет на помощта от 37,18 %, което отговаря на коригиран максимален интензитет на помощта от 14,21 %.
(273)
Дори ако инвестиционният проект беше счетен за единен инвестиционен проект, нетната сегашна стойност на общите инвестиционни разходи би била в размер на 974 064 894 EUR. Общата планирана помощ би била в размер на 121 091 314 EUR в нетна сегашна стойност, което отговаря на интензитет на помощта от 12,43 % БЕП, а това е под изчисления преди това коригиран максимален интензитет на помощта от 14,21 %.
(274)
Поради това, тъй като интензитетът на помощта в БЕП би довел до резултат под коригирания максимален интензитет на помощ с оглед на разпоредбите за коригиране, Комисията счита, че предложеният интензитет на помощта за инвестиционния проект е в съответствие с точка 67 от ННРП.
(275)
Португалия увери, че максималният размер на помощта и максималният интензитет на помощта, определени в настоящото решение, няма да бъдат превишени дори в случай на по-ниски или увеличени допустими разходи.
(276)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения относно някои въпроси, свързани с оценката на помощта в съответствие с правилата, определени в точка 68, букви а) и б) от ННРП. Тези въпроси са както следва:
-
дали продуктите, засегнати от инвестиционния проект, са единствено дизелово гориво и тежка нафта, както твърди Португалия, или се включват и други продукти, свързани с рафиниране, предвид потенциалната взаимозаменяемост на нефтопреработвателните продукти от гледна точка на предлагането и факта, че тежката нафта може да се счита за междинен продукти по смисъла на точка 69 от ННРП;
-
дали съответният продуктов пазар е на ниво „след рафиниране“ за дизелово гориво и за тежка нафта, както твърди Португалия;
-
дали съответният географски пазар за съответните продукти трябва да се определи на национално равнище, регионално равнище (Иберийски полуостров) или на равнище ЕИП;
-
дали получателят Petrogal и групите Galp Energia и ENI, към които принадлежи Petrogal, са с пазарен дял над 25 % на който и да е от съответните пазари (точка 68, буква а) от ННРП);
-
по отношение на всички съответни продукти: дали производственият капацитет, създаден с инвестиционния проект, е над 5 % на който и да е съответен пазар, измерено на база данни за видимото потребление, и ако това е така, дали средният годишен ръст на видимото потребление на съответния продукт за последните пет години е под средния годишен ръст на БВП в ЕИП.
(277)
В съображения 278-311 Комисията прави повторна оценка дали са превишени праговете на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) с оглед да прецени дали е необходима задълбочена оценка на инвестиционния проект. Първо, проучват се съответните и считаните за съответни продукти във връзка с инвестиционния проект. Второ, идентифицират се произтичащите от това съответни продуктови пазари. Трето прави се анализ дали оценката следва да бъде на пазара на ниво „след рафиниране“, на пазара на едро или на пазара на дребно. В съображения 312-344 се установяват продуктовият пазар и съответният географски пазар, след което съответният продуктов пазар се оценява по отношение на съответния пазарен дял на Petrogal. На последно място, анализът се насочва към въпроса дали увеличението на производствения капацитет надхвърля 5 % от съответното видимо потребление в ЕИП на пазар, на който ръстът на видимото потребление на съответния продукт в ЕИП е незадоволителен.
(278)
Точка 69 от ННРП гласи следното: „съответният продукт по принцип е продуктът, предмет на инвестиционния проект. Ако съответният проект засяга междинен продукт или ако значителна част от производството не се реализира на пазара, съответен продукт може да бъде продуктът надолу по веригата…“. В бележка под линия 64 към тази точка се уточнява, че „когато инвестиционният проект е свързан с производството на няколко различни продукта, необходимо е да се разгледа всеки един от тези продукти.“
(279)
В решението за откриване на процедурата Комисията идентифицира дизеловото гориво и тежката нафта като продуктите, които са пряко засегнати от инвестиционния проект. Тъй като явно цялото произведено количество тежка нафта се използва за производството на нафтени деривати от Petrogal, нафтените деривати също се считат за съответен продукт. Комисията също така прие твърдението на Portugal, че другите хоризонтално свързани продукти, произвеждани в рафинериите (бензин, ВНГ, течно гориво, гориво за реактивни двигатели и битум) не са засегнати от инвестиционния проект.
(280)
Комисията отчита обяснението на Португалия, че функционирането на рафинериите следва принципа за производство на множество продукти, при което вложената суровина - суров нефт - се преобразува в множество междинни продукти (например тежка нафта, вакуумен газьол) и крайни продукти (например бензин, дизел). Много от междинните продукти незабавно се използват в рамките на различни стъпки от процеса на рафиниране като суровини („суровинни продукти“), докато други се продават на пазара или се използват като суровина за първичната нефтохимическа промишленост, например тежката нафта се използва за производството на ароматни продукти. Техническата производствена функция зависи по-специално от използвания вид суров нефт (не всички видове суров нефт могат да се преработват от дадена инсталация) и от конкретната техническа конфигурация на рафинерията. Рафинерия, която се стреми към увеличаване на печалбите до максимум, се опитва да оптимизира своите печалби от цялата гама продукти, така наречения „марж от рафиниране“, като коригира производството на различните продукти и като се вземат предвид техническите ограничения, произтичащи от производствената функция (и използвания вид суров нефт) и цените на суровините и произведените продукти. При все това възможностите за коригиране на конфигурацията на съществуваща рафинерия без допълнителни инвестиции са изключително ограничени.
(281)
Отрасълът на рафинирането бе изправен пред структурни промени през последното десетилетие. По-леките видове суров нефт стават все по-редки и се заменят все повече с по-тежки видове суров нефт. Същевременно пазарните нужди от дизелово гориво (все по-широко използван заместител на бензина като гориво) бързо нараснаха. Обратно, нуждите от течно гориво, което се използва за производство на електроенергия и в морския транспорт, намаляват и се очаква допълнително да се понижат (поради заместването му в тези случаи с технологии, които щадят околната среда в по-голяма степен). ЕС е нетен вносител на дизелово гориво и износител на бензин (най-вече към пазара на САЩ, който се очаква да се свие).
(282)
Както бе обяснено от Португалия и потвърдено от конкуренти № 1 и № 2, икономическата причина за инвестиционния проект, от една страна, е да се позволи на рафинериите да обработват по-тежки видове суров нефт, а от друга страна, да се промени тяхната конфигурация по начин, който позволява на рафинериите да произвеждат повече дизелово гориво и по-малко течно гориво.
(283)
Както бе описано в раздел 2.2, дизеловото гориво и тежката нафта са пряко засегнатите от инвестиционния проект продукти. Всъщност чрез инвестиционния проект ще се увеличи производството на дизелово гориво (за сметка на течното гориво) и производството на тежка нафта, което според Португалия е неизбежен страничен ефект, дължащ се на технически причини. Комисията отбелязва твърдението на Португалия, че другите хоризонтално свързани продукти, произвеждани от рафинериите (бензин, ВНГ, течно гориво, гориво за реактивни двигатели и битум), не са засегнати от инвестиционния проект.
(284)
При все това в официалното разследване Комисията установи, че инвестицията в Matosinhos за новите цехове за вакуумна дестилация и висбрекинг също така ще доведе до производството на вакуумен газьол. Увеличеното производство на дизелово гориво ще се осъществява в Sines, където новият цех за хидрокрекинг ще използва като суровина вакуумния газьол, произведен в рафинериите в Matosinhos и Sines. Като последствие от това вакуумният газьол също трябва да се счита за пряко засегнат от инвестицията продукт, тъй като инвестиционният проект ще доведе до значително увеличение на неговото производство в рафинерията в Matosinhos.
(285)
Португалия заяви, че вакуумният газьол ще бъде използван единствено като суровина за цеха за хидрокрекинг в Sines. Поради това той трябва да бъде счетен за междинен продукт за увеличеното производство на дизелово гориво и да не се оценява отделно. Португалия също така заяви, че необходимите стабилни и сигурни доставки на суровини за цех за хидрокрекинг с размерите на този в Sines не биха могли да се гарантират чрез закупуване на необходимите количества на пазара. Това се дължи на изключително ограничения размер и значителната нестабилност на отворения пазар за суровини за вакуумна дестилация, който е спот пазар. Като последствие от това с доставките на вакуумен газьол от Matosinhos до Sines не се изключват потенциални доставки от трети страни.
(286)
Комисията приема, че вакуумният газьол се счита за междинен продукт и че значителна част от произведения вакуумен газьол не се продава на пазара (като същевременно не се изключват доставки от трети страни). В този случай, както е определено в точка 69 от ННРП, може да се заключи, че по отношение на новия цех за вакуумна дестилация и новия цех за висбрекинг в Matosinhos съответният продукт е продуктът надолу по веригата, а именно дизеловото гориво.
(287)
Комисията също така отбелязва, че конкурент № 1 счита, че остатъците от хидрокрекинг могат да се считат за засегнат от инвестиционния проект продукт (вж. съображение 92). Тъй като Португалия обясни, че поради използването на технология за изокрекинг производството на такива остатъци е на практика пренебрежимо малко (вж. съображение 183), Комисията не счита остатъците от хидрокрекинг за съответен продукт.
(288)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнение дали дизеловото гориво и нафтата са единствените съответни продукти, като изтъкна факта, че нафтата може да се счита за междинен продукт по смисъла на точка 69 от ННРП, както и че нафтените деривати биха могли да се считат за съответни продукти, за които може би трябва да се проведат тестовете съгласно точка 68, букви а) и б).
(289)
Португалия представи следните обяснения:
-
Терминът нафта обхваща както тежката, така и леката нафта; тежката и леката нафта не са взаимозаменяеми, нито в производството им, нито в тяхното използване.
-
Тежката нафта е продукт, който се използва като суровина в процесите по рафиниране и в производството на широка гама химически продукти, не само в производството на ароматни продукти.
-
Инвестиционният проект води до допълнително производство на тежка нафта в Sines: производството на тежка нафта в рафинерията в Sines е увеличено с [200-250] хил. тона годишно.
-
По-голямата част от тежката нафта, произведена в рафинерията в Sines, се превозва до рафинерията на Petrogal в Matosinhos, където се преработва заедно с внесената тежка нафта от други държави и произведената тежка нафта в самата рафинерия в Matosinhos (средно [650-700] хил. тона през периода 2007-2009 г.) в продукт от реформинг (62). Общият обем тежка нафта, който се подлага на реформинг в рафинерията в Matosinhos, е [1 000-1 050] тона (средно през периода 2007-2009 г.).
-
От целия допълнително произведен обем от [200-250] хил. тона тежка нафта в Sines, [100-150] хил. тона се превозват до Matosinhos (остатъкът се използва като суровина за хидрокрекинг в Sines) и заменят [100-150] хил. тона вносна тежка нафта; обемът на вноса в размер на [250-300] хил. тона преди инвестицията се понижава на [100-150] хил. тона, тоест с [50-60] %.
-
92 % от внесената тежка нафта през 2009 г. е с произход извън ЕИП, 8 % -от ЕИП (63).
-
Собственият производствен капацитет за тежка нафта в рафинерията в Matosinhos (средно производство за периода 2007-2009 г.: [650-700] хил. тона) не се променя от инвестиционния проект.
-
Продуктът от реформинг е междинен продукт, който се използва за производство на ароматни продукти.
-
Производственият капацитет за продукт от реформинг не се променя от инвестицията.
-
Произведеният от реформинг продукт в Matosinhos се използва като суровина за цеха на Petrogal за ароматни продукти в Matosinhos.
-
В цеха за ароматни продукти се произвежда широка гама първични ароматни продукти или нафтени деривати, по-специално бензен, толуен, ортоксилен, параксилен и разтвори.
-
Производственият капацитет на цеха за ароматни продукти (средно количество на продажбите през периода 2007-2009 г.: [400-450] хил. тона) не се променя от инвестиционния проект и не се планира разширяване.
-
Цехът за ароматни продукти е самостоятелно стопанско звено; вътрешната цена за тежката нафта е вносната цена на тежката нафта и това положение ще се запази след осъществяване на инвестицията. Продажната цена на продукта от реформинг, заплащана от цеха за ароматни продукти, се изчислява и ще продължи да се изчислява след осъществяване на инвестицията на [10-20] % от равностойността на вноса на нафтата (CIF NEW) и [80-90] % от равностойността на износа на бензина (RBOB USA), както и транспортните разходи от Sines до Porto.
-
Разходите за суровини (тежка нафта) представляват около [90-100] % от общите производствени разходи за производството на ароматни продукти. Допълнителното производство на тежка нафта в Sines представлява около 14 % от общото количество тежка нафта, което се подлага на реформинг.
-
Първичните ароматни продукти се продават на пазара на нефтохимическата промишленост по пазарни цени; със своя пазарен дял под [0-5] % Petrogal е получател на цената на пазара за ароматни продукти на ЕИП. Общият оборот на цеха на Petrogal за ароматни продукти беше около [] млн. EUR през 2009 г. След реализирането на инвестицията [] % от оборота (около [] млн. EUR въз основа на оборота за 2009 г.) ще бъдат резултат от допълнителното производство на тежка нафта в Sines.
(290)
Комисията отбелязва, че конкурент № 1 счита, че тежката нафта е междинен продукт и че оценката трябва да включва нафтените деривати като съответни продукти.
(291)
С оглед да се вземе решение дали трябва да се извършат тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) за нафтените деривати, е необходимо да се даде тълкувание на текста в точка 69 от ННРП. В точка 69 се посочва, че съответният продукт може да бъде продуктът надолу по веригата, когато продуктът от инвестицията е междинен продукт и значителна част от произведените продукти не се продава на пазара. Този текст е насочен към ситуации, в които нарушаващият ефект от помощта върху конкурентите не се усеща или се усеща само отчасти на пазара на междинния продукт и вместо това се прехвърля на пазара на крайния продукт. Въз основа на информацията, представена от Португалия относно определението на съответните продукти, Комисията счита, че помощта не засяга нито производствения обем, нито производствените разходи, нито пък поведението при ценообразуването на цеха за ароматни продукти на Petrogal. Освен това количеството на допълнително произведената тежка нафта в Sines е маловажно в сравнение с общото количество тежка нафта, използвана за реформинг. Поради това Комисията счита, че пазарите на ароматни продукти не са засегнати или са засегнати само непряко и в малка степен (чрез непряко намаляване на вносната цена на нафтата, вж. следващия раздел) от помощта за инвестиционния проект.
(292)
Поради това Комисията счита, че не е необходимо да се извършват тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) за пазарите на ароматни продукти.
(293)
Същевременно Комисията счита, че помощта може да засегне пазара на нафта, доколкото инвестиционният проект позволява замяна на вноса и принуждава доставчиците да намерят други купувачи на пазара на тежка нафта. Поради това Комисията извърши тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) по отношение на тежката нафта като съответен продукт.
(294)
В точка 69 от ННРП се посочва, че съответният продуктов пазар включва съответния продукт и неговите заместители, считани за такива от потребителя (от гледна точка на характеристиките, цените и предвидената употреба на продукта) или от производителя (посредством гъвкавост на производствените инсталации).
(295)
В решението за откриване на процедурата Комисията не бе в състояние да достигне до заключение относно съответния пазар за съответния продукт или продукти поради трудности при категоричното идентифициране на списъка със съответните продукти.
(296)
В решението за откриване на процедурата Комисията заключи, че няма заместители на дизеловото гориво от гледна точка на потребителите. При все това имаше съмнения относно заменяемостта при производството на дизелово гориво от гледна точка на предлагането, тъй като гъвкавостта на производствените инсталации би могла да доведе до производството на други видове продукти (най-вече бензин) чрез промяна на конфигурациите на рафинериите.
(297)
За да разсее тези съмнения, Португалия заяви, че в решението на Комисията за сливане (64), цитирано от Комисията, се разглежда различен контекст, в който дисбалансът между търсенето и предлагането на пазарите на бензин и дизелово гориво е много по-маловажно от сега, и поради това нивото на гъвкавост при превключването между производството на тези два продукта е било достатъчно високо. При все това според Португалия с важното увеличение на нуждите от дизелово гориво от 2000 г. насам тези равнища на избор вече не са достъпни и понастоящем няма допълнителен капацитет, който да отговори на търсенето.
(298)
Макар че това обяснение не изключва изцяло възможността съоръженията за производство на дизелово гориво да се използват за производството на бензин, изглежда нереалистично да се приеме, че дадено предприятие може да изразходва над 1 млрд. EUR, за да увеличи своя капацитет за производство на бензин, при условие че в Европа съществува излишък на производството на този продукт. Различни проучвания (65) сочат спад на нуждите от бензин и остатъчно течно гориво и увеличение на нуждите от дизелово гориво на европейския пазар за моторни горива. Този преход в моделите на търсене означава, че рафинериите произвеждат прекомерни количества от продукти, чието търсене и стойност намаляват, и недостатъчни количества от продукти с нарастващо търсене и стойност (66). Прогнозите за потреблението на бензин в Европа показват значителен спад в периода 2010-2030 г. в резултат на преминаването от коли с бензиново гориво към коли с дизелово гориво и въвеждането на алтернативни източници на енергия. Наличните проучвания също така сочат, че нуждите от бензин ще намалеят поради използването на коли с по-висока енергийна ефективност в САЩ (основен пазар за износ на европейския излишък) и очакваната бъдеща роля на електрическите автомобили.
(299)
Поради това Комисията счита, че в този конкретен случай за този вид инвестиция и в контекста на средносрочната тенденция на продуктовия пазар за съответен продукт следва да се счита дизеловото гориво, включително от гледна точка на предлагането.
(300)
В съответствие с разглеждането на съответните продукти вторият съответен продуктов пазар, който трябва да се проучи, е пазарът на тежка нафта. В рафинерията в Sines производството на тежка нафта е страничен продукт от производството на дизел, а дизеловото гориво е основната причина за инвестицията. Тежката нафта се използва при производството на много широка гама химически продукти, не само при производството на ароматни продукти. В общата си употреба тя не може да се замени с никакви заместители. Поради това Комисията счита, че пазарът на тежка нафта е съответен пазар от гледна точка на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б).
(301)
Поради това Комисията счита, че съответните продуктови пазари от гледна точка на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) са продуктовите пазари за дизелово гориво и тежка нафта. За информация ще бъдат представени и данни за нафтените деривати.
(302)
В решението за откриване на процедурата Комисията не бе в състояние да достигне до заключение по въпроса дали тези пазари следва да се оценят на ниво „след рафиниране“, търговия на едро или търговия на дребно.
(303)
Конкуренти № 1 и № 2 считат, че съответният продуктов пазар следва да бъде разширен до продажбите на дизелово гориво на едро и дребно (вж. съображения 93 и 116). Португалия счита, че при делата за държавна помощ подходящото равнище на оценка е нивото „след рафиниране“. В разпоредбите на ННРП не се уточнява на кое ниво следва да се извършат тестовете съгласно точка 68, букви а) и б), и по-специално теста съгласно точка 68, буква а) от ННРП.
(304)
В зависимост от проблема, който трябва да се анализира, и съответната хипотеза за вреда в политиката за защита на конкуренцията се оценява конкурентната ситуация на пазарите на различни равнища - производство, дистрибуция (на едро) и търговия на дребно. Пазарните участници, например в автомобилния сектор, са потребителите и продавачите на отделни коли на равнището на търговията на дребно, дилърите и дистрибуторите на коли на равнището на търговията на едро и дистрибуторите и производителите на производствено равнище. За продуктите, засегнати от настоящото решение, пазарните участници са например собствениците на автомобили и бензиностанциите на пазара на дребно, бензиностанциите и дистрибуторите на пазара на едро и рафинериите и дистрибуторите на пазара „след рафиниране“.
(305)
В настоящото решение производственото равнище отговаря на нивото „след рафиниране“. Португалия потвърди, че пазарът „след рафиниране“ е еквивалентен на общия пазар на дизелово гориво. Според Португалия понятието „продажби „след рафиниране“ включва всички реализирани продажби на големи партиди при договорени в момента условия (директно от рафинерията) на нефтени компании (включително собствените дружества на Galp Energia), търговци, прекупвачи или големи промишлени потребители, включително внос на дизелово гориво (67). Продажбите „след рафиниране“ в Португалия представляват всички продажби „след рафиниране“ на Petrogal минус износа плюс вноса в Португалия. Поради това предлагането на пазара „след рафиниране“ в Португалия включва Petrogal и рафинерии извън Португалия, които изнасят своите продукти към Португалия, а търсенето на пазара на дизелово гориво обхваща например различни вериги на дистрибутори на петрол като Petrogal, Repsol, CEPSA и BP, които купуват или получават доставки от Petrogal или пък внасят дизелово гориво от места извън Португалия.
(306)
Основната цел на контролирането на инвестиционната помощ не е да се предпазят потребителите (или търговците) от нежелателни последици от антиконкурентно поведение, например намаляване на потребителските такси чрез монополно ценообразуване от картели или пазарни участници, които злоупотребяват със своето господстващо положение на пазара. Всъщност инвестиционната помощ позволява увеличаване на продукцията на пазара и така води до намаляване на цените, което prima facie е от полза за потребителите, поне в краткосрочен и средносрочен план.
(307)
Преследваната цел на контролирането на инвестиционната помощ е по-скоро защита на други производители и икономиките на други държави членки от прекомерни нарушаващи ефекти на помощта върху конкуренцията и търговията (по-специално ефекти, които надхвърлят нивото на нарушаване, считано за съвместимо с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3 от Договора). Тази конкуренция между производителите се наблюдава на производственото равнище, а в този случай конкуренцията между рафинериите е на нивото на продажбите „след рафиниране“.
(308)
Макар че целта на стандартните тавани за регионална помощ, определени в картите за регионална помощ, и на коригирането на интензитета на помощта за големи инвестиционни проекти съгласно точка 60 от ННРП е да се наложи стандарт и (за големи проекти) постепенно повишаващо се ниво на защита срещу нарушаване на конкуренцията и ефекти върху търговията, тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) са проектирани така, че да филтрират за последваща задълбочена оценка ситуации, в които конкуренцията между производителите може да е засегната особено тежко. С теста съгласно точка 68, буква б) се проучва до каква степен инвестиционната помощ включва голямо увеличение на капацитета, което позволява на получателя на помощта да предлага големи количества от даден продукт на пазар, намиращ се в абсолютен или относителен спад, при по-благоприятни условия от условията на конкуренти, които не получават помощ. С теста съгласно точка 68, буква а) се проучва до каква степен инвестиционната помощ ще запази, подсили или създаде силна позиция на пазара за получателя на помощта, с която би могло да се злоупотреби от доминиращ пазарен участник, например чрез изтласкване на конкуренти от пазара. И в двата случая конкурентите могат да загубят пазарни дялове на пазара на производствено равнище, доходността им да се понижи или да бъдат изтласкани от пазара, а потенциалните конкуренти могат да бъдат възпрепятствани от навлизане на пазара.
(309)
Поради това Комисията счита, че тестовете трябва да се извършат на производствено равнище. Всъщност пазарната ситуация на производствено равнище е от решаващо значение, тъй като в решенията за държавна помощ за производствени съоръжения се оценяват ефектите от помощта върху конкуренцията между производителите и върху търговията между държавите членки. Освен това може да се предположи, че когато пазарният дял на получателя нагоре по веригата („след рафиниране“) е висок, това само по себе си създава достатъчно голяма вероятност от значително нарушаване на конкуренцията, независимо от пазарния дял надолу по веригата. Поради това макар че продажбите на дизелово гориво на нивото за търговия на едро и дребно бяха включени в определенията на съответните продуктови пазари в предишни дела на Комисията за сливане (68), няма нужда те да се вземат под внимание за целите на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б).
(310)
Тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) са прости филтри, чиято цел е да се идентифицират по механичен начин рискови ситуации за конкуренцията и търговията. Подробният анализ на тези рискове обаче е цел на последващата задълбочена оценка. Макар че обикновено задълбочената оценка е насочена към ситуацията на пазара на производствено равнище, може да е необходимо да се анализира въздействието от помощта на пазарите надолу по веригата, например в случай на изтласкване на конкуренти от пазара.
(311)
Поради това, като се взема под внимание практиката на Комисията при вземане на решения относно дела за държавна помощ в други икономически отрасли, и по-специално автомобилния отрасъл (69), както и фактът, че инвестиционният проект включва разходи единствено за нефтопреработвателните дейности на Petrogal, за целите на прилагане на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) нивото „след рафиниране“ е единственото релевантно ниво за настоящото решение.
(312)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали за съответен географски пазар на дизелово гориво следва да се счита пазарът на ЕИП, регионалният пазар (Иберийски полуостров) или националният пазар.
(313)
Португалия счита, че съответният пазар на дизелово гориво следва да бъде по-широкообхватен от националния пазар, за предпочитане пазара на Западна Европа или пазара на ЕИП. Конкуренти № 1 и № 2 не правят разлика между отделните равнища на пазара, които трябва да се оценят. Те твърдят, че съответният географски пазар следва да бъде пазарът на Португалия или в краен случай пазарът на Иберийския полуостров.
(314)
През 1997 г. Комисията прие известие относно определянето на съответния пазар по смисъла на общностното право на конкуренция („известието“) (70). В известието се посочва, че съответният географски пазар обхваща територия, в която съответните предприятия участват в доставката и търсенето на продукти или услуги, където условията на конкуренция са достатъчно хомогенни и която може да се разграничи от съседните пространства поради това, че условията на конкуренция се различават значително в това пространство.
(315)
Идеята на известието е да служи като инструмент за оценка на антитръстовата политика и политиката за контрол на сливанията. Известието се основава на правомощията за разследване, достъпни съгласно тези политики, и не се прилага пряко по отношение на държавната помощ. В известието изрично се признава, че „основното внимание при оценката на делата, свързани с държавна помощ, се отделя по-скоро на получателя на помощта и съответната индустрия/сектор, отколкото на идентифицирането на ограниченията на конкуренцията, с които се сблъсква получателят на помощ“. Независимо от това в известието се посочва, че елементите на подхода, разработен в него, „могат да се използват като основа за оценката на делата за държавна помощ“.
(316)
Към сегашния момент Комисията все още не е публикувала известие относно принципите и подхода за определяне на съответния продуктов и географски пазар при дела за държавна помощ. Самите ННРП не съдържат указания как да бъде определен съответният географски пазар. При все това в точка 70 от ННРП се включва текст, в който изглежда се отдава известно предпочитание за оценка на равнище ЕИП: „За целите на букви а) (…) продажбите (…) се определят за подходящо ниво (…), обикновено за цялото ЕИП или, ако такава информация липсва или не е релевантна, на базата на друга общоприета пазарна сегментация, за която има леснодостъпни статистически данни“.
(317)
Подходящото определение на географски пазар трябва да се разгледа в контекста на теорията за вредата, която стои в основата му. При все това изглежда разумно да се приеме, че целта на теста съгласно точка 68, буква а) от ННРП във връзка с пазарни дялове, надхвърлящи 25 %, е да се защитят конкурентите в ЕИП от изключване от пазара, на който извършват дейност, или от възпрепятстване да навлязат на този пазар, (изместени) от антиконкурентното поведение на получател на помощ с пазарна сила.
(318)
За целите на настоящото решение не е от значение да се определи точният географски обхват на пазара на производствено равнище, тъй като пазарният дял на Petrogal надхвърля прага от 25 % само на националния пазар. Достатъчно е да се провери дали националният пазар представлява съответния географски пазар. Бяха проучени аргументите, представени от конкурентите, по които Португалия изрази становище, по-специално относно пречките за вноса и ограничения капацитет за съхранение. Беше заключено, че определение на географския пазар, което се отклонява от обичайния подход за определяне на пазар за целите на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) като пазара на ЕИП и което определя националния пазар като съответния географски пазар, може да бъде основателно само ако има ясни признаци, че пазарът е затворен в по-голямата си част. Поради това е необходимо да се оцени дали има пречки за търговията, които биха попречили на предприятията, конкуриращи се с Petrogal на пазара на едро, да внасят дизелово гориво от рафинерии извън Португалия, ако цените на пазара „след рафиниране“ в Португалия надхвърлят цените на по-големия пазар.
(319)
В този контекст бе отбелязано следното:
-
Дизеловото гориво, продавано на пазара на Португалия, е със същите технически характеристики като дизеловото гориво, продавано в съседните държави.
-
Няма вносни мита за търговия в рамките на ЕИП.
-
Няма регулаторни или административни ограничения върху вноса в Португалия.
-
Статистическите данни, предоставени от Португалия (вж. съображение 195), показват наличието на търговски потоци както внос в Португалия, така и износ от Португалия към съседни държави. Износът е намалял поради увеличените нужди от дизелово гориво в Португалия.
-
Вносът се осъществява чрез морски и сухопътен транспорт; обемът на вноса през последните години в голяма степен бе реакция на външни събития и се увеличи значително за този период. Увеличението на вноса показва, че другите оператори разполагат с алтернативни варианти за доставки и имат възможност да заменят преките доставки от рафинериите на Petrogal с внос. От информацията, представена от Португалия (вж. съображение 195), става ясно, че това е особено валидно за 2009 г., когато производството беше спряно за няколко седмици след инцидент в рафинерията в Sines.
-
Португалия отхвърля твърденията, че Petrogal контролира над 90 % от съществуващия капацитет за съхранение и пояснява, че капацитетът за съхранение на трети страни представлява капацитет за доставки на 2,9 млн. тона годишно, което представлява над 50 % от националния пазар. Нито един конкурент не е изразил интерес да закупи допълнителен капацитет за съхранение, когато такъв е бил предложен за продажба.
-
Комисията прикани конкурентите да дадат конкретни примери, с които да потвърдят съществуването на тези пречки за търговията или описания на ситуации, в които са били изправени пред трудности при вноса на дизелово гориво, но те не представиха такава информация.
(320)
В отсъствието на конкретни примери и въз основа на информацията, предоставена от Португалия относно капацитета за съхранение и вноса, се заключава, че няма доказателства за съществуването de facto на ограничения по отношение на наличността на капацитет за съхранение и други пречки за вноса на дизелово гориво.
(321)
Що се отнася до цените на дизеловото гориво на Petrogal, закупено от трети страни, те изглеждат сходни с разходите за внос на дизелово гориво в Португалия. Както бе предложено от Португалия при уведомлението и както бе посочено в част 3.4.3 от решението за откриване на процедурата, цените на ниво „след рафиниране“ се определят по международните ценови котировки за продуктите, за продуктите от рафиниране в Португалия - по цените на Platts (Rotterdam) за региона на Северозападна Европа плюс спредове (транспорт, товари, застраховки, загуби и други). Това предполага по-голям пазар от националния (португалски) пазар. Конкурентите не представиха никакви аргументи относно цените „след рафиниране“, прилагани от Petrogal, а ограничиха своите коментари до пазарната сила и позицията на Petrogal. Конкурент № 1 отбеляза, че съотношението на общия внос и износ на дизелово гориво е твърде ниско, за да се оправдае проучването на регионален пазар, но не посочи недостиг на дизелово гориво или ситуация, в която контролирането на капацитета за съхранение би изправило конкурентите пред трудности.
(322)
Конкурент № 2 отбеляза (вж. съображение 109), че инвестиционният проект би превърнал Petrogal в нетен износител на други пазари и би подсилил неговата пазарна позиция на Иберийския полуостров.
(323)
Поради това не може да се заключи, че съответният географски пазар на дизелово гориво е националният пазар, тъй като изглежда няма ограничения за вноса на дизелово гориво в Португалия, нито за износа към съседни държави. Следователно съответният географски пазар е поне регионалният пазар, а именно пазарът на Иберийския полуостров.
(324)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали за съответен географски пазар на тежка нафта следва да се счита пазарът на ЕИП, регионалният пазар (Иберийски полуостров) или националният пазар.
(325)
Португалия счете, че съответният географски пазар на тежка нафта и нафтени деривати е поне пазарът на ЕИП, ако не и световният пазар. Конкурентните не възразиха срещу това определение на съответен географски пазар.
(326)
Мнението на Португалия не бе отхвърлено от заинтересованите страни и с оглед на факта, че тежката нафта е стока, която се пренася лесно на големи разстояния при ниски транспортни разходи, съответният географски пазар е поне пазарът на ЕИП (71).
(327)
Точка 68, буква а) от ННРП гласи, че Комисията предприема задълбочена оценка, ако „делът на бенефициера в продажбите на съответния продукт (съответните продукти) на съответния пазар (съответните пазари) преди инвестицията е над 25 % или ще бъде над 25 % след инвестицията“.
(328)
В решението за откриване на процедурата Комисията не бе в състояние да потвърди дали прагът, определен в точка 68, буква а) от ННРП, е бил превишен поради съмнения за подходящото определение на съответния продуктов и географски пазар и съответното ниво на оценка („след рафиниране“, търговия на едро, търговия на дребно). Освен това нямаше налични данни на равнище група (включително пазарни дялове на ENI). Липсваха данни и за нафтените деривати.
(329)
Данните, предоставени от Португалия, показват, че пазарният дял на Petrogal „след рафиниране“ би бил под 25 % на регионалния пазар (Иберийски полуостров), както вече бе посочено в решението за откриване на процедурата и потвърдено от Португалия по време на официалното разследване. Тази информация се отнася единствено до производствения капацитет на Petrogal с оглед на факта, че Португалия обяви, че ENI не присъства на ниво „след рафиниране“ на Иберийския полуостров. Делът на Petrogal на пазара на дизелово гориво „след рафиниране“ на равнище група (включително пазарните дялове на ENI) за Западна Европа и ЕИП също е под 25 %, както е видно от данните, предоставени от Португалия (вж. таблици 6 и 7 по-долу).
Таблица 6
Комбинирани пазарни дялове на Petrogal и ENI на пазара в Западна Европа (в млн. тонове годишно)
Съответен продукт
2007 г.
2012 г.
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на Западна Европа
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на Западна Европа
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Дизелово гориво
[ ]
243,6
[5-10] %
[ ]
252
[5-10] %
Таблица 7
Комбинирани пазарни дялове на Petrogal и ENI на пазара на ЕИП (в млн. тонове годишно)
Съответен продукт
2007 г.
2012 г.
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Дизелово гориво
[ ]
323,5
[5-10] %
[ ]
334,6
[5-10] %
(330)
Въз основа на стойностите в таблици 6 и 7 по-горе се заключава, че Petrogal не осъществява над 25 % от продажбите на съответния продукт на съответния пазар на регионално равнище (Иберийски полуостров), както и на равнище Западна Европа и ЕИП, включително дяловете на пазара „след рафиниране“ на нивото на група ENI. Поради това прагът, определен в точка 68, буква a) от ННРП, не е превишен по отношение на дизеловото гориво.
(331)
Тъй като комбинираният пазарен дял на ENI и Petrogal не превишава 25 %, не е нужно да се проучва дали пазарният дял на Petrogal се контролира от ENI до степен, която изисква да се вземе под внимание техният комбиниран пазарен дял.
(332)
В съответствие с информацията, предоставена от Португалия, повечето рафинерии, които произвеждат тежка нафта, я преработват вътрешно за собствено потребление. Данните относно пазарните дялове, предоставени от Португалия за целите на теста съгласно точка 68, буква а), са свързани с продажбите в ЕИП, а именно на търговския пазар, както се изисква от теста.
(333)
За да се провери дали инвестиционният проект е съвместим с точка 68, буква а) от ННРП, трябва да се анализира пазарният дял на Petrogal преди и след осъществяването на инвестиционния проект и да се провери дали той надхвърля 25 %.
Таблица 8
Пазарни дялове на Petrogal на пазара на ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
2007 г.
2012 г.
Продажби на Petrogal
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal
Продажби на Petrogal
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal
Тежка нафта
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Нафтени деривати:
[ ]
16 045
[0-5] %
[ ]
15 640
[0-5] %
-
Бензен
[ ]
10 093
[0-5] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Ортоксилен
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[5-10] %
-
Параксилен
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Толуен
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Разтвори
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[5-10] %
Таблица 9
Пазарни дялове на ENI на пазара на ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
2007 г.
2012 г.
Продажби на ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на ENI
Продажби на ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на ENI
Тежка нафта
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Нафтени деривати:
n.a.
16 045
n.a.
15 640
-
Бензен
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Ортоксилен
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Параксилен
[ ]
2 169
[0-5] %
[ ]
2 169
[0-5] %
-
Толуен
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Разтвори
n.a.
599
n.a.
599
Таблица 10
Комбинирани пазарни дялове на Petrogal и ENI на пазара на ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
2007 г.
2012 г.
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Тежка нафта
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Нафтени деривати:
n.a.
16 045
n.a.
15 640
-
Бензен
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[5-10] %
-
Ортоксилен
[ ]
681
[10-20] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Параксилен
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Толуен
[ ]
2 503
[10-20] %
[ ]
2 173
[10-20] %
-
Разтвори
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[0-5] %
(334)
Въз основа на стойностите в таблици 8-10 се заключава, че Petrogal, самостоятелно и в комбинация с ENI, разполага с пазарни дялове под 25 % за съответния продукт на съответния продуктов пазар на тежка нафта на равнище ЕИП. Пазарният дял на Petrogal не надхвърля 25 % и на пазарите на деривати.
(335)
Освен това общото вътрешно производство на тежка нафта, което се използва от Petrogal за собствено потребление и което не се отразява в горепосочените данни за пазарния дял в таблица 8, е по-малко от [ 5] % от размера на пазара на дребно в ЕИП. Допълнителното производство в рафинерията в Sines възлиза на около [ 5] %.
(336)
Въз основа на тези съображения се заключава, че прагът, определен в точка 68, буква a) от ННРП, не е превишен по отношение на тежката нафта.
(337)
Точка 68, буква б) от ННРП гласи, че Комисията извършва задълбочена оценка, ако „създаденият с проекта производствен капацитет е над 5 % от пазара на съответния продукт, измерен на база данни за видимото потребление, освен ако средният годишен ръст на видимото потребление през последните пет години е по-голям от средния годишен ръст на БВП в Европейското икономическо пространство“.
(338)
В точка 70 от ННРП се пояснява, че „…за целите на точка 68, букви а) и б) продажбите и видимото потребление се определят за подходящо ниво от класификацията Prodcom, обикновено за цялото ЕИП или, ако такава информация липсва или не е релевантна, на базата на друга общоприета пазарна сегментация, за която има леснодостъпни статистически данни“.
(339)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения по отношение на всички съответни продукти относно това дали производственият капацитет, създаден с инвестиционния проект, надхвърля 5 % на всеки пазар, измерен на база данни за видимото потребление, и ако това е така, дали средният годишен ръст на видимото потребление на продукта за последните пет години (преди започване на работа по проекта) е под средния годишен ръст на БВП в ЕИП.
(340)
Средният годишен растеж (compound annual growth rate - CAGR) на видимото потребление на дизелово гориво в ЕИП за периода 2001-2006 г. е около 2,12 % в количествено изражение или 15,38 % в стойностно изражение. Съответстващият CAGR на БВП в ЕИП за периода 2001-2006 г. достигна 2,06 % в реално изражение (да се отнесе към количествено изражение) и 4,12 % в номинално изражение (да се отнесе към стойностно изражение).
(341)
От това следва, че пазарът на дизелово гориво не може да се счита за незадоволително представящ се пазар, ако се вземе предвид CAGR, както в количествено, така и в стойностно изражение, и се сравни съответно с ръста на БВП в номинално и реално изражение. Поради това не е нужно да се проверява дали капацитетът, създаден с инвестиционния проект, надхвърля 5 % на съответния пазар.
(342)
За да се проучи дали инвестиционният проект отговаря на точка 68, буква б) от ННРП Комисията трябва да провери дали капацитетът, създаден с инвестиционния проект, е по-малък от 5 % от размера на пазара, измерен на база данни за видимото потребление на съответния продукт, освен ако средният годишен ръст на видимото му потребление през последните пет години е над средния годишен ръст на БВП в ЕИП.
(343)
Португалия предостави следните данни, представени в таблици 11-13 по-долу. Стойностите в колоната за пазара на ЕИП са идентични със стойностите за пазара на ЕИП (продажби) в таблиците за пазарния дял. Тъй като размерът на пазара за търговия на дребно (продажби) е по-малък от обема на видимото потребление, включително собственото потребление, в данните за увеличението на производствения капацитет се надценява важността на увеличението. Следователно може да се твърди, че това представлява най-неблагоприятният сценарий.
Таблица 11
Съотношение на увеличения производствен капацитет на рафинерията в Sines спрямо съответните продуктови пазари в ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
Производствен капацитет през 2007 г.
Производствен капацитет през 2012 г.
Увеличение на производствения капацитет
Пазар на ЕИП през 2007 г.
Дял на увеличението на капацитета на пазара на ЕИП
CAGR на видимото потребление
Тежка нафта
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Нафтени деривати:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Бензен
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ортоксилен
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Параксилен
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Толуен
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Разтвори
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Таблица 12
Съотношение на увеличения производствен капацитет на рафинерията в Matosinhos спрямо съответните продуктови пазари в ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
Производствен капацитет през 2007 г.
Производствен капацитет през 2012 г.
Увеличение на производствения капацитет
Пазар на ЕИП през 2007 г.
Дял на увеличението на капацитета на пазара на ЕИП
CAGR на видимото потребление
Тежка нафта
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Нафтени деривати:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Бензен
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ортоксилен
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Параксилен
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Толуен
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Разтвори
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Таблица 13
Съотношение на комбинираното увеличение на производствения капацитет (в рафинериите в Sines и Matosinhos) спрямо съответните продуктови пазари в ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
Производствен капацитет през 2007 г.
Производствен капацитет през 2012 г.
Увеличение на производствения капацитет
Пазар на ЕИП през 2007 г.
Дял на увеличението на капацитета на пазара на ЕИП
CAGR на видимото потребление
Тежка нафта
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Нафтени деривати:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Бензен
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ортоксилен
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Параксилен
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Толуен
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Разтвори
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
(344)
Във всички случаи увеличението на производствения капацитет за продуктите, изброени в таблици 11-13, е под 5 % на съответните продуктови пазари на равнище ЕИП. Следователно се счита, че инвестиционният проект не води до превишаване на прага, определен в първата част на точка 68, буква б) от ННРП.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(345)
Въз основа на данните, представени в съображения 278-344, инвестиционният проект не води до превишаване на праговете, определени в точка 68, букви а) и б) от ННРП, по отношение на съответните продукти. Поради това не е нужно да се извършва задълбочена оценка на помощта след откриването на процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора.
(346)
В заключение, предложената регионална инвестиционна помощ в полза на Petrogal отговаря на всички условия, заложени в ННРП, за да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 107, параграф 3, буква а) от Договора. Поради това не е нужно да се оценява дали помощта би могла да бъде одобрена въз основа на други дерогации, съдържащи се в Договора.
(347)
Португалия по изключение се съгласи настоящото решение да бъде прието на английски език като единствения език, чийто текст е автентичен,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Държавната помощ, която Португалия планира да предостави на Petrogal в размер на 160 484 007 EUR в номинална стойност (121 091 314 EUR в намалени цени), която представлява максимален интензитет на помощта от 12,43 % в намалени цени, е съвместима с вътрешния пазар в съответствие с член 107, параграф 3, буква а) от Договора.
2. Следователно привеждането в действие на държавната помощ, посочена в член 1, параграф 1, е разрешено. В случай на отклонение от планираните допустими разходи и от нотифицирания график за предоставяне на държавната помощ Португалия няма да превиши максималния размер на помощта от 121 091 314 EUR в намалени цени и максималния интензитет на помощта от 12,43 % в намалени цени.
Член 2
1. Португалия представя междинни доклади на Комисията на всеки пет години, считано от датата на настоящото решение. В междинните доклади се съдържа актуализирана информация относно размера на предоставената държавна помощ, изпълнението на договорите за помощта и всякакви други инвестиционни проекти, стартирани в рафинериите в Sines или Matosinhos.
2. Освен това в шестмесечен срок след предоставянето на последния транш от държавната помощ въз основа на нотифицирания график за предоставяне на помощта Португалия представя подробен окончателен доклад с включена информация относно платения размер на държавната помощ, изпълнението на договорите за помощта и всякакви други инвестиционни проекти, стартирани в рафинериите в Sines или Matosinhos.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Португалската република.
Съставено в Брюксел на 3 август 2011 година.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 3 augustus 2011
betreffende steunmaatregel SA. 26980 (C 34/09 (ex N 588/08)) die Portugal voornemens is te verlenen aan Petrogal
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2011) 5546)
(Voor de EER relevante tekst)
(2012/466/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1) en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
De Commissie heeft Portugal bij schrijven van 19 november 2009 in kennis gesteld van haar besluit om ten aanzien van de regionale ad-hocsteunmaatregel ten gunste van een investeringsproject van Petroleos de Portugal, Petrogal S.A. (hierna „Petrogal” genoemd) met betrekking tot haar raffinageactiviteiten in Sines en Matosinhos (hierna het „investeringsproject” genoemd), de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag in te leiden. Bij schrijven van 9 december 2009 heeft Portugal zijn reactie op de niet-vertrouwelijke versie van het besluit tot inleiding van de procedure bekendgemaakt.
(2)
Bij schrijven van 17 december 2009 verzocht Portugal om verlenging van de voor het indienen van zijn opmerkingen geldende termijn met één maand. Dit verzoek werd op 22 december 2009 ingewilligd door de Commissie. Portugal heeft zijn opmerkingen ingediend bij schrijven van 21 januari 2010.
(3)
Het besluit van de Commissie om de procedure in te leiden werd bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (2). De Commissie heeft belanghebbenden aangemaand hun opmerkingen te maken.
(4)
De Commissie ontving opmerkingen van de Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), de Confederação da Indústria Portuguesa (4), de Associação para a eficiência energética (5), van concurrent nr. 2 (6), een concurrerende onderneming van Petrogal (7), van concurrent nr. 1 (8) (9), van de União Geral de trabalhadores (10), de gemeente Sines (11), de Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) en de Associação Industrial Portuguesa (13).
(5)
Bij brieven van 9 maart, 10 maart, 17 maart en 19 maart 2010 zond de Commissie deze opmerkingen door aan Portugal, dat in de gelegenheid werd gesteld te reageren; de opmerkingen van Portugal werden ontvangen bij brief van 8 april 2010.
(6)
Bij brieven van 15 en 28 juli 2010 (14) heeft de Commissie om nadere informatie verzocht, die bij brieven van 16 resp. 23 augustus 2010 door Portugal werd verstrekt.
(7)
Bij brieven van 4 en 5 augustus 2010 heeft de Commissie de concurrenten nrs. 1 en 2 om een toelichting verzocht, die bij brieven van 10 en 15 september 2010 werd verschaft. Bij brief van 20 september 2010 werd deze toelichting ter becommentariëring aan Portugal voorgelegd.
(8)
Bij brieven van 17 september en 1 oktober 2010 heeft de Commissie bij Portugal om nadere informatie verzocht. Portugal antwoordde op 18 en 29 oktober 2010.
(9)
Bij brieven van 13 oktober 2010 werden de concurrenten nrs. 1 en 2 verzocht een nadere toelichting te geven op hun reacties van 10 resp. 15 september 2010.
(10)
Bij brieven van 21 en 28 oktober 2010 verzocht de Commissie Portugal om aanvullende informatie. Portugal antwoordde bij brieven van 12 november.
(11)
Bij schrijven van 10 november 2010 heeft concurrent nr. 1 een toelichting gegeven op zijn brief van 15 september 2010. Deze toelichting werd op 12 november 2010 ter becommentariëring voorgelegd aan Portugal, dat op 19 november 2010 antwoordde.
(12)
Bij schrijven van 30 november 2010 verzocht de Commissie Portugal om aanvullende informatie. Portugal reageerde hierop bij schrijven van 20 december 2010.
(13)
Bij schrijven van 11 november 2010 verzocht de Commissie Portugal om een kosten-batenanalyse van het investeringsproject. Op 1 december 2010 verstrekte Portugal de verlangde informatie.
(14)
Bij schrijven van 6 januari 2011 overlegde Portugal informatie over de aandeelhouders van Petrogal.
(15)
Op 12 januari 2011 vond een vergadering plaats van de Portugese autoriteiten, vertegenwoordigers van Petrogal en de Commissie. Bij schrijven van 25 januari 2011 verstrekte Portugal informatie over enkele van de onderwerpen die tijdens deze vergadering aan de orde waren gekomen (waaronder marktbeoordeling en stimulerend effect van de steun).
(16)
Bij brieven van 24 januari, 16 maart en 12 april 2011 verzocht de Commissie om aanvullende informatie over het potentiële nulscenario voor het investeringsproject, op welk verzoek Portugal reageerde bij brieven van 7 februari, 4 april en 29 april 2011. Per e-mail van 7 juni 2011 verzocht de Commissie om de informatie die nog niet door Portugal was verstrekt in de eerdere correspondentie. Bij e-mail van 9 juni 2011 en brieven van 11 en 17 juni 2011 heeft Portugal informatie verstrekt over enkele van deze punten.
(17)
Bij schrijven van 24 juni 2011 verzocht de Commissie Portugal om duidelijkheid te verschaffen inzake de nog ontbrekende informatie over de dieselbrandstofmarkt. Deze informatie werd door Portugal verstrekt in de brieven van 30 juni en 14 juli 2011. Bij schrijven van 20 juli 2011 verklaarden de Portugese autoriteiten zich ermee akkoord dat het besluit van de Commissie wordt vastgesteld in de Engelse taal.
2. BESCHRIJVING VAN DE STAATSSTEUN
2.1. De begunstigde
(18)
De begunstigde van de staatssteun, Petróleos de Portugal - Petrogal S.A. (hierna „Petrogal” genoemd), is een volledige dochtermaatschappij van Galp Energia, SGPS, S.A. (hierna „Galp Energia” genoemd). De belangrijkste aandeelhouders van Galp Energia zijn ENI SpA (15) (33,34 %) en Amorim Energia BV (hierna „Amorim Energia” genoemd) (16) (33,34 %), gevolgd door Parpública Participações Públicas (hierna „Parpública” genoemd) (SGPS) (17) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos S.A. (hierna „CGD” genoemd) (18) (1 %) en overige (23,31 %). Galp Energia is de houdstermaatschappij van Galp Energia Group (hierna „Galp” genoemd). Galp Energia is actief op de aardolieproductenmarkt (niet alleen raffinage- maar ook vermarktingactiviteiten, zoals groot- en detailhandelverkoop) en op de gasmarkt.
(19)
Op 22 april 1999 werd de houdstermaatschappij aanvankelijk opgericht onder de naam Galp - Petróleos e Gás de Portugal SGPS, S.A., met als hoofdactiviteit de handel in olie en aardgas, waarbij twee reeds bestaande Portugese staatsbedrijven in Galp Energia werden ondergebracht, namelijk Petrogal, dat zich richtte op aardolieproducten, en GDP - Gas de Portugal, SGPS, S.A., dat zich richtte op aardgas (19).
(20)
Verder houdt Galp Energia zich ook bezig met de klein- en groothandelsverkoop van geraffineerde aardolieproducten op het Iberisch schiereiland. Galp Energia is marktleider in Portugal (20) en heeft een groeiend marktaandeel in Spanje.
(21)
Petrogal is eigenaar van de enige twee raffinaderijen in Portugal. Deze bevinden zich in Sines en Matosinhos. De bedrijfsactiviteiten omvatten alle raffinage-, bevoorradings- en logistieke activiteiten. Petrogal is de grootste verkoper van aardolieproducten in Portugal en een van de grootste op het Iberisch schiereiland. Het bedrijf beheert in feite de volledige invoer van ruwe olie en een deel van de invoer van geraffineerde producten in Portugal; daarnaast beheert het 80 % van de opslagcapaciteit voor ruwe olie en geraffineerde producten (21) en neemt het een centrale plaats in binnen Portugals logistieke infrastructuur voor olieproducten.
(22)
Petrogal heeft een breed productaanbod, dat loopt van benzine, dieselolie, straalvliegtuigbrandstof, stookolie en nafta tot lpg, bitumen en diverse aromatische producten. Naast de levering van olieproducten aan de detailhandel-, groothandel- en lpg-divisies van Petrogal en aan concurrenten en buitenlandse klanten, is de raffinagetak ook verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering met betrekking tot hun raffinage-installaties en logistieke hulpmiddelen. Petrogal draagt zorg voor opslag en vervoer van zijn producten via de eigen opslagfaciliteiten of transportbedrijven waarmee het een samenwerkingsverband heeft.
(23)
Figuur 1 geeft een overzicht van de eigendoms- en zeggenschapsrechten betreffende Petrogal:
(24)
Op 29 december 2005 sloten Amorim Energia, ENI en Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN) een aandeelhoudersovereenkomst, waarbij CGD zich op 28 maart 2006 aansloot (hierna de „aandeelhoudersovereenkomst” genoemd). Deze overeenkomst trad op 29 maart 2006 in werking met een looptijd van acht jaar. Overeenkomstig artikel 20, eerste lid, onder c), van de Portugese effectenwet worden de stemrechten die zijn verbonden aan de aandelen van Galp Energia die eigendom zijn van partijen bij de aandeelhoudersovereenkomst, over en weer toegekend aan de andere partijen. Galp Energia wordt dan ook geacht onder gezamenlijke zeggenschap te staan van de aandeelhouders die partij zijn bij de aandeelhoudersovereenkomst.
(25)
Volgens Portugal vloeit uit de aandeelhoudersovereenkomst voort dat de aandeelhouders, en in het bijzonder ENI, niet puur op eigen houtje tot afstemming kunnen komen tussen de eigen raffinageactiviteiten en die van Petrogal.
2.2. Het investeringsproject ten gunste van Petrogal
(26)
Het investeringsproject beoogt de herstructurering en uitbreiding van de bestaande raffinage-installaties in Sines en Matosinhos, de enige raffinaderijen die Portugal kent. Daarnaast is het investeringsproject gericht op de verbetering van de integratie en synergie tussen beide raffinaderijen. Dit zou het pad moeten effenen voor het gebruik van zwaardere soorten ruwe olie.
(27)
Het investeringsproject heeft als voornaamste oogmerk de verhoging van de dieselolieproductie, wat ten koste zou gaan van het aandeel van de benzineproductie. Een van de aan het investeringsproject ten grondslag liggende uitgangspunten is dat een intensiever gebruik van zware ruwe olie zal leiden tot lagere grondstoffenkosten en meer flexibiliteit zal bieden ten aanzien van de herkomst van de te verwerken ruwe olie.
(28)
Het investeringsproject voor de conversie van de raffinaderij van Matosinhos bestaat concreet in de bouw van een nieuwe vacuümdestillatiefaciliteit voor het verkrijgen van vacuümgasolie (VGO) en een nieuwe viscositeitsreductie-installatie (visbreakerinstallatie) voor het zacht thermisch kraken van het resulterende vacuümresidu.
(29)
Het investeringsproject voor de conversie van de raffinaderij van Sines beoogt de bouw van een nieuwe hydrokraker, ofwel een installatie voor het hydrokraken van vacuümgasolie, voor de productie van dieselolie en straalvliegtuigbrandstof. Bij dit investeringsproject zal de hydrokraker als grondstof gebruikmaken van de vacuümgasolie en visbreakergasolie die worden geproduceerd in de raffinaderijen van Matosinhos en Sines, zodat de verwerkingscapaciteit van de nationale raffinage-installaties ten volle zal worden benut. De kraker zal dagelijks circa [ ] barrel verwerken, waarbij als primaire grondstof jaarlijks ongeveer [ ] kiloton (netto) aan atmosferisch residu zal worden gebruikt.
(30)
De door hydrokraken verkregen producten (lpg, zware nafta (22) en diesel) zijn [ ] gehydrogeneerd, wat zorgt voor een superieure kwaliteit. De verwachte uitkomst van het investeringsproject is dat alleen de productie van diesel en zware nafta zal toenemen.
(31)
In het kader van het investeringsproject zal een deel van de zware nafta die in de Sines-raffinaderij wordt geproduceerd, naar Matosinhos worden getransporteerd als grondstof voor Petrogals aromateninstallatie (23), een volgende stap in het proces van verdere integratie van beide raffinaderijen. De hogere productie van zware nafta is een onontkoombaar technisch gevolg van het conversieproject in Sines.
(32)
De werkzaamheden in het kader van het investeringsproject gingen in 2008 van start (de eerste opdracht werd op 14 maart 2008 verstrekt na het besluit van de raad van bestuur van 5 maart 2008) en moesten volgens de planning op 31 december 2010 zijn afgerond. De volledige productiecapaciteit zal naar verwachting in 2011 worden bereikt.
2.3. Eén investeringsproject
(33)
Portugal stelt dat het investeringsproject ondanks de geografische afstand tussen beide raffinaderijen (zo’n 450 km via zee) moet worden aangemerkt als één investeringsproject („single investment project”, SIP) in de zin van paragraaf 60 van de Richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007-2013 (24) (hierna de „richtsnoeren” genoemd). De Portugese autoriteiten bevestigen dat Petrogal geen staatssteun heeft ontvangen in de drie jaar voorafgaand aan de start van het aangemelde investeringsproject.
2.4. Kosten van het investeringsproject
(34)
De investering in Sines geeft in nominale waarde de investeringskosten van [ ] EUR weer. De raffinaderij te Sines zal steun ontvangen ten belope van [ ] EUR (nominale waarde), hetgeen resulteert in een steunintensiteit van 16 %. De raffinaderij te Matosinhos, waarvoor de investering [ ] EUR (nominale waarde) bedraagt, komt in aanmerking voor een steunbedrag van [ ] EUR (nominale waarde), wat neerkomt op een steunintensiteit van 13 %.
(35)
De subsidiabele uitgaven van het investeringsproject zijn 974 064 894 EUR in actuele waarde (1 058 934 146 EUR in nominale waarde) en hebben uitsluitend betrekking op installaties, apparatuur en uitrusting (geen grond of gebouwen). De steun voor beide raffinaderijen bedraagt 121 091 314 EUR in actuele waarde (160 484 007 EUR in nominale waarde), wat neerkomt op een steunintensiteit van 12,43 %. De uitsplitsing per jaar van de subsidiabele uitgaven is weergegeven in tabel 1:
Tabel 1
Subsidiabele kosten (in EUR)
2007
2008
2009
2010
Totaal
Materiële vaste activa
[ ] (25)
[ ]
[ ]
[ ]
1 058 934 146
2.5. Financiering van het investeringsproject
(36)
Petrogal is voornemens dit investeringsproject te financieren uit eigen middelen, naast de staatssteun die het bedrijf heeft aangevraagd (160 484 007 EUR in nominale waarde). Er zijn geen andere staatsmiddelen voorzien. Ten behoeve van het investeringsproject zijn ook leningen van de Europese Investeringsbank verstrekt met een totaalbedrag van 500 miljoen EUR, welke leningen in 2009 zijn goedgekeurd. De eigen bijdrage van de begunstigde in de subsidiabele uitgaven is 36 %.
2.6. Maximumbedrag van de regionale steun
(37)
Volgens de Portugese regionale-steunkaart voor 2007-2013 (26) komen de regio’s Alentejo (raffinaderij Sines) en Norte (raffinaderij Matosinhos) in aanmerking voor regionale steun uit hoofde van de afwijking zoals bepaald in artikel 107, lid 3, onder a), van het Verdrag, waarbij voor regionale investeringssteun aan grote bedrijven plafonds van toepassing zijn van 40 % respectievelijk 30 % brutosubsidie-equivalent (BSE).
2.7. Bijdrage aan de regionale ontwikkeling
(38)
Het ligt in de lijn der verwachting dat het investeringsproject in beide regio’s ongeveer 150 directe arbeidsplaatsen en 450 afgeleide arbeidsplaatsen zal opleveren. Volgens de door Portugal verstrekte informatie zullen de bouwwerkzaamheden bovendien goed zijn voor ongeveer 3 000 tijdelijke arbeidsplaatsen.
2.8. Vorm van de steun
(39)
De staatssteun zal worden verleend in de vorm van ad-hocsteun waarvoor een inmiddels verstreken steunregeling (N 97/99) als uitgangspunt is genomen, die gebaseerd was op wetsbesluit nr. 409/99 van 15 oktober 1999.
(40)
In het verlengde van het besluit van de Portugese ministerraad van 6 maart 2008 werden op 10 maart 2008 met het oog op het verlenen van de staatssteun twee contracten getekend door de Portugese regering, Petrogal en Galp Energia. Het ging hierbij om het „contract voor het toekennen van belastingvoordelen” en het „investeringscontract” (hierna de „steuncontracten” genoemd).
(41)
De ondertekende steuncontracten voorzagen in het verlenen van een heffingskorting, die was gekoppeld aan de afronding van het investeringsproject. De steun zou bestaan in een korting op toekomstige betalingen van de vennootschapsbelasting. De hoogte van de heffingskorting zou door de Portugese autoriteiten worden berekend als percentage van de subsidiabele investering. De heffingskorting zou alleen worden gebruikt voor uit het investeringsproject voortvloeiende belastingen. Ingeval het bedrag van de korting niet volledig zou kunnen worden afgetrokken, zou de aftrek van het restant ervan nog tot de datum waarop het contract afloopt (31 december 2016) mogelijk zijn.
2.9. Steunbedrag
(42)
Portugal is voornemens vanaf 2011 regionale steun te verlenen ter hoogte van 160 484 007 EUR in nominale waarde. In de door de Portugese autoriteiten verstrekte tabel 2 is het schema voor de steunverlening weergegeven:
Tabel 2
Jaar
Geschatte belastbare inkomsten
Belastingen
Benutting van de heffingskorting (27)
2008
2009
2010
2011
[ ]
[ ]
2012
[ ]
[ ]
[ ]
2013
[ ]
[ ]
[ ]
2014
[ ]
[ ]
[ ]
2015
[ ]
[ ]
[ ]
2016
[ ]
[ ]
160 484 007
(43)
Portugal bevestigde dat de steun voor het investeringsproject niet zal worden gestapeld met steun die uit andere lokale, regionale, nationale of EU-bronnen wordt ontvangen voor dezelfde subsidiabele kosten.
(44)
Voorts is aan de steunverlening de voorwaarde verbonden dat Petrogal de investeringen in de steungebieden ten minste vijf jaar na de afronding van het investeringsproject op peil zal houden.
(45)
Portugal bevestigde dat de steunverlening het fiat van de Commissie behoeft.
(46)
Petrogal diende de aanvraag voor staatssteun voor het investeringsproject in op 22 januari 2007. Op 23 januari 2007 bevestigden de Portugese autoriteiten Petrogal schriftelijk dat het investeringsproject, behoudens grondige verificatie, vóór aanvang van de werkzaamheden aan het project voldeed aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden zoals neergelegd in de „fiscale regeling”.
(47)
Portugal verbond zich ertoe het maximale steunbedrag en de maximale steunintensiteit zoals vastgesteld bij onderhavig besluit niet te overschrijden, ook niet in geval van lagere of hogere subsidiabele uitgaven.
2.10. Algemene bepalingen
(48)
Portugal zegde toe om:
-
binnen twee maanden na aanvang van de steunverlening een kopie over te leggen van het aan Petrogal toegezonden document waarin wordt meegedeeld dat de steuncontracten in werking zijn getreden,
-
met ingang van de datum van goedkeuring van de steunmaatregel door de Commissie, om de vijf jaar een tussentijds verslag in te dienen (met onder meer informatie over de uitgekeerde steunbedragen, de uitvoering van het steuncontract en eventuele andere investeringsprojecten die zijn gestart bij dezelfde vestiging/productielocatie),
-
binnen zes maanden na het toekennen van de laatste tranche van de steun een uitvoerig eindverslag in te dienen op basis van het meegedeelde schema voor de steunverlening.
3. GRONDEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE
(49)
In haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure ingevolge artikel 108, lid 2, van het Verdrag („besluit tot inleiding van de procedure”) heeft de Commissie haar twijfels kenbaar gemaakt ten aanzien van de verenigbaarheid van de steun met de bepalingen van de richtsnoeren. In dit verband bracht de Commissie in bovenbedoeld besluit haar twijfels tot uiting over de aspecten die aan de orde komen in de overwegingen 50 tot en met 64.
3.1. Verenigbaarheid met de algemene bepalingen van de richtsnoeren
(50)
In paragraaf 34 van de richtsnoeren worden de standaardcategorieën van een initiële investering omschreven als „een investering in materiële en immateriële activa ten” behoeve van:
-
de oprichting van een nieuwe vestiging,
-
de uitbreiding van een bestaande vestiging,
-
diversificatie van de productie van een vestiging naar nieuwe, additionele producten,
-
een fundamentele verandering in het totale productieproces van een bestaande vestiging.
Een vervangingsinvestering die aan geen van deze voorwaarden voldoet, is uitdrukkelijk uitgesloten van het toepassingsgebied van de definitie van initiële investering.
(51)
In dit verband betwijfelde de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure dat het investeringsproject, dat gericht is op de modernisering en betere integratie van beide raffinaderijen en op een verhoging van de dieselproductie (en als neveneffect daarvan de naftaproductie) bij een gelijktijdige verlaging van de benzineproductie, als initiële investering kan worden beschouwd. De Commissie oordeelde dat het investeringsproject geen investering in een nieuwe vestiging, noch een diversificatie van de productie van een bestaande vestiging naar nieuwe, additionele producten vormt. Het project heeft daarentegen wel bepaalde kenmerken die liggen in de sfeer van „uitbreiding” en „fundamentele verandering in het productieproces”.
(52)
De Commissie heeft er in het besluit tot inleiding van de procedure op gewezen dat Portugal moet aantonen dat het investeringsproject bijdraagt tot een coherente regionale ontwikkelingsstrategie in de zin van paragraaf 10 van de richtsnoeren, aangezien de steunmaatregel aangemerkt moet worden als ad-hocsteun.
(53)
Meer bepaald betwijfelde de Commissie in bovenbedoeld besluit of de verwachte bijdrage aan de regionale ontwikkeling werkelijk opweegt tegen de sectoreffecten van de steun (160 miljoen EUR steun, die slechts 150 directe arbeidsplaatsen oplevert).
(54)
De Commissie wees er in dit verband op dat er gronden waren om te twijfelen aan de noodzaak van de steun, daar uit de jaarrekening 2008 van Petrogal naar voren komt dat het investeringsproject onderdeel is van zijn industriële strategie en waarschijnlijk zal worden uitgevoerd binnen de context van een nulscenario zonder steun. De Commissie gaf aan dat de steun niet noodzakelijk leek voor het uitvoeren van de investering (waarvoor de werkzaamheden in 2008 van start gingen) en dat Petrogal ook andere locaties daarvoor had kunnen overwegen. Niet-noodzakelijke steun draagt waarschijnlijk niet bij tot regionale ontwikkeling en kan leiden tot onaanvaardbare mededingingsverstoringen.
(55)
In het besluit tot inleiding van de procedure betwijfelde de Commissie voorts dat voldaan is aan de in paragraaf 38 van de richtsnoeren vervatte vereisten inzake het formele stimulerende effect. In het geval van ad-hocsteun had de bevoegde autoriteit, vóór het begin van de werkzaamheden aan het project, een letter of intent moeten uitsturen, waarin de steunverlening afhankelijk wordt gesteld van de toestemming van de Commissie.
(56)
In het besluit tot inleiding van de procedure betwijfelde de Commissie verder dat de schriftelijke bevestiging van Portugal dat het investeringsproject, behoudens grondige verificatie, in aanmerking komt voor staatssteun, daadwerkelijk voldoet aan de vereisten van paragraaf 38 van de richtsnoeren.
3.2. Beoordeling van de steun in het licht van de bepalingen inzake steun voor grote investeringsprojecten
(57)
Portugal heeft het investeringsproject in de twee raffinaderijen aangemeld als één investeringsproject (SIP). Overeenkomstig paragraaf 60 van de richtsnoeren wordt een initiële investering geacht één investeringsproject te zijn als het bij die investering gaat om een economisch onlosmakelijk geheel, waarbij de technische, functionele en strategische banden en de onmiddellijke nabijheid als criteria worden gehanteerd.
(58)
In dit verband plaatste de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure kanttekeningen bij de afstand tussen beide raffinaderijen. Het als SIP aanmerken van het investeringsproject zou bovendien met zich brengen dat er een aangepast regionale-steunplafond moet worden toegepast op basis van het afschalingspercentage overeenkomstig paragraaf 67 van de richtsnoeren.
(59)
In het besluit tot inleiding van de procedure verwoordde de Commissie haar twijfels waar het gaat om de beoordeling van de steun in het licht van de bepalingen van deze twee paragrafen van de richtsnoeren.
(60)
Concreter gesteld was de Commissie niet in staat conclusies te trekken over de relevante producten waar het investeringsproject betrekking op heeft. Het blijft onduidelijk of het bij de producten uitsluitend gaat om diesel en nafta, zoals beweerd door Portugal, of dat ook andere raffinageproducten in aanmerking moeten worden genomen. Er mag niet worden voorbijgegaan aan de potentiële substitueerbaarheid van raffinageproducten aan de aanbodzijde, noch aan het feit dat nafta kan worden beschouwd als tussenproduct in de zin van paragraaf 69 van de richtsnoeren.
(61)
De Commissie sprak haar twijfels uit ten aanzien van de relevante productmarkt en de vraag of die, zoals Portugal beweert, moet worden beschouwd als markt op het niveau „af raffinaderij” voor zowel diesel als nafta.
(62)
Voorts wist de Commissie niet zeker of de relevante geografische markten voor de betrokken producten moesten worden aangemerkt als nationaal, als regionaal (Iberisch schiereiland) of als supranationaal, in casu de Europese Economische Ruimte (EER).
(63)
Bovendien betwijfelde de Commissie dat Petrogal, en Galp Energia en ENI waartoe Petrogal behoort, een marktaandeel van minder dan 25 % in de relevante markt hadden, overeenkomstig paragraaf 68(a) van de richtsnoeren.
(64)
Tot slot betwijfelde de Commissie, gelet op paragraaf 68(b) van de richtsnoeren, ten aanzien van alle betrokken producten of de door het investeringsproject gecreëerde productiecapaciteit meer dan 5 % bedraagt van elke relevante markt, gemeten aan de hand van gegevens over het schijnbare gebruik, en, mocht dat toch het geval zijn, of het gemiddelde jaarlijkse groeipercentage van het schijnbare verbruik van dat product over de laatste vijf jaar hoger ligt dan het gemiddelde jaarlijkse groeipercentage van het bbp in de Europese Economische Ruimte.
4. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
4.1. Opmerkingen van de Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (AIPQR)
(65)
AIPQR ziet het investeringsproject als essentiële stimulans voor de Portugese economie en als middel om het Europese concurrentievermogen in de petrochemische en raffinagesector te versterken. Als het investeringsproject niet kan worden afgerond of als het ontbreekt aan de daarvoor benodigde ondersteuning, kan dit ernstige gevolgen hebben voor de zelfstandigheid van en steun voor de petrochemische keten.
(66)
Door de nieuwe productiefaciliteit voor PTA (Purified Terephthalic Acid, gezuiverd tereftaalzuur), die in Sines is gepland door Artensa (Artenius - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, S.A., een Spaanse dochtermaatschappij van La Seda de Barcelona S.A), zal de vraag naar nafta van de kant van La Seda sterk stijgen. De verhoging van de naftaproductie door de hydrokraker van Petrogal is dan ook cruciaal voor het rendement van de investering van La Seda, die naar schatting zo’n 400 miljoen EUR bedraagt.
(67)
Volgens AIPQR zal het Europese dieseltekort dalen door het investeringsproject.
(68)
Volgens AIPQR is de bijdrage van Petrogal essentieel voor de haalbaarheid en de bevordering van de ontwikkeling van het Competitiveness and Technology Centre of the Refining, Petrochemical and Industrial Industries (concurrentie- en technologiecentrum van de raffinage- en petrochemische industrie en de sector industriële chemicaliën), als onderdeel van de strategie van Portugal ter bevordering van sleutelindustrieën voor de nationale en regionale economieën.
(69)
Volgens AIPQR is de door hydrokraken verkregen dieselolie van een superieure kwaliteit die zorgt voor een efficiëntere verbranding en een zeer sterke verlaging van de verontreinigende stoffen in de uitlaatemissies. Dankzij de kwaliteit van de dieselbrandstofproducten en de energie-efficiëntie die behaald zou moeten worden met het investeringsproject, kunnen de doelstellingen van Petrogals energie-efficiëntieplan voor de periode 2008-2011 worden gerealiseerd.
(70)
Voorts is AIPQR van mening dat het investeringsproject zowel in de regio’s van Matosinhos en Sines als landelijk gezien zal bijdragen tot sociale en economische duurzaamheid.
4.2. Opmerkingen van de Associação para a eficiência energética (COGEN)
(71)
Het investeringsproject is relevant: meer flexibiliteit en meer autonomie in de dieselolievoorziening.
(72)
Volgens COGEN is het investeringsproject niet alleen een uitgelezen kans waar het gaat om technologische innovatie, maar levert het ook circa 150 directe, vaste arbeidsplaatsen en 500 afgeleide, eveneens vaste arbeidsplaatsen op middenkaderniveau op.
(73)
Volgens COGEN zullen de conversieprojecten in beide raffinaderijen een energiebesparing van 14 % opleveren. Bovendien wijst COGEN erop dat een andere investering die op zich niet onder het investeringsproject valt - de installatie van twee warmtekrachtkoppelingseenheden van 82 MW, een bij elke raffinaderij - haalbaar wordt dankzij dit project, waarmee de capaciteit van deze technologie in Portugal met zo’n 12 % zal toenemen.
4.3. Opmerkingen van de Confederação da Indústria Portuguesa („CIP”)
(74)
CIP is van mening dat het investeringsproject een oplossing biedt voor de Portugese situatie, die wordt gekenmerkt door:
i)
een discrepantie tussen het dieselolieverbruik door voertuigen en Portugals huidige verwerkingscapaciteit, met als gevolg een chronische behoefte aan grootschalige invoer van dieselbrandstof en verkoop in het buitenland van het overschot aan benzine;
ii)
toekomstige stookolieoverschotten, omdat stookolie niet langer wordt gebruikt bij de elektriciteitsopwekking en er over de hele linie een ontmoedigingsbeleid wordt gevoerd ten aanzien van het gebruik van stookolie in de industrie, welke doelstelling is opgenomen in het Portugese nationale klimaatveranderingsprogramma;
iii)
internationale markttrends in de richting van een grotere vraag naar zwaardere en zuurdere fracties van ruwe olie, omdat dit meer keuzemogelijkheden zou bieden;
iv)
de wens om de zekerheid van de energieleveranties te verhogen.
(75)
Verder zal het investeringsproject volgens CIP leiden tot een aanzienlijke verbetering van de energie-efficiëntie van beide raffinaderijen, wat uitstekend past binnen het kader van de verbintenis die Portugal in EU-verband is aangegaan om de Europese energie-efficiëntie met 10 % te verhogen.
(76)
Naar het oordeel van CIP levert het verwachte aantal nieuwe, vaste arbeidsplaatsen, zo’n 150 banen voor hoogopgeleid personeel en 450 afgeleide banen, een significante bijdrage aan de economische ontwikkeling van Portugal. Het investeringsproject vormt een stimulans voor de lokale economie in de betrokken regio’s, waar het bbp per hoofd van de bevolking onder het landelijke gemiddelde ligt, en zorgt bovendien voor zo’n 5 000 tijdelijke banen in de bouwfase.
4.4. Opmerkingen van de União Geral de Trabalhadores („UGT”)
(77)
Volgens UGT is het investeringsproject bevorderlijk voor de regionale ontwikkeling en heeft het een positief effect op de economische ontwikkeling en de sociale en territoriale cohesie van de betrokken regio’s. Deze regio’s worden gekenmerkt door hoge werkloosheid, eenvormige (industriële) bedrijvigheid en een bbp per hoofd van de bevolking dat onder het landelijke gemiddelde ligt. Het investeringsproject zal een aanzienlijke impact hebben op het industriële weefsel van beide regio’s en van Portugal als geheel, aangezien er zowel up- als downstream activiteiten tot ontwikkeling zullen komen, met name op terreinen als machine- en werktuigbouw, civiele techniek, elektriciteit, en zelfs handel en catering.
(78)
UGT denkt dat het investeringsproject voor meer en betere banen zal zorgen, wat juist nu belangrijker is dan ooit gezien de snel stijgende werkloosheid als gevolg van de economische en sociale crisis. Over beide raffinaderijen verdeeld zal het project 150 directe arbeidsplaatsen opleveren, waarvan vele voor hoogopgeleid personeel. Daarnaast is het project naar verwachting goed voor 450 afgeleide banen en 5 000 tijdelijke banen in de bouwfase. Het zal bijdragen tot de instandhouding van een deel van de 2 050 bestaande arbeidsplaatsen, dat op de tocht zou kunnen komen te staan zonder het investeringsproject.
(79)
Verder is UGT van mening dat met het investeringsproject gemakkelijker voldaan zal kunnen worden aan de strenge milieu- en veiligheidsnormen, daar de raffinaderijen de beschikking zullen krijgen over milieuvriendelijkere technologie.
(80)
Volgens UGT is het investeringsproject van groot belang om verbetering te brengen in Portugals ontoereikende raffinage- en productiecapaciteit voor dieselbrandstof. De bestaande raffinagecapaciteit schiet duidelijk tekort voor de binnenlandse vraag, waardoor Portugal afhankelijk wordt van de dieselbrandstofinvoer uit andere landen en de strategische risico’s dienovereenkomstig toenemen. Een afname van deze invoer zou ook het huidige handelstekort verlagen, dat grotendeels is terug te voeren op de onbalans van de nationale energierekening.
(81)
Tot slot merkt UGT op dat het investeringsproject niet alleen belangrijk is voor Portugal maar ook voor de EU, aangezien het bijdraagt tot de ontwikkeling van een groenere en duurzamere economie.
4.5. Opmerkingen van de gemeente Matosinhos (CMM)
(82)
Volgens CMM is het scheppen van werkgelegenheid van groot belang voor het gebied. Dankzij het scheppen van banen voor hooggekwalificeerd personeel met lonen boven het regionale gemiddelde zal de raffinaderij van Matosinhos de koopkracht in het gebied en de gehele regio versterken. Het nu al bestaande, significante effect op de bruto toegevoegde waarde van de regio zal kracht worden bijgezet door de activiteiten van de raffinaderij en die van honderden kleine en middelgrote ondernemingen in handel en industrie, wat uitermate belangrijk is gezien het werkloosheidspercentage van rond de 13 % in de regio (boven het landelijke gemiddelde). In de ogen van CMM is het investeringsproject dan ook cruciaal voor de regio, zowel in economisch als sociaal opzicht.
4.6. Opmerkingen van de gemeente Sines (CMS)
(83)
CMS is overtuigd van het belang van de nieuwe productie-installaties en -faciliteiten van haar raffinaderij voor de ontwikkeling van de lokale en regionale economie. Het project zal positief uitpakken voor de sociale ontwikkeling van de regio door het scheppen van banen voor hooggekwalificeerd personeel en de komst van meer en betere kleine en middelgrote ondernemingen.
4.7. Opmerkingen van de Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses („CGTP”)
(84)
Volgens de CGTP sorteert het investeringsproject zeer positieve milieueffecten en is het belangrijk voor de regionale ontwikkeling in Portugal omdat:
i)
het door dit project mogelijk wordt een grotere verscheidenheid aan producten van betere kwaliteit te bieden aan de nationale organische chemische industrie en voor de uitvoer. Het investeringsproject zal er dan ook toe bijdragen dat de be- en verwerkende industrie een breder specialisatieprofiel krijgt;
ii)
het honderden vaste banen en in de bouwfase duizenden tijdelijke banen zal opleveren, voornamelijk in regio’s waar de werkloosheidscijfers tot de hoogste van Portugal behoren;
iii)
het goed is voor de ontwikkeling van de lokale economie, waarbij, naast andere economische activiteiten, gedacht kan worden aan bedrijvigheid in de sfeer van huisvesting, winkels en het hotelwezen.
4.8. Opmerkingen van de Associação Industrial Portuguesa („AIP”)
(85)
De AIP wijst erop dat het investeringsproject van doorslaggevende betekenis zal zijn voor de welvaart in de regio’s Norte en Alentejo.
(86)
Met een werkloosheidspercentage van 11,6 %, tegen 9,8 % gemiddeld voor heel Portugal (stand: derde kwartaal 2009), is Norte op dit moment de Portugese regio met de hoogste werkloosheid en een zeer hoge langdurige werkloosheid (de helft van de werklozen is minstens één jaar werkzoekend). Gelet op de huidige sociale crisis vormt het scheppen van 500 directe banen, 200 vaste, afgeleide banen en circa 2 000 tijdelijke banen in de bouwfase een enorme impuls voor de regio.
(87)
Met een werkloosheidspercentage van 10,2 %, tegen 9,8 % gemiddeld voor heel Portugal (stand: derde kwartaal 2009), is Alentejo op dit moment een van de Portugese regio’s met de hoogste werkloosheid en een zeer hoge langdurige werkloosheid (de helft van de werklozen is minstens één jaar werkzoekend). In deze context vormt het scheppen van 100 directe banen, 250 vaste, afgeleide banen en circa 3 000 tijdelijke banen in de bouwfase een belangrijke impuls voor de regio.
4.9. Opmerkingen van concurrent nr. 1
4.9.1. Opmerkingen over het besluit tot inleiding van de procedure
(88)
Volgens concurrent nr. 1 kan het investeringsproject worden aangemerkt als louter een „uitbreiding van een bestaande vestiging” in de zin van paragraaf 34 van de richtsnoeren. Het kan niet als SIP worden aangemerkt omdat de vaste activa van de investering in de ogen van concurrent nr. 1 niet voldoen aan het criterium „economisch onlosmakelijk” in de zin van paragraaf 60 van de richtsnoeren. De raffinaderijen van Sines en Matosinhos zijn immers geografisch van elkaar gescheiden. In het investeringsproject is duidelijk sprake van een aparte investering voor elk van beide raffinaderijen. De raffinaderijen kunnen kiezen voor vacuümdestillatie- en visbreakerinstallaties en niet voor een hydrokraker, of omgekeerd. De investeringen voor de raffinaderijen zijn daarom niet per definitie rechtstreeks aan elkaar gekoppeld. Hoe dan ook kunnen de raffinaderijen los van elkaar opereren zonder dat er per se een of andere vorm van integratie nodig is. Bovendien kan de raffinaderij van Matosinhos de door haar geproduceerde vacuümgasolie op de internationale markten verkopen, en kan geïmporteerde vacuümgasolie als grondstof dienen voor de hydrokraker in Sines.
(89)
Waar het gaat om de bijdrage van het investeringsproject aan de regionale ontwikkeling, heeft Portugal alleen melding gemaakt van het scheppen van directe en afgeleide werkgelegenheid. Er kan dan ook onmogelijk worden aangetoond dat het investeringsproject bijdraagt tot een coherente regionale ontwikkelingsstrategie en dat het de doelstelling van economische cohesie dient (28). Het is nauwelijks staande te houden dat een uitgave van meer dan één miljoen euro per gecreëerde directe baan kan worden beschouwd als een exceptionele bijdrage aan de regionale ontwikkeling. In dit verband wordt voor dit project de verhouding tussen het steunbedrag en de directe banen vergeleken met gegevens uit eerdere Commissiebesluiten (in een tabel wordt een overzicht gegeven van deze verhouding in andere gevallen). Bovendien stelt concurrent nr. 1 dat het investeringsproject geen verband houdt met een vermeend marktfalen.
(90)
Met betrekking tot de vereiste inzake het formele stimulerende effect heeft Petrogal nooit een letter of intent ontvangen van Portugal vóór aanvang van de werkzaamheden. Concurrent nr. 1 concludeert dan ook dat de steun niet in overeenstemming is met het bepaalde in paragraaf 38 van de richtsnoeren.
(91)
Bezien vanuit de invalshoek van economische beoordeling is concurrent nr. 1 van mening dat de steun niet voldoet aan de criteria van noodzakelijkheid en geen enkel stimulerend effect heeft. Het investeringsproject is een vruchtbare investering waarvan de economische rationale gelegen is in de onbalans tussen vraag en aanbod, en de kans toegang te krijgen tot zwaardere en goedkopere ruwe olie. Het is een investering als reactie op de natuurlijke ontwikkeling van de vraag naar dieselbrandstof. Alle exploitanten in heel Europa doen zonder staatssteun vergelijkbare investeringen in hun raffinaderijen. Uit de feiten blijkt derhalve dat het investeringsproject sowieso uitgevoerd zou zijn, hetgeen indruist tegen paragraaf 22 van de mededeling van de Commissie van 24 juni 2009 (29) (de „mededeling diepgaande beoordeling”).
(92)
Volgens concurrent nr. 1 zijn de betrokken producten:
-
dieselolie (een eindproduct),
-
nafta (een tussenproduct in de zin van paragraaf 69 van de richtsnoeren), zodat van nafta afgeleide petrochemische producten ook moeten worden beschouwd als betrokken producten of producten die geacht worden een betrokken product te zijn,
-
residuen van hydrokraken (wanneer de hydrokraker niet is uitgerust met een recycler).
- Dieselolie
(93)
Volgens concurrent nr. 1 is Petrogal de enige marktdeelnemer met raffinagecapaciteit voor ruwe olie in Portugal. Petrogal levert aan zijn concurrenten op deze markt. De zeggenschap over de grootste invoer- en opslagfaciliteiten voor benzine en dieselolie ligt bij Petrogal. Petrogal heeft voorts het grootste pompstationnetwerk in Portugal en een dominante positie, of, op zijn minst, significante marktmacht, op een groot aantal aardolieproductmarkten in Portugal. Concurrent nr. 1 is van mening dat het bij de relevante markt om meer gaat dan alleen de markt op het niveau „af raffinaderij”, en dat bij de beoordeling van wat „relevante markt” in dit geval inhoudt, ook gekeken moet worden naar de concurrentiesituatie op de detailhandelmarkt en de groothandelmarkt voor dieselolie.
- Nafta
(94)
Ook met betrekking tot nafta is concurrent nr. 1 van mening dat bij het beoordelen van de relevante productmarkt niet alleen mag worden afgegaan op de afzet „af raffinaderij” en dat ook downstreamactiviteiten in aanmerking moeten worden genomen.
(95)
Wat de relevante geografische markt betreft is de totale dieselolie-invoer en -uitvoer gerelateerd aan de totale dieselolieafzet in Portugal te laag om de keuze van de regionale markt als relevante markt te kunnen rechtvaardigen. Naar het oordeel van concurrent nr. 1 is de Portugese markt de relevante geografische markt.
(96)
Concurrent nr. 1 is van mening dat de activiteiten van ENI in de betrokken productmarkten moeten worden meegewogen, aangezien gekeken moet worden naar het gecombineerde marktaandeel van twee bedrijven in de relevante markten wanneer het ene bedrijf doorslaggevende invloed kan uitoefenen op het verkoopbeleid van het andere.
(97)
Concurrent nr. 1 komt tot de slotsom dat de in paragraaf 68 van de richtsnoeren vastgestelde marktdrempel van 25 %, voor dieselolie ruim wordt overschreden. De via het investeringsproject verleende steun is dan ook bedoeld om de dominante marktdeelnemer te subsidiëren, die aldus in staat wordt gesteld zijn marktmacht te consolideren en uit te bouwen. De mededinging zal ernstig worden geschaad en de steun zal leiden tot een aanzienlijke verstoring van de relevante markten.
(98)
Concluderend is concurrent nr. 1 van mening dat de steun exploitatiesteun vormt die de marktpositie van een dominante partij op de relevante markten versterkt. De steun brengt op generlei wijze een stimulerend effect teweeg. Als de steun al positieve effecten mocht hebben, wegen deze in geen geval op tegen de negatieve effecten ervan.
4.9.2. Opmerkingen die zijn ingediend middels de brieven van 15 september en 10 november 2010 (in antwoord op de vragen van de Commissie van 5 augustus en 13 oktober 2010)
(99)
In vier raffinaderijen (La Rabida, Castellón, Cartagena en Bilbao) zijn soortgelijke investeringsprojecten uitgevoerd met hetzelfde doel, namelijk de verhoging van de winstgevendheid van de activa door middel van de installatie van nieuwe conversie-eenheden die de opbrengst van medium distillates maximaliseren, de productie van stookolie verlagen en die zwaardere ruwe olie verwerken. Concurrent nr. 1 verwijst ook naar soortgelijke investeringsprojecten in Italië (raffinaderijen van Sannazzaro en Taranto, door ENI), Duitsland (Bayernoil), Litouwen (Mazeikiu NAFTA) en Belarus (Slavneft).
(100)
Concurrent nr. 1 stelt dat er volgens hem geen enkel potentieel richtsnoer in de sector bestaat voor het rendement van dergelijke investeringen: de winstgevendheid van een investeringsproject hangt, naast andere aspecten, doorgaans af van de kapitaalkosten van elk bedrijf. Concurrent nr. 1 stelt dat als rendement voor de raffinagesector een rendement van ten minste 10 % zou moeten worden aangehouden voor de periode waarin tot het investeringsproject werd besloten.
(101)
Concurrent nr. 1 verwijst in algemene termen naar het bestaan van invoerbelemmeringen met betrekking tot de relevante geografische markt. Volgens concurrent nr. 1 is het belangrijkste probleem in Portugal de overheersende positie van Petrogal op de markt, aangezien Petrogal de raffinagecapaciteit in Portugal, en daarmee ook de belangrijkste invoer- en uitvoerterminals, volledig beheerst. Verder voert concurrent nr. 1 aan dat Petrogal een dominante positie heeft voor wat betreft de productopslagcapaciteit, die volgens sommige onafhankelijke bronnen (30) voor 90 % in handen is van Petrogal. Hierdoor weet Petrogal op de Portugese markt een marktaandeel van rond de 45 % in de detailhandel en van 80 % in de groothandel te realiseren.
(102)
Concurrent nr. 1 kon niet bevestigend antwoorden op de vraag van de Commissie of er sprake is van een structurele weigering om toegang te verlenen tot de opslagcapaciteit van Petrogal.
(103)
Concurrent nr. 1 stelt evenwel dat de opslagcapaciteit in Portugal aan beperkingen onderhevig is en dat de opslagkosten voor soortgelijke faciliteiten of activiteiten in Portugal hoger liggen dan in andere landen, zoals Spanje en Italië (ongeveer 25 % hoger).
(104)
Concurrent nr. 1 is van mening dat er geen significante verschillen bestaan tussen de prijzen van ingevoerde dieselolie en de prijs van dieselolie die bij Petrogal wordt gekocht, aangezien de prijzen zijn geïndexeerd op de internationale prijzen plus logistieke kosten.
4.10. Opmerkingen van concurrent nr. 2
4.10.1. Opmerkingen over het besluit tot inleiding van de procedure
(105)
Volgens concurrent nr. 2 zal de dieselolieproductiecapaciteit van Petrogal door het investeringsproject met ongeveer 2,5 miljoen ton toenemen, waarmee Portugal zal transformeren van een land met een geringe invoer van dieselolie in een land met een grote uitvoer daarvan.
(106)
Concurrent nr. 2 betwijfelt de noodzaak van de steun, daar Petrogal tot een grote onderneming behoort die in handen is van en wordt beheerst door ENI. Petrogal is een winstgevend bedrijf dat omvangrijke investeringen heeft gedaan, zowel upstream, voor de raffinage in Brazilië en Angola, als downstream, voor de uitbreiding van zijn distributienetwerk in Spanje. Als eigenaar van de enige twee raffinaderijen in Portugal verkeert het bedrijf in een bevoorrechte positie.
(107)
Met zijn verticale integratie is Petrogal de grootste verkoper van aardolieproducten in Portugal en de op twee na grootste op het Iberisch schiereiland.
(108)
Concurrent nr. 2 is van mening dat de staatssteun niet voldoet aan de formele vereisten inzake het stimulerende effect van de steun, zoals bedoeld in paragraaf 38 van de richtsnoeren. Het investeringsproject is een winstgevende transactie op zich die aansluit bij de strategische doelstellingen van Petrogal voor de middellange en lange termijn, die daarmee dus hoe dan ook gehaald zullen worden.
(109)
Volgens concurrent nr. 2 zal het investeringsproject mede voorzien in de groeiende binnenlandse vraag naar dieselolie, Petrogal in staat stellen een netto exporteur te worden (bijvoorbeeld naar Frankrijk en Spanje) en de marge van de raffinageactiviteiten van Petrogal verhogen.
(110)
Concurrent nr. 2 is van mening dat de noodzaak van de steun dient te worden beoordeeld op basis van de bepalingen van paragraaf 2.3. van de mededeling diepgaande beoordeling.
(111)
Concurrent nr. 2 verwijst naar het in voetnoot 31 genoemde rapport van PFC Energy, waarin staat vermeld dat het investeringsproject voor Petrogal al in 2006 een feit was. Het kon alleen worden uitgevoerd in de regio’s van Matosinhos en Sines (niet omdat dit steungebieden zijn, maar omdat de raffinaderijen zich daar bevinden).
(112)
Tot slot stelt concurrent nr. 2 dat er per definitie geen andere locatie bestaat om te investeren in de herstructurering van de bestaande raffinaderijen.
(113)
Concurrent nr. 2 heeft alleen opmerkingen gemaakt over dieselolie.
- Niveau „af raffinaderij”
(114)
Concurrent nr. 2 licht toe dat er wettelijk gezien weliswaar geen belemmeringen bestaan voor de invoer, maar dat die invoer wel aanzienlijk wordt beïnvloed (zo niet beperkt) door een aantal concrete factoren (gebrek aan opslaglocaties voor de invoer, de ligging en de eigendom daarvan, de beperkingen van het secundaire logistieke netwerk) en factoren die samenhangen met de marktstructuur (de macht om de prijzen af raffinaderij vast te stellen).
- Niveau groothandel
(115)
De andere Portugese marktspelers voeren 90 % van de totale hoeveelheid ingevoerde dieselolie in, waarbij zij op grote problemen stuiten, zoals ook naar voren komt uit het verslag van de Portugese mededingingsautoriteit met de titel „Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal” (31) (het „verslag van de autoriteit”). Concurrent nr. 2 stelt dat al deze factoren de Portugese markt meer gesloten maken dan vergelijkbare markten in andere landen.
(116)
Volgens concurrent nr. 2 moet bij de beoordeling van de relevante markt niet alleen worden gekeken naar het niveau „af raffinaderij”, maar moeten ook de distributie- en afzetkanalen (detailhandel en groothandel) daarin worden betrokken. Door het investeringsproject zal de productie met 2,5 miljoen ton per jaar toenemen, waardoor Portugal transformeert in een land met een jaarlijks overschot van 1,6 miljoen ton dieselolie, plus 0,5 miljoen ton biodiesel uit de raffinaderij van Sines.
- Groothandel- en detailhandelverkoop
(117)
In het verslag van de autoriteit wordt dit afzetniveau beschouwd als het tweede niveau in de dieseloliedistributiestructuur. De dieselolieprijs zal afhangen van de aankoopprijs bij de raffinaderij of bij invoer, en zal verder worden bepaald door de transport- en opslagkosten en de verkoopmarge.
(118)
Naar het oordeel van concurrent nr. 2 concurreert Petrogal ook op distributieniveau, met een duidelijk mededingingsvoordeel: elke vorm van steun die wordt verleend ter verlaging van de kosten van Petrogal bij de dieselolieproductie, betekent een verdere versterking van zijn nu al overheersende positie op de Portugese markt (51 % op de groothandelmarkt en 37 % op de detailhandelmarkt).
(119)
Concurrent nr. 2 is van mening dat de relevante geografische markt hooguit de markt van het Iberisch schiereiland is. De relevante geografische markt kan alleen de EER omvatten als de dieselolie-invoer daadwerkelijk concurreert met de in Portugal geraffineerde dieselolie (met andere woorden, als er geen wettelijke of economische belemmeringen voor de invoer zouden bestaan).
(120)
De investeringssteun zal nadelig uitpakken voor Petrogals concurrenten op de markt van het Iberisch schiereiland, aangezien raffinaderijen in Spanje soortgelijke investeringen (met zeer sterk vergelijkbare strategische doelstellingen) hebben gedaan zonder steun.
(121)
Als de groothandel- en detailhandelverkoop worden ingecalculeerd, d.w.z. als onderdeel van de relevante productmarkt worden beschouwd, ligt Petrogals marktaandeel op de nationale en lokale markten duidelijk boven de drempel van 25 % zoals vastgesteld in paragraaf 68 van de richtsnoeren, en mag er geen steun worden verleend.
(122)
Concurrent nr. 2 stelt dat de benzine- en dieseloliemarkt op groothandelsniveau sterk geconcentreerd is aan de aanbodzijde (de vier grootste marktspelers hebben tezamen een marktaandeel van ruim 95 %), zoals de Portugese mededingingsautoriteit in haar verslag heeft aangegeven.
(123)
Qua volume ligt het geschatte aandeel van Petrogal op de Portugese dieseloliemarkt op groothandelsniveau ergens tussen 35 % en 45 %. Volgens concurrent nr. 2 zal het investeringsproject resulteren in een extra productiecapaciteit van 2,5 miljoen ton en zal het, in samenhang met andere projecten die Petrogal voornemens is uit te voeren, Petrogal in de positie manoeuvreren dat het bedrijf niet alleen kan voldoen aan de binnenlandse vraag op de Portugese dieseloliemarkt, maar ook bijna 2 miljoen ton dieselolie kan uitvoeren naar buurland Spanje en naar Frankrijk.
4.10.2. Opmerkingen die zijn ingediend bij schrijven van 10 september 2010, in antwoord het informatieverzoek van de Commissie van 4 augustus 2010.
(124)
Concurrent nr. 2 geeft aan dat er voor de sector als geheel geen rendementsrichtsnoer bestaat, aangezien bedrijven op dit vlak hun eigen streefcijfer hanteren en deze cijfers kunnen verschillen naargelang de kenmerken van het investeringsproject in kwestie. Concurrent nr. 2 noemt vijf raffinaderijen die zonder staatssteun soortgelijke investeringsprojecten hebben ondernomen met een totale waarde van meer dan 6 miljard EUR.
(125)
Concurrent nr. 2 wijst erop dat de opslagcapaciteit en de havenfaciliteiten beperkt zijn. Daarom vindt het vervoer naar Portugal plaats in kleinere hoeveelheden, hetgeen leidt tot hogere distributiekosten en dus tot lagere eindmarges op groothandels- en detailhandelsniveau.
(126)
Met betrekking tot de opslagfaciliteiten merkt concurrent nr. 2 op dat dergelijke installaties normaliter voor eigen doeleinden worden gebruikt door de eigenaar (zoals Petrogal). Behoren de opslagfaciliteiten toe aan derden, dan is er weinig capaciteit beschikbaar vanwege bestaande langetermijncontracten die al met andere partijen zijn gesloten.
(127)
Volgens concurrent nr. 2 heeft Petrogal qua dieselolieverkoopprijs een voordeel ten opzichte van zijn concurrenten van naar schatting 3 tot 5 USD per ton dankzij zijn overheersende positie voor wat betreft de opslagfaciliteiten.
5. OPMERKINGEN VAN PORTUGAL
5.1. Opmerkingen over het besluit tot inleiding van de procedure
(128)
Portugal brengt de correctie aan dat de vergadering tussen de Portugese autoriteiten en de Commissiediensten plaatsvond op 11 maart 2009. Portugal verklaart dat het investeringsproject geen vervangings- of upgradingproject is; het is een conversieproject dat een effectieve verandering van het raffinageproces inhoudt om beter te kunnen voorzien in de groeiende vraag naar dieselolie. Portugal voegt hieraan toe dat de EIB de financiële middelen zal verschaffen en dat de steun in de vorm van een heffingskorting zal worden verleend vanaf 2011. Portugal stelt tevens dat het als een ad-hocsteunmaatregel beoordelen van het investeringsproject niet mag leiden tot een aanscherping van de beoordelingsregels. Het investeringsprojectcontract en het steuncontract, gesloten tussen Portugal en begunstigde, zijn aan goedkeuring onderworpen in de vorm van een positief besluit van de Commissie. Daar beide contracten al aan de Commissie waren voorgelegd in de aanmeldingsfase, stelt Portugal voor een administratieve brief in te zenden - met als bijlagen het investeringsprojectcontract en het steuncontract als bedoeld op bladzijde 8 van het besluit tot inleiding van de procedure - waarin wordt aangegeven dat deze contracten in werking zijn getreden.
5.1.1. Opmerkingen over het investeringsproject
(129)
Portugal stelt dat het investeringsproject een initiële investering vormt die binnen de volgende categorieën valt: uitbreiding van een bestaande vestiging en fundamentele verandering in het productieproces.
(130)
Volgens Portugal maken de nieuwe vacuümdestillatie-installatie en de nieuwe hydrokraker een hogere dieselolieproductie mogelijk, waardoor deze beter zal aansluiten bij de marktvraag. Een dergelijke afstemming op de vraag is niet mogelijk binnen de bestaande configuratie van het raffinagesysteem, dat nauwelijks flexibiliteit biedt om van benzine te kunnen overschakelen naar dieselolie.
(131)
De nieuwe vacuümdestillatiefaciliteit en visbreakerinstallatie in Matosinhos, de nieuwe hydrokraker in Sines en de oorspronkelijke, daarvóór bestaande raffinage-installaties zullen gelijktijdig in bedrijf zijn. Daarom ziet Portugal het investeringsproject als een uitbreiding van het productiesysteem met een fundamentele verandering in het productieproces.
(132)
De Portugese autoriteiten lichten toe dat de nieuwe procesconfiguratie de operationele en functionele complementariteit tussen de twee raffinaderijen zal versterken: vacuümgasolie [ ] zal van Matosinhos naar Sines gaan, en zware nafta [ ] in omgekeerde richting. Het investeringsproject vindt plaats binnen de context van een geïntegreerd raffinagesysteem: de raffinaderijen van Sines en Matosinhos zijn onscheidbaar, met name met het oog op de optimalisering van de dieselolieproductie. Het enige criterium waaraan niet is voldaan, is het geografische criterium („onmiddellijke geografische nabijheid”). Een splitsing van het investeringsproject in twee delen zou echter kunstmatig zijn, daar het in technisch, functioneel en strategisch opzicht een onlosmakelijk geheel vormt (32).
5.1.2. Opmerkingen over de kenschetsing van de markt en de relevante producten
(133)
Portugal stelt dat de relevante producten dieselolie en zware nafta zijn, waarbij dieselolie de economische prikkel is voor de investering en zware nafta een technisch onvermijdelijk bijproduct is van de productie in Sines.
(134)
De in de geherstructureerde raffinaderijen geproduceerde zware nafta zal voor binnenlands gebruik worden aangewend, namelijk bij Petrogals aromatenproductie in Matosinhos, en zal in de plaats komen van de invoer van nafta (waarvan 92 % van buiten de EU komt). Het investeringsproject zal alleen de productie van zware nafta in Sines verhogen (met [200-250] kiloton per jaar) (33). De hogere productie van zware nafta in Sines zal de plaats innemen van de momenteel in Matosinhos ingevoerde hoeveelheden en niet aan derden worden verkocht.
(135)
Portugal licht toe dat geen enkele investering in de raffinaderij van Matosinhos betrekking heeft op de specifieke installaties voor de verwerking van zware nafta tot reformer, een tussenproduct voor de productie van aromaten (namelijk naftaderivaten), gevolgd door de verwerking van reformer tot naftaderivaten in Petrogals aromateninstallatie te Matosinhos (die tegen marktprijzen op de markt worden verkocht aan de petrochemische industrie van de tweede generatie). De prijs van de reformer die in de aromateninstallatie wordt gebruikt, blijft ongewijzigd aangezien die wordt geïndexeerd op [10-20] % van de invoerpariteit van nafta en [80-90] % van de uitvoerpariteit van benzine.
(136)
Portugal beschouwt zijn relevante nationale markt als open en concurrentiegericht, zonder handelsbelemmeringen. De dieselolieprijzen zijn gebaseerd op de prijs van ruwe olie en de raffinagekosten. De raffineerders moeten concurreren met de import. Portugal beschouwt Noordwest-Europa als de relevante geografische markt.
(137)
In eerdere Commissiebesluiten is nafta aangemerkt als een internationaal verhandeld product, en de relevante productmarkt is op zijn minst West-Europa.
(138)
Het marktaandeel van het concern (exclusief de cijfers van ENI, daar ENI geen raffinage- of detailhandelsactiviteiten verricht op de Iberische markt, en de Herfindahl-Hirschman Index (HHI) een lage concentratie op Europees niveau laat zien) ligt regionaal gezien onder 25 %.
5.1.3. Opmerkingen over het project binnen een Europese, nationale en regionale strategie
(139)
Portugal benadrukt dat het investeringsproject aansluit bij strategische doelstellingen op nationaal of Europees niveau. Dankzij het zo hoog mogelijk opvoeren van de dieselolieproductie - geraamd op [1-3] miljoen ton per jaar vanaf 2011 - zal de verwerkingscapaciteit van het nationale raffinagesysteem beter worden benut. Vraag en aanbod zullen beter op elkaar kunnen worden afgestemd, en het ernstige tekort aan dieselolie en het overschot aan benzine zullen op deze manier ook kunnen worden ondervangen.
(140)
Volgens Portugal zal het investeringsproject de afhankelijkheid van de invoer van dieselolie vanuit Rusland verminderen, een doelstelling die door de Commissie (in haar Tweede strategische toetsing van het energiebeleid: een EU-actieplan inzake energiezekerheid en -solidariteit (34) (2008)) en de lidstaten is vastgesteld.
(141)
De vraag naar dieselolie is al gegroeid en zal tussen 2000 en 2025 blijven toenemen, maar in hun huidige configuratie zullen de raffinaderijen, als grote investeringen uitblijven, nauwelijks gelijke tred kunnen houden met deze ontwikkeling. Met de investering in Petrogal is men berekend op deze groeiende vraag en worden de afhankelijkheid van de invoer en de daarmee gepaard gaande voorzieningsrisico’s teruggedrongen.
(142)
Het investeringsproject zal bijdragen tot de verlaging van de emissies in de atmosfeer, terwijl de energie-efficiëntie van de installaties zal worden geoptimaliseerd. Via de geplande maatregelen om verstandiger met energie om te gaan zal in de raffinaderijen een energiebesparing van [ ] % gerealiseerd kunnen worden.
(143)
Wanneer de productie in de geherstructureerde raffinaderijen aanvangt, zal weliswaar hetzelfde volume worden verwerkt, maar dan met een aanmerkelijk hogere conversiecapaciteit, een lager energieverbruik en minder emissies.
(144)
Volgens Portugal is het effect op de luchtverontreiniging significant, daar het investeringsproject de vaste-bronemissies van de raffinaderijen zal terugdringen en daarmee zal bijdragen tot de verwezenlijking van de regionale en nationale luchtkwaliteitsdoelstellingen.
(145)
Op regionaal niveau wordt het belang van het investeringsproject onderkend in zoverre het tevens voorziet in de opname van aardgas in de brandstofportfolio van de raffinaderijen en de toepassing van aardgas bij de vervanging van de huidige, met stoom werkende productiefaciliteit door een warmtekrachtkoppelingseenheid.
(146)
Op nationaal niveau kunnen de milieuvoordelen worden afgemeten aan hun bijdrage aan de verwezenlijking van de doelen die zijn vastgelegd in het nationale programma ter vermindering van de emissies van zwaveldioxide en stikstofoxiden (35).
(147)
Het investeringsproject zal de dieseloliekwaliteit verbeteren en daarmee ook de verontreinigende uitstoot van voertuigen verlagen. Het zal bovendien een positief effect hebben op biologische factoren (flora en fauna) en op het landschap.
5.1.4. Opmerkingen over de bijdrage aan de regionale ontwikkeling
(148)
Portugal onderstreept de belangrijke bijdrage van het investeringsproject aan de regionale ontwikkeling gezien de situering ervan in twee achterstandsregio’s, die beide met een hoge werkloosheid kampen. Beide regio’s komen in aanmerking voor steun krachtens artikel 107, lid 3, onder a), van het Verdrag, met de normale regionale-steunplafonds voor grote ondernemingen van 40 % (voor Sines, in de regio Alentejo) en 30 % (voor Matosinhos, in de regio Norte) overeenkomstig de Portugese regionale-steunkaart. Beide regio’s voldoen aan de convergentiedoelstellingscriteria (zoals bepaald in het regionaal beleid van de EU), daar het bbp per hoofd van de bevolking nog geen 75 % van het Europese gemiddelde bedraagt.
(149)
Portugal is van mening dat de raffinaderijen van Sines en Matosinhos fundamentele pijlers van de regionale economie vormen. Portugal verwacht dat het investeringsproject uitzonderlijk positieve effecten zal hebben op de werkgelegenheid en, in algemener verband, op het economische weefsel van de regio’s Norte en Alentejo.
i) Sines
(150)
De raffinaderij in Sines is gelegen in Alentejo, een regio met een bbp dat 6 % onder het landelijke gemiddelde ligt. Deze regio wordt gekenmerkt door lage bedrijvigheid en een gebrek aan geavanceerde diensten voor innovatie en ondersteuning van de ontwikkeling. In het derde kwartaal van 2009 was de werkloosheid 10,2 %, ofwel 0,4 % boven het landelijke gemiddelde, waarna zij gestegen is naar 11,6 % in het derde kwartaal van 2010 (0,7 % boven het landelijke gemiddelde).
ii) Matosinhos
(151)
De raffinaderij van Matosinhos is gelegen nabij Oporto in de regio Norte. Deze regio is momenteel de armste NUTS II-regio (NUTS, Nomenclatuur van territoriale eenheden voor de statistiek) van Portugal, met een bbp per hoofd van de bevolking dat in 2008 ongeveer 20 % onder het landelijke gemiddelde lag. De economische groei van de regio ligt onder het EU- en het Portugese gemiddelde en kampt met een tekort aan gekwalificeerde arbeidskrachten. De werkloosheid is van 11,6 % in het derde kwartaal van 2009 gestegen naar 13,2 % in hetzelfde kwartaal van 2010, welk percentage ruim boven het landelijke gemiddelde ligt (respectievelijk 9,8 % in 2009 en 10,9 % in 2010).
5.1.5. Banen en opleiding
(152)
Volgens Portugal zal het investeringsproject in de operationele fase naar schatting 150 nieuwe arbeidsplaatsen opleveren, die rechtstreeks verband houden met de exploitatie van de verwerkingsinstallaties bij de twee raffinaderijen.
(153)
Uit de verhouding tussen de investeringsuitgaven en het aantal directe arbeidsplaatsen blijkt dat de raffinagesector zeer kapitaalintensief is. Bovendien vergt de sector specifieke en gekwalificeerde opleidingen.
(154)
Het investeringsproject heeft op dit vlak een aanzienlijk potentieel, daar de nieuwe eenheden de raffinaderijen technologisch gezien complexer maken en zij meer onderhoud zullen vergen. In verband met het onderaannemingsbeleid van de raffinaderijen zal de vraag naar gespecialiseerde dienstverlening toenemen. Portugal stelt dat de herstructurering van de raffinage-installaties een duidelijk effect zal hebben op de nationale industriële structuur, met name in de sectoren machine- en werktuigbouw, elektriciteit en bouw. Tijdens de drukste bouwfase zullen naar schatting zo’n 3 000 werknemers betrokken zijn bij de bouw van beide raffinaderijen; bovendien zullen, naar het zich laat aanzien, ongeveer 450 afgeleide, vaste banen worden geschapen. Voor de invulling van deze arbeidsplaatsen is gekwalificeerd personeel nodig dat normaliter boven het marktgemiddelde wordt betaald, hetgeen naar verwachting een significant sociaal en economisch effect zal hebben op de gehele gemeenschap in de omgeving, met name rond Sines.
(155)
Op de vraag of de verhouding drie afgeleide banen op elke directe baan, zoals die voor het investeringsproject wordt gepresenteerd, inclusief de toegepaste methodologie, verdedigbaar is, antwoordde Portugal dat deze verhouding moet worden vergeleken met die van andere investeringsprojecten in dezelfde sector. Onder verwijzing naar twee andere, door de Commissie goedgekeurde staatssteunmaatregelen (Beschikkingen van de Commissie N 898/06 en N 899/06, betreffende de petrochemische projecten van Repsol Polimeros respectievelijk Artensa) (36) voert Portugal aan dat de voor het investeringsproject voorgestelde verhouding directe/afgeleide banen conservatiever en realistischer is dan de verhouding bij het Repsol Polimeros-project (vijftien afgeleide banen voor elke directe baan), hoewel beide projecten inbreidingsprojecten zijn („brownfield”). Portugal merkt tevens op dat de bedragen van het investeringsproject dicht bij die van het Artensa-project liggen, dat een geheel nieuw project is („greenfield”). Voorts neemt Portugal de door HSB Solomon Associates LLC voor de aardolie-industrie vastgestelde benchmark in aanmerking: de PEI (personeelsefficiency-index). Deze indicator geeft het aantal gewerkte uren per EDC (equivalente destillatiecapaciteit) weer, ofwel, in algemene bewoordingen, het aantal banen dat per verwerkt vat ruwe olie wordt gegenereerd. In het meest recente rapport dat beschikbaar is (cijfers 2008) had begunstigde een globale index van [50-70], die vergelijkbaar is met een waarde van 113,7 voor het studiegemiddelde en 206,8 voor het gemiddelde in Zuid- en Midden-Europa. Dit weerspiegelt het aantal interne medewerkers in de raffinaderij [ ], en het bestaan van een reeks ondersteuningsactiviteiten die doorlopend door externe dienstverleners worden verricht. Portugal stelt dat dit beroep op externe dienstverleners afgeleide banen schept en dat daarmee de verwachting dat de verhouding afgeleide/directe banen hoger zal uitvallen dan bij het Artensa-project, gerechtvaardigd is. Afgaande op de in deze overweging beschreven Commissiebeschikkingen concludeert Portugal dan ook dat deze strategie tot in het extreme is doorgevoerd in het Repsol Polimeros-project (minimale benutting van interne personele middelen en maximale benutting van externe personele middelen). Het Artensa-project geeft juist een tegenovergesteld beeld te zien, namelijk een evenwichtige benutting van interne en externe personele middelen. Naar het oordeel van Portugal sluit de voorgestelde verhouding van 3:1 goed aan bij de verhouding in de raffinagesector en vormt zij een correcte afspiegeling van de mate van externalisering van de activiteiten van Petrogal (bijvoorbeeld bij het onderhoud).
(156)
In een recentere bijdrage zet Portugal deze verklaring kracht bij door te citeren uit een recenter document (37) van de Commissie, dat naar mening van Portugal veeleer duidt op een verhouding tussen 4:1 en 6:1: „thus while the industry employs directly only 100,000 people in the EU, it can be considered that as much as 400,000 to 600,000 jobs are directly dependent on the EU refining industry” (hoewel de bedrijfstak rechtstreeks gezien slechts werk biedt aan 100 000 mensen in de EU, kan ervan worden uitgegaan dat 400 000 tot 600 000 arbeidsplaatsen een directe afgeleide zijn van de raffinage-industrie in de EU). In hetzelfde document wordt in voetnoot 41 melding gemaakt van „further 600 000 jobs in logistics and marketing” (nog eens 600 000 arbeidsplaatsen in de sectoren logistiek en marketing), wat de verhouding zelfs op 12:1 zou brengen.
(157)
Tijdens de formele onderzoeksfase heeft Portugal in een aan de Commissie overgelegde kosten-batenanalyse het aantal arbeidsplaatsen gekwantificeerd die door het investeringsproject behouden blijven, aangezien het duidelijk was dat Petrogal in een nulscenario zonder investeringen bepaalde saneringsmaatregelen zou hebben doorgevoerd, waaronder het terugbrengen van het personeelsbestand. Als het investeringsproject geen doorgang zou vinden, zouden er in totaal 1 240 arbeidsplaatsen verloren zijn gegaan, 150 directe banen en 450 afgeleide banen (rechtstreeks samenhangend met het project), plus naar schatting een verlies van 160 directe banen en 480 afgeleide banen als gevolg van de kostenbesparingsmaatregelen die zouden worden doorgevoerd om de lagere marges van de raffinaderijen in hun huidige vorm te ondervangen.
(158)
Portugal benadrukt dat in het kader van het investeringsproject voornamelijk gebruik zal worden gemaakt van gekwalificeerd personeel, dat [ ] het gemiddelde loon op de relevante lokale markt krijgt uitbetaald. Het daaruit voortvloeiende sociaaleconomische effect op de gemeenschap in de directe omgeving zal ertoe bijdragen dat er ook andere vormen van bedrijvigheid tot ontwikkeling zullen komen. Het investeringsproject zal dan ook ten goede komen aan de totstandbrenging en vernieuwing van de infrastructuur en andere faciliteiten in de regio’s van Oporto en Sines, waarmee voor die regio’s de noodzakelijke voorwaarden zullen worden geschapen om de stap te kunnen zetten naar een hogere kwaliteit van leven en een betere concurrentiepositie.
(159)
In zijn reactie benadrukt Portugal tevens dat het project in de bouwfase een significant effect zal hebben op de nationale industriële structuur, door het bevorderen van de oprichting en ontwikkeling van lokale bedrijven. Zodra het volledig operationeel is, zal het project een stimulans zijn voor de ontwikkeling van nieuwe bedrijven die zich bezighouden met onderhoud, en daarmee de regionale dynamiek blijven ondersteunen. Daarom zal Petrogal er met dit initiatief toe bijdragen dat de concurrentiepositie van minder ontwikkelde regio’s zal opschuiven in de richting van het landelijke gemiddelde. Tot slot zal het project een positief effect hebben op de bedrijvigheid in de regio Alentejo en de openstelling daarvan voor buitenlandse markten.
(160)
Daarnaast zal het investeringsproject, door de grotere stroom grondstoffen en eindproducten tussen beide raffinaderijen, naar verwachting een uiterst positief effect hebben op de haveninfrastructuur van Sines en Leixões (38) door de significante toename van de activiteit en de benutting van de capaciteit, wat zal leiden tot betere bedrijfsresultaten.
(161)
Tot slot voert Portugal aan dat Petrogal voor het investeringsproject uitgaat van een exploitatieperiode van minstens dertig jaar, waaruit blijkt dat de regionale, nationale en Europese doelstellingen ook op lange termijn worden onderschreven.
(162)
Het investeringsproject zal ook een gunstige uitwerking hebben op het menselijk kapitaal in de regio. Voor de opleiding van het bij het investeringsproject betrokken personeel - zowel nieuwe als bestaande medewerkers - zullen samen met het technisch college van de kuststreek van Alentejo (39), structuren voor het verwerven van beroepskwalificaties en het volgen van beroepsopleidingen worden opgezet in het bedrijvencentrum van de industriële en logistieke zone van Sines (40) (ZILS).
(163)
Waar het gaat om links met O&O-projecten en samenwerking met universiteiten, stelt Portugal dat beide raffinaderijen regionale ontwikkelingscentra vormen op het gebied van onderzoek en opleiding. Volgens Portugal zal het investeringsproject naar verwachting gunstig uitpakken op dit vlak, en heeft het een zodanig potentieel dat het nieuwe overeenkomsten kan opleveren tussen Petrogal en opleidingscentra op wetenschappelijk en technisch terrein.
(164)
Over de verhouding tussen investering en aantal gecreëerde arbeidsplaatsen maakt Portugal opmerkingen waaruit moet blijken dat deze verhouding alleszins redelijk is, met name wanneer men bedenkt dat de raffinagesector zeer kapitaalintensief is, hooggekwalificeerd personeel vereist en dus omvangrijke investeringen vergt in de opleiding van voldoende geschoold personeel. Steunbedragen van dezelfde orde van grootte per gecreëerde arbeidsplaats zijn door de Commissie goedgekeurd voor de petrochemische projecten Repsol Polimeros en Artensa (41).
(165)
Naar aanleiding van een verzoek van de Commissie tot overlegging van een kosten-batenanalyse en een projectbeoordeling die vergelijkbaar is met die welke wordt verlangd voor grote projecten die worden medegefinancierd door de structuurfondsen (42), heeft Portugal een document ingediend dat zich toespitst op het kwantificeren van de sociale en economische baten van het investeringsproject. In het document wordt gewezen op een economisch effect dat samenhangt met de positieve bijdrage van de investering: verschuldigde belasting in verband met het project; directe werkgelegenheid (belastingen); afgeleide werkgelegenheid (belastingen); lagere werklozensteun; verbruiksbelasting (btw); lagere CO2-emissies in de transportsector en de industrie; lagere rentelast voor de Portugese externe staatsschuld; vracht, staangeld en overliggeld (belastingen); extra inkomsten voor de haven van Leixões; steun voor de ontwikkeling van de lokale gemeenschap.
(166)
De lokale baten van het investeringsproject zijn gelegen in: verbruiksbelasting (btw); extra inkomsten voor de haven van Leixões; steun voor de ontwikkeling van de lokale gemeenschap (tezamen goed voor 49 miljoen EUR in netto contante waarde), terwijl de overige baten gezien moeten worden als een nationaal voordeel (tezamen goed voor 454 miljoen EUR in netto contante waarde), dat ten goede komt aan de gehele nationale economie en daarom slechts ten dele kan worden toegerekend aan de betrokken regio’s. Aangenomen dat dit nationale voordeel evenwichtig wordt verdeeld over de Portugese regio’s op basis van hun economische gewicht, gaan de totale regionale baten (195 miljoen EUR in netto contante waarde, daar Norte en Alentejo in 2007 goed waren voor 34,8 % van het Portugese bbp) de kosten van de steun voor het investeringsproject (121 miljoen EUR in netto contante waarde) ruim te boven.
5.1.6. Opmerkingen over de noodzaak van de steunmaatregel
(167)
Portugal onderstreept dat de steunmaatregel een daadwerkelijke en doorslaggevende rol heeft gespeeld in Petrogals besluit om te investeren, aangezien deze maatregel noodzakelijk was om het rendement van de investering veilig te stellen. Op 5 maart 2008 keurde de raad van bestuur van Galp het investeringsproject goed na ontvangst van de brief van de nationale autoriteiten van 23 januari 2007, waarin het project subsidiabel werd verklaard. De eerste verbintenis om orders voor apparatuur te plaatsen werd op 14 maart 2008 aangegaan na ondertekening van de steuncontracten met de Portugese regering op 10 maart 2008.
(168)
Zonder deze maatregel zou het investeringsproject niet zijn uitgevoerd, omdat de winstgevendheid van het project in dat geval allerminst zou hebben vastgestaan.
(169)
In 2001 besliste de raad van bestuur van Galp negatief over een eerder plan voor de opwaardering van de raffinaderij van Matosinhos, daar het rendement op het geïnvesteerd vermogen („return on capital employed”, ROCE) van het project onder de gewogen gemiddelde kapitaalkostenvoet („weighted average cost of capital”, WACC) voor de raffinagesector van Galp Energia lag.
(170)
In 2005 boog de raad van bestuur van Galp zich opnieuw over de strategische mogelijkheid om voor beide raffinaderijen een conversieproject te starten. Na een interne studie naar alternatieve investeringsprojecten werd het conversieproject voor Sines en Matosinhos in maart 2008 ter goedkeuring aan de raad van bestuur voorgelegd. Het uit de bestudeerde investering van [ ] miljoen EUR voortvloeiende intern rendement werd ingeschat op [8-10] % zonder enige stimulans, ofwel [ ] procentpunten boven Galp Energia’s WACC voor raffinageactiviteiten (vastgesteld op [7-9] %).
(171)
Het besluit van de raad van bestuur van Galp van maart 2008 is gebaseerd op de volgende analyse van het waarschijnlijke interne rendement („internal return rate”, IRR) van het investeringsproject:
Tabel 3
Met steun
Netto contante waarde
[100-150] miljoen EUR
Rendement/IRR
[9-11] %
Zonder steun
Netto contante waarde
[1-50] miljoen EUR
Rendement/IRR
[8-10] %
Bron: Galp.
(172)
Uit de beraadslagingen van de raad van bestuur van Galp Energia van 10 januari 2008 komt naar voren dat de WACC van het bedrijf en de interne „hurdle rate” (een risicopremie die bovenop de kapitaalkosten komt (43)) [7-9] % respectievelijk [10-12] % voor bevoorrading, raffinage en logistiek bedroegen.
(173)
Portugal gaf aan dat de door Galp Energia vastgestelde WACC en interne hurdle rate in overeenstemming waren met de gangbare praktijk in de raffinagesector en dat de toepassing van deze economische criteria gemeengoed is in de sector, bij alle grote ondernemingen. Ter ondersteuning van deze verklaringen verstrekte Portugal de Commissie een door Citigroup, Bloomberg and Broker Research in 2010 opgestelde tabel, waarin de WACC’s van grote bedrijven in deze sector worden vergeleken.
(174)
Portugal houdt staande dat het investeringsbesluit consistent was, en nog steeds is, met de gangbare praktijk en de normale rentabiliteitsnormen die begunstigde voor al zijn projecten hanteert. Naast het WACC-concept wordt ook de hurdle rate als criterium gebruikt bij de beoordeling van de rentabiliteit. Prognoses ten aanzien van toekomstige kasstromen zijn doorgaans echter niet onfeilbaar. Aan het voorspellen van kasstromen is altijd een bepaalde mate van onzekerheid (een risico) verbonden; hoe verder de prognoses in de toekomst kijken, hoe groter de kans is dat de schatting grof is en fouten bevat. De meest gebruikelijke manier om met die onzekerheid om te gaan is het toevoegen van een risicopremie aan de kapitaalkosten (WACC) en de hoogte daarvan gebruiken als maatstaf voor het rendement dat de investering minimaal moet hebben (hurdle rate). Het verschil tussen de waarde van de hurdle rate en de waarde van de WACC is dan ook de extra winst die wordt verwacht wanneer het besluit om al dan niet te investeren wordt genomen, waarbij via die hurdle rate rekening wordt gehouden met het extra risico dat is gelegen in de voorspelde, toekomstige kasstromen. Portugal stelt dat de hurdle rate al in 2002 is opgenomen in de analyse van en besluitvorming over investeringsprojecten van Galp Energia. In dat jaar is bepaald dat de op die projecten van toepassing zijnde hurdle rate de WACC zou zijn, vermeerderd met een spread van [1-5] procentpunten (pp). In 2006 besloot Galp Energia de hurdle rate iets anders te gaan berekenen: een vermeerdering van de WACC met [10-50] % (WACC2006 + hurdle rate2006 = [1,1-1,5] × WACC2006), in plaats van [1-5] pp op te tellen bij WACC. Dit nieuwe criterium was het resultaat van een interne afweging, namelijk dat het gebruik van een percentage van de grondslag geschikter en coherenter leek dan het hanteren van een absolute waarde, daar de WACC immers per activiteitensector verschilt. Teneinde een en ander nader toe te lichten verstrekte Portugal de Commissie de verschillende WACC- en hurdle rates die Galp Energia tussen 2002 en 2006 hanteerde voor de volgende activiteitensectoren: bevoorrading en raffinage, vermarkting van aardolieproducten, exploratie en productie, gas en elektriciteit.
(175)
Portugal voerde aan dat de raad van bestuur van Galp, overeenkomstig de internationaal erkende normen voor dit soort projecten en omdat de mate waarin een investering kan schommelen nog aanzienlijk is in die ontwikkelingsfase van het project („Front End Engineering Design”), een project van deze omvang met een rendement dat zo dicht in de buurt van de WACC lag, niet als haalbaar beschouwde, omdat het bepaald niet ondenkbaar was dat het rendement lager zou gaan uitvallen dan die referentiewaarde.
(176)
Bij het incalculeren van het belastingvoordeel als stimulans voor het investeringsproject zou het rendement echter uitkomen op [9-11] %, een rendement dat gelet op de strategische aard van het investeringproject werd gezien als een aanvaardbaar minimum voor het goedkeuren van en starten met de uitvoering van overeenkomsten met leveranciers van apparatuur.
(177)
Portugal heeft een overzicht van alternatieve investeringsprojecten ingediend die Petrogal had kunnen uitvoeren ten tijde van de besluitvorming over het investeringsproject. Aangezien de voor nieuwe investeringen beschikbare financiële middelen beperkt zijn, zijn meerdere activiteitensectoren van Galp Energia verwikkeld in een strijd om die beperkte middelen en wordt er een streng selectiebeleid gevoerd.
(178)
Hoe dan ook zou de concurrentiepositie van beide raffinaderijen er zonder meer op achteruit zijn gegaan als het steuncontract met de Portugese staat niet zou zijn gesloten en het investeringsproject niet zou hebben plaatsgevonden. Was het investeringsproject niet ter hand genomen, dan zou de benutting van de capaciteit van de raffinaderijen volgens Portugal zijn teruggebracht naar [80-90] % om aan te sluiten bij de dalende trend in de marktvraag naar benzine en dieselolie (daar in studies een significante daling van de vraag wordt voorzien tussen 2008 en 2020, met een vraaguitval tussen [20-30] % en [40-50] %). De raffinaderijen zouden slechts een zeer geringe raffinagemarge hebben overgehouden. Om dit te ondervangen zou een ingrijpend reorganisatieprogramma zijn uitgevoerd, waarbij ontslagen onvermijdelijk geweest zouden zijn.
(179)
Daar de Commissie moeilijk kan geloven dat de raad van bestuur van Galp bij zijn besluit geen rekening heeft gehouden met veranderingen in de bedrijfsomgeving, is Portugal verzocht een gedetailleerde analyse van het nulscenario zonder investeringsproject over te leggen. Hiertoe werd Portugal verzocht inzicht te geven in het intern rendement van het investeringsproject met als uitgangspunten de potentiële winstgevendheid van de raffinaderijen als het investeringsproject niet had plaatsgevonden, en de smallere raffinagemarges.
(180)
Het nulscenario van Portugal is beknopt weergegeven in tabel 4:
Tabel 4
Uitgangssituatie
Nieuwe uiteindelijke investeringswaarde
Met steun
NCW (netto contante waarde)
[200-250] miljoen EUR
[150-200] miljoen EUR
Rendement/IRR
[10-12] %
[10-12] %
Zonder steun
NCW
[100-150] miljoen EUR
[100-150] miljoen EUR
Rendement/IRR
[9-11] %
[9-11] %
(181)
Volgens Portugal houdt het feit dat een project zeer relevant en zelfs kritisch kan zijn voor een bedrijf, niet automatisch in dat het dan het enige of onbetwistbare project is als het IRR onder het vereiste minimum blijft (zoals het geval was in 2001).
5.2. Opmerkingen van Portugal naar aanleiding van de opmerkingen van derden
(182)
Portugal wijst op de grote mate van betrokkenheid bij de diverse organisaties (gemeenten, vakbonden en organisaties in de betrokken bedrijfstakken) en somt alle opmerkingen op die de waarde van het investeringsproject op het vlak van regionale ontwikkeling en energie-efficiëntie onderschrijven.
5.2.1. Commentaar op de opmerkingen van de concurrenten nrs. 1 en 2
(183)
In aanvulling op zijn schrijven van 21 januari 2010 licht Portugal toe dat de grondstoffenmarkt voor vacuümgasolie zeer volatiel is en niet borg staat voor de vereiste stabiele aanvoer van vacuümgasolie die onontbeerlijk is voor een hydrokraker met een omvang zoals in Sines. Wat de productie van hydrokrakerresiduen betreft bevestigt Portugal dat die vrijwel verwaarloosbaar is, aangezien in het hydrokraakproces gebruik zal worden gemaakt van ISO-kraaktechnologie.
(184)
Ook al wordt het investeringsproject dan uitgevoerd in reeds bestaande raffinaderijen, herhaalt Portugal dat het een stimulans zal vormen voor de regionale ontwikkeling in achterstandsregio’s (scheppen van nieuwe en behoud van bestaande werkgelegenheid, opleiding van personeel, schaalvoordelen, overdracht van technologie, overloopeffecten, enz.) een aspect dat bevestigd wordt door alle positieve opmerkingen die zijn binnengekomen. In die opmerkingen wordt ook gewezen op het strategische belang en de milieuwaarde van het investeringsproject, waarmee tegenwicht wordt geboden aan de opmerkingen die suggereren dat de werkgelegenheid het enige regionale voordeel is.
(185)
Met betrekking tot de door concurrent nr. 1 opgestelde tabel, waarin de verhouding „steunbedrag per gecreëerde baan” met die van andere regionale ad-hocsteunprojecten wordt vergeleken (zie overweging 89), wijst Portugal erop dat die tabel geen andere projecten in de raffinagesector dan wel een andere kapitaalintensieve bedrijfstak bevat. Daarom mag het investeringsproject niet worden vergeleken met de projecten in de tabel en moet het worden afgezet tegen de steun voor grote investeringsprojecten in dezelfde economische sector (zie de Commissiebeschikkingen van 10 juli 2007 in staatssteunzaak N 898/06 - Repsol Polimeros resp. staatssteunzaak N 899/06 - Artensa (Artenius) - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, S.A., waar de verhouding „steunbedrag per gecreëerde baan” vergelijkbaar was met die van het Petrogal-project).
(186)
Een vergelijking van de verhouding „afgeleide banen/directe banen” met die van gelijksoortige projecten (zoals genoemd in overweging 185) levert eveneens gelijkwaardige cijfers op.
(187)
Portugal herhaalt dat de raad van bestuur van Galp het investeringsproject in maart 2008 heeft goedgekeurd, nadat de raad in januari 2007 de schriftelijke bevestiging van de Portugese autoriteiten had ontvangen dat het investeringsproject in aanmerking kwam voor steun. De steun werd derhalve voorwaardelijk toegekend vóór de aanvang van de werkzaamheden (met de goedkeuring van de Commissie als belangrijkste voorwaarde). De eerste bedrijfsorder werd in maart 2008 geplaatst na de ondertekening van de steuncontracten door Petrogal.
(188)
Portugal wijst de opmerkingen van derden als zou Petrogal al in 2006 hebben besloten het investeringsproject te starten, van de hand.
(189)
Portugal erkent dat er haalbaarheidsstudies zijn verricht alvorens het definitieve besluit is genomen. Dergelijke informatie was evenwel absoluut noodzakelijk voor de raad van bestuur van Galp om tot een onderbouwd besluit te komen, en dit houdt dan ook geenszins in dat de raad van bestuur van Galp al een besluit had genomen.
(190)
Portugal houdt staande dat het investeringsproject zonder de steunmaatregel niet uitgevoerd zou zijn.
(191)
Portugal licht toe dat het intern rendement van het investeringsproject, afgezet tegen het risico dat werd gelopen en de aantrekkelijkheid van andere projecten ([ ]) die cruciaal zijn voor de ontwikkeling van Galp Energia, onvoldoende was. Dit betekent dat het investeringsproject zonder de steunmaatregel geen doorgang zou hebben gevonden.
(192)
Uit de van derden ontvangen opmerkingen maakt Portugal op dat de relevante geografische markt niet de Portugese markt is, maar op zijn minst de Iberische markt.
(193)
Portugal verklaart dat het marktaandeel van Petrogal voor dieselolie (af raffinaderij, groothandel en detailhandel) nooit hoger is dan 25 % als de relevante geografische markt het Iberisch schiereiland of een nog groter grondgebied omvat.
(194)
Portugal herhaalt dat het investeringsproject hoe dan ook geen effect zal hebben op de detailhandel- en groothandelmarkt voor dieselolie, aangezien de prijs af raffinaderij tot stand komt onder normale marktomstandigheden: Petrogal gedraagt zich als prijsnemer, als speler die geen invloed uitoefent op de prijzen. Zou dat niet het geval zijn, dan zouden de klanten van Petrogal snel overstappen op ingevoerde producten, aangezien er volgens Portugal geen belemmeringen (van technische, belastingtechnische, logistieke aard (44), enz.) bestaan voor de invoer van dieselolie uit andere lidstaten. De Portugese invoereisen zijn in overeenstemming met de EU-eisen.
(195)
Portugal heeft in cijfers de geaggregeerde gegevens overgelegd van de invoer van dieselolie in Portugal, over zee en over land.
Tabel 5
Invoer en uitvoer van dieselolie
Jaar
2006
2007
2008
2009
INVOER
Totaal (kiloton)
638
776
1 011
1 478
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Overige
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
UITVOER
Totaal (kiloton)
314
192
164
95
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Overige
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Bron:
DGEG (Portugese directoraat-generaal Energie en Geologie) (cursief) en gegevens van Petrogal.
(196)
Voorts heeft Portugal voldoende opslagcapaciteit: Portugal heeft gegevens verstrekt waaruit blijkt dat de diverse marktdeelnemers verschillende strategische opties hebben gekozen (investeren in opslagcapaciteit of huren van faciliteiten) en dat beide alternatieven mogelijk en haalbaar zijn. De belangrijkste spelers zijn niet overgegaan tot verhoging van hun opslagcapaciteit ondanks de kansen die de markt daartoe bood, wat erop duidt dat zij voldoende opslagmogelijkheden hebben om hun marktactiviteiten te ondersteunen. Portugal geeft aan dat de totale invoer van dieselolie continu is gestegen, terwijl de uitvoer licht is gedaald. Dit is toe te schrijven aan de voortdurende groei van de markt en het in toenemende mate tekortschieten van de lokale productiecapaciteit. Uit de cijfers voor 2009 zijn overigens de gevolgen af te lezen van een ongeval in de raffinaderij van Sines, waardoor de raffinaderij en de productie enkele weken op een lager niveau draaiden dan normaal. De marktdeelnemers moesten dat jaar meer invoeren, waaruit eens te meer blijkt dat er leveringsalternatieven bestonden.
(197)
In 2009 was het aandeel van ingevoerde dieselolie in Portugal 27,2 % van het totale dieselolieverbruik in dat jaar. In de jaren daarvoor was de gemiddelde invoer van dieselolie goed voor een aandeel van ongeveer 14 % in het jaarlijkse dieselolieverbruik in Portugal (circa 5,4 miljoen ton).
(198)
Naar het oordeel van Portugal kan de Portugese dieseloliemarkt dan ook worden beschouwd als een open en concurrerende markt, waar volop mogelijkheden voor verhandeling bestaan en waar de prijzen enerzijds gebaseerd zijn op de prijs van ruwe olie en de raffinagekosten, en anderzijds worden bepaald door het alternatief van invoer tegen Platts-prijzen.
(199)
Ten aanzien van zware nafta stelt Portugal dat de markt zich ten minste uitstrekt tot de EER, daar nafta een internationaal verhandeld product is.
6. BEOORDELING VAN DE STEUNMAATREGEL
6.1. Is er al dan niet sprake van staatssteun?
(200)
Volgens artikel 107, lid 1, van het Verdrag, behoudens afwijkingen waarin het Verdrag voorziet, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
(201)
De steun van Portugal aan Petrogal zal de vorm krijgen van een belastingkrediet. De steun kan dan ook worden beschouwd als met staatsmiddelen bekostigde steun van de lidstaat in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.
(202)
De steun wordt verleend aan één bedrijf, Petrogal, en is dus selectief.
(203)
De steun wordt verleend voor een investering die leidt tot een grotere productie van dieselolie en zware nafta. Aangezien deze producten tussen de lidstaten worden verhandeld, is het waarschijnlijk dat de maatregel de handel tussen lidstaten beïnvloedt. Met de steun die aan Petrogal wordt verleend, zullen bepaalde kosten worden betaald die het bedrijf normaliter zelf had moeten dragen. Bijgevolg zal Petrogal profiteren van een economisch voordeel dat zijn concurrenten niet hebben. Door Petrogal en zijn productie op deze manier te bevoordelen, verstoort de steun dus de mededinging of dreigt hij deze te verstoren.
(204)
De Commissie beschouwt de steun dan ook als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.
(205)
Vastgesteld hebbende dat de steun staatsteun is in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag, moet beoordeeld worden of de maatregel al dan niet verenigbaar is met de interne markt.
6.2. Rechtmatigheid van de steunmaatregel
(206)
Door de steunmaatregel te melden voordat deze van kracht wordt, heeft Portugal zich gehouden aan de kennisgevingsverplichting die voortvloeit uit artikel 108, lid 3, van het Verdrag.
6.3. Rechtsgrond voor de beoordeling
(207)
Aangezien de steun tot doel heeft regionale ontwikkeling te stimuleren, vormen de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen de basis voor de beoordeling of de steun verenigbaar is met de interne markt. Van belang in dit verband zijn met name de bepalingen inzake steun voor grote investeringsprojecten in deel 4.3 van de richtsnoeren. De criteria voor een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten, die zijn uiteengezet in de mededeling diepgaande beoordeling, zijn eveneens relevant, tenzij uit het formele onderzoek blijkt dat de drempels die genoemd worden in paragraaf 68(a) („toetsing van het marktaandeel”) en paragraaf 68(b) („toetsing van de toename van de productiecapaciteit en toetsing van de marktprestaties”) van de richtsnoeren niet worden overschreden.
(208)
De Commissie moet haar beoordeling in drie stappen uitvoeren:
-
ten eerste moet zij beoordelen of de steun verenigbaar is met de algemene bepalingen van de richtsnoeren regionale steun;
-
ten tweede moet zij verifiëren dat er beslist geen overschrijding plaatsvindt van de drempels voor het marktaandeel, de toename van de productiviteitsgroei en de marktprestatie in de zin van paragraaf 68(a) en (b) (de „criteria van paragraaf 68(a) en (b)”);
-
ten derde kan zij, afhankelijk van het resultaat van de verificatie in de tweede stap, overgaan tot een diepgaande beoordeling.
6.4. Verenigbaarheid met de algemene bepalingen van de richtsnoeren - verificatie van de in het besluit tot inleiding van de procedure geuite twijfels
(209)
De Commissie heeft gecontroleerd of de verleende steun in overeenstemming was met de algemene bepalingen van de richtsnoeren regionale steun. Deze beoordeling heeft geleid tot de volgende vaststellingen:
(210)
In haar besluit tot inleiding van de procedure gaf de Commissie aan te betwijfelen of het investeringsproject een initiële investering is of beschouwd kan worden als vervangingsinvestering.
(211)
De Commissie hield rekening met de in overwegingen 130 en 131 weergegeven opmerkingen van Portugal dat de investeringen leiden tot een uitbreiding van een bestaande vestiging en tot een fundamentele verandering in het totale productieproces van een bestaande vestiging en dat de investering daarom kan worden beschouwd als een initiële investering volgens de definitie van paragraaf 34 van de richtsnoeren.
(212)
Sterker nog, de nieuwe vacuümdestillatie-eenheid en de visbreakerinstallatie in Matosinhos, en de nieuwe hydrokraakinstallatie in Sines zullen gelijktijdig operationeel zijn met de oorspronkelijke, eerder bestaande raffinaderijen; het investeringsproject betreft dus niet een vervanging, maar een uitbreiding van het productiesysteem. Bovendien wordt met het investeringsproject beoogd de raffinaderijen te transformeren door deze te voorzien van nieuwe technologische infrastructuren voor de conversie van zwaardere fracties van ruwe olie naar benzine en dieselolie.
(213)
Concurrent nr. 1 maakt er geen bezwaar tegen dat de investering initieel van aard is, maar is van mening dat de investering slechts de uitbreiding van een bestaande vestiging behelst.
(214)
De Commissie meent daarom dat het investeringsproject een initiële investering is in de zin van paragraaf 34 van de richtsnoeren; de twijfels aangaande de initiële aard van het investeringsproject zijn daarmee weggenomen.
(215)
In haar besluit tot inleiding van de procedure verklaarde de Commissie te betwijfelen of werd voldaan aan de eis dat ad-hocsteun daadwerkelijk een stimulerend effect moet hebben, zoals paragraaf 38 van de richtsnoeren voorschrijft. De Commissie betwijfelde met name of de vereiste letter of intent vervangen kon worden door de schriftelijke bevestiging door Portugal dat, behoudens grondige verificatie, het investeringsproject voldeed aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden van de regeling (45).
(216)
Paragraaf 38 van de richtsnoeren luidt als volgt: „Het is van belang erover te waken dat regionale steun daadwerkelijk een stimulerend effect heeft op het uitvoeren van investeringen die anders niet in de steungebieden hadden plaatsgevonden. Daarom mag in het kader van steunregelingen steun alleen worden toegekend indien de begunstigde een steunaanvraag heeft ingediend en de met het beheer van de regeling belaste autoriteit vervolgens schriftelijk heeft bevestigd dat, na grondige verificatie, het project in beginsel voldoet aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden van de regeling vóór de werkzaamheden aan het project beginnen. […]. In het geval van ad-hocsteun moet de bevoegde autoriteit, vóór de werkzaamheden aan het project beginnen, een letter of intent uitsturen, waarin de steunverlening afhankelijk wordt gesteld van de toestemming van de Commissie. Beginnen de werkzaamheden vooraleer aan de voorwaarden van dit punt is voldaan, dan komt het hele project niet voor steun in aanmerking.”
(217)
Het „begin van de werkzaamheden” wordt in voetnoot 40 van de richtsnoeren gedefinieerd als hetzij de start van de bouwwerkzaamheden, hetzij de eerste vaste toezegging om uitrusting te bestellen.
(218)
De Commissie hield rekening met de volgende feitelijke informatie die door Portugal verstrekt werd:
-
Petrogal diende zijn steunaanvraag in op 22 januari 2007,
-
Portugal bevestigde op 23 januari 2007 dat het project in beginsel in aanmerking kwam voor subsidie,
-
de steun werd op 6 maart 2008 goedgekeurd door de Portugese ministerraad, maar daadwerkelijke uitkering van de steun hangt af van de goedkeuring van de Commissie en Petrogal zal niet voor 2011 (wanneer de investering is voltooid), van de steun profiteren,
-
de raad van bestuur van Petrogal heeft op 8 maart 2008 toestemming gegeven voor het plaatsen van orders voor apparatuur,
-
de eerste bindende order werd op 14 maart 2008 geplaatst. De bouwwerkzaamheden in verband met het investeringsproject gingen van start in november 2008 (Sines) en januari 2009 (Matosinhos).
(219)
De Commissie is van mening dat de steuncontracten die op 10 maart 2008 door Portugal en Petrogal werden ondertekend en de publicatie in het Portugese staatsblad (46) van de op 6 maart 2008 aangenomen resoluties van de ministerraad, minstens equivalent zijn aan een letter of intent en beschouwd moeten worden als een sterker bewijs voor het formele stimulerende effect dan de letter of intent die vereist is op grond van paragaaf 38 van de richtsnoeren. Deze steuncontracten werden ondertekend voordat de werkzaamheden voor het investeringsproject van start gingen.
(220)
De Commissie is daarom de mening toegedaan dat de twijfels aangaande het formele stimulerende effect zijn weggenomen.
(221)
In haar besluit tot inleiding van de procedure plaatste de Commissie vraagtekens bij de bijdrage van de investering tot regionale ontwikkeling. De Commissie heeft in dit verband ook twijfels geuit over de noodzaak van de steun en onderstreepte daarbij dat „het onwaarschijnlijk is dat niet-noodzakelijke steun bijdraagt tot regionale ontwikkeling en dat deze steun zou kunnen resulteren in onaanvaardbare verstoringen van de mededinging” (47).
(222)
Concurrenten nr. 1 en nr. 2 gaven aan dat Petrogal het investeringsproject ook zonder steun zou hebben uitgevoerd. In hun ogen is het een vruchtbare investering waarvan de economische rationale gelegen is in de onbalans tussen de vraag naar en het aanbod van dieselolie en de kans toegang te krijgen tot zwaardere en goedkopere ruwe olie. Alle exploitanten in heel Europa doen zonder staatssteun vergelijkbare investeringen in hun raffinaderijen.
(223)
Beoordeeld moet dus worden of de steun noodzakelijk is om daadwerkelijk een stimulerend effect teweeg te brengen op het uitvoeren van investeringen die anders niet in deze twee steungebieden hadden plaatsgevonden, of dat het investeringsproject hoe dan ook zou zijn uitgevoerd. De Commissie moet vaststellen of de steun het handelen van Petrogal in die zin heeft beïnvloed, dat de onderneming extra investeerde in de betreffende regio’s.
(224)
Het strategische besluit om te investeren blijkt te zijn genomen in 2006. Dit valt te lezen in een document dat Galp Energia in oktober 2006 heeft gepubliceerd (48). Volgens het jaarverslag over 2006 van Galp Energia nam de raad van bestuur het uitvoeringsbesluit over het investeringsproject op 23 januari 2007 (49) en op 5 maart 2008 (dat wil zeggen na ontvangst van de brief van de nationale autoriteiten, gedateerd 23 januari 2007, waarin het investeringsproject subsidiabel werd verklaard). De raad van bestuur nam op 14 maart 2008 het operationele besluit de eerste apparatuur in verband met het investeringsproject te bestellen.
(225)
Portugal verklaarde dat Petrogal de investering pas in 2008 had gedaan vanwege de ontoereikende draagkracht van de onderneming en dat de raad van bestuur van Galp uiteindelijk pas besloot over te gaan tot het plaatsen van orders voor apparatuur en het laten uitvoeren van bouwwerkzaamheden, nadat de Portugese regering de desbetreffende resolutie van de raad van ministers had aangenomen.
(226)
Volgens Portugal was de beschikbaarheid van staatssteun doorslaggevend voor het besluit van Petrogal om te investeren. Zonder de steun zou Petrogal hebben afgezien van het investeringsproject. In plaats daarvan zou de onderneming een alternatief herstructureringsplan ten uitvoer hebben gelegd om haar raffinageactiviteiten aan te passen aan de gewijzigde marktsituatie en aan veranderingen in de aanvoer van ruwe olie. Bovendien zouden de beschikbare financiële middelen gebruikt zijn om te investeren in andere projecten, buiten de raffinageactiviteit.
(227)
Portugal diende documenten van Petrogal in die een analyse bevatten van zowel het verwachte interne rendement van het investeringsproject als de kapitaalkosten (WACC), en een lijst van mogelijke alternatieve investeringen die Galp Energia met het beschikbare kapitaal had kunnen doen.
(228)
De Commissie is van mening dat de documenten die op 23 januari 2007 en 5 maart 2008 aan de raad van bestuur van Galp zijn voorgelegd, van doorslaggevend belang waren voor de beoordeling van de noodzaak van de steun, aangezien het besluit van de raad van bestuur op die documenten gebaseerd was.
(229)
Volgens Portugal bleek uit de berekeningen die in 2008 aan de raad van bestuur van Galp werden voorgelegd dat het investeringsproject, zonder de steun, een intern rendement van [8-10] % opleverde. Dit intern rendement ligt ruim boven de WACC van [7-9] % van Petrogal.
(230)
Portugal lichtte echter toe dat de besluiten van de raad van bestuur van Galp gebaseerd waren op een „hurdle rate” die al in 2002 was vastgesteld. Deze hurdle rate, of kritisch minimumrendement, is het minimale rendement van een project dat een besluitvormer bereid is te accepteren alvorens te beginnen met een project, gelet op de risico’s daarvan en de alternatieve kosten die gepaard gaan met het opgeven van andere projecten. Andere benamingen voor hurdle rate zijn „limietbedrag” of „benchmark”.
(231)
Voor de raffinageactiviteiten werd de interne hurdle rate per 2006 vastgesteld op [110-150] % van de WACC, namelijk op [10-12] %. Normaliter zou niet tot investering worden besloten als het berekende interne rendement niet boven deze drempelwaarde uitkwam. In dit geval gaat het intern rendement dankzij de steun met [1-3] procentpunten omhoog, van [8-10] % naar [9-11] %, zoals is weergegeven in tabel 3 in overweging 171 met de berekeningen die in 2008 aan de raad van bestuur zijn voorgelegd. Hoewel het intern rendement met de steun aanmerkelijk onder de hurdle rate blijft, was de raad van bestuur van Galp van mening dat de extra veiligheidsmarge die de steun creëerde voldoende was om het investeringproject goed te keuren.
(232)
De hurdle rate is een instrument dat door bedrijven gebruikt wordt in besluitvormingssituaties waarin sprake is van hoge risico’s en kan dus variëren afhankelijk van het risico waarmee een project gepaard gaat. Ook de valuta waarin de hurdle rate wordt berekend kan van invloed zijn: in valutagebieden met een hoge inflatie is de hurdle rate hoger dan in gebieden waarin sprake is van prijsstabiliteit.
(233)
Tot dusver werd bij staatssteunbesluiten op het vlak van regionale steun geen gebruikgemaakt van het „hurdle rate”-concept om tot een oordeel te komen over de noodzaak van steun of het stimulerend effect ervan. Het concept „hurdle rate” wordt evenmin vermeld in de mededeling diepgaande beoordeling. Niettemin is het concept al in een beperkt aantal staatssteunbesluiten gebruikt (bijvoorbeeld in het Besluit van de Commissie van 23 februari 2011 betreffende steunmaatregel N 204/2010 - O&O-steunmaatregel door Zweden ten uitvoer gelegd ten gunste van Volvo Aero voor Trent XWB ICC, nog niet bekendgemaakt in het Publicatieblad). Het betreft hier voornamelijk besluiten die zijn aangenomen in het raamwerk van de communautaire kaderregeling inzake staatssteun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie (50), in verband met projecten met een hoog risico.
(234)
Portugal benadrukt dat het investeringsproject gekenmerkt wordt door meervoudige risico’s die een rechtvaardiging vormen voor het toepassen van de „hurdle rate”-benadering. Het investeringsproject is de grootste productieve investering die ooit in Portugal is uitgevoerd. De tenuitvoerlegging van het investeringsproject zal verscheidene jaren in beslag nemen. Het is uitermate moeilijk de kosten van het project te ramen: Portugal heeft in feite cijfers ingediend waaruit blijkt dat de oorspronkelijk geraamde kosten in werkelijkheid in zeer ernstige mate overschreden zijn. Het investeringsproject is gericht op de langere termijn en het is buitengewoon moeilijk de raffinagemarges voor de lange termijn te voorspellen, vooral in situaties waar traditionele auto’s met verbrandingsmotor in de toekomst mogelijk vervangen worden door elektrische en andere auto’s.
(235)
In een empirisch onderzoek (51) uit 2006, waarin meer dan honderd hurdle rates werden geanalyseerd die door de betreffende (hoofdzakelijk Noord-Amerikaanse) ondernemingen zelf waren medegedeeld, werd een gemiddelde hurdle rate van 14,1 %, gemeld en een absoluut verschil tussen WACC en hurdle rate van 5 procentpunten: ongeveer 155 % van de WACC. In het licht van deze informatie lijkt de hurdle rate die Petrogal en Galp Energia op de raffinagesector hebben toegepast op het eerste gezicht niet buitensporig.
(236)
Gezien deze elementen, en met name gelet op de specifieke kenmerken van de sector en de onderhavige zaak (d.w.z. het belang van de risico’s vanwege de omvang en de lange exploitatieduur van het investeringsproject), is de Commissie van mening dat rekening kan worden gehouden met de hurdle rate bij het beoordelen of de steun al dan niet noodzakelijk was als stimulans om het investeringsproject uit te voeren.
(237)
Concurrenten nr. 1 en nr. 2 bevestigden dat er geen sectorale benchmark is voor raffinageactiviteiten. Concurrent nr. 1 gaf echter aan dat hij een benchmark (rendement) van 10 % voldoende zou vinden om de investering uit te voeren. De Commissie merkt op dat deze benchmark van 10 % zeer vergelijkbaar is met het intern rendement van [9-11] % na steun zoals dat in 2008 aan de raad van bestuur van Galp is voorgelegd. De Commissie stelt zich daarom op het standpunt dat de steun niet hoger is dan het bedrag dat door een concurrent noodzakelijk zou worden geacht om een aanvaardbaar intern rendement te krijgen.
(238)
De steunmaatregel lijkt dus het berekende intern rendement dichter bij de hurdle rate van Petrogal en bij de door concurrent nr. 1 genoemde benchmark te brengen. Het intern rendement na steun ligt noch boven de hurdle rate van Petrogal, noch boven de benchmark van de concurrent, wat erop wijst dat de steun niet buitensporig was. Het feit dat de investeringsbeslissing in 2008 werd genomen in een situatie waarin het intern rendement met steun nog steeds aanzienlijk lager was dan de vastgestelde hurdle rate is op zichzelf niet voldoende reden om vraagtekens te plaatsen bij het belang van de hurdle rate. Uit eerdere verklaringen van de raad van bestuur van Galp blijkt duidelijk dat deze zich ervan bewust was dat het investeringsproject strategisch van belang was om de daling van de raffinagemarges een halt toe te roepen. Dit strategische element lijkt, ook al werd de hurdle rate niet helemaal bereikt, voldoende rechtvaardiging te zijn geweest om in beperkte mate van de hurdle rate af te wijken.
(239)
De Commissie meent daarom dat de steun noodzakelijk was als investeringsstimulans en het bedrag dat daarvoor noodzakelijk was, niet overschreed. Het is in dit verband niet geheel correct te stellen dat alle exploitanten in heel Europa zonder staatssteun vergelijkbare investeringen in hun raffinaderijen hebben gedaan. De Commissie heeft bijvoorbeeld andere steunmaatregelen voor vergelijkbare investeringen geanalyseerd. Dit was in het bijzonder het geval in Besluit van de Commissie N283/04 (52) over een installatie voor het hydrokraken van destillaten.
(240)
In haar besluit tot inleiding van de procedure uitte de Commissie, onder verwijzing naar paragraaf 10 van de richtsnoeren, twijfels over de bijdrage van de steun en het investeringsproject tot regionale ontwikkeling, waarbij zij er nadrukkelijk op wees dat het aantal gecreëerde arbeidsplaatsen (150) beperkt was wanneer het werd afgezet tegen het steunbedrag (160 miljoen EUR). Ook betwijfelde zij of de verwachte bijdrage tot regionale ontwikkeling daadwerkelijk opwoog tegen de sectorale effecten van de steun.
(241)
De Commissie merkt op dat, zoals concurrent nr. 1 ook al benadrukte, het steunbedrag per gecreëerde arbeidsplaats inderdaad significant hoger lag dan het steunniveau per arbeidsplaats in eerdere recente gevallen van ad-hocsteun (zie overweging 89). Verschillende negatieve besluiten (53) hadden als conclusie dat de regionale bijdrage ontoereikend was, uitgaande van het aantal gecreëerde arbeidsplaatsen.
(242)
Portugal is het ermee eens dat het steunbedrag per gecreëerde rechtstreekse arbeidsplaats zeer hoog is; dit wordt echter verklaard door het kapitaalintensieve karakter van het investeringsproject, dat kenmerkend is voor investeringen in deze sector: in het verleden heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan afzonderlijk aan te melden toepassingen van steunregelingen voor deze sector waarbij het steunbedrag per gecreëerde arbeidsplaats zelfs nog hoger was (54). Volgens Portugal zou rekening moeten worden gehouden met andere factoren dan de steun per rechtstreekse arbeidsplaats, bijvoorbeeld het belang van het scheppen van afgeleide werkgelegenheid, tijdelijk werk en andere hiermee samenhangende aspecten.
(243)
In eerdere besluiten heeft de Commissie altijd de rechtstreeks gecreëerde werkgelegenheid in aanmerking genomen. Daarnaast werd in een aantal besluiten rekening gehouden met de indirect geschapen werkgelegenheid (55).
(244)
Portugal beweerde aanvankelijk dat elke rechtstreeks gecreëerde (of verloren) arbeidsplaats zou leiden tot drie afgeleide (dan wel verloren) arbeidsplaatsen. De verhouding 3:1 werd gerechtvaardigd door te verwijzen naar andere Portugese gevallen in dezelfde sector (56) waarbij de Commissie in het verleden akkoord was gegaan met vergelijkbare of hogere ratio’s. Het potentieel voor afgeleide werkgelegenheid vloeit voort uit het onderhoud - de nichemarkt die waarschijnlijk het meest van het project zal profiteren. Dit zou het gevolg zijn van de toegenomen technologische complexiteit van de raffinaderijen, waardoor onderaannemers werknemers en technici nodig hebben die steeds meer gespecialiseerd zijn.
(245)
Portugal zette zijn argument kracht bij met de verwijzing naar een recent werkdocument van de Commissie over de petrochemische sector (57), waarin gesteld wordt dat hoewel slechts 100 000 mensen in de EU rechtstreeks werkzaam zijn in deze bedrijfstak, er rekening mee kan worden gehouden dat er maar liefst 400 000 tot 600 000 arbeidsplaatsen direct afhankelijk zijn van de raffinage-industrie in de EU. In voetnoot 41 van hetzelfde document wordt melding gemaakt van nog eens 600 000 arbeidsplaatsen in de logistiek en de marketing. Op basis van deze verklaringen zou een hogere verhouding dan 3:1 te verdedigen zijn, namelijk 4:1 tot 6:1, en wanneer de werkgelegenheidsgroei in de logistiek en marketing wordt meegerekend zelfs 12:1.
(246)
Portugal gaf tevens aan dat Petrogal zonder steun en zonder investeringsproject zijn raffinaderijen zou hebben gereorganiseerd en zijn personeelsbestand zou hebben afgeslankt, waardoor 160 rechtstreekse arbeidsplaatsen verloren zouden zijn gegaan. De Commissie zou daarom, wanneer zij de bijdrage van de steun tot regionale ontwikkeling beoordeelt, rekening moeten houden met 310 gecreëerde of behouden directe arbeidsplaatsen (58), en met ongeveer 930 (59) tot 3 720 afgeleide arbeidsplaatsen die het investeringsproject uiteindelijk zou opleveren, wat de buitensporigheid van het steunbedrag per rechtstreekse arbeidsplaats zou verminderen.
(247)
Daarnaast benadrukte Portugal dat het investeringsproject het grootste is dat ooit in Portugal is ondernomen en tijdens de bouwfase 3 000 tijdelijke arbeidsplaatsen zal creëren in de betrokken regio’s.
(248)
In eerdere besluiten (60) waarin zij regionale ad-hocsteunmaatregelen goedkeurde, verwees de Commissie bovendien naar het belang van de volgende factoren:
-
de stijging van het inkomen van werknemers (creëren van beter betaalde directe en afgeleide arbeidsplaatsen),
-
het sociaal welzijn in de regio (door betere milieu- en leefomstandigheden, sponsoren van lokale evenementen),
-
de verbetering van het potentieel aan menselijk kapitaal (door onderwijs en opleiding, PhD-programma’s),
-
de bijdrage aan O&O, overdracht van technologie en knowhow (als gevolg van de verbeteringsinvestering),
-
de toegenomen activiteit voor onderaannemers in de betrokken gebieden,
-
het beter benutten van de bestaande havenfaciliteiten.
Dit zijn zonder meer positieve factoren die meegewogen zouden kunnen worden wanneer de bijdrage van de steun en het investeringsproject tot regionale ontwikkeling in Portugal wordt beoordeeld.
(249)
De opmerkingen van Portugal en diverse belanghebbende partijen verwijzen aldus naar andere belangrijke bijdragen aan regionale ontwikkeling in termen van maatschappelijke en milieueffecten, meer scholing en samenwerkingsprotocollen met hogeronderwijsinstellingen.
(250)
Portugal wees ook op de ontwikkeling van de toeleveringsketen en de invloed van de bouw van de nieuwe installaties op het industrieel weefsel van het land, bijvoorbeeld op het gebied van civieltechnische werken, bouwwerkzaamheden en werktuigbouwkundige assemblage. Dit is beslist een positief effect, maar het is ofwel slechts tijdelijk ofwel algemeen van aard (zie overweging 154).
(251)
De Commissie houdt rekening met de niet-tijdelijke overloopeffecten van het investeringsproject in de betrokken regio’s zoals deze door Portugal worden geschetst. Met name de verwachte lange levensduur van de raffinaderijen (naar verwachting zullen zij minimaal dertig jaar in bedrijf zijn), de positieve invloed op de toeleveringsindustrie, de aanzienlijke hoeveelheid opleidingen en het aantal protocollen met scholen en universiteiten duiden op het belang van de raffinaderijen in de betrokken regio’s. Zelfs al bestaat een groot deel van deze positieve overloopeffecten al als gevolg van de lange aanwezigheid van de raffinaderijen, dan nog kan worden gesteld dat de investeringen ontegenzeggelijk een versterkend effect hebben op de rol die de aanwezigheid van Petrogal speelt in zowel Sines als de omgeving van Porto.
(252)
Portugal heeft ook een kosten-batenanalyse van het steunproject ter tafel gelegd. Een kosten-batenanalyse heeft tot doel verder te reiken dan een levensvatbaarheidsanalyse door de investeerder, en alle (buiten beschouwing gelaten) maatschappelijke kosten en baten van het project in aanmerking te nemen. Een kosten-batenanalyse kwantificeert in dit verband de verwachte baten, met inbegrip van de belastinginkomsten uit directe en indirecte werkgelegenheid, de werkloosheidsuitkeringen die worden vermeden (door arbeidsplaatsen zeker te stellen), de verbruiksbelastingen, de extra inkomsten voor de haven van Leixões, rechtstreekse steun voor lokale gemeenschappen enz.
(253)
De conclusie van de kosten-batenanalyse is dat Portugal zeer gebaat is bij de steun. De geografische reikwijdte van de kosten-batenanalyse is uiteraard niet beperkt tot de rechtstreeks bij het investeringsproject betrokken regio’s Norte en Alentejo. Wanneer het nationaal voordeel echter worden vertaald naar de betreffende regio’s naargelang van hun respectieve economische gewicht, zullen de regio’s Norte en Alentejo 34,8 % van dit nationaal voordeel in de wacht slepen.
(254)
Portugal benadrukte tevens dat ook andere beleidsgebieden dan regionale ontwikkeling profiteerden van de steun en de daaruit voortvloeiende investering. Portugal hamerde op het strategisch belang van het investeringsproject op nationaal niveau en voor de betrouwbaarheid van de energielevering op Europees niveau. Deze gunstige effecten zijn onder meer de verminderde afhankelijkheid van invoer, het feit dat kan worden tegemoetgekomen aan de grotere vraag naar dieselolie, de verbeterde energie-efficiëntie van beide raffinaderijen en het positieve milieueffect. Deze argumenten kunnen niet worden meegewogen bij de beoordeling van de bijdrage die de steun levert tot regionale ontwikkeling.
(255)
Ondanks het op het eerste gezicht onevenredige steunbedrag per gecreëerde directe arbeidsplaats, wijzen de positieve indirecte effecten (afgeleide werkgelegenheid, overloopeffecten, het ontstaan van goed betaalde banen, verbetering van het menselijk kapitaal, verbetering van het sociaal welzijn) op een regionale bijdrage aan Alentejo en Norte die niet verwaarloosbaar kan worden genoemd. De Commissie stelt zich daarom op het standpunt dat haar aanvankelijke twijfel over de bijdrage van de steun tot regionale ontwikkeling is weggenomen.
(256)
Uit overwegingen verderop over de toepassing van paragraaf 68(a) en (b) blijkt bovendien dat de negatieve sectorale effecten van de steun beperkt zijn, aangezien de markten waarop het investeringsproject betrekking heeft niet ondermaats presteren, met andere woorden, ze gaan noch in absolute, noch in relatieve zin achteruit. Daar komt bij dat Petrogal in de relevante productmarkt geen groot marktaandeel heeft dat het zou kunnen misbruiken door de mededinging te verstoren. De vervanging van de invoer van zware nafta voor de aromatenindustrie heeft slechts beperkte gevolgen voor leveranciers uit de EER. De Commissie is daarom van mening dat haar aanvankelijke twijfel of de verwachte bijdrage van de steun tot regionale ontwikkeling wel zou opwegen tegen de negatieve sectorale effecten ervan, is weggenomen.
(257)
Overeenkomstig paragraaf 9 van de richtsnoeren is Petrogal geen onderneming in moeilijkheden in de zin van de Commissiemededeling betreffende communautaire richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (61).
(258)
Overeenkomstig paragraaf 39 van de richtsnoeren is de eigen bijdrage van Petrogal meer dan 25 % van de in aanmerking komende kosten (zie overweging 36 hierboven).
(259)
Overeenkomstig paragraaf 50 van de richtsnoeren worden de in aanmerking komende uitgaven van het investeringsproject berekend aan de hand van de subsidiabele investeringskosten (zie overweging 35 hierboven).
(260)
Overeenkomstig de paragrafen 71-75 van de richtsnoeren worden de regels voor de cumulering van steun in acht genomen (zie overweging 43 hierboven).
(261)
Overeenkomstig paragraaf 40 van de richtsnoeren wordt de steun verleend op voorwaarde dat Petrogal het investeringsproject in het bewuste gebied in stand houdt voor een minimumperiode van ten minste vijf jaar na de voltooiing ervan.
(262)
De Commissie is daarom van mening dat de steun in overeenstemming is met de algemene bepalingen van de richtsnoeren.
6.5. Verenigbaarheid met de criteria voor grote investeringsprojecten - verificatie van de in het besluit tot inleiding van de procedure geuite twijfels
(263)
In haar besluit tot inleiding van de procedure verklaarde de Commissie te betwijfelen of het investeringsproject kan worden beschouwd als één investeringsproject („single investment project”, SIP) in de zin van paragraaf 60 van de richtsnoeren, ondanks het feit dat de raffinaderijen in geografisch opzicht niet in elkaars onmiddellijke nabijheid liggen.
(264)
Hoewel de twee raffinaderijen niet in elkaars geografische nabijheid liggen, is Portugal van mening dat zij in economisch, functioneel en strategisch opzicht nauw met elkaar verbonden zijn. Zonder de investering in de vacuümdestillatie-eenheid in Matosinhos zou de daarmee samenhangende investering in de hydrokraakinstallatie in Sines niet mogelijk zijn, vanwege het risico van frequente tekorten op de markt voor vacuümgasolie (grondstof voor de hydrokraakinstallatie). Portugal is dan ook van mening dat de raffinaderijen door hun sterke functionele koppeling economisch onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden.
(265)
Concurrent nr. 1 bestrijdt deze visie, aangezien de vaste activa van het investeringsproject naar zijn mening economisch niet onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden.
(266)
In een van de opmerkingen die van derde partijen is ontvangen naar aanleiding van het besluit tot inleiding van de procedure werd erop gewezen dat de toename van de productie van zware nafta van cruciaal belang is voor de verwezenlijking van een investering van de La Seda Groep in Sines. De Commissie heeft onderzocht of de investering van La Seda samen met de investering in Matosinhos één investeringsproject zou kunnen vormen. Portugal heeft bevestigd dat de extra geproduceerde zware nafta uitsluitend intern door Petrogal gebruikt zal worden en dat de zware nafta niet aan derden zal worden verkocht. De Commissie is daarom van mening dat het investeringsproject niet één investeringsproject vormt met dat van La Seda.
(267)
Paragraaf 60 van de richtsnoeren is gericht op investeringsprojecten die kunstmatig worden opgesplitst in subprojecten om op die manier de afschaling te voorkomen waardoor de maximale steunintensiteit die geldt voor investeringsprojecten van meer dan 50 miljoen EUR wordt verlaagd. In dit specifieke geval heeft de Commissie geverifieerd dat de toegepaste steunintensiteit (12,43 % NCW) onder de maximale steunintensiteit ligt die toegepast had moeten worden als het investeringsproject als één investeringsproject was beschouwd (14,28 % NCW), en dus lager is dan de maximale steunintensiteit waarvan de twee projecten afzonderlijk hadden kunnen profiteren. De maximale steunintensiteit, zelfs als het om één investeringsproject zou gaan, is dus in acht genomen, en de Commissie komt tot de slotsom dat het niet nodig is te bepalen of de twee projecten in Sines en Matosinhos ondanks de geografische afstand al dan niet een SIP vormen, aangezien dit punt niet van invloed is op de beoordeling van de verenigbaarheid van de steun in het kader van de richtsnoeren.
(268)
De berekening van de steunintensiteit in de context van paragraaf 67 van de richtsnoeren hangt af van de vraag of het investeringsproject wordt beschouwd als SIP of als twee afzonderlijke investeringsprojecten. In het laatste geval, wanneer de investeringen in de twee locaties afzonderlijk worden beoordeeld, zou bij de berekening van de steunintensiteit rekening worden gehouden met de twee verschillende standaardplafonds voor regionale steun die van toepassing zijn voor Sines (40 %) en Matosinhos (30 %).
(269)
Zoals Portugal heeft gemeld, zouden de totale in aanmerking komende kosten voor het investeringsproject 1 058 934 146 EUR bedragen ([ ] EUR voor de investering in Sines en [ ] EUR voor Matosinhos) in nominale waarde.
(270)
De netto contante waarde van de investering in Sines beloopt [ ] EUR voor een gepland steunbedrag van [ ] EUR in netto contante waarde. Dit komt overeen met een steunintensiteit voor deze raffinaderij van 13,12 % brutosubsidie-equivalent (BSE), een cijfer dat onder de aangepaste maximale steunintensiteit van 15,94 % ligt.
(271)
De netto contante waarde van de investering in Matosinhos beloopt [ ] EUR voor een gepland steunbedrag van [ ] EUR in netto contante waarde. Dit komt overeen met een steunintensiteit voor deze raffinaderij van 10,66 % brutosubsidie-equivalent (BSE), een cijfer dat onder de aangepaste maximale steunintensiteit van 14,68 % ligt.
(272)
In haar besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie de verschillende steunintensiteiten - in Sines 40 % en in Matosinhos 30 % - gecontroleerd en de maximale steunintensiteit opnieuw berekend door de steunintensiteiten te wegen en daarbij in aanmerking te nemen hoeveel van de totale investering verhoudingsgewijs in de betreffende regio werd geïnvesteerd (in netto contante waarde). Het resultaat zou een steunintensiteit van 37,18 % zijn, een cijfer dat aansluit op een aangepaste maximale steunintensiteit van 14,21 %.
(273)
Zelfs als het investeringsproject als een SIP was beschouwd, zou de netto contante waarde van de totale investeringskosten 974 064 894 EUR bedragen. De totale geplande steun zou 121 091 314 EUR in netto contante waarde belopen, wat overeenkomt met een steunintensiteit van 12,43 % BSE, en dit ligt onder de eerder berekende aangepaste maximale steunintensiteit van 14,21 %.
(274)
Aangezien de steunintensiteit in BSE, gelet op de afschalingsregels, lager zou komen te liggen dan de aangepaste maximale steunintensiteit, is de Commissie van mening dat de voorgestelde steunintensiteit voor het investeringsproject in overeenstemming is met paragraaf 67 van de richtsnoeren.
(275)
Portugal heeft de verzekering gegeven dat het maximale steunbedrag en de maximale steunintensiteit zoals vastgesteld bij onderhavig besluit niet overschreden zal worden, ook niet in geval van lagere of hogere subsidiabele uitgaven.
(276)
In haar besluit tot inleiding van de procedure plaatste de Commissie vraagtekens bij een aantal kwesties in verband met de beoordeling van de steun overeenkomstig de voorschriften in paragraaf 68(a) en (b) van de richtsnoeren. Het betrof de volgende kwesties:
-
de vraag of het project uitsluitend betrekking had op dieselolie en zware nafta, zoals Portugal beweerde, of ook op andere raffinagegerelateerde producten, gezien de potentiële substitueerbaarheid van raffinageproducten aan de aanbodzijde en gezien het feit dat zware nafta kan worden beschouwd als tussenproduct in de zin van paragraaf 69 van de richtsnoeren;
-
de vraag of de relevante productmarkt voor zowel diesel als zware nafta de markt op het niveau „af raffinaderij” is, zoals Portugal beweert;
-
de vraag of de geografische markt voor de betrokken producten moet worden aangemerkt als nationaal, regionaal (Iberisch schiereiland) of als markt op EER-niveau;
-
de vraag of de begunstigde, Petrogal, en Galp Energia en ENI waartoe Petrogal behoort, een marktaandeel van meer dan 25 % in een relevante markt hebben (paragraaf 68(a) van de richtsnoeren);
-
de vraag, ten aanzien van alle betrokken producten, of de door het investeringsproject gecreëerde productiecapaciteit meer dan 5 % bedraagt van elke relevante markt, gemeten aan de hand van gegevens over het schijnbare gebruik, en, zo ja, of het gemiddelde jaarlijkse groeipercentage van het schijnbare verbruik van dat product over de laatste vijf jaar lager ligt dan het gemiddelde jaarlijkse groeipercentage van het bbp in de Europese Economische Ruimte.
(277)
In de overwegingen 278 tot en met 311 beoordeelt de Commissie opnieuw of de in 68(a) en (b) genoemde drempelwaarden worden overschreden om op die manier te bepalen of een diepgaande beoordeling van het investeringsproject noodzakelijk is. Allereerst wordt gekeken naar de producten waarop het investeringsproject betrekking heeft of geacht wordt te hebben. Ten tweede wordt vastgesteld wat, op grond daarvan, de relevante productmarkten zijn. Ten derde wordt geanalyseerd of de beoordeling moet worden uitgevoerd op het niveau „af raffinaderij”, het niveau van de kleinhandel of het niveau van de groothandel. In de overwegingen 312 tot en met 344 worden de productmarkt en de relevante geografische markt vastgesteld, waarna de betrokken productmarkt wordt beoordeeld wat betreft het relevante marktaandeel van Petrogal. Tot slot wordt in de analyse ingezoomd op de vraag of de toename van de productiecapaciteit meer dan 5 % bedraagt van het relevante schijnbare gebruik in de EER in een markt waar de groei van het schijnbare gebruik in de EER voor de betrokken producten niet aan de verwachtingen voldoet.
(278)
Paragraaf 69 van de richtsnoeren luidt als volgt: „Het betrokken product is in de regel het product waarop het investeringsproject ziet. Heeft het project betrekking op een tussenproduct en wordt een aanzienlijk deel van productie niet op de markt afgezet, dan kan het betrokken product het downstreamproduct zijn …” Voetnoot 64 van die paragraaf luidt: „Wanneer een investeringsproject de productie van meerdere, uiteenlopende producten betreft, dient met elk van deze producten rekening te worden gehouden.”
(279)
In haar besluit tot inleiding van de procedure wees de Commissie dieselolie en zware nafta aan als producten waarop het investeringsproject rechtstreeks betrekking heeft. Aangezien de gehele productie van zware nafta blijkbaar werd gebruikt voor de productie van naftaderivaten door Petrogal, werden naftaderivaten eveneens als betrokken producten beschouwd. De Commissie aanvaardde tevens de verzekering van Portugal dat het investeringsproject niet van invloed was op de andere horizontaal gerelateerde producten die door de raffinaderijen worden geproduceerd (benzine, lpg, stookolie, straalvliegtuigbrandstof en bitumen).
(280)
De Commissie neemt nota van de toelichting van Portugal dat raffinaderijen meerdere producten produceren, waarbij de input, ruwe olie, wordt omgezet in een veelheid aan tussenproducten (bijvoorbeeld zware nafta, vacuümgasolie) en eindproducten (bijvoorbeeld benzine, dieselolie). Veel van de tussenproducten worden onmiddellijk als input („grondstoffen”) hergebruikt binnen de verschillende stappen van het raffinageproces, terwijl andere worden verkocht op de markt of worden gebruikt als input voor de petrochemische industrie van de eerste generatie, bijvoorbeeld zware nafta voor de aromatenproductie. De technische productiefunctie is met name afhankelijk van het soort ruwe olie dat gebruikt wordt (niet alle soorten ruwe olie kunnen in elke installatie worden verwerkt), en de exacte technische configuratie van de raffinaderij. Een raffinaderij die haar winst wil maximaliseren, probeert dit te doen over de gehele breedte van haar producten, de zogeheten „raffinagemarge”, door de productie van de verschillende inputs aan te passen, daarbij rekening houdend met de technische beperkingen die voortvloeien uit de productiefunctie (en het soort ruwe olie dat gebruikt wordt), alsmede met de input- en outputprijzen. De mogelijkheden om de configuratie van een bestaande raffinaderij aan te passen zonder extra investeringen te doen, zijn evenwel uitermate beperkt.
(281)
De raffinagesector heeft het afgelopen decennium te maken gehad met structurele veranderingen. De lichtere soorten ruwe olie zijn steeds zeldzamer geworden en worden meer en meer vervangen door zwaardere soorten ruwe olie. Tegelijkertijd is de vraag naar dieselolie (een steeds gangbaarder substituut voor benzine als motorbrandstof) in hoog tempo toegenomen. De vraag naar stookolie, dat gebruikt wordt voor de opwekking van elektriciteit en in het zeevervoer, neemt daarentegen af en zal naar verwachting nog verder afnemen (doordat het in deze toepassingen wordt vervangen door milieuvriendelijker technologieën). De EU is een netto-invoerder van dieselolie en een uitvoerder van benzine (vooral naar de Amerikaanse markt, waarvan verwacht wordt dat hij zal krimpen).
(282)
Zoals toegelicht door Portugal en bevestigd door concurrenten nr. 1 en nr. 2, is de economische drijfveer voor het investeringsproject enerzijds de raffinaderijen in staat te stellen zwaardere soorten ruwe olie te verwerken en anderzijds de configuratie ervan zodanig te wijzigen dat ze meer dieselolie en minder stookolie kunnen produceren.
(283)
Zoals beschreven in paragraaf 2.2, heeft het investeringsproject rechtstreeks betrekking op dieselolie en zware nafta. Sterker nog, het investeringsproject zal de productie van dieselolie verhogen (ten koste van die van stookolie), evenals de productie van zware nafta. Volgens Portugal is dit een onvermijdelijk neveneffect van de gebruikte technologie. De Commissie neemt nota van de verzekering van Portugal dat het investeringsproject niet van invloed is op de andere horizontaal gerelateerde producten die door de raffinaderijen worden geproduceerd (benzine, lpg, stookolie, straalvliegtuigbrandstof en bitumen).
(284)
De Commissie heeft zich er in het formele onderzoek echter van vergewist dat de investering in Matosinhos in de nieuwe vacuümdestillatie-eenheid en de nieuwe visbreakerinstallatie ook zal leiden tot de productie van vacuümgasolie. De hogere productie van dieselolie zal plaatsvinden in Sines, waar de nieuwe hydrokraakinstallatie de vacuümgasolie die in de raffinaderijen van Matosinhos en Sines wordt geproduceerd, zal gebruiken als grondstof. Vacuümgasolie moet bijgevolg worden beschouwd als een product waarop de investering rechtstreeks betrekking heeft, aangezien het investeringsproject ertoe zal leiden dat de productie van vacuümgasolie in de raffinaderij van Matosinhos aanmerkelijk toeneemt.
(285)
Portugal verklaarde dat vacuümgasolie uitsluitend zal worden gebruikt als grondstof voor de hydrokraakinstallatie in Sines. Het zou daarom als een tussenproduct voor de hogere productie van dieselolie moeten worden beschouwd en niet op zichzelf moeten worden beoordeeld. Portugal stelde ook dat de noodzakelijke stabiele en zekere aanvoer van grondstoffen voor een zo grote hydrokraakinstallatie als die in Sines niet gewaarborgd kan worden door de benodigde hoeveelheden op de markt te kopen. De reden daarvoor is gelegen in de zeer beperkte omvang en de hoge volatiliteit van de open grondstoffenmarkt voor vacuümgasolie, een spotmarkt. De aanvoer van vacuümgasolie van Matosinhos naar Sines sluit dientengevolge eventuele leveringen door derde partijen niet uit.
(286)
De Commissie is het ermee eens dat vacuümgasolie beschouwd wordt als tussenproduct en dat een significant deel van de output van vacuümgasolie niet op de markt wordt afgezet (en eventuele leveringen door derde partijen niet worden uitgesloten). In dit geval kan worden geconcludeerd, zoals beschreven in paragraaf 69 van de richtsnoeren, dat met betrekking tot de nieuwe vacuümdestillatie-eenheid en de nieuwe visbreakerinstallatie het product waar het om gaat het downstreamproduct is, namelijk dieselolie.
(287)
De Commissie merkt tevens op dat concurrent nr. 1 van mening is dat de residuen van het hydrokraakproces beschouwd kunnen worden als een product waarop het investeringsproject betrekking heeft (zie overweging 92). Aangezien Portugal heeft toegelicht dat de productie van deze residuen, dankzij het gebruik van ISO-kraaktechnologie, vrijwel verwaarloosbaar is (zie overweging 183), beschouwt de Commissie in haar beoordeling residuen van het hydrokraakproces niet als product waarop het investeringsproject betrekking heeft.
(288)
In haar besluit tot inleiding van de procedure gaf de Commissie aan te betwijfelen of dieselolie en nafta de enige betrokken producten waren, waarbij zij wees op het feit dat nafta kan worden beschouwd als een tussenproduct in de zin van paragraaf 69 van de richtsnoeren en dat naftaderivaten mogelijk betrokken producten zijn waarop de criteria van paragraaf 68(a) en (b) moeten worden toegepast.
(289)
Portugal gaf de volgende toelichtingen:
-
De term „nafta” verwijst naar zowel zware als lichte nafta; zware en lichte nafta zijn niet substitueerbaar, noch in hun productie, noch in hun toepassingen.
-
Zware nafta is een product dat als grondstof wordt gebruikt in raffinageprocessen en bij de productie van een breed scala aan chemische producten, niet alleen bij de productie van aromaten.
-
Het investeringsproject leidt tot een extra productie van zware nafta in Sines: de zwarenaftaproductie in de raffinaderij van Sines is verhoogd met [200-250] kiloton per jaar.
-
Het grootste deel van de zware nafta die in de raffinaderij van Sines wordt geproduceerd, wordt naar de raffinaderij van Petrogal in Matosinhos getransporteerd waar het tot reformer (62) wordt verwerkt, samen met zware nafta die uit andere landen wordt ingevoerd en zware nafta die in Matosinhos zelf wordt geproduceerd (gemiddeld [650-700] kiloton in 2007-2009). Het totale volume zware nafta dat in de raffinaderij van Matosinhos wordt gebruikt om reformer te produceren is 1 000-1 050 ton (gemiddeld in 2007-2009).
-
Van de totale extra productie van [200-250] kiloton zware nafta in Sines wordt [100-150] kiloton getransporteerd naar Matosinhos (de rest wordt in Sines als grondstof gebruikt voor het hydrokraakproces) als vervanging voor [100-150] kiloton ingevoerde zware nafta; het invoervolume van [250-300] kiloton vóór de investering wordt verminderd tot [100-150] kiloton, dat wil zeggen met [50-60] %.
-
In 2009 was 92 % van de invoer van zware nafta afkomstig uit landen buiten de EER, 8 % uit landen binnen de EER (63).
-
De eigen productiecapaciteit van de raffinaderij in Matosinhos voor zware nafta (gemiddelde productie 2007-2009: [650-700] kiloton) wordt niet gewijzigd door het investeringsproject.
-
Reformer is een tussenproduct voor de productie van aromaten.
-
De investering is niet van invloed op de productiecapaciteit voor reformer.
-
De reformer die in Matosinhos wordt geproduceerd, wordt gebruikt als grondstof voor de aromateninstallatie van Petrogal in Matosinhos.
-
De aromateninstallatie produceert een grote verscheidenheid aan primaire aromaten of naftaderivaten, in het bijzonder benzeen, tolueen, orthoxyleen, paraxyleen en solventen.
-
De productiecapaciteit van de aromateninstallatie (gemiddelde afzet in 2007-2009: [400-450] kiloton) wordt niet gewijzigd door het investeringsproject en er is geen uitbreiding gepland.
-
De aromateninstallatie is een onafhankelijke bedrijfseenheid; de interne prijs voor zware nafta is gelijk aan de invoerprijs van zware nafta en zal dat ook na de investering zijn. De verkoopprijs van de reformer die wordt berekend aan de aromateninstallatie bedraagt [10-20] % van de invoerpariteit van nafta (CIF NEW) en [80-90] % van de uitvoerpariteit van benzine (RBOB USA), plus vervoerskosten van Sines naar Porto. Na de investering zal dit niet anders zijn.
-
De kosten van de grondstof (zware nafta) vormden ongeveer [90-100] % van de totale productiekosten van de aromatenproductie. De extra productie van zware nafta in Sines staat voor circa 14 % van de totale hoeveelheid zware nafta die tot reformer wordt verwerkt.
-
De primaire aromaten worden op de markt, tegen marktprijzen, verkocht aan de petrochemische industrie; met een marktaandeel van minder dan [0-5] %, is Petrogal op de aromatenmarkt in de EER een „price taker”, ofwel een speler die geen invloed uitoefent op de prijzen. De totale omzet van de aromateninstallatie van Petrogal beliep in 2009 ongeveer [ ] miljoen EUR. Na voltooiing van de investering zou [ ] % van de omzet (ongeveer [ ] miljoen EUR op basis van de omzet van 2009) het gevolg zijn van de in Sines extra geproduceerde zware nafta.
(290)
De Commissie merkt op dat concurrent nr. 1 van mening is dat zware nafta een tussenproduct is en dat naftaderivaten in de beoordelingen zouden moeten worden meegewogen als betrokken producten.
(291)
Om te bepalen of de criteria van paragraaf 68(a) en (b) moeten worden toegepast op naftaderivaten, moet de formulering van paragraaf 69 geïnterpreteerd worden. In paragraaf 69 is vastgelegd dat het betrokken product het downstreamproduct kan zijn wanneer het investeringsproject betrekking heeft op een tussenproduct en een aanzienlijk deel van de productie niet op de markt wordt afgezet. Deze formulering betreft situaties waarin het verstorende effect van de steun op de mededinging niet of slechts gedeeltelijk voelbaar is op de markt van het tussenproduct en wordt verschoven naar de markt van het eindproduct. Op grond van de door Portugal verstrekte informatie over de definitie van de betrokken producten, is de Commissie van mening dat de steun noch van invloed is op de productievolumes, noch op de productiekosten, noch op de prijsstelling van de aromateninstallatie van Petrogal. Daar komt bij dat de extra hoeveelheid zware nafta die in Sines wordt geproduceerd slechts van geringe betekenis is in vergelijking met de totale hoeveelheid zware nafta die gebruikt wordt voor de productie van reformer. De Commissie is dan ook de mening toegedaan dat de steun voor het investeringsproject niet, of slechts indirect in zeer geringe mate (via een indirecte verlaging van de invoerprijs voor nafta, zie volgende onderdeel), van invloed is op de aromatenmarkt.
(292)
De Commissie stelt zich daarom op het standpunt dat de criteria van paragraaf 68(a) en (b) niet op de aromatenmarkten moeten worden toegepast.
(293)
Tegelijkertijd meent de Commissie dat de steun wel van invloed kan zijn op de naftamarkt, in die zin dat het investeringproject vervangende invoer mogelijk maakt en leveranciers dwingt andere verkooppunten te vinden op de zwarenaftamarkt. Om die reden heeft de Commissie de criteria van paragraaf 68(a) en (b) toegepast op zware nafta als betrokken product.
(294)
Paragraaf 69 van de richtsnoeren bepaalt dat de relevante productmarkt het betrokken product omvat en daarmee substitueerbare producten die als zodanig worden beschouwd hetzij door de consument (wegens de kenmerken van het product, de prijs en het gebruik waarvoor het is bestemd), hetzij door de producent (wegens de flexibiliteit van de productie-installaties).
(295)
In haar besluit tot inleiding van de procedure kon de Commissie, vanwege problemen bij het definitief vaststellen van de lijst met betrokken producten, niet bepalen wat de relevante productmarkt was voor het betrokken product/de betrokken producten.
(296)
In haar besluit tot inleiding van de procedure concludeerde de Commissie dat er aan consumentenzijde geen alternatieven voor dieselolie waren. Aan de kant van de producenten bestond echter twijfel over de substitueerbaarheid in het productieproces van diesel, aangezien de flexibiliteit van productie-installaties tot gevolg zou kunnen hebben dat er, door de configuraties van de raffinaderijen te wijzigen, andere soorten producten (voornamelijk benzine) werden geproduceerd.
(297)
Om deze twijfels weg te nemen, betoogde Portugal dat de concentratiebeschikking van de Commissie (64) die door de Commissie werd aangehaald, betrekking had op een andere context, waarin de scheve verhouding tussen vraag en aanbod op de benzine- en dieselmarkten van veel minder belang was dan tegenwoordig het geval is, waardoor in de productie nog flexibel kon worden geschakeld tussen deze twee producten. Volgens Portugal waren deze keuzemogelijkheden vanaf 2000 door de aanmerkelijke stijging van de vraag naar diesel echter niet meer beschikbaar en is er tegenwoordig geen extra capaciteit om aan de vraag te voldoen.
(298)
Deze uitleg sluit de mogelijkheid dat installaties voor de productie van diesel gebruikt worden voor de productie van benzine niet geheel uit. Het lijkt echter onrealistisch te veronderstellen dat een onderneming meer dan 1 miljard EUR zou uitgeven om haar productiecapaciteit voor benzine te verhogen, terwijl sprake is van een overaanbod in Europa. In verschillende onderzoeken (65) wordt gewezen op de dalende vraag naar benzine en residuele stookolie en de stijgende vraag naar dieselolie op de Europese markt voor motorbrandstoffen. Door deze verschuiving in de vraagpatronen produceren raffinaderijen te veel producten waarnaar steeds minder vraag is en die in waarde dalen, en te weinig producten waarnaar steeds meer vraag is en die in waarde stijgen (66). Verwacht wordt dat het benzineverbruik in Europa in de periode 2010-2030 aanzienlijk zal dalen, als gevolg van de omschakeling van auto’s die op benzine rijden naar auto’s die op diesel rijden en de invoering van alternatieve energiebronnen. Uit beschikbare studies komt eveneens naar voren dat de vraag naar benzine zal dalen door het gebruik van meer energie-efficiënte auto’s in de Verenigde Staten (de belangrijkste exportmarkt voor het Europese benzineoverschot) en de verwachte rol van elektrische auto’s in de toekomst.
(299)
De Commissie is derhalve van mening dat in dit specifieke geval, voor dit type investering en in het licht van de trend die zich voor de middellange termijn aftekent op de productmarkt, diesel moet worden beschouwd als het betrokken product, ook van de aanvoerzijde.
(300)
De tweede relevante productmarkt die besproken moet worden, in het verlengde van de behandeling van de betrokken producten, is de markt voor zware nafta. In de raffinaderij in Sines wordt zware nafta geproduceerd als bijproduct van de dieselolieproductie, de economische drijfveer van de investering. Zware nafta wordt gebruikt voor de productie van een zeer grote verscheidenheid aan chemische producten, niet alleen voor de productie van aromaten. Het kan in de algemene toepassingen ervan niet worden vervangen door alternatieve stoffen. De Commissie is daarom van mening dat de markt voor zware nafta de relevante productmarkt is in het kader van de criteria van paragraaf 68(a) en (b).
(301)
Bijgevolg is de Commissie van mening dat de relevante productmarkten in het kader van de criteria van paragraaf 68(a) en (b) de productmarkten voor diesel en zware nafta zijn. Ter informatie zullen ook de gegevens voor naftaderivaten worden vermeld.
(302)
In haar besluit tot inleiding van de procedure kon de Commissie geen antwoord geven op de vraag of deze markten moesten worden beoordeeld op het niveau „af raffinaderij”, het niveau van de kleinhandel of het niveau van de groothandel.
(303)
Concurrenten nr. 1 en nr. 2 zijn van mening dat de relevante productmarkt moet worden uitgebreid tot de verkoop van dieselolie op kleinhandel- en groothandelniveau (zie overwegingen 93 en 116). Portugal is van mening dat, in het geval van staatssteunzaken, het juiste beoordelingsniveau het „af raffinaderij”-niveau is. In de richtsnoeren wordt niet nader bepaald op welk niveau de criteria van paragraaf 68(a) en (b), en dan met name het criterium van paragraaf 68(a), moeten worden uitgevoerd.
(304)
Afhankelijk van het te analyseren vraagstuk en de onderliggende centrale hypothese (de „theory of harm”), wordt in het mededingingsbeleid een beoordeling gegeven van de mededingingssituatie van markten op verschillende niveaus, productie, distributie (groothandel) en kleinhandel. Marktspelers zijn, om de automobielsector als voorbeeld te nemen, consumenten en individuele autohandelaren op het kleinhandelniveau, autohandelaren en distributeurs op het groothandelniveau, en distributeurs en fabrikanten op het fabricageniveau. Voor de producten waarop dit besluit betrekking heeft, zijn de marktspelers bijvoorbeeld autobezitters en benzinestations op het kleinhandelniveau, benzinestations en distributeurs op het groothandelniveau, en raffinaderijen en distributeurs op het niveau „af raffinaderij”.
(305)
Het fabricageniveau correspondeert in dit besluit met het niveau „af raffinaderij”. Portugal bevestigde dat de „af raffinaderij”-markt equivalent is aan de totale dieseloliemarkt. Volgens Portugal omvat het begrip „verkoop af raffinaderij” alle verkoop in grote hoeveelheden op spotbasis (direct aan de poort van de raffinaderij) aan oliebedrijven (de eigen bedrijven van Galp Energia inbegrepen), handelaren, wederverkopers of grote industriële consumenten, met inbegrip van ingevoerde dieselolie (67). De verkoop af raffinaderij in Portugal komt overeen met de totale verkoop af raffinaderij van Petrogal min uitvoer uit, plus invoer in Portugal. De aanvoerzijde van de „af raffinaderij”-markt in Portugal omvat derhalve Petrogal en niet-Portugese raffinaderijen die hun producten uitvoeren naar Portugal en bijvoorbeeld, voor de vraagzijde van de dieseloliemarkt, verschillende ketens van benzinedistributeurs. Daarbij kan gedacht worden aan Petrogal, Repsol, CEPSA en BP, die ofwel kopen van Petrogal of door Petrogal bevoorraad worden, ofwel dieselolie invoeren van buiten Portugal.
(306)
De controle van investeringssteun heeft niet als voornaamste doel consumenten (of handelaren) te beschermen tegen ongewenste gevolgen van concurrentiebeperkende gedragingen, zoals een verminderd consumentenvoordeel als gevolg van een monopolistische prijsstelling door kartels of marktspelers die hun dominante marktpositie misbruiken. De investeringssteun maakt in feite mogelijk dat een grotere output op de markt wordt afgezet en leidt daarmee tot een prijsverlaging die op het eerste gezicht, in elk geval op de korte en middellange termijn, gunstig is voor consumenten.
(307)
De controle van de investeringssteun heeft veeleer tot doel andere producenten en de economieën van andere lidstaten te beschermen tegen buitensporige verstorende effecten van de steun, d.w.z. effecten die de mededinging en het handelsverkeer in hogere mate verstoren dan verenigbaar wordt geacht met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, van het Verdrag. Tussen fabrikanten vindt deze mededinging plaats op het fabricageniveau, en in dit geval vindt de mededinging tussen raffinaderijen plaats op het niveau van de verkoop af raffinaderij.
(308)
De normale regionale-steunplafonds, die zijn vastgelegd in de regionale steunkaarten, en de afschaling van de steunintensiteit voor grote investeringsprojecten, overeenkomstig paragraaf 60 van de richtsnoeren, zijn bedoeld om een standaard (en voor grote projecten progressief) beschermingsniveau af te dwingen tegen dergelijke verstorende effecten op de mededinging en het handelsverkeer. De criteria van paragraaf 68(a) en (b) daarentegen zijn bedoeld om, met het oog op een latere diepgaande beoordeling, situaties uit te filteren waarin de mededinging tussen fabrikanten mogelijk in bijzondere mate wordt beïnvloed. Met het criterium van paragraaf 68(b) wordt beoordeeld in hoeverre de investeringssteun een grote toename van de productiecapaciteit met zich meebrengt die de begunstigde van de steun in staat stelt om - onder gunstiger omstandigheden dan die van zijn concurrenten die geen steun ontvangen - hoeveelheden af te zetten op een markt die in absolute of relatieve zin achteruitgaat. Met het criterium van paragraaf 68(a) wordt beoordeeld in hoeverre de investeringssteun een sterke marktpositie voor de begunstigde zal handhaven, versterken of creëren die door een dominante marktspeler zou kunnen worden misbruikt, bijvoorbeeld door de markt af te schermen. In beide situaties kunnen concurrenten op fabricageniveau marktaandelen verliezen, hun winsten zien afnemen of uitgesloten worden van de markt, terwijl potentiële concurrenten de toegang tot de markt belet kan worden.
(309)
De Commissie is daarom van mening dat de criteria moeten worden toegepast op het fabricageniveau. De marktsituatie op fabricageniveau is in feite van doorslaggevend belang, aangezien in besluiten over staatssteun voor productiefaciliteiten wordt beoordeeld of de steun verstorende effecten heeft op de mededinging tussen fabrikanten en het handelsverkeer tussen de lidstaten. Bovendien kan worden verondersteld dat wanneer het marktaandeel van de begunstigde upstream (af raffinaderij) hoog is, dit het op zichzelf al voldoende waarschijnlijk maakt dat er een aanmerkelijke verstoring van de mededinging wordt aangetroffen, ongeacht het marktaandeel van de begunstigde downstream. De afzet van dieselolie op kleinhandel- en groothandelniveau hoeft daarom niet in aanmerking te worden genomen in de context van de criteria van paragraaf 68(a) en (b), zelfs niet als hij in eerdere concentratiezaken van de Commissie (68) is inbegrepen in de definities van relevante productmarkten.
(310)
De criteria van paragraaf 68(a) en (b) zijn eenvoudige filters die bedoeld zijn om automatisch situaties op te sporen waarin de mededinging en het handelsverkeer mogelijk bedreigd worden. De diepgaande beoordeling die later volgt, heeft echter tot doel deze risico’s in detail te onderzoeken. Hoewel deze diepgaande beoordeling normaliter gericht zal zijn op de situatie van de markt op fabricageniveau, kan het noodzakelijk zijn, bijvoorbeeld wanneer sprake is van marktafscherming, het effect van de steun op de downstreammarkten te analyseren.
(311)
In het licht van de besluitvormingspraktijk van de Commissie in de context van staatssteun in andere economische sectoren, met name de automobielsector (69), en het feit dat het investeringsproject uitsluitend betrekking heeft op uitgaven in het kader van de raffinageactiviteiten van Petrogal, is het niveau „af raffinaderij” derhalve het enige relevante niveau voor dit besluit waar het gaat om de toepassing van de criteria van paragraaf 68(a) en (b).
(312)
In haar besluit tot inleiding van de procedure gaf de Commissie aan te betwijfelen of de relevante geografische markt voor dieselolie moet worden aangemerkt als regionaal (Iberisch schiereiland), nationaal of als markt op EER-niveau.
(313)
Portugal is van mening dat de relevante markt voor dieselolie breder zou moeten zijn dan de nationale markt; bij voorkeur zou het de West-Europese markt of de EER-markt moeten zijn. Concurrenten nr. 1 en nr. 2 maken geen onderscheid in het niveau van de te beoordelen markt. Zij betogen dat de relevante geografische markt de Portugese markt zou moeten zijn, of in het uiterste geval de Iberische markt.
(314)
De Commissie heeft in 1997 haar Bekendmaking inzake de definitie van de relevante markt voor de toepassing van het gemeenschappelijke mededingingsrecht (hierna „de bekendmaking” genoemd) (70) aangenomen. Volgens de bekendmaking is de relevante geografische markt het gebied waarbinnen de betrokken ondernemingen een rol spelen in de vraag naar en het aanbod van goederen of diensten, waarbinnen de concurrentievoorwaarden voldoende homogeen zijn en dat van aangrenzende gebieden kan worden onderscheiden doordat daar duidelijk afwijkende concurrentievoorwaarden heersen.
(315)
De bekendmaking wordt beschouwd als een beoordelingsinstrument ten behoeve van antitrustbeleid en toezicht op fusies. Dit instrument steunt op de onderzoeksbevoegdheden die beschikbaar zijn binnen het beleid op deze gebieden en is niet rechtstreeks toepasbaar op staatssteun. In de bekendmaking wordt uitdrukkelijk het volgende gesteld: „Bij de beoordeling van gevallen van staatssteun gaat de aandacht eerder uit naar de begunstigde van de steun en de betrokken bedrijfstak/sector dan naar de vaststelling van de concurrentiedruk waarmee de begunstigde van de steun te maken heeft.”. Niettemin kunnen elementen van de in de bekendmaking uiteengezette aanpak „dienen als basis voor de beoordeling van de gevallen van staatssteun”.
(316)
Tot dusver heeft de Commissie nog geen bekendmaking gepubliceerd over de beginselen en de aanpak die moeten worden gehanteerd bij de definitie van de relevante geografische en productmarkten voor staatssteunzaken. In de richtsnoeren regionale steun wordt niet vermeld hoe de relevante geografische markt gedefinieerd moet worden. Paragraaf 70 van de richtsnoeren bevat evenwel een formulering waaruit een lichte voorkeur lijkt te spreken voor een beoordeling op EER-niveau: „Voor de toepassing van de punten a) en b) [wordt] de afzet […] bepaald in de regel binnen de EER of, indien dergelijke gegevens niet beschikbaar zijn, volgens een andere, algemeen aanvaarde marktsegmentatie waarvoor eenvoudig beschikbare statistische gegevens voorhanden zijn.”.
(317)
De juiste definitie van een geografische markt moet worden gezien in het licht van de onderliggende „theory of harm”. Het lijkt echter veilig te veronderstellen dat het criterium van paragraaf 68(a) van de richtsnoeren, over marktaandelen van meer dan 25 %, tot doel heeft concurrenten uit de EER ertegen te beschermen dat zij worden uitgesloten van de markt waarop zij actief zijn of dat hun de toegang tot die markt wordt belet (verdringing van de markt) door de concurrentiebeperkende gedragingen van een begunstigde met marktmacht.
(318)
Het is in de context van dit besluit niet relevant de exacte geografische grenzen van de markt op fabricageniveau vast te stellen, aangezien het marktaandeel van Petrogal alleen op de nationale markt hoger is dan 25 %. Het volstaat te verifiëren of de nationale markt de relevante geografische markt is. De Commissie heeft zich gebogen over de argumenten die de concurrenten hebben aangevoerd, met name in verband met invoerbelemmeringen en beperkte opslagcapaciteit, en waarop Portugal gereageerd heeft. Zij kwam tot de conclusie dat een definitie van een geografische markt die afwijkt van de gangbare benadering - waarin markten waarop de criteria van paragraaf 68(a) en (b) van toepassing zijn, gelijk worden geacht aan de EER-markt - en die de nationale markt als relevante geografische markt aanduidt, alleen gerechtvaardigd kan zijn als er sprake is van duidelijke aanwijzingen dat de markt grotendeels gesloten is. Het is daarom noodzakelijk te beoordelen of er handelsbelemmeringen zijn die concurrenten van Petrogal op de groothandelsmarkt zouden beletten dieselolie van niet-Portugese raffinaderijen in te voeren als de prijzen die worden gehanteerd op de Portugese „af raffinaderij”-markt hoger zijn dan de prijzen op de omliggende markt.
(319)
In dit verband werd het volgende opgemerkt:
-
De dieselolie die wordt verkocht op de Portugese markt heeft dezelfde technische kenmerken als de dieselolie die wordt verkocht op naburige markten.
-
Er zijn geen invoerrechten van toepassing op handelsverkeer binnen de EER.
-
Er zijn geen wettelijke of administratieve bepalingen die de invoer in Portugal beperken.
-
Statistische gegevens die Portugal heeft aangeleverd (zie overweging 195) maken handelsstromen - zowel de invoer in Portugal als de uitvoer uit Portugal naar naburige landen - zichtbaar. De uitvoer is afgenomen als gevolg van de toegenomen vraag naar dieselolie in Portugal.
-
Invoer vindt plaats door middel van vervoer zowel over zee als over de weg; de afgelopen jaren werden de invoervolumes sterk beïnvloed door externe gebeurtenissen en vertoonden zij een significante stijging. De toename van de invoer toont aan dat andere exploitanten over alternatieve bevoorradingsmogelijkheden beschikken en in staat zijn de rechtstreekse leveringen van Petrogal te vervangen door invoer. Uit de door Portugal verstrekte informatie (zie overweging 195) blijkt dat dit met name duidelijk is voor het jaar 2009, toen de productie, na een ongeval in de raffinaderij in Sines, verscheidene weken werd stilgelegd.
-
Portugal wijst de bewering dat Petrogal de controle heeft over meer dan 90 % van de bestaande opslagcapaciteit van de hand en maakt duidelijk dat de opslagcapaciteit van derden goed is voor een leveringscapaciteit van 2,9 miljoen ton per jaar, wat staat voor meer dan 50 % van de nationale markt. Geen van de concurrenten was geïnteresseerd in extra opslagcapaciteit toen deze te koop werd aangeboden.
-
De concurrenten werden door de Commissie uitgenodigd concrete voorbeelden van deze handelsbelemmeringen te geven of situaties te beschrijven waarin zij problemen hadden ondervonden bij de invoer van dieselolie, maar deze informatie bleef achterwege.
(320)
Bij gebrek aan concrete voorbeelden en op grond van de door Portugal verstrekte informatie over opslagcapaciteit en invoer, wordt geconcludeerd dat er geen bewijs is voor daadwerkelijke beperkingen wat betreft opslagcapaciteit en andere belemmeringen voor de invoer van dieselolie.
(321)
De prijzen die berekend worden aan derden die dieselolie af raffinaderij kopen van Petrogal, lijken vergelijkbaar te zijn met de kosten voor het invoeren van diesel in Portugal. Zoals aangevoerd door Portugal bij de kennisgeving en zoals vermeld in deel 3.4.3 van het besluit tot inleiding van de procedure, worden prijzen af raffinage vastgesteld aan de hand van internationale prijsnoteringen voor producten, en in het geval van de raffinageproducten in Portugal aan de hand van Platts-noteringen (Rotterdam) voor de Noordwest-Europese regio plus spreads (o.a. transport, vrachtvervoer, verzekeringen, verliezen). Dit wijst op een bredere markt dan de nationale (Portugese). De concurrenten voerden geen argumenten aan tegen de prijzen af raffinaderij die Petrogal hanteert, maar beperkten zich in hun opmerkingen tot de marktmacht en -positie van Petrogal. Concurrent nr. 1 merkte op dat de verhouding van de totale in- en uitvoer van diesel te laag was om een regionale markt te rechtvaardigen, maar verwees naar geen enkel tekort aan dieselolie en noemde geen enkele situatie waarin de controle over de opslagcapaciteit concurrenten in moeilijkheden zou hebben gebracht.
(322)
Concurrent nr. 2 merkte slechts op (zie overweging 109) dat het investeringsproject Petrogal zou transformeren in een netto-uitvoerder naar andere markten en zijn marktpositie op het Iberisch schiereiland zou versterken.
(323)
Er kan daarom niet worden geconcludeerd dat de relevante geografische markt voor diesel nationaal is, aangezien er geen beperkingen lijken te zijn voor de invoer van diesel in Portugal, noch voor de uitvoer naar naburige landen. De relevante geografische markt is dus ten minste de regionale markt, d.w.z. het Iberisch schiereiland.
(324)
In haar besluit tot inleiding van de procedure gaf de Commissie aan te betwijfelen of de relevante geografische markt voor zware nafta moest worden aangemerkt als nationaal, regionaal (Iberisch schiereiland) of als markt op EER-niveau.
(325)
Portugal was van mening dat de relevante geografische markt voor zware nafta en naftaderivaten ten minste de EER was, zo niet de wereldmarkt. De concurrenten maakten geen bezwaar tegen deze definitie van de relevante geografische markt.
(326)
Portugals opmerkingen werden niet bestreden door belanghebbenden en in aanmerking genomen dat zware nafta een grondstof is die gemakkelijk over lange afstanden vervoerd kan worden tegen lage vervoerskosten, is de relevante geografische markt ten minste de EER (71).
(327)
Paragraaf 68(a) van de richtsnoeren bepaalt dat de Commissie overgaat tot een diepgaande beoordeling als „de begunstigde van de steun vóór de investering meer dan 25 % van de afzet van het betrokken product of producten op de betrokken markt of markten voor zijn rekening neemt of, na de investering, meer dan 25 % voor zijn rekening neemt”.
(328)
In haar besluit tot inleiding van de procedure slaagde de Commissie er niet in vast te stellen of de in paragraaf 68(a) van de richtsnoeren gegeven drempelwaarden werden overschreden, doordat er twijfel rees over de juiste definitie van de relevante product- en geografische markt, alsook over het relevante beoordelingsniveau (af raffinaderij, kleinhandel, groothandel). Bovendien waren er geen gegevens beschikbaar op concernniveau (met inbegrip van de marktaandelen van ENI). Gegevens over naftaderivaten waren evenmin beschikbaar.
(329)
Uit de gegevens die door Portugal zijn verstrekt, blijkt dat het marktaandeel van Petrogal voor dieselolie af raffinaderij op de regionale markt (Iberisch schiereiland) onder de 25 % zou zijn, zoals reeds vermeld in het besluit tot inleiding van de procedure en bevestigd door Portugal tijdens de formele onderzoeksfase. Deze informatie heeft alleen betrekking op de productiecapaciteit van Petrogal, gezien de verklaring van Portugal dat ENI op het Iberisch schiereiland niet aanwezig is op het „af raffinaderij”-niveau. Ook voor West-Europa en de EER geldt dat het marktaandeel van Petrogal voor dieselolie af raffinaderij op concernniveau (met inbegrip van de marktaandelen van ENI) lager is dan 25 %, zoals blijkt uit gegevens die Portugal heeft voorgelegd (zie tabellen 6 en 7 hierna).
Tabel 6
Gecombineerde marktaandelen van Petrogal en ENI op de West-Europese markt (in miljoen ton per jaar)
Betrokken product
2007
2012
Afzet Petrogal en ENI
West-Europese markt
Marktaandelen Petrogal en ENI
Afzet Petrogal en ENI
West-Europese markt
Marktaandelen Petrogal en ENI
Dieselolie
[ ]
243,6
[5-10] %
[ ]
252
[5-10] %
Tabel 7
Gecombineerde marktaandelen van Petrogal en ENI op de EER-markt (in miljoen ton per jaar)
Betrokken product
2007
2012
Afzet Petrogal en ENI
EER-markt
Marktaandelen Petrogal en ENI
Afzet Petrogal en ENI
EER-markt
Marktaandelen Petrogal en ENI
Dieselolie
[ ]
323,5
[5-10] %
[ ]
334,6
[5-10] %
(330)
Op basis van de bovenstaande tabellen 6 en 7 wordt geconcludeerd dat Petrogal niet meer dan 25 % van de afzet van het betrokken product op de betrokken markt op regionaal niveau (Iberisch schiereiland) voor zijn rekening neemt, en evenmin op West-Europees en EER-niveau, met inbegrip van de marktaandelen af raffinaderij op het ENI-concernniveau. De in paragraaf 68(a) van de richtsnoeren gegeven drempelwaarde wordt derhalve, wat dieselolie betreft, niet overschreden.
(331)
Aangezien het gecombineerde marktaandeel van ENI en Petrogal niet hoger is dan 25 %, is het niet nodig te overwegen of het marktaandeel van Petrogal dusdanig wordt gecontroleerd door ENI dat hun gecombineerde marktaandeel in aanmerking moet worden genomen.
(332)
De meeste raffinaderijen die zware nafta produceren, verwerken dit product, volgens de door Portugal verstrekte informatie, intern voor eigen verbruik. De gegevens over marktaandelen die Portugal ter tafel heeft gelegd met het oog op de criteria van paragraaf 68(a) verwijzen, zoals vereist, naar de afzet op de EER-markt, d.w.z. de commerciële markt.
(333)
Om te beoordelen of het investeringsproject verenigbaar is met paragraaf 68(a) van de richtsnoeren, moet het marktaandeel van Petrogal voor en na het investeringsproject worden geanalyseerd en moet worden nagegaan of dit marktaandeel hoger is dan 25 %.
Tabel 8
Marktaandelen van Petrogal op de EER-markt (in kiloton)
Betrokken producten
2007
2012
Afzet Petrogal
EER-markt
Marktaandelen Petrogal
Afzet Petrogal
EER-markt
Marktaandelen Petrogal
Zware nafta
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Naftaderivaten:
[ ]
16 045
[0-5] %
[ ]
15 640
[0-5] %
-
Benzeen
[ ]
10 093
[0-5] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Orthoxyleen
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[5-10] %
-
Paraxyleen
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Tolueen
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Solventen
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[5-10] %
Tabel 9
Marktaandelen van ENI op de EER-markt (in kiloton)
Betrokken producten
2007
2012
Afzet ENI
EER-markt
Marktaandelen ENI
Afzet ENI
EER-markt
Marktaandelen ENI
Zware nafta
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Naftaderivaten:
n.v.t.
16 045
n.v.t.
15 640
-
Benzeen
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Orthoxyleen
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Paraxyleen
[ ]
2 169
[0-5] %
[ ]
2 169
[0-5] %
-
Tolueen
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Solventen
n.v.t.
599
n.v.t.
599
Tabel 10
Gecombineerde marktaandelen van Petrogal en ENI op de EER-markt (in kiloton)
Betrokken producten
2007
2012
Afzet Petrogal en ENI
EER-markt
Marktaandelen Petrogal en ENI
Afzet Petrogal en ENI
EER-markt
Marktaandelen Petrogal en ENI
Zware nafta
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Naftaderivaten:
n.v.t.
16 045
n.v.t.
15 640
-
Benzeen
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[5-10] %
-
Orthoxyleen
[ ]
681
[10-20] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Paraxyleen
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Tolueen
[ ]
2 503
[10-20] %
[ ]
2 173
[10-20] %
-
Solventen
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[0-5] %
(334)
Op grond van de cijfers in de tabellen 8 tot en met 10 wordt geconcludeerd dat Petrogal alleen en in combinatie met ENI een marktaandeel van minder dan 25 % heeft voor het betrokken product op de relevante productmarkt voor zware nafta op EER-niveau. Het marktaandeel van Petrogal komt ook op de derivatenmarkten niet boven de 25 %.
(335)
Daar komt bij dat de totale interne productie van zware nafta dat door Petrogal voor eigen verbruik geproduceerd wordt, die niet is verwerkt in de gegevens in tabel 8, minder is dan [ 5] % van de omvang van de retailmarkt op EER-niveau. De extra productie in de raffinaderij van Sines komt neer op circa [ 5] %.
(336)
Op grond van deze overwegingen wordt geconcludeerd dat, wat zware nafta betreft, de in paragraaf 68(a) gegeven drempelwaarde niet wordt overschreden.
(337)
Paragraaf 68(b) van de richtsnoeren bepaalt dat de Commissie overgaat tot een diepgaande beoordeling als „de door het project gecreëerde productiecapaciteit meer dan 5 % bedraagt van de markt, gemeten aan de hand van gegevens over het schijnbare verbruik van het betrokken product, tenzij het gemiddelde jaarlijkse groeipercentage van het schijnbare verbruik over de laatste vijf jaar hoger lag dan het gemiddelde jaarlijkse groeipercentage van het bbp in de Europese Economische Ruimte”.
(338)
Paragraaf 70 van de richtsnoeren verduidelijkt: „… Voor de toepassing van de punten a) en b) worden de afzet en het schijnbaar verbruik op het passende niveau van de Prodcom-nomenclatuur bepaald in de regel binnen de EER of, indien dergelijke gegevens niet beschikbaar zijn, volgens een andere, algemeen aanvaarde marktsegmentatie waarvoor eenvoudig beschikbare statistische gegevens voorhanden zijn.”.
(339)
In haar besluit tot inleiding van de procedure verklaarde de Commissie ten aanzien van alle betrokken producten te betwijfelen of de productiecapaciteit die door het investeringsproject werd gecreëerd meer bedroeg dan 5 % van elke markt, gemeten aan de hand van gegevens over het schijnbare verbruik en, als dat wel het geval was, of het gemiddelde jaarlijkse groeipercentage van het schijnbare verbruik van het product over de laatste vijf jaar (vóór aanvang van de werkzaamheden) lager lag dan het gemiddelde jaarlijkse groeipercentage van het bbp in de EER.
(340)
Het samengestelde jaarlijkse groeipercentage („Compound Annual Growth Rate”, CAGR) van het schijnbare verbruik van dieselolie in de EER in de periode 2001-2006 is ongeveer 2,12 % in termen van volume of 15,38 % in termen van waarde. Het corresponderende CAGR van het bruto binnenlands product van de EER in de periode 2001-2006 bereikte 2,06 % in reële zin (gelijk te stellen met volume) en 4,12 % in nominale zin (gelijk te stellen met waarde).
(341)
Wanneer het CAGR, zowel in termen van volume als in termen van waarde, vergeleken wordt met het groeipercentage van het bbp in nominale en reële zin, blijkt dat niet gesteld kan worden dat de markt voor diesel ondermaats presteert. Het is derhalve niet nodig te controleren of de capaciteit die door het investeringsproject wordt gegenereerd meer bedraagt dan 5 % van de betrokken markt.
(342)
Om te beoordelen of het investeringsproject in overeenstemming is met paragraaf 68(b) van de richtsnoeren, moet de Commissie nagaan of de door het project gecreëerde productiecapaciteit minder dan 5 % bedraagt van de markt, gemeten aan de hand van gegevens over het schijnbare verbruik van het betrokken product, tenzij het gemiddelde jaarlijkse groeipercentage van het schijnbare verbruik over de laatste vijf jaar hoger lag dan het gemiddelde jaarlijkse groeipercentage van het bbp in de Europese Economische Ruimte.
(343)
Portugal verstrekte de volgende gegevens, die zijn weergegeven in de tabellen 11 tot en met 13. De cijfers in de kolom voor de EER-markt zijn gelijk aan de cijfers in de tabellen met marktaandelen die zijn aangeduid als EER-markt (afzet). Aangezien de omvang van de retailmarkt (afzet) kleiner is dan die van het schijnbare verbruik met inbegrip van de productie voor eigen verbruik, krijgt de toename van de productiecapaciteit in de betreffende gegevens te veel gewicht. Er kan dus gesteld worden dat het hier een worstcasescenario betreft.
Tabel 11
De toename van de productiecapaciteit in de raffinaderij in Sines in verhouding tot de markten voor de betrokken producten in de EER (in kiloton)
Betrokken producten
Productiecapaciteit in 2007
Productiecapaciteit in 2012
Toename productiecapaciteit
EER-markt in 2007
Aandeel capaciteitstoename EER-markt
CAGR van het schijnbare verbruik
Zware nafta
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Naftaderivaten:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzeen
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxyleen
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxyleen
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Tolueen
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Solventen
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Tabel 12
De toename van de productiecapaciteit in Matosinhos in verhouding tot de markten voor de betrokken producten in de EER (in kiloton)
Betrokken producten
Productiecapaciteit in 2007
Productiecapaciteit in 2012
Toename productiecapaciteit
EER-markt in 2007
Aandeel capaciteitstoename EER-markt
CAGR van het schijnbare verbruik
Zware nafta
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Naftaderivaten:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzeen
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxyleen
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxyleen
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Tolueen
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Solventen
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Tabel 13
De toename van de gecombineerde productiecapaciteit (van de raffinaderijen in Sines en Matosinhos) in verhouding tot de markten voor de betrokken producten in de EER (in kiloton)
Betrokken producten
Productiecapaciteit in 2007
Productiecapaciteit in 2012
Toename productiecapaciteit
EER-markt in 2007
Aandeel capaciteitstoename EER-markt
CAGR van het schijnbare verbruik
Zware nafta
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Naftaderivaten:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzeen
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxyleen
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxyleen
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Tolueen
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Solventen
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
(344)
In alle gevallen is de toename van de productiecapaciteit voor de producten die in de tabellen 11 tot en met 13 worden genoemd minder dan 5 % op de relevante productmarkten in de EER. De Commissie is derhalve van mening dat het investeringsproject de in paragraaf 68(b) van de richtsnoeren gegeven drempelwaarde niet overschrijdt.
7. CONCLUSIE
(345)
Uitgaande van de gegevens die zijn weergegeven in de overwegingen 278 tot en met 344 worden de drempelwaarden die in paragraaf 68(a) en (b) van de richtsnoeren worden gegeven voor de betrokken producten niet overschreden. Het is daarom niet nodig een diepgaande beoordeling van de steun uit te voeren na de inleiding van de procedure waarin artikel 108, lid 2, van het Verdrag voorziet.
(346)
Afsluitend kan geconcludeerd worden dat de voorgestelde regionale-investeringssteun ten gunste van Petrogal voldoet aan alle voorwaarden die in de richtsnoeren worden gesteld om te worden beschouwd als verenigbaar met de interne markt conform artikel 107, lid 3, onder a), van het Verdrag. Het is daarom niet nodig te beoordelen of de steun zou kunnen worden goedgekeurd op grond van andere afwijkingen waarin het Verdrag voorziet.
(347)
Portugal heeft er bij wijze van uitzondering mee ingestemd dat dit Besluit is gesteld in het Engels als enige authentieke taal,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
1. De staatssteun die Portugal voornemens is te verlenen aan Petrogal, ten bedrage van 160 484 007 EUR in nominale waarde (121 091 314 EUR in contant gemaakte bedragen) en die een maximale steunintensiteit vertegenwoordigt van 12,43 % in contant gemaakte bedragen, is verenigbaar met de interne markt overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder a), van het Verdrag.
2. De tenuitvoerlegging van de in artikel 1, lid 1, bedoelde staatssteun wordt dienovereenkomstig goedgekeurd. In geval van afwijkingen van de geplande subsidiabele uitgaven en van het meegedeelde schema voor de steunverlening zal Portugal het maximale steunbedrag van 121 091 314 EUR in contant gemaakte bedragen niet overschrijden, noch de maximale steunintensiteit van 12,43 % in contant gemaakte bedragen.
Artikel 2
1. Portugal legt elke vijf jaar, gerekend vanaf de datum van dit besluit, tussentijdse verslagen voor aan de Commissie. De tussentijdse verslagen bevatten actuele informatie over de verleende steunbedragen, over de uitvoering van de steuncontracten en over eventuele andere investeringsprojecten die in de raffinaderij van Sines of Matosinhos zijn of worden opgezet.
2. Daarnaast dient Portugal, binnen zes maanden na verlening van de laatste tranche van de staatssteun volgens het meegedeelde schema voor de steunverlening, een gedetailleerd eindverslag in, met daarin informatie over de betaalde steunbedragen, over de uitvoering van de steuncontracten en over eventuele andere investeringsprojecten die in de raffinaderij van Sines of Matosinhos zijn of worden opgezet.
Artikel 3
Het onderhavige besluit is gericht tot de Portugese Republiek.
Gedaan te Brussel, 3 augustus 2011.