РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 14 юли 2010 година
за освобождаване на производството и продажбата на едро на електроенергия в италианската макрозона Север и продажбата на дребно на електроенергия на крайните потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение в Италия, от прилагането на Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно координирането на процедурите за възлагане на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги
(нотифицирано под номер C(2010) 4740)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2010/403/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз,
като взе предвид Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 г. относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (1), и по-специално член 30, параграфи 5 и 6 от нея,
като взе предвид искането, представено от дружеството Compagnia Valdostana delle Acque S.p.A. - Compagnie valdôtaine des eaux S.p.A. (наричано по-долу „CVA“) по електронен път на 15 февруари 2010 г.,
след консултации с Консултативния комитет по обществените поръчки,
като има предвид, че:
I. ФАКТИ
(1)
На 15 февруари 2010 г. CVA подаде по електронен път искане до Комисията в съответствие с член 30, параграф 5 от Директива 2004/17/ЕО. С електронно писмо от 15 април 2010 г. Комисията изиска допълнителна информация от италианските власти и от CVA. Италианските власти предоставиха допълнителна информация с електронни писма от 10 май 2010 г. и 20 май 2010 г., а CVA предостави информация на 7 май 2010 г. след удължаване на първоначалния краен срок за отговор.
(2)
Искането, изпратено от CVA - публично предприятие по смисъла на Директива 2004/17/ЕО, е свързано със следните дейности, описани в искането:
а)
производство и продажба на едро на електроенергия на цялата територия на Италианската република;
б)
като алтернативен вариант - производство и продажба на едро на електроенергия на територията на северната географска зона (наричана по-долу „макрозона Север“ (2)); и
в)
продажба на дребно на електроенергия на крайните потребители на свободния пазар на електроенергия на цялата територия на Италианската република.
II. ПРАВНА РАМКА
(3)
В член 30 от Директива 2004/17/ЕО се предвижда, че поръчките, предназначени да способстват за извършване на една от дейностите, за които се прилага тази директива, не са предмет на директивата, ако упражняваната в държавата-членка дейност е пряко изложена на конкуренция на пазари, до които достъпът не е ограничен. Прякото излагане на конкуренция се оценява въз основа на обективни критерии, като се отчитат характерните особености на съответния сектор. Достъпът се счита за неограничен, ако държавата-членка е въвела и прилага съответното законодателство на Общността относно пълното или частичното отваряне на дадения сектор. Въпросното законодателство е изброено в приложение XI към Директива 2004/17/ЕО, в което по отношение на електроенергийния сектор се съдържа позоваване на Директива 96/92/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 декември 1996 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия (3). Директива 96/92/ЕО бе заменена от Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО (4).
(4)
Италия е въвела и прилага не само Директива 96/92/ЕО, но също и Директива 2003/54/ЕО, като е възприела правно и функционално разделяне на дейностите във връзка с електропреносните и електроразпределителните мрежи, с изключение на най-малките предприятия, които са освободени от изискването за функционално разделяне. В резултат на това и в съответствие с член 30, параграф 3, първа алинея достъпът до пазара не следва да се смята за ограничен на територията на Италианската република.
(5)
Прякото излагане на конкуренция следва да се оценява въз основа на различни показатели, нито един от които, per se, няма решаващо значение. По отношение на пазарите, обхванати от настоящото решение, пазарният дял на основните участници на даден пазар представлява критерий, който следва да бъде отчетен. Друг критерий е степента на концентрация на тези пазари. Като се имат предвид особеностите на въпросните пазари, следва да се вземат под внимание и други критерии, като например функционирането на балансиращия пазар, ценовата конкуренция и процентът на смяна на доставчиците от страна на клиентите.
(6)
Настоящото решение не засяга прилагането на правилата за защита на конкуренцията.
III. ОЦЕНКА
(7)
Въз основа на прецеденти (5) на Комисията в електроенергийния сектор могат да бъдат разграничени следните основни продуктови пазари: i) производство и доставка на едро; ii) пренос; iii) преразпределяне и iv) доставки на дребно. Следователно искането на CVA следва да бъде анализирано поотделно по отношение на производството и доставката на едро, от една страна, и доставката на дребно, от друга страна.
(8)
Както се посочва в съображение 2 по-горе, представеното от CVA искане се отнася до производството и продажбата на едро на електроенергия на цялата територия на Италианската република или само в макрозона Север.
(9)
Според наличната информация (6) поради претоварване на връзките между различните зони, цените в които са почти напълно съпоставими, националната територия на Италия следва да се разглежда като състояща се от четири регионални географски пазара по отношение на производството и доставките на едро на електроенергия: макрозона Север, макрозона Централен юг (7), макрозона Сицилия (8) и Сардиния. Италианските власти потвърдиха, че делимитирането на макрозона Север остава в сила като основен пазар, като допълниха обаче, че се извършват промени, така че делимитирането между оставащите макроикономически зони не е ясно към момента, докато се изчаква приключването на обстойни проучвания, поради което засега е невъзможно да се оцени категорично състоянието на конкуренцията на тези географски пазари. Въз основа на горепосоченото и като се има също предвид, че случайно всички електроцентрали на CVA се намират в макрозона Север, настоящото решение с цел оценка на условията, предвидени в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, се ограничава до разглеждане на конкурентната ситуация в рамките на територията на макрозона Север по отношение на производството и доставките на едро на електроенергия. Въпреки че макрозона Север сама по себе си представлява важен пазар, тя не може да се разглежда като напълно изолирана от заобикалящите я държави и другите региони.
(10)
Вследствие на постоянната практика (9) по отношение на решенията на Комисията съгласно член 30, Комисията счита, че по отношение на производството на електроенергия „показател за интензивността на конкуренцията на националните пазари е делът от общия пазар, който притежават трите най-големи производителя“. Според италианските власти през 2009 г. делът на трите най-големи производители в макрозона Север е 49,7 %. Тази степен на концентрация, обхващаща общия пазарен дял на трите най-големи производители, е по-ниска от равнището (52,2 %), посочено в Решение 2008/585/ЕО по отношение на Австрия, както и по-ниско от равнището (58 % от общото производство), посочено в Решение 2008/741/ЕО по отношение на Полша, и значително по-ниско от съответните равнища в решения 2006/422/ЕО и 2007/706/ЕО съответно за Финландия (73,6 %) и Швеция (86,7 %). Отбелязва се обаче, че равнището е по-високо от съответния процент - 39, посочен в решения 2006/211/ЕО и 2007/141/ЕО по отношение на Обединеното кралство. Това равнище обаче се приема за задоволително ниско и следователно може да бъде взето като показател за излагане до известна степен на пряка конкуренция по отношение на производството и доставките на едро на електроенергия в макрозона Север.
(11)
Освен това през 2008 г. Италия внесе значителни количества електроенергия в размер на над 42 997 GWh. Италия е нетен вносител и внесената електроенергия представлява около 13,43 % от общите нужди (10). Както беше потвърдено от италианските власти (11), вносът повишава конкуренцията, по-конкретно в макрозона Север. Въпреки че този ефект от вноса зависи от техническите ограничения на междусистемния капацитет с други страни, се очаква ситуацията да се подобри допълнително с оглед на новоприетото законодателство (12). Вносът на електроенергия от страни извън Италия оказва обаче известни ограничения върху свързаното с ценообразуването поведение на водещите производители в макрозона Север. Затова тези фактори следва да се разглеждат като показател за известна степен на пряко излагане на конкуренция от други държави-членки на ЕС във връзка с производството и доставките на едро на електроенергия в макрозона Север.
(12)
От Съобщението на Комисията от 11 март 2010 г.„Доклад относно напредъка в създаването на вътрешен пазар за газ и електроенергия“ (13) става ясно, че в 14 държави-членки над 75 % от производствените мощности са контролирани от трите най-големи производители. Според доклада обаче италианският пазар за електроенергия попада в категорията „умерено концентриран“ пазар (14), при който индексът Herfindahl-Hirchman (HHI) има по-ниски стойности спрямо другите категории. Като се има предвид, че конкурентният натиск се чувства дори по-силно в макрозона Север, отколкото в другите зони, степента на концентрация може да се приеме за показател за пряко излагане на конкуренция в производството и доставките на едро на електроенергия в макрозона Север.
(13)
Освен това функционирането на балансиращите механизми следва също да се разглежда като допълнителен показател, въпреки че те представляват малка част от общото количество електроенергия, произведена и/или използвана в дадена държава-членка. Според наличната информация работата на балансиращия механизъм - по-специално пазарното ценообразуване и добре развитият дневен пазар - са такива, че не представляват препятствия за излагането на производството на електроенергия на пряка конкуренция.
(14)
По отношение на доставките на дребно може да бъде направено допълнително разграничаване на съответния продуктов пазар, а именно между: A. доставки на дребно на промишлени клиенти, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение, и Б. доставки на дребно на малки промишлени, търговски и битови клиенти, присъединени към мрежа под ниско напрежение. Тези пазари ще бъдат анализирани поотделно.
(15)
Както беше потвърдено от италианските власти, пазарът на доставки на електроенергия на дребно на крайни потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение, е с национален мащаб.
(16)
Според наличната информация (15) общите пазарни дялове на трите най-големи дружества за продажба на дребно на крайните потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение, възлизат на 43,89 %, което е задоволително ниско равнище (16) и следва да се разглежда като показател за излагане на пряка конкуренция.
(17)
Предвид характеристиките на конкретния продукт (електроенергия) и оскъдността или липсата на подходящи продукти или услуги, които да могат да го заменят, тарифната конкуренция и ценообразуването придобиват по-голямо значение при оценяване на състоянието на конкуренцията на пазарите на електроенергия. Броят на клиентите, които сменят своя доставчик, може да служи за показател за тарифна конкуренция и по този начин непряко е „естествен показател за ефективността на конкуренцията. Ако малко на брой клиенти сменят доставчика си, има вероятност да е налице проблем във функционирането на пазара, въпреки че не трябва да се пренебрегват ползите от възможността да се извърши предоговаряне с досегашния доставчик“ (17).
(18)
Според последната налична информация (18) броят на клиентите, които при възможност сменят своите доставчици, през 2008 г. възлиза на 32,50 % за големите промишлени клиенти и 32,80 % за средните по големина промишлени предприятия в Италия. Въпреки че броят на клиентите, които сменят доставчиците, е по-нисък в сравнение с Австрия например, където 41,5 % (19) от големите и много големите промишлени клиенти сменят доставчиците си, съответният брой в Италия е все пак значителен, като включва почти една трета от големите и средните промишлени клиенти. Освен това пазарът на дребно за крайни потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение, не подлежи на ценово регулиране. Ето защо ситуацията в Италия е задоволителна, що се отнася до смяната на доставчици и контрола върху цените за крайния потребител, и следва да се приеме за показател за пряко излагане на конкуренция.
(19)
По отношение на съответния географски пазар за доставки на дребно, за него обикновено се смята, че е от национален мащаб. В своето заявление CVA използва националния пазар като съответен пазар за доставките на дребно на електроенергия.
(20)
Въз основа на допускането, че географският пазар е от национален мащаб, както и на наличната актуална информация (20), изглежда, че равнището на пазарна концентрация на италианския пазар за доставки на електроенергия на дребно е много високо. Съвкупните пазарни дялове на трите най-големи доставчици на дребно за клиентите, присъединени към мрежа под ниско напрежение, са 79,44 %, като само най-голямото дружество държи 71,11 % от тях. В тази връзка следва да се припомни утвърдената съдебна практика (21), според която „много големите пазарни дялове са сами по себе си, освен при извънредни обстоятелства, доказателство за съществуването на господстващо положение. Такъв е случаят при наличието на пазарен дял от 50 %“.
(21)
Освен това пазарът на дребно в Италия е разделен на три подкатегории, в първите две от които се прилагат регулирани цени:
а)
услуга за защитена тарифа за битовите клиенти и малките предприятия (с по-малко от 50 работници и оборот от най-много 10 млн. евро), присъединени към мрежа под ниско напрежение, които не са подписали договор за покупка на свободния пазар. Извършването на тези услуги е запазено право на дружеството Acquirente Unico SpA (наричано по-нататък „единичният купувач“);
б)
гарантирана услуга за всички клиенти, които не отговарят на условията за услугата за защитена тарифа и нямат договор за покупка на свободния пазар. Тази услуга се осигурява от доставчиците, избрани от единичния купувач чрез тръжна процедура; и
в)
свободен пазар, по-конкретно останалата част от пазара.
(22)
Тези пазари обаче не следва да се разглеждат като независими, важни пазари за целите на настоящото решение, тъй като клиентите може да променят подкатегорията си и понеже цените в трите подкатегории са определени на пазарен принцип (22). Според Годишния доклад за AEEG от 2009 г. делът на т.нар. „затворен пазар“, в който влизат „услугата за защитена тарифа“ и „гарантираната услуга“, е около 36 % от целия пазар на дребно. Освен това според същия доклад услугата за защитена тарифа се характеризира с много силно присъствие (83,4 %) на един конкретен доставчик, който участва активно и на свободния пазар. Според италианските власти потребителите смятат, че разходите за смяна на доставчиците са високи, като не виждат особени ползи от подобна смяна. Този факт, заедно с ниските цени при услугата за защитена тарифа затрудняват новите оператори за привличат достатъчно клиенти в тази подкатегория. Това на практика води до конкурентни предимства за операторите, предлагащи услугата за защитена тарифа, които участват и на свободния пазар, тъй като потребителите, които искат да сменят услугата за защитена тарифа с достъп до свободния пазар и обратно, често го правят, без да сменят доставчика.
(23)
Въз основа обаче на информацията, получена от съответните италиански власти (23), може да се заключи за целите на настоящото решение, че географският пазар за продажба на електроенергия на дребно в Италия не е с национален мащаб, както се смята обикновено и се предполага от заявителя, а е от местен мащаб, като територията му най-често не надхвърля общинско равнище.
(24)
При липсата на информация относно степента на конкуренция за всеки от така определените пазари за доставка на електроенергия на дребно за крайните потребители, присъединени към мрежа под ниско напрежение, и като се имат предвид горепосочените съмнения относно степента на конкуренция, разглеждана на национално равнище, на пазара на дребно за крайните потребители, присъединени към мрежа под ниско напрежение, както е обсъдено в съображения 19-22, не е възможно да се заключи, че са налице условията за предоставяне на освобождаване съгласно член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО по отношение на доставките на дребно на електроенергия за крайните потребители, присъединени към мрежа под ниско напрежение в Италия.
(25)
Следователно Директива 2004/17/ЕО продължава да се прилага, когато възлагащите органи възлагат договори с цел извършване в Италия на доставки на дребно на електроенергия на крайните потребители, присъединени към мрежи под ниско напрежение, или когато организират конкурси за проекти за извършването на тази дейност в Италия.
IV. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(26)
По отношение на производството и продажбата на едро на електроенергия в макрозона Север ситуацията може да бъде обобщена, както следва: общите пазарни дялове на трите най-големи производители са сравнително ниски и същественото количество на внесената електроенергия води до засилване на конкуренцията в тази зона. Както се посочва в съображение 13, функционирането на балансиращия механизъм не представлява препятствие за пряка конкуренция на пазара на производство на електроенергия. Следователно може да се приеме, че всички посочени по-горе фактори са показателни за пряко изложение на конкуренция в макрозона Север.
(27)
Предвид факторите, разгледани в съображения 8-13, условията за пряка конкуренция, изброени в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, следва да се смятат за изпълнени по отношение на производството и доставките на едро на електроенергия в макрозона Север.
(28)
Освен това, тъй като условието за неограничен достъп до пазара се счита за изпълнено, Директива 2004/17/ЕО не трябва да се прилага, когато възложителите на обществени поръчки възлагат договори, предназначени да способстват за производството и доставката на едро на електроенергия в макрозона Север, нито при организирането на конкурси за упражняване на такава дейност в тази географска област.
(29)
По отношение на продажбата на дребно на електроенергия на крайни потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение, ситуацията в Италия може да бъде обобщена по следния начин: общите пазарни дялове на трите най-големи предприятия за продажба на дребно са ниски, като броят на потребителите, които при възможност сменят доставчиците си, е задоволителен и липсва ценови контрол за електроенергията за крайния потребител. Тези заключения отговарят на становището на съответните италиански власти, според които този пазар е изложен на конкуренция от много години и степента на конкуренция е задоволителна.
(30)
Предвид факторите, разгледани в съображения 15-18, условията за пряка конкуренция, изброени в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, трябва да се считат за изпълнени по отношение на продажбата на дребно на електроенергия на крайни потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение, на територията на Италианската република.
(31)
Освен това, тъй като условието за неограничен достъп до пазара се счита за изпълнено, Директива 2004/17/ЕО не трябва да се прилага, когато възложителите на обществени поръчки възлагат поръчки, предназначени да способстват за продажбата на дребно на електроенергия на крайни потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение, в Италия, нито при организирането на конкурси за упражняване на такава дейност в рамките на тази географска област.
(32)
С оглед на разгледаните в съображения 19-25 фактори и отчитайки съмненията относно наличието на достатъчно конкуренция на национално равнище по отношение на доставките на дребно на електроенергия за крайните потребители, присъединени към мрежа под ниско напрежение, както и липсата на подробна информация за всеки от важните местни пазари, както са определени от италианските власти, не е възможно да се заключи, че са налице условията за предоставяне на освобождаване съгласно член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО по отношение на доставките на дребно на електроенергия за крайните потребители, присъединени към мрежа под ниско напрежение в Италия. Следователно Директива 2004/17/ЕО продължава да се прилага, когато възлагащите органи възлагат договори с цел извършване в Италия на доставки на дребно на електроенергия на крайните потребители, присъединени към мрежи под ниско напрежение, или когато организират конкурси за проекти за извършването на тази дейност в Италия. След като статистическите задължения съгласно член 67 ще продължат да са в сила, може да е необходимо да се гарантира, че съответните възлагащи органи вземат подходящи мерки, като разделяне на управлението и/или счетоводството, за да могат да докладват надлежно относно обществените поръчки, проведени с цел възлагане на съответните дейности, които не са получили освобождаване съгласно настоящото решение.
(33)
Припомня се също така, че по отношение на договорите, покриващи няколко дейности, се прилага член 9 от Директива 2004/17/ЕО. При съществуващите обстоятелства това означава, че когато възлагащият орган провежда „смесена“ обществена поръчка - т.е. обществена поръчка, която подпомага извършването както на дейности, освободени от прилагането на Директива 2004/17/ЕО, така и на дейности, които не са освободени - под внимание ще се вземат дейностите, за които договорът е основно предназначен. В случай на такива смесени обществени поръчки, когато целта основно е да се подпомогне доставката на дребно на електроенергия на крайни потребители, присъединени към мрежата под ниско напрежение, се прилагат разпоредбите на Директива 2004/17/ЕО. Ако действително е невъзможно да се определи за коя дейност е предназначен основно договорът, поръчката се възлага в съответствие с правилата, посочени в член 9, параграфи 2 и 3.
(34)
Настоящото решение се основава на правната и фактическата обстановка от февруари до май 2010 г. съгласно информацията, предоставена от Италианската република и от CVA, на съобщенията от 2005 г. и 2010 г. и на техническите приложения към тях, на документа на службите на Комисията от 2007 г., на заключителния доклад и на Годишния доклад за AEEG от 2009 г. То може да бъде преразгледано, ако настъпят съществени промени в правната или фактическата ситуация, вследствие на които вече не са в сила условията за прилагането на член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО по отношение на доставката на едро на електроенергия в макрозона Север и доставката на дребно на крайните потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Директива 2004/17/ЕО не се прилага за поръчки, възложени от възложители на поръчки и предназначени да способстват за реализирането на следните услуги:
а)
производство и продажба на едро на електроенергия в макрозона Север;
б)
продажба на дребно на електроенергия на крайни потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение на цялата територия на Италианската република.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 14 юли 2010 година.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 14 juli 2010
waarbij de productie van en groothandel in elektriciteit in de Italiaanse Macro-zone Noord en de kleinhandelsverkoop van elektriciteit aan eindgebruikers, verbonden met het net met middelhoge, hoge en zeer hoge spanning, in Italië worden vrijgesteld van de toepassing van Richtlijn 2004/17/EG van het Europees Parlement en de Raad houdende coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2010) 4740)
(Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2010/403/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gelet op het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie,
Gelet op Richtlijn 2004/17/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 houdende coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten (1), en met name op artikel 30, leden 5 en 6,
Gelet op het verzoek dat door de Compagnia Valdostana delle Acque S.p.A. - Compagnie valdôtaine des eaux S.p.A. (hierna „CVA”) bij e-mail d.d. 15 februari 2010 is ingediend,
Na raadpleging van het Raadgevend Comité inzake overheidsopdrachten,
Overwegende hetgeen volgt:
I. FEITEN
(1)
Op 15 februari 2010 heeft CVA bij e-mail een verzoek overeenkomstig artikel 30, lid 5, van Richtlijn 2004/17/EG gericht tot de Commissie. De Commissie heeft bij e-mail van 15 april 2010 de Italiaanse autoriteiten en bij e-mail van 15 april 2010 CVA verzocht aanvullende informatie toe te zenden. De Italiaanse autoriteiten hebben bij e-mail van 10 mei 2010 en van 20 mei 2010 aanvullende informatie toegezonden en, na verlenging van de oorspronkelijke termijn, heeft CVA datzelfde gedaan op 7 mei 2010.
(2)
Het door CVA, een overheidsbedrijf in de zin van Richtlijn 2004/17/EG, ingediende verzoek heeft betrekking op de volgende activiteiten, als omschreven in het verzoek:
a)
de productie van en groothandel in elektriciteit op het gehele grondgebied van de Italiaanse Republiek;
b)
in het alternatieve geval, de productie van en groothandel in elektriciteit op het grondgebied van de noordelijke geografische zone (hierna „de Macro-zone Noord” (2) genoemd); alsmede
c)
de kleinhandelsverkoop aan eindgebruikers op de vrije elektriciteitsmarkt op het gehele grondgebied van de Italiaanse Republiek.
II. RECHTSKADER
(3)
Artikel 30 van Richtlijn 2004/17/EG bepaalt dat deze richtlijn niet van toepassing is op opdrachten voor een onder de richtlijn vallende activiteit indien die activiteit in de lidstaat waar zij wordt uitgeoefend rechtstreeks aan mededinging blootstaat op marktgebieden waartoe de toegang niet beperkt is. De rechtstreekse blootstelling aan mededinging wordt getoetst aan de hand van objectieve criteria, waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke kenmerken van de betrokken sector. De toegang tot een markt wordt als niet-beperkt beschouwd indien de lidstaat de desbetreffende communautaire wetgeving tot openstelling van een bepaalde (deel)sector ten uitvoer heeft gelegd en heeft toegepast. Deze wetgeving is vermeld in bijlage XI bij Richtlijn 2004/17/EG; voor de elektriciteitssector gaat het om Richtlijn 96/92/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 december 1996 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit (3). Richtlijn 96/92/EG is vervangen door Richtlijn 2003/54/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2003 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en houdende intrekking van Richtlijn 96/92/EG (4).
(4)
Italië heeft niet alleen Richtlijn 96/92/EG, maar ook Richtlijn 2003/54/EG ten uitvoer gelegd en toegepast, waarbij is gekozen voor juridische en functionele ontvlechting van transmissie- en distributienetwerken, uitgezonderd voor de kleinste ondernemingen, die zijn vrijgesteld van de vereisten inzake functionele ontvlechting. Bijgevolg, en in overeenstemming met artikel 30, lid 3, moet de toegang tot de markt dan ook als niet-beperkt worden beschouwd op het gehele grondgebied van de Italiaanse Republiek.
(5)
De rechtstreekse blootstelling aan mededinging moet worden getoetst aan diverse indicatoren, waarbij geen van deze indicatoren op zichzelf doorslaggevend is. Wat de markten betreft waarop deze beschikking betrekking heeft, vormt het marktaandeel van de voornaamste spelers op een bepaalde markt één van de te hanteren criteria. Een ander criterium is de concentratiegraad op de markten in kwestie. Gezien de kenmerken van de betrokken markten moet ook rekening worden gehouden met andere criteria, zoals de werking van de balanceringsmarkt, prijsconcurrentie en de mate waarin afnemers overstappen.
(6)
Dit besluit laat de toepassing van de mededingingsregels onverlet.
III. BEOORDELING
(7)
Gezien de precedenten van de Commissie (5) moeten de volgende relevante productmarkten in de elektriciteitssector worden onderscheiden: i) opwekking en groothandel; ii) transmissie; iii) distributie en iv) kleinhandelsverkoop. Bijgevolg moet het verzoek van CVA afzonderlijk worden geanalyseerd voor de productie en de groothandel enerzijds en de kleinhandelsverkoop anderzijds.
(8)
Zoals vermeld in bovenstaande overweging 2 heeft het door CVA ingediende verzoek betrekking op de productie van en groothandel in elektriciteit op het gehele grondgebied van de Italiaanse Republiek of, als alternatief, in de Macro-zone Noord.
(9)
Overeenkomstig de beschikbare informatie (6) moet het grondgebied van Italië, ten gevolge van de congestie op de interconnecties tussen de verschillende zones waarvan de tarieven bijna perfect gecorreleerd zijn, wat de productie van en groothandel in elektriciteit betreft, worden beschouwd als bestaande uit vier regionale markten: Macro-zone Noord, Macro-zone Centrum-Zuid (7), Macro-zone Sicilië (8) en Sardinië. De Italiaanse autoriteiten hebben bevestigd dat de afbakening van Macro-zone Noord als relevante markt geldig blijft; zij voegen daaraan echter toe dat er wijzigingen aan de gang zijn zodat de afbakening van de overige macro-zones momenteel niet duidelijk is. In afwachting van uitgebreid onderzoek is een definitieve evaluatie van de concurrentietoestand op deze geografische markten momenteel derhalve niet mogelijk. Op basis van het bovenstaande en daarnaast ook rekening houdend met het feit dat de centrales van CVA zich alle in de Macro-zone Noord bevinden, beperkt het onderhavige besluit zich, bij de evaluatie van de voorwaarden als bedoeld in artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG, wat de productie van en groothandel in elektriciteit betreft, tot het nagaan van de mededingingssituatie die bestaat binnen Macro-zone Noord. Hoewel Macro-zone Noord op zich een relevante markt vormt, kan die niet als volledig afgesloten worden gezien van de omringende landen en de overige Italiaanse regio’s.
(10)
Het is vaste praktijk van de Commissie (9) om in haar beschikkingen overeenkomstig artikel 30 ten aanzien van de elektriciteitsopwekking te stellen dat „een indicator voor de mate van mededinging op de nationale markten […] het totale marktaandeel van de drie grootste producenten [is]”. Overeenkomstig de Italiaanse autoriteiten bedroeg het marktaandeel van de drie grootste producenten in Macro-zone Noord in 2009 49,7 %. Dit niveau van concentratie, dat betrekking heeft op het totale marktaandeel van de drie grootste producenten, ligt lager dan het niveau (52,2 %) dat in Beschikking 2008/585/EG in verband met Oostenrijk en dan het niveau (58 % van de brutoproductie) dat in Beschikking 2008/741/EG in verband met Polen is genoemd, en veel lager dan de niveaus die genoemd zijn in de beschikkingen 2006/422/EG en 2007/706/EG met betrekking tot respectievelijk Finland (73,6 %) en Zweden (86,7 %). Er moet echter worden opgemerkt dat deze concentratieniveaus hoger liggen dan het percentage van 39 % dat in de Beschikkingen 2006/211/EG en 2007/141/EG met betrekking tot het Verenigd Koninkrijk genoemd wordt. Toch wordt dit niveau als voldoende laag beschouwd, wat kan worden geïnterpreteerd als een indicatie van een bepaalde rechtstreekse blootstelling aan mededinging wat de productie van en groothandel in elektriciteit in de Macro-zone Noord betreft.
(11)
Bovendien voert Italië aanzienlijke hoeveelheden elektriciteit in, in 2008 meer dan 42 997 GWh. Italië is een netto-importeur en ingevoerde elektriciteit is goed voor ongeveer 13,43 % van de totale behoeften (10). Zoals bevestigd door de Italiaanse autoriteiten (11) heeft die invoer een mededingingsversterkend effect, met name in Macro-zone Noord. Hoewel dit effect wordt begrensd door technische beperkingen bij de interconnectie met andere landen, wordt verwacht dat de situatie ten gevolge van nieuw vastgestelde wetgeving (12) verder zal verbeteren. Door de invoer van elektriciteit van buiten het Italiaanse grondgebied wordt er dan ook een zekere druk uitgeoefend op het tariefgedrag van de grootste producenten in Macro-zone Noord. Deze elementen moeten derhalve worden beschouwd als een indicatie van een zekere mate van rechtstreekse blootstelling aan mededinging door andere EU-lidstaten wat de productie van en groothandel in elektriciteit in Macro-zone Noord betreft.
(12)
Uit de mededeling van de Commissie van 11 maart 2010„Verslag over de vooruitgang die is geboekt bij de totstandbrenging van de interne markt voor gas en elektriciteit” (13) blijkt dat de drie grootste elektriciteitsproducenten in 14 lidstaten nog steeds meer dan 75 % van de opwekkingscapaciteit controleren. In dit verslag wordt de Italiaanse elektriciteitsmarkt gerekend bij de categorie van „gematigd geconcentreerde” markten (14), waarbij de Herfindahl-Hirchman Index (HHI) lagere waarden heeft vergeleken met andere categorieën. Aangezien de concurrentiedruk zelfs sterker wordt gevoeld in de Macro-zone Noord dan in de overige zones, kan de concentratiegraad worden beschouwd als een indicatie van rechtstreekse blootstelling aan mededinging wat de productie van en groothandel in elektriciteit in de Macro-zone Noord betreft.
(13)
Voorts is de werking van de balanceringsmechanismen een indicator die eveneens in aanmerking moet worden genomen, ook al gaat het slechts om een klein deel van de totale hoeveelheid elektriciteit die in een lidstaat wordt geproduceerd of verbruikt. Overeenkomstig de beschikbare informatie is de werking van het balanceringsmechanisme, met name de op de markt gebaseerde tarifering en de goed-ontwikkelde intra-day-markt, dusdanig dat het geen belemmering vormt voor een rechtstreekse blootstelling van de elektriciteitsproductie aan mededinging.
(14)
Wat de kleinhandelsverkoop betreft, moet er qua relevante productmarkt een verder onderscheid worden gemaakt tussen: A. kleinhandelsverkoop aan industriële gebruikers verbonden met het net met middelhoge, hoge en zeer hoge spanning, en B. kleinhandelsverkoop aan kleinere industriële, commerciële en huishoudelijke gebruikers verbonden met het laagspanningsnet. Hierna worden deze markten afzonderlijk geanalyseerd.
(15)
Zoals bevestigd door de Italiaanse autoriteiten is de markt voor kleinhandelsverkoop van elektriciteit aan eindgebruikers die verbonden zijn met het net met middelhoge, hoge en zeer hoge spanning, van nationale aard.
(16)
Overeenkomstig de beschikbare informatie (15) bedraagt het samengevoegde marktaandeel van de drie grootste verkopers van elektriciteit aan eindgebruikers, verbonden met het net met middelhoge, hoge en zeer hoge spanning, 43,89 %, wat een bevredigend laag concentratieniveau is (16) dat moet worden geïnterpreteerd als indicatie van rechtstreekse blootstelling aan mededinging.
(17)
Vanwege de kenmerken van het betrokken product (elektriciteit) en omdat er weinig of geen geschikte alternatieve producten of diensten voorhanden zijn, nemen de prijsconcurrentie en de prijsvorming een vrij belangrijke plaats in bij de beoordeling van de concurrentiesituatie op de elektriciteitsmarkten. Het aantal klanten dat van leverancier verandert, kan een indicator vormen van daadwerkelijke prijsconcurrentie en is dus indirect „een natuurlijke indicator voor de doeltreffendheid van concurrentie. Als er maar weinig afnemers zijn die op een andere leverancier overstappen, is er waarschijnlijk een probleem met het functioneren van de markt, ook al zijn er wel degelijk voordelen verbonden aan de mogelijkheid om met de huidige leverancier over nieuwe voorwaarden te onderhandelen” (17).
(18)
Overeenkomstig de laatste beschikbare informatie (18) bedroeg het percentage afnemers dat van leverancier veranderde per in aanmerking komend punt in 2008 in Italië 32,50 % voor grote industriële gebruikers en 32,80 % voor middelgrote industriële gebruikers. Hoewel die percentages lager liggen dan bijvoorbeeld in Oostenrijk, waar het overstappercentage voor grote en zeer grote industriële afnemers 41,5 % bedroeg (19), is het aantal overstappers in Italië nog steeds zeer aanzienlijk; het loopt op tot bijna één derde van de grote en middelgrote industriële afnemers. Bovendien gelden er voor de kleinhandelsverkoop aan eindgebruikers, verbonden met het net met middelhoge, hoge en zeer hoge spanning, geen gereguleerde tarieven. De situatie in Italië wat betreft het aantal overstappende gebruikers en de prijsbeheersing voor eindgebruikers is dan ook bevredigend en moet worden beschouwd als een indicatie van rechtstreekse blootstelling aan mededinging.
(19)
De relevante geografische markt voor kleinhandelsverkoop is traditioneel als van nationale aard beschouwd. Concreet hanteert CVA de nationale markt als de relevante markt voor de kleinhandelsverkoop van elektriciteit.
(20)
Wanneer ervan wordt uitgegaan dat de geografische markt nationaal is, blijkt op basis van de momenteel beschikbare informatie (20) dat het niveau van marktconcentratie voor de kleinhandelsverkoop van elektriciteit op de Italiaanse markt zeer hoog is. Het gecumuleerde marktaandeel van de drie grootste kleinhandelsverkopers van elektriciteit aan afnemers die verbonden zijn met het laagspanningsnet bedraagt 79,44 %, waarin de grootste onderneming op zich reeds een aandeel heeft van 71,11 %. In dit verband zij er ook aan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak (21)„zeer aanzienlijke marktaandelen, uitzonderlijke omstandigheden daargelaten, op zichzelf reeds het bewijs van een machtspositie vormen. Dit is het geval bij een marktaandeel van 50 %”.
(21)
Bovendien is de kleinhandelsmarkt in Italië onderverdeeld in drie subcategorieën, waarvan de eerste twee gereguleerde tarieven kennen:
a)
een versterkte beschermde dienst voor huishoudelijke klanten en kleine ondernemingen (met minder dan 50 werknemers en een omzet van maximaal 10 miljoen EUR) die verbonden zijn met het laagspanningsnet en geen contract hebben ondertekend voor aankoop op de vrije markt. De exploitatie van deze dienst is voorbehouden voor de onderneming Acquirente Unico SpA (hierna de „ene koper” genoemd);
b)
een beveiligde dienst voor alle klanten die niet in aanmerking komen voor de versterkte beschermde dienst en die geen contract hebben voor aankoop van elektriciteit op de vrije markt. Deze dienst wordt verzekerd door distributeurs die op basis van een openbare aanbesteding worden geselecteerd door de ene koper; en
c)
de vrije markt, meer bepaald het restant van de kleinhandelsmarkt.
(22)
Deze markten kunnen echter voor de doeleinden van dit besluit niet als onafhankelijke relevante markten worden beschouwd aangezien afnemers kunnen overstappen van één subcategorie naar een andere en aangezien de tarieven binnen de drie subcategorieën alle markt gebaseerd zijn (22). Overeenkomstig het jaarverslag 2009 van de AEEG is de zogenaamde „besloten markt”, bestaande uit de „versterkte beschermde dienst” en de „beveiligde dienst” echter goed voor ongeveer 36 % van de volledige kleinhandelsmarkt. Overeenkomstig hetzelfde verslag wordt de „versterkte beschermde dienst” bovendien gekenmerkt door een zeer sterke aanwezigheid (84,3 %) van één specifieke leverancier die ook actief is op de vrije markt. Overeenkomstig de Italiaanse autoriteiten worden de overstapkosten door de afnemers als hoog gepercipieerd en worden de baten van een overstap als beperkt gepercipieerd. In combinatie met de lage tarieven die gelden voor de versterkte beschermde dienst maakt dit het voor nieuwe distributeurs zeer moeilijk om binnen deze subcategorie een voldoende grote klantenbasis op te bouwen. In wezen resulteert dit in een concurrentievoordeel voor exploitanten binnen de versterkte beschermde dienst die ook actief zijn op de vrije markt aangezien klanten die willen overstappen van een versterkte beschermde dienst naar de vrije markt, of omgekeerd, dit vaak doen zonder van leverancier te veranderen.
(23)
Op basis van de door de betrokken Italiaanse autoriteiten verstrekte informatie (23) kan echter, voor de doeleinden van het onderhavige besluit, worden geconcludeerd dat de geografische markt voor de kleinhandelsverkoop van elektriciteit in Italië niet nationaal van omvang is, zoals traditioneel beschouwd en zoals aangenomen door de aanvrager, maar van lokale aard is, met een grondgebied dat in de meeste gevallen het gemeentelijke niveau niet overstijgt.
(24)
In afwezigheid van informatie over de mate van mededinging in elk van de hierboven bedoelde markten voor de kleinhandelsverkoop van elektriciteit aan met het laagspanningsnet verbonden eindgebruikers en gezien de hierboven geventileerde twijfels over de mate van mededinging op de kleinhandelsmarkt voor met het laagspanningsnet verbonden afnemers, samen bekeken op nationaal niveau, zoals besproken in de overwegingen 19 t/m 22, is het onmogelijk te concluderen dat wat de kleinhandelsverkoop van elektriciteit in Italië aan met het laagspanningsnet verbonden eindgebruikers betreft, is voldaan aan de voorwaarden voor het toekennen van een afwijking overeenkomstig artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG.
(25)
Richtlijn 2004/17/EG blijft derhalve gelden wanneer de aanbestedende diensten opdrachten plaatsen voor de kleinhandelsverkoop van elektriciteit in Italië aan met het laagspanningsnet verbonden eindgebruikers en wanneer zij prijsvragen organiseren om in Italië een dergelijke activiteit te verrichten.
IV. CONCLUSIES
(26)
Wat de productie van en groothandel in elektriciteit in Italië betreft, kan de situatie als volgt worden samengevat: het gezamenlijke marktaandeel van de drie grootste producenten is vrij laag en de grote hoeveelheid ingevoerde elektriciteit in Italië heeft een mededingingsversterkend effect. Zoals uiteengezet in overweging 13 vormt de werking van het balanceringsmechanisme geen belemmering voor een rechtstreekse blootstelling van de elektriciteitsproductie aan mededinging. Bijgevolg kan worden aangenomen dat alle hierboven aangegeven elementen een indicatie zijn voor rechtstreekse blootstelling aan mededinging in de Macro-zone Noord.
(27)
Gezien de in de overwegingen 8 t/m 13 onderzochte elementen wordt de productie van en groothandel in elektriciteit in Macro-zone Noord geacht te voldoen aan de voorwaarde betreffende rechtstreekse blootstelling aan mededinging van artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG.
(28)
Voorts wordt ook aan de verdere voorwaarde van onbeperkte toegang tot de markt geacht te zijn voldaan en daarom is Richtlijn 2004/17/EG niet van toepassing wanneer aanbestedende diensten opdrachten plaatsen voor de opwekking van en groothandel in elektriciteit in Macro-zone Noord of wanneer zij prijsvragen organiseren om in diezelfde geografische zone een dergelijke activiteit te verrichten.
(29)
Wat de kleinhandelsverkoop aan eindgebruikers, verbonden met het net met middelhoge, hoge en zeer hoge spanning in Italië betreft, kan de situatie als volgt worden samengevat: het gezamenlijke marktaandeel van de drie grootste kleinhandelsondernemingen ligt vrij laag, het overstappercentage per afnamepunt is bevredigend en er is geen tariefregulering voor de eindgebruiker. Deze conclusies sporen met het advies van de relevante Italiaanse autoriteiten die stellen dat deze markt reeds verscheidene jaren aan mededinging is blootgesteld en dat de resulterende mededingingsgraad bevredigend is.
(30)
Gezien de in de overwegingen 15 t/m 18 besproken elementen, kan worden geconcludeerd dat aan de voorwaarde van rechtstreekse blootstelling aan mededinging van artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG is voldaan wat de kleinhandelsverkoop betreft van elektriciteit aan eindgebruikers verbonden met het net met middelhoge, hoge en zeer hoge spanning op het gehele grondgebied van de Italiaanse Republiek.
(31)
Voorts wordt ook aan de verdere voorwaarde van onbeperkte toegang tot de markt geacht te zijn voldaan en daarom is Richtlijn 2004/17/EG niet van toepassing wanneer aanbestedende diensten opdrachten plaatsen voor de kleinhandelsverkoop van elektriciteit aan eindgebruikers verbonden met het net met middelhoge, hoge en zeer hoge spanning in Italië, noch wanneer zij prijsvragen organiseren om in de desbetreffende geografische zone een dergelijke activiteit te verrichten.
(32)
Gezien de in de overwegingen 19 t/m 25 besproken elementen en de twijfels met betrekking tot het bestaan van afdoende mededinging op nationaal niveau wat de kleinhandelsverkoop betreft aan met het laagspanningsnet verbonden eindgebruikers, en gezien bovendien het ontbreken van nadere informatie over elk van de relevante lokale markten, als omschreven door de Italiaanse autoriteiten, is het niet mogelijk te concluderen dat voor de kleinhandelsverkoop in Italië aan met het laagspanningsnet verbonden eindgebruikers aan de voorwaarden voor het toekennen van een afwijking overeenkomstig artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG is voldaan. Bijgevolg blijft Richtlijn 2004/17/EG van kracht wanneer aanbestedende diensten in Italië opdrachten plaatsen voor de kleinhandelsverkoop van elektriciteit aan met het laagspanningsnet verbonden eindgebruikers en wanneer zij prijsvragen organiseren om in Italië een dergelijke activiteit te verrichten. Aangezien de statistische verplichtingen van artikel 67 blijven gelden, kan het noodzakelijk zijn erop toe te zien dat de betrokken aanbestedende diensten passende maatregelen nemen, zoals scheiding van beheer en boekhouding, teneinde op een correcte wijze te kunnen rapporteren over de opdrachten die zij plaatsen voor het verrichten van de relevante activiteiten waarvoor overeenkomstig het onderhavige besluit geen afwijking is toegestaan.
(33)
Er wordt tevens aan herinnerd dat contracten die betrekking hebben op onderscheiden activiteiten zullen worden behandeld overeenkomstig artikel 9 van Richtlijn 2004/17/EG. In de huidige context houdt dit in dat wanneer een aanbestedende dienst een „gemengde” aanbesteding uitschrijft, dat wil zeggen een aanbesteding die wordt gebruikt ter ondersteuning van de prestaties van zowel activiteiten die zijn vrijgesteld van de toepassing van Richtlijn 2004/17/EG als van niet-vrijgestelde activiteiten, zal worden gekeken naar de activiteiten waarvoor het contract in de eerste plaats is bedoeld. In het geval van een dergelijke gemengde aanbesteding, waarvan het doel voornamelijk de ondersteuning van de kleinhandelsverkoop van elektriciteit is aan met het laagspanningsnet verbonden eindgebruikers, blijft het bepaalde in Richtlijn 2004/17/EG van kracht. Wanneer het objectief gesproken onmogelijk is om te bepalen voor welke activiteit het contract voornamelijk bedoeld is, wordt dit contract gegund overeenkomstig de regels van artikel 9, leden 2 en 3, van de richtlijn.
(34)
Dit besluit is gebaseerd op de wettelijke en feitelijke situatie in de periode februari-mei 2010, zoals naar voren komt in de door de Italiaanse Republiek en CVA verstrekte informatie, de mededelingen van 2005 en 2010 en de technische bijlagen daarvan en het kaderdocument van 2007, het eindverslag en het jaarverslag 2009 van de AEEG. Wanneer betekenisvolle wijzigingen van de wettelijke en feitelijke situatie tot gevolg hebben dat niet meer wordt voldaan aan de voorwaarden voor de toepassing van artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG wat de groothandel in elektriciteit in de Italiaanse Macro-zone Noord en de kleinhandelsverkoop aan eindgebruikers, verbonden met het net met middelhoge, hoge en zeer hoge spanning, betreft, kan het onderhavige besluit worden herzien,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
Richtlijn 2004/17/EG is niet van toepassing op opdrachten die door aanbestedende diensten worden gegund of die zij voornemens zijn te gunnen om de volgende diensten mogelijk te maken:
a)
de productie van en groothandel in elektriciteit in de Macro-zone Noord;
b)
de kleinhandelsverkoop van elektriciteit aan eindgebruikers verbonden met het net met middelhoge, hoge en zeer hoge spanning op het gehele grondgebied van de Italiaanse Republiek.
Artikel 2
Deze beschikking is gericht tot de Italiaanse Republiek.
Gedaan te Brussel, 14 juli 2010.