РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 6 юли 2010 година
относно мярка C 48/07 (ex NN 60/07), приведена в действие от Полша в полза на WRJ и WRJ-Serwis
(нотифицирано под номер C(2010) 4476)
(само текстът на полски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2010/612/ЕС)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид Протокол № 8 от Договора за присъединяване относно преструктурирането на полската стоманодобивна индустрия (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
Комисията беше информирана относно нередности в полския сектор за стоманени тръби по време на наблюдението на преструктурирането на полската стоманодобивна индустрия. След присъединяването на Полша към ЕС бяха извършени проверки ex officio на помощта, предоставена на Walcownia Rur Jedność Sp. z.o.o. („WRJ“) и WRJ-Serwis Sp. z.o.o. („WRJ-Serwis“). Комисията изиска информация от полските власти с писма от 6 април 2005 г., 4 август 2005 г., 3 ноември 2005 г., 4 май 2006 г., 17 ноември 2006 г. и 11 юли 2007 г. Полските власти отговориха с писма от 7 юни 2005 г., 29 септември 2005 г., 2 декември 2005 г., 18 май 2006 г., 31 май 2006 г., 10 януари 2007 г. и 3 август 2007 г.
(2)
С писмо от 23 октомври 2007 г. Комисията информира Полша, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз („ДФЕС“) (3), по отношение на няколко мерки, предоставени на WRJ и WRJ-Serwis.
(3)
Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 24 ноември 2007 г. (4) Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мерките.
(4)
Комисията получи мнения от една заинтересована страна. Тя ги препрати на Полша, която получи възможност да реагира; нейните коментари бяха получени с писмо от 16 февруари 2009 г. Отговорът на Полша на откриването на официалната процедура по разследване беше предоставен с писма от 21 януари и 1 февруари 2008 г.
(5)
Комисията поиска допълнителна информация на 16 февруари 2009 г., която Полша предостави с писмо от 4 юни 2009 г.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ
2.1. Получателите
2.1.1. WRJ
(6)
WRJ е установена в Катовице и има 12 служители за административни цели. 40,736 % от акциите в WRJ са собственост на Towarzystwo Finansowe Silesia Sp. z o.o. („TFS“), дружество с 99,6 % държавно участие. Други 7,235 % от акциите са собственост на Walcownia Rur Silesia S.A. („Walcownia Rur Silesia“), 100 % дъщерно дружество на TFS.
(7)
Останалите акционери са:
-
PIW Enpol Sp. z o.o. (дял в размер на 19,009 %);
-
Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. (дял в размер на 8,3 %);
-
Kulczyk Privatstiftung (дял в размер на 4,533 %);
-
Huta Jedność (дял в размер на 0,817 %);
-
няколко други миноритарни акционери, всеки от които притежава акции в размер от 0,004 % до 3,4 %.
(8)
WRJ беше създадена през 1995 г. с цел да се изгради нов цех за валцуване на безшевни тръби с производствен капацитет 160 000 тона годишно („проектът WRJ“).
(9)
През 1978 г. друго дружество, наречено Huta Jedność, първоначално започна строителството на цех за валцуване на безшевни тръби с капацитет 400 000 тона, но този проект беше спрян през 1980 г., когато държавни субсидии бяха преустановени. След различни опити да бъде подновен проектът Huta Jedność подаде молба за обявяване в несъстоятелност, включително ликвидация на активите, която беше отхвърлена от съда. Понастоящем Huta Jedność е дружество в ликвидация, чиято дейност се състои в отдаване под наем на своите производствени активи на други дружества и предоставяне на различни услуги.
(10)
Проектът WRJ обхвана елементи от инфраструктурата, както и част от машините и оборудването, събрани по-рано от Huta Jedność за първоначалния проект, и трябваше да се изгради върху парцел, който преди това е бил собственост на Huta Jedność. Бяха поканени нови инвеститори за участие в проекта WRJ, който беше стартиран през 1997 г. Осъществяването на проекта беше спряно през 2001 г. и оттогава инвеститорите се отдръпнаха от него. Въпреки че изглежда, че 86 % от работата е реализирана, WRJ никога не е започвал производство.
(11)
На 4 септември 2007 г. Walcownia Rur Silesia, изцяло притежавано от TFS дъщерно дружество, учредено с цел да консолидира полския сектор за производство на стоманени тръби (вж. съображения 15-17 по-долу), подаде заявление за обявяване в несъстоятелност на WRJ, включително ликвидация на неговите активи. Окръжният съд на Катовице обяви WRJ в несъстоятелност на 23 януари 2008 г. и разпореди ликвидацията на неговите активи, като за целта назначи синдик. Изглежда, че до момента нито един от активите на WRJ не е продаден в хода на производството за обявяване в несъстоятелност.
2.1.2. WRJ-Serwis
(12)
WRJ-Serwis беше създадено през 2001 г. след преобразуване на Zakład Usług Energomechanicznych „Jedność“ S.A., което беше учредено през 1999 г. Неговите акционери са TFS (дял в размер на 54,66 %), PIW ENPOL Sp. z o.o. (дял в размер на 36,77 %), Commplex Sp. z o.o. (дял в размер на 8,29 %) и Huta Jedność (дял в размер на 0,28 %).
(13)
Първоначалната цел на WRJ-Serwis беше да осъществи част от проекта WRJ и да осигури на WRJ по-добри възможности за кредитиране. Независимо от това WRJ-Serwis така и не започна инвестиционна дейност, а вместо това от май 2004 г. насам произвежда безшевни студеновалцувани стоманени тръби, след като Huta Jedność спря производството в цеха за валцуване в началото на 2004 г. Тази дейност се извършва на производствените активи, наети първоначално от Huta Jedność. Впоследствие тези средства станаха собственост на ING Bank Śląski S.A., а накрая на Walcownia Rur Silesia. В допълнение WRJ-Serwis придоби 9/10 от постоянно плодоползване на земята, върху която е разположен проектът WRJ, както и 9/10 от собствеността на сградите, изградени върху тази земя.
(14)
WRJ-Serwis спря работа през април 2008 г., когато Walcownia Rur Silesia пое производството на стоманени тръби в цеха за валцуване.
2.1.3. Консолидиране на WRJ и WRJ-Serwis и опити да бъдат приватизирани
(15)
TFS започна да търси стратегически инвеститор за WRJ и WRJ-Serwis през 2004 г. През 2005 г. заинтересованите страни бяха поканени да подадат своите тръжни оферти и две заинтересовани страни подадоха такива. Накрая беше сключено рамково споразумение с един от участниците в търга за придобиване на активите на WRJ и WRJ-Serwis без никакви тежести; споразумението обаче беше прекратено през октомври 2006 г., тъй като условията не са изпълнени. TFS започна нова тръжна процедура през декември 2006 г., но не получи никакви обвързващи оферти.
(16)
След нова покана за участие в търг, изпратена през 2007 г., TFS реши да консолидира WRJ и WRJ-Serwis, за да улесни тяхната приватизация. За тази цел TFS създаде две нови дружества, а именно FEREX Sp. z o.o. („FEREX“) и Walcownia Rur Silesia. TFS притежава 100 % от акциите на двете дружества. Чрез Walcownia Rur Silesia и FEREX TFS придоби активите, необходими за реализацията на проекта WRJ и пое дълговете на WRJ и WRJ-Serwis:
а)
Walcownia Rur Silesia стана кредитор на WRJ чрез придобиване на вземанията, дължими от страна на WRJ в размер на 168 940 469 PLN и 95 595 057 PLN съответно на консорциума от банки и Stalexport. В допълнение Walcownia Rur Silesia закупи движимите активи на цеха за валцуване от консорциума от банки, ръководен от ING Bank Śląski;
б)
FEREX също стана кредитор на WRJ чрез придобиване на вземанията, дължими от страна на WRJ на банките в размер на общо 142 941 270,43 PLN, обезпечени с ипотека върху земя, собственост на WRJ и WRJ-Serwis.
(17)
През август 2008 г. полските власти направиха още един опит да продадат WRJ, WRJ-Serwis, FEREX и Walcownia Rur Silesia. TFS и Walcownia Rur Silesia поканиха заинтересованите страни да участват в преговори за съвместно закупуване на активите на Walcownia Rur Silesia, дружествения капитал на FEREX, вземанията на TFS, дължими от FEREX, и акциите на TFS в капитала на WRJ-Serwis. Процедурата приключи на 15 януари 2009 г. и не доведе до продажба на който и да е от предлаганите активи.
2.2. Описание на мерките, които подлежат на оценка
(18)
Помощта, предоставена на WRJ, се състои от капиталови инвестиции на TFS (2.2.1), гаранции, предоставени от TFS (2.2.2), и обезпечение, предоставено от държавната хазна (2.2.3). Помощта, предоставена на WRJ-Serwis, се състои от капиталови инвестиции, направени от TFS (2.2.4).
2.2.1. Капиталови инвестиции в WRJ, направени от TFS
(19)
TFS осъществи първата си капиталова инвестиция в WRJ на 26 юни 2002 г., когато акционерите на WRJ решиха да увеличат дружествения капитал. TFS получи акции с номинална стойност 15 млн. PLN в замяна на вземания. Тези вземания се дължат на TFS от Huta Andrzej и Huta Katowice и възлизат на 15 млн. PLN. Увеличението на капитала беше регистрирано и влезе в сила на 22 ноември 2002 г.
(20)
Второто увеличение на дружествения капитал беше осъществено на 17 януари 2003 г., когато акционерите на WRJ решиха отново да увеличат дружествения капитал. TFS получи акции с номинална стойност 40 млн. PLN в замяна на вземания, дължими на TFS от WRJ (суап за дълг срещу капитал). Вземанията бяха на номинална стойност 40 млн. PLN и TFS ги получи предварително от ING Bank Śląski S.A. през декември 2002 г. Увеличението на капитала беше регистрирано и влезе в сила на 25 август 2003 г.
2.2.2. Осигуряване на гаранции за WRJ от страна на TFS
(21)
През 2001 г. TFS предостави гаранция, която покрива до 5 млн. PLN от заем в размер на 20 млн. PLN. Заемът беше предоставен на WRJ през 1999 г. от Регионалното управление на околната среда и водите (WFOŚiGW).
(22)
През 2001 г. TFS предостави гаранция, която покрива до 50 млн. PLN от заем в размер на 115 млн. PLN. Заемът беше предоставен на WRJ през 1996 г. от Националното управление на околната среда и водите (WFOŚiGW).
2.2.3. Осигуряване на обезпечение за WRJ от страна на държавната хазна
(23)
На 14 октомври 1997 г. държавната хазна предостави гаранция, покриваща 45 % от главницата и лихвите по два заема, възлизащи на общо на 262,5 милиона PLN. Тези заеми се състоят от заем в чуждестранна валута и заем в полски злоти, и двата предоставени от консорциума на банките през 1997 г.
(24)
На 2 януари 2003 г. държавната гаранция беше увеличена на 55 % от кабинета след подписването на съответните документи. Увеличението на гаранцията не се осъществява на практика.
2.2.4. Капиталови инвестиции в WRJ-Serwis, направени от TFS
(25)
TFS осъществи капиталови интервенции в WRJ-Serwis през декември 2003 г. с цел да получи мажоритарен дял от акциите в дружеството, за да се сдобие с контрол върху проекта WRJ. С решение от декември 2003 г. акционерите на WRJ-Serwis дадоха съгласието си TFS да придобие акции в дружеството. Акциите бяха с номинална стойност 7 910 000 PLN. TFS придоби акциите основно в замяна на вземания, дължими на TFS от страна на Huta Jedność. Тези вземания бяха прехвърлени на WRJ-Serwis. TFS също така плати за акциите в брой (890 000 PLN) и чрез апортни вноски (метален скрап от Huta Jedność за допълнителна обработка; стойност на прехвърлените материали 450 000 PLN). Споразумението за придобиване на акции беше подписано на 8 юни 2004 г. Увеличението на капитала беше регистрирано едва на 17 август 2007 г.
(26)
Едновременно с TFS акции в увеличения дружествен капитал получиха един от съществуващите акционери, PIW Enpol Sp. z o.o., и един нов акционер, Commplex Sp. z o.o. (и двамата представляват частни дружества). Дружествата придобиха акциите чрез прехвърляне на вземания, дължими от Huta Jedność на WRJ-Serwis.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(27)
Както е описано в съображение 3, на 23 октомври 2007 г. Комисията реши да открие процедура по официално разследване („решение за откриване на процедурата“). В решението за откриване на процедурата Комисията първо изрази своето мнение, че е компетентна да взема решение относно случая и че въпросните мерки представляват държавна помощ, която не е съвместима с вътрешния пазар.
3.1. Приложимо право и компетентност на Комисията
(28)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази становището, че членове 107 и 108 от ДФЕС (тогава членове 87 и 88 от Договора за ЕО) обикновено не се прилагат по отношение на помощ, предоставена преди присъединяването, която вече не се прилага след присъединяването. При все това разпоредбите на Протокол № 8 от Договора за присъединяване относно преструктурирането на полската стоманодобивна индустрия („Протокол № 8“) могат да се считат за lex specialis по отношение на членове 107 и 108 от ДФЕС, които разширяват обхвата на наблюдението на държавна помощ съгласно ДФЕС, така че да се обхване всяка помощ, предоставена за преструктурирането на полската стоманодобивна индустрия между 1997 г. и 2006 г. В съответствие с това Комисията по принцип е компетентна да оцени такава помощ.
(29)
По отношение на това дали производители на тръби като WRJ и WRJ-Serwis са част от „стоманодобивната индустрия“ за целите на Протокол № 8, Комисията отчете следното: Протокол № 8 се основава на националната програма за преструктуриране (План за преструктуриране и развитие на полската промишленост за добив на желязо и стомана, („НПП“). Обхватът на НПП и Протокол № 8 не е ограничен до обхвата на приложение I към Договора за създаване на Европейската общност за въглища и стомана („Договора за ЕОВС“), а обхваща и определени сектори на стоманодобивната индустрия като безшевни тръби и големи заварени тръби.
(30)
В съответствие с решението за откриване на процедурата, първо, това тълкуване е в съответствие с определението на стоманодобивната индустрия според правилата на ЕС за държавната помощ, а именно определението от приложение Б към Многосекторната рамка (5). Второ, това следва от НПП, половината от бенефициерите на която са производители на тръби. В действителност Huta Jedność, предшественикът на WRJ и WRJ-Serwis, е участвало в процеса на програмата за преструктуриране и е изрично посочено няколко пъти в проекта на НПП, но накрая не се приема за потенциален бенефициер, тъй като към този момент е имало планове да бъде закрито след обявяването му в несъстоятелност през 2002 г.
(31)
В резултат на това Комисията приема, че забраната за предоставяне на помощ, която не е обхваната от НПП и Протокол № 8, се прилага по отношение на Huta Jedność, WRJ и WRJ-Serwis.
3.2. Наличие на държавна помощ
(32)
По отношение на инвестициите, осъществени във WRJ от страна на TFS, и обезпечението, предоставено от TFS на дружеството, Комисията изрази сериозни съмнения дали те съответстват на изискванията на принципа на инвеститор в пазарна икономика. WRJ е било изправено през затруднения към момента, когато са взети мерките, и е нямало да може само да се сдобие със средствата от капиталовия пазар. Комисията се съмнява също дали би била налице достатъчна възвращаемост от инвестицията. На последно място тя изразява становището, че инвестициите едва ли могат да бъдат оправдани с факта, че TFS е възнамерявало да приватизира WRJ на по-късен етап.
(33)
По отношение на гаранцията, предоставена от държавната хазна на WRJ, Комисията отбеляза, че не е било ясно дали WRJ е изпитвало затруднения към момента, когато гаранцията е била предоставена, т.е. през 1997 г. От друга страна, по отношение на увеличението на гаранцията през 2003 г. може да се счита, че WRJ е изпитвало затруднения и поради това Комисията изрази съмнения относно съответствието на това увеличение на гаранцията с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(34)
По отношение на инвестициите, осъществени във WRJ-Serwis от страна на TFS, Комисията изрази съмнения дали съответстват на изискванията на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Комисията отбеляза, че дружеството е изпитвало затруднения през 2003 г. и следователно счита за съмнително, че инвестициите са обещавали разумна възвращаемост.
3.3. Съвместимост на държавната помощ
(35)
Комисията не беше в състояние да открие основание, въз основа на което потенциалната държавна помощ би могла да се обяви за съвместима, тъй като помощите за инвестиране или преструктуриране на стоманодобивния сектор между 1997 г. и 2006 г. бяха забранени съгласно Протокол № 8 и следователно съгласно правилата за държавната помощ на ЕС.
4. МНЕНИЕ НА ПОЛША ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА
(36)
Полша представи своето мнение относно решението за откриване с писма от 21 януари и 1 февруари 2008 г. Като цяло Полша не се съгласи с тълкуването на Протокол № 8 от страна на Комисията и повтори своята позиция, че въпросните мерки не са представлявали държавна помощ.
4.1. Приложимо право и компетентност на Комисията
(37)
Полша счита, че не бива да се правят обобщения въз основа на Протокол № 8, който представлява изключение от правилото за ненамеса във връзка с държавни помощи преди присъединяването.
(38)
Първо, тя отбелязва, че производителите на тръби и техните продукти не са включени в приложение I към Протокол № 2 към Европейското споразумение за асоцииране между Европейските общности и техните държави-членки, от една страна, и Република Полша, от друга страна (6) („Протокол № 2 към Европейското споразумение“) и следователно не попадат в обхвата на неговото приложение.
(39)
Второ, забраната за предоставяне на държавна помощ на производителите на тръби в държавите-членки беше въведена на 24 юли 2002 г. с влизането в сила на приложение Б към Многосекторната рамка, където се определя обхвата на понятието „стоманодобивна индустрия“. Според това определение секторът на безшевните тръби и големите заварени тръби е част от „стоманодобивната индустрия“. В съответствие с това одобреният от Комисията през 2003 г. НПП и Протокол № 8 също включват производителите на тръби. Преди това, когато се е прилагал Договорът за ЕОВС, секторът на тръбите е бил изключен.
(40)
Полша прави заключението, че Протокол № 8 трябва да се тълкува в смисъл, че помощта, предоставена преди 24 юли 2002 г. на производителите на тръби, не е подлежала на контрола на Комисията (както и всички други интервенции, осъществени преди влизане в сила на Договора за присъединяване). След тази дата производителите на тръби са подлежали на посочените ограничения.
(41)
По отношение на осведомеността на получателите Полша отбелязва, че WRJ-Serwis може да се категоризира като производител на стомана считано едва от 2004 г. насам, когато започва да използва материалната база на цеха за валцуване, и че преди тази дата държавната интервенция не може да се счита за държавна помощ за стоманодобивната индустрия.
(42)
На последно място Полша подчертава, че проектът WRJ не е продължение на предишния проект Huta Jedność.
4.2. Наличие на държавна помощ
(43)
В допълнение Полша твърди, че TFS, макар и контролирано от държавната хазна, функционира при пазарни условия, за да генерира печалби. Действията, предприети от TFS по отношение на WRJ и WRJ-Serwis, не са били в резултат на конкретна мярка за контрол или надзор от страна на държавата. В съответствие с това не може непременно да се твърди, че държавната хазна е упражнявала контрол по смисъла на решението по дело Stardust Marine (7).
(44)
По отношение на увеличенията на капитала в WRJ и гаранциите, предоставени от TFS, Полша счита, че TFS не е инвестирало никакви съществени средства в проекта WRJ. В действителност замяната на вземания срещу акции в WRJ е по-рационална от икономическа гледна точка от прякото събиране на тези вземания. Освен това към момента на инвестицията на TFS в WRJ, TFS е притежавало бизнес планове, които показват рентабилността на проекта WRJ. На последно място, консорциумът на банките също е имал желание да осигури допълнително финансиране за WRJ в този момент. В съответствие с това TFS е действало като инвеститор в условията на пазарна икономика.
(45)
Полша счита, че увеличението на държавната гаранция за WRJ е в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, тъй като е гарантирано с ценно обезпечение и WRJ е плащало на държавната хазна такса за гаранция по пазарни цени. Освен това гаранцията е зависела от това дали банките ще подновят финансирането на проекта WRJ, което не се е случило. В съответствие с това увеличението на гаранцията изобщо не е реализирано и Полша счита, че на WRJ не е дадено преимущество.
(46)
Счита се, че капиталовата интервенция в WRJ-Serwis съответства на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Първо, частни акционери са закупили акции заедно с TFS. Второ, WRJ-Serwis не е било в затруднено финансово положение, а TFS е взело решението с оглед на печалбите, които ще бъдат генерирани в бъдеще от WRJ-Serwis. На последно място, TFS успява да поеме контрола върху WRJ-Serwis и имота, върху който е изграден проектът WRJ.
(47)
По отношение на консолидацията на WRJ и WRJ-Serwis Полша твърди, че това е бил единственият начин бързо да се поеме контрола върху проекта WRJ и да бъде завършен от частен инвеститор, като същевременно се осигури максимално възстановяване на капитала, инвестиран до момента от държавата.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(48)
Комисията получи мнения от една заинтересована трета страна, която категорично се противопостави на субсидиите, предоставени от Полша. Тази страна припомня, че тръбите никога не са били продукти, обхванати от Договора за ЕОВС, както и че индустрията за тръби е трябвало да се преструктурира за своя собствена сметка, без да получава държавна помощ. Приемането на помощ в този случай би навредило на европейската индустрия за тръби. Тази страна също така заявява, че приемането на помощта би могло да застраши нейните опити да демонстрира, че някои държави, които осъществяват внос на тръби, внасят тръби в ЕС на дъмпингови или субсидирани цени. На последно място тази страна твърди, че европейската индустрия за безшевни стоманени тръби е била в специфично икономическо положение - със свръхкапацитет в Европа и необходимост да изнася големи количества, докато вносът от Китай се е увеличил през 2007 г.
6. МНЕНИЕ НА ПОЛША ОТНОСНО КОМЕНТАРИТЕ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНАТА СТРАНА
(49)
Коментарите на заинтересованата страна бяха препратени на Полша, което представи своето мнение на 16 февруари 2009 г. Полша поддържа позицията, че следва да съществуват прозрачни правила за лоялната конкуренция на пазара за тръби.
(50)
Полша е съгласна с третата страна, че тръбите никога не са били продукт, обхванат от Договора за ЕОВС, и потвърждава, че „стоманодобивният сектор“ не е включвал производителите на тръби до влизането в сила на Многосекторната рамка на 24 юли 2002 г. В съответствие с това забраната за държавната помощ в сектора за тръбите започва да се прилага едва от 24 юли 2002 г., когато влиза в сила „разширеното“ определение на стоманодобивния сектор.
(51)
На последно място Полша потвърждава, че WRJ никога не е започвало производствени дейности, а WRJ-Serwis е спряло производството през 2008 г. Полша подчертава, че никога не е предоставяла държавна помощ на WRJ.
7. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
7.1. Приложимо право и компетентност на Комисията
(52)
Въпросните мерки са предоставени преди присъединяването на Полша към Европейския съюз (т.е. преди 1 май 2004 г.). По принцип членове 107 и 108 от ДФЕС не се прилагат по отношение на помощ, която е предоставена преди присъединяването и която вече не се прилага след него (8). Чрез дерогация от това общо правило и следователно като изключение Комисията е компетентна да проучва държавна помощ, предоставена от Полша в контекста на преструктурирането на нейната стоманодобивна индустрия преди присъединяването въз основа на Протокол № 8 към Договора за присъединяване.
7.1.1. Протокол № 8 в качеството му на lex specialis
(53)
Протокол № 8 съдържа разпоредби, които позволяват на Полша да завърши преструктурирането на своята стоманодобивна индустрия, започнало преди присъединяването. Предприсъединителното преструктуриране на полския стоманодобивен сектор беше извършено въз основа на Протокол № 2 към Европейското споразумение, удължен с решение на Съвета за асоцииране ЕС-Полша („решението на Съвета за асоцииране“) (9).
(54)
Протокол № 2 към Европейското споразумение предоставя на Полша т.нар. „гратисен период“ от пет години, от 1992 г. до края на 1996 г., през който тя има право да преструктурира с държавна помощ своя стоманодобивен сектор в рамките на ЕОВС.
(55)
Този гратисен период беше удължен с решение на Съвета за асоцииране с още осем години, считано от 1 януари 1997 г., или до присъединяването на Полша към ЕС. През този период Полша би могла по изключение да предоставя държавна помощ за „продукти от стомана“ с цел преструктуриране при сроковете и условията, заложени в Протокол № 2 към Европейското споразумение (удължен с решение на Съвета за асоцииране) и на базата на НПП, който Полша предостави на Комисията през април 2003 г. След оценката на НПП от страна на Комисията, държавите-членки одобриха полското предложение през юли 2003 г. (10)
(56)
Протокол № 8 позволява на Комисията да наблюдава след присъединяването на Полша държавната помощ, предоставена от Полша на стоманодобивния сектор въз основа на Протокол № 2 към Европейското споразумение (удължен с решение на Съвета за асоцииране) и НПП. Освен това Протокол № 8 дава право на Комисията да възстановява помощ, предоставена в разрез с Протокол № 2 към Европейското споразумение и НПП. В съответствие с това Протокол № 8 е lex specialis, който позволява, при изключителни обстоятелства и чрез дерогация от общия режим, наблюдение и преглед с обратна сила на държавната помощ, предоставена от Полша на полската стоманодобивна индустрия преди присъединяването. Това се потвърждава от Съда, който посочва, че Протокол № 8 е lex specialis по отношение на членове 107 и 108 от ДФЕС, който разширява прегледа на държавната помощ, извършван от Комисията съгласно ДФЕС, така че да се обхване помощта, предоставена за реорганизацията на полската стоманодобивна индустрия през периода 1997-2003 г. (11)
7.1.2. Обхват на компетентността на Комисията да извършва контрол с обратна сила съгласно Протокол № 8
(57)
В контекста на тази процедура, Комисията трябва да оцени дали изключителната компетентност за извършване на контрол с обратна сила, описана в съображения 53-56, обхваща и мерките, предоставени на производителите на тръби преди присъединяването на Полша. За тази цел правните основания, приложими в този случай, т.е. Протокол № 8 във връзка с Протокол № 2 към Европейското споразумение и решението на Съвета за асоцииране, трябва да се тълкуват с оглед да се определи дали техните разпоредби обхващат мерките, предоставени на полските производители на тръби преди присъединяването.
(58)
Общопризнат правен принцип е, че разпоредбите на lex specialis, което представлява дерогация от общия режим, трябва да се тълкуват stricto sensu. Стриктното тълкуване на горепосочените правни основания (вж. съображения 59-65 по-долу) води до заключение, че изключителната компетентност на Комисията да извършва контрол с обратна сила е ограничена до предприсъединителните мерки, предоставени на производителите от ЕОВС, което изключва мерки за производителите на тръби.
7.1.3. Тълкуване на правните основания
(59)
Точки 12 и 18 от Протокол № 8 определят компетенциите на Комисията да осъществява наблюдение и контрол с обратна сила по отношение на предприсъединителната помощ за полската стоманодобивна индустрия. Точка 12 оправомощава Комисията и Съвета да наблюдават осъществяването на НПП преди и след присъединяването, до 2006 г. Точка 18 оправомощава Комисията да нарежда възстановяване на държавна помощ, предоставена в разрез с условията, предвидени в Протокол № 8.
(60)
Точка 1 от Протокол № 8 гласи, че държавната помощ, предоставена от Полша за преструктуриране на „специфични части от полската стоманодобивна индустрия“, се счита за съвместима с общия пазар, при условие че „срокът, предвиден в член 8, параграф 4 от Протокол 2 за продуктите на ЕОВС към Европейското споразумение […], се удължава до датата на присъединяване“, сроковете, предвидени в НПП се спазват, условията, посочени в Протокол № 8, се изпълняват и „не се изплащат държавни помощи на полската стоманодобивна индустрия след датата на присъединяването“.
(61)
Точка 2 от Протокол № 8 гласи, че преструктурирането на полския стоманодобивен сектор, както е описано в отделните бизнес планове на компаниите, изброени в приложение 1, се завършва не по-късно от 31 декември 2006 г. В точка 3 от Протокол № 8 се посочва, че единствено компаниите, изброени в приложение 1 към Протокола, имат право на държавна помощ в рамките на полската програма за преструктуриране на стоманодобива.
(62)
Точка 1 от Протокол № 8 се позовава изрично на член 8, параграф 4 от Протокол 2 към Европейското споразумение, удължен с решение на Съвета за асоцииране. Протокол 2 към Европейското споразумение се прилага единствено за „стоманени продукти от ЕОВС“ (член 8, параграф 4 от Протокол 2), като стоманените продукти дори се изброяват в приложение. Последното възпроизвежда списъка с продукти от ЕОВС, определен в приложение I към Договора за ЕОВС, където определението на „стоманени продукти от ЕОВС“ изрично изключва (тръби „стоманени тръби (безшевни или заварени) […] полирани пръти и железни отливки (тръби и фитинги, и други железни отливки)“).
(63)
Договорът за ЕОВС изтече на 23 юли 2002 г. Считано от тази дата, държавната помощ за стоманодобивната индустрия беше обхваната от общия режим на ЕО. Поради това беше решено да се разшири определението за европейския стоманодобивен сектор, така че производителите на тръби да бъдат включени в него. Това беше кодифицирано в член 27 и приложение Б към Многосекторната рамка, която определя стоманодобивния сектор на ЕС като включващ „безшевни тръби, други тръби и кухи профили“ както и „заварени тръби от желязо или стомана“. Това разширено определение на стоманодобивния сектор беше въведено по-късно в приложение I към Насоките за националната регионална помощ за 2007-2013 г. (12) и в точка 29 от член 2 от Общия регламент за групово освобождаване (13).
(64)
При все това нито Протокол № 2 към Европейското споразумение, нито решението на Съвета за асоцииране бяха изрично изменени, за да се включи това разширено определение на стоманодобивния сектор на ЕС, включващо производителите на тръби. Протокол № 2 към Европейското споразумение изтече на 31 декември 1996 г. Решението на Съвета за асоцииране удължи валидността на Протокол № 2 към Европейското споразумение от 1 януари 1997 г. с осем години или до датата на присъединяване на Полша (което настъпи първо). Член 1 от решението на Съвета за асоцииране се отнася за „стоманените продукти“ като цяло, но обхватът на неговото приложение е специално свързан с член 8, параграф 4 от Протокол № 2 към Европейското споразумение, който обхваща единствено стоманените продукти от ЕОВС. По-специално, условие за удължаването на Протокол № 2 към Европейското споразумение е Полша да предостави на Комисията НПП и бизнес планове за своите бенефициери, които отговарят на „изискванията, предвидени в член 8, параграф 4 от Протокол № 2 и които са оценени и приети от националния ѝ орган за надзор на държавните помощи (Служба за конкуренция и за защита на потребителите)“ (член 2 от решението на Съвета за асоцииране).
(65)
В контекста на горепосочените съображения Комисията прави заключение, че точка 18 от Протокол № 8, тълкувана в контекста на точки 1-3 от Протокол № 8 съвместно с Протокол № 2 към Европейското споразумение и решението на Съвета за асоцииране, не дава на Комисията компетентност да контролира помощта, предоставена на полските производители на тръби преди присъединяването.
7.1.4. Правила за прилагане на Европейското споразумение като тълкувателен документ
(66)
В допълнение към правното тълкуване на обхвата на приложимите правни основания (т.е. Протокол № 8, Протокол № 2 към Европейското споразумение и решението на Съвета за асоцииране - вж. съображения 59-65 по-горе), Комисията проучи и въпроса дали правилата за прилагане на разпоредбите за държавната помощ в Европейското споразумение и Протокол № 2, както са приети от Съвета за асоцииране ЕС-Полша през 2001 г. („правилата за прилагане“) (14), са уместни за определяне на обхвата на компетентност на Комисията да извършва контрол с обратна сила по отношение на предприсъединителните мерки, предоставени на полските производители на тръби.
(67)
Като общ принцип, правилата за прилагане съдържат процедурни правила, които следва да се разграничават от материалноправните разпоредби за държавната помощ в Европейското споразумение и Протокол № 2 към Европейското споразумение. Трябва да се отбележи обаче, че правилата за прилагане също така съдържат специфични разпоредби относно критериите за оценяване на съвместимостта на помощта съответно с Европейското споразумение и Протокол № 2 към Европейското споразумение.
(68)
Първото изречение от член 2, параграф 1 от правилата за прилагане гласи: „Оценката на съвместимостта на отделните държавни помощи и програми с Европейското споразумение, както е предвидено в член 1 от настоящите правила, се извършва въз основа на критерии, произтичащи от прилагането на правилата на член 87 от Договора за създаване на Европейската общност, включително настоящото и бъдещото вторично законодателство, рамки, насоки и други приложими административни актове, приведени в действие в Общността, и съдебната практика на Първоинстанционния съд и Съда на Европейските общности, както и всяко друго решение, взето от Съвета за асоцииране съгласно член 4, параграф 3.“ С това изречение се установява общият принцип, че материалноправните критерии за оценяване на съвместимостта на държавната помощ като цяло с Европейското споразумение са „променливи“ в смисъл, че в тях се включват промените/развитието в европейското право и юриспруденция с течение на времето.
(69)
Второто изречение от член 2, параграф 1 от правилата за прилагане се отнася по-специално до критериите за съвместимост съгласно Протокол № 2: „Дотолкова доколкото помощи или програми за помощ са предназначени за продукти, обхванати от Протокол № 2 към Европейското споразумение, първото изречение на този параграф се прилага изцяло с изключение на това, че оценката не може да се извършва въз основа на критерии, произтичащи от прилагането на правилата на член 87 от Договора за създаване на Европейската общност, а въз основа на критерии, произтичащи от прилагането на правилата за държавната помощ от Договора за създаване на Европейската общност за въглища и стомана.“ Формулировката на това изречение ясно показва, че за разлика от положението при общата помощ, обхваната от първото изречение на член 2, параграф 1 (вж. съображение 68 по-горе), за целите на помощта, обхваната Протокол № 2 към Европейското споразумение, критериите за съвместимост се развиват чрез позоваване на Договора за ЕОВС. Не са дадени специфични указания относно развитието на критериите за съвместимост след изтичането на Договора за ЕОВС през 2002 г.
(70)
Член 2, параграфи 2 и 3 от правилата за прилагане определят механизма, чрез който промените в критериите за съвместимост на ЕС следва да бъдат въведени в Полша. По-специално, Полша се информира за всички промени в общностните критерии за съвместимост, които не са публикувани и „когато такива промени не срещнат възражение от страна на Република Полша в срок от три месеца от датата на получаване на официалната информация за тях, те стават критерии за съвместимост, както е предвидено в параграф 1 от настоящия член. Когато такива промени срещнат възражение от страна на Република Полша и предвид сближаването на законодателството, както е предвидено в Европейското споразумение, се провеждат консултации в съответствие с членове 7 и 8 от настоящите правила.“
(71)
При все че Полша не възрази в срок от три месеца срещу промяната, направена през 2002 г. в определението на Общността за стоманодобивна индустрия, с която бяха включени производителите на тръби, тези промени в общностното право не биха могли да се прилагат по отношение на мерки, които попадат извън обхвата на Европейското споразумение, т.е. онези, които не са били обхванати от Договора за ЕОВС. Освен това Протокол № 8 представлява lex specialis и поради това за определяне на обхвата на неговото прилагане Комисията не може да използва разширяването на определението на стоманодобивния сектор на ЕС след изтичането на Договора за ЕОВС. Ето защо следва да се заключи, че трябва да се прави ясно разграничение между „променливата“ същност на приложимото право към държавната помощ за стоманодобивния сектор в Полша преди присъединяването съгласно Европейското споразумение от една страна и необходимото строго тълкуване на обхвата на компетентността на Комисията да извършва контрол с обратна сила, произтичащ от Протокол № 8, Протокол № 2 към Европейското споразумение и решението на Съвета за асоцииране от друга страна.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(72)
Въз основа на предходните съображения Комисията трябва да направи заключението, че не е компетентна да извършва преглед на мерките в полза на полските производители на тръби преди присъединяването и по-специално през периода 1997-2003 г. въз основа на Протокол № 8. Настоящата процедура се закрива с оглед на факта, че Комисията не е компетентна да оценява мерките, обхванати от настоящата процедура,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Процедурата по официално разследване, определена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, открита с писмо от 23 октомври 2007 г., адресирано до Полша, се закрива с оглед на факта, че Комисията не е компетентна съгласно разпоредбите на Протокол № 8 към Договора за присъединяване на Полша да извършва преглед на мерките, предоставени от Полша на WRJ и WRJ-Serwis през 2001 г., 2002 г. и 2003 г.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Република Полша.
Съставено в Брюксел на 6 юли 2010 година.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 6 juli 2010
betreffende de door Polen ten uitvoer gelegde steunmaatregel C 48/07 (ex NN 60/07) ten gunste van WRJ en WRJ-Serwis
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2010) 4476)
(Slechts de tekst in de Poolse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2010/612/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Gezien Protocol nr. 8 van het Toetredingsverdrag betreffende de herstructurering van de Poolse ijzer- en staalindustrie (1),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (2) en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
Tijdens het toezicht op de herstructurering van de Poolse ijzer- en staalindustrie heeft de Commissie kennis gekregen van onregelmatigheden in de Poolse sector van stalen buizen. Na de toetreding van Polen tot de Europese Unie werden ambtshalve controles uitgevoerd met betrekking tot de steun aan Walcownia Rur Jedność Sp. z.o.o. (hierna „WRJ” genoemd) and WRJ-Serwis Sp. z.o.o. (hierna „WRJ-Serwis” genoemd). Bij brieven van 6 april 2005, 4 augustus 2005, 3 november 2005, 4 mei 2006, 17 november 2006 en 11 juli 2007 heeft de Commissie de Poolse autoriteiten om informatie verzocht. De Poolse autoriteiten antwoordden bij brieven van 7 juni 2005, 29 september 2005, 2 december 2005, 18 mei 2006, 31 mei 2006, 10 januari 2007 en 3 augustus 2007.
(2)
Bij schrijven van 23 oktober 2007 heeft de Commissie Polen in kennis gesteld van haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna „VWEU” genoemd) (3) ten aanzien van een aantal steunmaatregelen ten behoeve van WRJ en WRJ-Serwis.
(3)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is in het Publicatieblad van de Europese Unie van 24 november 2007 (4) bekendgemaakt. De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken steunmaatregel te maken.
(4)
De Commissie ontving opmerkingen van één belanghebbende. De Commissie heeft deze voor een reactie doorgezonden aan Polen en heeft bij brief van 16 februari 2009 de opmerkingen van Polen ontvangen. Polen gaf zijn reactie op de inleiding van de formele onderzoekprocedure bij brieven van 21 januari en 1 februari 2008.
(5)
Op 16 februari 2009 heeft de Commissie om inlichtingen verzocht, welke Polen bij brief van 4 juni 2009 heeft verschaft.
2. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE STEUNMAATREGELEN
2.1. De begunstigden
2.1.1. WRJ
(6)
WRJ is gevestigd in Katowice en heeft 12 werknemers in dienst voor administratieve doeleinden. 40,736 % van de aandelen in WRJ is in handen van Towarzystwo Finansowe Silesia Sp. z o.o. (hierna „TFS” genoemd), een onderneming die voor 99,6 % in handen van de staat is. 7,235 % van de aandelen is in handen van Walcownia Rur Silesia SA (hierna „Walcownia Rur Silesia” genoemd), een volledige dochteronderneming van TFS.
(7)
De overige aandeelhouders zijn:
-
PIW Enpol Sp. z o.o. (19,009 % van de aandelen);
-
Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo SA (8,3 % van de aandelen);
-
Kulczyk Privatstiftung (4,533 % van de aandelen);
-
Huta Jedność (0,817 % van de aandelen);
-
Een aantal minderheidsaandeelhouders, elk met aandelen variërend van 0,004 % tot 3,4 %.
(8)
WRJ werd opgericht in 1995 teneinde een nieuwe walserij voor naadloze buizen te bouwen met een productiecapaciteit van 160 000 t per jaar (hierna „het WRJ-project” genoemd).
(9)
Een andere onderneming met de naam Huta Jedność begon aanvankelijk in 1978 met de bouw van een walserij voor naadloze buizen met een capaciteit van 400 000 t, maar de werkzaamheden werden in 1980 beëindigd toen overheidssubsidies werden opgeschort. Na diverse pogingen het project te hervatten, verzocht Huta Jedność failliet te worden verklaard met inbegrip van de liquidatie van haar activa, wat door de rechtbank werd afgewezen. Huta Jedność is thans een onderneming in liquidatie die zich bezighoudt met het verhuren van haar productiemiddelen aan andere ondernemingen en het optreden als een aanbieder van nutsdiensten.
(10)
Het WRJ-project omvatte infrastructuurelementen alsmede een aantal van de machines en de uitrusting die door Huta Jedność eerder voor het oorspronkelijke project bijeen waren gebracht en zou worden uitgevoerd op een stuk grond dat voorheen eigendom van Huta Jedność was. Nieuwe investeerders werden uitgenodigd om deel te nemen aan het WRJ-project, waarmee in 1997 werd begonnen. De tenuitvoerlegging van het project werd in 2001 beëindigd en sindsdien hebben de investeerders zich uit het project teruggetrokken. Hoewel blijkbaar 86 % van de werkzaamheden is gerealiseerd, is WRJ nooit begonnen met de productie.
(11)
Op 4 september 2007 heeft Walcownia Rur Silesia, een volledige dochteronderneming van TFS, die was opgericht om de Poolse sector van stalen buizen te consolideren (zie de overwegingen 15 tot en met 17 hieronder), verzocht WRJ failliet te verklaren en haar activa te liquideren. De districtsrechtbank van Katowice sprak op 23 januari 2008 het faillissement uit en gelastte de liquidatie van de activa, waarvoor een curator werd benoemd. Naar het schijnt, is tot op heden geen van de activa van WRJ in het kader van de faillissementsafwikkeling verkocht.
2.1.2. WRJ-Serwis
(12)
WRJ-Serwis werd opgericht in 2001 na de transformatie van Zakład Usług Energomechanicznych „Jedność” SA, dat in 1999 was opgericht. De aandeelhouders zijn TFS (54,66 % van de aandelen), PIW ENPOL Sp. z o.o. (36,77 % van de aandelen), Commplex Sp. z o.o. (8,29 % van de aandelen) en Huta Jedność (0,28 % van de aandelen).
(13)
De oorspronkelijke doelstelling van WRJ-Serwis bestond erin een deel van het WRJ-project ten uitvoer te leggen en WRJ betere kredietmogelijkheden te verschaffen. WRJ-Serwis is echter nooit met enige investeringsactiviteiten begonnen, maar heeft sinds mei 2004 naadloze koudgetrokken stalen buizen geproduceerd, nadat Huta Jedność begin 2004 de productie in de draadtrekkerij had beëindigd. Deze activiteit wordt verricht met behulp van bedrijfsmiddelen die aanvankelijk van Huta Jedność werden geleasd. Deze bedrijfsmiddelen werden vervolgens overgenomen door ING Bank Śląski SA en uiteindelijk door Walcownia Rur Silesia. Bovendien verwierf WRJ-Serwis 9/10 van het eeuwigdurende vruchtgebruik van de grond waarop het WRJ-project is gelegen, alsook 9/10 van de eigendom van de op die grond opgerichte gebouwen.
(14)
WRJ-Serwis staakte haar bedrijfsactiviteiten in april 2008, toen Walcownia Rur Silesia de productie van stalen buizen in de draadtrekkerij overnam.
2.1.3. Consolidatie van WRJ en WRJ-Serwis en pogingen deze ondernemingen te privatiseren
(15)
TFS begon in 2004 een strategische investeerder te zoeken voor WRJ en WRJ-Serwis. In 2005 werden belangstellenden uitgenodigd in te schrijven en twee daarvan dienden een offerte in. Uiteindelijk werd met een van de inschrijvers een kaderovereenkomst gesloten over de onbezwaarde verwerving van de activa van WRJ en WRJ-Serwis; deze overeenkomst werd echter in oktober 2006 beëindigd aangezien niet aan de voorwaarden was voldaan. TFS startte in december 2006 een nieuwe openbare inschrijvingsprocedure, maar ontving geen enkele bindende offerte.
(16)
Na een nieuwe, uitnodiging tot inschrijving in 2007, besloot TFS om WRJ en WRJ-Serwis te consolideren teneinde de ondernemingen gemakkelijker te kunnen privatiseren. TFS richtte te dien einde twee nieuwe ondernemingen op, FEREX Sp. z o.o. (hierna „FEREX” genoemd) en Walcownia Rur Silesia. TFS heeft 100 % van de aandelen in beide ondernemingen in handen. Via Walcownia Rur Silesia en FEREX, verwierf TFS de activa die nodig waren om het WRJ-project ten uitvoer te leggen en nam zij de schulden van WRJ en WRJ-Serwis over:
a)
Walcownia Rur Silesia werd een crediteur van WRJ door het verwerven van opeisbare vorderingen op WRJ ten bedrage van 168 940 469 PLN en 95 595 057 PLN van respectievelijk het consortium van banken en Stalexport. Bovendien verwierf Walcownia Rur Silesia de roerende activa van de draadtrekkerij van het door de ING Bank Śląski geleide consortium van banken;
b)
Ook FEREX werd een crediteur van WRJ doordat het van de banken opeisbare vorderingen op WRJ verwierf ten bedrage van in totaal 142 941 270,43 PLN, gedekt door een hypotheek op de grond in eigendom van WRJ en WRJ-Serwis.
(17)
In augustus 2008 deden de Poolse autoriteiten een nieuwe poging om WRJ, WRJ-Serwis, FEREX en Walcownia Rur Silesia te verkopen. TFS en Walcownia Rur Silesia nodigden belangstellenden uit om deel te nemen aan de onderhandelingen over de gemeenschappelijke aankoop van de activa van Walcownia Rur Silesia’s, het aandelenkapitaal van FEREX, de opeisbare vorderingen van TFS op FEREX en de aandelen van TFS in het kapitaal van WRJ-Serwis. De procedure eindigde op 15 januari 2009 zonder dat de aandelen waren verkocht.
2.2. De maatregelen die moeten worden beoordeeld
(18)
De aan WRJ toegekende steun omvat kapitaalinvesteringen door TFS (2.2.1), door TFS verstrekte garanties (2.2.2) en door het ministerie van Financiën verschafte zekerheid (2.2.3). De aan WRJ-Serwis toegekende steun bestaat in kapitaalinvesteringen door TFS (2.2.4).
2.2.1. Kapitaalinvesteringen in WRJ door TFS
(19)
De eerste kapitaalinvestering van TFS in WRJ vond plaats op 26 juni 2002, toen de aandeelhouders van WRJ besloten om het aandelenkapitaal te verhogen. Aan TFS werden aandelen toegewezen met een nominale waarde van 15 miljoen PLN in ruil voor vorderingen. Deze vorderingen had TFS uitstaan op Huta Andrzej en Huta Katowice en bedroegen 15 miljoen PLN. De kapitaalverhoging werd geregistreerd en trad op 22 november 2002 in werking.
(20)
De tweede verhoging van het aandelenkapitaal vond plaats op 17 januari 2003, toen de aandeelhouders van WRJ besloten het aandelenkapitaal van de onderneming opnieuw te verhogen. TFS werden aandelen toegekend met een nominale waarde van 40 miljoen PLN in ruil voor vorderingen die TFS had uitstaan op WRJ (schuldconversie). De vorderingen hadden een nominale waarde van 40 miljoen PLN en TFS had deze eerder, in december 2002, overgenomen van de ING Bank Śląski SA De kapitaalverhoging werd geregistreerd en trad op 25 augustus 2003 in werking.
2.2.2. Verstrekken van garanties aan WRJ door TFS
(21)
In 2001 verleende TFS een garantie die maximaal 5 miljoen PLN dekte van een lening ten bedrage van 20 miljoen PLN. De lening was WRJ in 1999 toegekend door het Regionale Milieu- en Waterbeheer (WFOŚiGW).
(22)
In 2001 verleende TFS een garantie die maximaal 50 miljoen PLN dekte van een lening ten bedrage van 115 miljoen PLN. De lening was WRJ in 1996 toegekend door het Nationale Milieu- en Waterbeheer (WFOŚiGW).
2.2.3. Het stellen van zekerheid aan WRJ door het ministerie van Financiën
(23)
Op 14 oktober 1997 verleende de Schatkist een garantie die 45 % dekte van de hoofdsom en de rente op twee leningen van 262,5 miljoen PLN in totaal. Deze leningen bestonden in een kredietfaciliteit in vreemde valuta en een kredietfaciliteit in PLN, beide verstrekt door een consortium van banken in 1997.
(24)
Op 2 januari 2003 ondertekende de ministerraad de desbetreffende documenten voor een verhoging van de overheidsgarantie tot 55 %. Deze verhoging is niet ten uitvoer gelegd.
2.2.4. Kapitaalinvesteringen in WRJ-Serwis door TFS
(25)
TFS verrichtte kapitaalinvesteringen in WRJ-Serwis in december 2003 met het doel een meerderheidsbelang in de onderneming te verwerven en aldus controle te verwerven over het WRJ-project. Bij besluit van december 2003 kwamen de aandeelhouders van WRJ-Serwis overeen dat TFS aandelen in de onderneming kon verwerven. De aandelen hadden een nominale waarde van 7 910 000 PLN. TFS verwierf de aandelen hoofdzakelijk in ruil voor opeisbare vorderingen van TFS op Huta Jedność. Deze vorderingen werden overgedragen aan WRJ-Serwis. Daarnaast betaalde TFS ook contant voor de aandelen (890 000 PNL) en met een bijdrage in natura (metalen chips van Huta Jedność voor verdere bewerking; overdrachtswaarde 450 000 PLN). De overeenkomst tot verwerving van aandelen werd ondertekend op 8 juni 2004. De kapitaalverhoging werd pas op 17 augustus 2007 geregistreerd.
(26)
Tegelijk met TFS namen een van de bestaande aandeelhouders, PIW Enpol Sp. z o.o., en een nieuwe aandeelhouder, Commplex Sp. z o.o. (beide particuliere ondernemingen) aandelen in het verhoogde aandelenkapitaal. De ondernemingen verkregen de aandelen door opeisbare vorderingen op Huta Jedność aan WRJ-Serwis te cederen.
3. REDENEN VOOR DE INLEIDING VAN HET FORMELE ONDERZOEK
(27)
Zoals in overweging 3 is opgemerkt besloot de Commissie op 23 oktober 2007 een formele onderzoeksprocedure in te leiden („besluit tot inleiding van de procedure”). In het besluit tot inleiding van de procedure gaf de Commissie allereerst te kennen dat zij bevoegd was in deze zaak een beslissing te nemen en dat de betrokken maatregelen staatssteun vormden die niet verenigbaar was met de interne markt.
3.1. Toepasselijk recht en bevoegdheid van de Commissie
(28)
In het besluit tot inleiding van de procedure stelde de Commissie zich op het standpunt dat de artikelen 107 en 108 VWEU (toen nog artikelen 87 en 88 VEG) in principe niet van toepassing waren op vóór de toetreding toegekende steun die niet meer werd verleend na de toetreding. De bepalingen van Protocol nr. 8 van het Toetredingsverdrag betreffende de herstructurering van de Poolse ijzer- en staalindustrie (hierna „Protocol nr. 8” genoemd) zouden echter ten opzichte van de artikelen 107 en 108 VWEU als een lex specialis kunnen worden beschouwd, welke het toezicht op staatssteun uit hoofde van het VWEU uitbreidt tot alle vóór de herstructurering van de Poolse ijzer- en staalindustrie tussen 1997 en 2006 toegekende steun. Dienovereenkomstig zou de Commissie in beginsel bevoegd zijn om dergelijke steun te beoordelen.
(29)
Met betrekking tot de vraag of producenten van buizen, zoals WRJ en WRJ-Serwis voor de toepassing van Protocol nr. 8 deel uitmaken van de „ijzer- en staalindustrie”, overwoog de Commissie het volgende: Protocol nr. 8 was gebaseerd op het nationale herstructureringsprogramma (Herstructurerings- en Ontwikkelingsplan voor de Poolse IJzer- en Staalindustrie (hierna „het NHP” genoemd). Het toepassingsgebied van het NHP en Protocol nr. 8 was niet beperkt tot de werkingssfeer van bijlage I bij het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (hierna „het EGKS-Verdrag” genoemd), maar omvatte ook bepaalde staalsectoren zoals naadloze buizen en grote gelaste buizen.
(30)
Volgens het besluit tot inleiding van de procedure was deze uitlegging allereerst in overeenstemming met de definitie van de staalindustrie volgens de EU-regels inzake staatssteun, te weten de definitie in bijlage B bij de Multisectorale kaderregeling (5). In de tweede plaats volgde dit uit het NHP, waarvan de begunstigden voor de helft uit buizenproducenten bestonden. Huta Jedność, de voorganger van WRJ en WRJ-Serwis, nam inderdaad deel aan het herstructureringsprogramma en werd in het ontwerp-NHP verschillende keren expliciet genoemd, maar werd uiteindelijk niet als een potentiële begunstigde beschouwd aangezien er toen plannen waren om de onderneming te liquideren na het faillissement ervan in 2002.
(31)
De Commissie stelde zich daarom op het standpunt dat het verbod op het toekennen van steun die niet onder de reikwijdte van het NHP en Protocol nr. 8 viel, van toepassing was op Huta Jedność, WRJ en WRJ-Serwis.
3.2. De vraag of er sprake is van staatssteun
(32)
Met betrekking tot de investeringen door TFS in WRJ en de door TFS aan de onderneming verschafte zekerheid, betwijfelde de Commissie ernstig of deze hadden voldaan aan de vereisten van het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie. In de periode dat de maatregelen werden genomen verkeerde WRJ in moeilijkheden en zou zelf niet in staat zijn geweest om op de kapitaalmarkt de middelen te verwerven. De Commissie twijfelde er ook aan of de investering voldoende rendement zou hebben gehad. Tot slot was zij van mening dat de investeringen moeilijk konden worden gerechtvaardigd door het feit dat TFS van plan was om WRJ op een later tijdstip te privatiseren.
(33)
Met betrekking tot de door het ministerie van Financiën aan WRJ verstrekte garantie merkte de Commissie op dat het niet duidelijk was of WRJ in 1997, toen de garantie werd verleend, als een onderneming in moeilijkheden moest worden beschouwd. Anderzijds kon WRJ met betrekking tot de verhoging van de garantie in 2003 geacht worden in moeilijkheden te verkeren en de Commissie sprak daarom haar twijfel uit of deze verhoging van de garantie in overeenstemming was met het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie.
(34)
Met betrekking tot de investeringen door TFS in WRJ-Serwis uitte de Commissie twijfel of deze zouden hebben voldaan aan de vereisten van het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie. De Commissie merkte op dat de onderneming in 2003 in moeilijkheden verkeerde en achtte het daarom twijfelachtig of de investeringen een redelijk rendement in het vooruitzicht hadden gesteld.
3.3. Verenigbaarheid van de staatssteun
(35)
De Commissie kon geen enkele reden ontdekken waarom de potentiële staatssteun verenigbaar had kunnen worden verklaard, aangezien investerings- of herstructureringssteun aan de staalsector tussen 1997 en 2006 verboden was uit hoofde van Protocol nr. 8 en bijgevolg uit hoofde van de EU-regels inzake staatssteun.
4. OPMERKINGEN VAN POLEN OVER HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE
(36)
Bij brieven van 21 januari en 1 februari 2008 heeft Polen zijn opmerkingen ingediend over het besluit tot inleiding van de procedure. Kort gezegd was Polen het niet eens met de uitlegging door de Commissie van Protocol nr. 8 en herhaalde het zijn standpunt dat de betreffende maatregelen geen staatssteun inhielden.
4.1. Toepasselijk recht en bevoegdheid van de Commissie
(37)
Polen is van mening dat op grond van Protocol nr. 8, dat een uitzondering vormt op de regel van non-interventie inzake staatssteun vóór toetreding, niet moet worden gegeneraliseerd.
(38)
Allereerst wijst het erop dat buizenproducenten en hun producten niet waren opgenomen in bijlage I bij protocol nr. 2 bij de Europa-overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de Republiek Polen, anderzijds (6) (hierna „Protocol nr. 2 bij de Europa-overeenkomst”) en derhalve niet binnen het toepassingsgebied daarvan vielen.
(39)
Ten tweede werd het verbod om staatssteun toe te kennen aan buizenfabrikanten in de lidstaten op 24 juli 2002 ingevoerd, toen bijlage B bij de Multisectorale kaderregeling, waarin de reikwijdte van de term „ijzer- en staal industrie” werd gedefinieerd, van kracht werd. Volgens die definitie maakten de sectoren naadloze buizen en grote gelaste buizen deel uit van de „ijzer- en staalindustrie”. Dienovereenkomstig omvatten het door de Commissie in 2003 goedgekeurde NHP en Protocol nr. 8 ook buizenproducenten. Voorheen, toen het EGKS-verdrag van toepassing was, was de buizen producerende sector uitgesloten.
(40)
Polen concludeert dat Protocol nr. 8 aldus moet worden uitgelegd dat vóór 24 juli 2002 aan buizenproducenten toegekende steun niet aan toezicht van de Commissie was onderworpen (zoals het geval was met andere steunmaatregelen die plaatsvonden voor het Toetredingsverdrag van kracht werd). Na die datum golden voor buizenproducenten de genoemde beperkingen.
(41)
Wat de begunstigden betreft, wijst Polen erop dat WRJ-Serwis slechts sinds 2004 als een staalproducent kan worden geclassificeerd, toen het bedrijf begon met het gebruik van de draadtrekkerij-installaties, en dat voorafgaand aan die datum staatsinterventies niet konden worden geacht staatssteun aan de ijzer- en staalindustrie te vormen.
(42)
Tot slot benadrukt Polen dat het WRJ-project geen voortzetting is van het vroegere Huta Jedność project.
4.2. De vraag of er sprake is van staatssteun
(43)
Daarnaast stelt Polen dat hoewel TFS onder controle van het ministerie van Financiën staat, zij op marktvoorwaarden opereert teneinde winst te behalen. De stappen die TFS nam met betrekking tot WRJ en WRJ-Serwis vloeiden niet voort uit enige bijzondere zeggenschap van of toezicht door de staat. Bijgevolg oefende de Schatkist niet noodzakelijkerwijze controle uit in de zin van het Stardust Marinearrest (7).
(44)
Met betrekking tot de verhogingen van het kapitaal van WRJ en de door TFS verschafte garanties is Polen van mening dat TFS geen noemenswaardige fondsen in het WRJ-project heeft ingebracht. In feite was het ruilen van vorderingen voor aandelen in WRJ economisch gezien verstandiger dan het direct innen van deze vorderingen. Bovendien beschikte TFS ten tijde van de investering van TFS in WRJ over ondernemingsplannen waaruit bleek dat het WRJ-project rendabel was. Tot slot was het consortium van banken ook bereid om WRJ toen verdere financiering te verschaffen. TFS handelde dus als een investeerder in een markteconomie.
(45)
Polen acht de verhoging van de staatsgarantie aan WRJ in overeenstemming met het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie, aangezien er volwaardige zekerheden waren bedongen en WRJ aan het ministerie van Financiën een garantievergoeding tegen het markttarief betaalde. Bovendien was de garantie afhankelijk van de hervatting door de bank van financiering van het WRJ-project, wat niet gebeurde. De verhoging van de garantie werd dus nooit geïmplementeerd en Polen is van mening dat WRJ geen voordeel toeviel.
(46)
De kapitaalinterventie in WRJ wordt geacht in overeenstemming te zijn met het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie. Ten eerste namen, naast TFS, ook particuliere aandeelhouders aandelen. Ten tweede bevond WRJ-Serwis zich niet in een moeilijke financiële situatie en nam TFS het investeringsbesluit met het oog op de winsten die in de toekomst door WRJ-Serwis zouden worden gegenereerd. Tot slot was TFS in staat zeggenschap te verkrijgen over WRJ-Serwis en het perceel waarop het WRJ-project was gerealiseerd.
(47)
Met betrekking tot de consolidatie van WRJ en WRJ-Serwis voert Polen aan dat dit de enige manier was om ervoor te zorgen dat het WRJ-project snel door een particuliere investeerder kon worden overgenomen en voltooid, terwijl tevens werd gewaarborgd dat zoveel mogelijk van het tot dusver door de staat ingebrachte kapitaal werd terugbetaald.
5. OPMERKINGEN VAN DE BELANGHEBBENDEN
(48)
De Commissie ontving opmerkingen van één belanghebbende, die de door Polen verleende subsidies krachtig afwees. Deze partij herinnert eraan dat het EGKS-Verdrag nooit van toepassing is geweest op buizen en dat de buizenindustrie op eigen kosten diende te herstructureren, zonder verlening van staatssteun. Het in dit geval aanvaarden van staatssteun zou de Europese buizenindustrie schade berokkenen. De desbetreffende partij stelt ook dat het aanvaarden van de steun haar pogingen in gevaar kan brengen om aan te tonen dat sommige landen buizen invoeren in de Europese Unie tegen dumpingprijzen of gesubsidieerde prijzen. Tot slot voert deze partij aan dat de Europese naadloze stalen buizen producerende industrie zich in een speciale economische situatie bevond, met overcapaciteit in Europa en een noodzaak om grote hoeveelheden te exporteren, terwijl invoer vanuit China in 2007 steeg.
6. DE REACTIE VAN POLEN OP DE OPMERKINGEN VAN DE BELANGHEBBENDE
(49)
De opmerkingen van de belanghebbende werden doorgestuurd naar Polen dat zijn reactie op 16 februari 2009 indiende. Polen onderschrijft het standpunt dat er transparante regels inzake eerlijke mededinging op de markt voor buizen moeten zijn.
(50)
Polen is het er met de belanghebbende over eens dat het EGKS-Verdrag nooit van toepassing is geweest op buizen en herhaalt dat buizenproducenten pas onder de „ijzer- en staalsector” vielen toen op 24 juli 2002 de Multisectorale kaderregeling van kracht werd. Het verbod op staatssteun is dus pas sinds 24 juli 2002 van toepassing, toen de „ruimere” definitie van de ijzer- en staalsector van kracht werd.
(51)
Tot slot herhaalt Polen dat WRJ nooit productieactiviteiten heeft aangevangen en WRJ-Serwis de productie in 2008 beëindigde. Polen benadrukt dat het nooit staatssteun aan WRJ heeft verleend.
7. BEOORDELING VAN DE MAATREGEL
7.1. Toepasselijk recht en bevoegdheid van de Commissie
(52)
De betrokken maatregelen werden toegekend vóór de toetreding van Polen tot de Europese Unie (dat wil zeggen vóór 1 mei 2004). De artikelen 107 en 108 VWEU zijn in beginsel niet van toepassing op steun die vóór de toetreding is verleend en na de toetreding niet langer van toepassing (8). In afwijking van deze algemene regel en derhalve bij wijze van uitzondering, is de Commissie op grond van Protocol nr. 8 bij het Toetredingsverdrag bevoegd de steun die door Polen in het kader van de herstructurering van zijn ijzer- en staalindustrie vóór de toetreding is verleend, te onderzoeken.
7.1.1. Het lex-specialis-karakter van Protocol nr. 8
(53)
Protocol nr. 8 bevat bepalingen op grond waarvan Polen de voor zijn toetreding begonnen herstructurering van zijn ijzer- en staalindustrie mag voltooien. De herstructurering van de Poolse ijzer- en staalindustrie vóór de toetreding werd uitgevoerd op basis van Protocol nr. 2 bij de Europa-overeenkomst, zoals verlengd bij een besluit van de Associatieraad EU-Polen (hierna „het besluit van de Associatieraad” genoemd) (9).
(54)
Protocol nr. 2 bij de Europa-overeenkomst gaf Polen een overgangstermijn van vijf jaar, van 1992 tot einde 1996, waarin het zijn EGKS-staalsector met staatssteun mocht herstructureren.
(55)
Deze overgangstermijn werd bij het besluit van de Associatieraad voor een verdere periode van acht jaar verlengd, te beginnen op 1 januari 1997, dan wel tot de toetreding van Polen tot de Europese Unie. In deze periode mocht Polen in uitzonderlijke gevallen met betrekking tot „staalproducten” staatssteun verlenen voor herstructureringsdoeleinden onder de voorwaarden die zijn neergelegd in Protocol nr. 2 bij de Europa-overeenkomst (zoals verlengd bij het Besluit van de Associatieraad) en op de basis van het NHP dat Polen de Commissie in april 2003 overlegde. Na beoordeling van het NHP door de Commissie keurden de lidstaten het Poolse voorstel in juli 2003 goed (10).
(56)
Protocol nr. 8 staat de Commissie toe om na de toetreding van Polen controle uit te oefenen op staatssteun die door Polen aan de ijzer- en staalsector is verleend op basis van Protocol nr. 2 bij de Europa-overeenkomst (als verlengd bij het besluit van de Associatieraad) en het NHP. Bovendien geeft Protocol nr. 8 de Commissie de bevoegdheid om steun terug te vorderen die in strijd met Protocol nr. 2 bij de Europa-overeenkomst en het NHP is verleend. Protocol nr. 8 is dus een lex specialis die in uitzonderlijke gevallen en in afwijking van de algemene regeling controle achteraf op en herziening van door Polen vóór de toetreding aan de Poolse ijzer- en staal industrie verleende staatssteun mogelijk maakt. Dit werd bevestigd door het Hof dat oordeelde dat Protocol nr. 8 een lex specialis vormt ten opzichte van de artikelen 107 en 108 VWEU, die de controle op staatssteun door de Commissie krachtens het VWEU, uitbreidt tot steun die in de periode van 1997 tot 2003 is verleend ten gunste van de reorganisatie van de Poolse ijzer- en staalindustrie (11).
7.1.2. Reikwijdte van de bevoegdheid van de Commissie tot controle achteraf uit hoofde van protocol nr. 8
(57)
In de context van deze procedure moet de Commissie beoordelen of de hierboven in de overwegingen 53 tot en met 56 omschreven uitzonderlijke bevoegdheid tot controle achteraf ook van toepassing is op maatregelen die vóór de toetreding door Polen ten behoeve van buizenproducten zijn genomen. Daartoe moeten de rechtsgronden van deze zaak, te weten Protocol nr. 8, gelezen in samenhang met Protocol nr. 2 bij de Europa-overeenkomst en het besluit van de Associatieraad, worden uitgelegd om vast te stellen of de bepalingen daarvan van toepassing zijn op maatregelen die vóór de toetreding ten behoeve van de Poolse buizenproducenten zijn genomen.
(58)
Het is een algemeen erkend rechtsbeginsel dat de bepalingen van een lex specialis, die afwijkt van de algemene regeling, stricto sensu moeten worden uitgelegd. Een strikte uitlegging van de bovengenoemde rechtsgronden (zie de overwegingen 59 tot en met 65 hieronder) leidt tot de conclusie dat de uitzonderlijke bevoegdheid van de Commissie tot controle achteraf beperkt is tot maatregelen die vóór de toetreding zijn toegestaan ten behoeve van EGKS-producenten, waarmee maatregelen ten behoeve van buizenproducenten zijn uitgesloten.
7.1.3. Uitlegging van de rechtsgronden
(59)
In de punten 12 en 18 van Protocol nr. 8 zijn de bevoegdheden neergelegd van de Commissie tot toezicht en controle achteraf met betrekking tot steun aan de Poolse ijzer- en staalindustrie vóór de toetreding. Punt 12 geeft de Commissie en de Raad de bevoegdheid om toe te zien op de uitvoering van het NHP voor en na de toetreding en wel tot 2006. Punt 18 geeft de Commissie de bevoegdheid om staatssteun terug te vorderen die in strijd met de voorwaarden van Protocol nr. 8 werd verleend.
(60)
Punt 1 van Protocol nr. 8 bepaalt dat staatssteun die door Polen wordt verleend voor herstructurering van „nader bepaalde delen van de Poolse ijzer- en staalindustrie” als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt beschouwd onder de voorwaarde dat „de periode waarin is voorzien in artikel 8, lid 4, van Protocol nr. 2 betreffende EGKS-producten bij de Europa-overeenkomst […] is verlengd tot de datum van toetreding”, aan de eisen van het NHP is voldaan, aan de voorwaarden van Protocol nr. 8 is voldaan en „er na de datum van toetreding geen staatssteun voor herstructurering aan de Poolse staalindustrie behoeft te worden betaald”.
(61)
Punt 2 van Protocol nr. 8 bepaalt dat de herstructurering van de Poolse ijzer- en staalindustrie, zoals beschreven in de individuele bedrijfsplannen van de ondernemingen vermeld in bijlage I, uiterlijk op 31 december 2006 moet zijn voltooid. Punt 3 van Protocol nr. 8 bepaalt dat uitsluitend de in bijlage I bij het Protocol vermelde ondernemingen in aanmerking kunnen komen voor staatssteun in het kader van het herstructureringsprogramma van de Poolse ijzer- en staalindustrie.
(62)
Punt 1 van Protocol nr. 8 verwijst expliciet naar artikel 8, lid 4, van de bij het besluit van de Associatieraad verlengde Europa-overeenkomst. Protocol nr. 2 bij de Europa-overeenkomst was alleen van toepassing op „EGKS-ijzer- en staalproducten” (artikel 8, lid 4 van Protocol nr. 2) en gaf zelfs een opsomming van de staalproducten in een bijlage. Deze bijlage nam de lijst van EGKS-producten over zoals neergelegd in bijlage I bij het EGKS-Verdrag, waar de definitie van „EGKS-ijzer- en staalproducten” buizen („stalen buizen (naadloos of gelast) […] blanke staven en ijzergietwerk (buizen pijpen en hulpstukken, gietstukken)”), expliciet uitsluit.
(63)
Het EGKS-Verdrag verstreek op 23 juli 2002. Vanaf die datum viel staatssteun aan de staalindustrie onder de algemene EG-regelgeving. Naar aanleiding daarvan werd besloten om de definitie van de Europese staalsector uit te breiden tot buizenproducenten. Dit werd gecodificeerd in artikel 27 en bijlage B bij de Multisectorale kaderregeling, waarin „naadloze buizen, pijpen en holle profielen” alsmede „gelaste buizen en pijpen […] van ijzer of van staal” onder de definitie van de ijzer-en staalindustrie in de Europese Unie werden gebracht. Deze uitgebreide definitie van de ijzer- en staalsector werd vervolgens overgenomen in bijlage I bij de Richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007-2013 (12) en in artikel 2, punt 29, van de groepsvrijstellingsverordening (13).
(64)
Noch Protocol nr. 2 bij de Europa-overeenkomst, noch het besluit van de Associatieraad werd echter expliciet gewijzigd om deze ruimere, buizenproducenten omvattende definitie van de EU-ijzer-en staalsector te incorporeren. Protocol nr. 2 bij de Europa-overeenkomst was op 31 december 1996 verstreken. Het besluit van de Associatieraad verlengde de geldigheid van Protocol nr. 2 bij de Europa-overeenkomst met ingang van 1 januari 1997 met acht jaar, of tot de datum waarop Polen toetrad (indien die laatste datum eerder was). Artikel 1 van het besluit van de Associatieraad verwijst naar „staalproducten” in het algemeen, maar het toepassingsgebied ervan is ook specifiek gelieerd aan artikel 8, lid 4, van het Protocol bij de Europa-overeenkomst, dat alleen betrekking had op EGKS-ijzer- en staalproducten. Met name werd voor de verlenging van Protocol nr. 2 bij de Europa-overeenkomst de voorwaarde gesteld dat Polen bij de Commissie een NHP indiende alsmede ondernemingsplannen voor zijn begunstigden die beide „voldeden aan de in artikel 8, lid 4, van Protocol nr. 2 genoemde vereisten en die zijn onderzocht en goedgekeurd door de nationale toezichthoudende instantie voor staatssteun (de dienst voor mededinging en consumentenbescherming)” (artikel 2 van het besluit van de Associatieraad).
(65)
Gelet op het bovenstaande komt de Commissie tot de conclusie dat punt 18 van Protocol nr. 8, uitgelegd in het licht van de punten 1 tot en met 3 van Protocol nr. 8 tezamen met Protocol nr. 2 bij de Europa-overeenkomst en het besluit van de Associatieraad, de Commissie niet de bevoegdheid verleent om controle uit te oefenen op steun die Poolse buizenproducten vóór de toetreding is verleend.
7.1.4. Voorschriften voor de uitvoering van de Europa-overeenkomst als een interpretatie-instrument
(66)
Naast de juridische interpretatie van de reikwijdte van de relevante rechtsgronden (te weten Protocol nr. 8, Protocol nr. 2 bij de Europa-overeenkomst en het besluit van de Associatieraad - zie overwegingen 59 tot en met 65), onderzocht de Commissie ook de vraag of de uitvoeringsbepalingen inzake staatssteun van de Europa-overeenkomst en Protocol nr. 2, welke in 2001 zijn aangenomen door de Associatieraad EU-Polen („de uitvoeringsvoorschriften”) (14), relevant zijn voor de vaststelling van de reikwijdte van de bevoegdheid van de Commissie tot controle achteraf met betrekking tot maatregelen ten behoeve van Poolse buizenproducten die vóór de toetreding zijn genomen.
(67)
In beginsel bevatten de uitvoeringsvoorschriften procedureregels die moeten worden onderscheiden van de materiële bepalingen inzake staatssteun in de Europa-overeenkomst en in Protocol nr. 2 bij de Europa-overeenkomst. Er zij echter opgemerkt dat de uitvoeringsvoorschriften ook specifieke bepalingen bevatten over de criteria ter beoordeling van de verenigbaarheid van steun met respectievelijk de Europa-overeenkomst en Protocol nr. 2 bij de Europa-overeenkomst.
(68)
De eerste zin van artikel 2, lid 1, van de uitvoeringsvoorschriften luidt: „De verenigbaarheid van afzonderlijke gevallen van steunverlening en van steunprogramma’s met de Europa-overeenkomst, zoals bedoeld in artikel 1, wordt beoordeeld aan de hand van de criteria die voortvloeien uit de toepassing van de bepalingen van artikel 87 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, dat wil zeggen het huidige en toekomstige afgeleide recht, kaders, richtsnoeren en andere in de Gemeenschap geldende administratieve besluiten, alsmede de jurisprudentie van het Gerecht van Eerste Aanleg en het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen en elk eventueel besluit van de Associatieraad overeenkomstig artikel 4, lid 3.” Deze zin legt het algemene beginsel vast dat de materiële criteria voor de beoordeling of staatssteun in het algemeen in overeenstemming is met de Europa-overeenkomst, „evolutief” zijn in die zin dat zij allengs de wijzigingen/ontwikkelingen in het recht en de jurisprudentie van de Europese Unie incorporeren.
(69)
De tweede zin van artikel 2, lid 1, van de uitvoeringsvoorschriften verwijst met name naar de criteria voor verenigbaarheid krachtens Protocol nr. 2: „Indien de steun of de steunprogramma’s bestemd zijn voor producten die onder Protocol nr. 2 bij de Europa-overeenkomst vallen, is de eerste zin van dit lid geheel van toepassing, echter met dien verstande dat de verenigbaarheid niet wordt beoordeeld aan de hand van de criteria die voortvloeien uit de toepassing van de bepalingen van artikel 87 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, maar aan de hand van de criteria die voortvloeien uit de toepassing van de bepalingen inzake staatssteun, vervat in het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal.” De formulering van deze zin geeft duidelijk aan dat, in tegenstelling tot het geval van algemene steun waarop de eerste zin van artikel 2, lid 1, van toepassing is (zie overweging 68 hiervoor), de criteria voor verenigbaarheid met betrekking tot steun waarop Protocol nr. 2 bij de Europa-overeenkomst van toepassing is, in samenhang met het EGKS-Verdrag evolueren. Er worden geen specifieke aanwijzingen gegeven over de ontwikkeling van de criteria voor verenigbaarheid na het verstrijken van het EGKS-Verdrag in 2002.
(70)
Artikelen 2, leden 2 en 3, van de uitvoeringsvoorschriften bevatten het mechanisme waarmee veranderingen in de EU-criteria voor verenigbaarheid door Polen moeten worden geïncorporeerd. Met name zal Polen op de hoogte worden gesteld van alle wijzigingen in de communautaire criteria voor verenigbaarheid die niet worden gepubliceerd en „[i]ndien de Republiek Polen niet binnen drie maanden na de datum van ontvangst van de officiële informatie over de wijzigingen bezwaar aantekent daartegen, krijgen deze de status van criteria voor de verenigbaarheid als bedoeld in lid 1. Indien de wijzigingen stuiten op bezwaren van de Republiek Polen, wordt, met het oog op de harmonisatie van de wetgeving, zoals bedoeld in de Europa-overeenkomst, overleg gepleegd overeenkomstig de in artikel 7 en 8 van deze uitvoeringsbepalingen vervatte voorschriften.”
(71)
Zelfs al maakte Polen niet binnen drie maanden bezwaar tegen de verruiming in 2002 van de communautaire definitie van de ijzer-en staalindustrie met buizenproducenten, dan nog zouden deze wijzigingen in het gemeenschapsrecht niet van toepassing hebben kunnen worden op maatregelen die buiten de reikwijdte van de Europa-overeenkomst vallen, dat wil zeggen die maatregelen waarop het EGKS-Verdrag niet van toepassing was. Voorts is Protocol nr. 8 een lex specialis, en voor het bepalen van het toepassingsbereik ervan kan de Commissie daarom niet afgaan op de verruiming van de definitie van de Europese Unie ijzer- en staalindustrie na het verstrijken van het EGKS-Verdrag. Derhalve moet worden geconcludeerd dat er een duidelijk onderscheid moet worden gemaakt tussen enerzijds het „evolutieve” karakter van het recht dat van toepassing is op staatssteun voor de ijzer- en staalindustrie in Polen vóór de toetreding krachtens de Europa-overeenkomst en anderzijds de noodzakelijkerwijze strikte uitlegging van de reikwijdte van de bevoegdheid van de Commissie tot controle achteraf zoals deze voortvloeit uit Protocol nr. 8, Protocol nr. 2 bij de Europa-overeenkomst en het besluit van de Associatieraad.
8. CONCLUSIE
(72)
Gelet op het voorgaande moet de Commissie concluderen dat zij op grond van Protocol nr. 8 niet bevoegd is om maatregelen te controleren die ten gunste van Poolse buizenproducenten zijn genomen vóór de toetreding, en met name gedurende de periode van 1997 tot 2003. Deze procedure wordt beëindigd gezien het feit dat de Commissie niet bevoegd is de maatregelen waarop deze procedure van toepassing is, te beoordelen.
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU, welke is ingeleid bij een aan Polen gericht schrijven van 23 oktober 2007, wordt beëindigd omdat de Commissie krachtens de bepalingen van Protocol nr. 8 bij het Toetredingsverdrag van Polen niet bevoegd is om de maatregelen die ten gunste van WRJ en WRJ-Serwis in 2001, 2002 en 2003 door Polen zijn genomen, te beoordelen.
Artikel 2
Dit besluit is gericht tot de Republiek Polen.
Gedaan te Brussel, 6 juli 2010.