РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 април 2012 година
относно държавна помощ SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10), предоставена от Германия в полза на Zweckverband Tierkörperbeseitigung в Рейнланд-Пфалц, Заарланд, област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург
(нотифицирано под номер C(2012) 2557)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/485/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочения по-горе член (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С жалба, подадена от Saria Bio-Industries AG & Co KG (наричано по-нататък „жалбоподателят“) на 23 февруари 2008 г., Комисията беше уведомена, че Германия предоставя годишни вноски на асоциацията със специална цел за унищожаване на животински трупове „Zweckverband Tierkörperbeseitigung“ (наричана по-нататък „ZT“) в Рейнланд-Пфалц, Заарланд, област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург.
(2)
С писмо от 20 юли 2010 г. Комисията уведоми Германия за решението си да открие предвидената в член 108, параграф 2 от ДФЕС процедура по отношение на мярката (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“). В решението за откриване на процедура, публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 26 октомври 2010 г., Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мярката (3).
(3)
Комисията получи мнението на жалбоподателя на 25 ноември 2010 г. В съответствие с одобрените искания за удължаване на срока от 20 август 2010 г. и 18 ноември 2010 г. Германия представя мнението си относно решението за откриване на процедурата и относно мнението на жалбоподателя в няколко части на 3 март 2011 г., 1 април 2011 г., 4 април 2011 г., 16 май 2011 г., 15 юли 2011 г. и 9 ноември 2011 г.
(4)
ZT изпрати писмено мнение до Комисията на 4 април 2011 г. Макар че съгласно член 20, параграф 1 във връзка с член 6 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (4) заинтересованите страни следва да представят мненията си не по-късно от един месец след датата на публикуване в Официален вестник, ZT представи своето мнение четири месеца по-късно. Комисията може да взема предвид мнения, представени от страните със закъснение, само в отделни обосновани случаи (5). Комисията не намери такава обосновка в писмото на ZT, а в останалите обстоятелства по случая също липсва обяснение за това, поради което с писмо от 18 април 2011 г. Комисията уведоми ZT, че ако мнението на ZT бъде взето предвид в официалната процедура по разследване, това би било в противоречие с процесуалните норми и би довело до неоправдано неравно третиране на страните в производството. Въпреки това тя използва цялата съдържаща се в мнението информация за настоящото решение.
(5)
Успоредно с официалната процедура по разследване на Комисията жалбоподателят е участвал в национално съдебно производство в Германия, като е предявил иск срещу ZT пред Административен съд - Трир (Verwaltungsgericht Trier). На 2 декември 2008 г. съдът постановява, че годишните вноски представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Що се отнася до възстановяването на неправомерната помощ, съдът решава, че не се налага ZT да върне сумата, получена между 2005 г. и 2008 г., предвид наличието на специални обстоятелства, поради които възстановяването изглежда несъразмерна санкция.
(6)
Жалбоподателят и ZT обжалваха решението на Административен съд - Трир пред Висш административен съд - Кобленц (Oberverwaltungsgericht Koblenz). На 24 ноември 2009 г. Висш административен съд - Кобленц потвърди решението на Административен съд - Трир.
(7)
Жалбоподателят и ZT обжалваха решението на Висш административен съд - Кобленц пред Федералния административен съд (Bundesverwaltungsgericht) (наричан по-нататък „BverwG“). С решение от 16 декември 2010 г. (6) Федералният административен съд отхвърли жалбата на жалбоподателя, измени решението на Висш административен съд - Кобленц и отхвърли исканията в тяхната цялост, като прие, че жалбата е недопустима по отношение на периода от 2005 г. до 2009 г. и че годишната вноска за 2010 г. не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. Правна уредба
2.1.1. Европейско законодателство
(8)
Регламент (ЕО) № 1069/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 г. за установяване на здравни правила относно странични животински продукти и производни продукти, непредназначени за консумация от човека, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1774/2002 (Регламент за страничните животински продукти) (7) урежда събирането, транспортирането, съхранението, обработката, преработката и употребата или унищожаването на странични животински продукти, така че те да не представляват риск за човешкото здраве и здравето на животните. Сред целите на законодателния акт е да се предотвратява възникването на огнища на трансмисивна спонгиформна енцефалопатия (ТСЕ) и други трнасмисивни болести по животните като класическа чума по свинете (КЧС) и шап.
(9)
Раздел 4 от Регламент (ЕО) № 1069/2009 разграничава три различни категории странични животински продукти според специфичните рискове за здравето на животните и човешкото здраве:
а)
Материалът от категория 1 крие значителни рискове, свързани по-конкретно с ТСЕ и наличието на определени забранени вещества и замърсители на околната среда. Материалът от тази категория включва, наред с други неща, части от тялото на животни, за които съществува съмнение, че са заразени с ТСЕ, или при които е потвърдено наличието на ТСЕ, както и смеси от материал от категория 1 с материал от категория 2 или 3. Тези материали трябва да се унищожават чрез изгаряне или преработка и да не се включват в състава на фуражи за селскостопански животни или на технически продукти.
б)
Материалът от категория 2 също крие значителни рискове, тъй като се състои от мъртви животни и други материали, съдържащи определени забранени вещества или замърсители. Материалът от тази категория трябва да се унищожава чрез изгаряне или преработка и да не се включва в състава на фуражи за селскостопански животни. В някои случаи обаче той може да се използва като тор или за технически цели.
в)
Материалът от категория 3 включва, наред с други неща, части от заклани животни, които макар да са отхвърлени като негодни за консумация от човека не са засегнати от признаци на болести, предаващи се на хората или животните, а също така и материали, произхождащи от животни, които са годни за консумация от човека, но поради икономически съображения се използват за други цели, например като храна за селскостопански животни.
(10)
Регламент (ЕО) № 1069/2009 по същество е еднозначен с предшественика си, Регламент (ЕО) № 1774/2002 на Европейския парламент и на Съвета (8), и включва разпоредби, забраняващи вноса и износа на материал от категории 1 и 2 и изискващи съоръженията за унищожаване да бъдат одобрени от компетентните органи, натоварени с прилагането на разпоредбите на регламента. По-нататък Регламент (ЕО) № 1069/2009 съдържа конкретни разпоредби за контрол на унищожаването на материал от категории 1 и 2. Освен посоченото по-горе обаче регламентът не поставя изисквания относно начина, по който от икономическа гледна точка да се организира унищожаването на материал от категории 1 и 2. Следователно Регламент (ЕО) № 1069/2009 не изисква унищожаването в определен район да се извършва от едно-единствено предприятие, както е в Германия.
2.1.2. Национално законодателство
(11)
Съгласно член 3 от германския закон за транспониране на общностните разпоредби относно преработката и унищожаването на странични животински продукти, непредназначени за консумация от човека (9) (Gesetz zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die Verarbeitung und Beseitigung von nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten tierischen Nebenprodukten, наричан по-нататък „TierNebG“) областите (Landkreise) и градовете със статут на общини (kreisfreie Städte) са задължени да извършват унищожаването и преработката на материал от категории 1 и 2, наричани „контролирани стоки“. Тази задача могат да осъществяват сами или чрез договори с трети лица.
(12)
Унищожаването на материал от категория 3, наричан „неконтролирани стоки“,може да се извършва от всяко преработвателно предприятие при спазване на разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1069/2009.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseititgung
(13)
ZT е публичноправен субект, основан през 1979 г. съгласно членове 1 и 2 от Закона на провинция Рейнланд-Пфалц за прилагане на Закона за страничните животински продукти („TierNebGAG RP“ - Landesgesetz zur Ausführung des TierNebG на Рейнланд-Пфалц (10)). Междувременно всички административни области и по-големите градове със статут на общини в Рейнланд-Пфалц и Заарланд, както и две области в провинция Хесен - област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург - са членове на ZT (вж. член 1 от устава на ZT).
(14)
Съгласно член 2 от своя устав ZT е упълномощена от членовете си да поеме всички права и задължения на областите и градовете със статут на общини, чиято отговорност е унищожаването по член 3 от TierNebG в съответствие със законите на отделните провинции.
(15)
Според германското право асоциация със специална цел не може да бъде обект на производство по несъстоятелност поради правния си статут на публичноправен субект. Тя обаче може да бъде закрита по решение на своите членове.
2.3. Унищожаване на мъртви животни и отпадъци от кланици
2.3.1. Дейността на ZT
(16)
ZT извършва не само възложената от устава ѝ задача, а именно унищожаване на материал от категории 1 и 2 на територията, на която извършва дейността си (наричан по-нататък „вътрешен материал“), а унищожава също така материал от категории 1 и 2, произхождащ от съседните провинции Баден-Вюртемберг и Хесен (вж. подробното описание в съображение 20 и следващите), както и материал от категория 3 (наричани заедно по-нататък „външен материал“).
(17)
Както показва таблицата по-долу, в миналото ZT е преработвала големи количества външен материал. През последните години средно почти половината от преработваните количества се състои от външен материал.
Таблица 1
Обработвани от ZT количества през 1998-2009 г.
Вътрешен материал
Външен материал
Баден-Вюртемберг
Северен и Централен Хесен
Контролирани стоки от категории 1 и 2
Неконтролирани стоки от категория 3
Контролирани стоки от категории 1 и 2
Контролирани стоки от категории 1 и 2
Общо
1998 г.
Тонове
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999 г.
Тонове
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000 г.
Тонове
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001 г.
Тонове
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002 г.
Тонове
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003 г.
Тонове
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004 г.
Тонове
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005 г.
Тонове
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006 г.
Тонове
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007 г.
Тонове
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008 г.
Тонове
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009 г.
Тонове
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Средно
Тонове
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
1998-2009 г.
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Вътрешният материал се състои от мъртви животни и отпадъци от кланици. ZT извършва както събиране, така и преработка (заедно наричани по-нататък „унищожаване“). За да покрие свързаните с дейността разходи, ZT събира такси. За мъртвите животни и отпадъците от кланици се прилагат различни тарифи.
(19)
Тъй като материалът от категория 3 се търгува на свободния пазар, ZT договаря таксите за унищожаване в съответствие с частното право. Докато повечето частни съоръжения за унищожаване унищожават материала от категория 3 отделно с цел постигане на по-високи приходи от продажби чрез преработката му - например в храна за домашни любимци - ZT преработва материала от категория 3 заедно с контролираните стоки, тъй като не разполага с отделно съоръжение. Следователно от преработените контролирани стоки могат да се получат само крайни продукти с ниска стойност, например мазнини и масла, които носят ниски приходи.
(20)
От 2000 г. насам ZT преработва също отпадъци от категории 1 и 2 от Баден-Вюртемберг. За тази цел е сключено специално споразумение между ZT и асоциацията със специална цел Zweckverband Neckar-Franken в съответствие с публичното право. Съгласно споразумението събирането се извършва на местно равнище от Zweckverband Neckar-Franken, след което материалът се доставя до ZT за преработка.
(21)
През 2007 г. ZT участва и в търг за унищожаване на контролирани стоки в областите на Северен и Централен Хесен, който печели. Преди ZT да поеме дейността по унищожаването от 1 април 2009 г. тя се извършва от дружество, което принадлежи към групата на жалбоподателя.
(22)
По този начин ZT цели максимално оползотворяване капацитета на съоръженията си не само чрез преработка на вътрешен материал от категории 1 и 2, но и чрез интензивна дейност извън официалната си задача, като преработва свободно търгуващ се материал от категория 3 и материал от категории 1 и 2 с произход извън територията на дейност на асоциацията. Между 2002 г. и 2008 г. само 54-58 % от обработваните от ZT количества са вътрешен материал от категории 1 и 2. През 2009 г. - отчасти поради включването на материал от Северен и Централен Хесен - този дял намалява значително до едва 39 %, т.е. по-малко от половината от общите количества, преработвани от ZT.
2.3.2. Капацитет на съоръженията на ZT
(23)
ZT разполага с две съоръжения за унищожаване - в Rivenich и Sandersmühle. При нормална експлоатация и двете работят средно пет дни в седмицата на две смени (5-дневна експлоатация на две смени). За толкова време могат да се преработват най-много 2 160 тона седмично. Този нормален работен капацитет в общия случай е бил достатъчен за преработка на възникващите в последните години 88 000 тона материал годишно, т.е. 1 700 тона седмично.
(24)
Подобно на други предприятия за унищожаване ZT разполага със свободен работен капацитет под формата на неизползвани смени в хода на нормалната експлоатация през седмицата и в почивните дни. Този свободен работен капацитет може да се използва за преработка на допълнителни животински трупове в случай на епидемия.
2.3.2.1. Краткосрочен свободен работен капацитет
(25)
Според предоставената от ZT информация съоръженията могат да работят на три смени във всички дни от седмицата (7-дневна експлоатация на 3 смени) за кратък период от 6 до 12 седмици. Това означава, че за кратки периоди разполагаемият седмичен капацитет достига 4 536 тона. Седемдневната експлоатация на три смени обаче не може да се поддържа за по-продължителен период от време поради износване, както и преумора на персонала.
(26)
Следователно в краткосрочен план - за период до 12 седмици, ZT има свободен работен капацитет от 2 376 тона седмично над обичайната стойност, който може да се използва за преработка в случай на епидемия (вж. също таблица 3 в раздел 9.3.1).
2.3.2.2. Дългосрочен свободен работен капацитет
(27)
В дългосрочен план максималното възможно натоварване на съоръженията с цел преработване на допълнителен материал, възникнал при епидемия, е пет дни в седмицата на три смени (5-дневна експлоатация на 3 смени), тъй като почивните дни биха били необходими за поддръжка в случай на продължително по-интензивно натоварване. В този случай биха могли да се преработват до 3 240 тона седмично.
(28)
Следователно в по-дългосрочен план, т.е. за период, по-дълъг от 12 седмици, ZT разполага със свободен работен капацитет от 1 080 тона седмично над обичайната стойност, позволяващ преработка в случай на епидемия (вж. също таблица 3 в раздел 9.3.1).
2.4. Годишни вноски и обществена задача
(29)
Правното основание за годишните вноски, които ZT получава от членовете си (области и градове със статут на общини), се съдържа в устава на ZT. Предназначението на годишните вноски е да се компенсират разходите, непокрити от приходите (вж. член 9, параграф 1 от устава).
(30)
Размерът на годишната вноска се определя въз основа на годишния бюджет, който първо се одобрява от общото събрание на членовете. След приемането на бюджета ZT има право да изиска плащане на годишната вноска чрез административен акт.
(31)
През февруари 2010 г. уставът на ZT е изменен с обратно действие от 1 януари 2009 г. До този момент уставът не е съдържал други правила относно използването и изчисляването на годишни вноски освен разпоредбите на член 9, параграф 1, но през февруари 2010 г. са въведени следните нови разпоредби.
(32)
Съгласно член 9, параграф 2 от устава годишната вноска вече трябва да бъде предварително определена. Правилата гласят също, че годишната вноска може да се събира единствено като компенсация за разходи, произтичащи от възложената на ZT задача да унищожава материал от категории 1 и 2 и да поддържа резервен капацитет за справяне с епидемии.
(33)
Съгласно член 10, параграф 2 от устава резервният капацитет за епидемии от 2009 г. насам, е бил по 7 110 тона годишно, които да бъдат преработвани в шестседмичен срок (т.е. шест пъти по 1 185 тона седмично). При определянето на размера на резерва за епидемии е отчетено, че освен собствения капацитет на ZT в случай на епидемия може да се ползва допълнителен, алтернативен капацитет за унищожаване от 5 000 тона годишно. Разходите по резерва за епидемии трябва да се определят предварително в съответния стопански план за дейността, като за разходи за резерва за епидемии се считат само съответният дял от постоянните разходи (амортизация, данъци, застраховка, лихви по заеми), разходите по договори за външна поддръжка, както и делът от разходите за персонал, необходими за поддържане на постоянна работна готовност. Разходите по резерва за епидемии трябва да се записват в специални сметки, отделно от другите разходи на предприятието, като се разпределят според съответния дял от капацитета.
(34)
От основаването си през 1979 г. до 2011 г. ZT е получила годишни вноски в общ размер от 66 493 680 EUR. Стойностите по години от 1998 г. насам са, както следва:
1998 г.
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999 г.
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000 г. и 2001 г.
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) годишно
2002-2008 г.
:
2 250 000 EUR годишно
2009 г.
:
1 961 515 EUR
2010 г.
:
2 212 392 EUR
2011 г.
:
1 962 515 EUR
(35)
Годишните вноски от 1998 г. до 2011 г. възлизат на общо 30 932 198 EUR.
(36)
Според представените отчети за приходите и разходите в периода 1998-2009 г. след прибавяне на годишните вноски ZT бележи обща загуба от 4 562 795 EUR. Ако се изключат вноските, чиято обща стойност е 26 757 292 EUR, сумарната загуба за периода от 1998 г. до 2009 г. възлиза на 31 320 678 EUR. Следователно годишните вноски не са били достатъчни, за да компенсират напълно общите загуби.
2.5. Одобрена държавна помощ във връзка с тестове за ТСЕ, мъртви животни и отпадъци от кланици
(37)
Принципът „замърсителят плаща“ съгласно член 191, параграф 2 от ДФЕС важи като цяло за унищожаването на странични животински продукти. Ето защо на първо място фермерите и кланиците носят отговорността да се погрижат за унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици и да понесат съответните разходи (12).
(38)
Поради кризата с ТСЕ обаче възниква необходимост да се осигури съответната обработка на мъртви животни и отпадъци от кланици, състоящи се от материали от категории 1 и 2, и да се подкрепят фермерите посредством държавна помощ. Европейската комисия установява съответния ред с Насоките на Общността за държавна помощ за тестове за ТСЕ, мъртви животни и отпадъци от кланици от 24 декември 2002 г. (13) (наричани по-нататък „Насоките за ТСЕ“). Този ред е включен и направен по-строг в раздел V.Б.4 от Основните насоки на Общността за държавните помощи за земеделския и горския сектор за периода 2007-2013 г. (14) (наричани „Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г.“).
(39)
Съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. по принцип замърсителят трябва да понася разходите за унищожаване на странични животински продукти (15). При някои строго ограничени обстоятелства обаче се допуска помощ за тестове за ТСЕ и унищожаване на мъртви животни (16). За унищожаване на отпадъци от кланици помощ не може да се отпуска (17). Освен това помощта е съвместима с вътрешния пазар само ако може да се докаже, че тя достига само до фермерите, а не до предприятия производители надолу по веригата (например кланици или съоръжения за унищожаване на животински трупове) (18).
2.5.1. Решение на Комисията от 29 януари 2004 г. по дело за държавна помощ NN 33/03
(40)
През 2004 г. Комисията одобри мерки за държавна помощ с цел противодействие на заплахата от ТСЕ в Рейнланд-Пфалц, за които Германия изпрати уведомление съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, Насоките на Общността за ТСЕ и Насоките на Общността за държавна помощ за земеделския сектор от 12 август 2000 г. (19) Мерките имат за цел да се предотврати разпространението на ТСЕ, наред с другото чрез възстановяване на допълнителните разходи, понесени от фермерите за подходящото унищожаване на рисков материал след въвеждането на забраната за хранене на добитък с месно и костно брашно.
(41)
Наред с други мерки Комисията одобри еднократна помощ в размер 100 % от разходите за унищожаване на определени рискови отпадъци от кланици, натрупани от октомври 2000 г. до септември 2001 г. в резултат на забраната за хранене с животинско брашно на територията на дейност на асоциацията. За получатели на помощта се смятат обаче кланиците, а не ZT.
2.5.2. Решение на Комисията от 6 юли 2004 г. по дело за държавна помощ N 15/04
(42)
Съгласно втората схема за помощ, също одобрена през 2004 г., фермерите в Рейнланд-Пфалц биват компенсирани за разходите за събиране и преработка на мъртви животни, за които са плащали вноски в Касата за болести по животните (Tierseuchenkasse) (20) Прилаганите от ZT такси за събиране и преработка на вътрешни мъртви животни се понасят поравно от провинциите (Рейнланд-Пфалц, Хесен, Заарланд), членовете на асоциацията и касата за болести по животните на съответните провинции. По отношение на разходите за преработка обаче собствениците на селскостопански животни следва сами да покрият 25 %.
(43)
Помощта, заплащана директно на ZT, е одобрена за периода от 1 януари 1999 г. до 31 декември 2013 г. Тя се отпуска при условие да се ползва изключително от фермерите и да няма кумулиране с друга помощ.
(44)
Тъй като помощта компенсира пропорционален дял от предварително определените такси (100 % за събиране и 75 % за преработка), Комисията прави заключението, че тя е в полза изключително на фермерите и не създава икономическо предимство за ZT.
2.5.3. Връзка между одобрените схеми за помощ NN 33/03 и N 15/04 и годишните вноски
(45)
Двете схеми за помощ (наричани по-нататък „земеделските помощи“) се отчитат като приходи в счетоводните книги на ZT. Следователно в посочените в съображение 36 загуби вече е отчетено, че ZT е получавала в приход земеделски помощи.
(46)
Следователно ZT е получавала годишните вноски в допълнение към земеделските помощи, за да финансира непокритите си загуби.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(47)
Жалбоподателят твърди, че от икономическа гледна точка ZT не би могла да оцелее, ако членовете ѝ не покриват годишните загуби, произтичащи от унищожаването на вътрешен и външен материал, като заплащат годишни вноски. ZT, която има монопол върху унищожаването на вътрешен материал и следователно не е изложена на конкуренция, предлага по-ниски от пазарните цени на отворените пазари за външен материал. Ценовата политика на ZT е ориентирана единствено към максимално оползотворяване на съоръженията, които разполагат с голям свободен капацитет.
(48)
Според жалбоподателя от заплащането на годишни вноски произтичат много видове нарушаване на конкуренцията. По-специално той критикува ценообразуването на ZT на свободния материал от категория 3 и на офертата в търга за унищожаване в Северен и Централен Хесен:
а)
ZT предлага да унищожава отпадъци от кланици не по цени, зависещи от преработваното количество, а срещу твърда цена на животно. Това я прави атрактивна за по-малките кланици, при които разделянето на материала от категория 3 от материала от категория 1 и 2 е свързано с по-високи разходи, отколкото при по-големите и добре оборудвани кланици, тъй като те могат да си спестят разделянето и да предават на ZT материал от категория 3 заедно с отпадъци от категории 1 и 2. Така ZT предлага унищожаване на отпадъци от кланици на цени, които не покриват нейните разходи, тъй като не включва в таксите си допълнителните разходи, произтичащи от същевременната преработка на материал от категория 3.
б)
В търга за унищожаване на материал от категория 1 и 2 в Северен и Централен Хесен ZT успява да спечели единствено защото постоянните ѝ разходи за поддържане на резервен капацитет вече са покрити от годишните вноски, което ѝ позволява да предложи по-ниски тарифи.
(49)
Германия от друга страна настоява, че годишните вноски са необходими за покриване разходите на ZT, произтичащи от задължението ѝ да поддържа резервен капацитет за справяне с епидемии. В подкрепа на позицията си Германия представя експертно становище на института Fraunhofer от март 2007 г. (21) (наричано по-нататък „становището на Fraunhofer“), с което показва, че разходите по резерва за епидемии възлизат на около 50 % от общите разходи за капацитет. Освен това се твърди, че годишните вноски са необходими за покриване на разходите за рехабилитация на замърсени индустриални обекти.
(50)
При предварителното разглеждане Комисията първоначално установява, че годишните вноски предоставят на ZT икономическо предимство, тъй като намаляват нейните текущи разходи, както и че останалите критерии за наличие на държавна помощ са изпълнени.
(51)
Комисията изтъкна, че подобна помощ за предприятия в общия случай е забранена. Освен това тя изрази своите съмнения за това до каква степен годишните вноски биха могли да се оправдаят като компенсация за поддържане на резерв за епидемии. Анализът на Комисията беше основан на разглеждане на четирите критерия, изложени в решението по делото Altmark (22):
а)
предприятието бенефициер трябва да бъде действително натоварено с изпълнението на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени;
б)
параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;
в)
компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнение на задълженията, свързани с предоставяне на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба от изпълнението на тези задължения;
г)
ако предприятието носител на задължения за обществени услуги не е определено чрез процедура по възлагане на обществени поръчки, която създава условия за избор на кандидата, който е в състояние да предостави тези услуги при най-ниската цена за съответната общност, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано предприятие при изпълнението на тези задължения.
(52)
По въпроса за наличието на услуга от общ икономически интерес Комисията изрази съмнение дали съществува обществен интерес в осигуряването на резерв за епидемии, тъй като съгласно принципа „замърсителят плаща“ фермерите са задължени да унищожават мъртвите животни и отпадъците от кланици и се ползват с гореспоменатите помощи, одобрени от Комисията. Под въпрос е също дали годишните вноски са необходими, тъй като практиката на други германски провинции показва, че съоръженията на частните оператори разполагат с достатъчен свободен капацитет, за да се справят с епидемии сред животните, без да получават допълнителни компенсационни плащания за поддържането на такъв капацитет.
(53)
Комисията се съмнява също дали уставът на ZT отговаря на изискванията за прозрачен акт за възлагане, тъй като преди 2010 г. поддържането на резерв за епидемии не е било определено като задължение от обществен интерес, което да се изпълнява от ZT, не са определени и необходимите параметри за изчисляване на разходите.
(54)
По отношение на необходимостта от заплащане на компенсация Комисията повдигна въпроса дали годишните вноски всъщност не финансират загубите, произлизащи от непечелившия свободен капацитет. Под въпрос е дали са необходими допълнителни годишни вноски, щом в други германски провинции всички разходи се покриват от таксите, заплащани от замърсителите.
(55)
Тъй като ZT не е избрана чрез публична покана за участие в търг, е под съмнение дали ZT е типично, добре управлявано предприятие.
(56)
Поради това Комисията стига до предварителното заключение, че е необходимо подробно разглеждане, за да се установи дали заплащаните на ZT годишни вноски действително са необходими за поддържане на резерв за епидемии или дали самият пазар не би осигурил достатъчен свободен капацитет в случай на епидемия.
(57)
На последно място се подлага на съмнение доводът на Германия, че годишните вноски биха могли да се оправдаят като компенсация за разходите за рехабилитация на замърсени индустриални обекти. Съгласно точка 132 от Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда от 1 април 2008 г. (23) (наричани по-нататък „Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда“) такава помощ може да се смята за съвместима с вътрешния пазар, само ако получателят не може да бъде подведен под отговорност съгласно националното право, което в настоящия случай очевидно не е така.
4. ПРОИЗВОДСТВА ПРЕД НАЦИОНАЛНИ СЪДИЛИЩА
(58)
В решението си от 16 декември 2010 г. BVerwG определя, че вноските за 2010 г. не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като са изпълнени критериите от решението по делото Altmark. BVerwG не се произнесе относно по-ранните вноски, тъй като приема жалбата за недопустима в частта за вноските, заплащани преди 2010 г.
4.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(59)
BVerwG определя, че унищожаването на странични животински продукти съгласно регламента за страничните животински продукти и съгласно член 3, параграф 1 от TierNebG представлява услуга от общ икономически интерес, която включва поддържането на резервен капацитет за епидемии.
(60)
BVerwG разграничава капацитета, използван при нормална експлоатация, включително свободния работен капацитет, и незаетия капацитет, който в общия случай остава неизползван. Ако годишните вноски покриват разходите за нормалния капацитет, включително за основния работен свободен капацитет, BVerwG би приел, че годишните вноски представляват държавна помощ на основание на принципа „замърсителят плаща“.
(61)
Ако обаче годишните вноски покриват само разходите за свободния капацитет, поддържан единствено за случай на избухване на епидемия, то тогава те не биха представлявали държавна помощ. При това не е от значение, че свободният капацитет може да бъде по-висок, отколкото налагат експлоатационните нужди, тъй като по своето естество той обикновено не се използва. Единствено ако има данни, че свободният капацитет е бил използван и за нормална експлоатация (напр. за унищожаване на материал от категория 3), заключението би било различно. Тъй като обаче това очевидно не е така, годишните вноски компенсират единствено разходите, произлизащи от задължението за предоставяне на обществена услуга под формата на поддържане на резерв за епидемии.
4.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(62)
Що се отнася до изискването за прозрачност, BVerwG обръща внимание, че уставът е бил изменен на 2 февруари 2010 г., непосредствено преди определянето на вноските за 2010 г. BVerwG заключава, че от член 9 от приетия през 2010 г. устав става ясно, че годишните вноски компенсират единствено разходите по поддържането на резервен капацитет в случай на епидемия.
4.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(63)
Измененият член 9 от устава гарантира, че годишните вноски компенсират единствено разходите по поддържането на резерва за епидемии.
(64)
Освен това BVerwG обръща внимание на това, че решението за размера на резерва не е стопанско решение, което трябва да се вземе въз основа на икономическата рентабилност. По своята същност поддържането на резервен капацитет за епидемии е икономически нерентабилно, тъй като разходите за подобен резерв по никакъв начин не са пропорционални на вероятността за възникване на мащабни епидемии.
4.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(65)
Според BVerwG в случая не е възможно да се приложи четвъртият критерий от решението по делото Altmark, тъй като унищожаването на материал от категории 1 и 2 се извършва отделно от унищожаването на материал от категория 3. Няма припокриване между обществените и търговските услуги, предоставяни от ZT, докато в делото Altmark на частна фирма за автобусни превози са били възложени множество задължения във връзка с предоставянето на обществени услуги (напр. по отношение на броя спирки и разписанието), които съществено са променили начина на извършване на основната транспортна услуга. Следователно заплащаните на ZT годишни вноски имат за цел да я компенсират за разходите по предоставяне на обществена услуга, която се предлага извън пазара.
(66)
Освен това BVerwG е на мнение, че публичните органи имат право да осъществяват задачите си от обществен интерес сами, без да бъдат задължавани да прибягват до частни доставчици на услуги. По отношение на определението на съда, свързано с обществените поръчки, BVerwG изтъква, че публичните органи могат свободно да решават дали да извършват услуга със собствени ресурси или да си я набавят на пазара (24).
5. МНЕНИЕ НА ЖАЛБОПОДАТЕЛЯ
5.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(67)
Жалбоподателят твърди, че на основание на принципа „замърсителят плаща“ поддържането на резерв за епидемии не е услуга от общ икономически интерес (УОИИ) по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(68)
За замърсители лесно могат да бъдат определени фермерите и кланиците -фермерите имат полза от ефективното справяне с епидемии сред животните, тъй като те могат да застрашат стадата и следователно активите им. Бързото и ефективно справяне с епидемии позволява на кланиците да продължат дейността си нормално.
(69)
Принципът „замърсителят плаща“ е приет и в съответното германско законодателство, в което фермерите и кланиците често се споменават като замърсители, които трябва да понасят разходите за унищожаване (25).
5.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(70)
Според жалбоподателя ZT е започнала да твърди, че винаги е била натоварена със задачата да поддържа резервен капацитет, едва след началото на националното разследване и разследването на Комисията. Преди изменението на устава през 2010 г. осигуряването на резервен капацитет не е било изрично възложено на ZT и параметрите за изчисляването на компенсацията не са били предварително определени.
5.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(71)
Жалбоподателят изтъква, че изискването за поддържане на резерв за епидемии не е свързано с нетни разходи за съоръженията за унищожаване на животински трупове.
5.3.1. Резервът за епидемии се осигурява от работния свободен капацитет
(72)
Съоръженията за унищожаване на животински трупове в Германия в общия случай работят на две смени, пет или шест дни в седмицата, с колебания от ± 5 % по отношение на часовете на експлоатация. Сезонните колебания в търсенето се поемат чрез работа на три смени в периоди на повишено търсене и връщане към петдневна експлоатация на две смени при слабо търсене. Експертното становище на Böckenhoff (26) потвърждава, че при използване на третата смяна през седмицата и допълнителните смени в почивните дни може да бъде осигурен достатъчен резерв за епидемии, който да позволи справяне с увеличените количества материал в случай на епидемия.
(73)
Следователно необходимият резерв за епидемии може да се осигури от работния свободен капацитет, който е на разположение при нормалната експлоатация на съоръженията за унищожаване. Жалбоподателят подчертава, че никога не му се е налагало да прави допълнителни инвестиции, за да поддържа достатъчен резерв в случай на епидемии.
(74)
Жалбоподателят изтъква също така, че при планиране на капацитета на едно съоръжение за унищожаване трябва да се вземат предвид капацитетите на съседните провинции. В случай на голямо огнище на болест за справяне с краткосрочното увеличение в търсенето на капацитет могат да се използват капацитетите на останалите провинции. Няма правни разпоредби, забраняващи транспортирането на материали от категории 1 и 2. Напротив, съответното германско законодателство (27) приема прибягването до капацитетите на съседни региони като очевиден начин за справяне с претоварване на преработвателния капацитет в случай на епидемия.
5.3.2. Общите разходи трябва да бъдат финансирани от обичайните приходи от такси
(75)
Според жалбоподателя в обичайния случай всички разходи за капацитет се покриват от приходите, които предприятието, натоварено със задачата да унищожава материал от категории 1 и 2, получава чрез събиране на такси за своята обичайна дейност. Тъй като разходите за работен свободен капацитет са неделима част от разходите на съоръжението, те могат да бъдат включени при изчисляването на таксите. Наред с други неща, жалбоподателят цитира решение на BVerwG (28), от което става ясно, че разходите за обективно оправдания резервен капацитет могат да се включват в изчисляването на таксите.
(76)
В 10 от 16-те провинции с унищожаването на материали от категории 1 и 2 са натоварени само частни предприятия (Берлин, Бранденбург, Бремен, Хамбург, Мекленбург-Предна Померания, Долна Саксония, Северен Рейн-Вестфалия, Саксония-Анхалт, Шлезвиг-Холщайн и Тюрингия). В някои от тези провинции има региони с особено голяма численост на добитъка, например в Долна Саксония, Северен Рейн-Вестфалия и Шлезвиг-Холщайн. В Бавария и Хесен унищожаването на животински трупове частично се осигурява от частни предприятия.
(77)
В провинциите, в които жалбоподателят или свързани с него предприятия са натоварени с унищожаването на странични животински продукти, включително в Мекленбург-Предна Померания, Саксония-Анхалт и Тюрингия, държавният орган и натовареното с тази задача предприятие договарят максималния годишен капацитет, който трябва да поддържа съоръжението за унищожаване. Тези капацитети се смятат за достатъчни за справяне с увеличеното търсене в случай на епидемия. Според информацията, с която разполага жалбоподателят, при някои процедури по възлагане на обществени поръчки в Северен Рейн-Вестфалия равнището на резервния капацитет за епидемии се определя предварително. Цитираният пример е регион Щайнфурт, където като резерв са заложени 5 % от числеността на добитъка през предходната година. Таксите за унищожаване се изчисляват така, че всички постоянни разходи на съоръженията за унищожаване се рефинансират напълно от таксите за унищожаване, събирани от фермерите и кланиците.
(78)
Следователно практиката в другите провинции показва, че общите разходи за едно съоръжение за унищожаване - включително тези за резерв за епидемии - могат напълно да се финансират с приходите от такси и че не е необходима допълнителна компенсация с публични средства.
5.3.3. Действителното използване на годишните вноски от страна на ZT
(79)
Жалбоподателят изтъква, че ZT използва годишните вноски, не само за да финансира загуби от нормална експлоатация, но и от поддържане на свръхкапацитет, който след това да се използва за външни цели.
5.3.3.1. Използване на предполагаемия резерв за епидемии за целите на обществената задача, възложена на ZT в Северен и Централен Хесен
(80)
Сравнението между количеството свободен капацитет, което ZT посочва в офертата си в процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен Хесен през 2009 г., и количеството свободен капацитет, описано в експертното становище на Fraunhofer (29), сочи съществен спад в свободния капацитет на ZT с времето. Докато през 2005 г. свободният капацитет и съответно предполагаемо необходимият резерв за епидемии все още е около 50 % от общия капацитет, според експертното становище на Fraunhofer към 2009 г. той е намалял до едва 35 %, както показва офертата на ZT в процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен и Централен Хесен.
(81)
Ако се приеме, че ZT действително е била натоварена със задачата да поддържа резерв за епидемии и че 50 % от средния капацитет на ZT е подходящ резерв за епидемии (както се заключава в експертното становище на Fraunhofer), ZT не би могла да участва в процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен Хесен, нито да поеме допълнителни задължения за унищожаване на материал в Баден-Вюртемберг.
(82)
Тъй като обаче ZT всъщност печели договора по процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен Хесен и поема предоставянето на допълнителни услуги по унищожаване на материал, тя непременно трябва да е използвала за нормална експлоатация част от резерва, за който се твърди, че е необходим в случай на епидемии. Така става очевидно, че с годишните вноски са финансирани разходите за свободен капацитет, който не е необходим като резерв за епидемии.
5.3.3.2. Финансиране на излишен свободен капацитет
(83)
Жалбоподателят съпоставя равнището на наличния свободен капацитет на ZT с разполагаемия свободен капацитет в други провинции и стига до заключението, че свободният капацитет на ZT е четири-пет пъти по-голям от свободния капацитет, с който разполагат другите провинции като резерв за епидемии, като се отчетат разликите в числеността на добитъка. Следователно с годишните вноски е бил финансиран свободният капацитет, който значително надвишава необходимия резерв за епидемии в сравнение с други провинции. Впоследствие излишният свободен капацитет на ZT е бил на разположение за ползване за външни цели, включително за участие в тръжната процедура в Северен и Централен Хесен.
5.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(84)
Жалбоподателят посочва, че ZT не е спечелила договора чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, докато в повечето други провинции се провежда публичен търг с цел избор на най-ефективен доставчик. Освен това не е направен анализ на разходите, в който да се съпоставят разходите на ZT с тези на тези на типично, добре управлявано предприятие.
(85)
Според жалбоподателя не е имало правни пречки за провеждане на публичен търг в Рейнланд-Пфалц.
5.5. Нарушаване на конкуренцията на външните пазари
5.5.1. Оферта на ZT за цени, по-ниски от разходите, в публичния търг в Северен и Централен Хесен
(86)
Жалбоподателят твърди, че нарушаващото въздействие на заплащаните годишни вноски върху конкуренцията може да се покаже нагледно с начина, по който е протекъл публичният търг в Северен Хесен.
(87)
Преди тръжната процедура унищожаването на материали от категории 1 и 2 е било възложено на свързаното с жалбоподателя дружество Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (наричано по-нататък „TBA Schäfer“). То обаче не успява да се наложи в конкуренцията със ZT в търга през 2009 г. Докато офертата на TBA Schäfer е трябвало да се основава на пълните разходи, ZT е можела да предложи такси, по-ниски от разходите, тъй като част от нейните разходи за капацитета вече са финансирани от годишните вноски.
(88)
Друго доказателство, че в търга за Северен Хесен ZT е предложила цени, по-ниски от разходите, е съпоставката с таксите, събирани от ZT на собствената ѝ територия. Там таксата е 328 EUR на тон, докато офертата на ZT в търга за Северен Хесен е за едва 208 EUR на тон. Тъй като няма съществени разлики между разходите за събиране в двата региона, е непонятно как ZT би заложила в офертата си за Северен Хесен такси, по-ниски с около една трета от тези, които събира на собствената си територия, за абсолютно същата услуга.
(89)
Разходната база на TBA Schäfer е обществено достояние от предишни търгове, което улеснява ZT да подаде оферта за 208 EUR на тон, т.е. с едва 4 EUR по-малко от офертата на TBA за 212 EUR на тон, и така да спечели търга.
5.5.2. Събирани от ZT такси за унищожаване на материал от категория 3, по-ниски от разходите
(90)
Жалбоподателят подчертава, че поради недиференцираната ценова политика на ZT в Рейнланд-Пфалц е нарушен стимулът за кланиците да разделят материала от категория 3 от материала от категории 1 и 2. В резултат на това заедно с лошия материал от категории 1 и 2 се унищожават значителни количества материал от категория 3, който иначе би могъл да се преработи в храна за домашни любимци (30).
(91)
Освен това количеството материал от категория 3, изтеглено от пазара поради ценовата политика на ZT, е по-голямо, отколкото предполага Комисията в своята предварителна оценка на пазара. В точка 33 от решението за откриване на процедурата се посочва, че материалите от категория 3 се отделят при 72 % от всички заклани животни в Рейнланд-Пфалц. Тази стойност обаче се основава единствено на броя заклани животни. Ако се отчете, че при клането на телета се получава много по-голямо количество материал от категория 3, отколкото при клането на прасета, резултатът би бил, че се отделят едва 45 % от материала от категория 3. Следователно нарушаването на пазара поради ценовата политика на ZT е много по-голямо, отколкото се е допускало преди.
6. МНЕНИЕ НА ZT
(92)
В съществените точки мнението на ZT съвпада с това на Германия, описано в следващия раздел. Ето защо с цел избягване на излишно повторение мнението на ZT не е изложено отделно.
7. МНЕНИЕ НА ГЕРМАНИЯ
(93)
Германия оспорва, че годишните вноски, събирани съгласно устава на ZT, представляват неправомерна помощ, тъй като са изпълнени критериите от решението по делото Altmark. Освен това Германия твърди, че помощта е съвместима с вътрешния пазар, тъй като годишните вноски не надвишават разходите за поддържане на резерва за епидемии и разходите за рехабилитация на стари индустриални обекти.
7.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(94)
На първо място Германия твърди, че поддържането на резерв за епидемии е услуга от общ икономически интерес. Това свое твърдение тя основава на факта, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 е законоустановено задължение на местните власти.
(95)
Местните власти са натоварили ZT, в качеството ѝ на правоспособен публичноправен субект, с изпълнението на това законоустановено задължение. Общият икономически интерес се състои в това, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 има за цел опазването на човешкото здраве. Това важи преди всичко в случай на епидемия.
(96)
При това трябва да се има предвид, че фактът, че финансиране е било възможно съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г., не може да се привежда в ущърб на ZT, Насоките регламентират само финансирането на разходи за унищожаване на животински трупове (мъртви животни) без да се занимават конкретно с разходите за поддържане на резерв за епидемии. Следователно няма кумулиране на годишните вноски с одобрената помощ за ТСЕ.
(97)
Освен това що се отнася до унищожаването на мъртви животни, за замърсители могат да се посочат фермерите, но що се касае за разходите по резерва за епидемии, е трудно да бъдат определени замърсителите.
7.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(98)
По силата на TierNebGAG RP от 1979 г. ZT е била натоварена със задачата да унищожава странични животински продукти.
(99)
Размерът на необходимия резерв за епидемии и параметрите за изчисляване на нетните разходи са определени в изменения устав на ZT от 1 февруари 2010 г. Те се основават на експертното становище на Fraunhofer.
(100)
Германия подчертава, че още преди изменението на устава през 2010 г. годишните вноски, които ZT събира от членовете си, са определяни обективно и прозрачно. По-специално планът за дейността за всяка година се приема от общото събрание на ZT в рамките на публична процедура, одобрена от надзорния орган, и се публикува в официалните вестници на Рейнланд-Пфалц, Хесен и Заарланд.
7.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(101)
Германия твърди, че поддържаният за справяне с епидемии резерв е необходим за опазване на човешкото здраве в случай на епидемии.
7.3.1. Експертно становище относно размера на резерва за епидемии
(102)
Според Германия размерът на резерва за епидемии, определен в изменения устав от 2 февруари 2010 г., се основава на експертното проучване на Fraunhofer. След откриването на процедурата Германия възлага на Института за структурни изследвания и планиране в районите на интензивно земеделие (Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten (ISPA) да изготви допълнително експертно становище (31) (наричано по-нататък „експертното становище на ISPA-RP“).
(103)
В своето експертното становище Fraunhofer прави оценка на очакваните количества материал при различни сценарии, като отчита доколко вероятни са те. Експертното становище на ISPA-RP следва методически подробен подход за моделиране на различните сценарии на епидемии при възникване на огнище на шап или класическа чума по свинете (КЧС).
(104)
И двете експертни становища стигат заключението, че наред с обичайните количества вътрешен и външен материал, чието количество е приблизително 1 700 тона седмично, общият капацитет, с който разполага ZT, е достатъчен за преработка на количества, произтичащи от краткотрайни и продължителни епидемии.
7.3.1.1. Краткотрайни епидемии
(105)
Експертното становище на ISPA показва, че в случай на краткотрайни епидемии, ако се допусне, че те водят до около 200 тона допълнителен материал дневно в продължение на 2-5 дни, този материал може лесно да се преработи заедно с обичайните количества, като се използва разполагаемият седмичен свободен капацитет до 1 523 тона при 5-дневна експлоатация на три смени, без да се прибягва до допълнителните смени в почивните дни.
(106)
Дори ако значителна част от територията на дейност на асоциацията бъде засегната от епидемии, така че в продължение на 8 седмици да възникват допълнителни количества от 1 300-1 800 тона, те могат да се преработват чрез смени в почивните дни, които позволяват ползване на краткосрочния свободен капацитет от 2 819 тона седмично (вж. също таблица 3 в раздел 9.3.1).
7.3.1.2. Продължителни епидемии
(107)
Този сценарий допуска възникване на огнище на шап на цялата територия на дейност на асоциацията при умъртвяване на 10 % от всички животни, какъвто беше случаят във Великобритания през 2001 г. При този сценарий прогнозното количество материал би било приблизително 1 300 тона седмично за период от 18 седмици. Експертното становище на ISPA-RP показва, че при 5-дневна експлоатация на три смени съоръженията на ZT могат да преработват дори тези количества наред с обичайните количества (вж. таблица 3 в раздел 9.3.1).
7.3.1.3. Заключения от представените проучвания
(108)
Според Германия представените експертни становища показват, че общият разполагаем капацитет при 5-дневна експлоатация на 3 смени е достатъчен, за да се преработват, наред с обичайните количества, допълнителните количества, произтичащи от краткотрайни и дори по-продължителни епидемии. При повечето сценарии дори не би се наложило да се прибегне до допълнителните смени в почивни дни, които могат да бъдат използвани при работа с пълен капацитет в продължение на 6-12 седмици.
(109)
В експертните становища се стига до заключението, че ZT разполага с достатъчен общ капацитет при 5-дневна експлоатация на три смени, за да преработва обичайните количества заедно с материала, очакван при по-продължителни епидемии. Ето защо наличният понастоящем общ капацитет не се смята за прекалено висок, а за подходящ предвид нуждите.
7.3.2. Разходи по резерва за епидемии
(110)
Представените от Германия изчисления на разходите по резерва за епидемии следват подхода в експертното становище на Fraunhofer. Разбивката на разходите за капацитет между нормалната експлоатация и резерва за епидемии е направена въз основа на средното оползотворяване на общия капацитет, разполагаем при 5-дневна експлоатация на 3 смени. Резултатът е, че при нормална експлоатация ZT използва средно около 50 % от общия капацитет, с който разполага при 5-дневна експлоатация на три смени.
(111)
Въз основа на тази степен на оползотворяване между нормалната експлоатация и резерва за епидемии се разпределят по приблизително 50 % от разходите за капацитет - както за събиране, така и за преработка (32). Получените разходи за поддържането на резерва за епидемии са както следва:
Таблица 2
Разходи по резерва за епидемии според Германия за периода 2000-2009 г.
(в евро)
Разходи по резерва за епидемии
2000 г.
2 250 106
2001 г.
2 608 383
2002 г.
3 163 429
2003 г.
3 121 934
2004 г.
3 133 539
2005 г.
2 986 695
2006 г.
2 793 466
2007 г.
2 606 508
2008 г.
2 507 167
2009 г.
1 961 515
Средно
2 784 282
(112)
Следва да се отбележи, че през 2000 г. и 2001 г. за резерва за епидемии са разпределени само около 45 % от разходите за капацитет, а през 2009 г. със спечелването на обществената поръчка в Северен и Централен Хесен резервът за епидемии намалява с приблизително една пета. За 1998 г. и 1999 г. изчисление на разходите по резерва за епидемии липсва.
7.3.3. Финансиране на разходите по резерва за епидемии чрез годишните вноски
(113)
В представените години с изключение на 2009 г. заплащаните от членовете на ZT годишни вноски са били по-ниски от показаните в таблица 2 разходи по резерва за епидемии. През 2009 г. окончателната сума на годишните вноски е равна на разходите по резерва.
(114)
Германия посочва, че разходите по резерва за епидемии не са включени в изчисляването на таксата за ползване, тъй като това не е възможно от правна гледна точка. Макар че местните власти могат да събират такси за ползване на обществени обекти и съоръжения с цел покриване на разходите по член 7 от Закона за местните такси на Рейнланд-Пфалц (Kommunalabgabengesetz, наричан по-нататък „KAG RP“), не може да има очевидно несъответствие между производителността на обекта или съоръжението и таксата. Съгласно член 8 от KAG RP разходите, на които се основават таксите за ползване, трябва да се определят по търговските принципи на счетоводното отчитане на себестойността. Според Германия обаче основата на таксите се формира само от унищожаването на материал от категории 1 и 2, а не от поддържането на капацитет за епидемии. Последното не се предоставя като услуга за отделни данъкоплатци, а като средство за противодействие на бъдещи опасности за обществеността като цяло.
7.3.4. Финансиране в други германски провинции
(115)
По искане на Комисията Германия проведе национално проучване на практиките, прилагани при определянето и финансирането на резерва за епидемии.
(116)
Във всички германски провинции, с изключение на района на действие на ZT, резервът за епидемии се осигурява от работния свободен капацитет, който е на разположение през седмицата и в почивните дни. Въз основа на експертното становище на Böckenhoff относно борбата с епидемии, в общия случай няма допълнителни инвестиции в капацитет. Наличният свободен капацитет под формата на трета смяна през седмицата и смени през почивните дни е достатъчен като резерв за епидемии. Междувременно на базата на експертни становища като това на ISPA за Долна Саксония (33) (наричано по-нататък „експертното становище на ISPA-NS“) или по договаряне със заинтересованите групи се прилагат алтернативни методи на изчисляване. Налага се обаче основното заключение от експертното становище на Böckenhoff, а именно, че не са необходими допълнителни инвестиции в свободен капацитет.
(117)
Разходите по работния свободен капацитет се финансират чрез налози или такси (в зависимост от правната форма на оператора). Съществуват различни системи според начина на разпределяне на разходите за работен свободен капацитет между унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици.
(118)
Що се отнася до помощта, отпускана на фермерите за унищожаване на мъртви животни съгласно Насоките за земеделски помощи, в повечето от останалите провинции тя възлиза на 67 %-75 % от таксите за унищожаване на мъртви животни:
а)
Баден-Вюртемберг и Северен Рейн-Вестфалия: собствениците на животни заплащат 25 % от разходите за преработка, а с публични средства (от области и провинции) се финансират 100 % от разходите за събиране и останалите 75 % от разходите за преработка;
б)
Саксония-Анхалт, Тюрингия и Бранденбург: собствениците на животни заплащат 25 % от разходите за събиране и 33 % от разходите за преработка. Останалите разходи за събиране и за преработка (съответно 75 % и 67 %) се покриват с публични средства;
в)
Бавария, Рейнланд-Пфалц и Заарланд: по една трета от разходите за събиране се заплащат от областните управление, касите за болести при животните и провинцията, 66 % от разходите за преработка се финансират с публични средства, 25 % - от собствениците на животни, а 8 % - от Касата за болести при животните;
г)
В Саксония 25 % от разходите за събиране и за преработка се финансират от собствениците на животни, 8 % - от Касата за болести при животните, а 66 % - с публични средства;
д)
В Долна Саксония 60 % от разходите за събиране и за преработка се финансират от Касата за болести при животните, а 40 % - с публични средства. В последствие Касата за болести при животните събира от собствениците на животни 25 % от разходите за преработка;
е)
В Шлезвиг-Холщайн 100 % от разходите за събиране и за преработка се покриват от Касата за болести при животните;
ж)
В Мекленбург-Предна Померания 100 % от разходите за събиране и за преработка се покриват от собствениците на животни.
(119)
Според Германия този преглед показва, че е относително маловажно дали разходите по резерва за епидемии се включват в изчисляването на налозите и таксите или се финансират чрез годишни вноски, както е в Рейнланд-Пфалц. От значение е кой всъщност заплаща разходите. В крайна сметка голяма част от резерва за епидемии се финансира с публични средства чрез помощи съгласно Насоките за ТСЕ или Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г.
7.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(120)
Германия поддържа мнението, че в европейското право няма изискване за отваряне на пазар за унищожаването на материал от категории 1 и 2 чрез процедури за възлагане на обществени поръчки. Това е потвърдено и от Съда на Европейския съюз (34).
7.5. Липса на нарушаване на конкуренцията на външните пазари
(121)
Германия смята, че в случая няма нарушаване на конкуренцията на външните пазари.
7.5.1. Унищожаване на неконтролирани стоки от ZT без кръстосано субсидиране
(122)
Германия твърди, че събираните от ZT годишни вноски не са довели до нарушаване на конкуренцията при материала от категория 3, тъй като няма кръстосано субсидиране:
а)
годишните отчети на ZT показват ясно, че асоциацията е постигала значителни маржове през годините чрез преработката на отделен материал от категория 3, което изключва твърдението за кръстосано субсидиране;
б)
ако материалът от категория 3 се доставя заедно с материала от категория 1 и 2, смесите (по тегло) вече биха били включени в изчислените такси за унищожаване. Това означава, че размерът на таксите в тарифата вече включва количествата смесен материал от тази категория, които са предварително изчислени.
(123)
Германия счита за неоснователно твърдението на жалбоподателя, че поради ценовата политика на ZT се отделят едва 45 % от материала от категория 3. ZT никога не е преработвало такива големи количества материал от категория 3, което се потвърждава от съответните статистически данни. Процентът на отделяне за 2009 г., цитиран от Комисията в решението за откриване на процедурата, а именно 72 %, може да бъде потвърден.
(124)
Следва да се посочи също, че на територията на дейност на асоциацията 85 % от кланетата се извършват в 6 предприятия, в които се прави разделяне в най-общ смисъл. Жалбоподателят осъществява дейност в тези предприятия и получава от тях отделен материал от категория 3. Затова жалбоподателят има достъп до пазарите на материал от категория 3 и притежава много значителен дял от тези пазари.
7.5.2. Търгът в Северен и Централен Хесен
(125)
Фактът, че в Северен и Централен Хесен ZT събира различни такси от тези на територията на дейност на асоциацията, не доказва наличието на нарушаване на конкуренцията. Разликите във финансирането се дължат на различните правни изисквания по отношение на изчисляването. Съгласно раздел 3(1) от TierNebG унищожаването на странични животински продукти от категории 1 и 2 в Германия е отговорност на регионалните и местните власти, които са компетентните органи съгласно правото на съответните провинции. Следователно финансирането може да е регламентирано по различен начин в зависимост от съответните разпоредби на провинциално и местно равнище.
(126)
Ако унищожаването на странични животински продукти не се извършва от самите учреждения, отговарящи за него, а задачата е възложена на трети лица - както в Северен и Централен Хесен, правилата за изчисляване не се уреждат от съответния закон за местните такси, който е в сила, а от Насоките за ценообразуване на база себестойността (Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (наричани по-нататък „LSP“) (35).
(127)
Има големи разлики между KAG RP и LSP, особено по отношение на размера на разходите за лихви, които могат да се включват в таксите, и тези разлики имат значение за ZT, тъй като тя в съществена степен е финансирала инвестициите си чрез кредити и ежегодно заплаща лихви в голям размер по тези кредити.
(128)
Докато съгласно член 8 от KAG RP ZT може да включи тези разходи за лихви в изчисляването на таксите, LSP позволява таксите в Северен и Централен Хесен да включват само изчислените лихви, съотнесени към средния необходим оперативен капитал. Ето защо е невъзможно да се прехвърлят всички разходи по реалните лихвени плащания.
(129)
Според Германия твърдението на жалбоподателя, че TBA Schäfer не е успяла да спечели в тръжната процедура в Северен и Централен Хесен поради кръстосаното субсидиране чрез годишните вноски, също е неоснователно. По-високата цена в офертата на TBA Schäfer се дължи на това, че прогнозираните от TBA Schäfer приходи от производство са твърде ниски, като в същото време то трябва да заплаща по-високи административни разходи и вноски в рамките на своята група. От друга страна ZT е изчислило приходите си от производство правилно и понеже не е част от група, не му се налага да заплаща вътрешногрупови вноски.
7.6. Рехабилитация на замърсени индустриални обекти
(130)
Германия твърди, че част от годишните вноски, събирани от ZT, имат за цел финансирането на разходите за рехабилитация на два замърсени индустриални обекта - в Зоршид и в Шпрендлинген-Гензинген.
(131)
В двата замърсени обекта в следствие на използването на въглеводороди от предишни собственици или оператори се е натрупало замърсяване на почвата и подпочвените води. И двата имота стават собственост на ZT при основаването му през 1979 г.
(132)
Решенията за рехабилитация, приети от областната управа на Кобленц на 21 април 1997 г. и 31 март 1998 г., задължават ZT да отстрани замърсяването. В допълнително решение от 13 юли 2001 г. са поставени още условия относно рехабилитацията на обекта в Шпрендлинген-Гензинген. Разходите за рехабилитация за съответния период от 1998 г. до 2010 г. възлизат на общо 2 413 049,36 EUR за двата обекта.
7.6.1. Обектът в Шпрендлинген-Гензинген
(133)
Германия признава, че съгласно решението за почистване от 31 март 1998 г. ZT е задължена да поеме разходите за рехабилитация на обекта в Шпрендлинген-Гензинген. Тя е на мнение обаче, че от гледна точка на правото в областта на държавните помощи не е справедливо ZT да носи пълната отговорност за разходите за рехабилитация, тъй като неограничената отговорност би довела до неравнопоставеност в сравнение с частните предприятия съгласно по-новата съдебна практика в Германия.
(134)
Според решението на Федералния конституционен съд (Bundesverfassungsgericht) от 16 декември 2000 г. (36) съгласно националното право частно предприятие би носило отговорност само в разумни граници. Според Федералния конституционен съд този праг може да бъде достигнат, ако отговорността надвишава стойността на имуществото. Отговорността над тази граница вече не може да се смята за пропорционална материалноправна и ограничаваща норма за целите на защитата на имуществото, гарантирана от член 14, параграф 2, второ изречение от германския Основен закон (Grundgesetz). Тъй като обаче в качеството си на публичноправно юридическо лице ZT не може да се позовава на правата, дадени на частни лица от германския Основен закон, това ограничение на отговорността не важи за ZT.
(135)
Според Германия обектът в Шпрендлинген-Гензинген има отрицателна пазарна стойност, тъй като балансовата му стойност към 31 декември 2009 г. възлиза на 128 500,00 EUR, а разходите за рехабилитирането му към момента възлизат на общо 1 542 315,85 EUR. Това надхвърля описаната по-горе граница на отговорността.
(136)
Финансирането на разходите за рехабилитация над границата на отговорността чрез годишните вноски следва да се разглежда като съвместима помощ по точка 132 от Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда, тъй като частните лица трябва да понасят разходи за рехабилитация само до пазарната стойност на имуществото.
7.6.2. Обектът в Зоршид
(137)
Въпреки че съгласно решението за почистване от 21 април 1997 г. ZT носи отговорност като замърсител, Германия се съмнява дали в съответствие с германското право ZT действително би била задължена да понесе разходите за рехабилитация във връзка с щетите, нанесени от предишните собственици или оператори. Тъй като обаче това са обстоятелства от преди повече от 30 години, въпросът за отговорността вече не може да се изясни категорично.
(138)
Германия е на мнение, че доколкото годишните вноски се ползват за покриване на разходите за рехабилитацията на обекта в Зоршид, те представляват съвместима помощ по смисъла на Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда, тъй като не е следвало ZT да се задължава да извърши рехабилитацията.
(139)
Освен това Германия твърди, че пазарната стойност на обекта в Зоршид също е отрицателна и че границата за отговорността е надхвърлена и в този случай.
8. ОЦЕНКА НА ОБЩИТЕ КРИТЕРИИ ЗА НАЛИЧИЕТО НА ПОМОЩ ПО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС (БЕЗ ОГЛЕД НА КРИТЕРИИТЕ ОТ РЕШЕНИЕТО ПО ДЕЛОТО ALTMARK)
(140)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
8.1. Годишни вноски, финансирани с държавни средства
(141)
Германия не оспорва, че годишните вноски от членовете на Zweckverband са държавни средства. Членовете на ZT са области и градове със статут на общини в Рейнланд-Пфалц, Заарланд и Хесен. Тъй като ZT е събирало годишни вноски от членовете си по силата на административни актове от 1979 г. насам, мярката включва пряк трансфер на държавни средства. Тъй като става въпрос за административни актове, годишните вноски могат да бъдат приписани на държавата.
8.2. Икономическо предимство за ZT
(142)
На първо място, получателят трябва да бъде предприятие. Смисълът на понятието „предприятие“ включва всеки субект, който извършва стопанска дейност, независимо от правния му статут и начина на финансирането му. Това важи не само за частните, но и за публичните предприятия (37). Всяка дейност, при която се предлагат стоки или услуги на определен пазар, обикновено срещу заплащане, е стопанска дейност (38). Тъй като ZT предлага услуги по унищожаване на определени странични животински продукти срещу възнаграждение, то тя е предприятие.
(143)
По същество годишните вноски дават на ZT икономическо предимство, тъй като намаляват текущите ѝ разходи и не се предоставят в замяна изпълнение на съответстваща им дейност. Германия твърди обаче, че вноските компенсират ZT единствено за разходите, които трябва да понася поради задължението да поддържа резерв за епидемии, и следователно ZT не печели икономическо предимство.
(144)
В решението си по делото Altmark Съдът на ЕС определя, че компенсацията за изпълнението на задължение за предоставяне на обществена услуга не е държавна помощ, т.е. не дава предимство на получателя, при условие че са изпълнени едновременно определени критерии (39).
(145)
Поради същественото значение на решението по делото Altmark за настоящия случай твърдението от страна на Германия, че критериите по делото Altmark са изпълнени, ще бъде разгледано отделно и по-подробно в раздел 9.
8.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(146)
Германия е на мнение, че пазарът за унищожаване на материал от категории 1 и 2 от района на дейност на асоциацията е не е отворен за конкуренция и следователно могат да се изключат както нарушаването на конкуренцията, така и въздействието върху търговията между държавите членки.
(147)
На първо място Комисията отбелязва, че са налице регионални монополи върху унищожаването на материал от категории 1 и 2. Повечето компетентни регионални и местни власти обаче предоставят тези монополи чрез процедури за възлагане на обществени поръчки. Следователно съществува конкуренция на пазара. В настоящия случай това се потвърждава от процедурата за възлагане на обществена поръчка за Северен и Централен Хесен.
(148)
В съответствие с решението си от 23 февруари 2011 г. относно държавна помощ C 58/06 (ex NN 98/05) в полза на предприятията Bahnen der Stadt Monheim (BSM) и Rheinische Bahngesellschaft (RBM) im Verkehrsverband Rhein-Ruhr (40) Комисията е на мнение, че пазарът за унищожаването на материал от категории 1 и 2 е отворен за конкуренция. Както правото на Съюза, така и националното право оставят на регионалните и местните власти, натоварени с унищожаването на материал от категории 1 и 2, свободата да изберат дали да намерят доставчик от пазара и да му възложат задачата чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, или сами да извършват унищожаването, като намерят „вътрешно решение“ (41). Въпреки твърдението на Германия, че ZT отговаря на критериите за вътрешно възлагане (42), годишните вноски поставят ZT в по-добро финансово положение спрямо останалите потенциални доставчици. Тъй като в процедурите за възлагане на обществени поръчки могат да участват доставчици от всички държави членки, вноските могат да засегнат и търговията между държавите членки.
(149)
Икономическите предимства от годишните вноски могат също да затвърдят позицията на ZT на пазари, на които тя пряко се конкурира с други доставчици (унищожаване на материал от категория 3, процедура по възлагане на обществена поръчка за унищожаването на материал от категории 1 и 2 в Северен и Централен Хесен).
8.4. Предварително заключение относно наличието на помощ
(150)
Годишните вноски отговарят на условията за наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. В следващия раздел е разгледано подробно твърдението на Германия, че четирите условия от решението по делото Altmark са изпълнени.
9. ОЦЕНКА НА КРИТЕРИИТЕ ОТ РЕШЕНИЕТО ПО ДЕЛОТО ALTMARK В КОНТЕКСТА НА ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
9.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(151)
Съгласно първия критерий от решението по делото Altmark предприятието бенефициер трябва да бъде действително натоварено с изпълнението на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени.
(152)
На първо място следва да се отбележи, че трябва да се направи разграничение между периода от 1979 г. до 2008 г. и този от 2009 г. до 2011 г.
(153)
Преди изменението на устава от 2 февруари 2010 г. с обратно действие от 1 януари 2009 г. ZT е била натоварена като цяло само с унищожаването на материал от категории 1 и 2. В стария устав не е заложено задължение за поддържане на резерв за епидемии. Следователно не е имало ясно определено задължение за поддържане на резерв за епидемии по смисъла на първия критерий от решението по делото Altmark.
(154)
С изменения устав освен задължението за унищожаване на материал от категории 1 и 2 ZT вече има и изричното задължение за поддържане на резерв за епидемии.
(155)
В следващите параграфи Комисията показва, че нито задължението на ZT за унищожаване на материал от категории 1 и 2, нито задължението за поддържане на резерв за епидемии могат да оправдаят годишните вноски като държавни компенсационни плащания по смисъла на първия критерий от решението по делото Altmark.
9.1.1. Задължение за унищожаване на материал от категории 1 и 2
9.1.1.1. Липса на услуга от общ икономически интерес
(156)
BVerwG определя, че съгласно Регламент (ЕО) № 1069/2009 и член 3, параграф 1 от TierNebG унищожаването на материал от категории 1 и 2 е задължение за предоставяне на обществена услуга и следователно услуга от общ икономически интерес. BVerwG отдава особено значение на обстоятелството, че съгласно германското право унищожаването на материала е обществено задължение, и изхожда от допускането, че ZT изпълнява публични правомощия. BVerwG счита, че задължението за предоставяне на обществена услуга включва и поддържането на резерв за епидемии (43).
(157)
Германия споделя това гледище, като твърди също, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 и поддържането на резерва за епидемии имат за цел опазването на човешкото здраве.
(158)
Понеже унищожаването на материал от категории 1 и 2 е задължение за предоставяне на обществена услуга, BVerwG и Германия смятат годишните вноски за оправдани, тъй като представляват държавна компенсация за разходите, които ZT понася в резултат на това задължение.
(159)
Както се обяснява в точка 13 от Рамката на Европейския съюз за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (44) (наричана по-нататък „Рамката на ЕС за УОИИ“), съгласно постоянната практика на Съда държавите членки разполагат с голяма свобода на действие по отношение на естеството на услугите, които могат да се класифицират като услуги от общ икономически интерес, освен в секторите, в които има конкретни правила на Съюза в това отношение.
(160)
В решението си Съдът подчертава, че определена дейност е от общ икономически интерес само ако проявява специални характеристики в сравнение с общия икономически интерес от други стопански дейности (45).
(161)
Така в делото GEMO Съдът трябваше да реши въпроса дали фермерите и кланиците следва да понасят пълните разходи за унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици или тези разходи могат да се покриват отчасти от държавата на основанието, че това е услуга от общ икономически интерес. В решението си Съдът определя, че фермерите и кланиците трябва да понасят всички разходи (46).
(162)
Съдът приема, че финансовата тежест, свързана с унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици, е разходно перо, неизбежно свързано със стопанската дейност на фермерите и кланиците. От дейността им произтичат продукти и остатъци, които са непотребни и преди всичко вредни за околната среда, така че унищожаването е задължение на замърсителите.
(163)
Следователно намесата на държавните органи с цел освобождаване на фермерите и кланиците от тази тежест създава икономическо предимство, което може да наруши конкуренцията. Дори ако с поемането на отговорността за разходите за унищожаване държавата преследва цел от здравната си политика, не се променя обстоятелството, че е налице икономическо предимство за фермерите и кланиците, тъй като съгласно установената съдебна практика член 107, параграф 1 от ДФЕС не прави разграничения според причините за държавните мерки и целите им, а ги определя по последиците им (47).
(164)
В точки 27 и 37 от Насоките на Общността за държавна помощ за тестове за ТСЕ, мъртви животни и отпадъци от кланици (2002/C324/02) (до 2006 г.) и раздел V.Б.4 от Основните насоки на Общността за държавните помощи за земеделския и горския сектор за периода 2007-2013 г. (2006/C319/01) също се потвърждава, че отговорни за законосъобразното унищожаване са собствениците или производителите на странични животински продукти, поради което именно те трябва да понасят разходите в съответствие с принципа „замърсителят плаща“. Съгласно тези разпоредби изключение от това правило се прави единствено при държавна помощ, която е допустима само в специални случаи (особено при мъртвите животни).
(165)
Приложимостта на принципа „замърсителят плаща“ в общия случай се потвърждава и от правото на Рейнланд-Пфалц. Член 4, параграф 1 от TierNebGAG гласи, че с разходите за унищожаване и свързаните процеси могат да се задължават собствениците.
(166)
По отношение на разглеждания случай от практиката на Съда Регламент (ЕО) № 1069/2009, Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. следват представените по-долу заключения.
(167)
На първо място, за да има услуга от общ икономически интерес, решаващият фактор не е дали държавата членка определя въпросната услуга като обществено задължение. Определянето на услуга като обществено задължение е равнозначно на предоставяне на изключително право. Ако BVerwG беше прав в този си възглед, държава членка би могла да обяви всяка услуга за обществено задължение, с което да я превърне в услуга от общ икономически интерес. Това тълкувание обаче би лишило член 106 от ДФЕС от цялото му действие: неговата цел е именно да се гарантира, че компенсационни плащания могат да се предоставят само ако са обосновани с услуга от общ икономически интерес.
(168)
Комисията е на мнение, че трябва да се направи разграничение между предоставянето на изключително право и класифицирането на една услуга като услуга от общ икономически интерес.
(169)
Предоставянето на изключително право за унищожаването на материал от категории 1 и 2 може да представлява ограничаване на свободното предоставяне на услуги, заложено в член 56 от ДФЕС. Съгласно член 52 във връзка с член 62 от ДФЕС това може да се оправдае само със съображения за опазване на общественото здраве. Когато Германия и Рейнланд-Пфалц определят, че само едно предприятие отговаря за унищожаването на материал от категории 1 и 2 в даден регион, целта им е да гарантират, че предприятието е обект на много интензивен надзор, с което да се осигури опазването на общественото здраве.
(170)
Мярка, целяща опазване на общественото здраве, не представлява обаче непременно услуга от общ обществен интерес, противно на мнението на Германия и BVerwG.
(171)
Следователно Комисията не оспорва, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 означава унищожаване на отпадъци, които поради естеството си представляват особена заплаха за здравето. По тази причина Регламент (ЕО) № 1069/2009 предвижда строга система за контрол на учрежденията, унищожаващи такива отпадъци. Тези разпоредби със сигурност означават допълнителни разходи за предприятията за унищожаване, но тези разходи трябва да се включват в таксите.
(172)
В това отношение унищожаването на материал от категории 1 и 2 не се различава от унищожаването на други отпадъци, които поради естеството си представляват особена заплаха за здравето. Разходите за унищожаване на такива отпадъци в обичайния случай трябва да се покриват от този, който ги е причинил, а не от обществото.
(173)
В настоящия случай услугата се състои в унищожаването на материал от категории 1 и 2. Затова Комисията трябва да проучи дали тази услуга се различава съществено по своето естество от останалите стопански дейности, така че да бъде от общ интерес, а не само от интерес за печелещия от нея стопански субект.
(174)
Според Комисията унищожаването на материал от категории 1 и 2 по принцип не се различава по съдържание от другите стопански дейности. По тази причина то не може да се класифицира като услуга от общ икономически интерес.
(175)
Обратно на мнението на BVerwG строгият контрол, предвиден от Регламент (ЕО) № 1069/2009, не означава, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 трябва да се смята за услуга от общ икономически интерес.
(176)
Освен това въпросният сектор се регламентира от разпоредбите на правото на Съюза. По-специално, тези разпоредби изискват замърсителят да понесе разходите за унищожаването на материал от категории 1 и 2. Следователно няма основания за покриване на част от разходите с публични средства, както определя Съдът в решението си по делото GEMO (48). Поради тези конкретни разпоредби от правото на Съюза вече няма място за национални разпоредби, които противно на правото на Съюза целят да класифицират унищожаването на материал от категории 1 и 2 като услуга от общ икономически интерес. Ето защо класифицирането му като такава се изключва.
(177)
На последно място, по отношение на твърдението на Германия, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 има за цел опазването на човешкото здраве, Комисията се позовава отново на решението по делото GEMO, в което Съдът определя, че член 107, параграф 1 от ДФЕС не разграничава държавните мерки според техните причини или цели, а ги определя в зависимост от последиците им.
(178)
Следователно стопанският субект по принцип трябва да понася разходите, които произтичат от регулаторните разпоредби, уреждащи извършването на неговата дейност, каквито в настоящия случай са строгите правила за унищожаването на материал от категории 1 и 2. Целта да се опазва човешкото здраве е взета предвид за оправдаване предоставянето на изключително право по отношение на свободата да се извършват услуги и на равнището на съвместимостта на помощта за фермерите с вътрешния пазар.
(179)
По тези причини Комисията смята, че Германия не може да определи унищожаването на материал от категории 1 и 2 като услуга от общ икономически интерес.
9.1.1.2. Помощни съображения: компенсационните плащания в никакъв случай не са изискване
(180)
Като помощно съображение Комисията би изтъква, че първият критерий от решението по делото Altmark предполага също да се прецени дали компенсационните плащания са необходими за услуга от общ икономически интерес. Дори ако унищожаването на материал от категории 1 и 2 представляваше услуга от общ икономически интерес, трябва да се провери необходимостта от компенсационни плащания.
(181)
Доводите на Германия и BVerwG пропускат обстоятелството, че в решението си по делото GEMO Съдът определя, че задълженията, които са приели предприятията, натоварени с унищожаването на материал от категории 1 и 2, не оправдават получаването на компенсация от държавата за разходите, произтичащи от тези задължения. Всички разходи за унищожаването на материал от категории 1 и 2 трябва да се понасят от отговорните за възникването им субекти, тъй като това са разходи, присъщи на стопанската дейност на фермерите и кланиците.
(182)
Съдът определя, че държавната компенсация за разходите, произлизащи от това задължение, не е оправдана, тъй като разходите трябва да се понасят от отговорните субекти.
(183)
Обратно на мнението на BVerwG строгият контрол, предвиден в Регламент (ЕО) № 1069/2009, не означава, че разходите за унищожаването на материал от категории 1 и 2 може да се обезпечава с компенсационни плащания от държавата.
(184)
С други думи самото съществуване на задължение за предоставяне на обществена услуга не означава непременно, че е оправдано получаването на компенсация от държавата за разходите, произтичащи от това задължение.
(185)
Според Комисията Германия не може да оправдае годишните вноски като предоставяна от държавата компенсация за разходите на ZT, произлизащи от задължението за унищожаване на материал от категории 1 и 2, тъй като съгласно принципа „замърсителят плаща“ пълният размер на разходите трябва да се покрива от таксите, които ZT събира от отговорните за възникването на материала субекти.
9.1.2. Поддържане на резерв за епидемии
(186)
Що се отнася до въпроса дали резервният капацитет сам по себе си може да се разглежда като услуга от общ икономически интерес, трябва да се отбележи следното. Съгласно германското право предприятие, притежаващо регионален монопол върху унищожаването на материал от категории 1 и 2, трябва да гарантира възможността си да се справя и с увеличени количества материал при възникване на епидемии. Както показва съпоставката на 16-те провинции, представена от германското правителство, навсякъде освен в района на ZT предприятията постигат това като експлоатират съоръженията си на три смени, и евентуално и в почивните дни, а ако е необходимо - и чрез прехвърляне на материал към други провинции. Иначе казано, задължението за поддържане на резерв за епидемии не поражда допълнителни разходи, тъй като резервът за епидемии може да се обезпечи с оперативно разполагаемия свободен капацитет.
(187)
Дори ако възникнат допълнителни разходи, те би следвало да се прехвърлят на фермерите и кланиците. Справянето с увеличените количества материал при епидемии е част от разходите, присъщи на дейността на съоръжение за унищожаване на материал от категории 1 и 2.
(188)
Обстоятелството, че собствениците, т.е. регионалните и местните власти, задължават притежаваните от тях предприятия да поддържат резерв за епидемии по силата на официален акт, е без значение. Поддържането на резерва за епидемии не може да се смята за услуга от общ икономически интерес по две причини:
(189)
Ако свободният капацитет, който е оперативно разполагаем без допълнителни разходи, не е достатъчен, за да се обезпечи предвиденият резерв за епидемии, поради което задължението за поддържане на резерва за епидемии поражда допълнителни инвестиционни разходи, принципът „замърсителят плаща“ изисква тези разходи да се покриват от събираните такси. Тук няма разлика с предишните аргументи относно унищожаването на други отпадъци (вж. съображения 156-185 по-горе за подробности).
(190)
Ако поддържаният свободен капацитет е по-голям, отколкото се изисква за случаи на епидемии, няма обществен интерес в поддържането на този излишен свободен капацитет.
(191)
В тази връзка BVerwG определя, че за класифицирането на поддържането на резервен капацитет е без значение дали ZT поддържа твърде голям капацитет, от който няма нужда, както и че единствено регионалните и местните власти трябва да решават дали да финансират свръхкапацитета или да настояват за намаляването му. Това е въпрос на политическа отговорност на регионалните и местните власти, а не на правото в областта на държавните помощи (49). Този довод е неприемлив, тъй като не може да се очаква напълно излишният капацитет да е в обществен интерес.
(192)
Както е разгледано по-обстойно в раздел 9.3, в случая на ZT предвиденият резерв за епидемии може да се обезпечи с оперативно разполагаемия свободен капацитет и следователно компенсационните плащания по никакъв начин не могат да се оправдаят.
(193)
По тези причини Комисията е на мнение, че и задължението за поддържане на резерв за епидемии не може да се смята за услуга от общ икономически интерес. Като помощно съображение Комисията изтъква, че в никакъв случай то не дава основания за наличието на годишни вноски като компенсация от държавата.
9.1.3. Унищожаване на материал от категория 3
(194)
На ZT не е възложено унищожаването на материал от категория 3, което само по себе си изключва възможността то да се определи като услуга от общ икономически интерес. Във всеки случай това не е възможно и поради причините, изложени в раздел 9.1.1.
9.1.4. Обобщение
(195)
Може да се заключи, че първият критерий от решението по делото Altmark в настоящия случай не е изпълнен.
(196)
Поради това съображенията по-долу относно втория, третия и четвъртия критерии от решението по делото Altmark са представени единствено като помощни съображения.
9.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(197)
Вторият критерий от решението по делото Altmark изисква параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, да са предварително определени по обективен и прозрачен начин. Тоест ако държава членка компенсира предприятие за загуби, без параметрите за това да са определени предварително, това представлява предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(198)
В настоящия случай трябва да се направи разграничение между периода от 1979 г. до 2008 г. и периода от 2009 г. до 2012 г.
9.2.1. Период от 1979 г. до 2008 г.
(199)
Приетият на 28 октомври 1994 г. устав позволява на ZT да покрива всички загуби, понесени през финансовата година, с годишните вноски. Както обаче посочва Германия, годишните вноски са били предназначени да финансират разходите, които ZT понася по поддържането на резерва за епидемии.
(200)
Уставът от 1994 г. обаче не съдържа указания относно размера на резерва за епидемии, който ZT трябва да поддържа, или относно параметрите за изчисляване на разходите по резерва. Понесената загуба не е обективен показател за разходите по резерва за епидемии, тъй като размерът на загубата зависи от редица фактори, които нямат нищо общо с разходите по резерва за епидемии.
(201)
Следователно не е бил налице определен предварително обективен и прозрачен метод, който да е направил възможно изчислението на разходите по резерва за епидемии. Следователно вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за периода от 1979 г. до 2008 г.
9.2.2. Период от 2009 г. до 2012 г.
(202)
Уставът е изменен на 2 февруари 2010 г. с обратно действие от 1 януари 2009 г. В член 10, параграф 2 изрично се определя размерът на резерва за епидемии, който трябва да се поддържа. Според член 9, параграф 2 и член 10, параграф 4 разходите по резерва за епидемии и съответно размерът на годишната вноска трябва да бъдат определени преди началото на финансовата година чрез бюджета.
(203)
С член 10, параграф 5 от новия устав се въвеждат правила за изчисляването на разходите по резерва за епидемии. В съответствие с експертното становище на Fraunhofer за предвидения резерв за епидемии се разпределя пропорционален дял от общите разходи за капацитет. В устава и годишния бюджет са определени параметрите, необходими за изчисляване на разходите. Комисията се увери, че параметрите са обективни и основателни и методът за изчисляване е определен недвусмислено и прозрачно. Ето защо от 2010 г. насам годишните вноски са предварително определени въз основа на обективни и прозрачни параметри.
(204)
Следователно изискванията за прозрачност от втория критерий от решението по делото Altmark са изпълнени за периода 2010-2012 г. Същевременно обаче трябва да се отбележи, че макар Комисията да приема, че изчисленията са направени предварително и прозрачно, тя смята, че използваната за изчисляването формула не е подходяща, за да предотврати свръхкомпенсация по смисъла на третия критерий от решението по делото Altmark.
(205)
От друга страна за 2009 г. правилата за изчисляване на разходите, бюджетът и размерът на годишната вноска са определени със задна дата, а не предварително. Следователно вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за 2009 г.
9.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(206)
Третият критерий от решението по делото Altmark изисква компенсацията да не надвишава необходимото за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнение на задълженията, свързани с предоставяне на обществена услуга, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба от изпълнението на тези задължения.
(207)
При изчисляването на разходите по изпълнение на задължението за предоставяне на обществена услуга Комисията прилага метода на нетните избегнати разходи (50). Нетните разходи, които са необходими или би следвало да са необходими за изпълнение на задължението за извършване на обществени услуги, се изчисляват като разликата между нетните разходи на доставчика на услугата, произлизащи от изпълнението на задължението за предоставяне на обществена услуга, и нетните му разходи без това задължение. Особено трябва да се внимава за правилната оценка на разходите или приходите, които доставчикът на услугата не би понесъл или спечелил, ако нямаше задължение за предоставяне на обществена услуга. При изчисляването на нетните разходи трябва да се разгледат предимствата за доставчика на услугата от общ икономически интерес, включително, ако е възможно, и нематериалните предимства (51).
(208)
Съгласно член 10, параграф 2 от устава от 2 февруари 2010 г. размерът на резерва за епидемии, който трябва да се поддържа от 2009 г., е определен на 7 110 тона, които да бъдат преработвани за период от шест седмици. Изразено в количество на седмица това означава, ZT трябва да гарантира, че в случай на епидемия могат да се преработват допълнително по 1 185 тона седмично над обичайните количества в продължение на шест седмици (52).
(209)
Германия изтъква, че годишните вноски компенсират нетните разходи, които ZT понася, като поддържа резерва за епидемии. Въпреки че уставът съдържа изрично задължение за поддържане на резерв за епидемии едва откакто е изменен на 2 февруари 2010 г., ZT е поддържала резерв за епидемии още преди това и е трябвало да понася свързаните с него разходи. По-специално съгласно правилата за таксите в Рейнланд-Пфалц ZT не е можела да включва тези разходи в таксите за унищожаване на материал от категории 1 и 2.
(210)
Като се основава на експертното становище на Fraunhofer, Германия изчислява разходите по резерва за епидемии като приблизително половината от всички разходи на съоръженията за периода 2002-2009 г., тъй като през седмицата (при 5-дневна експлоатация на 3 смени)се оползотворяват по-малко от 50 % от технически възможния им капацитет.
(211)
В следващите параграфи Комисията ще покаже, че противно на изчисленията на Германия ZT не е понесла нетни разходи в резултат на поддържането на резерв за епидемии в предвидения размер. Посочените от Германия разходи се състоят от разходите за оперативно разполагаемия свободен капацитет, които трябва да се покриват от таксите, и разходите за свободен капацитет вследствие на недостатъчното оползотворяване на съоръженията.
9.3.1. Обезпечаване на предвидения резерв за епидемии с неизползвания работен капацитет на ZT
(212)
В експертното становище на Böckenhoff от 1991 г. за първи път се изследва дали е необходимо изграждане на по-голямо съоръжение за унищожаване, за да се осигури достатъчен капацитет в случай на епидемия. Стига се до обратното заключение, тъй като при нормална експлоатация съоръжението за унищожаване работи 5 дни седмично на 2 смени и работният свободен капацитет на третата смяна е сметнат за достатъчен резерв за епидемии.
(213)
С течение на времето много предприятия за унищожаване са преминали към частично използване на третата смяна дори при нормална експлоатация, или работа на една или две смени в събота в особено натоварени периоди. Това означава, че има по-добро оползотворяване на капацитета при нормална експлоатация и в случай на епидемия ще се наложи засилено натоварване на разполагаемия свободен капацитет в почивните дни.
(214)
Подробните изчисления за различни сценарии в по-новата техническа литература (53) обаче потвърждават основната констатация от експертното становище на Böckenhoff, че не са необходими допълнителни инвестиции в свободен капацитет за борба с епидемии, тъй като разполагаемият свободен капацитет под формата на третата смяна през седмицата и смените в почивните дни е достатъчен за унищожаването на допълнителните животински трупове вследствие на епидемия. Тук се отчита по-голямото оползотворяване на капацитета при нормална експлоатация. Разглежданите случаи на епидемии са най-вече ограничени на местна територия, краткотрайни огнища на класическа чума по свинете (КЧС) или шап.
(215)
Предвиденият в устава от 2 февруари 2010 г. резерв за епидемии в размер на 1 185 тона седмично, който ZT трябва да осигури за период от шест седмици в случай на епидемия, е предназначен за ограничени на местна територия огнища на КЧС и шап. Размерът на резерва за епидемии се основава на експертното становище на ISPA-RP, което показва, че допълнителните количества животински трупове, които могат да се очакват в случай на краткотрайни епидемии в района на действие на асоциацията, са в този порядък.
(216)
Както се вижда от таблицата по-долу, и при ZT, както и в останалите провинции, задължението за осигуряване на резерв при епидемии може бъде изпълнено в краткосрочен план от наличния работен свободен капацитет през нощта и през почивните дни. Работният свободен капацитет от 2 376 тона седмично, който осигурява 7-дневната експлоатация на 3 смени в продължение на 6 седмици, е приблизително два пъти по-голям от предвидения резерв за епидемии от 1 185 тона седмично.
(217)
Дори да се приеме, че капацитетът на съоръженията не се оползотворява напълно при 7-дневна експлоатация на 3 смени или не се използва в продължение на 7 дни без прекъсване, все още има достатъчно работен свободен капацитет, за да се осигури необходимият резерв за епидемии. Както показва съпоставката между предвидения резерв за епидемии от 1 185 тона седмично и свободния капацитет на разположение в съоръженията на ZT според експертното становище на ISPA-RP (54), ZT разполага с достатъчен работен свободен капацитет нощем и в почивните дни:
Таблица 3
Разполагаем свободен капацитет на ZT, съпоставен с предвидения резерв за епидемии (въз основа на средното оползотворяване на капацитета от 1998 г. до 2009 г.)
Тип експлоатация
Общ капацитет
Разполагаем свободен капацитет
Резерв за епидемии съгласно устава
Свободен капацитет след изваждане на резерва за епидемии
Поради степента на оползотворяване
Поради експлоатационни фактори
Общо
Общо
Максимален капацитет при 5 дни на 2 смени
2 160
443
443
Максимален капацитет при 5 дни на 3 смени
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
Нормален капацитет при 7 дни на 3 смени
3 864
443
1 704
2 147
962
Максимален капацитет при 7 дни на 3 смени
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Следователно както предприятията в останалите провинции ZT има достатъчен работен свободен капацитет за осигуряване на резерва за епидемии. Следователно на ZT никога не ѝ се е налагало да изгражда допълнителен капацитет, за да осигури резерв за епидемии. Така че ZT не е понесла никакви нетни разходи вследствие на това задължение.
(219)
Германия обаче твърди, че по закон ZT не може да включва в таксите за унищожаване разходите за свободен капацитет, който се използва единствено в случай на епидемии, тъй като този резерв за епидемии би бил в обществена полза.
(220)
Резултатите от експертното становище сред провинциите и представените договори на жалбоподателя показват обаче, че независимо от правната форма на предприятието за унищожаване или прилаганите правила за изчисляване всички разходи за капацитет без изключение се финансират от приходите от оперативна дейност. Това е очевидно и от член 8 от KAG RP, който гласи, че „разходите, на които се основават таксите за ползване и периодичните вноски, трябва да се определят по търговските принципи на счетоводното отчитане на себестойността“. С други думи разходите за работния свободен капацитет трябва да се включват в таксите пропорционално, тъй като съществува причинно-следствена връзка с унищожаването на вътрешен и външен материал при нормална експлоатация.
(221)
Освен това в решението си BVerwG правилно приема, че разходите за работен свободен капацитет трябва да се финансират с приходите от унищожаването на вътрешен и външен материал (55). Следователно ако предвиденият резерв за епидемии може да се обезпечи с работния свободен капацитет, какъвто е случаят със ZT, няма нужда от годишни вноски.
(222)
Накрая, като основание за годишните вноски Германия твърди, че всички разходи за работен свободен капацитет за третата смяна през седмицата са следствие от задължението за поддържане на резерва за епидемии. Без това задължение ZT би могла напълно да оползотворява своя максимален технически капацитет при 5-дневна експлоатация на 3 смени.
(223)
Германия обаче не е представила доказателства, че ако е нямало задължение за поддържане на резерва за епидемии, не би имало работен свободен капацитет през седмицата. По-скоро излиза - например от експертното становище на ISPA-NS - че дори предприятията, които унищожават само материал от категория 3 и съответно нямат никакво задължение да поддържат резерв за епидемии, разполагат със значителен свободен капацитет и финансират всичките си разходи за капацитет чрез таксите си.
9.3.2. Разполагаемият свободен капацитет надвишава предвидения резерв за епидемии
(224)
Както показва таблица 3, ZT има много по-голям свободен капацитет, отколкото е необходим за поддържане на предвидения резерв за епидемии. Краткосрочно разполагаемият свободен капацитет е повече от два пъти по-голям от необходимия за случаи на епидемии. Фигура 2 показва, че в някои години до 25 % от нормалния капацитет остават неизползвани при 5-дневна експлоатация на 2 смени. Разходите за свободния капацитет, който изобщо не е необходим за предвидения резерв за епидемии, също не могат да се включват в нетните разходи. Следователно представените от Германия изчисления на нетните разходи трябва да се отхвърлят и поради тази причина, тъй като в тя разходите за целия свободен капацитет неправилно се разпределят за резерва за епидемии.
(225)
Експертното становище на ISPA-RP и експертното становище на Fraunhofer показват, че разполагаемият свободен капацитет на ZT е достатъчен дори за справяне с епидемия от шап в цялата провинция в продължение на 3 месеца. Въпреки това от ZT никога не се е изисквало да поддържа резерва за епидемии за период, по-дълъг от 6 седмици. С други думи членовете на асоциацията никога не са задължавали ZT да осигурява по-дългосрочен резерв за епидемии, който да може да се ползва повече от 6 седмици, за да успее ZT сама да се справи с продължителна епидемия в цялата провинция. Затова сравнението с капацитета, необходим за справяне с епидемия от шап в цялата провинция, е неуместно (56).
(226)
Обстоятелството, че капацитетът на съоръженията на ZT е значително по-голям, отколкото е изискването в устава, се потвърждава и от следното: ZT е задължена от устава да преработва вътрешен материал от категории 1 и 2 в количества от порядъка на средно 900 тона седмично (57). Ако се прибави предвиденият резерв за епидемии от 1 185 тона седмично, ZT би се нуждаела от съоръжение с капацитет 2 085 тона седмично при 7-дневна експлоатация на 3 смени, за да изпълни задълженията си съгласно устава.
(227)
Фактически обаче максималният възможен капацитет на съоръженията на ZT е 4 536 тона седмично. Това означава, че ZT експлоатира съоръжения с два пъти по-голям капацитет, отколкото е необходимо за изпълнение на задачите, заложени в устава. Тъй като ZT има много по-голям капацитет, отколкото се изисква за изпълнението на обществените ѝ задачи, тя не може да е понесла нетни разходи поради задължението за поддържане на резерва за епидемии.
9.3.3. Обобщение
(228)
В заключение може да се каже, че Германия не успява да докаже, че ZT е понесла нетни разходи вследствие на задължението за поддържане на резерва за епидемии. Анализът показва, че годишните вноски финансират разходите за свободния капацитет, който оперативно е на разположение при нормална експлоатация (и съответно следва да се финансира с таксите за тези услуги) или е наличен поради недостатъчното натоварване на съоръженията на ZT.
9.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(229)
Четвъртият критерий от решението по делото Altmark гласи, че когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения, свързани с предоставянето на обществена услуга, в конкретен случай не е избрано вследствие на процедура за възлагане на обществена поръчка, която би позволила да бъде избран участника в търга, който е в състояние да предостави тези услуги на най-ниската цена за общността, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано предприятие при изпълнението на съответните задължения, като се отчетат съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на задълженията.
(230)
Четирите критерия от решението по делото Altmark трябва да са изпълнени, за да се направи изключение от принципа, че компенсационните плащания представляват предимство. Ето защо държавата членка трябва да докаже, че тези критерии са изпълнени.
(231)
ZT не е избрана посредством процедура за възлагане на обществена поръчка, в същото време Германия не е представила доказателства, че ZT е типично, добре управлявано предприятие. Следователно Германия не е успяла да докаже, че е изпълнен четвъртият критерий от решението по делото Altmark. Високите такси за унищожаване на животински трупове в Рейнланд-Пфалц и необходимостта от финансиране чрез годишна вноска, каквато не съществува в никоя друга провинция, също свидетелстват за това, че ZT не е типично, добре управлявано предприятие.
(232)
Следователно четвъртият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен.
(233)
BVerwG приема, че четвъртият критерий от решението по делото Altmark не важи за ZT, тъй като годишните вноски не са предназначени да компенсират ZT за допълнителните разходи, произтичащи от поемането на задължение за предоставяне на обществена услуга в контекста на иначе търговска дейност, а да финансират служебното изпълнение на обществена задача извън пазара. Според BVerwG служебното естество на изпълнението на тази задача произтича от политическото решение на членуващите в асоциацията регионални и местни власти да възложат унищожаването на материал от категории 1 и 2 вътрешно. BVerwG основава тълкуванието си на решението на Съда по делото Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Според BVerwG четвъртият критерий от решението по делото Altmark предполага, че задължението за предоставяне на обществена услуга следва да се изпълнява от частно предприятие. Тъй като това не е така в случая на вътрешното възлагане, четвъртият критерий от решението по делото Altmark не важи за предприятия, ангажирани чрез вътрешно възлагане (59).
(235)
Комисията не споделя правното тълкувание на BVerwG. На първо място, никъде в четвъртия критерий от решението по делото Altmark не е указано, че той не важи при вътрешно възлагане. Напротив, като дава две възможности (процедура за възлагане на обществена поръчка или анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано предприятие), Съдът показва, че четвъртият критерий от решението по делото Altmark е в сила, дори ако не е проведена процедура за възлагане на обществена поръчка, и по-специално в случай на вътрешно възлагане.
(236)
Решението по делото Stadtreinigung Hamburg засяга само въпроса в кои случаи съществува задължение за възлагане. От него не могат да се направят обаче никакви заключения по отношение на правото в областта на държавните помощи. Тъкмо напротив: втората възможност по четвъртия критерий от решението по делото Altmark касае точно случая, при който няма задължение за провеждане на процедура за възлагане на обществена поръчка.
(237)
Освен това BVerwG изхожда от допускането, че от регионалния монопол на ZT следва, че тя не се конкурира с останалите предприятия и че не може да има нарушаване на конкуренцията. Нарушаването на конкуренцията обаче е отделен елемент от понятието за държавна помощ, различен от елемента на икономическото предимство (контекста, в който бяха разработени четирите критерия от решението по делото Altmark). В настоящия случай е изпълнен елементът за нарушаване на конкуренцията (вж. раздел 8.3). Комисията също така изрично посочва в точка 37 от своето Съобщение за прилагането на правилата на Европейския съюз към компенсацията, предоставена за предоставянето на услуги от общ икономически интерес (наричано „Съобщението за УОИИ“) (60), че вътрешното възлагане не изключва възможността за нарушаване на конкуренцията.
(238)
Накрая, поставеният от BVerwG акцент върху служебното естество на дейността на ZT повдига въпроса дали BVerwG отхвърля приложимостта на четвъртия критерий от решението по делото Altmark, тъй като приема, че ZT не извършва стопанска дейност. Това също е неправилно: ZT предлага услуга срещу заплащане и следователно извършва стопанска дейност (вж. раздел 8.2). Комисията също изрично потвърждава това в точка 13 от Съобщението за УОИИ.
9.5. Заключение относно наличието на икономически предимства за ZT
(239)
Противно на решението на BVerwG и доводите на Германия критериите от решението по делото Altmark не са изпълнени. На първо място, годишните вноски не могат да се оправдаят по същество като компенсационни плащания от държавата за поетите от ZT задължения, тъй като всички разходи, свързани с тези задължения, трябва да се покриват от приходите от такси. Второ, беше показано, че противно на твърденията на Германия ZT не е направила никакви нетни разходи в резултат на задължението за поддържане на резерв за епидемии. Цитираните от Германия разходи са свързани или с работния свободен капацитет, който трябва да се обезпечи с приходите от такси и с печалбите, или със свободен капацитет над предвидения резерв за епидемии. Трето, до 2010 г. параметрите за изчисляване на годишните вноски не са били определени предварително и с необходимата прозрачност. На последно място, Германия не успя да докаже, че ZT е типично, добре управлявано предприятие.
(240)
Следователно годишните вноски са предоставили на ZT икономическо предимство.
(241)
Ако неправилно изчислените от Германия разходи по резерва за епидемии се разпределят според техния произход между различните предоставяни услуги - унищожаване на вътрешен материал от категории 1 и 2, унищожаване на материал от категории 1 и 2 от Баден-Вюртемберг и Хесен и унищожаване на материал от категория 3 - получените от ZT чрез годишните вноски икономически предимства на различните пазари се виждат по-ясно.
(242)
В следващите раздели 9.5.1-9.5.3 ще бъде демонстрирано, че годишните вноски всъщност компенсират загуби, дължащи се на следните фактори:
а)
преработка на материал от категория 3 с ниска стойност;
б)
недостатъчно оползотворяван капацитет;
в)
такси, по-ниски от разходите за унищожаване, в Северен и Централен Хесен;
г)
такси, по-ниски от разходите, за унищожаването на вътрешен материал.
9.5.1. Загуби от унищожаването на вътрешен и външен материал, когато неправилно изчислените разходи по резерва за епидемии са разпределени по предназначение
(243)
Въз основа на представените отчети за приходите и разходите на ZT за 2002-2009 г. всички предполагаеми разходи по резерва за епидемии са разпределени според своя произход в съответствие с експлоатацията на съоръженията 5 дни в седмицата на 2 смени.
(244)
На първо място трябва да се отбележи, че основна причина за високите разходи за свободен капацитет е недостатъчното оползотворяване на съоръженията на ZT. Затова най-напред трябва да бъдат извадени тези разходи за свободен капацитет вследствие на недостатъчното оползотворяване при нормална експлоатация.
(245)
Както показва статистиката за натоварването в Таблица 3 (колона „свободен капацитет поради степента на оползотворяване“), ZT никога не е използвала напълно разполагаемия си технически капацитет при 5-дневна експлоатация на 2 смени. Особено от 2002 г. насам степента на оползотворяване силно се е понижила в резултат на резкия спад на вътрешния материал. Критерият, използван за определяне на равнището на недостатъчно оползотворяване, е свободният капацитет при 5-дневна експлоатация на 2 смени. За сравнение при изчисляването на степента на недостатъчно оползотворяване служи най-високото ниво на оползотворяване, постигано при 5-дневна експлоатация на 2 смени, а именно 101 855 тона през 2002 г. Това прави недостатъчно оползотворяване от средно 13 %.
(246)
Както се вижда от съответната колона („свободен капацитет поради степента на оползотворяване“) в таблица 4, средните разходи в следствие на недостатъчното оползотворяване при нормална експлоатация възлизат на 434 304 EUR. ZT трябва да понесе търговската отговорност за тези разходи, тъй като те са следствие от стопанисването на съоръжение, което не се оползотворява напълно при нормална експлоатация.
(247)
Разходите за работен свободен капацитет са разделени пропорционално на използването при 5-дневна експлоатация на 2 смени. Така те са пропорционално разпределени между вътрешните и външните услуги. Същевременно в таблица 4 по-долу се разграничават разходите за работен свободен капацитет, свързани със събирането, от тези, свързани с преработката.
(248)
Средно за периода от 2002 г. до 2009 г. ZT не успява да си покрие разходите за работен свободен капацитет нито с приходите от вътрешните, нито с приходите от външните си услуги. Колоната „марж на вноските II“ показва средна годишна загуба от 1 198 257 EUR от външни услуги и 1 140 898 EUR от вътрешни услуги.
Таблица 4
Отчет за приходите и разходите
(в EUR)
Мъртви животни
Отпадъци от кланици
Вътрешен материал
Кол. 1 + 2
Материал от категория 3
БВ и Хесен
Недостатъчно оползотворяване
Външен материал
Кол. 4 + 5+6
Общо
Кол. 3 + 7
(1)
Оборот
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Разходи, представени от ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Оборот
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Коригирани разходи
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Сума на покриване I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Свободен капацитет (СК) поради степента на оползотворяване
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Работен СК за събиране
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Работен СК за преработка
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Сума на покриване II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Неразпределени постоянни разходи
[…]
(11)
Сума на покриване III
[…]
(12)
+
Годишни вноски
[…]
(13)
Печалба или загуба
[…]
Редове 1-2: информация, представена от ZT
ZT не записва приходите от унищожаването на материал от категория 3 отделно в разходните си сметки. Вместо това, както при останалите приходи от продукти (напр. за масла и мазнини), тя ги вади от общите разходи, които след това се разпределят между вътрешните отпадъци от кланици, материала от категория 3 и материала от БВ и Хесен. Тъй като обаче по-долу е създадена отделна сметка за материала от категория 3, приходите от унищожаването на материал от категория 3 трябва да се извадят от общите разходи.
Редове 3-5: Изчисляване на сумата на покриване I
За да се получат коригираните разходи, приходите от преработката на материал от категория 3, които са извадени от разходите, са разпределени пропорционално между разходите за вътрешни отпадъци от кланици, материала от категория 3 и материала от БВ и Хесен. Така разликите в общите разходи между ред 2 и ред 4 отговарят на приходите от унищожаване на материал от категория 3 в ред 3.
Поради липса на данни Комисията не успя да провери дали ZT правилно е разпределила общите разходи в редове 2 и 3 между различните услуги. По-специално следва да се отбележи, че на унищожаването на животински трупове съответства прекомерно голям дял от разходите за капацитет. Затова е възможно „Сума на покриване I“ за вътрешни отпадъци от кланици, материал от категория 3 и материал от БВ и Хесен да са с твърде високи стойности.
Редове 6-9: Изчисляване на сумата на покриване II
Първо от разходите по резерва за епидемии се изважда недостатъчното оползотворяване при 5-дневна експлоатация на 2 смени (= свободен капацитет поради степента на оползотворяване). След това останалите разходи по резерва за епидемии се разделят пропорционално на преработените количества и изчислената степен на недостатъчно оползотворяване. Поради липсата на събиране за БВ разходите за събиране и за преработка се разглеждат поотделно. Тъй като през 2009 г. преките разходи за свободен капацитет вече са добавени за работата в Северен и Централен Хесен, не са добавени повече разходи.
9.5.2. Годишните вноски финансират загубите от унищожаването на външен материал
(249)
На външните пазари ZT се конкурира с предприятия, които трябва да финансират общите разходи за съоръженията си изцяло от собствения си оборот. Нито предприятието, конкуриращо се със ZT за материала от категория 3, нито предишният оператор в Северен и Централен Хесен не могат да разчитат на допълнително държавно рефинансиране на работния свободен капацитет или на недостатъчно оползотворяване поради нивото на търсене.
9.5.2.1. Загуби от унищожаването на материал от категория 3
(250)
Както всички други предприятия, унищожаващи материал от категория 3, без да са натоварени с обществена задача, ZT трябва сама да понася всички свързани разходи и рискове.
(251)
ZT унищожава материала от категория 3 заедно с този от категории 1 и 2 и следователно не може да постигне същите приходи от продукти както при разделното унищожаване на материал. Увеличеното търсене на чист материал от категория 3 за преработка доведе до срив на цените, които ZT може да получава от кланиците. Както обяснява жалбоподателят, предприятията за унищожаване дори заплащат премии на кланиците за някои материали от категория 3.
(252)
Тази тенденция се разпознава ясно в развитието на доходността от тон преработен материал от категория 3: ако ZT все още е получавала […] EUR на тон през 2002 г., след постоянен спад в доходността през 2009 г. тя вече е едва […] EUR. Това прави спад от почти 70 % от в приходите на тон за седем години.
Фигура 1
Суми на покриване за материал от категория 3 от 2000 г. до 2009 г. (в евро)
[…]
(253)
Следователно през последните няколко години преработката на материал от категория 3 става все по-непечеливша за ZT. Ако до 2004 г. ZT все още е могла да покрива директните си разходи, в следващите години унищожаването на материал от категория 3 вече не допринася за покриването на разходите за свободен капацитет.
(254)
Предложеното от Германия изчисление, показващо, че приходите, които ZT може да получава от унищожаването на материал от категория 3, са по-големи от преките разходи, е неправилно. Германия базира изчислението си на разходите, от които вече са извадени приходите (вж. ред 2 от таблица 4), вместо да използва реално направените разходи, което би било правилно (вж. коригираните разходи на ред 4 от таблица 4).
(255)
ZT очевидно е готова да понася постоянните загуби поради намалялото унищожаване на материал от категория 3 с цел да поддържа натоварването на съоръженията си.
9.5.2.2. Загуби от недостатъчно оползотворяване
(256)
Друга основна причина за загубите на ZT е, че през повечето години съоръженията не се оползотворяват добре. В някои години недостатъчното оползотворяване при 5-дневна експлоатация на 2 смени достига над 25 % в сравнение с най-добрата степен на оползотворяване през 2001 г. Единствено през 2001 г. и 2002 г. е постигната по-добра степен на оползотворяване благодарение на кризата с ТСЕ, макар че дори тогава не се налага прибягване до работния свободен капацитет чрез работа нощем или в почивни дни.
Фигура 2
Недостатъчно оползотворяване на нормалния капацитет на ZT при 5-дневна експлоатация на 2 смени от 1998 г. до 2009 г.
(257)
Причината за подчертано недостатъчното оползотворяване след 2002 г. е спадът в числеността на селскостопанските животни и съответно в количеството вътрешен материал, което намалява с повече от 35 % между 2002 г. и 2009 г. ZT е направила опит да оползотвори освободилия си капацитет, като поема по-големи количества външен материал. Едва със спечелването на тръжната процедура в Северен и Централен Хесен обаче тя успява да възстанови степента на оползотворяване приблизително до нивото от 2002/2003 г.
9.5.2.3. Загуби от тръжната процедура в Северен и Централен Хесен
(258)
Понеже ZT извършва унищожаване на материал в Северен и Централен Хесен едва от 2009 г. насам, наличните данни за постигнатите резултати от тази дейност са много малко. От представените разходни сметки за 2009 г. изглежда, че нововъзложената дейност е довела до положителен марж на вноските след изваждане на разходите за работен свободен капацитет, възлизащи на приблизително 200 000 EUR.
(259)
Тръжните документи обаче дават основания да се смята, че ZT е подала оферта за цени, по-ниски от реалните ѝ разходи. Както посочва самата Германия, лихвите, които ZT плаща по банковите си кредити, са по-високи от изчислената лихва, определена от ZT според правилата за изчисляване за тръжната процедура. С други думи ZT не очаква да е в състояние да покрива пълните си разходи за лихви по изтеглените кредити или да получава подходяща възвръщаемост от собствения си капитал.
(260)
Лихвите на ZT по кредити възлизат на общо 1,07 млн. евро годишно. Ако се приеме в съответствие с дела от общия капацитет, който съставляват количествата унищожаван материал от Северен и Централен Хесен, че около една четвърт от разходите по заеми трябва да се разпределят на възложената дейност в Северен и Централен Хесен, делът от разходите е 0,26 млн. евро, докато ZT залага в изчислението си на таксите за Северен и Централен Хесен 0,16 млн. евро. Освен непокритите лихви в размер 0,10 млн. евро годишно за чужд капитал, трябва да се отчетат и непокритите лихви за собствен капитал.
(261)
Никой рационално действащ търговец не би подал оферта, която не покрива неговите очаквани капиталови разходи. Затова многократното позоваване от Германия на предполагаемите изисквания за изчисляването на таксите, които не позволяват прехвърлянето на пълните разходи, по никакъв начин не променя това обстоятелство. Никой частен стопански субект не може да бъде принуждаван и не би бил готов да предлага услуги на цени, които не му позволяват да покрива разходите си и да получава разумна печалба.
(262)
Дори ако се изхожда от представените разходни сметки за 2009 г., според които има положителна сума на покриване от около 200 000 EUR, очакваните маржове на вноските за 10-годишния срок на договора не могат да компенсират загубите от недостатъчно оползотворяване, възлизащи на средно около 700 000 EUR годишно от 2002 г. насам. Едно работещо в пазарни условия предприятие не би поддържало недостатъчно оползотворяван капацитет в продължение на толкова дълъг период от време.
(263)
При външния материал освен това се вижда, че благодарение на годишните вноски ZT разполага с капацитет, който може да предлага на пазара на цени, по-ниски от нейните разходи, а от друга страна поддържа недостатъчно оползотворяван капацитет в продължение на години, бъдещите приходи от който няма да компенсират загубите от недостатъчно оползотворяване през предходните години. Оттук става ясно, че ZT е поддържала на пазара капацитет, какъвто едно рационално предприятие за унищожаване не би могло да си позволи.
9.5.3. Годишните вноски финансират загубите от унищожаването на вътрешен материал
(264)
Разходите за работен свободен капацитет, свързани с унищожаването на вътрешен материал, трябва да се покриват от приходите от такси. ZT, както и всички други предприятия, натоварени с унищожаването на контролиран материал, трябва на собствена отговорност и със съответната управленческа политика да осигурят рентабилно изпълнение на тази задача. Допълнителните компенсационни плащания биха я освободили от тази икономическа отговорност.
(265)
Следователно разходите за работен свободен капацитет трябва да се разпределят между унищожаването на мъртви животни и на отпадъци от кланици. В провинциите има различни подходи за разпределяне на разходите за работен свободен капацитет между унищожаването на отпадъци от кланици и на животински трупове. В някои провинции за мъртвите животни се разпределя по-голям дял от разходите за свободен капацитет, отколкото за отпадъците от кланици. Тъй като нито в правилата за таксите, нито в устава се определя скала за разпределение, разходите за свободен капацитет следва да се разпределят пропорционално.
9.5.3.1. Цени за унищожаване на отпадъци от кланици, които са по-ниски от себестойността
(266)
Както посочва самата Германия, ZT се конкурира с останалите предприятия в бранша за унищожаването на отпадъци от кланици. Размерът на таксите за унищожаване на вътрешни отпадъци от кланици се отразява на процента на разделяне на отпадъците в кланиците и съответно на количеството чист материал от категория 3, който могат да получават останалите предприятия за унищожаване.
(267)
Докато приходите средно едва покриват преките разходи, с течение на времето започва да се проявява същата тенденция като при сумите на покриване за материал от категория 3: до 2004 г. приходите са надвишавали преките разходи. С новата тарифа на таксите от 2005 г. обаче, довела до спад в средните приходи на тон от 160 EUR на 116 EUR, т.е. с 27,5 %, в следващите години не могат да бъдат покрити дори преките разходи и съответно не е направен принос за покриването на разходите за работен свободен капацитет. Едва през 2009 г. сумата на покриване I отново придобива положителна стойност (вж. таблица 4).
(268)
Без годишните вноски ZT очевидно не би могла да поддържа такава ценова политика. Точно както при отпадъците от кланици от категория 3, от 2005 г., за да продължи да оползотворява капацитета на съоръженията си, ZT е приела цени, които дори не са покривали преките ѝ разходи,. Като цяло за вътрешните материали има ясно изразен отрицателна сума на покриване II след изваждане на разходите за работен свободен капацитет, възлизащ на общо около 13 % от оборота (вж. таблица 4).
9.5.3.2. Затвърждаване на монополното положение в района на действие на асоциацията благодарение на преките годишни вноски
(269)
Германия е на мнение, че ZT не е получила икономическо предимство от годишните вноски, тъй като е без значение дали държавата отпуска компенсация за поддържане на резерва за епидемии директно на предприятието за унищожаване или го финансира косвено чрез помощ за ТСЕ, отпускана на произвеждащите материала лица. Във втория случай разходите по резерва за епидемии биха били включени в таксите, но същевременно субектите, отговорни за възникването на материала, биха получили облекчения чрез съответно по-висока помощ. И в двата случая голяма част от тежестта всъщност би била понесена от публичните средства, а именно това е основното, което е от значение за анализа в контекста на правото в областта на конкуренцията.
(270)
На първо място следва отново да се отбележи (вж. раздел 2.5.3), че ZT получава годишните вноски в допълнение към помощта за ТСЕ, предоставена на фермерите. Освен това благодарение на помощта за ТСЕ в Рейнланд-Пфалц ZT получава по-високо ниво на подкрепа, отколкото в Северен и Централен Хесен, тъй като цената на тон (212 EUR) - и съответно основата за помощта за ТСЕ - е значително по-ниска, отколкото цената на тон в Рейнланд-Пфалц (390 EUR). Очевидно обаче фермерите на територията на дейност на асоциацията не се възползват от по-ниски такси заради наличието на годишните вноски.
(271)
На второ място, съгласно насоките на Общността за ТСЕ изрично се изискват доказателства, че помощта не облагодетелства предприятия производители надолу по веригата (61). Както обаче показват анализът в раздели 9.5.2 и 9.5.3 ZT в действителност използва годишните вноски, за да финансира загубите вследствие на ценовата си политика, недостатъчно оползотворявания капацитет или други форми на неефективност в дейността си.
(272)
Ето защо Германия очевидно не успява да докаже, че годишните вноски облагодетелстват фермерите като компенсация за разходите за унищожаване на мъртви животни. Напротив, възниква въпросът дали фермерите не биха се възползвали от по-ниски цени, ако годишните вноски не съществуваха, тъй като в такъв случай ZT би се сблъскала с по-голям икономически натиск да приспособи капацитета си и търговските си практики към пазарните условия по-ранен етап.
9.5.4. Обобщение
(273)
Германия не успява да докаже, че заплащаните на ZT годишни вноски са оправдани като отпускана от държавата компенсация за задълженията, произлизащи от устава. Критериите от решението по делото Altmark не са изпълнени.
(274)
Напротив, при подробно разглеждане на приходните и разходните сметки на ZT се вижда, че годишните вноски дават на ZT икономически предимства по отношение на унищожаването на вътрешен и външен материал.
(275)
Следователно годишните вноски представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
10. ОЦЕНКА НА НЕПРАВОМЕРНОСТТА ПО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 3 ОТ ДФЕС
(276)
Комисията не е получила уведомление съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС относно годишните вноски, които ZT е получавала от 1979 г. насам. Следователно годишните вноски представляват неправомерна държавна помощ съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(277)
В този случай не се прилага задължението за уведомяване в съответствие с Решение 2005/842/ЕО на Комисията от 28 ноември 2005 г. относно прилагането на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО за държавната помощ във вид на компенсация за обществена услуга, предоставена на определени предприятия, натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес (62) (наричано по-нататък „Решението за УОИИ от 2005 г.“) и Решение 2012/21/ЕС на Комисията от 20 декември 2011 г. относно прилагането на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз за държавната помощ под формата на компенсация за обществена услуга, предоставена на определени предприятия, натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес (63) (наричано по-нататък „Решението за УОИИ от 2011 г.“), понеже, както беше показано в раздел 9, на ZT не е възложена услуга от общ икономически интерес. Унищожаването на материала от категории 1 и 2, осигуряването на резерв за епидемии и унищожаването на материал от категория 3 не са услуги от общ икономически интерес. Освен това вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за периода от 1979 г. до 2010 г., а третият - за целия период от 1979 г. насам. Следователно не са изпълнени условията в членове 4 и 5 от решенията за УОИИ от 2005 г. и 2011 г. и вноските не могат да бъдат освободени от задължението за уведомяване.
11. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА ПО ЧЛЕН 106, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(278)
Съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС разпоредбите на ДФЕС важат за предприятията, които са натоварени с функции да оказват услуги от общ икономически интерес или имат характер на фискален монопол. Член 106, параграф 2 от ДФЕС обаче предвижда изключение от правилата на ДФЕС, ако прилагането на правилата на конкуренцията препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи, възложени на тези предприятия. Тази разпоредба за изключение се прилага само ако развитието на търговията не е засегнато до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.
(279)
Съгласно точка 69 от Рамката на ЕС за УОИИ Комисията прилага принципите на тази рамка за всяка неправомерна помощ, за която вземе решение след 31 януари 2012 г., дори ако помощта е отпусната преди тази дата. Тъй като годишните вноски представляват неправомерна държавна помощ, се прилага Рамката на ЕС за УОИИ.
(280)
Както е изложено в раздел 8.1, ZT не е натоварена с услуга от общ икономически интерес, тъй като унищожаването на материал от категории 1 и 2, поддържането на резерв за епидемии и унищожаването на материал от категория 3 не представляват услуги от общ икономически интерес. Тази причина сама по себе си прави годишните вноски несъвместими съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС и Рамката на ЕС за УОИИ.
(281)
Съгласно втория и третия критерий от решението по делото Altmark помощта по Рамката на ЕС за УОИИ може да се смята за съвместима с член 106, параграф 2 от ДФЕС, само ако има акт за възлагане, определящ методите за изчисляване на компенсацията (раздел 2.3), и ако размерът на помощта не надвишава нетните разходи по задължението за предоставяне на обществена услуга (раздел 2.8).
(282)
Както е показано подробно в раздел 9.2, вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за периода от 1979 г. до 2009 г., а третият - за целия период. Следователно раздел 2.3 от Рамката на ЕС за УОИИ (за периода 1979 г. до 2009 г.) и раздел 2.8 (за целия период) не са изпълнени.
(283)
Това означава, че годишните вноски не могат да бъдат оправдани съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС и Рамката на ЕС за УОИИ като помощ за поддържане на резерва за епидемии на територията на дейност на асоциацията.
12. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА КАТО ПОМОЩ ЗА ФИНАНСИРАНЕ НА РАЗХОДИТЕ ЗА УНИЩОЖАВАНЕ НА ЖИВОТИНСКИ ТРУПОВЕ И ОТПАДЪЦИ ОТ КЛАНИЦИ ПО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 3, БУКВА в) ОТ ДФЕС
(284)
Годишните вноски представляват оперативна помощ, каквато по принцип е забранена (64). Следователно тежестта на доказване на съвместимостта на тази помощ е за държавата членка.
(285)
Съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. са забранени помощи за разходите за унищожаване на отпадъци от кланици и са позволени помощи за разходите за унищожаване на мъртви животни, при условие че те облагодетелстват само фермерите. Предприятията надолу по веригата, като кланици и предприятия за унищожаване, не могат да се облагодетелстват с помощ при никакви обстоятелства (65).
(286)
Макар че с цел административно опростяване помощите за разходите за унищожаване на мъртви животни могат да се заплащат директно на предприятията за унищожаване, трябва да се докаже, че цялата помощ е в полза на фермерите (66).
(287)
Както показа анализът в раздел 9 обаче, годишните вноски дават икономически предимства на ZT и не облагодетелстват именно фермерите на територията на дейност на асоциацията, тъй като те дори трябва да заплащат по-високи такси за унищожаването на мъртви животни, отколкото например фермерите в Северен и Централен Хесен. Следователно Германия не успява да докаже, че годишните вноски се прехвърлят на фермерите в пълен размер.
(288)
Освен това в Решение № 15/04 на Комисията от 6 юли 2004 г., с което беше одобрена схемата за помощ, която да компенсира фермерите на територията на дейността на ZT за разходите за унищожаване на мъртви животни за периода от 1998 г. до 2013 г., се посочва, че одобрените земеделски помощи не могат да бъдат кумулирани с друга помощ.
(289)
Раздел VI от Насоките за ТСЕ предвижда изключения за неправомерна помощ, отпусната преди 1 януари 2003 г.:
а)
помощите за разходите за унищожаване на мъртви животни могат да бъдат разрешени до 100 %., дори ако са отпуснати на равнището на производството, преработката и маркетинга,
б)
освен това, в специални случаи по изключение помощта за унищожаването на отпадъци от кланици може да бъде съвместима с вътрешния пазар предвид кратката продължителност и необходимостта да се осигури дългосрочно спазване на принципа „замърсителят плаща“.
(290)
Тези изключения не са приложими. Годишните вноски не се ограничават до разходите за унищожаване на мъртви животни, които така или иначе в по-голямата си част са финансирани по схемите за земеделски помощи, нито пък представляват краткосрочна мярка с ограничена продължителност по отношение на отпадъците от кланици.
(291)
На последно място следва да се подчертае, че самата Германия не е представила доводи в потвърждение на съвместимостта на годишните вноски съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г.
(292)
Тъй като годишните вноски облагодетелстват ZT, те не могат да се смятат за помощ, съвместима с вътрешния пазар по смисъла на Насоките на Общността за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
13. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА НА ГОДИШНИТЕ ВНОСКИ КАТО ПОМОЩ ЗА ОПАЗВАНЕ НА ОКОЛНАТА СРЕДА СЪГЛАСНО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 3, БУКВА в) ОТ ДФЕС
(293)
Годишните вноски представляват оперативна помощ, която по принцип е забранена (67). Следователно тежестта на доказване на съвместимостта на тези помощи е върху държавата членка. Германия твърди, че годишните вноски са помощ за опазване на околната среда.
(294)
Съгласно точка 132 от Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда инвестиционни помощи за предприятия, които поправят нанесени върху околната среда щети чрез рехабилитация на замърсени индустриални обекти, ще се смятат за съвместими с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС при условие че водят до подобряване на опазването на околната среда. Трябва обаче да се спазва принципът „замърсителят плаща“, заложен в член 191, параграф 2 от ДФЕС и в Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда. Съгласно точка 132 от Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда замърсителят трябва да финансира рехабилитацията без държавна помощ. Лицето, виновно за замърсяването, се разпознава спрямо това кой носи отговорността съгласно националното право.
(295)
Съответният момент за оценка на положението съгласно националното право относно отговорността зависи от правното положение към датата на издаване на официалното решение.
(296)
Германия не оспорва, че съгласно заповедите за рехабилитация от 21 април 1997 г. за индустриалния обект в Зоршид и от 31 март 1998 г. за обекта в Шпрендлинген-Гензинген пълната отговорност за рехабилитацията на двата обекта съгласно приложимото към момента национално право е вменена на ZT като замърсител. Следователно съгласно германското право ZT като замърсител е задължена да поеме разходите за отстраняване на почвеното замърсяване на двата обекта. Германия твърди, че съгласно решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. (68) финансирането на разходите за рехабилитация над прага на отговорността чрез годишните вноски трябва да се смята за съвместима помощ, тъй като с това решение отговорността на частниците се ограничава до пазарната стойност на земята.
(297)
Доводите на Германия обаче пропускат същността. На първо място, решението на Федералния конституционен съд важи само между страните в производството. Преди всичко обаче промяна в практиката на най-висшия съд не променя правното положение и съответно не е основание за преразглеждане по смисъла на член 51, параграф 1, точка 1 от Административнопроцесуалния закон по отношение на влезли в сила административни актове.
(298)
Съгласно германската съдебна практика решението на Федералния конституционен съд не променя обстоятелството, че към датата на заповедта за рехабилитация всички замърсители отговарят в пълна степен за пълните разходи за рехабилитация. След решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. никой от замърсителите не би могъл да избегне пълната отговорност като замърсител по отношение на по-ранна заповед, която е влязла в сила.
(299)
Следователно ZT е отговорна, дори ако се вземе под внимание решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. по цитираното от Германия дело относно обектите в Шпрендлинген-Гензинген и Зоршид.
(300)
Тъй като ZT не е обжалвала заповедите за рехабилитация, те са влезли в сила и са окончателни. Отричането по същество от страна на Германия на отговорността на ZT за обекта в Зоршид впоследствие е аргумент, който не може да бъде приет. Следвало е ZT да обжалва заповедта за рехабилитация от 21 април 1997 г. и да не допуска влизането ѝ в сила. Не е задача на Комисията да преразглежда влязло в сила решение на национален орган по отношение на националното правно положение във връзка с отговорността в контекста на принципа „замърсителят плаща“.
(301)
Освен това самата Германия признава, че решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. важи единствено за частни лица, а не за публичноправни юридически лица. Това е така, тъй като правното основание за ограничаването на отговорността е имущественото право, на което не могат да се позовават публичноправните юридически лица. Ето защо е неоспоримо, че съгласно националното право ZT носи пълната отговорност за замърсените обекти.
(302)
Съгласно Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда не може да се потвърди потенциалната неравнопоставеност между частноправните юридически лица и публичноправните юридически лица в правната система на държавата членка. По въпроса за отговорността за замърсените обекти Насоките се позовават изключително на националното право.
(303)
Тъй като съгласно германското право ZT е длъжна да поеме всички разходи за рехабилитацията на двата индустриални обекта, годишните вноски не могат да се смятат за съвместими с вътрешния пазар по смисъла на Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
14. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(304)
Годишните вноски, заплащани на ZT от 1979 г. насам, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Германия е предоставила годишните вноски в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(305)
Те не могат да се обявят за съвместими с вътрешния пазар нито по член 106, параграф 2 от ДФЕС, нито по член 107, параграфи 2 и 3 от ДФЕС.
(306)
Съгласно член 1, буква б), подточка iv) от Регламент (ЕО) № 659/1999 във връзка с член 15, параграф 3 от същия регламент помощ, за която давностният срок за възстановяване е изтекъл, се смята за съществуваща помощ. Съгласно член 15 от регламента правомощията на Комисията за възстановяване на помощ имат давностен срок от десет години. Давностният срок за възстановяване започва да тече в деня, в който неправомерната помощ е предоставена на получателя, и спира да тече с предприемането на мярка от страна на Комисията по отношение на неправомерната помощ. Срокът продължава да тече след всяко прекъсване.
(307)
Съдилищата на Съюза са постановили, че давностният срок за възстановяване може да се прекъсва не само с официална процедура, но и че искането за сведения също представлява акт, който може да прекъсне давностния срок (69).
(308)
През януари 2008 г. жалбоподателят оспори заплащаните на ZT годишни вноски и във връзка с това на 26 май 2008 г. към Германия беше отправено искане за информация. Това искане за предоставяне на информация прекъсна давностния срок за възстановяване. Следователно всички годишни вноски, получени от ZT преди 26 май 1998 г., се смятат за съществуваща помощ, а всички годишни вноски, които ZT е получила след 26 май 1998 г., представляват нова помощ.
(309)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Съюза. В настоящия случай възниква въпросът дали решението на BverwG от 16 декември 2010 г. може да е създало у ZT законни очаквания, че разглежданата мярка не представлява държавна помощ.
(310)
В тази връзка Комисията най-напред отбелязва, че решението на BverwG засяга единствено извършените плащания за 2010 г. Следователно ако изобщо са създадени някакви законни очаквания, те могат да бъдат единствено за посочената година (както и следващите години, при условие че уставът е останал непроменен).
(311)
Дори за 2010 г. (и следващите години) обаче решението не е могло да създаде законни очаквания. Според съдебната практика принципът на защита на законни очаквания важи за всеки правен субект, у когото институция на Европейския съюз е породила основателни надежди, като му е предоставила конкретни уверения (70). Такива уверения, независимо под каква форма са предоставени, са конкретните, безусловните и непротиворечивите сведения (71).
(312)
В настоящия случай Комисията не е дала на ZT никакви подобни конкретни уверения, тъкмо напротив - на 20 юли 2010 г. тя е открила официална процедура по разследване.
(313)
BVerwG не е институция на Европейския съюз. Съгласно съдебната практика по отношение на контрола за изпълнение на задълженията на държавите членки съгласно членове 107 и 108 от ДФЕС националните съдилища и Комисията изпълняват допълващи се и самостоятелни роли (72). Докато преценката дали мерките за помощ са съвместими с вътрешния пазар е от изключителната компетентност на Комисията под контрола на Съда на Европейския съюз, то националните съдилища следят за спазването на правата на отделните правни субекти при изпълнение на задължението за предварително уведомяване на Комисията за държавните помощи, предвидено в член 108, параграф 3 от ДФЕС (73).
(314)
В настоящия случай BVerwG се е произнесъл по мярка, за която Комисията вече е открила официална процедура по разследване. Според практиката на Съда това решение трябва да доведе до спиране на плащанията по мярката от страна на държавата членка (74). Освен това BVerwG се е произнесъл (като обосновава решението си, наред с другото, с предполагаемата неприложимост на четвъртия критерий от решението по делото Altmark) без да отнесе делото към Съда на ЕС по процедурата за преюдициално запитване.
(315)
Като отчита тези обстоятелства Комисията смята, че решението на BVerwG не представлява конкретни, безусловни и непротиворечиви сведения.
(316)
По тези съображения възстановяването на годишните вноски не противоречи на общите принципи на правото на Съюза относно законните очаквания,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Годишните вноски, предоставени неправомерно от Германия в полза на Zweckverband Tierkörperbeseititgung в Рейнланд-Пфалц, Заарланд, област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург (наричана по-нататък „получателят“) от 1 януари 1979 г. в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, представляват държавна помощ, несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
1. Германия изисква незабавното възстановяване от получателя на посочената в член 1 помощ, предоставена от 26 май 1998 г. насам.
2. Върху подлежащите на възстановяване суми се начислява лихва от датата на заплащане на посочените в параграф 1 помощи на получателя до фактическото им възстановяване.
3. Лихвите се изчисляват с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (75).
4. Германия спира всички оставащи плащания на помощи по споменатата в параграф 1 схема, считано от датата на публикуване на настоящото решение.
Член 3
Германия гарантира възстановяването на помощта, спомената в член 2, параграф 1, в срок от четири месеца от датата, на която е уведомена за настоящото решение.
Член 4
1. Германия представя на Комисията в срок от два месеца от датата, на която е уведомена за настоящото решение, следната информация:
а)
общата сума (главница и лихва), която следва да бъде възстановена от получателя;
б)
подробно описание на вече предприетите или планирани мерки за изпълнение на настоящото решение;
в)
документи, от които е видно, че на получателя е наредено да възстанови помощта.
2. Германия редовно осведомява Комисията за напредъка по прилагането на националните мерки, предприети с цел изпълнение на настоящото решение до пълното възстановяване на помощта, спомената в член 2, параграф 1. При поискване от страна на Комисията Германия незабавно предоставя сведения за вече предприетите или планирани мерки за изпълнение на настоящото решение. Освен това тя предоставя подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 25 април 2012 година.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 25 april 2012
betreffende steunmaatregel SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10) die Duitsland ten gunste van Zweckverband Tierkörperbeseitigung in Rijnland-Palts, Saarland, Rheingau-Taunus-Kreis en Landkreis Limburg-Weilburg heeft verleend
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2012) 2557)
(Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2012/485/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea (1),
Na de belanghebbenden overeenkomstig voornoemd artikel (2) in de gelegenheid te hebben gesteld hun opmerkingen kenbaar te maken en rekening houdend met deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
In een klacht die op 23 februari 2008 door Saria Bio-Industries AG & Co KG („de klager”) heeft ingediend, werd de Commissie ervan in kennis gesteld dat Duitsland jaarbijdragen betaalt ten behoeve van het Zweckverband Tierkörperbeseitigung (samenwerkingsverband voor de verwijdering van kadavers (hierna: „ZT”) in Rijnland-Palts, Saarland, Rheingau-Taunus-Kreis en Landkreis Limburg-Weilburg.
(2)
De Commissie heeft Duitsland bij brief van 20 juli 2010 haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU (hierna: „besluit tot inleiding van de procedure”) meegedeeld. Door de bekendmaking van het besluit tot inleiding van de procedure in het Publicatieblad van de Europese Unie op 26 oktober 2010 heeft de Commissie belanghebbenden verzocht hun opmerkingen kenbaar te maken (3).
(3)
De Commissie heeft op 25 november 2010 de opmerkingen van de klager ontvangen. Overeenkomstig de goedgekeurde verzoeken om verlenging van de termijnen 20 augustus 2010 en 18 november 2010 heeft Duitsland zijn opmerkingen over het besluit tot inleiding van de procedure en over de opmerkingen van de klager in verscheidene delen op 3 maart 2011, 1 april 2011, 4 april 2011, 16 mei 2011, 15 juli 2011 en 9 november 2011 bekendgemaakt.
(4)
De ZT heeft op 4 april 2011 schriftelijke opmerkingen aan de Commissie gezonden. Hoewel de belanghebbenden overeenkomstig artikel 20, lid 1 juncto artikel 6 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (4) in beginsel worden uitgenodigd hun opmerkingen uiterlijk een maand na de datum van de bekendmaking in het Publicatieblad mede te delen, heeft de ZT zijn opmerkingen pas na vier maanden toegezonden. Het is de Commissie slechts in naar behoren gerechtvaardigde gevallen mogelijk rekening te houden met opmerkingen die te laat door belanghebbenden worden ingediend (5). De Commissie kan een dergelijke rechtvaardiging in de brief van ZT noch in andere omstandigheden zien. De Commissie heeft daarom ZT bij brief van 18 april 2011 meegedeeld dat het in strijd met de procedureregels zou zijn indien zij de opmerkingen van ZT in de formele onderzoeksprocedure in aanmerking zou nemen, wat daarnaast tot en een niet te rechtvaardigen ongelijke behandeling van de bij de procedure betrokken partijen zou leiden. Zij heeft evenwel alle in de opmerkingen vervatte informatie als basis voor dit besluit genomen.
(5)
Parallel met de formele onderzoeksprocedure van de Commissie had de klager voor een nationale rechtbank in Duitsland een gerechtelijke procedure aangespannen en had bij het Verwaltungsgericht Trier (administratieve rechtbank van Trier) een beroep tegen ZT ingesteld. Op 2 december 2008 oordeelde die rechtbank dat de jaarbijdragen staatssteun waren in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Wat de terugvordering van de onrechtmatige steun betreft, besloot de rechtbank dat ZT het tussen 2005 en 2008 ontvangen bedrag niet hoefde terug te betalen aangezien er sprake was bijzondere omstandigheden waardoor terugbetaling disproportioneel leek.
(6)
Zowel de klager als ZT gingen bij het Oberverwaltungsgericht Koblenz (hogere administratieve rechtbank van Koblenz) in beroep tegen de uitspraak van het Verwaltungsgericht Trier. Op 24 november 2009 bevestigde het Oberverwaltungsgericht de uitspraak van het Verwaltungsgericht Trier.
(7)
De klager en ZT gingen vervolgens bij het Bundesverwaltungsgericht (administratieve rechtbank op het niveau van de bondsstaat) in beroep tegen de uitspraak van het Oberverwaltungsgerichts Koblenz. De klager en ZT tekenden bij het Bundesverwaltungsgericht beroep aan tegen de beslissing van het Oberverwaltungsgericht Koblenz. Bij uitspraak van 16 december 2010 (6) heeft het Bundesverwaltungsgericht het beroep van de klager verworpen, de beslissing van het Oberverwaltungsgericht Koblenz gewijzigd en de klachten als geheel verworpen, aangezien deze rechtbank van mening is dat de klacht voor de jaren 2005 tot en met 2009 niet-ontvankelijk was en dat de jaarbijdrage voor 2010 geen steun was in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
2. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL
2.1. Juridische achtergrond
2.1.1. Rechtsregels van de Unie
(8)
Verordening (EG) nr. 1069/2009 van het Europees parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1774/2002 (verordening dierlijke bijproducten) (7) regelt het verzamelen, vervoeren, opslaan, hanteren, bewerken en gebruiken of verwijderen van dierlijke bijproducten om te voorkomen dat deze producten een risico voor de gezondheid van mens en dier vormen. Met deze wetgeving wordt beoogd onder meer uitbraken van overdraagbare spongiforme encefalopathieën (TSE's) en andere overdraagbare dierziekten zoals de klassieke varkenspest (KVP) of mond- en klauwzeer (MKZ) te voorkomen.
(9)
In afdeling 4 van Verordening (EG) nr. 1069/2009 worden dierlijke bijproducten naargelang van de specifieke risico's voor de volksgezondheid en de diergezondheid in drie verschillende categorieën onderverdeeld:
a)
categorie 1-materiaal breng aanzienlijke risico's met zich mee die met name verband houden met TSE en met de aanwezigheid van bepaalde verboden stoffen en milieucontaminanten. Categorie 1-materiaal bestaat onder andere uit delen van kadavers van dieren die vermoedelijk met een TSE zijn besmet of waarbij de aanwezigheid van een TSE officieel is bevestigd, alsook mengsels van categorie 1-materiaal met categorie 2-materiaal of met categorie 3-materiaal. Dit soort materiaal moet door verbranding of verwerking worden verwijderd en mag niet in voer voor landbouwhuisdieren of in technische producten worden verwerkt.
b)
categorie 2-materiaal houdt eveneens aanzienlijke risico's in aangezien het uit gestorven dieren en andere materialen bestaat die bepaalde verboden stoffen of contaminanten bevatten. Categorie 2-materiaal moet door verbranding of verwerking worden verwijderd en mag niet in voer voor landbouwhuisdieren worden verwerkt. In sommige gevallen kan het echter als meststof of voor technische doeleinden worden gebruikt.
c)
categorie 3-materiaal omvat, onder andere, delen van dieren die, hoewel zij voor menselijke consumptie ongeschikt zijn verklaard, geen symptomen van op mens of dier overdraagbare ziekten vertonen, alsook materiaal van dieren dat voor menselijke consumptie geschikt is, maar om economische redenen voor andere doeleinden, zoals voer voor landbouwhuisdieren, wordt gebruikt.
(10)
Verordening (EG) nr. 1069/2009, die in grote lijnen overeenkomt met zijn voorganger, Verordening (EG) nr. 1774/2002 van het Europees parlement en de Raad (8) bepaalt onder andere dat de invoer en uitvoer van categorie 1- en categorie 2-materiaal is verboden en dat inrichtingen voor de verwijdering voorafgaande goedkeuring moeten verkrijgen van de bevoegde instantie die de bepalingen van de verordening moet toepassen. Verordening (EG) nr. 1069/2009 bevat dus specifieke bepalingen inzake de controle op de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal. Bovendien vloeien uit de verordening evenwel geen bepalingen voort betreffende de wijze waarop de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal in economische zin moet worden georganiseerd. Verordening (EG) nr. 1069/2009 schrijft derhalve niet voor dat de verwijdering in een bepaald gebied slechts door één enkele onderneming mag worden uitgevoerd, zoals in Duitsland het geval is.
2.1.2. Nationale wetgeving
(11)
Overeenkomstig paragraaf 3 van de Duitse wetgeving tot uitvoering van communautaire bepalingen inzake de verwerking en verwijdering van niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten (9) (hierna: „TierNebG”) zijn plattelandsdistricten (Landkreise) en steden die niet onder een Landkreis vallen (kreisfreie Städte) verplicht de verwijdering en verwerking van categorie 1- en categorie 2-materiaal - zogenoemde „gecontroleerde goederen” - uit te voeren. Zij kunnen deze taak zelf uitvoeren of deze aan een derde uitbesteden.
(12)
De verwijdering van categorie 3-materiaal - ook wel „niet-gecontroleerde goederen” genoemd - kan door ieder verwerkingsbedrijf worden uitgevoerd, mits aan de bepalingen van Verordening (EG) nr. 1069/2009 wordt voldaan.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseitigung
(13)
De ZT is een publiekrechtelijke instelling die in 1979 is opgericht overeenkomstig de paragrafen 1 en 2 van het Landesgesetz van Rijnland-Palts zur Ausführung des TierNebG (10) („TierNebGAG RP” - deelstaatwet van Rijnland-Palts houdende uitvoering van de wet inzake dierlijke bijproducten. Intussen hebben alle plattelandsdistricten en grotere steden in Rijnland-Palts en Saarland en twee plattelandsdistricten in Hessen - Rheingau-Taunus-Kreis en Landkreis Limburg-Weilburg - zich bij ZT aangesloten (zie artikel 1 van het reglement van ZT).
(14)
Overeenkomstig artikel 2 van zijn statuten heeft ZT van zijn leden de opdracht gekregen alle rechten en plichten op zich te nemen die op de plattelandsdistricten en de niet onder een Landeskreis vallende steden rusten in hun hoedanigheid van rechtspersonen die verantwoordelijkheid dragen voor de verwijdering overeenkomstig artikel 3 van de TierNebG in samenhang met de wetten van de afzonderlijke Duitse deelstaten.
(15)
Uit hoofde van het Duitse recht kan een een „Zweckverband” niet aan een insolventieprocedure worden onderworpen wegens zijn juridische status als publiekrechtelijke rechtspersoon. Zijn leden kunnen echter tot ontbinding ervan besluiten.
2.3. Verwijdering van gestorven dieren en slachtafval
2.3.1. Activiteiten van ZT
(16)
Niet alleen verricht ZT de op grond van zijn statuten aan haar toevertrouwde taak, te weten de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal uit het gebied dat de organisatie bestrijkt („intern materiaal”), zij verwijdert ook categorie 1- en categorie 2-materiaal uit de aangrenzende Duitse deelstaten Baden-Württemberg en Hessen (zie de gedetailleerde beschrijving in de overwegingen 20 e.v.) alsook categorie 3-materiaal (hieronder „extern materiaal” genoemd).
(17)
Zoals in onderstaande tabel is te zien, heeft ZT in het verleden grote hoeveelheden extern materiaal verwerkt. Gemiddeld bestond de verwerkte hoeveelheid de afgelopen jaren bijna voor de helft uit extern materiaal.
Tabel 1
Door de ZT in de jaren 1998-2009 verwerkte hoeveelheden
Intern materiaal
Extern materiaal
Baden-Württemberg
Noord- en Midden-Hessen
Gecontroleerde producten van categorie 1 en categorie 2
Niet-gecontroleerde producten van categorie 3
Gecontroleerde producten van categorie 1 en categorie 2
Gecontroleerde producten van categorie 1 en categorie 2
Totaal
1998
Ton
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999
Ton
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000
Ton
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001
Ton
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002
Ton
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003
Ton
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004
Ton
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005
Ton
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006
Ton
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007
Ton
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008
Ton
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009
Ton
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Gemiddeld
Ton
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
van 1998 tot 2009
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Intern materiaal bestaat uit gestorven dieren en slachtafval. ZT voert hier zowel de inzameling als de verwerking uit (hierna tezamen met „verwijdering” aangeduid). Om de hieruit voortvloeiende kosten te dekken rekent ZT een tarief aan. Op gestorven dieren en slachtafval worden verschillende tarieven toegepast.
(19)
Aangezien categorie 3-materiaal vrij op de markt wordt verhandeld, sluit ZT in dit kader privaatrechtelijke overeenkomsten voor de verwijdering ervan. Hoewel de meeste particuliere verwijderingsbedrijven categorie 3-materiaal afzonderlijk verwijderen om door de verwerking ervan - bijvoorbeeld tot voer voor huisdieren - een hogere opbrengst te bereiken, verwerkt ZT categorie 3-materiaal samen met gecontroleerde goederen, omdat de organisatie niet over gescheiden installaties beschikt. De verwerking van gecontroleerde goederen kan derhalve slechts eindproducten van geringe waarde opleveren - zoals oliën en vetten - die minder inkomsten genereren.
(20)
Sedert 2000 verwerkt de ZT ook categorie 1- en categorie 2-slachtafval uit Baden-Württemberg. Hiertoe werd een publiekrechtelijke overeenkomst gesloten tussen de ZT en de Zweckverband Neckar-Franken. Op grond van de overeenkomst werd ophaling plaatselijk uitgevoerd door de Zweckverband Neckar-Franken en het materiaal werd vervolgens ter verwerking aan ZT geleverd.
(21)
In 2007 heeft de ZT zich in het kader van een openbare aanbesteding ook aangemeld voor de verwijdering van gecontroleerde goederen in de plattelandsdistricten van Noord- en Midden-Hessen; de opdracht werd aan ZT gegund. Voordat ZT op 1 april 2009 de opdracht van verwijdering kreeg, werd deze uitgevoerd door een van de ondernemingen uit de groep van de klager.
(22)
ZT streefde niet alleen maximale benutting van de capaciteit van zijn installatie na door de verwerking van extern materiaal, maar ook door zich, buiten zijn statutaire opdracht, in aanzienlijke mate toe te leggen op de verwerking van categorie 3-materiaal, dat vrij verhandelbaar is, en categorie 1- en categorie 2-materiaal van buiten het door de vereniging bestreken gebied op zich te nemen. Tussen 2002 en 2008 was slechts 54 % tot 58 % van de door ZT verwerkte hoeveelheden intern materiaal. In 2009 - ten dele als gevolg van het feit dat tevens materiaal uit Noord- en Midden-Hessen werd verwerkt - daalde dit aandeel aanmerkelijk en bedroeg dit met een aandeel van 39 % niet eens meer de helft van de door ZT verwerkte hoeveelheid.
2.3.2. Capaciteit van de installatie van de ZT
(23)
ZT heeft twee verwijderingsinstallaties, in Rivenich en in Sandersmühle. Bij normaal bedrijf zijn beide installaties gemiddeld tijdens twee ploegendiensten op vijf weekdagen (5-dagen/2-ploegendienst) in bedrijf. Binnen deze tijd kan maximaal 2 160 ton per week worden verwerkt. Deze bij normaal functioneren beschikbare capaciteit was gemiddeld voldoende om de hoeveelheid te verwerken die de afgelopen jaren 88 000 ton per jaar bedroegen, wat neerkomt op 1 700 ton per week.
(24)
Net als andere verwijderingsbedrijven heeft ZT operationele reservecapaciteit die ontstaat doordat shifts tijdens normaal bedrijf gedurende de week en tijdens de weekends onbenut blijven. Deze onbenutte capaciteit die om operationele redenen ontstaat kan in geval van een epidemie worden gebruikt om extra hoeveelheden gestorven dieren te verwerken.
2.3.2.1. Operationele reservecapaciteit op korte termijn
(25)
Volgens de door de ZT verstrekte gegevens kunnen de installaties gedurende een korte periode van 6 tot twaalf weken in drie ploegen zeven dagen per week operationeel zijn (7-dagen/3-ploegendienst). Zodoende is gedurende korte perioden een wekelijkse capaciteit van tot 4 536 ton beschikbaar. Een continubedrijf met drie ploegen en zeven dagen/week valt echter wegens slijtage en vermoeidheid bij het personeel niet te handhaven.
(26)
De ZT beschikt dus op korte termijn - gedurende een periode van ten hoogste twaalf weken - bovenop de normale capaciteit over een operationele reservecapaciteit van 2 376 ton per week die in geval van een epidemie naast de normale hoeveelheid verwerkt kan worden.
2.3.2.2. Operationele reservecapaciteit op lange termijn
(27)
Op langere termijn zouden de installaties evenwel voor maximaal drie ploegen op vijf weekdagen kunnen worden gebruikt (5-dagen/3-ploegendienst) om bij een epidemie extra materiaal te verwerken, aangezien bij intensievere benutting gedurende een langere periode het weekend voor onderhoudswerkzaamheden nodig zouden zijn. In dit geval zou tot 3 240 ton per week verwerkt kunnen worden.
(28)
ZT beschikt dus op langere termijn - gedurende een periode van meer dan twaalf weken - bovenop de normale capaciteit over een operationele reservecapaciteit van 1 080 ton per week die in geval van een epidemie naast de normale hoeveelheid verwerkt kan worden.
2.4. Jaarbijdrage en openbare opdracht
(29)
De jaarbijdragen die de ZT van zijn leden (plattelandsdistricten en steden) ontvangt heeft zijn rechtsgrondslag in het reglement van de ZT. Met de jaarbijdrage wordt beoogd de kosten te compenseren die niet door ontvangsten worden gedekt (zie artikel 9, onder 1), van het reglement).
(30)
De hoogte van de jaarbijdrage wordt vastgesteld op basis van het jaarlijkse begrotingsreglement, dat eerst door de algemene ledenvergadering moet worden goedgekeurd. Zodra het begrotingsreglement is goedgekeurd, is de ZT gerechtigd om betaling van de jaarbijdrage door middel van een administratief besluit in te vorderen.
(31)
In februari 2010 werd het reglement van de ZT met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2009 gewijzigd. Tot dat tijdstip bevatte het reglement geen regels betreffende het gebruik en de berekening van jaarbijdragen die verder gingen dan de bepalingen van artikel 9, onder 1), maar in februari 2010 werden de volgende nieuwe bepalingen in het reglement opgenomen:
(32)
Overeenkomstig artikel 9, onder 2), van het reglement moet de jaarbijdrage nu van te voren worden vastgesteld. Voorts is vastgelegd dat de jaarbijdrage alleen mag worden opgelegd als compensatie voor kosten die voortvloeien uit de verplichting categorie 1- en categorie 2-materiaal te verwijderen en in reservecapaciteit te voorzien om in geval van een epidemie te gebruiken.
(33)
In artikel 10, onder 2), van het reglement wordt bepaald dat de aan te houden reservecapaciteit voor epidemieën vanaf 2009 7 110 ton per jaar bedraagt, die binnen een periode van zes weken moet worden verwerkt (omgerekend zes maal 1 185 ton per week). Bij de vaststelling van de reservecapaciteit werd er rekening mee gehouden dat naast de eigen capaciteit van ZT nog eens 5 000 ton per jaar aan alternatieve verwijderingscapaciteit beschikbaar was die in geval van een epidemie kan worden benut. De kosten van de reservecapaciteit moeten van te voren in het betreffende bedrijfsplan worden vastgelegd, en de enige kosten die in aanmerking kunnen worden genomen zijn het op passende wijze berekende aandeel van de vaste kosten (afschrijving, belastingen, verzekering, rente over vreemd vermogen), de kosten van externe onderhoudscontracten en het aandeel van de personeelskosten dat nodig is om ervoor de zorgen dat de installatie steeds operationeel is. De kosten van de reservecapaciteit moeten in aparte rekeningen worden bijgehouden, gescheiden zijn van de andere kosten van het bedrijf; de indeling van de kosten vindt in verhouding tot het betreffende capaciteitsaandeel plaats.
(34)
Vanaf zijn oprichting in 1979 tot 2011 heeft ZT jaarbijdragen ontvangen van in totaal 66 493 680 EUR. Voor de jaren vanaf 1998 waren de jaarlijkse cijfers als volgt:
1998
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000 en 2001
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) per jaar
2002 t/m 2008
:
2 250 000 EUR per jaar
2009
:
1 961 515 EUR
2010
:
2 212 392 EUR
2011
:
1 962 515 EUR
(35)
De jaarbijdragen van 1998 tot en met 2011 beliepen in totaal 30 932 198 EUR.
(36)
Volgens de ingediende winst-en-verliesrekeningen heeft ZT tussen 1998 en 2009 inclusief de jaarbijdragen een totaal verlies van 4 562 795 EUR geleden. Zonder de jaarbijdragen, die in totaal 26 757 292 EUR beliepen, mee te rekenen komt het totale verlies voor de jaren 1998 tot en met 2009 op 31 320 678 EUR. De jaarbijdragen waren derhalve niet voldoende om de gecumuleerde verliezen volledig te compenseren.
2.5. Goedgekeurde staatssteun in verband met TSE-tests, gestorven dieren en slachtafval
(37)
Het beginsel dat de vervuiler betaalt overeenkomstig artikel 191, lid 2, VWEU geldt in het algemeen voor de verwijdering van dierlijke bijproducten. Het is dus in eerste instantie de verantwoordelijkheid van veehouders en slachthuizen om naar behoren zorg te dragen voor het vernietigen van gestorven dieren en slachtafval en de daarmee verbonden kosten te dragen (12).
(38)
Wegens de TSE-crisis was het evenwel noodzakelijk ervoor te zorgen dat gestorven dieren en slachtafval, dat uit categorie 1- en categorie 2-materiaal bestaat, op de juiste wijze werden verwerkt en veehouders door middel van staatssteun te ondersteunen. De Europese Commissie heeft daarvoor in de communautaire richtsnoeren inzake staatssteun betreffende TSE-tests, gestorven dieren en slachthuisafval van 24 december 2002 (13) (hierna: „communautaire TSE-richtsnoeren”) een regeling opgesteld. Deze werd in afdeling V.B.4 van de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouw- en de bosbouwsector 2007-2013 (hierna: „richtsnoeren landbouwsteun 2007-2013”) (14) opgenomen en aangescherpt.
(39)
Overeenkomstig de communautaire TSE-richtsnoeren en de richtsnoeren landbouwsteun 2007-2013 moet de vervuiler in beginsel de kosten dragen van het afvoeren en vernietigen van dierlijke bijproducten (15), maar onder bepaalde strikte voorwaarden is steun voor TSE-tests en het verwijderen van gestorven dieren toegestaan (16). Voor de vernietiging van slachtafval mag in principe geen steun worden verleend (17). Bovendien is steun alleen met de interne markt verenigbaar wanneer kan worden aangetoond dat deze alleen aan veehouders en niet aan zich verder stroomafwaarts bevindende productiebedrijven (zoals slachthuizen of vernietigingsinstallaties) (18) ten goede komt.
2.5.1. Besluit van de Commissie van 29 januari 2004 in steunzaak NN 33/03
(40)
In 2004 hechtte de Commissie haar goedkeuring aan een steunmaatregel om de dreiging tegen te gaan van TSE in Rijnland-Palts, die door Duitsland overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, de communautaire TSE-richtsnoeren en de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector van 12 augustus 2000 (19) was aangemeld. Met de maatregel werd beoogd de verspreiding van TSE te voorkomen, onder andere door veehouders de extra kosten voor de vernietiging van risicomateriaal terug te betalen die zij na de invoering van het verbod op het voederen van vee met vleesbeendermeel hadden gemaakt.
(41)
Naast andere maatregelen keurde de Commissie een eenmalige steun van 100 % goed voor de kosten van de vernietiging van gespecificeerd riskant slachtafval die door het verbod op het vervoederen van vleesbeendermeel van oktober 2000 tot september 2001 waren ontstaan. Daarbij werd er evenwel van uitgegaan dat de slachthuizen en niet ZT de begunstigden van de steun waren.
2.5.2. Besluit van de Commissie van 6 juli 2004 betreffende steunzaak nummer N 15004.
(42)
Met de tweede steunmaatregel die eveneens in 2004 werd goedgekeurd, zouden veehouders in Rijnland-Palts compensatie ontvangen voor de kosten van het ophalen en bewerken van gestorven dieren waarvoor zij bijdragen aan de Tierseuchenkasse (fonds voor diergezondheid) hadden betaald (20). De tarieven die door ZT worden aangerekend voor de ophaling en verwerking van gestorven dieren worden in gelijke delen door de Duitse deelstaten (Rijnland-Palts, Hessen, Saarland), de leden van de vereniging en de Tierseuchenkasse van de respectieve deelstaten voldaan. Bij de kosten voor verwerking moeten de veehouders evenwel een eigen bijdrage van 25 procent betalen.
(43)
De steun, die rechtstreeks aan de ZT wordt betaald, werd voor de periode van 1 januari 1999 tot en met 31 december 2013 goedgekeurd. Hierbij geldt wel de voorwaarde dat deze uitsluitend aan de veehouders ten goede komt en niet met andere steun wordt gecumuleerd.
(44)
Aangezien de steun een proportioneel gedeelte van de vooraf vastgestelde vergoeding (100 % voor de ophaling en 75 % voor de verwerking) compenseert, concludeerde de Commissie dat deze steunmaatregel uitsluitend ten goede komt aan veehouders en niet tot een economisch voordeel voor ZT leidt.
2.5.3. Verhouding tussen de goedgekeurde steunmaatregelen NN 33/03 en N 15/04 en de jaarbijdragen
(45)
Beide steunmaatregelen (hierna: „de landbouwsteun”) worden als inkomsten in de boekhouding van ZT opgenomen. In de in overweging opgevoerde verliezen is derhalve al rekening gehouden met het feit dat ZT de landbouwsteun als inkomsten heeft ontvangen.
(46)
Kortom: ZT ontvangt de jaarbijdragen én de landbouwsteun om zijn nog openstaande verliezen te financieren.
3. REDENEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE PROCEDURE
(47)
De klager houdt staande dat ZT economisch niet kon overleven indien de aangesloten bedrijven de jaarlijkse verliezen die resulteerden uit de verwijdering van intern en extern materiaal niet door de betaling van jaarbijdragen dekten. Klager beweert dat ZT, dat voor de verwijdering van intern materiaal het alleenrecht heeft en dus niet aan concurrentie is blootgesteld, op de open markten voor extern materiaal prijzen biedt die beneden de marktprijzen liggen. Het prijsbeleid van ZT is er alleen op gericht om zijn installaties, die reservecapaciteit hebben, maximaal te benutten.
(48)
De klager ziet vele soorten concurrentievervalsing die door de jaarbijdragen zouden zijn ontstaan. Hij uit met name kritiek op de prijsstelling van ZT in het geval van categorie 3-materiaal en in het geval van de offerte voor de openbare inschrijving voor het contract voor verwijdering in Noord- en Midden-Hessen:
a)
ZT biedt de verwijdering van slachtafval niet aan tegen tarieven die afhankelijk waren van de verwerkte hoeveelheid maar tegen een vaste prijs per dier. Hierdoor zou het voor kleinere slachthuizen, waar het scheiden van categorie 3-materiaal van categorie 1- en categorie 2-materiaal tot hogere kosten leidt dan bij grotere en beter uitgeruste slachthuizen het geval is, aantrekkelijk zijn om van scheiding af te zien en categorie 3-materiaal samen met categorie 1- en categorie 2-slachtafval aan ZT af te geven. ZT biedt de verwijdering van slachtafval derhalve aan tegen prijzen die niet kostendekkend zijn, omdat de extrakosten die het terzelfder tijd verwerken van categorie 3-materiaal met zich meebrengt, niet door de organisatie worden aangerekend.
b)
ZT kon in het kader van de aanbestedingsprocedure voor de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal in Noord- en Midden-Hessen alleen de opdracht krijgen omdat zijn vaste kosten voor het beschikbaar houden van reservecapaciteit al door de jaarbijdrage waren gedekt en de organisatie zodoende lagere tarieven kon bieden.
(49)
Duitsland, daarentegen, is van mening dat de jaarbijdrage noodzakelijk was om de kosten te dekken die voortvloeien uit de verplichting van ZT om reservecapaciteit beschikbaar te houden. Ter staving hiervan heeft Duitsland een studie van het Fraunhofer Instituut van maart 2007 (21) (hierna: „Fraunhofer-studie”) ingediend om aan te tonen dat de kosten van de reservecapaciteit 50 % van de totale capaciteitskosten bedragen. Daarenboven werd betoogd dat de jaarbijdrage nodig zou zijn om de kosten van sanering van verlaten bedrijventerreinen te dekken.
(50)
In haar voorlopige onderzoek stelde de Commissie aanvankelijk vast dat de jaarbijdragen die ZT in principe een economisch voordeel verschaffen, aangezien zij de lopende uitgaven van de organisatie verminderen, en dat ook aan de andere criteria voor het bestaan van steun was voldaan.
(51)
De Commissie wees erop dat dit soort bedrijfssteun over het algemeen is verboden. Zij uitte tevens haar twijfels over de vraag of de jaarbijdrage als compensatie voor het aanhouden van reservecapaciteit kan worden gerechtvaardigd. De Commissie baseerde zich daarbij op de vier criteria van het Altmark-arrest (22):
a)
de begunstigde onderneming moet daadwerkelijk belast zijn met de vervulling van openbaredienstverplichtingen en deze verplichtingen moeten duidelijk omschreven zijn.
b)
De parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend moeten vooraf op objectieve en doorzichtige wijze worden vastgesteld.
c)
de compensatie mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de nakoming van de openbaredienstverplichtingen, rekening houdend met de ontvangsten en met een redelijke winst uit de nakoming van deze verplichtingen, geheel of gedeeltelijk te dekken.
d)
Wanneer de met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen te belasten onderneming niet is gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, waarbij de kandidaat kan worden geselecteerd die deze diensten tegen de laagste kosten voor de gemeenschap kan leveren, moet de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren.
(52)
Ten aanzien van de vraag of er sprake is van een dienst van algemeen economisch belang uitte de Commissie twijfels over de vraag of het aanhouden van reservecapaciteit voor epidemieën in het algemeen belang is, aangezien veehouders, volgens het beginsel „de vervuiler betaalt”, verplicht zijn gestorven dieren en slachtafval te verwijderen en door bovengenoemde door de Commissie goedgekeurde steun worden gestimuleerd. Ook is het de vraag of de jaarbijdrage wel nodig is, aangezien uit de praktijk van andere Duitse deelstaten blijkt dat de installaties van particuliere actoren voldoende reservecapaciteit hebben voor het geval een besmettelijke veeziekte uitbreekt, zonder dat zij daarvoor een aanvullende compensatiebetaling ontvangen.
(53)
Verder betwijfelt de Commissie of het reglement van ZT voldoet aan de vereisten van een transparant toewijzingsbesluit, aangezien het aanhouden van reservecapaciteit voor 2010 niet als een door ZT uit te voeren openbaredienstverplichting was gedefinieerd en omdat daarin evenmin de nodige parameters voor de berekening van de kosten waren aangegeven.
(54)
Wat de noodzaak van een compensatiebetaling betreft, bracht de Commissie de vraag ter sprake of de jaarbijdragen niet in feite de verliezen uit de niet-rendabele reservecapaciteit financieren. Het is twijfelachtig of een extra jaarbijdrage nodig is wanneer in andere deelstaten alle kosten worden gedekt door de vergoedingen die door de vervuilers worden betaald.
(55)
Aangezien ZT niet via een open tenderprocedure is geselecteerd, valt het te betwijfelen of ZT een gemiddelde, goed beheerde onderneming is.
(56)
De Commissie komt dan ook tot de voorlopige conclusie dat in detail moet worden nagegaan of de jaarbijdrage aan ZT voor het beschikbaar stellen van reservecapaciteit daadwerkelijk noodzakelijk is dan wel of de markt in geval van een epidemie zelf niet genoeg beschikbare capaciteit levert.
(57)
Tot slot waren er twijfels over het argument van Duitsland dat de jaarbijdragen als compensatie voor de kosten van de sanering van verlaten bedrijventerreinen konden worden gerechtvaardigd. Overeenkomstig punt 132 van de communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming van 1 april 2008 (hierna: „de milieurichtsnoeren”) (23) kan dit soort steun in principe alleen dan met de gemeenschappelijke markt verenigbaar worden verklaard wanneer de begunstigde niet krachtens het in de lidstaten toepasselijke recht aansprakelijk kan worden gesteld, wat in dit geval naar het schijnt niet geldt.
4. PROCEDURES VOOR DE NATIONALE RECHTER
(58)
In zijn uitspraak van 16 december 2010 oordeelde het hoogste Duitse rechtscollege, het Bundesverwaltungsgericht, dat de bijdragen van 2010 geen staatssteun overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU zijn, aangezien aan de Altmark-criteria is voldaan. Het Bundesverwaltungsgericht sprak zich niet uit over eerdere bijdragen omdat het van mening was dat het beroep ten aanzien van de vóór 2010 betaalde bijdragen niet ontvankelijk was.
4.1. Eerste Altmark-criterium
(59)
Het Bundesverwaltungsgericht oordeelde dat de verwijdering van dierlijke bijproducten op grond van de verordening dierlijke bijproducten en paragraaf 3, onder 1), van de TierNebG een dienst van algemeen economisch belang is en ook het beschikbaar houden van reservecapaciteit voor epidemieën omvat.
(60)
Het Bundesverwaltungsgericht maakt een onderscheid tussen de capaciteit die voor het normale gebruik wordt benut, operationele reservecapaciteit daaronder begrepen, en capaciteit die normaal gesproken onbenut blijft. Indien de jaarbijdrage de kosten van de normale capaciteit, met inbegrip van om operationele redenen onbenutte capaciteit dekken, zou het Bundesverwaltungsgericht het standpunt dat de jaarbijdrage op grond van het principe „de vervuiler betaalt” staatssteun is, onderschrijven.
(61)
Indien de jaarbijdrage echter alleen de kosten dekte van de reservecapaciteit die alleen wordt aangehouden voor het geval een epidemie uitbreekt, zou zij geen staatssteun zijn. Daarbij is niet van belang dat de reservecapaciteit groter kan zijn dan om operationele redenen noodzakelijk is omdat deze uit de aard der zaak normaal gesproken niet wordt gebruikt. Alleen wanneer er aanwijzingen voor zijn dat de reservecapaciteit ook bij het normale gebruik is benut (bijvoorbeeld voor de verwijdering van categorie 3-materiaal), zou een andere conclusie moeten worden getrokken. Aangezien dit evenwel kennelijk niet het geval is, compenseerden de jaarlijkse bijdragen alleen de kosten die zijn verbonden aan de openbaredienstverplichting reservecapaciteit beschikbaar te houden.
4.2. Tweede Altmark-criterium
(62)
Wat het transparantievereiste betreft, merkt het Bundesverwaltungsgericht op dat het reglement is gewijzigd op 2 februari 2010, onmiddellijk nadat de bijdrage voor 2010 was vastgesteld. Het Bundesverwaltungsgericht oordeelde daarom dat artikel 9 van het reglement van 2010 duidelijk maakt dat de jaarbijdrage alleen de kosten van het aanhouden van reservecapaciteit voor epidemieën compenseert.
4.3. Derde Altmark-criterium
(63)
Het gewijzigde artikel 9 van het reglement zorgt ervoor dat de jaarbijdrage alleen de kosten van het aanhouden van reservecapaciteit compenseert.
(64)
Daarnaast merkte het Bundesverwaltungsgericht op dat het besluit over de omvang van de reserve geen zakelijk besluit zou zijn dat op basis van zijn economische kosteneffectiviteit moet worden genomen. Het aanhouden van reservecapaciteit is oneconomisch omdat de kosten van deze reservecapaciteit niet in verhouding staan tot het op grote schaal uitbreken van een besmettelijke dierziekte.
4.4. Vierde Altmark-criterium
(65)
Naar de mening van het Bundesverwaltungsgericht kan het vierde Altmark-criterium niet op dit geval worden toegepast omdat de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal afzonderlijk van de verwijdering van categorie 3-materiaal plaatsvindt. Er is geen overlapping tussen de openbare en de commerciële diensten die door de ZT worden geleverd, terwijl in de zaak-Altmark aan een particuliere busonderneming en groot aantal openbaredienstverplichtingen was opgelegd (bijvoorbeeld ten aanzien van het aantal haltes en de dienstregeling) die de wijze waarop de onderliggende vervoerdienst werd uitgevoerd aanzienlijk veranderden. De jaarbijdrage aan ZT diende er derhalve toe de organisatie te vergoeden voor de kosten voor het verrichten van een openbare dienst buiten de markt om.
(66)
Voorts is het Bundesverwaltungsgericht van oordeel dat een overheidsinstelling het recht heeft haar opdracht van algemeen belang zelf te vervullen zonder verplicht te worden zich tot particuliere dienstenleveranciers te wenden. Wat de jurisprudentie van het Hof van Justitie inzake overheidsopdrachten betreft, oordeelde het Bundesverwaltungsgericht dat het een overheidsinstantie vrij staat te beslissen een opdracht met haar eigen middelen uit te voeren dan wel de uitvoering daarvan uit te besteden (24).
5. OPMERKINGEN VAN DE KLAGER
5.1. Eerste Altmark-criterium
(67)
De klager betoogt dat het voorhanden houden van reservecapaciteit voor epidemieën gelet op het beginsel dat de vervuiler betaalt niet een dienst van algemeen economisch belang (DAEB) in de zin van artikel 106, lid 2, VWEU is.
(68)
Veehouders en slachthuizen kunnen gemakkelijk als de vervuilers worden geïdentificeerd. Veehouders profiteren van de efficiënte bestrijding van dierziekten, aangezien deze een gevaar voor hun kudden en derhalve voor hun activa kunnen vormen. Slachthuizen kunnen door de snelle en efficiënte bestrijding van dierziekten hun bedrijfsactiviteiten op het normale niveau voortzetten.
(69)
Het beginsel dat de vervuiler betaalt wordt ook in de betreffende Duitse wetgeving erkend, waarin regelmatig naar veehouders en slachthuizen wordt verwezen als vervuilers die de kosten van de verwijdering moeten dragen (25).
5.2. Tweede Altmark-criterium
(70)
De klager houdt staande dat ZT pas beweerde dat het altijd al belast was met de taak reservecapaciteit aan te houden toen het onderzoek op landelijk niveau en het onderzoek van de Commissie waren ingeleid. Voor de wijziging van het reglement in 2010 was er geen expliciete dienstopdracht betreffende het voorhanden hebben van reservecapaciteit door ZT en evenmin waren de parameters voor de berekening van de compensatie vooraf vastgesteld.
5.3. Derde Altmark-criterium
(71)
De klager betoogt dat het vereiste om in reservecapaciteit voor epidemieën te voorzien geen nettokosten voor destructiebedrijven met zich meebrengt.
5.3.1. Reservecapaciteit wordt door de om operationele redenen onbenutte capaciteit gedekt
(72)
In Duitsland worden installaties voor het ruimen van dieren over het algemeen met twee ploegen op vijf of zes weekdagen gerund, met schommelingen van ± 5 % in de bedrijfsuren. Naar gelang van seizoenschommelingen wordt bij sterke vraag met drie ploegen gewerkt of wordt bij zwakke vraag teruggegaan naar de 5-dagen/2-ploegendienst. De Böckenhoff-studie (26) bevestigde dat met de derde ploegendienst op weekdagen en nog verdere ploegendiensten op weekends een voldoende reservecapaciteit beschikbaar kan worden gehouden om in geval van een epidemie het hoofd te kunnen bieden aan de grotere hoeveelheid materiaal die wordt aangeboden.
(73)
Zodoende zou de noodzakelijke reservecapaciteit kunnen worden gedekt door de operationele reservecapaciteit die bij de normale exploitatie van de verwijderingsinstallaties beschikbaar is. De klager betoogt dat hij nooit extra investeringen heeft hoeven doen om een voldoende niveau van reservecapaciteit voor epidemieën voorhanden te hebben.
(74)
Voorts houdt de klager staande dat de capaciteit van de aangrenzende deelstaten bij de planning van de capaciteit van een verwijderingsinstallatie in aanmerking moet worden genomen. In het geval van een massale uitbraak van een veeziekte kunnen de capaciteiten van andere deelstaten worden gebruikt om een toename op korte termijn in de vraag om capaciteit op te vangen. Er zijn geen wetsbepalingen die het vervoer van categorie 1- en categorie 2-materiaal verbieden. In tegendeel: de desbetreffende Duitse wetgeving (27) beschouwt gebruikmaking van de capaciteiten van aangrenzende gebieden als een voor de hand liggende manier om bij een epidemie knelpunten bij de verwerkingscapaciteit weg te werken.
5.3.2. Totale kosten moeten uit de gewone inkomsten uit vergoedingen worden gefinancierd
(75)
Volgens de klager zouden de kosten voor alle capaciteiten normaal gesproken worden gefinancierd uit de inkomsten die het bedrijf waaraan de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal was toevertrouwd, uit zijn normale bedrijfsactiviteiten ontving. Aangezien de kosten van operationele reservecapaciteit een vast deel van de vaste kosten van de installatie uitmaken, kunnen zij in de berekening van de aan de gebruikers aangerekende vergoeding worden meegerekend. De klager verwijst daarbij onder andere naar een arrest van het Bundesverwaltungsgericht (28) dat duidelijk maakte dat de kosten van objectief gerechtvaardigde capaciteitsreserves in de vergoeding konden worden meegerekend.
(76)
In 10 van de 16 deelstaten worden alleen particuliere ondernemingen met de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal belast (Berlijn, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Nedersaksen, Noordrijn-Westfalen, Saksen-Anhalt, Sleeswijk-Holstein en Thüringen). In een aantal van die deelstaten bevinden zich regio's met een bijzonder groot veebestand, zoals Nedersaksen, Noordrijn-Westfalen en Sleeswijk-Holstein. In Beieren en Hessen wordt de verwijdering van kadavers ten dele door particuliere bedrijven uitgevoerd.
(77)
In de deelstaten waar de klager of verbonden ondernemingen met de verwijdering van dierlijke bijproducten worden belast, dat wil zeggen Mecklenburg-Vorpommern, Saksen-Anhalt en Thüringen, hebben de autoriteiten en de met verwijdering belaste onderneming gezamenlijk de maximum jaarlijkse capaciteit vastgelegd die het verwijderingsbedrijf voorhanden moet hebben. Die capaciteit wordt als voldoende beschouwd om in geval van een epidemie de grotere vraag te kunnen opvangen. De klager weet dat in sommige aanbestedingsprocedures in Noordrijn-Westfalen de omvang van de reservecapaciteit al is vastgesteld. Als voorbeeld wordt de aanbesteding in Kreis-Steinfurt genoemd, waar de omvang van de reservecapacietie op 5 % van het veebestand van het voorgaande jaar is vastgesteld. Hat tarief voor de verwijdering wordt zodanig berekend dat de totale vaste kosten van de verwijderingsinstallatie volledig geherfinancierd worden uit de vergoedingen die aan veehouders worden aangerekend.
(78)
De praktijk in de overige deelstaten laat dan ook zien dat de totale kosten van een verwijderingsinstallatie - de kosten van een reservecapaciteit daarbij inbegrepen - volledig gefinancierd zouden kunnen worden met de inkomsten uit de vergoedingen en dat aanvullende compensatie met overheidsmiddelen niet nodig is.
5.3.3. Feitelijk gebruik door ZT van de jaarbijdrage
(79)
De klager betoogt dat ZT de jaarbijdrage niet alleen gebruikt ter financiering van de uit de normale exploitatie voortvloeiende verliezen maar ook ter financiering van verliezen die voortvloeien uit het beschikbaar houden van overcapaciteit die later voor externe doeleinden gebruikt wordt.
5.3.3.1. Gebruik van de vermeende reservecapaciteit voor het vervullen van de openbaredienstopdracht in Noord- en Midden-Hessen
(80)
Een vergelijking tussen de in de Fraunhofer-studie (29) aangetoonde reservecapaciteit en de reservecapaciteit die ZT in zijn inschrijving op de aanbesteding in Noord-Hessen 2009 aangeeft, wijst erop dat de reservecapaciteit van ZT in de loop der tijd aanzienlijk is afgenomen: Terwijl de reservecapaciteit, en derhalve de reservecapaciteit die naar verluidt noodzakelijk is, volgens de Fraunhofer-studie in 2005 nog circa 50 % van de totale capaciteit beliep, was deze tegen 2009 teruggelopen tot slechts 35 %, zoals uit de inschrijving van ZT op de aanbesteding in Noord-Hessen blijkt.
(81)
Ervan uitgaande dat ZT daadwerkelijk is belast met de taak reservecapaciteit aan te houden en dat 50 % van de gemiddelde capaciteit van ZT een adequate reserve was (zoals in de Fraunhofer-studie wordt vastgesteld), was ZT niet in staat geweest aan de aanbesteding in Noord-Hessen deel te nemen en evenmin had de organisatie verdere verplichtingen inzake verwijdering in Baden-Württemberg op zich kunnen nemen.
(82)
Aangezien bij de openbare aanbesteding in Noord-Hessen de opdracht in feite aan ZT is gegund en de organisatie de levering van extra diensten op het gebied van verwijdering op zich heeft genomen, heeft ZT noodzakelijkerwijs een deel van de beweerdelijk vereiste reserve voor de normale werking gebruikt. Het is dan ook duidelijk dat de jaarbijdragen de kosten hebben gefinancierd van onbenutte capaciteit die niet als reservecapaciteit voor epidemieën nodig zou zijn.
5.3.3.2. Financiering van onnodige onbenutte capaciteit
(83)
De klager vergelijkt de omvang van de reservecapaciteit van ZT met de beschikbare reservecapaciteit in andere deelstaten en komt tot de conclusie dat - rekening houdend met de verschillen in veebestand - de reserve van ZT vier tot vijf keer groter is dan de in de overige deelstaten voor de reserve bij epidemieën beschikbare onbenutte capaciteit. Zodoende wordt met de jaarbijdrage overcapaciteit gefinancierd die, in vergelijking met de praktijk in andere deelstaten, duidelijk de nodige reservecapaciteit overschrijdt. Deze overcapaciteit zou dus beschikbaar zijn om later voor commerciële doeleinden te worden gebruikt - zoals de deelname aan de aanbestedingsprocedure in Noord- en Midden-Hessen.
5.4. Vierde Altmark-criterium
(84)
De klager wijst erop dat de opdracht niet aan ZT is gegund in het kader van een openbare aanbesteding, terwijl in de meeste andere deelstaten een aanbestedingsprocedure wordt gebruikt om de meest efficiënte aanbieder te selecteren. Bovendien is er geen kostenanalyse verricht waarin de kosten van ZT worden vergeleken met die van een gemiddelde, goed beheerde onderneming.
(85)
Volgens de klager zouden er geen juridische belemmeringen zijn voor een openbare aanbestedingsprocedure in Rijnland-Palts.
5.5. Concurrentievervalsing op markten buiten het Zweckverband
5.5.1. Niet-kostendekkende offerte van ZT bij openbare aanbesteding voor Noord- en Midden-Hessen
(86)
Volgens de klager kan het concurrentievervalsende effect van de jaarbijdrage worden geïllustreerd door de wijze waarop de openbare aanbesteding in Noord-Hessen is verlopen:
(87)
Vóór de aanbestedingsprocedure was de Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (hierna: „TBA Schäfer”), een met de klager verbonden onderneming, belast met de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal. Het lukte TBA Schäfer bij de aanbestedingsprocedure van 2009 evenwel niet met succes met ZT te concurreren. Terwijl de offerte van TBA Schäfer op de volledige kosten gebaseerd moest zijn, kon ZT tarieven aanbieden die onder de kosten lagen, omdat een deel van zijn vaste kosten al door de jaarbijdragen was gefinancierd.
(88)
Verder bewijs voor het feit dat de offerte van ZT in de aanbesteding voor Noord-Hessen onder de kosten lag, wordt geleverd door een vergelijking met de tarieven die ZT in zijn eigen district toepast. Daar bedraagt het tarief 328 EUR per ton, terwijl ZT in haar offerte bij de aanbesteding voor Noord-Hessen slechts 208 EUR per ton aanrekent. Aangezien er tussen de twee regio's geen significante verschillen in de inzamelingskosten zijn, is het niet begrijpelijk hoe ZT voor precies dezelfde dienst een tarief kon aanbieden dat in Noord-Hessen ongeveer een derde lager ligt dan in zijn eigen district.
(89)
Aangezien de kostenbasis van TBA Schäfer al uit vroegere aanbestedingen bekend was, was het voor ZT gemakkelijk een tarief van 208 EUR per ton te bieden, dat dus slechts 4 EUR onder de offerte van TBA van 212 EUR per ton lag, en aldus de opdracht binnen te halen.
5.5.2. Niet-kostendekkend tarief van ZT voor de verwijdering van categorie 3-materiaal
(90)
De klager wijst er nadrukkelijk op dat de stimulans voor slachthuizen om categorie 3-materiaal te scheiden van categorie 1- en categorie 2-materiaal in Rijnland-Palts door het beleid van vaste prijzen van ZT wordt vervalst. Als gevolg daarvan wordt een aanzienlijke hoeveelheid categorie 3-materiaal dat anders verder zou kunnen worden verwerkt tot voer voor huisdieren, samen met het minderwaardige categorie 1- en categorie 2-materiaal verwijderd (30).
(91)
Bovendien was de hoeveelheid categorie 3-materiaal die wegens het prijsbeleid van ZT van de markt werd gehaald groter dan door de Commissie in haar voorlopige beoordeling van de markt is aangegeven. In overweging 33 van het besluit tot inleiding van de procedure wordt vermeld dat in 72 % van alle in Rijnland-Palts categorie 3-materiaal wordt gescheiden. Dit cijfer is echter gebaseerd op het aantal geslachte dieren. Indien men er rekening mee houdt dat bij het slachten van runderen een veel grotere hoeveelheid categorie 3-materiaal ontstaat dan bij het slachten van varkens, zou het resultaat zijn dat slechts 45 % van het categorie 3-materiaal wordt gescheiden. De marktvervalsing als gevolg van het prijsbeleid van ZT is derhalve veel groter dan tot nu toe werd aangenomen.
6. OPMERKINGEN VAN ZT
(92)
Het standpunt van ZT valt op de belangrijke punten samen met het standpunt van Duitsland, dat in onderstaande afdeling wordt uiteengezet. De opmerkingen van ZT worden daarom niet afzonderlijk genoemd om onnodige herhalingen te voorkomen.
7. OPMERKINGEN VAN DUITSLAND
(93)
Duitsland betwist dat de jaarbijdrage die op grond van het reglement van ZT wordt geheven, onrechtmatige steun is aangezien aan de Altmark-criteria is voldaan. Daarnaast betoogt Duitsland dat de steun verenigbaar is met de interne markt omdat de jaarbijdrage niet hoger ligt dan de kosten van het aanhouden van de reservecapaciteit en de kosten van de sanering van de verlaten bedrijventerreinen.
7.1. Eerste Altmark-criterium
(94)
Ten eerste houdt Duitsland staande dat het beschikbaar hebben van een reservecapaciteit een dienst van algemeen economisch belang is en voert het ten bewijze daarvan aan dat de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal een verplichting van de gemeente is.
(95)
De regionale en lokale overheden hadden ZT, als publiekrechtelijke instelling met wettelijke bevoegdheid, met het vervullen van deze wettelijke verplichting belast. Het algemene economische belang bestaat in het feit dat de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal voor de bescherming van de volksgezondheid dient. Dit geldt vooral in geval van een epidemie.
(96)
Daarbij moet er rekening mee worden gehouden dat ZT niet kan worden aangerekend dat financiering ook op grond van de communautaire TSE-richtsnoeren en van de richtsnoeren landbouwsteun 2007-2013 mogelijk is. De richtsnoeren regelen immers alleen de financiering van de kosten van de verwijdering van kadavers (gestorven dieren) maar niet specifiek de kosten van het aanhouden van reservecapaciteit. De jaarbijdrage zou derhalve niet met de goedgekeurde TSE-steun worden gecumuleerd.
(97)
Bovendien kunnen bij de verwijdering van gestorven dieren de veehouders als de vervuilers worden geïdentificeerd, terwijl de vervuilers in het geval van de kosten van de reservecapaciteit niet gemakkelijk kunnen worden achterhaald.
7.2. Tweede Altmark-criterium
(98)
ZT is sinds 1979 door de TierNebGAG RP belast met de verwijdering van dierlijke bijproducten.
(99)
De omvang van de vereiste reservecapaciteit en de parameters voor de berekening van de nettokosten zijn in het gewijzigde reglement van ZT van 1 februari 2010 vastgelegd. Deze waren op de Fraunhofer-studie gebaseerd.
(100)
Duitsland verklaart nadrukkelijk dat ook voordat het reglement in 2010 werden gewijzigd, de jaarbijdrage die door ZT bij zijn leden werd geheven objectief en transparant was vastgesteld. Met name is het bedrijfsplan voor ieder jaar in een openbare procedure door de algemene vergadering van ZT aangenomen, door de toezichthoudende autoriteit goedgekeurd en in de publicatiebladen van Rijnland-Palts, Hessen, en Saarland bekendgemaakt.
7.3. Derde Altmark-criterium
(101)
Naar de mening van Duitsland is de reserve die wordt aangehouden noodzakelijk om bij een epidemie de volksgezondheid te beschermen.
7.3.1. Studie over de omvang van de reservecapaciteit
(102)
Volgens Duitsland was de omvang van de reservecapaciteit die in het op 2 februari 2010 gewijzigde reglement was vastgelegd, op de Fraunhofer-studie gebaseerd. Na de inleiding van de procedure heeft Duitsland een verdere studie (31) laten uitvoeren door het Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten (hierna: „de ISPA-RP-studie”).
(103)
In de Fraunhofer-studie werd de verwachte hoeveelheid materiaal in verscheidene scenario's geraamd, waarbij met hun waarschijnlijkheid rekening werd gehouden. De ISPA-RP-studie volgt een methodisch gedetailleerde aanpak voor de modellering van de verscheidene scenario's in geval van het uitbreken van mond- en klauwzeer (MKZ) of de klassieke varkenspest (KVP).
(104)
In beide studies werd geconcludeerd dat de totale beschikbare capaciteit van ZT voldoende was om, naast de normale hoeveelheden intern en extern materiaal van circa 1 700 ton per week ook nog de hoeveelheden afkomstig van kortdurende en ook langer durende epidemieën te verwerken.
7.3.1.1. Kortdurende epidemieën
(105)
Uit de ISPA-RP-studie blijkt dat bij kortdurende epidemieën, waarbij van extra materiaal in de orde van grootte van tot 200 ton per dag binnen 2 tot vijf dagen moet worden uitgegaan, dit extra materiaal gemakkelijk samen met de normale hoeveelheid met de beschikbare wekelijkse reservecapaciteit van tot 1 523 ton bij een 3-ploegendienst op vijf dagen zou kunnen worden verwerkt zonder dat met extra ploegen in het weekeinde gebruik moet worden gewerkt.
(106)
Zelfs in het geval van epidemieën die vrij grote delen van het door het bestreken gebied treffen, zouden de extra wekelijkse hoeveelheden van 1 tot 1 800 ton die in een periode van acht weken ontstaan kunnen worden verwerkt indien weekendploegen werden ingezet zodat reservecapaciteit op korte termijn van tot 2 819 ton per week beschikbaar zou zijn (zie ook tabel 3 in punt 9.3.1).
7.3.1.2. Langdurende epidemieën
(107)
Bij dit scenario wordt uitgegaan van een uitbraak van MKZ in het gehele door het Zweckverband bestreken gebied met een destructiepercentage van 10 procent, zoals in 2001 in Groot-Brittannië is gebeurd. In dat geval zou de geraamde verwerkte hoeveelheid circa 1 300 ton per week gedurende een periode van 18 weken bedragen. De ISPA-RP-studie toonde aan dat de installaties van ZT met een 3-ploegendienst op vijf dagen deze hoeveelheden zelfs naast de normale hoeveelheid zouden kunnen verwerken (zie ook tabel 3 in punt 9.3.1).
7.3.1.3. Conclusies uit de bij de Commissie ingediende studies
(108)
De ingediende studies tonen volgens Duitsland aan dat de totale beschikbare capaciteit met een 3-ploegen/5-dagendienst voldoende is om de extra hoeveelheden die bij kortdurende en ook bij langer durende epidemieën ontstaan naast de normale hoeveelheden te verwerken. Bij de meeste scenario's zou het zelfs niet nodig zijn om een beroep te doen op de extra ploegen die tijdens de weekends bij continubedrijf gedurende 6 tot twaalf weken ter beschikking staan.
(109)
In de studies wordt de conclusie getrokken dat ZT met een 3-ploegen/5-dagendienst over voldoende totale capaciteit beschikt om de normale hoeveelheden en het uit langer durende epidemieën verwachte materiaal te verwerken. De thans beschikbare totale capaciteit moet daarom niet als te groot maar als op de behoeften toegesneden worden beschouwd.
7.3.2. Kosten van de reservecapaciteit
(110)
De door Duitsland overgelegde berekeningen voor de kosten die worden gemaakt om in de nodige reservecapaciteit te voorzien volgen de aanpak van de Fraunhofer-studie. De verdeling van de capaciteitskosten tussen normaalbedrijf en reservecapaciteit vindt plaats op basis van de gemiddelde benutting van de totale capaciteit die bij een 5-dagen/2-ploegendienst beschikbaar is. Gemiddeld blijkt dat ZT bij normaal bedrijf met een 5-dagen/3-ploegendienst circa 50 % van de totale capaciteit benut.
(111)
Op basis van deze bezettingsgraad werd circa 50 % van de capaciteitskosten aan enerzijds normaal bedrijf en anderzijds de reservecapaciteit bij inzameling en verwerking toegewezen (32). De resulterende kosten voor het aanhouden van reservecapaciteit zijn als volgt:
Tabel 2
Kosten van de reservecapaciteit volgens Duitsland voor de periode 2000-2009
(in EUR)
Kosten van de reservecapaciteit
2000
2 250 106
2001
2 608 383
2002
3 163 429
2003
3 121 934
2004
3 133 539
2005
2 986 695
2006
2 793 466
2007
2 606 508
2008
2 507 167
2009
1 961 515
Gemiddelde
2 784 282
(112)
Er zij op gewezen dat de reservecapaciteit in 2000 en 2001 slechts 45 % van de capaciteitskosten vertegenwoordigden en dat in 2009 dat aandeel door de gunning van de opdracht uit Noord- en Midden-Hessen circa een vijfde verminderd. Voor 1998 en 1999 is geen berekening van de kosten van de reservecapaciteit beschikbaar.
7.3.3. Financiering van de kosten van de reservecapaciteit via de jaarlijkse bijdragen
(113)
De door haar leden aan ZT betaalde jaarlijkse bijdrage lag in de getoonde jaren, behalve 2009, onder de in tabel 2 opgevoerde kosten van de reservecapaciteit. In 2009 lag de definitieve jaarlijkse bijdrage even hoog als de kosten.
(114)
Duitsland verklaart dat de kosten van het aanhouden van reservecapaciteit niet in de gebruiksvergoeding waren meegerekend omdat dit wettelijk niet mogelijk was. Hoewel de plaatselijke autoriteiten overeenkomstig artikel 7 van de Kommunalabgabengesetz Rijnland-Palts (KAG RP: wet gemeentebelasting Rijnland-Palts) gebruiksvergoedingen in ruil voor het gebruik van openbare inrichtingen en installaties kan heffen ter dekking van de kosten, mag het niet zo zijn dat de vergoeding niet in verhouding staat tot de output van de inrichting of installatie. Uit hoofde van artikel 8 van KAG RP moeten de kosten waarop de tarieven voor het gebruik van de installaties zijn gebaseerd volgens de bedrijfseconomische grondslagen van cost allocation worden vastgesteld. Volgens Duitsland vormt evenwel alleen de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal de basis voor een vergoeding, en het aanhouden van reservecapaciteit niet. Laatstgenoemde wordt niet als een dienst voor afzonderlijke belastingplichtigen verschaft maar wordt ten gunste van de gemeenschap beschikbaar gehouden om het hoofd te bieden aan toekomstige gevaren.
7.3.4. Financiering in andere deelstaten
(115)
Op verzoek van de Commissie heeft Duitsland een landelijke enquête uitgevoerd over de praktijken die bij de vaststelling en financiering van reservecapaciteit worden toegepast.
(116)
In alle Duitse deelstaten - behalve in het door ZT bestreken gebied - wordt de reservecapaciteit gedekt door de om operationele redenen onbenutte capaciteit die tijdens de week en in de weekends voorhanden is. Van oudsher wordt er op basis van de Böckenhoff-studie over de bestrijding van epidemieën niet extra in capaciteit geïnvesteerd. De onbenutte capaciteit die in de vorm van de derde ploeg tijdens de week en de weekendploegen voorhanden is, is voldoende voor de reserve voor epidemieën. Intussen worden alternatieve berekeningsmethodes door deskundigenstudies, zoals de ISPA-studie voor Nedersaksen (33) (hierna: „de ISPA-NS-studie”) of in overleg met de belangengroepen toegepast. De fundamentele conclusie van de Böckenhoff-studie houdt evenwel stand, namelijk dat extra investeringen in reservecapaciteit onnodig zijn.
(117)
De kosten van om operationele redenen onbenutte capaciteit worden met de rechten of vergoedingen (afhankelijk van de rechtsvorm van de exploitant) gefinancierd. Er zijn daarbij verschillende regelingen, afhankelijk waarvan de kosten van om operationele onbenutte capaciteit worden verdeeld tussen de verwijdering van gestorven dieren en de verwijdering van slachtafval.
(118)
Wat de steun aan veehouders voor de verwijdering van gestorven dieren overeenkomstig de communautaire TSE-richtsnoeren en de richtsnoeren landbouwsteun 2007-2013 betreft, beloopt de overheidssteun in de meeste lidstaten tussen 67 % en 75 % van de vergoeding voor de verwijdering van gestorven dieren:
a)
Baden-Württemberg en Noordrijn-Westfalen: de eigenaren van dieren betalen 25 % van de verwerkingskosten, terwijl 100 % van de inzamelingskosten en de resterende verwerkingskosten 75 % door de overheid (plattelandsdistricten en deelstaten) wordt gefinancierd.
b)
Saksen-Anhalt, Thüringen en Brandenburg: eigenaren van dieren betalen 25 % van de inzamelingskosten en 33 % van de verwerkingskosten. Het overige deel van de inzamelings- en verwerkingskosten (75 % of 67 %) komt uit de staatskas.
c)
Beieren, Rijnlands-Palts en Saarland: Een derde van de inzamelingskosten wordt door het district (Landkreis), de Tierseuchenkasse en de deelstaat betaald, terwijl van de inzamelingskosten 66 % door de overheid wordt gefinancierd, 25 % door de diereneigenaren en 8 % door de Tierseuchenkasse.
d)
In Saksen wordt 25 % van de inzamelings- en verwerkingskosten door de diereneigenaren, 8 % door de Tierseuchenkasse en 66 % door de overheid gefinancierd.
e)
In Nedersaksen wordt 60 % van de inzamelings- en verwerkingskosten door de Tierseuchenkasse en 40 % door de overheid gefinancierd. De Tierseuchenkasse brengt 25 % van de verwerkingskosten aan de diereneigenaren in rekening.
f)
In Sleeswijk-Holstein worden de inzamelings- en verwerkingskosten voor 100 % door de Tierseuchenkasse gedragen.
g)
In Sleeswijk-Holstein worden de inzamelings- en verwerkingskosten voor 100 % door de diereneigenaren gedragen.
(119)
Dit overzicht laat volgens Duitsland zien dat het van ondergeschikt belang is of de kosten van de reservecapaciteit in de rechten en vergoedingen zijn opgenomen dan wel of zij door een jaarlijkse bijdrage worden gefinancierd, zoals in Rijnlands-Palts het geval is. Wat wel van belang is, is door wie de kosten daadwerkelijk worden gedragen. Uiteindelijk wordt de reservecapaciteit, overeenkomstig de communautaire TSE-richtsnoeren of de richtsnoeren landbouwsteun 2007-2013, voor een groot deel ook uit de staatskas gefinancierd.
7.4. Vierde Altmark-criterium
(120)
Duitsland is van mening dat er geen uit EU-regelgeving voortvloeiende verplichting bestaat de markt voor de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal door middel van aanbestedingsprocedures te openen. Dit is ook door het Hof van Justitie bevestigd (34).
7.5. Geen concurrentievervalsing op markten buiten het Zweckverband
(121)
Duitsland is van mening dat er in casu evenmin concurrentievervalsing op externe markten is.
7.5.1. Verwijdering van „niet-gecontroleerde goederen” door ZT zonder kruissubsidie
(122)
Duitsland is van mening dat in het geval van categorie 3-materiaal de door ZT geheven jaarlijkse bijdrage niet tot concurrentievervalsing heeft geleid aangezien er geen kruissubsidiëring plaatsvindt:
a)
Uit de jaarrekeningen van ZT blijkt duidelijk dat ZT met de verwerking van gescheiden categorie 3-materiaal al jaren aanzienlijke marges behaalt, hetgeen kruissubsidiëring uitsluit.
b)
Indien categorie 3-materiaal tezamen met categorie 1- en categorie 2-materiaal wordt geleverd, zijn de mengsels (naar gewicht) al vooraf in het tarief voor de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal doorberekend. Dat betekent dat de vooraf berekende hoeveelheden gemengd materiaal van die categorie reeds in de hoogte van het tarief in de tarieflijst zijn begrepen.
(123)
De bewering van de klager, dat wegens het prijsbeleid van ZT slechts 45 % van het categorie 3-materiaal wordt gescheiden, is ongefundeerd. Er zijn door ZT nooit zulke grote hoeveelheden categorie 3-materiaal verwerkt, zoals een blik op de relevante statistieken zou bevestigen. Voor 2009 kan het door de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure genoemde scheidingspercentage van 72 % worden bevestigd.
(124)
Daarnaast moet erop worden gewezen dat in het door ZT bestreken gebied 85 % van de slachtingen worden uitgevoerd in 6 installaties die in zeer ruime mate scheiding verrichten. De klager zou in deze bedrijven actief zijn en zou daaruit gescheiden categorie 3-materiaal betrekken. De klager zou dus toegang hebben tot de markten van categorie 3 en zou ook een zeer aanzienlijk aandeel van deze markten hebben.
7.5.2. Aanbesteding in Noord- en Midden-Hessen
(125)
Het feit dat ZT in Noord- en Midden-Hessen andere vergoedingen vraagt dan in het door ZT bestreken gebied zou niet het bestaan van concurrentievervalsing bewijzen. De financieringsverschillen zouden door verschillende verplichtingen inzake de berekening ervan te verklaren zijn. In Duitsland valt, overeenkomstig artikel 3, lid 1, TierNebG, de verwijdering van dierlijke bijproducten van categorie 1 en categorie 2 onder de verantwoordelijkheid van de volgens de wetgeving van de deelstaten bevoegde regionale en lokale overheden. In de relevante voorschriften op deelstaatniveau en lokaal niveau zou de financiering dus anders geregeld kunnen zijn.
(126)
Indien het contract voor de verwijdering van dierlijke bijproducten niet door degenen die met de verwijdering zijn belast zelf wordt uitgevoerd, maar - zoals in Noord- en Midden-Hessen - aan derden wordt toevertrouwd, dan zijn op de berekeningsregels niet de Kommunalabgabengesetz (wet gemeentebelasting) van de regio in kwestie, maar de „Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten” (richtsnoeren voor de vaststelling van de kostprijzen), hierna „LSP”, van toepassing (35).
(127)
Met name wat de hoogte betreft van de rentekosten die in de rechten of vergoedingen kunnen worden meegerekend zijn er grote verschillen tussen de KAG RP en de LSP, die van belang zijn voor ZT omdat ZT haar investeringen voor een aanzienlijk deel met kredieten heeft gefinancierd en daarover ieder jaar een groot bedrag aan rente betaalt.
(128)
Terwijl ZT deze daadwerkelijk gemaakte rentekosten op grond van artikel 8 KAG RP bij de berekening van de vergoedingen kan meetellen, was het volgens de LSP voor de vergoedingen in Noord- en Midden-Hessen alleen mogelijk de rente over de gemiddelde waarde van de voor het bedrijf noodzakelijke activa, en dus niet de totale betaalde rente, verder te verrekenen.
(129)
Het argument van de klager dat TBA Schäfer bij de selectieprocedure in Noord- en Midden-Hessen wegens een kruissubsidiëring door de jaarlijkse bijdrage in een lagere rang was ingedeeld was eveneens ongefundeerd. De hogere offerte van TBA Schäfer valt te verklaren uit het feit dat TBA Schäfer was uitgegaan van lagere inkomsten uit productie en dat de onderneming daarnaast hogere administrattiekosten en groepsbijdragen moest betalen. ZT, daarentegen, had de inkomsten uit productie op het juiste niveau geraamd en hoefde, aangezien de organisatie geen deel uitmaakt van een groep, geen groepsbijdrage te betalen.
7.6. Sanering van verlaten bedrijventerreinen
(130)
Duitsland betoogd dat een deel van de bijlage die door ZT wordt geheven dient ter financiering van de kosten van de sanering van twee verlaten bedrijventerreinen, Sprendlingen-Gensingen en Sohrschied.
(131)
Het gebruik van koolwaterstoffen door de eerdere eigenaren of exploitanten van deze twee verlaten terreinen zou vervuiling van de grond en van het grondwater hebben veroorzaakt. Beide terreinen zijn eigendom van ZT geworden toen het in 1979 werd opgericht.
(132)
Op grond van de bevelen tot sanering van de regering van het district Koblenz van 21 april 1997 en 31 maart 1998 was ZT verplicht de verontreiniging te verwijderen. Daarnaast zijn ten aanzien van de saneringsplicht voor het bedrijventerrein Sprendlingen-Gensingen middels een aanvullende aanmaning van 13 juli 2001 aanvullende maatregelen aan ZT opgelegd. De saneringskosten voor de periode in kwestie, van 1998 tot en met 2010, beliepen voor beide terreinen in totaal 2 413 049 EUR.
7.6.1. Verlaten bedrijventerrein Sprendling-Gensingen
(133)
Duitsland erkend dat ZT, in overeenstemming met het bevel tot sanering van 31 maart 1998, in wezen aansprakelijk is voor de kosten van sanering van het verlaten bedrijventerrein Sprendlingen-Gensingen. Uit het oogpunt van het recht inzake staatssteun is het evenwel niet gerechtvaardigd dat ZT de saneringskosten volledig zelf draagt, aangezien, op grond van de recente Duitse rechtspraak, onbeperkte aansprakelijkheid tot discriminatie ten opzichte van particuliere ondernemingen zou leiden.
(134)
Sinds het arrest van het Bundesverfassungsgericht van 16 februari 2000 (36) kan een particuliere onderneming volgens het nationale recht slechts tot de grens van wat redelijk is aansprakelijk kunnen worden gehouden. Volgens het Bundesverfassungsgericht kan deze grens worden bereikt wanneer de aansprakelijkheid de waarde van het terrein overschrijdt. Boven die grens kan aansprakelijkheid niet meer worden beschouwd als een bepaling waarin een recht en de beperkingen daarvan zijn vastgelegd overeenkomstig de in artikel 14, lid 2, tweede zin, van de Duitse Grundgesetz (basiswet) gewaarborgde bescherming van eigendom. Aangezien ZT zich, als publiekrechtelijke rechtspersoon, niet kan beroepen op de rechten die de Duitse Grundgesetz aan natuurlijke personen verleent, is deze beperking van de aansprakelijkheid niet van toepassing op ZT.
(135)
Volgens Duitsland heeft het bedrijventerrein Sprendlingen-Gensingen een negatieve marktwaarde omdat de balans van 31 december 2009 op een geraamde boekhoudwaarde van 128 500 EUR is gebaseerd, terwijl de saneringskosten, die inmiddels in totaal 1 542 316 EUR belopen, deze waarde overschrijden. Daarme is de hogervermelde aansprakelijkheidsgrens overschreden.
(136)
De financiering van de saneringskosten tot boven de aansprakelijkheidsgrens met de jaarbijdrage moet dan ook als verenigbare staatssteun in de zin van punt 132 van de milieurichtsnoeren worden beschouwd omdat particulieren de saneringskosten slechts tot de marktwaarde van het terrein zouden hoeven te dragen.
7.6.2. Verlaten bedrijventerrein Sohrschied
(137)
Hoewel het bevel tot sanering van 21 april 1997 ZT als vervuiler aansprakelijk heeft gemaakt, betwijfelt Duitsland of ZT daadwerkelijk volgens het Duitse recht verplicht zou zijn geweest de saneringskosten voor de schade die door de eerdere eigenaar of exploitant is veroorzaakt, voor zijn rekening te nemen. Aangezien de feiten echter van meer dan 30 jaar geleden dateren, kan de vraag wie aansprakelijk is niet meer duidelijk worden beantwoord.
(138)
Duitsland is van mening dat de bijdrage, voor zover hiermee de saneringskosten voor het verlaten bedrijventerrein Sohrschied kunnen worden gedekt, verenigbare staatssteun is volgens de richtsnoeren milieusteun, aangezien ZT niet verplicht zou zijn geweest de sanering uit te voeren.
(139)
Daarnaast betoogt Duitsland dat ook het verlaten bedrijventerrein Sohrschied een negatieve marktwaarde heeft en dat derhalve ook in dit geval de hogervermelde aansprakelijkheidsgrens is overschreden.
8. BEOORDELING VAN DE ALGEMENE VOORWAARDEN VOOR DE AANWEZIGHEID VAN STAATSSTEUN OVEREENKOMSTIG ARTIKEL 107, LID 1, VWEU (MET UITZONDERING VAN DE ALTMARK-VOORWAARDEN)
(140)
Krachtens artikel 107, lid 1, VWEU zijn „steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt of dreigt te beïnvloeden.”.
8.1. Met overheidsmiddelen gefinancierde bijdrage
(141)
Het wordt door Duitsland niet betwist dat de door de leden van ZT betaalde bijdragen staatssteun zijn. Leden van ZT zijn plattelandsdistricten en steden die niet onder een Landkreis vallen van Rijnland-Palts, Saarland en Hessen. Aangezien ZT sedert 1979 via administratieve besluiten bij zijn leden een bijdrage heft, omvat de maatregel een rechtstreekse overdracht van overheidsmiddelen. Aangezien het administratieve besluiten betreft, zijn de betalingen van bijdragen aan de staat toe te rekenen.
8.2. Economisch voordeel voor ZT
(142)
Ten eerste moet de begunstigde een onderneming zijn. Het begrip onderneming omvat elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd. Dit geldt niet alleen voor particuliere, maar ook voor openbare ondernemingen (37). Iedere activiteit bestaande in het aanbieden van goederen en diensten op een bepaalde markt, doorgaans tegen een vergoeding, is een economische activiteit (38). Aangezien ZT diensten betreffende de verwijdering van dierlijke bijproducten tegen een vergoeding aanbiedt, is ZT een onderneming.
(143)
In essentie verschaffen de jaarlijkse bijdragen ZT een economisch voordeel omdat zij de lopende uitgaven verlagen en er geen passende tegenprestatie tegenoverstaat. Duitsland betoogt niettemin dat de jaarlijkse bijdragen alleen de kosten hebben gecompenseerd die ZT moest dragen wegens de verplichting reservecapaciteit beschikbaar te houden, en dat ZT dus geen economisch voordeel heeft genoten.
(144)
Het Hof van Justitie heeft in het Altmark-arrest verklaard dat compensatie voor het nakomen van een openbaredienstverplichting geen staatssteun is, dat wil zeggen geen voordeel aan de begunstigde verschaft, voor zover aan alle criteria is voldaan (39).
(145)
Gelet op het belang van het Altmark-arrest in de onderhavige zaak wordt de bewering van Duitsland dat aan de Altmark-criteria is voldaan afzonderlijk en uitvoerig in punt 9 onderzocht.
8.3. Vervalsing van de mededinging en ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten
(146)
Duitsland is van mening dat de markt voor de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal in het gebied van het Zweckverband niet voor concurrentie openstaat en dat derhalve concurrentievervalsing alsook ongunstige beïnvloeding van handel tussen lidstaten kan worden uitgesloten.
(147)
Allereerst stelt de Commissie vast dat er voor de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal weliswaar regionale monopolies bestaan, maar dat de meeste bevoegde regionale en lokale overheden deze monopolies in het kader van aanbestedingen gunnen. Er bestaat dus concurrentie op de markt. In het onderhavige geval wordt dit door de aanbesteding voor Noord- en Midden-Hessen bevestigd.
(148)
In overeenstemming met haar besluit van 23 februari 2011 betreffende de door Duitsland toegekende staatssteun in zaak C 58/06 (ex NN 98/05) ten gunste van Bahnen der Stadt Monheim (BSM) en Rheinische Bahngesellschaft (RBG) in het Verkehrsverbund Rhein-Ruhr (40) is de Commissie daarom van oordeel dat de markt voor de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal openstaat voor concurrentie. Het recht van de Unie laat, evenals het nationale recht, aan de met de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal belaste regionale en lokale overheden de keuze om hetzij een aanbieder op de markt te vinden en deze via een aanbestedingsprocedure de taak toe te vertrouwen hetzij de verwijdering zelf via een „in house” oplossing uit te voeren (41). Ongeacht de argumenten van Duitsland, dat ZT aan de criteria voor het „in house” plaatsen van een opdracht voldoet (42) versterken de jaarlijkse bijdragen de financiële positie van ZT ten opzichte van andere potentiële aanbieders. Aangezien aanbieders uit alle lidstaten aan de aanbestedingsprocedures kunnen deelnemen, kan de bijdrage de handel tussen de lidstaten belemmeren.
(149)
Ook kunnen de uit de jaarlijkse bijdragen voortvloeiende economische voordelen de positie van ZT versterken op de markten waar de organisatie rechtstreeks met andere aanbieders concurreert (verwijdering van categorie 3-materiaal, aanbesteding voor de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal in Noord- en Midden-Hessen).
8.4. Voorlopige conclusie over het bestaan van staatssteun
(150)
De jaarlijkse bijdragen voldoen aan de voorwaarden voor de aanwezigheid van steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. In het volgende gedeelte worden de argumenten van Duitsland, volgens welke aan de vier criteria van het Altmark-arrest is voldaan, in detail onderzocht.
9. BOORDELING VAN DE ALTMARK-CRITERIA IN HET KADER VAN ARTIKEL 107, LID 1, VWEU
9.1. Eerste Altmark-criterium
(151)
Volgens het eerste Altmark-criterium moet de begunstigde onderneming daadwerkelijk belast zijn met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen en moeten die verplichtingen duidelijk omschreven zijn.
(152)
Eerst moet erop worden gewezen dat met het oog op deze beoordeling een onderscheid moet worden gemaakt tussen de periode van 1979 tot 2008 en de periode van 2009 tot 2011.
(153)
Vóór de wijziging van het reglement van ZT op 2 februari 2010 met terugwerkende kracht op 1 januari 2009 was ZT alleen algemeen met de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal belast. In het oude reglement was geen enkele bijzondere verplichting tot het beschikbaar houden van reservecapaciteit voor epidemieën vastgelegd. Er bestond derhalve geen duidelijk gedefinieerde verplichting tot het aanhouden van reservecapaciteit in de zin van het eerste Altmark-criterium.
(154)
Met de wijziging van het reglement van ZT heeft ZT nu, naast de verplichting tot verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal, een uitdrukkelijke verplichting om reservecapaciteit aan te houden.
(155)
De Commissie zal hieronder aantonen dat noch de verplichting van ZT tot verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal noch de verplichting om reservecapaciteit aan te houden de jaarlijkse bijdragen als overheidscompensatie in de zin van het eerste Altmark-criterium kunnen rechtvaardigen.
9.1.1. Verplichting tot verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal
9.1.1.1. Geen dienst van algemeen economisch belang
(156)
Naar de mening van het Bundesverwaltungsgericht is de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1069/2009 en artikel 3, lid 1, TierNebG een openbaredienstverplichting en dus een dienst van algemeen economisch belang. Het Bundesverwaltungsgericht kent daarbij een bijzonder belang toe aan het feit dat, volgens het Duitse recht, de verwijdering van dit materiaal een openbare opdracht is en gaat er dus van uit dat ZT aldus als autoriteit handelt. Het Bundesverwaltungsgericht is van mening dat openbaredienstverplichting ook het beschikbaar houden van reservecapaciteit inhoudt (43).
(157)
Duitsland deelt deze mening en wijst er daarnaast op dat de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal en het beschikbaar houden van reservecapaciteit ter bescherming van de volksgezondheid dienen.
(158)
Aangezien de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal een openbaredienstverplichting is, zijn, naar de mening van het Bundesverwaltungsgericht en van Duitsland, de jaarlijkse bijdragen als overheidscompensatie voor de kosten die voor ZT uit deze verplichtingen voortvloeien.
(159)
Zoals ook in punt 13 van de EU-kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst (hierna „de DAEB-kaderregeling”) (44) wordt uiteengezet, beschikken de lidstaten volgens de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie ten aanzien van de vraag welk soort diensten als diensten van algemeen economisch belang moeten worden aangemerkt, over een aanzienlijke beoordelingsruimte, mits het sectoren betreft waarvoor dienaangaande specifieke regels van het recht van de Unie bestaan.
(160)
Het Hof heeft in zijn jurisprudentie onderstreept dat een activiteit slechts dan van algemeen economisch belang is wanneer deze zich van andere economische activiteiten onderscheidt (45).
(161)
In het arrest in de GEMO-zaak heeft het Hof van Justitie de vraag onderzocht of veehouders en slachthuizen de totale kosten van de verwijdering van dierlijke kadavers en slachtafval moesten dragen dan wel of de staat een deel van deze kosten voor zijn rekening kan nemen omdat het een dienst van algemeen economisch belang betreft. Het Hof oordeelde in dit arrest dat de totale kosten door de veehouders en slachthuizen moesten worden gedragen (46).
(162)
Het Hof was van oordeel dat de financiële kosten van de verwijdering van dierlijke kadavers en slachtafval moeten worden beschouwd als kosten die inherent zijn aan de economische activiteit van veehouders en slachthuizen. De economische activiteit van deze ondernemingen brengt onbruikbare en vooral voor het milieu schadelijke producten en resten mee, die door deze vervuilers moeten worden verwijderd.
(163)
Bijgevolg vormt een overheidsinterventie die de veehouders en slachthuizen deze financiële last ontneemt, een economisch voordeel dat de mededinging kan vervalsen. Ook wanneer met de overname door de staat van de verwijderingskosten een doel inzake de volksgezondheid wordt nagestreefd, verandert dat niets aan het feit dat er sprake is van een economisch voordeel voor veehouders en slachthuizen omdat volgens vaste rechtspraak artikel 107, lid 1, VWEU namelijk „geen onderscheid maakt naar de redenen of doeleinden van de maatregelen van de staten, doch het naar hun gevolgen ziet” (47).
(164)
De communautaire richtsnoeren inzake staatssteun betreffende TSE-tests, gecrepeerde dieren en slachtafval (2002/C324/02) (geldig tot 2006), punten 27 en 35, en de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouw- en de bosbouwsector 2007-2013 (2006/C319/01), afdeling V.B.4, bevestigen eveneens dat de eigenaren of producenten van dierlijke bijproducten zorg moeten dragen voor de correcte verwijdering van afval en dat zij daarvan volgens het beginsel „de vervuiler betaalt” de kosten moeten dragen. De uitzonderingen op deze regel zijn volgens deze teksten staatssteun die slechts in bijzondere situaties (met name voor gecrepeerde dieren) is toegestaan.
(165)
De principiële toepasselijkheid van het beginsel „de vervuiler betaalt” wordt ook door het recht van de deelstaat Rijnland-Palts bevestigd. In artikel 4, lid 1, TierNebGAG wordt namelijk bepaald dat de kosten van de verwijdering en andere daarmee samenhangende procedés ten laste van de eigenaren zijn.
(166)
In concreto leiden in het onderhavige geval de jurisprudentie van het Hof van Justitie, Verordening (EG) nr. 1069/2009, de richtsnoeren betreffende TSE en de richtsnoeren landbouwsteun 2007-2013 tot de volgende conclusies:
(167)
Allereerst is voor de vaststelling van het bestaan van een dienst van algemeen economisch belang het feit dat de lidstaat de dienst in kwestie als een dienstverplichting van de gemeenten definieert niet van doorslaggevend belang. De definitie van een dienst als gemeentelijke dienstverplichting komt overeen met het verlenen van een exclusief recht. Indien de juridische opvatting van het Bundesverwaltungsgericht juist was, zou de lidstaat eender welke dienst als dienstverplichting van de gemeenten kunnen declareren en er aldus een dienst van algemeen economisch belang van maken. Een dergelijke interpretatie zou ieder „effet utile” van artikel 106 VWEU wegnemen: het doel van deze bepaling is immers juist dat compensatiebetalingen alleen daar mogen worden toegekend waar een dienst van algemeen economisch belang dit rechtvaardigt.
(168)
De Commissie is van oordeel dat er onderscheid moet worden gemaakt tussen de toekenning van een exclusief recht enerzijds en de kwalificatie van een dienst als dienst van algemeen economisch belang anderzijds.
(169)
De toekenning van een exclusief recht voor de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal kan een beperking inhouden op het vrij verrichten van diensten als bedoeld in artikel 56 VWEU. Overeenkomstig artikel 52, juncto artikel 62, VWEU kan de bescherming van de volksgezondheid een dergelijke beperking rechtvaardigen. Doordat Duitsland en Rijnland-Palts vaststellen dat voor een bepaalde regio een enkele onderneming verantwoordelijk is voor de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal, willen zij de garantie hebben dat deze onderneming aan een zeer intensief toezicht is onderworpen en op deze wijze de bescherming van de volksgezondheid waarborgen.
(170)
Een maatregel die de bescherming van de volksgezondheid bevordert is evenwel - in tegenstelling met het standpunt van Duitsland en het Bundesverwaltungsgericht - niet automatisch een dienst van algemeen economisch belang.
(171)
De Commissie betwijfelt dus niet dat de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal de verwijdering van afval is dat, wegens zijn aard, een bijzonder gevaar voor de gezondheid vormt. Daarom voorziet Verordening (EG) nr. 1069/2009 in een streng controlesysteem voor inrichtingen die dit afval verwijderen. Deze regels brengen voor de verwijderingsbedrijven zeker ook extrakosten met zich mee, die evenwel in de rechten en vergoedingen moeten worden doorberekend.
(172)
In dit opzicht onderscheidt de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal zich niet van de verwijdering van ander afval dat door zijn aard een bijzonder gevaar voor de gezondheid vormt. De kosten van de verwijdering van dit soort afval komen doorgaans voor rekening van de veroorzakers ervan en niet voor rekening van de gemeenschap.
(173)
De inhoud van de dienst is, in het onderhavige geval, de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal. De Commissie moet daarom nagaan of deze dienst zich fundamenteel van andere economische activiteiten onderscheidt, zodat deze in het algemeen belang is, en niet alleen in het belang van de economische actoren die ervan profiteren.
(174)
Volgens de Commissie onderscheidt de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal zich naar zijn inhoud niet fundamenteel van andere economische activiteiten. Daarom kan deze activiteit niet als dienst in het algemeen economisch belang worden aangemerkt.
(175)
In tegenstelling tot de mening van het Bundesverwaltungsgericht leidt de strenge controle die Verordening (EG) nr. 1069/2009 voorschrijft er niet toe dat de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal als dienst van algemeen economisch belang moet worden beschouwd.
(176)
Daarbij komt dat de betrokken sector door bepalingen van het recht van de Unie wordt geregeld. Deze schrijven met name voor dat de vervuilers de kosten van de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal moeten dragen. Hieruit volgt dat er in de overheidskas in beginsel geen ruimte is voor dekking van een deel van de kosten door de gemeenschap, zoals het Hof van Justitie in het GEMO-arrest heeft geoordeeld (48). Gelet op deze specifieke bepalingen in het recht van de Unie is er evenmin ruimte voor nationale bepalingen waarmee wordt beoogd, in afwijking van het EU-recht, de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal als een dienst van algemeen economisch belang aan te merken. Daarom is uitgesloten dat deze activiteit als dienst van algemeen economisch belang wordt aangemerkt.
(177)
Wat tot slot het argument van Duitsland betreft, dat de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal tot bescherming van de volksgezondheid dient, wordt wederom naar het GEMO-arrest verwezen, waarin het Hof van Justitie vaststelt dat artikel 107, lid 1, VWEU geen onderscheid naar de redenen of doeleinden van de overheidsinterventie maakt, doch naar de gevolgen ervan ziet.
(178)
Hieruit volgt dat een marktdeelnemer in beginsel altijd de kosten moet dragen die uit bepalingen inzake de uitoefening van zijn activiteit voortvloeien, zoals bijvoorbeeld in het onderhavige geval de strenge regels inzake de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal. Het doel van de bescherming van de volksgezondheid wordt in acht genomen door de wettiging van de verlening van een exclusief recht met betrekking tot het vrij verrichten van diensten en op het niveau van de verenigbaarheid met de interne markt van steun aan veehouders.
(179)
Om deze redenen is de Commissie van oordeel dat de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal niet door Duitsland als dienst van algemeen economisch belang kan worden aangemerkt.
9.1.1.2. Subsidiair: compensatiebetalingen zijn in geen geval noodzakelijk
(180)
Subsidiair wijst de Commissie erop dat het eerste Altmark-criterium ook de beoordeling van de noodzaak van de compensatie voor een dienst van algemeen economisch belang omvat. Zelfs wanneer de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal dus een dienst van algemeen economisch belang zou zijn, moet de noodzaak van de compensatiebetalingen worden onderzocht.
(181)
Duitsland en het Bundesverwaltungsgericht laten in hun argumentering na te vermelden dat het Hof van Justitie in het GEMO-arrest heeft verduidelijkt dat de verplichtingen die ondernemingen die met de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal zijn belast op zich hebben genomen, overheidscompensatie voor de kosten die uit deze verplichtingen voortvloeien niet rechtvaardigen. Alle kosten van de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal moeten worden gedragen door degenen die voor het ontstaan van dit materiaal verantwoordelijk zijn, aangezien het kosten betreft die inherent zijn aan de economische activiteit van veehouders en slachthuizen.
(182)
Het Hof van Justitie heeft besloten dat de betaling door de overheid van compensatie voor de kosten die uit deze verplichting voortvloeien niet is gerechtvaardigd omdat deze kosten door de vervuilers moeten worden gedragen.
(183)
In tegenstelling tot de mening van het Bundesverwaltungsgericht kan uit de in Verordening (EG) nr. 1069/2009 voorgeschreven strenge controle niet worden afgeleid dat de kosten van de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal door overheidscompensatie kunnen worden gedekt.
(184)
Dit betekent dat uit het bestaan van openbaredienstverplichtingen alleen niet valt af te leiden dat overheidscompensatie voor de uit deze verplichting voortvloeiende kosten gerechtvaardigd is.
(185)
De Commissie is van oordeel dat Duitsland de jaarlijkse bijdragen niet als overheidscompensatie kan rechtvaardigen voor de kosten die voor ZT voortvloeien uit de verplichting tot de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal aangezien, volgens het beginsel „de vervuiler betaalt”, alle kosten moeten worden gedekt door de vergoeding die ZT heft bij degenen die voor het ontstaan van dit materiaal verantwoordelijk zijn.
9.1.2. Aanhouden van reservecapaciteit voor epidemieën
(186)
Wat de kwestie aangaat of het beschikbaar houden van reservecapaciteit afzonderlijk beschouwd als dienst van algemeen economisch belang kan worden aangemerkt, moet het volgende worden opgemerkt. Volgens het Duitse recht moet een onderneming die een territoriaal monopolie heeft voor de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal ervoor zorgen dat zij in het geval van een epidemie ook het hoofd kan bieden aan de aanvoer van een grotere hoeveelheid materiaal. Zoals de door Duitsland voorgelegde vergelijking tussen de 16 deelstaten laat zien, gebeurt dit in alle gebieden behalve dat van ZT door het feit dat de ondernemingen hun installaties met een 3-ploegendienst laten draaien, dat zij deze ook tijdens het weekend laten draaien en dat zij in voorkomend geval materiaal naar andere deelstaten vervoeren. Dit betekent dat de verplichting om reservecapaciteit aan te houden geen extrakosten met zich meebrengt omdat de reservecapaciteit kan worden gedekt door bestaande capaciteit die om operationele redenen onbenut blijft.
(187)
Zelfs indien dat extrakosten met zich zou meebrengen, zouden deze door de veehouders en de slachthuizen moeten worden gedragen. De afhandeling van een grotere hoeveelheid materiaal in perioden van epidemieën maakt immers deel uit van de kosten die gewoonlijk inherent zijn aan de exploitatie van een inrichting voor de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal.
(188)
Het feit dat de eigenaren, dat wil zeggen de regionale en lokale overheden, de ondernemingen die in hun bezit zijn door een overheidsbesluit verplichten reservecapaciteit voorhanden te hebben speelt daarbij geen enkele rol. Het voorhanden hebben van reservecapaciteit kan namelijk om twee redenen niet als een dienst van algemeen economisch belang worden aangemerkt.
(189)
Voor het geval dat de om operationele redenen - en zonder extrakosten - onbenutte capaciteit niet volstaat om de voorgeschreven reservecapaciteit beschikbaar te houden, en daardoor aanvullende investeringskosten uit de verplichting tot het aanhouden van die capaciteit voortvloeien, moeten die kosten overeenkomstig het beginsel „de vervuiler betaalt”, in beginsel uit de rechten of vergoedingen worden gedekt. Hierbij bestaat er geen verschil ten aanzien van de argumenten betreffende de verwijdering van ander afval (zie in dit verband in detail de punten 156 tot en met 185).
(190)
Ingeval meer onbenutte capaciteit wordt aangehouden dan daadwerkelijk voor een epidemie vereist is, is er geen enkel openbaar belang om een dergelijke overcapaciteit aan te houden.
(191)
Het Bundesverwaltungsgericht is in dit verband van mening dat het voor het kwalificeren van het aanhouden van reservecapaciteit niet relevant is of ZT teveel capaciteit aanhoudt, die inderdaad geheel niet noodzakelijk is. Volgens dit rechtscollege is het alleen aan de regionale en lokale overheden te besluiten of zij overcapaciteit hebben gefinancierd dan wel aan het afbouwen daarvan hebben bijgedragen. Het zou een kwestie van politieke verantwoordelijkheid van de regionale en lokale overheden zijn, niet een kwestie in verband met de staatssteunregels (49). Men kan niet instemmen met de conclusie van het Bundesverwaltungsgericht omdat de daadwerkelijk niet vereiste capaciteit niet van dien aard is dat deze het algemeen belang dient.
(192)
Zoals in punt 9.3 preciezer wordt uiteen gezet, blijkt in het geval van ZT dat de voorgeschreven reservecapaciteit door de om operationele redenen onbenutte capaciteit kan worden gedekt en dat een compensatie derhalve geenszins kan worden gerechtvaardigd.
(193)
Om deze redenen is de Commissie van mening dat ook de verplichting tot het beschikbaar houden van reservecapaciteit niet als dienst van algemeen economisch belang kan worden aangemerkt. Subsidiair is de Commissie van mening dat de betaling van bijdragen als overheidscompensatie in geen geval te rechtvaardigen is.
9.1.3. Verwijdering van categorie 3-materiaal
(194)
Aangezien ZT niet met de verwijdering van categorie 3-materiaal is belast, is om deze reden alleen al uitgesloten dat dit als een dienst van algemeen economisch belang kan worden aangemerkt. Daarnaast kan een dergelijke kwalificatie om de in punt 9.1.1. genoemde redenen evenmin worden overwogen.
9.1.4. Samenvatting
(195)
In het onderhavige geval is bijgevolg niet aan het eerste Altmark-criterium voldaan.
(196)
De onderstaande uitleg betreffende het tweede tot en met het vierde Altmark-criterium wordt dus slechts subsidiair gegeven.
9.2. Tweede Altmark-criterium
(197)
Het tweede Altmark-criterium vereist dat de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, vooraf op objectieve en doorzichtige wijze zijn vastgesteld. Daarom is, wanneer een lidstaat, zonder dat tevoren de parameters daarvoor zijn opgesteld, de verliezen van een onderneming compenseert, dit een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
(198)
In het onderhavige geval moet een onderscheid worden gemaakt tussen de periode van 1979 tot 2008 en van 2009 tot 2012.
9.2.1. Periode van 1979 tot 2008
(199)
Het reglement dat op 28 oktober 1994 is goedgekeurd, maakte het ZT mogelijk alle na afloop van het boekjaar geboekte verliezen door de bijdrage te dekken. Zoals Duitsland evenwel aangeeft was de jaarlijkse bijdrage bedoeld om de kosten te dekken die het beschikbaar houden van reservecapaciteit voor ZT met zich meebracht.
(200)
Het reglement van 1994 bevat echter noch de gegevens over de omvang van de reservecapaciteit die ZT had moeten aanhouden, noch de voor de berekening van kosten van deze reservecapaciteit benodigde parameters. Het geleden verlies is geen objectieve maatstaf voor de kosten van de reservecapaciteit, aangezien de hoogte van het verlies wordt beïnvloed door talrijke factoren die niet in verband staan met de kosten zelf van de reservecapaciteit.
(201)
Er is dus geen enkele objectieve en transparante methode vooraf vastgelegd, die de berekening van de kosten van de reservecapaciteit mogelijk had gemaakt. Daarom is voor de periode van 1979 tot 2008 niet aan het tweede Altmark-criterium voldaan.
9.2.2. Periode van 2009 tot 2012
(202)
Het reglement van ZT is op 2 februari 2010 met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2009 gewijzigd. In artikel 10, lid 2, wordt de omvang van de aan te houden reservecapaciteit nu uitdrukkelijk vastgelegd. Overeenkomstig artikel 9, lid 2, en artikel 10, lid 4, moeten de kosten van de reservecapaciteit en dus de hoogte van de bijdrage vóór het begin van het boekjaar door het budgettaire statuut worden vastgesteld.
(203)
Bij artikel 10, lid 5, van het nieuwe reglement zijn de bepalingen voor de berekening van de reservecapaciteit ingevoerd. Daarbij wordt volgens de Fraunhofer-studie aan de voorgeschreven reservecapaciteit een evenredig aandeel van alle capaciteitskosten toegewezen. In het reglement van ZT en de jaarlijkse budgettaire statuten worden de voor de berekening van de kosten noodzakelijke parameters vastgelegd. De Commissie heeft vastgesteld dat het bij de parameters om objectief begrijpelijke gegevens gaat en dat de berekeningsmethode derhalve op duidelijke en transparante wijze wordt uiteengezet. De betalingen van de bijdrage zijn daarom, voor de jaren vanaf 2010, van te voren en op basis van objectieve en transparante parameters vastgelegd.
(204)
Derhalve is aan de transparantievoorschriften van het tweede Altmark-criterium voor de jaren 2010 tot 2012 voldaan. Tegelijkertijd zij erop gewezen dat de Commissie, ook al erkent zij dat de berekeningen vooraf en in het kader van een adequaat niveau van transparantie zijn gemaakt, van oordeel is dat de berekeningsformule er niet op is toegesneden overcompensatie in de zin van het derde Altmark-criterium te vermijden.
(205)
Voor het jaar 2009, daarentegen, zijn de bepalingen inzake de kosten, het budgettaire statuut en de hoogte van de bijdrage met terugwerkende kracht en niet vooraf vastgesteld. Aan het tweede Altmark-criterium is voor 2009 dus in geen geval voldaan.
9.3. Derde Altmark-criterium
(206)
Het derde Altmark-criterium schrijft voor dat de compensatie niet hoger mag zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen geheel of gedeeltelijk te dekken, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen;
(207)
Voor de berekening van de kosten van de vervulling van de openbaredienstverplichting past de Commissie de Net Avoided COST-methode (50) toe. Daarbij worden de nettokosten die nodig zijn, of die naar verwachting nodig zijn, om de openbaredienstverplichtingen uit te voeren, berekend als het verschil tussen de nettokosten voor de dienstverrichter die onder de openbaredienstverplichting opereert, en de nettokosten of -winst indien diezelfde dienstverrichter niet met die verplichting had moeten opereren. De nodige aandacht gaat naar een correcte beoordeling van de kosten die de dienstverrichter naar verwachting had kunnen vermijden, en de inkomsten die hij naar verwachting niet had ontvangen indien de openbaredienstverplichting er niet was geweest. Bij de berekening van de nettokosten dienen de voordelen, daaronder, zoveel als mogelijk, begrepen immateriële voordelen, voor de verrichter van de dienst van algemeen economisch belang te worden beoordeeld (51).
(208)
In artikel 10, lid 2, van het reglement van 2 februari 2010 is ten aanzien van de omvang van de reservecapaciteit vastgelegd dat deze vanaf 2009 7 110 ton bedraagt, welke hoeveelheid binnen een termijn van zes weken moet worden verwerkt. Omgerekend in aantal tonnen per week moet ZT dus maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat, in geval van een epidemie, naast de normale hoeveelheid nog eens 1 185 ton per week kan worden verwerkt (52).
(209)
Duitsland betoogt dat de bijdragen de nettokosten die voor ZT uit het aanhouden van reservecapaciteit voortvloeien, compenseren. Hoewel het reglement pas sinds de wijziging ervan op 2 februari 2010 een uitdrukkelijke verplichting tot het aanhouden van reservecapaciteit bevat, heeft ZT, zo wordt betoogd, ook tevoren een dergelijke reservecapaciteit aangehouden en de daarmee verbonden kosten moeten dragen. Met name was het, gelet op de in Rijnlands-Palts geldende voorschriften inzake vergoedingen, ZT niet mogelijk geweest deze kosten in de tarieven voor de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal te op te nemen.
(210)
Zich op het Fraunhofer-rapport baserend raamt Duitsland de nettokosten van de reservecapaciteit op circa de helft van de totale kosten van de installaties voor de periode van 2002 tot 2009, aangezien de technisch mogelijke capaciteit van de installaties tijdens de week - dat wil zeggen met een 5-dagen/3-ploegensysteem - voor minder dan 50 procent werd benut.
(211)
De Commissie zal hieronder aantonen dat, in tegenstelling met hetgeen de berekeningen van Duitsland laten zien, het beschikbaar houden van reservecapaciteit in de voorgeschreven omvang geen nettokosten voor ZT met zich heeft meegebracht. De door Duitsland opgegeven kosten omvatten enerzijds de kosten voor de om operationele redenen onbenutte capaciteit, die door de rechten en vergoedingen moeten worden gedekt, en anderzijds de kosten van onbenutte capaciteit die uit de onderbenutting van de installaties resulteren.
9.3.1. Dekking van de reservecapaciteit uit de om operationele redenen onbenutte capaciteit van ZT
(212)
De Böckenhoff-studie uit 1991 heeft voor de eerste maal onderzocht of het noodzakelijk is een grotere verwijderingsinstallatie te bouwen dan voor normaal functioneren noodzakelijk is om bij een epidemie over voldoende reservecapaciteit te beschikken. In het verslag wordt het tegenovergestelde geconcludeerd omdat de verwijderingsinstallatie bij normaal functioneren slechts met een 5-dagen/2-ploegendienst werkt en de om operationele redenen onbenutte capaciteit van de derde ploeg als voldoende beschikbare reservecapaciteit wordt beschouwd.
(213)
In de loop van de tijd is een groot aantal destructiebedrijven ertoe overgegaan om de derde ploeg ook bij normaal functioneren ten dele te benutten of bij piekbelasting ook op zaterdag een of twee ploegen te laten draaien. Dat betekent dat er bij normaal bedrijf een betere capaciteitsbenutting is en dat in geval van een epidemie meer gebruik moet worden gemaakt van de onbenutte capaciteit die tijdens het weekend beschikbaar is.
(214)
Recente vakliteratuur (53) bevestigt echter in gedetailleerde scenarioberekeningen de kerngedachte van de Böckenhoff-studie, namelijk dat extra-investeringen in reservecapaciteit niet nodig zijn voor de bestrijding van epidemieën, maar dat beschikbare reservecapaciteit uit de derde ploeg tijdens de week en de ploegen tijdens het weekend volstaat om in geval van een epidemie de extra hoeveelheden kadavers te verwijderen. Daarbij wordt met de intensievere benutting bij normaal functioneren rekening gehouden. De epidemieën die onderzocht werden, zijn voor het merendeel plaatselijk beperkte en kortdurende uitbraken van de klassieke varkenspest en van mond- en klauwzeer.
(215)
Ook de in het reglement van 2 februari 2010 voorgeschreven reservecapaciteit van de 1 185 ton per week die ZT bij een epidemie gedurende een periode van zes weken beschikbaar moet stellen, is op plaatselijk beperkte uitbraken van de klassieke varkenspest en van mond- en klauwzeer gebaseerd. De omvang van de reservecapaciteit steunt op de ISPA-RP-studie, die aantoont dat in het door ZT bestreken gebied bij kortdurende epidemieën op extra hoeveelheden kadavers van deze orde van grootte rekening moet worden gehouden.
(216)
Zoals uit onderstaande tabel blijkt, kan ook bij ZT - zoals in de overige deelstaten - de voorgeschreven reservecapaciteit 's nachts en in het weekend door de op korte termijn beschikbare operationele reservecapaciteit worden gedekt. De om operationele redenen onbenutte capaciteit van 2 376 ton per week, die bij een 7-dagen/3-ploegendienst gedurende een periode van zes weken beschikbaar is, bedraagt ongeveer het dubbele van de voorgeschreven reservecapaciteit van 1 185 ton per week.
(217)
Zelfs wanneer men ervan uitgaat dat de installaties met een 7-dagen/3-ploegendienst niet maximaal worden benut of niet permanent gedurende de zeven weekdagen worden gebruikt, is er nog altijd voldoende om operationele redenen onbenutte capaciteit beschikbaar om de voorgeschreven reservecapaciteit te dekken. Zoals blijkt uit de vergelijking tussen de voorgeschreven reservecapaciteit van 1 185 ton per week en de volgens de ISPA-RP-studie in de installaties van ZT beschikbare reservecapaciteit (54) beschikt ZT 's nachts en in de weekends over voldoende capaciteit die om operationele redenen onbenut blijft:
Tabel 3
Bestaande onbenutte capaciteit van ZT in vergelijking met de voorgeschreven reservecapaciteit (cijfers gebaseerd op gemiddelde capaciteitsbenutting in de periode 1998-2009)
Wijze van exploitatie
Totale capaciteit
Beschikbare onbenutte capaciteit
In het reglement vastgelegde reservecapaciteit
Onbenutte capaciteit na aftrek van de reservecapaciteit
Wegens niveau van benutting
Om operationele redenen
Totaal
Totaal
5 dagen/2 ploegen maximumcapaciteit
2 160
443
443
5 dagen/3 ploegen maximumcapaciteit
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
7 dagen/3 ploegen normale capaciteit
3 864
443
1 704
2 147
962
7 dagen/3 ploegen maximumcapaciteit
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Hiermee wordt dus bevestigd dat ZT - zoals de bedrijven in de andere deelstaten - over voldoende om operationele redenen onbenutte capaciteit beschikt om de reservecapaciteit te dekken. Het is dus voor ZT nooit noodzakelijk geweest om extra capaciteit op te bouwen om bij een epidemie in de nodige reservecapaciteit te kunnen voorzien. Uit deze verplichting zijn dus voor ZT geen nettokosten voortgevloeid.
(219)
Duitsland betoogt niettemin dat het ZT juridisch niet mogelijk zou zijn geweest de kosten van onbenutte capaciteit die slechts in geval van epidemieën wordt gebruikt in de vergoedingen voor verwijdering in te calculeren, omdat deze reservecapaciteit aan de gemeenschap ten goede zou komen.
(220)
De resultaten van de enquête die in de deelstaten is gehouden en de contracten die de klager heeft overgelegd laten evenwel zien dat, ongeacht de rechtsvorm van het verwijderingsbedrijf of de toe te passen berekeningsregels, alle capaciteitskosten zonder uitzondering door de inkomsten van de onderneming worden gefinancierd. Dit blijkt ook duidelijk uit artikel 8 van de KAG RP, volgens welk artikel „de kosten die ten grondslag liggen aan de gebruiksvergoedingen en de steeds terugkerende bijdragen volgens de ondernemingsprincipes voor kostentoerekening moeten worden berekend”. Dat betekent dat de kosten van de om operationele redenen niet-benutte capaciteit in de vergoedingen moeten worden doorberekend omdat zij in oorzaak en gevolg met de verwijdering bij normaal bedrijf van intern en extern materiaal samenhangen.
(221)
Ook het Bundesverwaltungsgericht oordeelt in zijn arrest wat de wezenlijke aspecten betreft terecht dat de kosten van de om operationele redenen onbenutte capaciteit door de inkomsten uit de verwijdering van intern en extern materiaal moeten worden gefinancierd (55). Daarom is, wanneer - zoals in het geval van ZT - de voorgeschreven reservecapaciteit door de om operationele redenen niet-benutte capaciteit kan worden gedekt, betaling van bijdragen niet nodig.
(222)
Tot slot voert Duitsland nog ter rechtvaardiging van de betaling van bijdragen aan dat alle om operationele redenen onbenutte capaciteit van de derde productieploeg op weekdagen zou voortvloeien uit de verplichting reservecapaciteit voorhanden te hebben. Zonder deze verplichting zou ZT zijn technische maximumcapaciteit met een 5-dagen/3-ploegendienst voor 100 procent kunnen benutten.
(223)
Duitsland heeft er evenwel geen bewijs voor geleverd dat, zonder de verplichting om in reservecapaciteit te voorzien, er tijdens de week geen om operationele redenen onbenutte capaciteit meer zou zijn. Integendeel, veeleer lijkt het geval te zijn - bijvoorbeeld aan de hand van de ISPA-NS-studie - dat bedrijven die alleen categorie 3-materiaal verwijderen en derhalve geen enkele verplichting hebben om in reservecapaciteit voorhanden te voorzien over een aanzienlijke hoeveelheid onbenutte capaciteit beschikken en al hun kosten via hun vergoedingen financieren.
9.3.2. Aanwezige onbenutte capaciteit overschrijdt voorgeschreven reservecapaciteit
(224)
Zoals uit tabel 3 blijkt, beschikt ZT over veel meer capaciteit dan voor het beschikbaar houden van de vereiste reservecapaciteit nodig zou zijn. De onbenutte capaciteit bedraagt op korte termijn meer dan tweemaal zoveel als wat in geval van een epidemie nodig zou zijn. Figuur 2 laat zien dat alleen in bepaalde jaren de normale capaciteit bij een 5-dagen/2-ploegendienst tot 25 % onbenut is gebleven. De kosten van de onbenutte capaciteit die geheel niet voor de reservecapaciteit voor epidemieën benodigd is, kunnen niet in de nettokosten worden doorberekend. De door Duitsland gepresenteerde berekeningen van de nettokosten moeten derhalve ook om deze reden worden verworpen omdat zij ten onrechte de kosten van alle onbenutte capaciteit aan de reservecapaciteit toerekenen.
(225)
De ISPA-RP-studie en de Fraunhofer-studie tonen aan dat de onbenutte capaciteit van ZT zelfs ontoereikend zou zijn om een uitbraak van mond-en-klauwzeer in de gehele deelstaat binnen drie maanden meester te worden. ZT is er echter nooit mee belast de reservecapaciteit voor een periode van meer dan zes weken beschikbaar te houden. Met andere woorden: de leden van ZT hebben de vereniging er nooit toe verplicht reservecapaciteit op langere termijn dan zes weken beschikbaar te houden om ervoor te zorgen dat een langer aanhoudende epidemie in de gehele deelstaat door ZT alleen kan worden aangepakt. De vergelijking met de benodigde capaciteit bij uitbraak van mond-en-klauwzeer in de gehele deelstaat is dus niet relevant (56).
(226)
Het feit dat ZT over aanzienlijk meer installatiecapaciteit beschikt dan in het reglement wordt vereist, kan ook aan de hand van de volgende overwegingen worden aangetoond: ZT wordt namelijk door het reglement verplicht intern categorie 1- en categorie 2-materiaal te verwerken, dat gemiddeld circa 900 ton per week bedraagt (57). Voegt men daar nog de voorgeschreven reservecapaciteit van 1 185 ton per week aan toe, dan zou ZT dus een installatie met een capaciteit van 2 085 ton per week en een 7-dagen/3-ploegendienst nodig hebben om aan haar uit het reglement voortvloeiende verplichtingen te voldoen.
(227)
In feite hebben de installaties van ZT echter een maximumcapaciteit van 4 536 ton per week. ZT exploiteert dus installaties met tweemaal zoveel capaciteit als nodig is om de in het reglement vastgelegde taken te vervullen. Aangezien ZT over capaciteit beschikt die duidelijk hoger ligt dan voor de vervulling van zijn openbare opdracht vereist is, kan de verplichting om in reservecapaciteit te voorzien voor de organisatie niet tot nettokosten hebben geleid.
9.3.3. Samenvatting
(228)
Concluderend moet daarom worden vastgesteld dat Duitsland niet heeft kunnen aantonen dat de verplichting tot het beschikbaar houden van reservecapaciteit voor ZT nettokosten met zich heeft meegebracht. Het onderhavige onderzoek heeft aangetoond dat de jaarlijkse bijdragen de kosten financieren van onbenutte capaciteit die enerzijds om operationele redenen bij normaal bedrijf voorhanden is (en dus uit de rechten en vergoedingen voor deze verrichtingen moeten worden gefinancierd) of anderzijds zijn toe te schrijven aan het feit dat de installaties van ZT niet voldoende worden benut.
9.4. Vierde Altmark-criterium
(229)
Volgens het vierde Altmark-criterium moet, wanneer de met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen te belasten onderneming niet is gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, waarbij de kandidaat kan worden geselecteerd die deze diensten tegen de laagste kosten voor de gemeenschap kan leveren, de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitoefening van deze verplichtingen.
(230)
De vier Altmark-criteria zijn de voorwaarden voor een uitzondering op het beginsel dat compensatiebetalingen een voordeel vormen. Het is derhalve aan de lidstaat te bewijzen dat aan deze criteria is voldaan.
(231)
ZT is niet in het kader van een aanbestedingsprocedure geselecteerd, en evenmin heeft Duitsland het bewijs geleverd dat ZT een gemiddelde, goed beheerde onderneming is. Duitsland heeft dus niet bewezen dat aan het vierde Altmark-criterium is voldaan. De hoge tarieven voor de verwijdering van kadavers in Rijnland-Palts en de noodzaak van een financiering door een jaarlijkse bijdrage die in geen enkele andere deelstaat bestaat, wijzen er eveneens op dat ZT geen gemiddelde, goed beheerde onderneming is.
(232)
Derhalve is niet aan het vierde Altmark-criterium voldaan.
(233)
Het Bundesverwaltungsgericht is van mening dat het vierde Altmark-criterium niet op ZT van toepassing is omdat de jaarlijkse bijdrage niet dient ter compensatie van de extra kosten die voortvloeien uit de uitvoering van een openbaredienstverplichting in het kader van een overigens aan de regels van de markteconomie onderworpen activiteit, maar ter financiering van de vervulling van overheidswege van een openbare opdracht buiten de markt. De publieke aard van de vervulling van de opdracht vloeit volgens het Bundesverwaltungsgericht voort uit het politieke besluit van de regionale en lokale overheden die bij het Zweckverband zijn aangesloten, om de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal „in house” te gunnen. Het Bundesverwaltungsgericht baseert zijn uitleg op het arrest van het Hof van Justitie in de zaak Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Volgens het Bundesverwaltungsgericht vereist het vierde Altmark-criterium dat de openbaredienstverplichting door een particuliere onderneming wordt vervuld. Aangezien dit bij de „in house”-gunning van een opdracht niet het geval is, zou het vierde Altmark-criterium niet gelden voor ondernemingen die via een „in house”-gunning een opdracht hebben verkregen (59).
(235)
De Commissie is het niet met het standpunt van het Bundesverwaltungsgericht eens. Ten eerste bevat het vierde Altmark-criterium geen element aan de hand waarvan men kan concluderen dat het niet in het geval van „in house”-gunning van toepassing is. Integendeel: door twee alternatieven te bieden (hetzij een aanbestedingsprocedure, hetzij een kostenanalyse van een gemiddelde, goed beheerde onderneming), toont het Hof van Justie aan dat het vierde Altmark-criterium ook van toepassing is wanneer er geen aanbestedingsprocedure heeft plaatsgevonden, en dus vooral in het geval van een „in house”-gunning.
(236)
Het arrest in de zaak Stadtreinigung Hamburg betreft zodoende alleen de vraag wanneer er een verplichting tot gunning bestaat, en wanneer niet. Uit het arrest kan echter geen enkele conclusie over de staatssteunregels worden getrokken. Integendeel: het tweede alternatief van het vierde Altmark-criterium heeft juist betrekking op het geval waarin er geen verplichting bestaat om een aanbestedingsprocedure te organiseren.
(237)
Voorts gaat het Bundesverwaltungsgericht ervan uit dat het territoriaal monopolie voor ZT tot gevolg heeft dat de organisatie niet met andere ondernemingen concurreert en dat er dus mogelijkerwijs geen sprake van concurrentievervalsing is. Concurrentievervalsing is evenwel een afzonderlijk bestanddeel van het begrip staatssteun, dat verschilt van het element economisch voordeel, in het kader waarvan de vier Altmark-criteria zijn opgesteld. Aan het bestanddeel concurrentievervalsing is in het onderhavige geval voldaan (zie punt 8.3). De Commissie heeft er in punt 37 van haar mededeling betreffende de toepassing van de staatssteunregels van de Europese Unie op voor het verrichten van diensten van algemeen economisch belang verleende compensatie (hierna: „de DAEB mededeling”) (60) uitdrukkelijk op gewezen dat de „in house”-gunning van een opdracht concurrentievervalsing niet uitsluit.
(238)
Tot slot doet de nadruk die door het Bundesverwaltungsgericht op de publieke aard van de activiteit van ZT wordt gelegd de vraag rijzen of dit rechtscollege de toepasselijkheid van het vierde Altmark-criterium verwerpt omdat het college ervan uitgaat dat ZT geen economische activiteit uitoefent. Ook dit argument is onjuist: ZT biedt een dienst aan tegen vergoeding en oefent derhalve een economische activiteit uit (zie punt 8.2). De Commissie heeft ook dit in punt 13 van de DAEB-mededeling uitdrukkelijk bevestigd.
9.5. Conclusies betreffende het bestaan van economische voordelen voor ZT
(239)
In tegenstelling tot de conclusies van het arrest van het Bundesverwaltungsgericht en de argumenten van Duitsland zijn de criteria van het Altmark-arrest niet vervuld. Ten eerste kunnen de jaarlijkse bijdragen in wezen niet worden gerechtvaardigd als compensatiebetalingen van de staat voor de verplichtingen die ZT op zich heeft genomen, omdat alle aan deze verplichtingen verbonden kosten door de inkomsten uit de vergoedingen moeten worden gedekt. Ten tweede blijkt dat, in tegenstelling tot hetgeen Duitsland beweert, de verplichting reservecapaciteit aan te houden geen nettokosten voor ZT met zich heeft meegebracht. De door Duitsland opgegeven kosten hebben hetzij betrekking op om operationele redenen onbenutte capaciteit, die uit de inkomsten uit de rechten en vergoedingen moeten worden gedekt, hetzij op onbenutte capaciteit die de voorgeschreven reservecapaciteit overschrijdt. Ten derde zijn de parameters voor de berekening van de jaarlijkse bijdrage tot 2010 niet met de nodige transparantie vooraf vastgelegd. Ten vierde kon Duitsland niet bewijzen dat ZT een gemiddelde, goed beheerde onderneming is.
(240)
De jaarlijkse bijdragen hebben ZT derhalve een economisch voordeel verleend.
(241)
Indien de, door Duitsland verkeerd berekende, kosten van de reservecapaciteit worden uitgesplitst volgens de verschillende geleverde diensten - verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal, verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal uit Baden-Württemberg en Hessen, verwijdering van categorie 3-materiaal -, dan valt duidelijk te zien welke economische voordelen de jaarlijkse bijdragen op de verschillende markten ZT hebben opgeleverd.
(242)
De punten 9.5.1 tot en met 9.5.3 zullen aantonen dat de jaarlijkse bijdragen verliezen hebben gecompenseerd die te wijten waren aan de volgende factoren:
a)
minder rendabele verwerking van categorie 3-materiaal;
b)
onbenutte capaciteit;
c)
niet-kostendekkende vergoedingen voor de verwijdering in Noord- en Midden-Hessen;
d)
niet-kostendekkende tarieven voor de verwijdering van intern materiaal.
9.5.1. Verliezen uit de verwijdering van intern en extern materiaal bij de gedifferentieerde uitsplitsing van de verkeerd berekende kosten van de reservecapaciteit
(243)
Op basis van de winst-en-verliesrekening van ZT voor de jaren 2002 tot en met 2009 worden alle vermeende kosten van de reservecapaciteit uitgesplitst volgens het deel dat zij uitmaken bij exploitatie van de installatie op basis van een 5-dagen/2-ploegensysteem.
(244)
In de eerste plaats zij opgemerkt dat een belangrijke reden van de hoge kosten van onbenutte capaciteit ligt in de onderbenutting van de installaties van ZT. Om te beginnen moeten deze kosten van de onderbenutting bij normaal bedrijf dus buiten beschouwing worden gelaten:
(245)
Zoals de benuttingsstatistieken in tabel 3 aangeven (zie kolom „wegens niveau van benutting onbenutte capaciteit”), heeft ZT zijn beschikbare technische capaciteit bij een 5-dagen/2-ploegendienst nooit volledig benut. Met name vanaf 2002 is de benutting door de sterke vermindering van intern materiaal aanzienlijk afgenomen. Om de onderbenutting te meten wordt hieronder de onbenutte capaciteit bij een 5-dagen/2-ploegendienst als criterium gebruikt. Als vergelijkingspunt voor de berekening van de onderbenutting wordt de hoogste benutting bij de 5-dagen/2-ploegendienst, te weten 101 855 ton per jaar in 2002, genomen. Hieruit blijkt een gemiddelde onderbenutting van 13 procent.
(246)
Zoals uit de kolom „wegens benuttingsgraad onbenutte capaciteit” van tabel 4 blijkt, belopen de gemiddelde kosten van de onderbenutting bij normaal bedrijf 434 304 EUR. ZT moet voor deze kosten zijn commerciële verantwoordelijkheid nemen omdat zij voortvloeien uit de exploitatie van een installatie die bij normaal bedrijf niet volledig wordt benut.
(247)
De om operationele redenen onbenutte capaciteit wordt proportioneel met de benutting bij een 5-dagen/2-ploegendienst uitgesplitst. Zowel de intern als de extern geleverde diensten vormen derhalve een evenredig aandeel van de kosten van de om operationele redenen onbenutte capaciteit. Daarbij wordt in tabel 4 een onderscheid gemaakt tussen de kosten van wegens de benuttingsgraad onbenutte capaciteit in verband met de inzameling en in verband met de verwerking.
(248)
Gemiddeld blijkt voor de periode 2002 tot 2009 dat ZT bij intern noch bij extern geleverde diensten de om operationele redenen onbenutte capaciteit uit de omzet kon dekken. De overeenkomstige „Dekkingsbijdrage II” laat, wat de externe dienstverlening betreft, een gemiddeld jaarlijks verlies zien van 1 198 257 EUR en voor de interne diensten een gemiddeld jaarlijks verlies van 1 140 898 EUR:
Tabel 4
Winst-en-verliesrekening
(in EUR)
Gestorven dieren
Slachtafval
Intern materiaal
Rijen 1 + 2
Categorie 3-materiaal
Baden-Württemberg en Hessen
Onderbenutting
Extern materiaal
Rijen 4 + 5 + 6
Totaal
Rijen 3 + 7
(1)
Omzet
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Kosten volgens ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Omzet
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Gecorrigeerde kosten
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Dekkingsbijdrage I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Wegens benuttingsgraad onbenutte capaciteit
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Wegens benuttingsgraad onbenutte capaciteit - inzameling
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Wegens benuttingsgraad onbenutte capaciteit - verwerking
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Dekkingsbijdrage II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
niet-verdeelde vaste kosten
[…]
(11)
Dekkingsbijdrage III
[…]
(12)
+
Jaarlijkse bijdrage
[…]
(13)
Resultaat
[…]
Rijen 1 en 2: Door ZT verstrekte gegevens
ZT voert in zijn kostentoerekening de ontvangsten voor categorie 3-materiaal niet afzonderlijk op, maar trekt deze, zoals de andere inkomsten uit productie (bv. voor vetten en oliën) af van de totale kosten die vervolgens worden uitgesplitst naar intern slachtafval, categorie 3-materiaal en materiaal uit Baden-Württemberg en Hessen. Aangezien hieronder echter een gescheiden berekening wordt opgesteld voor categorie 3-materiaal, moeten de vergoedingen voor de verwijdering van materiaal van deze categorie in de berekening van de totale kosten buiten beschouwing worden gelaten.
Rijen 3 tot en met 5: Berekening van dekkingsbijdrage I
Om de gecorrigeerde kosten te verkrijgen worden de van de kosten afgetrokken vergoedingen voor de verwerking van categorie 3-materiaal proportioneel aan de kosten van intern slachtafval, categorie 3-materiaal en materiaal uit Baden-Württemberg en Hessen toegevoegd. Het verschil in de totale kosten tussen rij (2) en rij (4) komt derhalve overeen met de inkomsten uit de verwijdering van categorie 3-materiaal in rij (3).
Wegens het gebrek aan gegevens kon de Commissie niet verifiëren of ZT de totale kosten in rij (2) of (3) correct naar de verschillende diensten heeft uitgesplitst. Met name zij erop gewezen dat de verwijdering van dierkadavers een excessief groot gedeelte van de capaciteitskosten uitmaakt. De dekkingsbijdrage I voor intern slachtafval, categorie 3-materiaal en materiaal uit Baden-Württemberg en Hessen zou dus te hoog kunnen zijn.
Rijen 6 tot en met 9: Berekening van dekkingsbijdrage II
Allereerst wordt bij de kosten van de reservecapaciteit geen rekening gehouden met de onderbenutting bij een 5-dagen/2-ploegen systeem (= reservecapaciteit ten gevolge van lage benuttingsgraad). Vervolgens worden de overige kosten van de reservecapaciteit proportioneel tussen de daadwerkelijk behandelde hoeveelheden en de berekende onderbenutting verdeeld. Aangezien er in Baden-Württemberg geen inzameling plaatsvindt, worden de kosten van inzameling en verwerking afzonderlijk behandeld. Aangezien in 2009 voor de opdracht in Noord- en Midden-Hessen rechtstreeks reservecapaciteitskosten zijn toegevoegd, worden er geen verdere kosten toegevoegd.
9.5.2. Jaarlijkse bijdragen financieren uit de verwijdering van extern materiaal voortvloeiende verliezen
(249)
ZT heeft op de externe markten te maken met concurrenten die alle kosten van hun installatie uit hun eigen omzet moeten financieren. Noch een onderneming die voor categorie 3-materiaal met ZT concurreert, noch de vorige exploitant in Noord- en Midden-Hessen kan een beroep doen op een aanvullende herfinanciering door de staat van om operationele redenen onbenutte capaciteit of door de vraag bepaalde onderbenutting.
9.5.2.1. Uit de verwijdering van materiaal van categorie 3 voortvloeiende verliezen
(250)
Zoals alle andere bedrijven die zonder openbare opdracht categorie 3-materiaal verwijderen, moet ZT zelf alle met die activiteit verbonden kosten en risico's dragen.
(251)
ZT verwijdert categorie 3-materiaal samen met categorie 1- en categorie 2-materiaal en kan derhalve niet dezelfde inkomsten uit productie behalen als wanneer de verwijdering van categorie 3-materiaal gescheiden van categorie 1- en categorie 2-materiaal plaatsvindt. Door de toegenomen vraag naar zuiver categorie 3-materiaal zijn de prijzen die ZT van de slachthuizen kan krijgen evenwel sterk gedaald. Zoals de klager betoogt, betalen verwijderingsbedrijven voor bepaald categorie 3-materiaal zelfs een vergoeding aan de slachthuizen.
(252)
Deze trend is duidelijk te zien in de ontwikkeling van de opbrengst per verwerkte ton aan categorie 3-materiaal: terwijl ZT in 2002 nog een opbrengst van […] EUR per ton bereikte, beliep deze na een voortdurende daling in 2009 nog slechts […] EUR. Dit komt overeen met een daling van de opbrengst per ton van bijna 70 % in zeven jaar.
Figuur 1
Ontwikkeling van de dekkingsbijdragen voor categorie 3-materiaal van 2000 tot en met 2009 (in EUR)
[…]
(253)
De verwerking van categorie 3-materiaal is derhalve de afgelopen jaren voor ZT een steeds minder winstgevende activiteit geworden. Terwijl ZT tot 2004 nog zijn directe kosten kon dekken, heeft de verwijdering van categorie 3-materiaal in de daaropvolgende jaren geen positieve bijdrage meer geleverd aan de dekking van de kosten van onbenutte capaciteit.
(254)
De door Duitsland gemaakte berekening, volgens welke de inkomsten die ZT uit de verwijdering van categorie 3-materiaal kan verkrijgen hoger liggen dan de directe kosten is niet juist. Duitsland neemt als hypothese voor zijn berekening de kosten waarvan de inkomsten al zijn afgetrokken (zie rij (2) van tabel 4), in plaats van zich - zoals juist was geweest - op de daadwerkelijk gemaakte kosten te baseren (zie gecorrigeerde kosten in rij (4) van tabel 4).
(255)
ZT aanvaardt de voortdurende verliezen die uit de minder rendabele verwijdering van categorie 3-materiaal voortvloeien kennelijk om de exploitatie van zijn installaties in stand te houden.
9.5.2.2. Uit onderbenutting voortvloeiende verliezen
(256)
Een andere belangrijke oorzaak van de verliezen van ZT ligt in het feit dat de installaties in de meeste jaren slecht zijn geëxploiteerd. Deze onderbenutting, bij een 5-dagen/2-ploegendienst, nam in sommige jaren toe tot meer dan 25 % ten opzichte van het beste benuttingspercentage in 2001. Alleen in 2001 en 2002 kon dankzij de TSE-crisis een beter benuttingsgraad worden bereikt, ook al behoefde ZT zelfs in die jaren 's nachts en tijdens weekends geen gebruik te maken van de om operationele redenen onbenutte capaciteit.
Figuur 2
Onderbenutting van de normale capaciteit van ZT bij een 5-dagen/2-ploegendienst van 1998 tot 2009
(257)
De reden voor de duidelijke onderbenutting na 2002 ligt in de inkrimping van de veebestanden en derhalve van de hoeveelheid intern materiaal dat tussen 2002 en 2009 met meer dan 35 percent is afgenomen. ZT heeft getracht de aldus vrijgemaakte capaciteit door een verhoogde verwerking van extern materiaal te benutten. Pas door de gunning van de opdracht voor Noord- en Midden-Hessen echter kon de capaciteitsbenutting weer min of meer op het niveau van 2002/2003 worden gebracht.
9.5.2.3. Uit de aanbesteding in Noord- en Midden-Hessen voortvloeiende verliezen
(258)
Aangezien ZT de verwijdering van materiaal in Noord- en Midden-Hessen pas sinds 2009 uitvoert, zijn er nog weinig gegevens over de resultaten van deze opdracht. Uit de voorgelegde kostentoerekening over 2009 zou blijken dat de nieuwe opdracht, na aftrek van de kosten van de om operationele redenen onbenutte capaciteit, in een positieve dekkingsbijdrage van circa 200 000 EUR resulteert.
(259)
Uit de aanbestedingsdocumenten kan echter worden geconcludeerd dat ZT een offerte heeft ingediend die onder zijn werkelijke kosten ligt. Zoals Duitsland zelf heeft verklaard, ligt de rente die ZT voor zijn bankkredieten betaalt hoger dan de rente waarop ZT zich overeenkomstig de berekeningsregels bij de aanbestedingsprocedure heeft gebaseerd. Dit betekent dat ZT niet verwacht dat het de volledige rentekosten over de opgenomen leningen kan dekken noch een redelijk rendement op zijn eigen kapitaal kan bereiken.
(260)
De totale rente over de opgenomen leningen voor ZT bedraagt 1,07 miljoen EUR per jaar. Indien men overeenkomstig het uit Noord- en Midden-Hessen afkomstige aandeel van de hoeveelheid verwijderd materiaal in de totale capaciteit ervan uitgaat dat ongeveer een kwart van de kosten van het geleende kapitaal toe te schrijven zijn aan de opdracht in Noord- en Midden-Hessen, levert dit een kostenaandeel van 0,26 miljoen EUR op, vergeleken met de 0,16 miljoen EUR die ZT als basis heeft gebruikt voor de berekening van de tarieven in Noord- en Midden-Hessen. Bij de jaarlijks niet-gedekte rente over vreemd vermogen van 0,10 miljoen EUR komt nog de niet-gedekte rente over eigen vermogen.
(261)
Een ondernemer die handelt volgens de marktomstandigheden zou derhalve geen offerte hebben gedaan die niet bij voorbaat de verwachte kapitaalkosten dekt. Ook de herhaalde verwijzing door Duitsland naar vermeende regels inzake de tariefberekening volgens welke de volledige kosten niet mogen worden doorberekend doet hieraan niets af. Geen enkele particuliere ondernemer kan ertoe worden verplicht of zou bereid zijn om diensten aan te bieden tegen prijzen die het hem niet mogelijk zouden maken zijn kosten te dekken en een redelijke winst te behalen.
(262)
Ook wanneer men van de voor 2009 voorgelegde kostentoerekening uitgaat, waaruit een positieve dekkingsbijdrage van circa 200 000 EUR blijkt, kunnen de verwachte dekkingsbijdragen voor de duur van de opdracht - 10 jaar - niet de uit de onderbenutting voortvloeiende verliezen compenseren, die in de jaren vanaf 2002 jaarlijks gemiddeld ongeveer 700 000 EUR bedroegen. Een ondernemer die handelt volgens de marktomstandigheden zou onderbenutte capaciteit niet gedurende een zo lange periode hebben gehandhaafd.
(263)
Bij extern materiaal blijkt dus dat ZT dankzij de bijdragen enerzijds capaciteit op de markt brengt tegen prijzen die onder zijn kosten liggen en anderzijds jarenlang onbenutte capaciteit in stand houdt waarvan de toekomstige opbrengst de uit de onderbenutting in de voorgaande jaren voortvloeiende verliezen niet kan compenseren. Het blijkt dus dat ZT capaciteit op de markt heeft gehandhaafd die een verwijderingsbedrijf in een markteconomie zich niet had kunnen veroorloven.
9.5.3. Jaarlijkse bijdragen financieren uit de verwijdering van intern materiaal voortvloeiende verliezen
(264)
De kosten van om operationele redenen onbenutte capaciteit, die uit de verwijdering van intern materiaal voortvloeien, moeten door de inkomsten uit vergoedingen worden gedekt. Daarbij moet ZT, zoals alle andere bedrijven die met de verwijdering van verplicht materiaal belast zijn, onder eigen verantwoordelijkheid ervoor zorgen dat deze opdracht dankzij een adequaat bedrijfsbeheer volgens de economische criteria wordt vervuld. Een aanvullende compenserende betaling zou de organisatie van deze economische verantwoordelijkheid ontheffen.
(265)
De kosten van de om operationele redenen onbenutte capaciteit moeten dan ook worden verdeeld tussen de verwijdering van gestorven dieren en slachtafval. Er zijn in de deelstaten verschillende benaderingen over de wijze waarop de kosten van de om operationele redenen onbenutte capaciteit tussen de verwijdering van slachtafval en de destructie van kadavers moeten worden verdeeld. In een aantal deelstaten wordt aan de verwijdering van gestorven dieren een hoger aandeel van de kosten van de onbenutte capaciteit toegerekend dan aan de verwijdering van slachtafval. Aangezien noch in het reglement inzake de vergoedingen noch in het reglement van ZT een toe te passen verdeelsleutel is vastgelegd, worden de kosten van de onbenutte capaciteit proportioneel verdeeld.
9.5.3.1. De prijzen van de verwijdering van slachtafval zijn niet kostendekkend
(266)
Zoals Duitsland zelf uitlegt, concurreert ZT voor de verwijdering van slachtafval met andere verwijderingsbedrijven. Het bedrag van de vergoedingen voor de verwijdering van slachtafval beïnvloedt het scheidingspercentage bij de slachthuizen en derhalve hoeveel gescheiden categorie 3-materiaal voor andere verwijderingsbedrijven beschikbaar is.
(267)
Terwijl de ontvangsten gemiddeld nauwelijks de directe kosten dekken, valt in de loop van de tijd een soortgelijk beeld waar te nemen als bij de dekkingsbijdragen voor categorie 3-materiaal: tot 2004 lagen de ontvangsten hoger dan de directe kosten. Vanaf 2005 met het nieuwe reglement, dat tot een daling van de gemiddelde opbrengst per ton van 160 EUR tot 116 EUR - dat wil zeggen met 27,5 procent - heeft geleid, konden de directe kosten in de volgende jaren niet meer worden gedekt en werd dus geen enkele bijdrage ter dekking van de kosten van de om operationele redenen onbenutte capaciteit bereikt. Pas in 2009 was weer een positieve dekkingsbijdrage I te zien (zie tabel 4).
(268)
Zonder de jaarlijkse bijdrage had ZT dit prijsbeleid duidelijk niet kunnen handhaven. Zoals bij het slachtafval van categorie 3 heeft ZT vanaf 2005 prijzen aanvaard die niet eens zijn directe kosten dekten om zijn installaties verder te kunnen exploiteren. Alles tezamen resulteert er voor intern materiaal - na aftrek van de kosten van de om operationele redenen onbenutte capaciteit - een duidelijk negatieve dekkingsbijdrage II ten belope van circa 13 procent van de omzet (zie tabel 4).
9.5.3.2. Versterking van de monopoliesituatie in het door ZT bestreken gebied dankzij de rechtstreekse betaling van de bijdragen
(269)
Duitsland is van mening dat de jaarlijkse bijdrage geen economisch voordeel voor ZT heeft opgeleverd omdat het geen rol speelt of de staat een schadeloosstelling voor het beschikbaar houden van reservecapaciteit rechtstreeks aan het verwijderingsbedrijf uitkeert dan wel deze onrechtstreeks via TSE-steun aan de vervuilers financiert. In dit laatste geval zouden de kosten van de reservecapaciteit weliswaar in de tarieven zijn inbegrepen, maar zouden de vervuilers er tegelijkertijd door dienovereenkomstig hogere steun van zijn vrijgesteld. In beide gevallen dragen de overheidsfinanciën een belangrijk deel van de last, wat uiteindelijk de beoordeling uit mededingingsoogpunt doorslaggevend maakt.
(270)
Ten eerste moet er andermaal op worden gewezen (zie punt 2.5.3) dat ZT de jaarlijkse bijdragen ontvangt bovenop de TSE-steun die aan de veehouders wordt verleend. Bovendien ontvangt ZT, via de TSE-steun in Rijnland-Palts, al meer steun dan, ter vergelijking, in Noord- en Midden-Hessen, omdat de prijs per ton - en daarmee de basis voor de TSE-steun - met 212 EUR duidelijk onder de prijs per ton van 390 EUR in Rijnland-Palts ligt. Het is duidelijk niet zo dat de veehouders in het door ZT bestreken gebied dankzij de jaarlijkse bijdrage van minder hoge vergoedingen profiteren.
(271)
Ten tweede wordt in de communautaire TSE-richtsnoeren uitdrukkelijk het bewijs verlangd dat steun niet aan zich verder stroomafwaarts bevindende productiebedrijven ten goede komt (61). Zoals evenwel uit het onderzoek in de punten 9.5.2 en 9.5.3 blijkt, gebruikt ZT de jaarlijkse bijdrage feitelijk om de uit zijn prijsbeleid, zijn onderbenutte capaciteit en overige gebreken van het bedrijfsbeheer resulterende verliezen te financieren.
(272)
Duitsland kan dus duidelijk niet aantonen dat de jaarlijkse bijdragen aan de veehouders als schadeloosstelling van de kosten van de verwijdering van gestorven dieren ten goede komen. Integendeel: de vraag rijst of de veehouders zonder de jaarlijkse bijdrage niet minder hoge vergoedingen zouden genieten aangezien ZT dan al op een eerder tijdstip aan een grotere economische druk zou blootstaan om zijn bedrijfsvoering aan de markvoorwaarden aan te passen.
9.5.4. Samenvatting
(273)
Duitsland kan niet aantonen dat de jaarlijkse bijdrage aan ZT is gerechtvaardigd als compensatie met overheidsmiddelen voor de uit het reglement van ZT voortvloeiende verplichtingen. Aan de criteria van het Altmark-arrest is niet voldaan.
(274)
Een diepgaand onderzoek van de berekening van de ontvangsten en kosten van ZT laat juist zien dat de jaarlijkse bijdrage ZT economische voordelen verschaft bij de verwijdering van intern en extern materiaal.
(275)
De jaarlijkse bijdrage is derhalve staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
10. BEOORDELING VAN DE INBREUK OP ARTIKEL 108, LID 3, VWEU
(276)
De jaarlijkse bijdragen die ZT sinds 1979 ontvangt zijn niet bij de Commissie aangemeld overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU. Zij vormen dus, overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU onrechtmatige staatssteun.
(277)
Vrijstelling van de aanmeldingsverplichting overeenkomstig Beschikking 2005/842/EG van de Commissie van 28 november 2005 betreffende de toepassing van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst die aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen wordt toegekend (62) (hierna: „DAEB-beschikking 2005”) of Besluit 2012/21/EU van de Commissie van 20 december 2011 betreffende de toepassing van artikel 106, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst, verleend aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen (63) (hierna: „DAEB-besluit 2011”) is hier niet van toepassing omdat, zoals in punt 9 is uiteengezet, ZT niet is belast met het verrichten van een dienst van algemeen economisch belang. De verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal, het voorzien in reservecapaciteit en de verwijdering van categorie 3-materiaal zijn namelijk geen diensten van algemeen economisch belang. Bovendien is in de periode van 1979 tot 2010 niet aan het tweede Altmark-citerium voldaan en is voor de gehele periode vanaf 1979 niet aan het derde Altmark-criterium voldaan. Zodoende zijn de noodzakelijke voorwaarden van de artikelen 4 en 5 van de DAEB-beschikking 2005 en de artikelen 4 en 5 van het DAEB-besluit 2011 niet vervuld om de toekenning van de jaarlijkse bijdrage van de aanmeldingsverplichting vrij te stellen.
11. BEOORDELING VAN DE VERENIGBAARHEID MET ARTIKEL 106, LID 2, VWEU
(278)
Overeenkomstig artikel 106, lid 2, VWEU vallen de ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang of die het karakter dragen van een fiscaal monopolie, onder de regels van het VWEU. Artikel 106, lid 2, VWEU voorziet evenwel in een uitzondering op de regels van het VWEU ingeval de toepassing van de mededingingsregels de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde taak verhindert. Deze uitzonderingsbepaling is slechts van toepassing wanneer de ontwikkeling van het handelsverkeer niet wordt beïnvloed in een mate die tegen de belangen van de Unie indruist.
(279)
Volgens punt 69 van de DAEB-kaderregeling past de Commissie de in deze kaderregeling genoemde beginselen toe op onrechtmatige steun waarover zij een besluit neemt na 31 januari 2012, zelfs indien de steun vóór die datum werd toegekend. Aangezien de jaarlijkse bijdragen onrechtmatige steun zijn, moet de DAEB-kaderregeling worden toegepast.
(280)
Zoals in punt 8.1 werd uiteengezet, is ZT niet belast met het verrichten van een dienst van algemeen economisch belang, omdat de verwijdering van categorie 1- en categorie 2-materiaal, het voorzien in reservecapaciteit en de verwijdering van categorie 3-materiaal geen diensten van algemeen economisch belang zijn. Alleen al om deze reden zijn de jaarlijkse bijdragen niet verenigbaar uit hoofde van artikel 106, lid 2, VWEU en van de DAEB-kaderregeling.
(281)
Overeenkomstig het tweede en derde Altmark-criterium kan staatssteun slechts dan overeenkomstig de DAEB-kaderregeling verenigbaar met artikel 106, lid 2, VWEU worden beschouwd wanneer er een toewijzingsbesluit bestaat waarin de methoden voor de berekening van de compensatie zijn vastgelegd (punt 2.3) en het steunbedrag de nettokosten van de openbaredienstverplichting niet overschrijdt (punt 2.8).
(282)
Zoals in punt 9.2 is uiteengezet, is in de periode van 1979 tot 2009 niet aan het tweede Altmark-citerium voldaan en is voor de gehele periode niet aan het derde Altmark-criterium voldaan. Derhalve zijn ook de punten 2.3 (voor de periode van 1979 tot 2009) en 2.8 (voor de gehele periode) van de DAEB-kaderregeling niet in acht genomen.
(283)
De jaarlijkse bijdrage kan daarom niet worden gerechtvaardigd als steun voor het beschikbaar houden van reservecapaciteit in het door ZT bestreken gebied overeenkomstig artikel 106, lid 2, VWEU en de DAEB-kaderregeling.
12. BEOORDELING VAN DE VERENIGBAARHEID MET ARTIKEL 107, LID 3, ONDER c), VWEU ALS STEUN TER FINANCIERING VAN DE KOSTEN VAN VERWIJDERING VAN GESTORVEN DIEREN EN SLACHTAFVAL
(284)
De financiële bijdrage is bedrijfssteun die over het algemeen is verboden (64). De bewijslast voor de verenigbaarheid van deze steun ligt daarom bij de lidstaat.
(285)
De communautaire TSE-richtsnoeren en de richtsnoeren landbouwsteun 2007-2013 verbieden principieel steun voor de kosten van verwijdering van slachtafval en staan steun voor de kosten ven verwijdering van gestorven dieren toe, op voorwaarde dat deze steun uitsluitend aan veehouders ten goede komt. Zich stroomafwaarts bevindende bedrijven - zoals slachthuizen of verwijderingsbedrijven - mogen in geen geval begunstigde van de steun zijn (65).
(286)
Steun met betrekking tot de kosten van verwijdering van gestorven dieren mag weliswaar, om redenen van administratieve vereenvoudiging, rechtstreeks aan de verwijderingsbedrijven worden uitbetaald, doch daarbij moet worden aangetoond dat de totale steun aan de veehouders ten goede komt (66).
(287)
Zoals het onderzoek onder punt 9 evenwel heeft aangetoond, verschaffen de jaarlijkse bijdragen ZT economische voordelen en begunstigen zij juist niet de veehouders in het door ZT bestreken gebied, die voor de verwijdering van gestorven dieren zelfs hogere tarieven moeten betalen dan, bijvoorbeeld, in Noord- en Midden-Hessen. Duitsland kan dus niet bewijzen dat de jaarlijkse bijdragen in hun geheel aan de veehouders zijn overgedragen.
(288)
Bovendien bepaalt Besluit nr. 15/2004 van de Commissie van 6 juli 2004, waarbij de steunregeling wordt goedgekeurd die is bedoeld om de veehouders in het door ZT bestreken gebied te compenseren voor de kosten van verwijdering van de in de periode van 1998 tot 2013 gestorven dieren, dat de goedgekeurde steunregeling niet met andere steun mag worden gecumuleerd.
(289)
Voor steun die onrechtmatig vóór 1 januari 2003 is verleend, zijn in afdeling VI van de communautaire TSE-richtsnoeren uitzonderingen voorzien:
a)
Steun die is toegekend ter dekking van de kosten van de verwijdering van gestorven dieren kan tot 100 % worden toegestaan, zelfs indien deze op het niveau van de productie, verwerking en afzet is verleend.
b)
Daarnaast is steun voor de verwijdering van slachtafval bij uitzondering verenigbaar met de interne markt wanneer rekening wordt gehouden met het kortetermijnkarakter van de steun en met de noodzaak om op de langere termijn het beginsel „de vervuiler betaalt” in acht te nemen.
(290)
Deze uitzonderingsbepalingen zijn in het onderhavige geval niet van toepassing: de jaarlijkse bijdragen zijn niet beperkt tot de kosten van verwijdering van gestorven dieren, die in ieder geval al grotendeels via de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector 2007-2013 zijn gefinancierd, en evenmin zijn de bijdragen, wat slachtafval betreft, een op korte termijn en in de tijd beperkte maatregel.
(291)
Tot slot zij erop gewezen dat Duitsland zelf geen redenen heeft aangevoerd voor de verenigbaarheid van de jaarlijkse bijdragen overeenkomstig de communautaire TSE-richtsnoeren en de richtsnoeren landbouwsteun 2007-2013.
(292)
Aangezien de jaarlijkse bijdrage ZT begunstigde, kan deze niet worden beschouwd als met de interne markt verenigbare steun in de zin van de communautaire TSE-richtsnoeren en de richtsnoeren landbouwsteun 2007-2013 overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.
13. BEOORDELING VAN DE VERENIGBAARHEID VAN DE JAARLIJKSE BIJDRAGE MET ARTIKEL 107, LID 3, ONDER c), VWEU ALS MILIEUSTEUN
(293)
De financiële bijdrage is bedrijfssteun die over het algemeen is verboden (67). De bewijslast voor de verenigbaarheid van deze steun ligt daarom bij de lidstaat. Duitsland heeft betoogd dat de bijdrage milieusteun is.
(294)
Overeenkomstig punt 132 van de richtsnoeren milieusteun is investeringssteun ten behoeve van ondernemingen die aantastingen van het milieu herstellen door de sanering van verontreinigde terreinen, verenigbaar met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU op voorwaarde dat dit leidt tot een betere milieubescherming. Daarbij moet echter ook met het in artikel 191, lid 2, VWEU en in de richtsnoeren milieusteun verankerde beginsel „de vervuiler betaalt” rekening worden gehouden. Volgens punt 132 van de richtsnoeren milieusteun moet de vervuiler de sanering financieren zonder dat staatssteun kan worden verleend. Onder „vervuiler” wordt verstaan de persoon die krachtens het in de lidstaten toepasselijke recht aansprakelijk is.
(295)
Het relevante tijdstip voor de beoordeling van de aansprakelijkheid overeenkomstig het nationale recht wordt bepaald volgens het op het tijdstip van de vaststelling van het besluit van de autoriteiten geldende recht.
(296)
Duitsland betwist niet dat de besluiten inzake sanering van 21 april 1997 voor het oude bedrijventerrein Sohrschied en van 31 maart 1998 voor het verlaten bedrijventerrein Sprendlingen-Gensinge, ZT, dat overeenkomstig het op dat tijdstip geldende nationale recht als vervuiler was aangeduid, hebben verplicht tot volledige sanering van de in onbruik geraakte bedrijventerreinen. Volgens het Duitse recht is ZT derhalve als vervuiler aansprakelijk voor de kosten van de verwijdering van de bodemverontreiniging van beide bedrijventerreinen. Duitsland betoogt dat, op grond van het arrest van het Bundesverwaltungsgericht van 16 februari 2000 (68), de financiering van de kosten van sanering door de jaarlijkse bijdrage, waarbij de aansprakelijkheidsgrens wordt overschreden, als verenigbare staatssteun moet worden beschouwd omdat de aansprakelijkheid van particulieren door dit arrest tot de marktwaarde van het terrein wordt beperkt.
(297)
De argumentatie van Duitsland is echter onjuist. In de eerste plaats heeft het arrest van het Bundesverfassungsgericht alleen een effect „inter partes”, dat wil zeggen tussen de bij een procedure betrokken partijen. Vooral echter leidt een verandering in de jurisprudentie van het hoogste rechtscollege niet tot een wijziging van de juridische situatie en dus evenmin tot een grond voor herziening, in de zin van artikel 51, lid 1, van de wet op administratieve procedures, van administratieve besluiten die al definitief zijn.
(298)
Volgens de Duitse praktijk inzake jurisprudentie wijzigt het arrest van het Bundesverfassungsgericht niets aan het feit dat op het tijdstip waarop het bevel tot sanering werd gegeven, alle vervuilers voor de volledige saneringskosten aansprakelijk waren. Geen van de vervuilers had zich dus na het arrest van het Bundesverfassungsgericht van 16 februari 2000 ten aanzien van een op een eerder tijdstip genomen en definitief geworden besluit aan zijn volledige aansprakelijkheid als vervuiler kunnen onttrekken.
(299)
Gezien het door Duitsland aangevoerde arrest van het Bundesverfassungsgericht van 16 februari 2000 is ZT derhalve aansprakelijk in het geval van de verlaten bedrijventerreinen Sprendlingen-Gensingen en Sohrschied.
(300)
Aangezien ZT niet tegen de bevelen tot sanering in beroep is gegaan, zijn deze definitief geworden en onaanvechtbaar. Indien Duitsland naderhand de aansprakelijkheid van ZT in het geval van het bedrijventerrein Sohrschied principieel betwist, kan deze argumentatie niet worden gevolgd. Het was immers aan ZT om een beroep in te stellen tegen het bevel tot sanering van 21 april 1997 en dit besluit niet definitief te laten worden. Het is ook niet de taak van de Commissie om, met het oog op het beginsel „de vervuiler betaalt” een definitief besluit van een nationale autoriteit ten aanzien van de aansprakelijkheid opnieuw te onderzoeken.
(301)
Bovendien erkent Duitsland zelf dat het arrest van het Bundesverfassungsgericht van 16 februari 2000 alleen voor particulieren, en niet voor publiekrechtelijke rechtspersonen geldt. Deze situatie vloeit voort uit het feit dat de rechtsgrondslag van de beperking van de aansprakelijkheid het eigendomsrecht is. Publiekrechtelijke rechtspersonen kunnen zich echter niet op dit recht beroepen. Het valt dus niet te betwisten dat ZT volgens het nationale recht volledig voor de lasten uit het verleden aansprakelijk is.
(302)
Een eventuele ongelijke behandeling tussen privaatrechtelijke en publiekrechtelijke rechtspersonen in de rechtsorde van de lidstaat kan niet in het kader van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming worden aangevoerd. Deze verwijzen immers wat de aansprakelijkheid voor de lasten uit het verleden betreft uitsluitend naar het nationale recht.
(303)
Aangezien ZT krachtens het Duitse recht volledig aansprakelijk is voor de kosten van de sanering van de beide oude bedrijventerreinen, kan de bijdrage niet in de zin van de richtsnoeren milieusteun overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), VWEU als met de interne markt verenigbare steun worden beschouwd.
14. CONCLUSIES
(304)
De jaarlijkse bijdrage die sinds 1979 aan ZT wordt betaald is staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Duitsland heeft de betalingen van de bijdrage in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU toegekend.
(305)
De betalingen kunnen noch op basis van artikel 106, lid 2, VWEU, noch op basis van artikel 107, lid 2 en lid 3, VWEU met de interne markt verenigbaar worden verklaard.
(306)
Overeenkomstig artikel 1, onder b), vierde alinea van Verordening (EG) nr. 659/1999, juncto artikel 15, lid 3, van dezelfde verordening geldt steun ten aanzien waarvan de terugvorderingstermijn is verstreken als bestaande steun. Volgens artikel 15 van genoemde verordening verjaren de bevoegdheden van de Commissie om steun terug te vorderen na een termijn van tien jaar. De terugvorderingstermijn gaat in op de dag waarop de onrechtmatige steun aan de begunstigde is verleend en wordt door elke maatregel van de Commissie ten aanzien van de onrechtmatige steun gestuit. Na elke stuiting begint de termijn van voren af aan te lopen.
(307)
De rechtscolleges van de Unie hebben geoordeeld dat de terugvorderingstermijn niet alleen door een formele procedure kan worden onderbroken maar dat ook een verzoek om inlichtingen een maatregel is die tot onderbreking van de terugvorderingstermijn leidt (69).
(308)
De klager heeft de jaarlijkse bijdrage aan ZT in januari 2008 aangevochten en op 26 mei 2008 is een verzoek om inlichtingen aan Duitsland gezonden. Dit verzoek om inlichtingen heeft de terugvorderingstermijn onderbroken. Daarom worden alle bijdragen die ZT vóór 26 mei 1998 heeft ontvangen als bestaande steun beschouwd. Alle betalingen die ZT na 26 mei 1998 heeft ontvangen zijn daarentegen nieuwe steun.
(309)
Volgens artikel 14, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999 mag de Commissie geen terugvordering van de steun verlangen, indien zulks in strijd is met een algemeen beginsel van recht van de Unie. In het onderhavige geval rijst de vraag of het arrest van het Bundesverwaltungsgericht van 16 december 2010 bij ZT gegronde verwachtingen heeft gewekt dat de jaarlijkse bijdrage geen staatssteun is.
(310)
De Commissie stelt in de eerste plaats vast dat het arrest van het Bundesverwaltungsgericht alleen op de bijdragebetalingen van 2010 betrekking had. Hoogstens zouden de gegronde verwachtingen alleen op de bijdrage van 2010 (en de daaropvolgende jaren, indien het reglement van ZT ongewijzigd zou blijven) betrekking hebben.
(311)
Maar zelfs voor het jaar 2010 (en, eventueel, voor de volgende jaren) kan het arrest van het Bundesverwaltungsgericht geen aanleiding geven tot gegronde verwachtingen bij ZT. Volgens vaste rechtspraak kan iedere justitiabele bij wie een instelling van de Unie, door hem nauwkeurige toezeggingen te doen, bij hem gegronde verwachtingen heeft gewekt, zich op het vertrouwensbeginsel beroepen (70). Duidelijke, onvoorwaardelijke, onderling overeenstemmende inlichtingen zijn aan te merken als dergelijke toezeggingen, ongeacht de vorm waarin zij worden meegedeeld (71).
(312)
In het onderhavige geval heeft de Commissie evenwel niet dergelijke toezeggingen aan ZT gedaan, maar, integendeel, op 20 juli 2010 de formele onderzoeksprocedure ingeleid.
(313)
Het Bundesverwaltungsgericht is geen instelling van de Unie. Volgens vaste rechtspraak vervullen de Commissie en de nationale rechterlijke instanties in het kader van het toezicht op de naleving door de lidstaten van de krachtens de artikelen 107 en 108 VWEU op hen rustende verplichtingen, aanvullende en onderscheiden taken (72). Terwijl de beoordeling van de verenigbaarheid van steunmaatregelen met de interne markt onder de exclusieve bevoegdheid valt van de Commissie, die daarbij onder toezicht van het Hof staat, zien de nationale rechterlijke instanties toe op de vrijwaring van de rechten van de justitiabelen in geval van schending van de bij artikel 108, lid 3, VWEU opgelegde verplichting om de steunmaatregelen vooraf bij de Commissie aan te melden (73).
(314)
In het onderhavige geval heeft het Bundesverwaltungsgericht een arrest vastgesteld over de maatregel ten aanzien waarvan de Commissie al een formele onderzoeksprocedure had ingeleid. Volgens vaste rechtspraak moet het besluit tot inleiding van de onderzoeksprocedure voor de lidstaat aanleiding zijn om de betaling van steun op te schorten (74). Bovendien heeft het Bundesverwaltungsgericht zijn arrest gewezen, dat het onder andere heeft gemotiveerd met de vermeende niet-toepasselijkheid van het vierde Altmark-criterium, zonder de zaak in het kader van een verzoek om prejudiciële beslissing aan het Hof van Justitie van de Unie voor te leggen.
(315)
In het licht van bovenstaande overwegingen is de Commissie van mening dat het arrest van het Bundesverwaltungsgericht niet aan de definitie „duidelijke, onvoorwaardelijke, onderling overeenstemmende inlichtingen” beantwoordt.
(316)
De terugvordering van de bijdragen is derhalve niet in strijd met de algemene beginselen van het recht van de Unie inzake het gewettigd vertrouwen,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De jaarlijkse bijdragen die Duitsland ten gunste van Zweckverband Tierkörperbeseitigung in Rijnland-Palts, Saarland, Rheingau-Taunus-Kreis en Landkreis Limburg-Weilburg Weilburg - hierna: de begunstigde - in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU heeft verleend sinds 1 januari 1979, is staatssteun en is onverenigbaar met de interne markt.
Artikel 2
1. Duitsland vordert de in artikel 1 bedoelde steun, die sinds 26 mei 1998 is betaald, onverwijld van de begunstigde terug.
2. Het terug te vorderen bedrag omvat rente vanaf het tijdstip waarop de in artikel 1 bedoelde steun de begunstigde ter beschikking is gesteld tot het tijdstip van de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
3. De rente wordt op samengestelde grondslag berekend overeenkomstig hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie (75).
4. Duitsland staakt met ingang van de datum van kennisgeving van dit besluit alle uitstaande betalingen in het kader van de in artikel 1 bedoelde steun.
Artikel 3
Duitsland ziet erop toe dat de in artikel 2, lid 1, genoemde steun binnen vier maanden vanaf de datum van dit besluit wordt terugbetaald.
Artikel 4
1. Duitsland deelt de Commissie binnen een termijn van twee maanden na de datum van kennisgeving van dit besluit het volgende mede:
a)
informatie betreffende het totale bedrag (hoofdsom en terugvorderingsrente) dat van de begunstigde zal worden teruggevorderd;
b)
een nadere beschrijving van de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen;
c)
documenten waaruit blijkt dat de begunstigde werd gelast de steun terug te betalen.
2. Duitsland houdt de Commissie op de hoogte van de voortgang van de nationale maatregelen om dit besluit ten uitvoer te leggen, totdat de in de artikel 2, lid 1, bedoelde steun volledig is terugbetaald. Het verstrekt, op eenvoudig verzoek van de Commissie, onverwijld alle inlichtingen over de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen. Het verstrekt tevens nadere inlichtingen over de reeds door de begunstigde terugbetaalde steunbedragen en rente.
Artikel 5
Dit besluit is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland.
Gedaan te Brussel, 25 april 2012.