РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 27 юни 2012 година
относно държавна помощ SA.28356 (C 37/09, ex N 226/09) - Habidite Alonsotegi
(нотифицирано под номер C(2012) 4194)
(само текстът на испански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2013/198/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид решението, с което Комисията реши да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора, по отношение на мярка за помощ C 37/09 (ex N 226/09) (2),
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си съгласно горепосочените разпоредби и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
С оглед на правната сигурност на 15 април 2009 г. испанските власти уведомиха за два договора, сключени на 15 декември 2006 г. между BIZKAILUR S.A. (наричано по-долу „BIZKAILUR“) и Diputación Foral de Bizkaia (наричано по-долу „Diputación“), от една страна, и частните предприятия Habidite Technologies País Vasco S.A. (наричано по-долу „Habidite“), Grupo Empresarial AFER S.L. (наричано по-долу „AFER group“) и Habidite group, от друга страна.
(2)
На 2 декември 2009 г. Комисията откри официална процедура по разследване съгласно член 108, параграф 2 от Договора по отношение на нотифицираните договори (наричано по-долу „решението за откриване“) (3). Решението за откриване беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 12 март 2010 г. (4)
(3)
Испанските власти не представиха никакви мнения по решението за откриване. С писмо от 9 април 2010 г. Habidite представи своето мнение относно решението за откриване. С писмо от 15 април 2010 г. това мнение беше предоставено на испанските власти, които отговориха с писмо от 12 май 2010 г. Други трети страни не са представили мнения относно решението за откриване.
(4)
Съгласно Регламент (ЕО) № 1049/2001 (5) на 6 септември 2010 г. Habidite поиска достъп до представените от испанските власти документи. На 10 септември 2010 г. Комисията уведоми испанските власти за това. Испанските органи отговориха на 13 септември, че не възразяват на Habidite да бъде предоставен достъп до поисканите документи. Поисканите документи бяха предоставени на Habidite на 7 октомври 2010 г.
(5)
Комисията поиска допълнителна информация от испанските власти с писма от 28 юни 2010 г., на което испанските власти отговориха на 26 юли 2010 г., и от 8 декември 2010 г., на което испанските власти отговориха на 14 януари 2011 г.
(6)
Habidite представи допълнителни коментари и информация на 27 юли 2010 г., на което испанските власти отговориха на 3 ноември 2011 г.; 6 април 2011 г. (вписано като получено на 13 април 2011 г.), на което испанските власти отговориха на 30 май 2011 г. (вписано като получено на 6 юни 2011 г.); и 7 юли 2011 г. На 3 февруари 2011 г. представители на Комисията се срещнаха в Брюксел с представители на Habidite по искане на предприятието.
II. КОНТЕКСТ
(7)
Двата договора, които са предмет на настоящото решение, са сключени на 15 декември 2006 г. между BIZKAILUR и Diputación, от една страна, и Habidite, AFER group и Habidite group, от друга страна.
(8)
BIZKAILUR е дружество, което е изцяло притежавано от Diputación, чиято социална цел е да закупува земя и да я прави пригодна с цел да съдейства на проекти за промишлени сгради и социални жилища в провинция Bizkaia. През месец юни 2010 г. BIZKAILUR се слива с други публични дружества със сходна сфера на дейност, като образува настоящото AZPIEGITURAK S.A.U., също изцяло притежавано от Diputación и извършващо сходна дейност (6).
(9)
Habidite, заедно с други свързани дружества от Habidite group, е част от частната AFER group, чиято централа се намира в Ortuella, Bizkaia (7). Към датата на уведомлението AFER group включваше общо 13 дружества (8), занимаващи се със строителство и в свързани сектори. Мажоритарен собственик на всичките дружества в AFER group по това време беше […] (9), което също така ги контролира. Според Diputación и Habidite нито Habidite, нито AFER group са били предприятия в затруднение по смисъла на точки 9, 10 и 11 от Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (10) (наричани по-долу „Насоки за ОиП“) към момента на сключване на двата нотифицирани договора.
(10)
Нотифицираните договори са сключени в подкрепа на нов инвестиционен проект, който трябва да бъде осъществен от Habidite: а именно създаването на предприятие за производство на строителни модули (наричано по-долу „предприятието на Habidite“) в Alonsotegi - село в административната област Gran Bilbao (comarca). Към датата на сключване на нотифицираните договори Gran Bilbao comarca е считан за район, подпомаган по член 107, параграф 3, буква в) от Договора (11). Предприятието на Habidite е трябвало да създаде 1 100 нови работни места в този подпомаган район.
(11)
Предвидено е било новото предприятие да произвежда „модулите на Habidite“, т.е. предварително изготвени строителни модули, които да се използват за директно сглобяване на жилища/сгради. Модулите на Habidite е трябвало да се произвеждат по технология за сглобяване, подобна на използваната в автомобилостроенето, и след това да се транспортират и направо да се сглобяват на бъдещото им местоположение. Продуктът е считан за новаторски не само поради използваната уникална производствена технология, но също така поради спестеното време и ресурси при сглобяването на крайния продукт (сгради и жилища) и използването на енергоспестяващи материали. Във връзка с този продукт дружеството кандидатства за няколко патента (12).
(12)
Според предоставената от Diputación информация към момента на подписване на двата нотифицирани договора разходите за този инвестиционен проект в Alonsotegi са оценени на 55 млн. EUR, както следва:
Земя
4,8 млн. EUR
Промишлена сграда
22,5 млн. EUR
Приспособяване на земята (urbanización)
4,04 млн. EUR
Инсталации
24,0 млн. EUR
Общо
55,34 млн. EUR
(13)
Годишният обем продукция на планираното предприятие на Habidite е оценен на 3 500 къщи през началните години от дейността на предприятието и 4 500 къщи след достигане на пълния производствен капацитет.
(14)
За изясняването на контекста, в който на 15 декември 2006 г. са сключени нотифицираните договори, е необходимо накратко да се опише правната рамка, според която се предоставя социално настаняване в País Vasco (наричана по-долу „Страната на баските“).
(15)
Преди началото на кризата през 2008 г. в тази автономна общност (comunidad autónoma) средните цени на недвижимите имоти са по-високи, отколкото в останалата част на Испания, като остават по-високи до датата на настоящото решение. Баските органи се стремят да предоставят достъп до жилища за онези категории граждани в по-неравностойно положение, като осигуряват социално настаняване при защитения режим (viviendas protegidas) и полузащитения режим (viviendas tasadas). Характерът на всяка от тези две категории социално настаняване е обяснен по-долу.
(16)
Съгласно Ley 2/2006 del suelo y de urbanismo (13) (наричан по-долу „Регионален закон 2/2006“):
а)
40 % от градската земя за застрояване трябва да бъде отделена за къщи при защитен (viviendas protegídas) и полузащитен режим (viviendas tasadas) - за всеки по 20 % (член 80, параграф 2 от Регионален закон 2/2006);
б)
от извънградската земя, която е предвидена за застрояване, 55 % трябва да бъдат отделени за жилища при защитен режим (viviendas protegídas) и 20 % - за жилища при полузащитен режим (viviendas tasadas) (член 80, параграф 3 от Регионален закон 2/2006).
(17)
Къщите за настаняване при полузащитен режим (viviendas tasadas) се числят към междинна категория между настаняването в рамките на социалната закрила и свободно продаваните на пазара къщи. Цените на къщите при полузащитен режим (viviendas tasadas) са ограничени от Регионален закон 2/2006 до максимум 1,7 пъти максималните цени за равностойни къщи при напълно защитен режим (viviendas protegídas). Максималните цени за последната категория в провинция Bizkaia са определени въз основа на Orden (Заповед) от 1 август 2004 г. на Министерство на жилищната политика и социалните дейности (14), с която се установява първоначална регулирана цена, като след това тази цена се индексира на годишна база въз основа на ĺndice de Precios al Consumo (индекса на потребителските цени) (IPC), определен от Instituto Nacional de Estadística (Испанския национален статистически институт).
(18)
Според Diputacíon през 2006 г., когато са сключени нотифицираните договори, получените в резултат на горното максимални цени за жилищата при защитен режим (viviendas protegídas) са следните:
-
1 351,86 EUR/m2 за общините, посочени в приложение I към Заповедта от 1 август 2004 г.,
-
1 307,94 EUR/m2 за общините, посочени в приложение II към Заповедта от 1 август 2004 г.,
-
1 181,54 EUR/m2 за други общини,
-
472,40 EUR/m2 за пристройките (гараж/помещение за инженерно оборудване и т.н.).
Цените за viviendas tasadas са ограничени до максимум 1,7 пъти горепосочените цени.
(19)
Diputación заявява, че когато BIZKAILUR сключва нотифицираните договори с Habidite, последното е действало в съответствие с Ley 7/1985 de 2 de abril del 1985 reguladora de las Bases del Régimen Local (Закон 7/1985) (15), който предоставя автономност на общините да администрират въпроси от местен интерес, включително осигуряването на социално настаняване (член 25). Въз основа на член 109, параграф 2 от Real Decreto 1372/1986 (Кралски указ 1372/1986) и член 79 от Закон 7/1985 (в консолидираната му версия) общините са прехвърлили на BIZKAILUR, било то безплатно или срещу възнаграждение, необходимите активи за изпълнение на целите на социалното настаняване. По времето, когато са сключени нотифицираните договори (на 15 декември 2006 г.), целите на социалното настаняване са определени в приет от Diputación през 2004 г. план за осигуряване на социално настаняване в Bizkaia през периода 2004-2007 г. - Plan Foral de actuación en materia de vivienda 2004-2007 (наричан по-долу „Plan Foral“). Според Diputación в Plan Foral било предвидено, че през периода 2004-2007 г. BIZKAILUR е трябвало да предостави общо 3 000 жилища при защитен режим.
(20)
Според първия договор - посочен в решението за откриване като „мярка 1“ (наричан по-долу „договорът за земята“) - Diputación и BIZKAILUR поемат задължение за закупуване от последното и адаптиране за промишлено използване на парцел с обща площ 101 430 m2 (81 600 m2 за промишлено предприятие, 5 300 m2 за офиси и 14 300 m2 за промишлени пристройки) в индустриалната зона на Montealegre в Alonsotegi в срок от 24 месеца от датата на подписване на договора (член 1, точка ii), втора част от договора). Предвидено е BIZKAILUR да прехвърли собствеността върху адаптираната земя на Habidite в срок от 12 месеца от датата на подписване на договора (втора част, член 1, точка iii) от договора) „без каквото и да било заплащане, разходи или участие“ на цена, равна на „действителните разходи, направени от BIZKAILUR за закупуването ѝ“ (член 1, точка vi), втора част от договора). Тази цена е трябвало да бъде платена от Habidite в рамките на 7 години от датата на прехвърляне на собствеността на 4 равни вноски (по 25 % всяка), дължими в края на 4-та, 5-та, 6-та и 7-та година (член 1, точка vii), втора част от договора).
(21)
Според втория договор - посочен в решението за откриване като „мярка 2“ (наричан по-долу „договора за жилищата“) - Diputación пряко или чрез BIZKAILUR е трябвало да закупи от Habidite общо 1 500 жилища, от които 750 с площ под 75 m2. Diputación или BIZKAILUR е трябвало да поръчат 1 500 жилища между май 2007 г. и края на юни 2010 г., за да може общият брой от 1 500 жилища да бъде предаден до май 2011 г.
(22)
Договорените жилища е трябвало да бъдат изградени върху земята, предоставена на разпореждане на Habidite от страна на BIZKAILUR, и след това да бъдат продадени при полузащитен режим (като viviendas tasadas) направо от Diputación или BIZKAILUR, или от самото Habidite в съответствие с приложимите разпоредби за максималните цени (вж. съображения (14)-(19)). Към момента на продажба на договорените жилища от Diputación или BIZKAILUR Habidite не би трябвало да е придобило собствеността върху земята, на която е трябвало да бъдат построени жилищата. В такива случаи неговата задача е трябвало да бъде единствено да ги построи.
(23)
В договора е предвидено също така - като изключение - че за част от договорените жилища Habidite или AFER group могат да действат също така като организатори (член А, буква е) от договора за жилищата). В такива изключителни случаи Habidite или AFER са щели първо да получат собствеността върху земята, която е необходима за изграждането на жилищата, а след това да извършат строителните работи и, накрая, сами да продадат къщите при полузащитен режим (като viviendas tasadas). В такива случаи Habidite или AFER биха задържали за себе си само установената цена за жилищата, както е указано по-долу, докато частта от цената, съответстваща на земята, е щяла да бъде прехвърлена на Diputación и/или BIZKAILUR.
(24)
Според член А, буква д) от договора за жилищата цената, която Habidite е трябвало да получи за 1 500 жилища, е следната:
а)
жилища над 75 m2: 83 % от определената от BIZKAILUR цена за жилищната площ плюс 100 % от цената, получена за пристройките (гараж, мокро помещение);
б)
жилища под 75 m2: 83,30 % от получената от BIZKAILUR цена за жилищната площ плюс 100 % от цената, получена за пристройките (гараж, мокро помещение).
(25)
По този начин BIZKAILUR би запазило останалите съответно 17 % или 16,70 % от получената цена за къщите (с изключение на пристройките - гараж, мокро помещение и т.н. - за които цялата продажна цена би била за Habidite).
(26)
В пример, предоставен от Diputación, за една къща от 75 m2, която се продава при полузащитен режим през 2006 г., Habidite би получило: 143 060,58 EUR (83 % от 75 m2 × 1,351 EUR × 1,7) плюс 28 107,6 EUR за пристройките (100 % от 35 m2 × 472,4 EUR) от общата цена 200 459,5 EUR, на която BIZKAILUR би продало жилището при полузащитен режим (като viviendas tasadas).
(27)
Според член А, буква ж) от договора за жилищата по изключение някои от 1 500-те жилища, за които е сключен договор с Habidite, е можело да бъдат продадени от Diputación или BIZKAILUR по пазарни цени, в който случай Habidite би получило същите проценти от продажната цена, каквито са предвидени в член А, буква д) и посочени в съображение (24).
(28)
Diputación и BIZKAILUR не провеждат публична тръжна процедура преди сключването на договора за жилищата с Habidite.
(29)
В края на краищата проектът на Habidite de facto е отказан. Според Diputación основната причина е, че BIZKAILUR би направило разходи, които са по-високи от първоначалните оценки за закупуването и адаптирането за промишлено използване на парцела, върху който е трябвало да се изгради предприятието на Habidite.
(30)
Diputación посочи (16), че от май 2007 г. до април 2008 г. BIZKAILUR е закупило 205 487,73 m2 земя за този проект, за което е заплатило общо 4,7 млн. EUR. Според Diputación е било нужно да бъдат закупени още 95 000 m2, за които били изчислени допълнителни разходи в размер на 2,6 млн. EUR. Що се отнася до разходите за адаптирането на земята за промишлено използване - през март 2009 г. те са оценени на 28,5 млн. EUR.
(31)
Собствеността върху земята, която вече е придобита от BIZKAILUR за целите на посочения проект, не е прехвърлена на Habidite.
III. РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(32)
В решението за откриване от 2 декември 2009 г. (17) Комисията счете, че както договорът за земята, така и договорът за жилищата включват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Така също помощта не изглежда съвместима с Договора по нито едно от съответните правила за държавни помощи.
(33)
По отношение на договора за земята Комисията първоначално заключи, че условията за погасяване на закупуването и адаптирането на земята от получателя на помощта са аналогични на безлихвен заем, чрез което на Habidite се предоставя предимство, което то не би могло да получи на пазара.
(34)
По отношение на договора за жилищата в решението за откриване е отбелязано, че цената, която BIZKAILUR е трябвало да заплати за 1 500 къщи, не е нормална пазарна цена, тъй като получателят на помощта е отбелязал в своя бизнес план, че средната цена за получаване от BIZKAILUR би трябвало да бъде 2 012,19 EUR/m2, докато средната цена, която по оценки е можело да бъде получена на пазара, е 1 762,6 EUR/m2.
(35)
Комисията отбелязва също така различните признаци за наличие на предимство за Habidite като има предвид решението на Съда по делото на P&O Ferries (18): а) договорът за жилищата не е сключен въз основа на публичен търг; б) Diputación Foral de Bizkaia и BIZKAILUR не са заявили, нито са доказали необходимостта от осигуряване на социални жилища; както и в) в договора за жилищата е предвидена възможността някои от закупените от Habidite 1 500 жилища да бъдат продадени на пазара. Комисията отбелязва също така, че закупуването на голяма част от продукцията на новото предприятие през първите години от неговото функциониране е намалило рисковете, които обикновено се свързват с нови инвестиционни проекти. По отношение на критерия за използването на държавни ресурси и приписването им на държавата в решението се посочва, във връзка с потенциалната помощ и по двата договора, че BIZKAILUR е дружество, което е изцяло притежавано и контролирано от публичните органи и изпълнява задачи, възложени му от държавата. Що се отнася до селективността, беше отбелязано, че договорите ясно облагодетелстват единствено Habidite и AFER group. По отношение на нарушаването на конкуренцията и ефекта върху търговията в Съюза е подчертано, че Habidite извършва дейност в строителния сектор, в който конкуренцията е много ожесточена и помощта за едно дружество може да нанесе вреда на дружества от други държави членки.
(36)
В решението за откриване бяха изразени съмнения по отношение на съвместимостта на помощта, която евентуално е включена в нотифицираните договори, с Договора съгласно критериите за съвместимост, определени в Насоките на Комисията за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (19), Регламент № (ЕО) 800/2008 на Комисията от 6 август 2008 година относно деклариране на някои категории помощи за съвместими с общия пазар в приложение на членове 87 и 88 от Договора (20) и Временна рамка на Съюза за мерките за държавна помощ за подпомагане на достъпа до финансиране при настоящата финансова и икономическа криза (21).
IV. ПОЛУЧЕНИ МНЕНИЯ ОТ ИСПАНСКИТЕ ОРГАНИ
(37)
Испанските органи не представиха мнение по решението за откриване (вж. съображение 3 по-горе), но изпратиха допълнителна информация в отговор на исканията на Комисията след решението за откриване, като отговориха също така на някои аргументи, изтъкнати от Habidite. Тези отговори и допълнителна информация са обобщени в съображения (48)-(54).
V. ПОЛУЧЕНИ МНЕНИЯ ОТ ТРЕТИ СТРАНИ
(38)
Както е указано в съображения (3) и (6), Habidite представи мнението си по решението за откриване на 9 април 2010 г. и изпрати допълнителна информация и коментари на 27 юли 2010 г., 6 април 2011 г. и 7 юли 2011 г. С тези документи Habidite предостави важни фактологични елементи, които не бяха известни на Комисията към момента на приемане на решението за откриване, и изтъкна аргументи, оспорващи наличието на помощ в нотифицираните договори. Тези аргументи и допълнителните фактически данни, представени от Habidite, са обобщени в съображения (39)-(47).
(39)
Първо, Habidite заяви, че на датата на сключване на договорите за земята и жилищата (15 декември 2006 г.) е бил сключен и трети договор. С този трети договор (наричан по-долу „договор за помощ за обучение“) Diputación се е задължила да предостави на Habidite помощ за обучението на 1 100 нови заети лица в предприятието на Habidite. По-специално Diputación се е задължила да покрива разходите за обучението на 1 100 служителя, а Habidite, от своя страна, се е ангажирало да поддържа 1 100 нови работни места в продължение на най-малко 5 години. Договорът за помощ за обучение също de facto е прекратен поради неизпълнението на проекта на Habidite (вж. съображения (29)-(31)).
(40)
Второ, Habidite предостави документация, показваща, че с решение на Gobierno Vasco (баското правителство) от 30 декември 2008 г. на проекта на Habidite е била отпусната регионална помощ в общ размер от 6 млн. EUR в изпълнение на схема за групово освободена регионална помощ XR 175/2007 (22).
(41)
Трето, Habidite заяви, че след спирането на проекта на Habidite с писма от 6 февруари 2009 г. и 17 септември 2009 г. е подало административни жалби за неизпълнение от страна на Diputación и BIZKAILUR на поетите задължения по трите договора. Habidite заяви също така, че възнамерява да отнесе своите претенции пред компетентния испански съд.
(42)
Habidite твърди, че договорите за земята и жилищата не изпълняват кумулативните критерии за наличието на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(43)
По отношение на елементите, включени в държавна помощ, различни от елемента на предимство, Habidite представи следните аргументи, важащи и за двата нотифицирани договора:
а)
двата договора не включват превеждането на държавни ресурси, тъй като - поради факта, че предвиждат пазарни сделки между несвързани страни - те не водят до загуба на публични средства (в съответствие с решението на Съда по дело PreussenElektra (23));
б)
не следва да се приема, че договорът за жилищата изпълнява критерия за селективност, просто защото договорът не е сключен въз основа на публичен търг. Съгласно Real Decreto Legislativo No 781/1986 de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (24) и член 31 от Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно обществените поръчки (25) такива договори могат да се сключват и направо, т.е. без публичен търг, когато това е обусловено от техническия характер на проекта или за защита на изключителни права;
в)
от гледна точка на продуктовите характеристики и технологията на сглобяване уникалността на предварително изготвените модули на Habidite изключва възможността за нарушаване на конкуренцията или на търговията между държавите членки, които са засегнати. В дела N-09084 Ristretto Group/Williams Scottsman и N-04059 TDR Capital/Agelco испанският орган за защита на конкуренцията определи съответния пазар като „производство, продажба и отдаване под наем на модулни къщи“. Според това определение уникалността на модулите на Habidite предполага, че дружеството няма никакви преки конкуренти, които може да бъдат засегнати от двата договора. Освен това в решението на Комисията по дела M2473 Finnforest/Moelven Industrier (26) е установено, че пазарът на модулни сгради е местен или регионален, тъй като транспортните разходи изключват възможността за конкуриране на по-големи разстояния. При всички случаи цените на Habidite са били много конкурентни предвид технологичните характеристики на продукта.
(44)
Habidite излага също така конкретни подробни аргументи, опровергаващи твърденията, че всеки от двата нотифицирани договора би му осигурил предимство.
(45)
По отношение на договора за жилищата Habidite заявява по същество, че не е могло да извлече никакво предимство, защото определените продажни цени не са били над, а всъщност под пазарните равнища. По-специално:
а)
цените, които Habidite е щяло да получи съгласно договора за жилищата, по определение са били под пазарните равнища, като се има предвид, че къщите са щели да бъдат продават от BIZKAILUR по регулираните ценови равнища под пазарните, установени от закона за къщите, продавани при полузащитения режим (viviendas tasadas) - вж. съображения (14)-(19);
б)
средната цена, която BIZKAILUR е щяло да получи за изградените от Habidite жилища, т.е. по 2 010,19 EUR/m2, е съпоставима със средните цени, които BIZKAILUR е заплащало по това време по сходни договори за строителството на жилища, които да се продават при защитен и полузащитен режим. Според Habidite например през 2007 г. BIZKAILUR е платило за изграждането на социални жилища в Lemoiz 2 277 EUR/m2, в Ziérbana 1 964 EUR/m2 и в Areatza 2 021 EUR/m2. През 2007 г. средната цена на къщите, продавани като viviendas tasadas в четири общини в Bizkaia е била 1 808,69 EUR/m2 за къщи от 84 m2 (27);
в)
при всички случаи Habidite би получило само съответно 83 % и 83,30 % от тази средна цена от 2 010,19 EUR/m2 (за жилища под 75 m2) на база на договора за жилищата - вж. съображения (24)-(25). В това отношение в решението за откриване погрешно е отбелязано, че 2 010,19 EUR/m2 е била цената, която Habidite е щяло да получи по договора;
г)
средната цена, която BIZKAILUR е щяло да получи за изградените от Habidite жилища, е била доста под ценовите равнища за равностойни жилища, продавани свободно на пазара в провинцията. През 2007 г. средната цена на пазара в провинция Bizkaia е била 2 921,9 EUR /m2 (28).
(46)
По отношение на договора за земята Habidite твърди, че не би извлякло каквото и да било предимство, защото, според него, то е трябвало да заплати на BIZKAILUR не само действителните направени разходи за закупуването и адаптирането на земята, както е предвидено в договора, но също така разходите по финансирането, направени във връзка с тази операция.
(47)
Освен това Habidite оспорва изчислените от Diputación разходи за закупуване и адаптиране на земята. Според договора за земята BIZKAILUR е трябвало да купи само 101 403 m2 за този проект, а не 205 000 m2 както е посочено от Diputación. Освен това погрешни били и разходите за адаптиране на 254 785 m2 земя за промишлено използване, които според Diputación възлизат на 28,5 млн. EUR. Всъщност тези разходи съответстват на разходите, направени от Diputación за друг проект, а именно изграждането на магистрала Kadagua, участък Kastrexana Arbuio-Sodupe. Habidite твърди също така, че закупената за проекта Habidite земя е използвана незаконно за сметище, както е установено също така в решение на националния съд (Решение № 148/2010 на първоинстанционния съд на Barakaldo от 1 септември 2010 г.).
VI. ДОПЪЛНИТЕЛНА ИНФОРМАЦИЯ И ОТГОВОРИ НА МНЕНИЕТО НА HABIDITE, ПОЛУЧЕНИ ОТ ИСПАНСКИТЕ ОРГАНИ
(48)
В отговор на отправените от Комисията въпроси Diputación потвърди, че проектът на Habidite е бил спрян и поетите договорни задължения към Habidite по договорите за земята и за жилищата не са изпълнени.
(49)
Що се отнася до договора за помощ за обучение (вж. съображение (39) по-горе), Diputación обръща внимание на факта, че ангажиментът му за предоставяне на помощта за обучение за 1 100 служителя на предприятието на Habidite - съгласно член 10 от договора - е било обвързано със спазването на съответното законодателство, т.е. включително по подразбиране възможно уведомяване на Комисията или разрешение по силата на приложимите правила за държавна помощ. Diputación потвърждава, че въпросната помощ за обучение не е била изплатена.
(50)
Когато Diputación беше запитано за връзката между нотифицираните договори и регионалната помощ, отпусната през 2008 г. от баското правителство, и дали двата набора от мерки касаят един и същ инвестиционен проект, Diputación не изключи възможността инвестиционният проект да е един и същ, но отбеляза, че това не означава задължително, че допустимите инвестиционни разходи, които са били взети предвид през 2008 г. от регионалното правителство за помощта от 6 млн. EUR, са били същите допустими разходи на проекта във вида му през 2006 г., когато са подписани нотифицираните договори. По този въпрос Diputación се позовава на информацията, предоставена от баското правителство и от Habidite.
(51)
По въпроса за дължимото от Habidite погасяване по договора за земята и по-специално за твърдението на Habidite, че то е считало, че неговите задължения за погасяване са включвали разходите, свързани с финансирането за закупуването и адаптирането на земята, Diputación отбелязва действителната формулировка в договора за земята. Член 1, точка vi от договора за земята гласи следното: „Цената, която следва да бъде платена от [Habidite], е равна на действителните разходи, направени от BIZKAILUR S.A. […] за закупуването на земята, описана в […]“ (подчертаването е добавено).
(52)
Накрая, според информацията, която е на разположение на Diputación, Habidite и AFER group, като такива, не са отговаряли на условията за предприятия в затруднение по смисъла на точки 9, 10 и 11 от Насоките за ОиП към момента на сключването на двата нотифицирани договора.
(53)
Баското правителство на свой ред предостави информация относно регионалната помощ от 6 млн. EUR, предоставена на Habidite на 30 декември 2008 г., включително допустимите разходи, които са били взети предвид при отпускането на тази помощ. Категориите на допустимите разходи са посочени в таблицата по-долу:
Обща инвестиция (млн. EUR)
90,42
Разходи за научноизследователски и развойни дейности
13,71
Допустими разходи, от които:
76,71
ИТ
2,85
Земя
5,5
Сгради
34,76
Техническо оборудване
19,14
Машини
11,94
Други инсталации
0,737
ИТ оборудване
0,965
Допълнителна земя и сгради
3,9
Общи допустими разходи
72,8
Предоставена помощ
6
(54)
Тази помощ не е била изплатена. Според точка 65 от Насоките на Общността за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (29) на 19 февруари 2009 г. испанските органи представиха на Комисията информационния лист за отпуснатата помощ за големи инвестиционни проекти по схемата за разрешена регионална помощ, които не подлежат на нотифициране (30).
VII. ОЦЕНКА
(55)
В настоящото решение не са разгледани а) договорът за помощ за обучение, сключен от Diputación и Habidite на 15 декември 2006 г.; и б) регионалната помощ от 6 млн. EUR, отпусната на Habidite group от баското правителство на 30 декември 2008 г., поради изложените по-долу причини.
(56)
Що се отнася до договора за помощ за обучение, сключен от Diputación и Habidite на същата дата, както и нотифицираните договори (вж. съображения (39) и (49)), Комисията отбелязва, че тази мярка не е била нотифицирана от испанските органи и не е включена в решението за откриване. Според установената практика (31) държавната помощ се счита за отпусната в момента, в който е поет правно обвързващ, безусловен ангажимент за предоставянето ѝ. С член 10 от договора за помощ за обучение (вж. съображение (49)) ангажиментът за предоставянето на помощ за обучение е обвързан със спазването на съответното законодателство, включително правилата на Съюза за държавни помощи. Следва, че ангажиментът за изплащане на помощ за обучение, който е поет с посочения договор, не може да се счита за безусловен към момента на сключването на договора. Освен това испанските органи потвърдиха, че помощта за обучение, предвидена в споменатия договор, не е била изплатена. При всички случаи, тъй като проектът на Habidite в Alonsotegi не е осъществен, тази помощ няма вероятност да бъде предоставена в бъдеще.
(57)
В решението не е разгледана също така регионалната помощ от 6 млн. EUR, отпусната от баското правителство на Habidite на 30 декември 2008 г. (вж. съображения (40) и (50)). Следва да се отбележи обаче, че и двата нотифицирани договора, обхванати от настоящото решение, и регионалната помощ, отпусната през 2008 г., се отнасят за един и същ инвестиционен проект, т.е. създаването на предприятието за модули на Habidite в Alonsotegi. Баското правителство или Diputación не оспориха изрично това твърдение (вж. съображение (50)).
(58)
Според точка 66 от Насоките на Общността за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (32) испанските органи трябва да гарантират съответствието с разпоредбите за кумулиране на помощта, приложими за отпуснатата през 2008 г. регионална помощ.
(59)
В допълнение трябва да се напомни, че,в съответствие с предоставената от Diputación информация (вж. съображение (30)) закупуването на земята, необходима за инвестиционния проект, е започнало през май 2007 г. и до април 2008 г. последователно са били закупени няколко парцела земя за тази цел. Следователно изпълнението на проекта е започнало още през май 2007 г. Според точка 38 от Насоките на Общността за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (33), за да се гарантира стимулиращият ефект от регионалната помощ за инвестицията, помощ може да се отпуска по схеми за помощ само ако получателят на помощта е подал заявление за помощ и компетентните органи впоследствие са потвърдили в писмен вид, преди започването на работата по проекта, че по принцип той отговаря на условията за допустимост, определени в схемата.
(60)
Преди да бъде преценено наличието на помощ и нейното съответствие с Договора, Комисията трябва да определи приложимите правила за държавна помощ rationae temporis.
(61)
Договорите за земята и жилищата са подписани на 15 декември 2006 г., но са нотифицирани на Комисията за преглед едва през април 2009 г. Както вече беше посочено в съображение (56) по-горе, в съответствие с установената практика (34) държавната помощ се счита за отпусната в момента, в който е поет правно обвързващ, безусловен ангажимент за нейното предоставяне. В случая с двата нотифицирани договора този правно обвързващ, безусловен ангажимент е поет на 15 декември 2006 г., когато Diputación и BIZKAILUR са подписали двата нотифицирани договора. Следователно всяка помощ, свързана с двата договора, се счита за незаконосъобразна, тъй като е била отпусната в нарушение на задължението за уведомяване, предвидено в член 108, параграф 3 от Договора.
(62)
Според съдебната практика по делото CELF/SIDE (35) всяко последващо уведомяване или деклариране на съвместимост не отстранява незаконосъобразния характер на помощ, отпусната в нарушение на задължението за уведомяване или изчакване. Както е посочено в Известието на Комисията за определяне на приложимите правила при оценка на незаконосъобразната държавна помощ (36), правилата, които са приложими към незаконосъобразна помощ, са правилата, които са били в сила към момента на отпускането на помощта - в настоящия случай към 15 декември 2006 г. Тези принципи са утвърдени така също в точки 63 и 105 от Насоките на Общността за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (37) Следователно Комисията ще разчита на правилата за държавна помощ, които са били в сила към 15 декември 2006 г., когато са подписани двата нотифицирани договора, за преценката си относно наличието на помощ и съвместимостта.
VII.1. Наличие на помощ
(63)
С цел да установи дали разглежданите мерки включват държавна помощ Комисията следва да прецени дали те изпълняват кумулативните условия по член 107, параграф 1 от Договора. Тази разпоредба гласи, че „[о]свен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“. По-долу последователно са разгледани тези кумулативни критерии за всеки от двата нотифицирани договора.
VII.1.1 Мярка 1: Договор за земята
(64)
Един от критериите за определяне дали дадена мярка включва държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора е използването на държавни ресурси, било то чрез отпускането на държавни ресурси или чрез пропуснати приходи за държавата. Освен това, в съответствие с установената практика (38) ресурсите на публични или частни предприятия, върху които публичните органи могат да упражняват контролиращо влияние, било то пряко или непряко, също отговарят на критериите за ресурси на държавата, тъй като те остават под публичен контрол и, следователно на разположение на компетентните публични органи. По този въпрос Комисията отбелязва следното в съображения (65) и (66).
(65)
Първо, договорът за земята е бил сключен от Diputación и BIZKAILUR заедно. В договора се съдържат няколко ясни указания, че в рамките на въпросния договор BIZKAILUR действа като „представител“ на Diputación. Договорът за земята е бил подписан от името на Diputación и BIZKAILUR от Diputado General (председателя) на Diputación. В точка 2 от преамбюла към договора за земята е посочено, че целите на публичната политика на Diputación, в качеството му на 100 % собственик на BIZKAILUR, включват насърчаването на нови и новаторски инвестиционни проекти, създаването на работни места и улесняването на достъпа до социални жилища за гражданите на провинция Bizkaia. В точка 5 от преамбюла към договора за земята е предвидено, че договорът е сключен с цел осъществяване, било то направо или чрез публични дружества като BIZKAILUR, на целите на икономическата и социалната политика, изложени в точка 2 от преамбюла.
(66)
Второ, ресурсите, които е трябвало да бъдат отделени от BIZKAILUR за изпълнението на неговите задължения за закупуване на земята за изграждане на предприятието на Habidite в Alonsotegi и за адаптирането ѝ за промишлено използване са били под контрола на Diputación. От 1999 г. нататък BIZKAILUR е било 100 % притежавано и контролирано от Diputación (39). Изпълнени са следните „органични“ и „структурни“ показатели, установени в решението по делото Stardust Marine (40), с които се определя дали действията на BIZKAILUR съгласно договора за земята могат да бъдат вменени на държавата:
а)
обхватът на действията на BIZKAILUR в рамките на договора за земята е бил определен от Diputación;
б)
за целите на настоящия договор BIZKAILUR е действало единствено от името на Diputación;
в)
специфичният характер на дейностите на BIZKAILUR, които са били насочени единствено към постигането на целите на публичната политика, показва, че това предприятие не е било обикновен пазарен оператор, който се конкурира при пазарни условия.
(67)
С оглед на посоченото в съображения (65) и (66) критерият за използване на държавни ресурси и вменяване на отговорност на държавата се счита за изпълнен в случая на договора за земята.
(68)
Комисията направи преглед на условията за погасяване на сумата за земята, която е трябвало да бъде предоставена от Diputación и BIZKAILUR за проекта на Habidite в Alonsotegi, както е установено в член 1, точки vi и vii от втора част от договора за земята (вж. също така съображение 20 по-горе), и на тази база отбелязва следното в съображения (69)-(83).
(69)
Съгласно член 1, точка vi от втора част от договора за земята цената, която Habidite е трябвало да плати за земята, закупена и адаптирана за промишлено използване от BIZKAILUR, е била „ефективните разходи, поети от BIZKAILUR […] за закупуването на земята […]“. Habidite твърди (вж. съображение (46)), че според него това би включило също така разходите за финансирането. Въпреки това такова тълкуване не е приемливо. Позоваването на „ефективните разходи, които са направени за закупуването на земята“, е достатъчно ясно не се нуждае от допълнително тълкуване: включва се само цената, която действително е платена от BIZKAILUR за закупуването на земята.
(70)
Следователно трябва да се заключи, че първо, тази формулировка ясно изключва ефективните разходи, направени от BIZKAILUR за адаптирането на земята за промишлено използване.
(71)
Второ, механизмите за погасяване, предвидени в член 1, точка vii от втора част от договора за земята, т.е. четиригодишен „гратисен период“, и последващото разделяне на последователни четири годишни погасителни вноски в размер на 25 % от действително платената от BIZKAILUR цена за закупуването на земята на практика са равностойни на безлихвен заем. Не може да се тълкува, че формулировката на член 1, точка vii от договора за земята включва също така разходите за финансиране на равностоен заем, т.е. лихвата, която Habidite би платило за аналогичен заем от пазарен кредитор. Всъщност е съмнително, че някой частен оператор в ситуация, сходна с тази на BIZKAILUR, би се съгласил да не удържи от Habidite разходите за адаптирането на земята и, още повече, че би приел „гратисен период“ от 4 години за погасяването на цената за закупуване на земята и пълно погасяване в рамките на 7 години от датата на прехвърляне на Habidite на собствеността върху земята без да начисли лихва за това финансиране.
(72)
С оглед на констатациите в съображения (69)-(71) трябва да се заключи, че Habidite би извлякло предимство от договора за земята, което не би получило при нормални пазарни условия. Предимството се състои от следните два компонента:
а)
пропуснатата лихва за заем в размер на общите разходи, направени от BIZKAILUR за закупуването на земята в съответствие с този договор - заем със срок от 7 години, гратисен период от 4 години и 4 равни годишни погасителни вноски (всяка от 25 % от възстановяваната сума); както и
б)
разходите, които BIZKAILUR би направило за адаптирането за промишлено използване на парцела земя с обща площ от най-малко 101 403 m2, който е необходим за проекта, както е посочено в член 1, точка ii) от договора за земята (т.е. най-малко 81 600 m2 за производствените постройки, 5 300 m2 за офисите и пристройките и 14 300 m2 за промишлено използване).
(73)
По отношение на първия компонент, т.е. пропуснатата лихва във връзка с погасяването на цената на закупената земя, Комисията изчислява, че тя би възлязла на нетен еквивалент на помощта (NGE) от 13,21 % от цената, заплатена от BIZKAILUR за закупуването на земята. Този NGE е изчислен съгласно посоченото в съображения (74)-(77).
(74)
Първо, определен беше лихвеният процент, приложим за подобни заеми въз основа на референтния лихвен процент, валиден за Испания през декември 2006 г. - 4,36 %, както е посочено в Съобщението на Комисията относно референтните лихвени проценти (41).
(75)
Второ, въз основа на Известието на Комисията за техническа корекция на метода за определяне на референтния и сконтовия лихвен процент от 1997 г. (42) (наричано по-долу „Известие на Комисията от 1997 г.“, в сила към момента на сключване на договора за земята) не е необходимо да се добавя към този референтен лихвен процент, за да бъде отразен кредитният рисков профил на Habidite. Според Известието на Комисията от 1997 г. се е считало, че референтните лихвени проценти отразяват средното равнище на лихвените проценти, начислявани в различните държави членки по средно- и дългосрочни заеми (пет до десет години), подсигурени с нормално обезпечение. Този общ принцип не е бил изменен изрично с Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (43). В отсъствието на пряка информация за рейтинга на Habidite или AFER group според кредитния риск по това време Комисията счита, че може да се приеме, че към момента Habidite е отговаряло на условията за нормално дружество с нормално обезпечение. Всъщност и Diputación, и Habidite са били на едно мнение, че по това време Habidite и AFER group не са били предприятия в затруднения по смисъла на точки 9, 10 и 11 от Насоките за ОиП (вж. съображение (52) по-горе).
(76)
Трето, брутният еквивалент на помощта, свързана с това споразумение за погасяване, беше коригиран, за да се вземе предвид корпоративният данък, който е трябвало да бъде платен от получателя и по това време в Испания е бил 35 %.
(77)
Полученият въз основа на елементите в съображения (74)-(76) нетен еквивалент на помощта за този субсидиран заем е определен в таблицата по-долу:
Размер на заема
100 %
Срок на заема
7 години
Гратисен период за погасяването
4 години
Референтен лихвен процент
4,36 %
Процент/допълнение
0
Общ приложим лихвен процент
4,36 %
Брутен еквивалент на помощта
20,33 %
Корпоративен данък
35 %
Нетен еквивалент на помощта (след данъка)
13,21 %
(78)
Комисията отбелязва също така, че страните оспорват действителните разходи за придобиването на земята за този проект, които са основата, на която се прилага нетният еквивалент на помощта (НЕП), за да се определи размерът на помощта. Както е посочено в съображение (30) по-горе, Diputación твърди, че до септември 2009 г. BIZKAILUR е платило 4,7 млн. EUR за закупуването на 205 000 m2 земя, като изчислява, че още 2,6 млн. EUR са щели да бъдат необходими за закупуването на останалите 95 000 m2, нужни за този проект. Habidite, от друга страна, твърди, че BIZKAILUR не е трябвало да закупува толкова голяма площ за този проект, тъй като в договора за земята са били предвидени едва 101 403 m2 (вж. съображение (47) по-горе).
(79)
Що се отнася до този спор, първо, Комисията отбелязва, че съгласно конкретната формулировка на член 1, точка ii) от договора за земята площта за проекта е трябвало да бъде общо „най-малко“101 403 m2. Второ, Комисията не може да изрази информирано становище по този въпрос въз основа на информацията, която е предоставена от страните в хода на официалната процедура по разследване. Тъй като обаче помощта съгласно договора за земята не е била изплатена и възстановяване не е необходимо, въпросът с точната цена, която е трябвало да бъде възстановена от Habidite за закупуването на земята, може да остане нерешен. За целите на настоящото решение е достатъчно да се установи елементът на помощ, произтичащ от определените в договора за земята условия на погасяване.
(80)
Следователно този компонент на помощ е определен на 13,21 % от разходите, които е трябвало да бъдат възстановени на BIZKAILUR за закупуването на необходимата за проекта на Habidite земя съгласно условията на член 1, точка ii) от втора част от договора за земята. Така определеният размер съответства на пропуснатата лихва от страна на BIZKAILUR, която би била начислена от пазарен оператор по заем със срок от 7 години, гратисен период от 4 години и 4 равни годишни погасителни вноски (всяка от 25 % от възстановената сума). Основата за изчислението на този компонент на помощ са действителните разходи, които BIZKAILUR е щяло да направи за закупуването на земята, предвидени във втора част, член 1, точка ii) от договора за земята.
(81)
Подобни са разсъжденията и по отношение на другия компонент на помощ в договора за земята, т.е. разходите за адаптиране на земята за промишлено използване - които според договора за земята не е трябвало да се възстановяват на BIZKAILUR (в тази връзка вж. съображения (69) и (70)). В тази връзка страните отново имат разногласия по отношение на сумата. Според Diputación през март 2009 г. тези разходи са били изчислени на 28,5 млн. EUR (вж. съображение (30)). Habidite обаче счита, че това изчисление е преувеличено (вж. съображение (47)), отчасти защото BIZKAILUR е закупило повече земя от необходимата за този проект съгласно договора за земята и отчасти защото то е използвало част от вече закупената за проекта земя за други цели, напр. за сметище.
(82)
Отново, предвид факта, че помощта не е изплащана и не е необходимо да се възстановява, за целите на настоящото решение е достатъчно да се определи този компонент на помощ в договора за земята: той включва общите разходи, които BIZKAILUR е щяло да направи за адаптирането за промишлено използване на парцела за проекта съгласно условията на член 1, точка iii), втора част от договора за земята - разходи, които съгласно член 1, точка vi) от втора част от договора не е трябвало да се възстановяват от Habidite на BIZKAILUR.
(83)
Комисията стига освен това до заключението, че установеното в съображения (68)-(77) предимство, състоящо се от двата компонента, посочени в съображения (80) и (82), трябва да се счита за селективно, доколкото според договора за земята то е щяло да бъде предоставено на един конкретен получател на помощта, а именно Habidite и AFER group, към която то принадлежи.
(84)
Както е посочено в съображение (43), Habidite твърди, че нотифицираните договори не нарушават конкуренцията, защото: а) съответният пазар е ограничен до „производството, продажбата и отдаването под наем на предварително изготвени модули“ и б) уникалните характеристики на предварително изготвените модули на Habidite предполагат, че дружеството няма конкуренти.
(85)
Комисията не може да приеме изтъкнатите от Habidite аргументи. Дори ако предварително изготвените модули на Habidite могат да се считат за уникален по своите характеристики продукт, в настоящия случай съответният продуктов пазар трябва да бъде определен в по-широк смисъл, а именно като пазара на строителството и продажбата на жилища като цяло, включващ както жилищата, продавани на свободния пазар, така и жилищата, продавани на регулирания сегмент от пазара (жилищата за социално настаняване).
(86)
Както твърди самото Habidite, цените на къщите, които е трябвало да бъдат продадени на BIZKAILUR, могат да бъдат съпоставени с цените на къщите, продавани на свободния пазар, или с тези, които в крайна сметка се продават при защитен или полузащитен режим. Фактът, че BIZKAILUR е имало договори и със строители, различни от Habidite, за изграждането на други къщи за продажба при полузащитен режим, показва, че другите строители по това време действително са се конкурирали с Habidite за предоставянето на BIZKAILUR на къщи, които да се продават при защитен или полузащитен режим.
(87)
Освен това в представения на баското правителство бизнес план в подкрепа на заявлението си за регионална помощ през 2008 г. (от ноември 2008 г., на стр. 10-12) самото Habidite посочва, че се конкурира със строители на традиционни къщи на няколко регионални пазара в Испания, на които е възнамерявало да продава своите продукти (включително по-специално Страната на баските, Навара, Кантабрия, Ла Риоха, Мадрид и Каталуня, но също така в по-малка степен и други испански comunidades autónomas). По негови преценки в резултат на това общият му пазарен дял на испанския пазар (проекти на свободния пазар плюс такива за социално настаняване) би се повишил от 0,4 % през 2011 г. на 1 % за периода 2012-2016 г. За 2011 г. например Habidite изчислява, че общият брой на къщите, които е трябвало да бъдат продадени на целия испански пазар, би бил приблизително 320 000 къщи, от които - с продукцията си от 1 403 къщи през 2011 г. - то би заело пазарен дял от 0,4 %. Що се отнася до пазара по-специално в Страната на баските, Habidite изчислява пазарен дял от 0,5 % през 2011 г. и до 2,8 % от 2014 г. нататък, като допуска, че общото годишно търсене на жилища в този регион би било 8 000 къщи за периода 2011-2016 г.
(88)
Според установената съдебна практика помощта следва да се счита за нарушаваща конкуренцията, ако укрепва финансовото положение и възможностите на дружеството получател по отношение на тези на конкурентите, които не получават помощ (44). С оглед на този принцип и на горните съображения следва да се заключи, че предоставената на Habidite и AFER group помощ посредством договора за земята би оказала нарушаващо въздействие върху конкуренцията, защото би позволила на Habidite да намали своите инвестиционни разходи, които обикновено са за сметка на самото дружество, и по-този начин да получи конкурентна преднина пред действителните и потенциалните конкуренти.
(89)
По същия начин, както е посочено в съображения (83)-(87), не може да се приеме изтъкнатият от Habidite аргумент, че съответният географски пазар по-специално на сглобяемите къщи е само местен или регионален поради разходите, свързани с транспортирането на предварително изготвените модули. Поради географската близост на Страната на баските до други държави членки и до морето допълнителните транспортни разходи вероятно не биха били решаващи за отстраняване на потенциалните конкуренти на Habidite в тази comunidad autónoma. Обратно, транспортните разходи не биха били пречка Habidite да се конкурира за изграждането на жилища в близки държави членки.
(90)
Според същата съдебна практика като посочената в съображение (88), когато държавната помощ укрепва финансовото положение на дадено дружество в сравнение с други конкуренти в рамките на търговията в Съюза, последната трябва да се счита за нарушена от помощта. Помощта може да бъде такава, че да засегне търговията в рамките на Съюза, дори ако самото предприятие получател не участва в трансгранични дейности (45).
(91)
Въз основа на изложеното в съображения (89) и (90) Комисията стига до заключението, че помощта, свързана с договора за земята, е могла да засегне търговията между държавите членки.
VII.1.2 Мярка 2: Договора за жилищата
(92)
Изложеното в съображения (64)-(67), (83)-(88) и (89)-(90) относно критериите за използване на държавни ресурси и приписването им на държавата, нарушаването на конкуренцията и засягането на търговията в рамките на Съюза в определението на държавна помощ важи също така, mutatis mutandis, за договора за жилищата. Следователно в съображения (93)-(96) ще бъде разгледан само критерият за селективно предимство.
(93)
Както е обяснено в съображение (45), Habidite твърди, че договорът за жилищата не му предоставя каквото и да било предимство, защото по същество цените, които е трябвало да бъдат платени от BIZKAILUR за 1 500 жилища, които са щели да бъдат изградени от Habidite съгласно въпросния договор, в действителност са били под пазарните равнища.
(94)
По-специално Habidite първо твърди, че 1 500 къщи, които е трябвало да бъдат доставени от Habidite по този договор, са щели да бъдат продадени от BIZKAILUR при полузащитен режим (като viviendas tasadas) на максимална цена, ограничена от приложимия регионален закон до 1,7 пъти от цената, установена със Заповедта на баското правителство от 1 август 2004 г. и последователно индексирана въз основа на индекса на потребителските цени (IPC), определен от Испанския национален статистически институт (в това отношение вж. съображения (17) и (18)). Следователно средната цена, която BIZKAILUR е щяло да получи за 1 500 жилища, е била 2 010,19 EUR/m2, което е под средната цена за къщите, продавани свободно на пазара в провинция Bizkaia през 2007 г. - 2 921,9 EUR/m2 Освен това Habidite би получило съответно само 83 % и 83,30 % (в случая на 750 къщи под 75 m2) от 2 010,19 EUR/m2, които е щяло да получи самото BIZKAILUR от продажбата на тези къщи при полузащитен режим.
(95)
Второ, Habidite твърди, че цената, която би получило за 1 500-те къщи от BIZKAILUR съгласно договора за жилищата, е била съпоставима с цените, получавани от други строителни дружества, сключили подобни договори с BIZKAILUR през разглеждания период (примери са посочени в съображение (45)).
(96)
Накрая, Habidite твърди също така, че съгласно Законодателен указ 78/1986 и член 31 от Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 г. за обществените поръчки (46) подобни договори могат да се сключват така също направо, т.е. без публичен търг, когато това е обосновано от техническия характер на проекта или за защита на изключителни права.
(97)
След оценка на предоставените от Habidite информация и аргументи Комисията прави следните забележки в съображения (98)-(107).
(98)
Първо, следва да се отбележи, че информацията относно средните цени, получавани от други строителни дружества, които са сключили сходни договори с BIZKAILUR, се основава единствено на публикувани в пресата данни. Комисията не получи пряка информация по този въпрос от Diputación - например под формата на копия на сходни договори, сключени от BIZKAILUR с други строителни дружества. При всички случаи ценовите изчисления, предоставени както от Habidite, така и от Diputación, се отнасят до 2006 г. и 2007 г., докато според член А, буква в) от договора за жилищата и публично оповестения през 2009 г. бизнес план на Habidite 1 500-те къщи е трябвало да бъдат доставени на BIZKAILUR през периода 2009-2011 г.
(99)
Дори ако се приеме, че цените, които Habidite е цяло да получи от BIZKAILUR за 1 500-те къщи въз основа на разглеждания договор, са съпоставими с получените от други строителни дружества от BIZKAILUR въз основа на сходни договори, и при всички случаи са били под наблюдаваните на свободния пазар цени за такива къщи, този аргумент не е достатъчен, за да може Комисията да заключи, че Habidite не е получило предимство от този договор. Както е отбелязано също така в решението за откриване (47), предимството, извлечено от Habidite от този договор, се състои главно във факта, че договорът е обезпечил продажбата на значителна част от първоначалната му продукция, като по този начин значително са намалени рисковете, присъщо свързани с нов инвестиционен проект, които по определение са дори по-високи при пускането на нов продукт, каквито са модулите на Habidite.
(100)
Всеизвестен е фактът, че конкуренцията на испанския строителен пазар по това време е била много ожесточена и продължава да е такава. Фактът, че BIZKAILUR е сключил договор за 1 500 жилища с Habidite, предоставя на Habidite съвсем не незначително предимство спрямо неговите конкуренти, дори ако се вземе предвид само търсенето на строителство на къщи, които да се продават при защитен и полузащитен режим.
(101)
Фактът, че, както отбелязва Diputación, в съответствие с Plan Foral (вж. съображение (19)) BIZKAILUR е трябвало да осигури общо 3 000 къщи, които да се продават при защитен режим през периода 2004-2007 г., е подходяща илюстрация, че броят на къщите, за които е сключен договор с Habidite, не е незначителен. Вярно е, че Plan Foral обхваща периода 2004-2007 г., докато 1 500-те жилища, за които BIZKAILUR е сключило договор с Habidite, е трябвало да бъдат доставени през периода 2009-2011 г. (според бизнес плана на дружеството във версията му, оповестена през 2009 г.). Все пак това дава представа за общия брой на къщите, които BIZKAILUR е възнамерявало да продаде при защитен режим към момента на сключване на договора за жилищата.
(102)
Този елемент трябва да бъде оценен с оглед на съотношението на къщите, за които е сключен договор от Diputación и BIZKAILUR, към изчислената обща продукция на Habidite за съответния период. Според оповестения през 2009 г. бизнес план Habidite изчислява, че през 2009 г. цялата му продукция от 433 къщи би трябвало да бъде изкупена единствено от BIZKAILUR. През 2010 г. BIZKAILUR е трябвало да закупи 670 къщи, докато общата продукция на Habidite е трябвало да възлезе на 1 113 къщи. През 2011 г. BIZKAILUR е трябвало да закупи 342 къщи, докато общата продукция на Habidite е трябвало да бъде 3 151 къщи. Това показва, че към момента на сключване на договора за жилищата самото Habidite е считало, че Diputación и BIZKAILUR ще изкупуват значителен дял от продукцията през първите 2 години на производство на фабриката на Habdite в Alonsotegi (2009 г. и 2010 г.). Това потвърждава заключението, че договорът за жилищата значително е намалил рисковете, присъщо свързани с нов инвестиционен проект, по-специално с пускането на пазара на нов продукт (модулите на Habidite).
(103)
Друг признак, че посредством този договор Habidite би се освободило от значителна част от риска, свързан с продажбата на неговия продукт на пазара, произтича от собствения бизнес план на Habidite (от ноември 2008 г.), който е бил представен за целите на получаване на регионална помощ през 2008 г. В този бизнес план Habidite изчислява, че общото търсене на къщи, които ще се продават на регулирания пазар в цялата Страна на баските през периода 2011-2016 г., ще бъде приблизително 8 000 къщи годишно. В същия бизнес план се споменава, че Habidite възнамерява приоритетно да продава на регулирания сегмент от пазара (социално настаняване) както в Страната на баските, така и в други региони на Испания. По-специално през 2011 г. Habidite предвижда, че ще продаде 289 къщи на регулирания пазар в Испания от общата продукция в размер на 1 403 къщи през същата година. Това показва, че след края на договора за жилищата (тъй като 1 500-те къщи, поръчани от Diputación и BIZKAILUR, е трябвало да бъдат предадени най-късно до май 2011 г.) делът на къщите, които Habidite се е надявало да продаде на регулирания пазар от своето общо годишно производство, т.е. 289 къщи от обща продукция от 1 403 къщи, е било много по-ниско от същото съотношение през първите три години от функционирането на предприятието на Habidite в Alonsotegi, които са били обхванати от договора за жилищата.
(104)
Друг важен аспект е действителното търсене на социални жилища в провинция Bizkaia, което е било обхванато от BIZKAILUR посредством договора за жилищата. Конкретни доказателства не са предоставени нито от Diputación, нито от Habidite по отношение на действителното търсене на социални жилища, които следва да бъдат покрити от BIZKAILUR посредством договора за жилищата, сключен с Habidite при дадените условия. Както беше споменато в съображение (98), 1 500-те къщи, предвидени в разглеждания договор, е трябвало да бъдат предадени през периода 2009-2011 г. Освен това Diputación не твърди, че договорът е бил сключен с цел предоставянето на услуга от общ икономически интерес като социалното настаняване. Следва да се отбележи също така, че договорът за жилищата не е сключен след провеждането на публичен търг, макар че, според предоставената от самото Habidite информация, ако се разгледат други подобни договори, сключени от BIZKAILUR с други строителни дружества, изглежда, че BIZKAILUR е трябвало да възложи този договор чрез тръжна процедура.
(105)
От тази гледна точка не може да се приеме изтъкнатият от Habidite аргумент (вж. съображение (96)), че специалният технически характер на този проект е позволил прякото сключване на договора без публичен търг. Първо, разпоредбите, на които се позовава Habidite, не се отнасят до ситуации като настоящата, в които специалният характер на проекта се състои във въвеждането на пазара на нов продукт. Предметът на договорите за къщите е бил закупуването на къщи, които след това да бъдат продавани при полузащитен режим на граждани в неравностойно положение. Използваната технология за изграждането на подобни къщи не е от значение и построените жилища с предварително изготвени модули са били в пряка конкуренция с жилищата, изградени посредством традиционни методи. Второ, в доклад от януари 2009 г. (48) Tribunal Vasco de Cuentas Públicas (Баската сметна палата) изразява съмнения относно законността на договорите за земята и жилищата в контекст, в който обръща внимание на публичните договори, сключени в нарушение на принципите на прозрачност и конкурентни тръжни процедури.
(106)
Според решението по делото P&O Ferries (49) самият факт, че публичен орган закупува стоки при пазарни ценови условия, не е достатъчен, за да може да се направи заключение, че сделката е между несвързани лица, ако държавата не е имала действителна нужда от тези стоки, по-специално когато договорът за тези стоки е сключен без публичен търг. В настоящия случай липсата на информация за реалната нужда на BIZKAILUR да продаде 1 500-те поръчани къщи при полузащитен режим през периода 2009-2011 г., в съчетание с отсъствието на публичен търг, са признаци, че сделката не е била сключена при пазарни условия.
(107)
С оглед на изложеното в съображения (97)-(106) Комисията стига до заключението, че договорът за жилищата не може да се счита за нормална пазарна операция. Обратно, договорът предоставя предимство на Habidite и AFER group, като ги освобождава от риска да продават своята продукция при пазарни условия в пряка конкуренция с други строители. Елементът на помощта тук е определен като печалбата, която е щяла да бъде получена от Habidite от продажбата на 1 500 жилища на Diputación и BIZKAILUR при условията на договора за жилищата, а именно разликата между цената, която е щяла да бъде получена от BIZKAILUR от продажбата на 1 500 къщи при ценовите условия, посочени в член А, буква д) от договора за жилищата, и производствените разходи на Habidite за 1 500 къщи. Предимството е селективно, тъй като според договора за жилищата е предоставено специално на Habidite и AFER group.
VII.1.3 Предварителни заключения
(108)
Въз основа на съображения (64)-(90) и (92)-(106) и без да се засягат каквито и да било допълнителни констатации по отношение на съвместимостта със законодателството на ЕС в областта на обществените поръчки, трябва да се заключи, че както договорът за земята, така и договорът за жилищата включват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(109)
В случая на договора за земята включената държавна помощ има два компонента:
а)
пропуснатата лихва по заем в размер на разходите, направени от BIZKAILUR за закупуването на земята за проекта на Habidite, който е щял да бъде предоставен без лихва за период от 7 години с гратисен период от 4 години. Пропуснатата лихва възлиза на НЕП от 13,41 % от разходите за закупуване на земята, които са заплатени от BIZKAILUR съгласно член 1, точка ii) от втора част от договора за земята;
б)
общите разходи, които BIZKAILUR е щяло да направи за адаптирането за промишлено използване на въпросния парцел земя с обща площ от най-малко 101 430 m2, както е предвидено в член 1, точка iii) от втора част от договора за земята.
(110)
В случая на договора за жилищата елементът на помощта включва печалбата, която би била получена от Habidite от продажбата на 1 500 къщи по споменатия договор, а именно разликата между посочената в член А, буква д) от договора за жилищата цена за 1 500 къщи и производствените разходи, направени от Habidite за производството на 1 500-те къщи.
VII.2. Съвместимост
(111)
В решението за откриване от 2 декември 2009 г. Комисията изразява съмнения, че включената в договорите за земята и жилищата помощ би могла да се сметне за съвместима с Договора при съответните правила, които са били приложими към момента на оценката, като се позовава по-специално на оригиналната Временна рамка (50), Насоките за ОиП от 2004 г., Насоките на Общността за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (51) и Общия регламент за групово освобождаване от 2008 г. (52)
(112)
Както е посочено в съображения (60)-(62) обаче, предоставената чрез договорите за земята и за жилищата помощ е била отпусната незаконосъобразно (т.е. преди да бъде нотифицирана до Комисията) на 15 декември 2006 г. Следователно нейната съвместимост трябва да бъде оценена въз основа на правилата за държавна помощ, които са били в сила към момента на отпускането ѝ.
(113)
От тази времева гледна точка съвместимостта на отпуснатата по договорите за земята и жилищата помощ не може да се разглежда в светлината на специалните правила, които се прилагат във връзка с кризата, тъй като те са приети и влезли в сила на по-късен етап.
(114)
Така също според Diputación към 15 декември 2006 г. Habidite и AFER group не са отговаряли на условията за предприятия в затруднение по смисъла на точки 9, 10 и 11 от Насоките за ОиП от 2004 г. Следователно те не са били допустими за помощ за оздравяване или преструктуриране към момента на сключване на договорите за земята и жилищата.
(115)
Договорите за земята и жилищата са сключени на 15 декември 2006 г. в подкрепа на нов инвестиционен проект в Alonsotegi - село, разположено в Gran Bilbao comarca - което по това време е било подпомаган район съгласно член 107, параграф 3, буква в) от Договора (53). Следователно трябва да се провери дали предоставената по договорите за земята и жилищата помощ може да е била съвместима с Договора съгласно правилата за регионална помощ, които са били приложими към 15 декември 2006 г., а именно: Насоките за национална регионална помощ от 1998 г. (54) (наричани по-долу „Насоките от 1998 г.“) и Многосекторната рамка за регионална помощ за големи инвестиционни проекти от 2002 г. (55) (наричана по-долу „Рамката от 2002 г.“), и съгласно член 107, параграф 3, буква в) от Договора.
(116)
Регионалната инвестиционна помощ, за да бъде определена за съвместима с вътрешния пазар, трябва да отговаря на редица стандартни критерии за съвместимост, които, към момента на сключването на договора за земята на 15 декември 2006 г. са били определени в Насоките от 1998 г. По-специално помощта е трябвало да може да допринесе за регионалното развитие и да подпомага първоначален инвестиционен проект, работите по който са започнали едва след като получателят на помощта е представил заявление за помощ (стимулиращ ефект), инвестиционният проект е трябвало да е финансиран от получателя на помощта в размер на най-малко 25 % и инвестиционният проект е трябвало да бъде поддържан в рамките на подпомагания район, в който е разположен, в продължение на най-малко пет години. Освен това допустимите разходи, които следва да бъдат взети предвид за отпускането на помощта, е трябвало да бъдат ограничени до определени допустими разходи и помощта не е трябвало да се съчетава с друга помощ по такъв начин, че да се превиши приложимия таван за регионална помощ.
(117)
Според точка 2 от Насоките от 1998 г., като общо правило, ad hoc регионална помощ, предоставена на отделно предприятие или облагодетелстваща отделен сектор на дейност, не се счита за съвместима с Договора, тъй като по принцип нейното нарушаващо въздействие би превишило нейното положително въздействие върху регионалното развитие. Освен това е била забранена ad hoc помощта за предприятия в затруднение.
(118)
Испанските органи не са нотифицирали предоставената на Habidite помощ по договора за земята като отпусната по разрешена схема за регионална помощ. Тази помощ по-скоро представлява ad hoc мярка, която облагодетелства само Habidite и AFER group и косвено строителния сектор.
(119)
Въпреки това според същата точка 2 от Насоките от 1998 г. такава ad hoc помощ, облагодетелстваща само един сектор и предприятие може по изключение да бъде обявена за съвместима с Договора, ако може да бъде демонстрирано, че тя дава значителен принос за регионалното развитие, който превишава нейното нарушаващо въздействие върху търговията и конкуренцията в рамките на Съюза. Въпреки че испанските органи не са изложили никакви аргументи в това отношение, по своя инициатива и въз основа на информацията, с която разполага, Комисията все пак следва да провери дали са изпълнени условията за тази дерогация в случая на предоставената чрез договора за земята помощ.
(120)
Очевидно е, че договорът за земята е бил предназначен да подпомогне нов инвестиционен проект, т.е. новото предприятие на Habidite в Alonsotegi. Към момента е било преценено, че проектът ще създаде 1 100 преки нови работни места в подпомагания район и много вероятно така също значителен брой непреки работни места в същия район. Този елемент се потвърждава от факта, че съгласно паралелния договор за жилищата, новият инвестиционен проект би допринесъл така също за постигането на целите на регионалната политика, а именно осигуряването на социално настаняване за граждани в неравностойно положение в провинция Bizkaia. Освен това нито Habidite, нито AFER group са отговаряли на условията за предприятия в затруднение по смисъла на точки 9, 10 и 11 от Насоките за ОиП към момента, когато са били подписани договорите за земята и жилищата (вж. съображение (9)). Следователно Комисията стига до заключението, че в случая на договора за земята са изпълнени условията за изключение, предвидени в последния параграф на точка 2 от Насоките от 1998 г.
(121)
Според точка 4.4 от Насоките от 1998 г. понятието регионална помощ обхваща само помощ за първоначална инвестиция, която се определя като инвестиция в дългосрочен капитал, свързан с изграждането на ново предприятие, разширяването на съществуващо предприятие или започването на дейност, включваща основна промяна на производствения процес на съществуващо предприятие. Отпуснатата помощ по договора за земята отговаря на това определение, тъй като помощта е била отпусната в подкрепа на създаването на нов инвестиционен проект в Alonsotegi.
(122)
Според точка 4.5 от Насоките от 1998 г. помощта за първоначална инвестиция следва да бъде предназначена единствено за покриване на допустимите инвестиционни разходи и, следователно, максималният размер на регионалната помощ е определен като процент от допустимите инвестиционни разходи. Според точки 4.5 и 4.6 от Насоките от 1998 г. категорията „допустими разходи“ на даден нов инвестиционен проект включва земя, сгради и съоръжения/машини, както и някои категории нематериални инвестиции (патенти, лицензи, ноу-хау) в размер до 25 % от стандартната база в случай на големи предприятия.
(123)
Следователно първо трябва да бъдат определени допустимите разходи по проекта на Habidite в Alonsotegi към 15 декември 2006 г.
(124)
Тъй като помощта, свързана с договора за земята, не е отпусната въз основа на предварително подадено заявление за помощ, по това време получателят на помощта не е представил информацията, която е необходима за установяването на допустимите разходи в даден нов инвестиционен проект в случаите на регионална помощ. Информацията, която е била на разположение на Diputación по въпроса с допустимите разходи, е посочена в съображение (12) по-горе, както следва:
Земя
4,8 млн. EUR
Промишлена сграда
22,5 млн. EUR
Адаптиране на земята (urbanización)
4,04 млн. EUR
Инсталации
24,0 млн. EUR
Общо
55,34 млн. EUR
(125)
Посочените категории разходи действително могат да се считат за „допустими разходи“ по смисъла на точка 4.5 от Насоките от 1998 г. Освен това, тъй като помощта, свързана с договора за земята, е била пряко свързана със закупуването и адаптирането за промишлено използване на земята за новия инвестиционен проект, тя удовлетворява също така и това изискване, произтичащо от точка 4.5 от Насоките от 1998 г.
(126)
Според точка 4.10 от Насоките от 1998 г. помощта за първоначални инвестиции следва да бъде обвързана с поддържането на въпросната инвестиция за минимален период от 5 години. Макар че това условие не е изрично наложено на Habidite в контекста на договора за земята, следва да се отбележи, в контекста на паралелния договор за помощ за обучение (описан в съображение (39) по-горе), който също е сключен на 15 декември 2006 г., и по отношение на същия инвестиционен проект, че Habidite се е ангажирало да поддържа 1 100 работни места за период от най-малко 5 години. Следователно Комисията стига до заключението, че точка 4.10 от Насоките от 1998 г. също е удовлетворена.
(127)
При липсата на информация за приблизителните разходи за заплати за 1 100-те служители в предприятието на Habidite в Alonsotegi Комисията не може да направи надеждна оценка на възможната съвместимост на помощта, отпусната по договора за земята, с точки 4.11-4.17 от Насоките от 1998 г. относно създаването на работни места. Тъй като обаче помощта в договора за земята е била свързана със закупуването на земята, което е допустим разход, не е необходима оценка по точки 4.11-4.17 от Насоките от 1998 г.
(128)
Преди подписването на договора за земята инвестиционният проект на Habidite не е получавал никаква друга инвестиционна помощ, която следва да се вземе предвид за целите на оценяването на кумулативното въздействие по точка 4.18 от Насоките от 1998 г.
(129)
Точка 4.2 от Насоките от 1998 г. гласи, че схемите за помощ трябва да изискват подаването на заявление за помощ преди започването на работите по инвестиционния проект. Целта на тази разпоредба е да се гарантира, че регионална помощ се отпуска само ако има потвърдимо стимулиращо въздействие: ако работата по даден проект е започнала преди подаването на заявление за помощ, отпуснатата впоследствие регионална помощ очевидно не би имала стимулиращо въздействие, което ще рече, че проектът вероятно би бил осъществен дори без помощта.
(130)
По тази точка следва да се отбележи, първо, че договорът за земята е бил ad hoc мярка, а не помощ, предоставена по одобрена схема. Въпреки това стимулиращото въздействие е общ критерий за съвместимост по член 107, параграф 3, буква в) от Договора, който във всички случаи трябва да бъде потвърден за договора за земята. Въпреки че Diputación не е изтъкнала стимулиращото въздействие на тази мярка, по своя инициатива Комисията все пак следва да разгледа съответствието с това съществено важно условие за съвместимост.
(131)
Комисията счита, че условието за стимулиращо въздействие е изпълнено в случая с помощта, свързана с договора за земята, поради следните причини. Първо, макар че помощта не е била нотифицирана преди датата на предоставянето ѝ (15 декември 2006 г.), работата по проекта не е започнала преди предоставянето на помощта. Всъщност според предоставената от Diputación информация закупуването на необходимата за проекта земя, което може да се счита за начало на работата по този инвестиционен проект, е започнало едва през май 2007 г., т.е. след подписването на договора за земята на 15 декември 2006 г. Второ, фактът, че проектът на Habidite не е осъществен след прекратяването на договорите за земята и жилищата, може да се счита за потвърждение, че помощта е имала стимулиращо въздействие: без помощта проектът не е реализиран.
(132)
С точка 4.2 от Насоките от 1998 г. се изисква също така получателят на помощта да е осигурил за проекта самостоятелно финансово участие, което не включва помощ, в размер на най-малко 25 % от допустимите разходи. В случая с помощта, включена в договора за земята, това условие очевидно е изпълнено. Обявените от Diputación допустими разходи за този проект възлизат на 55 млн. EUR. Следователно Habidite е трябвало със собствени средства да финансира най-малко 25 % от тази сума, т.е. най-малко 13,75 млн. EUR. Комисията счита, че елементът на помощта в договора за земята, както е посочено в съображение (109) по-горе, не би трябвало да надхвърля 75 % от допустимите разходи - т.е. 41,25 млн. EUR - дори и в случай, в който целият размер на помощта би бил значително завишен, като се приеме, че помощта е включвала 28,2 млн. EUR действителни разходи за адаптирането на земята за промишлено използване плюс 0,98 млн. EUR (т.е. 13,41 % от общия размер от 7,3 млн. EUR на разходите за закупуването на земята според изчисленията на Diputación).
(133)
С оглед на изложеното в съображения (116)-(132) Комисията стига до заключението, че помощта, свързана с договора за земята, отговаря на условията за съвместимост според Насоките от 1998 г.
(134)
Информацията относно допустимите инвестиционни разходи, посочена в съображения (12) и (124), също показва, че инвестиционният проект на Habidite през декември 2006 г. е отговарял на условията за голям инвестиционен проект по смисъла на Многосекторната рамка от 2002 г. - общите допустими разходи за този проект превишават 50 млн. EUR. Следователно съвместимостта на помощта, свързана с договора за земята, трябва да се разгледа също така от гледна точка на съответствието ѝ с условията на Рамката от 2002 г.
(135)
Максималният интензитет на помощта, който е бил приложим за Grand Bilbao comarca през декември 2006 г., изразен като НЕП, е бил 20 %. Въз основа на точка 21 от Рамката за 2002 г. и като се вземат предвид допустимите разходи за проекта на Habidite към 2006 г., както е посочено в съображение (12), максималният интензитет на помощта, който е разрешен за този проект, следва да е бил пропорционално намален по следния начин:
Допустими разходи
Коригиран таван на помощта
До 50 млн. EUR
10 млн. EUR (20 % - регионалния таван от 50 млн. EUR)
Между 50 млн. EUR и 100 млн. EUR
0,5 млн. EUR (10 % - половината от регионалния таван от 5 млн. EUR)
Част, превишаваща 100 млн. EUR
-
Общо
10,5 млн. EUR
(136)
Следва, че помощта, свързана с договора за земята, би била съвместима само до общ размер от 10,5 млн. EUR и несъвместима по отношение на всяка част, превишаваща 10,5 млн. EUR. Всъщност, както е посочено в съображения (78)-(82) и (109), размерът на помощта, свързана с договора за земята, не може да бъде точно определен количествено поради спора относно действителните разходи, които е трябвало да бъдат направени от BIZKAILUR за изпълнение на договорните му задължения по закупуването и адаптирането за промишлено използване на парцела земя за създаването на предприятието на Habidite в Alonsotegi - спор, по който Комисията не може да даде информирано окончателно становище.
(137)
Първият компонент на помощта би представлявал 13,21 % от действителните разходи, направени от BIZKAILUR за закупуването на земята. Diputación твърди, че тези действителни разходи биха възлезли на обща сума от 7,3 млн. EUR, но Habidite счита, че тази оценка е завишена. Отбелязва се също така, че според предоставената от самото Diputación информация (вж. съображение (12)), в определен момент разходите за закупуване на земята са били изчислени на 4,8 млн. EUR. Накрая, изчислените през ноември 2008 г. разходи за закупуване на земята, посочени в бизнес плана на Habidite, който е подаден със заявлението му за регионална помощ през 2008 г., са били 5,5 млн. EUR.
(138)
Що се отнася до втория елемент на помощта, а именно общия размер на действителните разходи, направени от BIZKAILUR за адаптирането за промишлено използване на въпросния парцел земя, Diputación ги оценява на 28,5 млн. EUR през март 2009 г., като заявява също така, че в даден момент тези разходи са били оценени на едва 4,04 млн. EUR (вж. съображение (12)).
(139)
В заключение, въз основа на наличната информация не може да се изключи с абсолютна сигурност, че помощта, свързана с договора за земята, не би надвишила допустимия размер за този проект от 10,5 млн. EUR.
(140)
В точка 24 от Рамката от 2002 г. са определени допълнителни условия за съвместимост на мерките, когато размерът на помощта превишава максималната допустима помощ за инвестиция от 100 млн. EUR в същия подпомаган район. В нашия случай, въз основа на точка 21 от Рамката от 2002 г. максималната разрешена помощ за инвестиция от 100 млн. EUR в Gran Bilbao comarca към декември 2006 г. е била 15 млн. EUR (състояща се от 10 млн. EUR, представляващи 20 % от първите 50 млн. EUR, плюс 5 млн. EUR, представляващи 10 % от следващите 50 млн. EUR).
(141)
Както вече беше обяснено в съображения (78)-(82), въз основа на наличната информация общият размер на помощта, свързана с договора за земята, не може да бъде точно определен количествено. Въпреки това Комисията не може да изключи, че размерът на помощта може да е превишил тавана от 15 млн. EUR. При тези обстоятелства Комисията провери дали в случая на договора за земята са били изпълнени двете допълнителни условия за одобряване на такава помощ.
(142)
Първото условие е получателят на помощта да не е превишил 25 % от продажбите на въпросния продукт преди или след инвестицията. Второто условие е, че създаденият производствен капацитет от инвестиционния проект не трябва да превишава 5 % от съответния пазар. Според точка 24 от Рамката от 2002 г. съответните държави членки носят тежестта за доказване на изпълнението на тези условия. В настоящия случай испанските органи не предоставиха информация, която да даде възможност на Комисията да провери дали всяко от тези две допълнителни условия е било изпълнено.
(143)
Въпреки това, въз основа на прогнози за пазарните проценти, предоставени от Habidite през ноември 2008 г. за целите на получаването на регионална помощ през 2008 г. (вж.съображение (87)), дружеството е определило своя собствен дял от целия испански пазар на строителство на къщи (свободен пазар с включен сегмент на социално настаняване) на [0,1-1,0] % през 2011 г., т.е. след добавянето на новия производствен капацитет посредством разглеждания инвестиционен проект, като очакванията са били за повишение до [0,5-1,5] % от 2012 г. нататък. Ако се разглежда само баският пазар, делът на Habidite през 2011 г. на свободния сегмент от строителния пазар би бил [0,1-1,0] % с очакване за покачване до [2,0-3,0] % от 2014 г. нататък.
(144)
Предвид тези изчисления, които не се поставят под съмнение от никоя друга информация на разположение на Комисията, може да се допусне, че през декември 2006 г. Habidite не би превишило таваните за пазарен дял и капацитет, определени в точка 24 от Рамката за 2002 г. по отношение на инвестицията, подпомогната с договора за земята.
(145)
В заключение условията за съвместимост според Рамката от 2002 г. също биха били удовлетворени за частта от помощта, свързана с договора за земята, която не превишава разрешения размер от максимум 10,5 млн. EUR. Помощта, която превишава този таван, не би била съвместима с Договора, тъй като не би изпълнила условията за съвместимост според Насоките от 1998 г. и Рамката от 2002 г.
(146)
Тъй като помощта не е била изплатена и възстановяване не е необходимо, тези заключения относно съвместимостта на помощта, свързана с договора за земята, са достатъчни за целите на настоящото решение.
(147)
Комисията обръща внимание на компетентните испански органи върху факта, че включената в договора за земята помощ трябва да бъде взета предвид при разглеждането на съответствието с правилата за кумулиране на помощта с оглед на регионалната помощ за 2008 г., предоставена от баското правителство за същия проект. Това е необходимо също така, като се има предвид, че както помощта по договора за земята, така и регионалната помощ за 2008 г. обхващат допустими разходи за закупуването и адаптирането на същия парцел земя. Отбелязва се отново, че работите по този инвестиционен проект са започнали през май 2007 г., а заявлението за регионална помощ за 2008 г. е подадено през 2008 г.
(148)
Както е посочено в съображения (93)-(107), включената в договора за жилищата помощ понижава рисковете за първоначалната инвестиция, като обезпечава продажбата на значителна част от първоначалната продукция на новото предприятие, и също така предоставя предимство на Habidite пред други конкуренти, тъй като Habidite без публичен търг е получило договор за доставка на 1 500 жилища на публичните органи, които да се продават при полузащитен режим. Свързаната с договора за жилищата помощ е определена като печалбата, която Habidite би извлякло от закупуването на 1 500 къщи от Diputación и BIZKAILUR, а именно разликата между цената, на която последното би продало къщите, и собствените разходи на Habidite за производството на тези къщи.
(149)
Според Насоките от 1998 г. регионалната помощ е свързана с допустими разходи. Макар че е вярно, че точка 4.2 от тези Насоки не ограничава формите, в които може да бъде предоставена помощта, от точка 4.5 и от цялото съдържание на Насоките става ясно, че инвестиционната помощ трябва да подпомага допустими инвестиционни разходи. Според точка 4.5 от същите Насоки за целите на предоставянето на регионална помощ могат да се вземат предвид само разходи за закупуване на активи като земя, сгради и съоръжения/машини. Според точка 4.6 чрез регионална помощ могат да се подпомагат също така и други разходи като такива за придобиването на патенти, лицензи и ноу-хау.
(150)
Предвид характера ѝ обаче помощта, отпусната чрез договора за жилищата, не подпомага такива допустими разходи. Предназначението на тази помощ по-скоро е да намали текущите разходи за дейността на получателя на помощта. Според точка 4.15 от Насоките от 1998 г. като общо правило оперативната помощ е забранена и само по изключения се допуска в региони, които са подпомагани по член 107, параграф а) от Договора. Проектът на Habidite обаче е трябвало да бъде осъществен в район, който е подпомагат по член 107, параграф 3, буква в), а не по член 107, параграф 3, буква а) от Договора.
(151)
Следователно Комисията стига до заключението, че включената в договора за жилищата помощ отговаря на изискванията за оперативна помощ, която според точка 4.15 от Насоките от 1998 г. не би била съвместима с Договора.
VIII. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(152)
С оглед на горната оценка в съображения (63)-(151) и без да се засягат каквито и да било допълнителни констатации по отношение на съвместимостта със законодателството на ЕС в областта на обществените поръчки, Комисията стига до заключението, че договорът за земята и договорът за жилищата включват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(153)
В случая на договора за земята помощта се състои от два компонента:
а)
пропусната лихва за заем в общ размер на разходите, направени от BIZKAILUR за закупуването на земята за проекта на Habidite, който е трябвало да бъде предоставен без лихва за период от 7 години с гратисен период от 4 години. Тази пропусната лихва възлиза на НЕП в размер на 13,41 % от разходите за закупуване на земята, направени от BIZKAILUR въз основа член 1, точка ii) от втора част от договора за земята;
б)
общите разходи, които BIZKAILUR е щяло да направи за адаптирането за промишлено ползване на въпросния парцел земя, с площ от най-малко 101 430 m2, както е посочено във член 1, точка iii) от втора част от договора за земята.
(154)
В случая на договора за жилищата елементът на помощта включва печалбата, която са щели да получат Habidite и AFER group от продажбата на 1 500-те къщи, поръчани от Diputación и BIZKAILUR, което означава разликата между цената, на която последното е трябвало да продаде къщите съгласно условията на договора за жилищата, и разходите, направени от Habidite за строителството им.
(155)
Наличната информация не дава възможност за точно количествено определяне на размерите на помощта, включена в договорите за земята и жилищата. За целите на настоящото решение обаче количествено определяне на помощта не е необходимо: помощта не е била изплатена и, следователно, няма нужда да се възстановява.
(156)
Подчертава се също така, че договорите за земята и жилищата са свързани с незаконосъобразна помощ. Свързаната с двата договора помощ е предоставена на 15 декември 2006 г. в нарушение на предвиденото в Договора задължение за предварително уведомяване. С оглед на решението по делото на CELF/SIDE (56) последващото нотифициране на двата договора и констатацията за частична съвместимост на включената в договора за земята помощ до разрешения размер от 10,5 млн. EUR не отстраняват незаконосъобразния характер на помощта. Комисията изисква компетентните испански органи да понесат всички необходими правни последици от незаконосъобразния характер на помощта, включена в договорите за земята и жилищата.
(157)
Предоставената чрез договора за земята помощ е съвместима с Договора съгласно Насоките от 1998 г. и Рамката от 2002 г. до разрешения размер от 10,5 млн. EUR. Частта от предоставената по договора за земята помощ, която може да превишава този разрешен размер, не е съвместима с Договора.
(158)
Предоставената чрез договора за жилищата помощ представлява оперативна помощ, която не е съвместима с Договора в своята цялост според точка 4.15 от Насоките от 1998 г.
(159)
Констатациите в настоящото решение относно наличието на помощ в договора за земята са от значение за регионалната помощ за 2008 г., предоставена от баското правителство за същия инвестиционен проект. Отбелязва се, че работата по този инвестиционен проект е започнала през май 2007 г., което ще рече - преди подаването на заявление за регионална помощ за 2008 г.
(160)
Получателите на помощта, предоставена чрез договорите за земята и жилищата, са Habidite Technologies País Vasco S.A. и AFER group, които са страни по договорите за земята и жилищата и са свързани по силата на член 3, параграф 2 и член 3, параграф 3, точка 3 от приложението към Препоръка на Комисията от 6 май 2003 г. относно определението на микропредприятията, малките и средните предприятия (57),
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Двата договора, нотифицирани от Кралство Испания на 15 април 2009 г. и сключени на 15 декември 2006 г. между Diputación Foral de Bizkaia и BIZKAILUR S.A., от една страна, и Habidite Technologies País Vasco S.A. и AFER group, от друга страна, включват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
Член 2
Включената в нотифицираните договори помощ е незаконосъобразна, тъй като е предоставена преди да бъде изпълнено задължението за уведомяване съгласно член 108, параграф 3 от Договора.
Член 3
Свързаната с договора за земята помощ включва:
а)
пропуснатата лихва от Diputación и BIZKAILUR за безлихвен заем в размер на действителните разходи за закупуването на земята, който е трябвало да бъде погасен след гратисен период от четири години на четири равни годишни вноски от по 25 % всяка. НЕП на подобен безлихвен заем би бил 13,41 % от действителните разходи, направени от BIZKAILUR за закупуването на земята за този проект въз основа на член 1, точка ii) от втора част от договора за земята;
б)
общите действителни разходи, които BIZKAILUR е щяло да направи за адаптирането за промишлено използване на земята, която е трябвало да бъде закупена за този проект, с площ от най-малко 101 430 m2, както е посочено във втора част, член 1, точка iii) от договора за земята.
Член 4
Свързаната с договора за жилищата помощ се състои от печалбата, която биха получили Habidite и AFER group от продажбата на 1 500-те къщи, поръчани от Diputación Foral de Bizkaia и BIZKAILUR S.A. по разглеждания договор. Тази печалба се определя като разликата между получената от Habidite цена от BIZKAILUR въз основа на член А, буква д) от посочения договор и собствените разходи на Habidite за построяването на 1 500-те къщи.
Член 5
Включената в договора за земята помощ е съвместима с Договора съгласно Насоките за национална регионална помощ от 1998 г. и Многосекторната рамка за регионална помощ за големи инвестиционни проекти от 2002 г. до разрешения размер от 10,5 млн. EUR. Помощта, която превишава този таван, е несъвместима с Договора.
Член 6
Включената в договора за жилищата помощ не е съвместима с Договора съгласно точка 4.15 от Насоките за национална регионална помощ от 1998 г., тъй като представлява оперативна помощ.
Член 7
Адресат на настоящото решение е Кралство Испания.
Съставено в Брюксел на 27 юни 2012 година.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 27 juni 2012
betreffende Steunmaatregel SA.28356 (C 37/09) (ex N 226/09) - Habidite Alonsotegi
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2012) 4194)
(Slechts de tekst in de Spaanse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2013/198/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (1), en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Gezien het besluit van de Commissie om de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie in te leiden ten aanzien van steunmaatregel C 37/09 (ex N 226/09), (2)
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1)
Op 15 april 2009 hebben de Spaanse autoriteiten, omwille van de rechtszekerheid, twee overeenkomsten aangemeld die op 15 december 2006 zijn gesloten tussen Bizkailur S.A. (hierna "Bizkailur" genoemd) en de Diputación Foral de Bizkaia (hierna "de Diputación" genoemd), enerzijds, en de particuliere ondernemingen Habidite Technologies País Vasco S.A. (hierna "Habidite" genoemd), Grupo Empresarial Afer S.L. (hierna "de Afer-groep" genoemd) en Grupo Habidite, anderzijds.
(2)
De Commissie heeft op 2 december 2009 overeenkomstig artikel 108, lid 2, van het Verdrag een formele onderzoeksprocedure ingeleid ten aanzien van de aangemelde overeenkomsten (hierna "het besluit tot inleiding van de procedure" genoemd). (3) Het besluit tot inleiding van de procedure is op 12 maart 2010 in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt. (4)
(3)
De Spaanse autoriteiten hebben geen opmerkingen gemaakt met betrekking tot het besluit tot inleiding van de procedure. Habidite heeft zijn opmerkingen naar aanleiding van het besluit tot inleiding van de procedure bij schrijven van 9 april 2010 ingediend. Deze opmerkingen zijn doorgezonden aan de Spaanse autoriteiten bij brief van 15 april 2010, die hierop bij schrijven van 12 mei 2010 hebben geantwoord. De Commissie heeft verder geen opmerkingen van derden ontvangen over het besluit tot inleiding van de procedure.
(4)
Op 6 september 2010 heeft Habidite op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001 (5) verzocht om toegang tot de door de Spaanse autoriteiten toegezonden dossierstukken. De Commissie heeft de Spaanse autoriteiten op 10 september 2010 geraadpleegd over dit verzoek. De Spaanse autoriteiten hebben op 13 september geantwoord dat zij geen bezwaar maakten tegen het verlenen van toegang tot de gevraagde documenten aan Habidite. De documenten zijn op 7 oktober 2010 aan Habidite toegezonden.
(5)
De Commissie heeft de Spaanse autoriteiten om aanvullende inlichtingen verzocht bij schrijven van 28 juni 2010 en 8 december 2010, waarop de Spaanse autoriteiten respectievelijk op 26 juli 2010 en 14 januari 2011 hebben geantwoord.
(6)
Habidite heeft toelichtingen en aanvullende gegevens verstrekt op 27 juli 2010, waarop de Spaanse autoriteiten op 3 november 2011 hebben gereageerd, op 6 april 2011 (geregistreerd op 13 april 2011), waarop de Spaanse autoriteiten op 30 mei 2011 hebben geantwoord (geregistreerd op 6 juni 2011) en op 7 juli 2011. De diensten van de Commissie zijn op 3 februari 2011 in Brussel bijeengekomen met vertegenwoordigers van Habidite, op verzoek van deze laatste.
II. ACHTERGROND
(7)
De twee overeenkomsten waarop het onderhavige besluit betrekking heeft, zijn op 15 december 2006 gesloten tussen Bizkailur en de Diputación enerzijds, en Habidite, de Afer-groep en de Grupo Habidite anderzijds.
(8)
Bizkailur is een onderneming die volledig in handen is van de Diputación, en waarvan het maatschappelijk doel erin bestaat gronden te verwerven en aan te passen ter bevordering van industriële en socialehuisvestingsprojecten in de provincie Biskaje. In juni 2010 is Bizkailur samen met andere overheidsbedrijven die zich met vergelijkbare activiteiten bezighouden, opgegaan in de huidige vennootschap Azpiegiturak S.A.U., die volledig in handen is van de Diputación en dezelfde activiteiten voortzet. (6)
(9)
Habidite maakt samen met andere verbonden ondernemingen van de Grupo Habidite deel uit van de particuliere Afer-groep, waarvan het hoofdkantoor in Ortuella, Biskaje is gevestigd. (7) Op de datum van aanmelding bestond de Afer-groep in totaal uit 13 ondernemingen die actief zijn in de bouw en aanverwante sectoren (8). […] (9) was destijds meerderheidseigenaar van alle ondernemingen in de Afer-groep. Volgens de Diputación en Habidite waren noch Habidite noch de Afer-groep ondernemingen in moeilijkheden in de zin van de punten 9, 10 en 11 van de communautaire richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (10) (hierna "de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun" genoemd) op het moment dat de twee aangemelde overeenkomsten werden gesloten.
(10)
De aangemelde overeenkomsten werden gesloten om een nieuw investeringsproject te steunen dat door Habidite zou worden uitgevoerd: de bouw van een fabriek voor de vervaardiging van bouwelementen (hierna "de Habidite-fabriek" genoemd) in Alonsotegi, een locatie in de regio Gran Bilbao, die op het tijdstip van de sluiting van de aangemelde overeenkomsten als steungebied in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag was aangemerkt (11). De Habidite-fabriek moest 1 100 nieuwe banen scheppen in dit steungebied.
(11)
De nieuwe fabriek moest de "Habidite-elementen" vervaardigen, d.w.z. geprefabriceerde bouwelementen voor gebruik in de systeembouw van woningen/gebouwen. De Habidite-elementen zouden in lijnassemblage worden vervaardigd, een assemblagetechniek die ook bij de autofabricage wordt toegepast, en vervolgens worden vervoerd en op de plaats van bestemming worden samengevoegd. Het product werd als innovatief gezien, niet alleen vanwege de unieke productietechniek, maar ook vanwege de besparing in tijd en middelen bij de assemblage van het eindproduct (gebouwen en woningen) en het gebruik van energiebesparende materialen. De onderneming heeft voor dit product meerdere octrooien aangevraagd (12).
(12)
Volgens de gegevens van de Diputación waren de kosten van dit investeringsproject in Alonsotegi op het moment van ondertekening van beide aangemelde overeenkomsten op 55 miljoen EUR geraamd, uitgesplitst als volgt:
Gronden
4,8 miljoen EUR
Industriële gebouwen
22,5 miljoen EUR
Aanpassingswerken
4,04 miljoen EUR
Installaties
24,0 miljoen EUR
Totaal
55,34 miljoen EUR
(13)
De jaarlijkse productie van de toekomstige Habidite-fabriek werd geraamd op 3 500 woningen in de eerste productiejaren van de fabriek, en op 4 500 woningen wanneer de volledige productiecapaciteit zou zijn bereikt.
(14)
Voor een beter begrip van de context waarin de aangemelde overeenkomsten op 15 december 2006 zijn gesloten, moet een korte beschrijving worden gegeven van het wettelijk kader voor sociale huisvesting in het Baskenland.
(15)
De gemiddelde onroerendgoedprijzen lagen in deze autonome gemeenschap vóór het uitbreken van de crisis in 2008 hoger dan in de rest van Spanje. Dit bleef zo tot de datum van het onderhavige besluit. De Baskische autoriteiten trachten de toegang tot huisvesting voor de meest kansarme groepen te garanderen via beschermde sociale woningbouw (viviendas protegidas) en semi-sociale woningbouw (viviendas tasadas). In de punten 16 tot en met 19 worden beide categorieën van sociale huisvesting omschreven.
(16)
In de Ley 2/2006 del suelo y de urbanismo (13) (hierna "regionale wet 2/2006" genoemd) is bepaald dat:
a)
40 % van de gronden in steden moet worden gebruikt voor beschermde sociale woningbouw en semi-sociale woningbouw, naar rato van 20 % voor elke categorie (artikel 80, lid 2, van regionale wet 2/2006);
b)
van de bebouwbare grond die bij voorkeur residentieel gebruik is bestemd, moet 55 % worden gebruikt voor beschermde sociale woningbouw en 20 % voor semi-sociale woningbouw (artikel 80, lid 3, van regionale wet 2/2006).
(17)
Semi-sociale woningen (viviendas tasadas) vormen een tussencategorie tussen officieel beschermde sociale woningbouw en woningen die vrij worden verkocht op de markt. De prijzen voor semi-sociale woningen mogen volgens regionale wet 2/2006 niet meer dan 1,7 keer zo hoog liggen als de maximumprijzen voor gelijkwaardige beschermde sociale woningen. De maximumprijzen voor deze laatste categorie worden in de provincie Biskaje vastgesteld op basis van een besluit van het ministerie van Huisvesting en Sociale Zaken van 1.8.2004 (14), waarbij een initiële gereguleerde prijs is vastgesteld die sindsdien jaarlijks wordt geïndexeerd op basis van de consumptieprijsindex, die wordt bepaald door het Spaanse nationaal bureau voor de statistiek.
(18)
Volgens de Diputacíon bedroegen de daaruit voortvloeiende maximumprijzen voor beschermde sociale woningbouw (viviendas protegídas) in 2006, toen de aangemelde overeenkomsten werden gesloten:
-
1 351,86 EUR/m2 voor in bijlage I bij het besluit van 1 augustus 2004 genoemde gemeenten;
-
1 307,94 EUR/m2 voor in bijlage II bij het besluit van 1 augustus 2004 genoemde gemeenten;
-
1 181,54 EUR/m2 voor de overige gemeenten;
-
472,40 EUR/m2 voor bijgebouwen (garage/bijkeuken, enz.).
De prijzen voor semi-sociale woningen zijn vastgesteld op maximaal 1,7 keer de hierboven genoemde prijzen.
(19)
De Diputación verklaart dat Bizkailur bij het sluiten van de aangemelde overeenkomsten met Habidite handelde binnen het kader van Ley 7/1985 de 2 de abril del 1985 reguladora de las Bases del Régimen Local (hierna "wet 7/1985" genoemd) (15), op grond waarvan gemeenten bevoegd zijn om lokale aangelegenheden te regelen, waaronder sociale huisvesting (artikel 25). Op basis van artikel 109, lid 2, van Real Decreto 1372/1986 (koninklijk besluit 1372/1986) en artikel 79 van wet 7/1985 (geconsolideerde versie) hebben de gemeenten (kosteloos of tegen vergoeding) aan Bizkailur de nodige activa overgedragen om de doelstellingen op het gebied van sociale huisvesting te realiseren. Op het moment dat de aangemelde overeenkomsten werden gesloten (15 december 2006) waren deze doelstellingen vastgelegd in een in 2004 door de Diputación goedgekeurd plan inzake sociale huisvesting in Biskaje voor de periode 2004-2007 - het Plan Foral de actuación en materia de vivienda 2004-2007 (hierna "het Plan Foral" genoemd). Volgens de Diputación zou Bizkailur op grond van het Plan Foral in de periode 2004-2007 in totaal 3 000 beschermde sociale woningen realiseren.
(20)
In het kader van de eerste overeenkomst - in het besluit tot inleiding van de procedure "maatregel 1" genoemd, hierna de "overeenkomst over gronden" genoemd - zijn de Diputación en Bizkailur overeengekomen dat deze laatste uiterlijk 24 maanden na de ondertekening van de overeenkomst een stuk grond op het industrieterrein van Montealegre in Alonsotegi van in totaal 101 430 m2 zou aankopen en aanpassen voor industrieel gebruik (81 600 m2 voor het fabrieksgebouw, 5 300 m2 voor kantoren en 14 300 m2 voor industriële bijgebouwen) (deel 2, artikel 1, onder ii), van de overeenkomst). Bizkailur zou de eigendom van de aangepaste grond binnen 12 maanden na de ondertekening van de overeenkomst overdragen aan Habidite (deel 2, artikel 1, onder iii), van de overeenkomst), "geheel vrij van kosten of heffingen", tegen een prijs die gelijk is aan "de daadwerkelijk door Bizkailur betaalde prijs" (deel 2, artikel 1, onder vi), van de overeenkomst). Habidite zou deze prijs betalen in vier gelijke tranches (van elk 25 %) aan het einde van het vierde, vijfde, zesde en zevende jaar na de datum van de eigendomsoverdracht (deel 2, artikel 1, onder vii), van de overeenkomst).
(21)
In het kader van de tweede overeenkomst - in het besluit tot inleiding van de procedure "maatregel 2" genoemd, hierna de "overeenkomst over woningen" genoemd - zou de Diputación, rechtstreeks of via Bizkailur, in totaal 1 500 woningen van Habidite kopen, waarvan 750 met een woonoppervlakte van minder dan 75 m2. De Diputación of Bizkailur zou de 1 500 woningen tussen mei 2007 en eind juni 2010 in opdracht geven, zodat er in mei 2011 in totaal 1 500 woningen zouden worden opgeleverd.
(22)
De in opdracht gegeven woningen zouden worden gebouwd op grond die door Bizkailur ter beschikking zou worden gesteld van Habidite, en zouden vervolgens rechtstreeks worden verkocht als semi-sociale woningen door de Diputación of Bizkailur, of door Habidite zelf, conform de bepalingen ten aanzien van maximumprijzen [zie de overwegingen (14) tot en met (19)]. Wanneer de gecontracteerde woningen zouden worden verkocht door de Diputación of Bizkailur, zou Habidite de grond waarop de huizen zouden worden gebouwd, niet in eigendom hebben en zou haar taak zich beperken tot de bouw van de woningen.
(23)
De overeenkomst voorzag bij wijze van uitzondering ook in de mogelijkheid voor Habidite of de Afer-groep om voor een deel van de gecontracteerde woningen op te treden als projectontwikkelaar (artikel A, onder f), van de overeenkomst over woningen). In dergelijke uitzonderingsgevallen zouden Habidite of Afer eerst de voor de woningbouw benodigde grond in eigendom hebben verkregen, vervolgens de bouwwerkzaamheden hebben uitgevoerd en tot slot zelf de woningen hebben verkocht als semi-sociale woningen. In deze gevallen zouden Habidite of Afer alleen de voor de woningen vastgestelde prijs hebben gehouden, zoals hieronder aangegeven, en zou het deel van de prijs voor de grond zijn afgedragen aan de Diputación en/of Bizkailur.
(24)
Volgens artikel A, onder e), van de overeenkomst over woningen zou Habidite de volgende prijs hebben ontvangen voor de 1 500 woningen:
a)
woningen met een bruikbare oppervlakte van meer dan 75 m2: 83 % van de door Bizkailur gehanteerde prijs, plus 100 % van de prijs voor de bijgebouwen (garage, bijkeuken);
b)
woningen met een bruikbare oppervlakte van minder dan 75 m2: 83,30 % van de door Bizkailur gehanteerde prijs, plus 100 % van de prijs voor de bijgebouwen (garage, bijkeuken, enz.).
(25)
BIZKAILUR zou dus de resterende 17 % respectievelijk 16,70 % van de voor de woningen verkregen prijs hebben gehouden (behalve in het geval van de bijgebouwen, zoals garages, bijkeukens, enz., waarvoor Habidite de volledige verkoopprijs zou hebben ontvangen).
(26)
In het door de Diputación gegeven hypothetische geval zou Habidite voor een in 2006 als semi-sociale woning verkocht huis van 75 m2 het volgende bedrag hebben ontvangen: 143 060,58 EUR (83 % van 75 m2 × 1 351 EUR × 1,7), plus 28 107,6 EUR voor de bijgebouwen (100 % van 35 m2 × 472,4 EUR) van de totale prijs van 200 459,5 EUR waarvoor Bizkailur de semi-sociale woning zou hebben verkocht.
(27)
Volgens artikel A, onder g), van de overeenkomt over woningen konden de Diputación of Bizkailur bij wijze van uitzondering een deel van de 1 500 woningen waarvoor een overeenkomst met Habidite was gesloten, tegen de marktprijs verkopen. In dat geval zou Habidite de in artikel A, onder e), en in overweging (24) vermelde percentages van de verkoopprijs hebben ontvangen.
(28)
De Diputación en Bizkailur hebben geen openbare aanbesteding uitgeschreven voordat ze de overeenkomst over woningen sloten met Habidite.
(29)
Uiteindelijk werd de facto afgezien van het Habidite-project. Volgens de Diputación had dit vooral te maken met het feit dat de kosten voor Bizkailur hoger uitvielen dan aanvankelijk was geraamd voor de aankoop en de aanpassing voor industrieel gebruik van de gronden waarop de Habidite-fabriek zou worden gebouwd.
(30)
De Diputación liet weten (16) dat Bizkailur tussen mei 2007 en april 2008 205 487,73 m2 grond had gekocht voor dit project, waarvoor zij in totaal 4,7 miljoen EUR had neergeteld. Volgens de Diputación moest nog eens 95 000 m2 worden aangekocht, met extra kosten van naar schatting 2,6 miljoen EUR. De kosten voor aanpassing van de grond voor industrieel gebruik waren in maart 2009 op 28,5 miljoen EUR geraamd.
(31)
De eigendom van de grond die BIZKAILUR al voor dit project had aangekocht, is niet overgedragen aan Habidite.
III. HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE
(32)
In het besluit tot inleiding van de procedure van 2 december 2009 (17) was de Commissie van oordeel dat zowel bij de overeenkomst over gronden als bij de overeenkomst over woningen sprake lijkt te zijn van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag. Bovendien leek de steun volgens de geldende regels voor staatssteun niet verenigbaar te zijn met het Verdrag.
(33)
Met betrekking tot de overeenkomst over gronden luidde de voorlopige conclusie van de Commissie dat de voorwaarden voor de terugbetaling door de begunstigde van het voor de grondaankoop en -aanpassing betaalde bedrag te vergelijken waren met een rentevrije lening, waardoor Habidite een voordeel verkreeg dat zij op de markt niet zou hebben verkregen.
(34)
Met betrekking tot de overeenkomst over woningen wordt in het besluit tot inleiding van de procedure opgemerkt dat de prijs die Bizkailur zou betalen voor de 1 500 woningen niet marktconform leek te zijn, aangezien de begunstigde in zijn eigen bedrijfsplan had berekend dat de gemiddelde door Bizkailur te betalen prijs 2 012,19 EUR/m2 zou bedragen, terwijl de marktconforme prijs op gemiddeld 1 762,6 EUR/m2 was gechat.
(35)
De Commissie wees tevens op verschillende aanwijzingen dat Habidite een voordeel had genoten in het licht van de uitspraak van het Hof in P&O Ferries (18): a) de overeenkomst over woningen is niet tot stand gekomen via een openbare aanbesteding; b) de noodzaak van sociale woningbouw was niet aangevoerd of aangetoond door de Diputación Foral de Bizkaia en Bizkailur; en c) de overeenkomst over woningen bood de mogelijkheid dat een deel van de 1 500 woningen die van Habidite werden gekocht, op de markt werden verkocht. Daarnaast merkte de Commissie op dat de risico's die normaliter verbonden zijn aan een nieuw investeringsproject, werden beperkt door de aankoop van een groot deel van de productie van de nieuwe fabriek in de eerste jaren na ingebruikname. Wat betreft het criterium van het gebruik van staatsmiddelen en de toerekenbaarheid aan de staat werd in het besluit ten aanzien van het mogelijke steunelement in beide overeenkomsten gewezen op het feit dat Bizkailur volledig eigendom is van en onder zeggenschap staat van de overheid, en taken uitvoert die de staat aan haar heeft toevertrouwd. Wat de selectiviteit betreft, werd opgemerkt dat de overeenkomsten duidelijk uitsluitend Habidite en de Afer-groep tot voordeel strekken. Met betrekking tot concurrentieverstoring en de gevolgen voor het handelsverkeer binnen de Unie werd onderstreept dat Habidite actief was in de bouw, waar de concurrentie zeer hevig is en waar steun aan een bepaalde onderneming ondernemingen uit andere lidstaten kan benadelen.
(36)
In het besluit tot inleiding van de procedure werden twijfels geuit over de verenigbaarheid van de mogelijk in de aangemelde overeenkomsten vervatte steun met het Verdrag op grond van de verenigbaarheidscriteria zoals bepaald in de richtsnoeren van de Commissie inzake regionale steunmaatregelen 2007-2013 (19), Verordening (EG) nr. 800/2008 van de Commissie van 6 augustus 2008 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 87 en 88 van het Verdrag met de gemeenschappelijke markt verenigbaar worden verklaard (20), en de tijdelijke communautaire kaderregeling inzake staatssteun ter stimulering van de toegang tot financiering in de huidige financiële en economische crisis (21).
IV. OPMERKINGEN VAN DE SPAANSE AUTORITEITEN
(37)
De Spaanse autoriteiten hebben geen opmerkingen ingediend over het besluit tot inleiding van de procedure (zie overweging (3)), maar hebben op verzoek van de Commissie aanvullende gegevens verstrekt naar aanleiding van het besluit tot inleiding van de procedure, en hebben tevens gereageerd op een aantal argumenten van Habidite. Deze antwoorden en aanvullende gegevens zijn samengevat in de overwegingen (48) tot en met (54).
V. OPMERKINGEN VAN DERDEN
(38)
Zoals aangegeven in de overwegingen (1) en (2), heeft Habidite op 9 april 2010 opmerkingen gemaakt ten aanzien van het besluit tot inleiding van de procedure, en op 27 juli 2010, 6 april 2011 en 7 juli 2011 aanvullende gegevens en toelichtingen verstrekt. In deze documenten noemde Habidite feiten waarvan de Commissie niet op de hoogte was toen zij het besluit tot inleiding van de procedure nam, en voerde zij argumenten aan waarmee zij bestrijdt dat er in de aangemelde overeenkomsten sprake is van steun. Deze door Habidite verstrekte argumenten en aanvullende feiten zijn samengevat in de overwegingen (39) tot en met (47).
(39)
Om te beginnen verklaarde Habidite dat een derde overeenkomst was gesloten op dezelfde datum waarop de overeenkomst over gronden en de overeenkomst over woningen waren gesloten (15 december 2006). Met deze derde overeenkomst (hierna "de overeenkomst over opleidingssteun" genoemd) verbond de Diputación zich ertoe Habidite opleidingssteun te verlenen voor de 1 100 nieuwe arbeidskrachten van de fabriek. De Diputación nam met name de opleidingskosten voor de 1 100 werknemers op zich, terwijl Habidite op haar beurt toezegde de 1 100 nieuwe banen minimaal vijf jaar in stand te houden. De overeenkomst over opleidingssteun werd ook de facto opgeschort vanwege de mislukking van het Habiditeproject (zie de overwegingen (29) tot en met (31)).
(40)
Ten tweede verstrekte Habidite documenten waaruit bleek dat bij het besluit van de Baskische regering van 30 december 2008 regionale steun ten bedrage van 6 miljoen EUR was toegekend voor het Habiditeproject, op grond van de regeling voor regionale steun XR 175/2007 waarvoor een groepsvrijstelling geldt (22).
(41)
Ten derde verklaarde Habidite dat na de opschorting van het Habiditeproject bij schrijven van 6 februari 2009 en 17 september 2009 een administratieve geschillenprocedure was ingeleid omdat de Diputación en BIZKAILUR hun verplichtingen uit hoofde van de drie overeenkomsten niet waren nagekomen. Habidite verklaarde tevens dat zij voornemens was de zaak voor de bevoegde Spaanse rechtbanken te brengen.
(42)
Habidite voert aan dat de overeenkomst over gronden en de overeenkomst over woningen niet voldoen aan de cumulatieve criteria en dat er dus geen sprake is van steun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.
(43)
Met betrekking tot de andere staatssteunelementen dan het begrip voordeel voerde Habidite de volgende argumenten aan, die gelden voor beide aangemelde overeenkomsten:
a)
Beide overeenkomsten houden geen overdracht van staatsmiddelen in, aangezien zij betrekking hebben op transacties die onder marktvoorwaarden zijn verricht en er dus geen overheidsmiddelen verloren zijn gaan (aldus het arrest van het Hof in de zaak PreussenElektra (23)).
b)
Het feit dat de overeenkomst over woningen niet tot stand is gekomen via een openbare aanbesteding betekent niet dat het selectiviteitscriterium is vervuld. Volgens het Real Decreto Legislativo No 781/1986 de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (24) en artikel 31 van Richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten (25) kunnen dergelijke overeenkomsten ook onderhands worden gesloten, d.w.z. zonder openbare aanbesteding, wanneer het technische karakter van het project of de bescherming van alleenrechten zulks rechtvaardigt.
c)
Dankzij het unieke karakter van de systeembouwelementen van Habidite uit het oogpunt van de productkenmerken en de assemblagetechniek kan verstoring van de concurrentie of de handel tussen de lidstaten worden uitgesloten. In de zaken N-09084 Ristretto Group/Williams Scottsman en N-04059 TDR Capital/Agelco definieerde de Spaanse mededingingsautoriteit de referentiemarkten als markten voor de "vervaardiging, verkoop en verhuur van systeembouwwoningen". Volgens deze definitie houdt de uniciteit van de elementen van Habidite in dat er geen rechtstreekse concurrenten zijn die nadeel zouden kunnen ondervinden van deze twee overeenkomsten. Bovendien is in de beschikking van de Commissie in zaak nr. M2473 Finnforest/Moelven Industrier (26), vastgesteld dat de markt voor systeemwoningen lokaal of regionaal is omdat mededinging over langere afstanden niet haalbaar is vanwege transportkosten. De prijzen van Habidite waren gezien de technische eigenschappen van het product in elk geval zeer concurrerend.
(44)
Habidite gaf ook specifieke uitvoerige argumenten om aan te tonen dat zij geen voordeel heeft verkregen uit de aangemelde overeenkomsten.
(45)
Met betrekking tot de overeenkomst over woningen is Habidite in wezen van mening dat zij hieruit geen enkel voordeel had kunnen trekken aangezien de overeengekomen verkoopprijzen niet boven, maar zelfs onder de marktprijs lagen:
a)
De prijzen die Habidite volgens de overeenkomst over woningen zou ontvangen, lagen per definitie onder het marktniveau, aangezien de woningen door Bizkailur zouden worden verkocht tegen gereguleerde verkoopprijzen, die onder de marktprijzen liggen, en die zijn vastgesteld bij de wet voor semi-sociale woningen [zie de overwegingen (14) tot en met (19)].
b)
De gemiddelde prijs die Bizkailur zou ontvangen voor de door Habidite gebouwde woningen, namelijk 2 010,19 EUR/m2, was vergelijkbaar met de gemiddelde prijzen die Bizkailur destijds betaalde op grond van vergelijkbare contracten voor de bouw van sociale en semi-sociale woningen. In 2007 betaalde Bizkailur volgens Habidite bijvoorbeeld 2 277 EUR/m2 voor de bouw van sociale woningen in Lemoiz, 1 964 EUR/m2 in Ziérbana en 2 021 EUR/m2 in Areatza. In 2007 bedroeg de gemiddelde verkoopprijs voor woningen van 84 m2 die werden verkocht als sociale en semi-sociale woningen in vier gemeenten van Biskaje 1 808,69 EUR/m2. (27)
c)
Habidite zou op grond van de overeenkomst over woningen [zie de overwegingen (24) en (25)] in elk geval 83 % en 83,30 % (voor respectievelijk woningen van meer en minder dan 75 m2) van de gemiddelde prijs van 2 010,19 EUR/m2 hebben gekregen. In dit verband zij erop gewezen dat in het besluit tot inleiding van de procedure per abuis sprake was van een prijs van 2 010,19 EUR/m2 die Habidite krachtens deze overeenkomst zou ontvangen.
d)
De gemiddelde prijs die Bizkailur voor de door Habidite gebouwde woningen zou ontvangen, lag ver onder het prijsniveau voor gelijkwaardige woningen die in de provincie op de vrije markt werden verkocht. In 2007 bedroeg de gemiddelde marktprijs in de provincie Biskaje 2 921,9 EUR/m2. (28)
(46)
Habidite stelt dat zij geen enkel voordeel zou hebben verkregen uit de overeenkomst over gronden, omdat zij, naar zij heeft begrepen, niet alleen de werkelijke kosten voor de aankoop en de aanpassing van de grond aan Bizkailur had moeten terugbetalen, zoals bepaald in de overeenkomst, maar ook de financieringskosten die hiermee waren gemoeid.
(47)
Bovendien betwist Habidite de door de Diputación geraamde kosten voor de aankoop en de aanpassing van de grond. Volgens de overeenkomst over gronden moest Bizkailur slechts 101 403 m2 voor dit project aankopen en niet 205 000 m2, zoals de Diputación beweerde. Daarnaast beweerde de Diputación ten onrechte dat de kosten voor de aanpassing van 254 785 m2 grond voor industrieel gebruik 28,5 miljoen EUR bedroegen. Dit waren wellicht de kosten die de Diputación voor een ander project moest neertellen, namelijk voor de bouw van het gedeelte Kastrexana-Arbuio-Sodupe van de snelweg van Kadagua. Habidite voert tevens aan dat de voor het Habiditeproject aangekochte gronden illegaal zijn gebruikt als afvalstortplaats, zoals ook is vastgesteld door het gerecht van eerste aanleg van Barakaldo in zijn arrest nr. 148/2010 van 1 september 2010.
VI. AANVULLENDE GEGEVENS EN ANTWOORDEN VAN DE SPAANSE AUTORITEITEN OP DE OPMERKINGEN VAN HABIDITE
(48)
In reactie op de vragen van de Commissie heeft de Diputación bevestigd dat het Habidite-project werd opgeschort en dat de contractuele verplichtingen jegens Habidite uit hoofde van de overeenkomsten over grond en over woningen niet waren nagekomen.
(49)
Met betrekking tot de overeenkomst over opleidingssteun [zie overweging (39)] wijst de Diputación erop dat haar toezegging om opleidingssteun te verlenen voor de 1 100 werknemers van de fabriek Habidite volgens artikel 10 van de overeenkomst afhankelijk was gesteld van de naleving van de toepasselijke wetgeving, en dus impliciet van mogelijke aanmelding bij de Commissie of goedkeuring volgens de toepasselijke regels inzake staatssteun. De Diputación heeft bevestigd dat de opleidingssteun in kwestie niet is uitgekeerd.
(50)
Op de vraag naar het verband tussen de aangemelde overeenkomsten en de regionale steun van de Baskische regering in 2008, en of het hierbij ging om één en hetzelfde investeringsproject, sloot de Diputación niet uit dat het om hetzelfde investeringsproject ging, maar merkte zij op dat dit niet noodzakelijkerwijs betekende dat de subsidiabele investeringskosten die de regionale regering in 2008 in aanmerking had genomen voor de 6 miljoen EUR steun, dezelfde waren als die van het project in 2006, toen de aangemelde overeenkomsten werden ondertekend. De Diputación wijst in dezen op de gegevens die de Baskische regering en Habidite hebben verstrekt.
(51)
Wat betreft de terugbetaling van het door Habidite uit hoofde van de overeenkomst over gronden verschuldigde bedrag, en in het bijzonder wat betreft Habidites argument dat volgens haar ook de financieringskosten voor de aankoop en de aanpassing van de gronden onder haar terugbetalingsverplichtingen vallen, wijst de Diputación op de bewoordingen van artikel 1, onder vi), van de overeenkomst over gronden, dat luidt als volgt: "De door [Habidite] te betalen prijs is gelijk aan de effectieve door Bizkailur S.A. gedragen kosten […] voor de aankoop van de in […] omschreven gronden".
(52)
Tot slot konden Habidite en de Afer-groep volgens de informatie waarover de Diputación beschikt, op het moment dat de twee aangemelde overeenkomsten werden gesloten, niet worden aangemerkt als ondernemingen in moeilijkheden in de zin van de punten 9, 10 en 11 van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun.
(53)
Op haar beurt heeft de Baskische regering informatie verstrekt over de 6 miljoen EUR aan regionale steun die zij op 30 december 2008 aan Habidite heeft verleend, alsook over de subsidiabele uitgaven die voor deze steunverlening in aanmerking zijn genomen. Onderstaande tabel geeft de categorieën van subsidiabele uitgaven weer:
Totale investering (miljoen EUR)
90,42
O&O-uitgaven
13,71
Voor steun in aanmerking komende uitgaven, waarvan:
76,71
IT
2,85
Gronden
5,5
Gebouwen
34,76
Technische uitrusting
19,14
Machines
11,94
Overige installaties
0,737
IT-apparatuur
0,965
Resterende gronden en gebouwen
3,9
Totale subsidiabele uitgaven
72,8
Verleende steun
6
(54)
Deze steun is niet uitbetaald. Overeenkomstig punt 65 van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007-2013 (29) hebben de Spaanse autoriteiten op 19 februari 2009 de beknopte informatie betreffende de op basis van een goedgekeurde regionale steunregeling verleende steun ten behoeve van grote investeringsprojecten die niet hoeven te worden aangemeld, toegezonden aan de Commissie. (30)
VII. BEOORDELING
(55)
Dit besluit heeft geen betrekking op (a) de overeenkomst over opleidingssteun, gesloten tussen de Diputación en Habidite op 15 december 2006, en (b) de regionale steun van 6 miljoen EUR, op 30 december 2008 om de in de overwegingen (56) tot en met (59) genoemde redenen door de Baskische regering toegekend aan de Habidite-groep.
(56)
Wat betreft de overeenkomst over opleidingssteun, die de Diputación en Habidite hebben gesloten op dezelfde datum als de aangemelde overeenkomsten (zie de overwegingen (39) en (49)), merkt de Commissie op dat deze maatregel niet door de Spaanse autoriteiten was aangemeld, en niet onder het besluit tot inleiding van de procedure viel. Volgens de vaste praktijk (31) wordt staatssteun geacht te zijn verleend op het moment waarop er sprake is van een juridisch bindende, onvoorwaardelijke verplichting tot uitbetaling. Artikel 10 van de overeenkomst over opleidingssteun [zie overweging (48)] stelt de verplichting tot uitbetaling van de opleidingssteun afhankelijk van de naleving van de toepasselijke wetgeving, met inbegrip van de EU-regels inzake staatssteun. Hieruit volgt dat de in deze overeenkomst vastgestelde verplichting tot uitkering van de opleidingssteun niet als onvoorwaardelijk kan worden beschouwd op het moment van sluiting van de overeenkomst. Daarnaast hebben de Spaanse autoriteiten bevestigd dat de betrokken opleidingssteun niet is uitbetaald. Aangezien het Habiditeproject in Alonsotegi niet is uitgevoerd, zal deze steun ook in de toekomst waarschijnlijk niet worden uitbetaald.
(57)
Het besluit betreft evenmin de regionale steun van 6 miljoen EUR die de Baskische regering op 30 december 2008 aan Habidite heeft toegekend [zie de overwegingen (40) en (50)]. Er zij echter op gewezen dat de twee aangemelde overeenkomsten waarop dit besluit van toepassing is en de in 2008 toegekende regionale steun hetzelfde investeringsproject betreffen, namelijk de oprichting van een fabriek voor bouwelementen van Habidite in Alonsotegi. Deze bewering werd niet specifiek betwist door de Baskische regering of de Diputación [zie overweging (50)].
(58)
Overeenkomstig punt 66 van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007-2013 (32) moeten de Spaanse autoriteiten toezien op de naleving van de bepalingen over cumulatie van steun die van toepassing zijn op de in 2008 toegekende regionale steun.
(59)
Bovendien zij erop gewezen dat met de aankoop van de voor dit investeringsproject benodigde gronden blijkens gegevens van de Diputación [zie overweging (28)] werd begonnen in mei 2007, en dat tot april 2008 achtereenvolgens verschillende stukken grond werden aangekocht. De uitvoering van het project was dus al in mei 2007 begonnen. Overeenkomstig punt 38 van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007-2013 (33) mag steun in het kader van steunregelingen alleen worden toegekend indien de begunstigde een steunaanvraag heeft ingediend en de met het beheer van de regeling belaste autoriteit vervolgens schriftelijk heeft bevestigd dat het project in beginsel voldoet aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden van de regeling vóór de werkzaamheden aan het project beginnen; dit moet ervoor zorgen dat regionale steun een stimulerend effect heeft op het uitvoeren van investeringen.
(60)
De Commissie moet ratione temporis bepalen welke staatssteunregels van toepassing zijn voordat zij de aanwezigheid van steun en de verenigbaarheid ervan met het Verdrag beoordeelt.
(61)
De overeenkomsten over gronden en over woningen zijn op 15 december 2006 ondertekend, maar pas in april 2009 voor onderzoek bij de Commissie aangemeld. Zoals al aangegeven in overweging (56) wordt staatssteun volgens de vaste praktijk (34) geacht te zijn verleend op het moment waarop er sprake is van een juridisch bindende, onvoorwaardelijke verplichting tot uitbetaling. In het geval van de twee aangemelde overeenkomsten zijn de Diputación en Bizkailur deze juridisch bindende, onvoorwaardelijke toezegging tot uitbetaling aangegaan op 15 december 2006 met de ondertekening van de overeenkomsten. Elke steun in het kader van deze twee overeenkomsten is derhalve onrechtmatig, aangezien de steun is toegekend in strijd met de aanmeldingsverplichting van artikel 108, lid 3, van het Verdrag.
(62)
Volgens de rechtspraak in de zaak CELF/SIDE (35) belet een latere aanmelding of verenigbaarverklaring niet dat steun die is toegekend in strijd met de aanmeldings- of standstillverplichting, onrechtmatig is. Zoals aangegeven in de mededeling van de Commissie betreffende de vaststelling van regels voor de beoordeling van onrechtmatig verleende staatssteun (36) zijn de regels voor onrechtmatig verleende staatssteun die welke op het moment van toekenning van de steun van kracht waren - in het onderhavige geval op 15 december 2006. Deze beginselen worden ook bevestigd in de punten 63 en 105 van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007-2013 (37). De Commissie moet zich bij haar beoordeling van de vraag of er sprake is van staatssteun en van de verenigbaarheid daarvan derhalve baseren op de regels inzake staatssteun die van kracht waren op 15 december 2006, de datum van ondertekening van de twee aangemelde overeenkomsten.
VII.1. De vraag of er sprake is van staatssteun
(63)
Teneinde vast te stellen of de onderzochte maatregelen staatssteun omvatten, moet de Commissie beoordelen of aan de cumulatieve criteria van artikel 107, lid 1, van het Verdrag is voldaan. In dit artikel is het volgende bepaald: "[b]ehoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt". Deze cumulatieve criteria worden in de overwegingen (64) tot en met (107) voor elk van de twee aangemelde overeenkomsten onderzocht.
VII.1.1 Maatregel 1: Overeenkomst over gronden
(64)
Een van de criteria om te bepalen of een maatregel staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag inhoudt, is het gebruik van staatsmiddelen, hetzij in de vorm van een uitbetaling, hetzij in de vorm van inkomstenderving door de staat. Bovendien worden de middelen van overheids- of particuliere ondernemingen waarop de overheid direct of indirect toezicht kan uitoefenen, volgens vaste rechtspraak ook beschouwd als staatsmiddelen, aangezien zij onder overheidstoezicht blijven en daarmee ter beschikking van de bevoegde overheidsinstanties staan (38). In dit verband merkt de Commissie in de overwegingen (65) en (66) het volgende op.
(65)
Ten eerste hebben de Diputación en Bizkailur de overeenkomst over gronden gezamenlijk gesloten. De overeenkomst bevat verschillende duidelijke aanwijzingen dat Bizkailur in het kader van deze overeenkomst optrad als "verlengstuk" van de Diputación. De overeenkomst over gronden werd namens de Diputación en Bizkailur ondertekend door de Diputado General (voorzitter van het provinciebestuur) van Bizkaia. In punt 2 van de preambule bij de overeenkomst staat dat de overheidsbeleidsdoelstellingen van de Diputación, als volledige eigenaar van Bizkailur, de bevordering van nieuwe en innovatieve investeringsprojecten, het scheppen van werkgelegenheid en het vergemakkelijken van de toegang tot sociale woningen voor de inwoners van de provincie Biskaje omvatten. In punt 5 van de preambule staat dat de overeenkomst is gesloten om rechtstreeks of via openbare bedrijven zoals Bizkailur te werken aan de verwezenlijking van de in punt 2 van de preambule genoemde doelstellingen van economisch en sociaal beleid.
(66)
Ten tweede stonden de middelen waarmee Bizkailur wilde voldoen aan haar verplichtingen om grond te kopen voor de oprichting van de fabriek van Habidite in Alonsotegi, en deze aan te passen voor industrieel gebruik, onder de controle van de Diputación. Vanaf 1999 had de Diputación de volledige eigendom van en zeggenschap over Bizkailur (39). Er zij gewezen op de volgende "organieke" en "structurele" aanwijzingen, zoals vastgesteld in het arrest Stardust Marine (40), die aangeven of de activiteiten van Bizkailur in het kader van de overeenkomst over gronden toerekenbaar waren aan de staat:
a)
de reikwijdte van de activitreiten van Bizkailur in het kader van de overeenkomst over gronden was vastgesteld door de Diputación;
b)
voor de toepassing van deze overeenkomst handelde Bizkailur expliciet namens de Diputación;
c)
het specifieke karakter van de activiteiten van Bizkailur, die uitsluitend gericht waren op het verwezenlijken van overheidsbeleidsdoelstellingen, toont aan dat deze onderneming geen normale marktdeelnemer was die tegen marktvoorwaarden concurreerde.
(67)
In het licht van de aanwijzingen in de overwegingen (65) en (66) wordt geconcludeerd dat in het geval van de overeenkomst over gronden is voldaan aan het criterium van het gebruik van staatsmiddelen en toerekenbaarheid aan de staat.
(68)
De Commissie heeft de voorwaarden voor de terugbetaling van de gronden die de Diputación en Bizkailur ter beschikking moesten stellen voor het Habiditeproject in Alonsotegi, zoals vastgesteld in deel 2, artikel 1, onder vi) en vii), van de overeenkomst over gronden [zie ook overweging (20)], onderzocht en merkt op basis hiervan in de overwegingen (69) tot en met (83) het volgende op.
(69)
Volgens deel 2, artikel 1, onder vi), van de overeenkomst over gronden bestond de prijs die Habidite moest betalen voor de aankoop van de gronden en de aanpassing voor industrieel gebruik door Bizkailur uit de "effectieve door Bizkailur gedragen kosten […] voor de aankoop van de gronden […]". Habidite voerde aan [zie overweging (46)] dat hierin volgens haar ook financieringskosten waren begrepen. Deze interpretatie is echter onaanvaardbaar. De verwijzing naar de "effectieve voor de aankoop van de grond gedragen kosten" is voldoende duidelijk en behoeft geen verdere uitleg: het gaat hierbij uitsluitend om de prijs die Bizkailur daadwerkelijk heeft betaald voor de aankoop van de gronden.
(70)
In de eerste plaats dient hieruit bijgevolg te worden geconcludeerd dat deze bewoordingen de effectieve door Bizkailur gedragen kosten bij de aanpassing van de gronden voor industrieel gebruik duidelijk uitsluiten.
(71)
Ten tweede komen de terugbetalingsvoorwaarden, zoals bepaald in deel 2, artikel 1, onder vi), van de overeenkomst over gronden, namelijk een "aflossingsvrije periode" van vier jaar en de daaropvolgende terugbetaling in vier jaarlijkse tranches van 25 % van de daadwerkelijk door Bizkailur voor de aankoop van de gronden betaalde prijs, in de praktijk neer op een rentevrije lening. De formulering van artikel 1, onder vii), van de overeenkomst over gronden kan niet zo worden uitgelegd dat deze ook de financieringskosten van een soortgelijke lening omvat, d.w.z. de rente die Habidite had moeten betalen voor een gelijksoortige lening van een particuliere schuldeiser. Het is namelijk onwaarschijnlijk dat een particuliere marktdeelnemer in een situatie zoals die van Bizkailur zou hebben geaccepteerd enerzijds Habidite geen kosten voor de aanpassing van de gronden in rekening te brengen, en anderzijds een "aflossingsvrije periode" van vier jaar voor de terugbetaling van de voor de aankoop van de gronden betaalde prijs, en een een termijn van zeven jaar na de datum van overdracht van de gronden aan Habidite voor de totale terugbetaling toe te staan, zonder enige rente voor deze financiering aan te rekenen.
(72)
In het licht van de bevindingen in de overwegingen (69) tot en met (71) moet worden geconcludeerd dat Habidite uit de overeenkomst over gronden een voordeel zou hebben verkregen dat zij onder normale marktomstandigheden niet had verkregen. Het voordeel bestaat uit de onderstaande twee elementen:
a)
de gederfde rente-inkomsten voor een lening ter hoogte van de totale door Bizkailur gedragen kosten voor de aankoop van de gronden overeenkomstig deze overeenkomst, d.w.z. een lening met een looptijd van 7 jaar, een aflossingsvrije periode van 4 jaar en 4 gelijke jaarlijkse aflossingstermijnen (van elk 25 % van het terugbetaalde bedrag); en
b)
de door Bizkailur gedragen kosten voor de aanpassing, voor industrieel gebruik, van het voor het project benodigde stuk grond van ten minste 101 403 m2, zoals bepaald in artikel 1, onder ii), van de overeenkomst over gronden (namelijk ten minste 81 600 m2 voor de fabriek, 5 300 m2 voor kantoorruimte en bijgebouwen, en 14 300 m2 voor industrieel gebruik).
(73)
Wat het eerste element betreft, namelijk de gederfde rente-inkomsten in verband met de terugbetaling van de aankoopprijs van de gronden, raamt de Commissie het bedrag op een nettosubsidie-equivalent (NSE) van 13,21 % van de prijs voor de aankoop van de gronden door Bizkailur. Dit NSE is berekend zoals aangegeven in de overwegingen (74) tot en met (77).
(74)
In een eerste stap werd het rentepercentage dat van toepassing was bij een soortgelijke lening bepaald op basis van het referentiepercentage dat in december 2006 in Spanje gold, namelijk 4,36 %, zoals aangegeven in de mededeling van de Commissie betreffende de referentiepercentages. (41)
(75)
Op basis van de mededeling van de Commissie over de methode waarmee de referentie- en disconteringspercentages worden vastgesteld van 199 (42) (hierna "de mededeling van de Commissie van 1997" genoemd), die van kracht was op het moment dat de overeenkomst over gronden werd gesloten, hoeft dit referentiepercentage niet te worden verhoogd om het kredietrisicoprofiel van Habidite tot uiting te brengen. Volgens de mededeling van de Commissie van 1997 moesten de referentiepercentages overeenkomen met de gemiddelde stand van de rente in de verschillende lidstaten voor leningen met middellange tot lange looptijd (vijf tot tien jaar), waarvoor de gebruikelijke zekerheden waren gesteld. Dit algemene beginsel is niet specifiek gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie (43). Bij gebrek aan directe informatie over het toenmalige kredietrisico van Habidite of de Afer-groep is de Commissie van mening dat kan worden aangenomen dat Habidite destijds een normale onderneming met een normale zekerheidstelling was. De Diputación en Habidite waren namelijk beide van mening dat Habidite en de Afer-groep destijds geen ondernemingen in moeilijkheden in de zin van de punten 9, 10 en 11 van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun waren [zie overweging (50)].
(76)
In een derde stap werd het brutosubsidie-equivalent van de steun in het kader van deze terugbetalingsregeling aangepast om rekening te houden met de vennootschapsbelasting die de ontvanger had moeten betalen en die destijds 35 % bedroeg in Spanje.
(77)
Op basis van de elementen in de overwegingen (74) tot en met (76) wordt het NSE voor deze gesubsidieerde lening in onderstaande tabel weergegeven:
Bedrag van de lening
100 %
Looptijd van de lening
7 jaar
Aflossingsvrije periode voor de terugbetaling
4 jaar
Referentiepercentage
4,36 %
Marge/aanvulling
0
Toepasselijk totaal rentepercentage
4,36 %
Brutosubsidie-equivalent van de steun
20,33 %
Vennootschapsbelasting
35 %
Nettosubsidie-equivalent (na belastingen)
13,21 %
(78)
De Commissie merkt tevens op dat de partijen het niet eens zijn over de effectieve kosten voor de aankoop van de gronden voor dit project, op basis waarvan het NSE moet worden toegepast om het steunbedrag te bepalen. Zoals aangegeven in overweging (30), stelt de Diputación dat Bizkailur tot september 2009 4,7 miljoen EUR had neergeteld voor de aankoop van 205 000 m2 grond, en dat naar schatting nog eens 2,6 miljoen EUR nodig was geweest om de resterende voor dit project benodigde 95 000 m2 te kopen. Habidite stelt op haar beurt dat Bizkailur niet zo'n groot stuk grond voor dit project had hoeven te kopen, aangezien de overeenkomst over gronden slechts in een totale oppervlakte van 101 403 m2 voorzag [zie overweging (47)].
(79)
Met betrekking tot dit meningsverschil merkt de Commissie om te beginnen op dat volgens de bewoordingen van artikel 1, onder ii), van de overeenkomst over gronden voor het project in totaal "ten minste"101 403 m2 grond had moeten worden aangekocht. Ten tweede kan de Commissie op basis van de gegevens die de partijen in de loop van de formele onderzoeksprocedure hebben overgelegd, geen oordeel uitspreken over deze zaak. Aangezien de steun in de overeenkomst over gronden echter niet is uitgekeerd en er geen geld hoeft te worden teruggevorderd, hoeft de vraag welk bedrag Habidite precies had moeten terugbetalen voor de grondaankoop niet te worden beantwoord. In het kader van het onderhavige besluit volstaat het om het steunelement dat voortvloeit uit de in de overeenkomst over gronden vastgestelde terugbetalingsvoorwaarden te bepalen.
(80)
Dit steunelement is vastgesteld op 13,21 % van de kosten die op grond van deel 2, artikel 1, onder ii), van de overeenkomst over gronden aan Bizkailur moesten worden vergoed voor de aankoop van de voor het Habiditeproject benodigde grond. Het vastgestelde bedrag komt overeen met de door Bizkailur gederfde rente-inkomsten die een marktdeelnemer zou hebben aangerekend voor een lening met een looptijd van 7 jaar, een aflossingsvrije periode van 4 jaar en 4 gelijke jaarlijkse terugbetalingstermijnen (van elk 25 % van het terugbetaalde bedrag). De grondslag voor de berekening van dit staatssteunelement wordt gevormd door de effectieve door Bizkailur gedragen kosten voor de aankoop van de grond zoals vastgesteld in deel 2, artikel 1, onder ii), van de overeenkomst over gronden.
(81)
Dezelfde overwegingen gelden voor het andere steunelement in de overeenkomst over gronden, d.w.z. de kosten voor de aanpassing van de grond voor industrieel gebruik - die volgens de overeenkomst over gronden niet hoefden te worden terugbetaald aan Bizkailur [zie in dit verband de overwegingen (69) en (70)]. De partijen zijn het wederom oneens over de bedragen. Volgens de Diputación werden deze kosten in maart 2009 op 28,5 miljoen EUR geschat [zie overweging (30)]. Habidite is echter van mening dat dit bedrag te hoog is geschat [zie overweging (47)], deels omdat Bizkailur een grotere oppervlakte heeft gekocht dan volgens de overeenkomst over gronden nodig was voor dit project, en deels omdat zij een deel van de gronden die waren aangekocht voor het project, al voor andere doeleinden had gebruikt, bijvoorbeeld voor afvalstortplaatsen.
(82)
Aangezien de steun niet is uitgekeerd en er geen geld hoeft te worden teruggevorderd, volstaat het in het kader van dit besluit eens te meer om dit steunelement in de overeenkomst over gronden te definiëren: het omvat de totale kosten die Bizkailur zou hebben gedragen voor de aanpassing van het perceel voor dit project voor industrieel gebruik, overeenkomstig de voorwaarden van deel 2, artikel 1, onder iii), van de overeenkomst over gronden, volgens de bewoordingen van deel 2, artikel 1, onder vi), van de overeenkomst hoefden deze kosten niet door Habidite te worden terugbetaald aan Bizakailur.
(83)
De Commissie concludeert tevens dat het in de overwegingen (68) tot en met (77) genoemde voordeel, dat bestaat uit de twee onderdelen zoals omschreven in de overwegingen (80) en (82), als selectief moet worden gezien in zoverre het op grond van de overeenkomst over gronden aan één bepaalde begunstigde ten goede is gekomen, met name Habidite en de Afer-groep waartoe zij behoort.
(84)
Zoals aangegeven in overweging (43) voert Habidite aan dat de aangemelde overeenkomsten de mededinging niet verstoren omdat: (a) de referentiemarkt zich beperkt tot de vervaardiging, verkoop en verhuur van systeembouwwoningen, en (b) de unieke kenmerken van de Habidite-systeembouwelementen met zich meebrengen dat de onderneming geen concurrenten heeft.
(85)
De Commissie kan zich niet vinden in de argumenten van Habidite. Ook al zouden de systeembouwelementen van Habidite vanwege hun kenmerken als een op zichzelf staand product kunnen worden beschouwd, dan nog dient de betreffende productmarkt in het onderhavige geval in bredere zin te worden gedefinieerd als markt voor de bouw en verkoop van woningen in het algemeen - waaronder begrepen woningen die op de vrije markt worden verkocht en woningen die in het gereguleerde segment van de markt worden verkocht (sociale huisvesting).
(86)
Zoals Habidite zelf aanvoert, kunnen de prijzen van de aan Bizkailur te verkopen huizen worden gemeten aan de prijzen van verkochte vrijemarktwoningen of sociale of semi-sociale woningen. Het feit dat Bizkailur ook met andere bouwbedrijven dan Habidite in zee ging voor de levering van woningen die als semi-sociale woningen zouden worden verkocht, maakt duidelijk dat andere bouwondernemingen destijds met Habidite concurreerden om de levering voor de verkoop van sociale en semi-sociale woningen aan Bizkailur.
(87)
In het ondernemingsplan dat Habidite in november 2008 bij de Baskische regering indiende ter ondersteuning van haar aanvraag voor regionale steun (blz. 10 tot en met 12), vermeldde zij bovendien te hebben geconcurreerd met bouwers van traditionele woningen op meerdere Spaanse regionale markten waarop zij haar producten wilde verkopen (waaronder met name het Baskenland, Navarra, Cantabrië, La Rioja, Madrid en Catalonië, maar ook, doch in mindere mate, in andere Spaanse autonome gemeenschappen). Volgens haar schatting zou haar totale aandeel op de Spaanse markt (vrije markt plus socialehuisvestingsprojecten) stijgen van 0,4 % in 2011 tot 1 % in de periode 2012-2016. Voor het jaar 2011 bijvoorbeeld heeft Habidite het totale aantal op de gehele Spaanse markt verkochte woningen op circa 320 000 geschat, waarvan zij er 1 403 voor haar rekening zou nemen, wat overeenkomt met een marktaandeel van 0,4 %. Meer specifiek voor de markt in het Baskenland schatte Habidite haar marktaandeel op 0,5 % in 2011 en ten hoogste 2,8 % vanaf 2014, uitgaande van een totale jaarlijkse vraag naar huisvesting in deze regio van 8 000 woningen voor de periode 2011-2016.
(88)
Volgens vaste rechtspraak is er sprake van concurrentieverstoring als de steun de financiële positie en de mogelijkheden van de begunstigde onderneming verbetert ten opzichte van concurrenten die geen steun ontvangen (44). In het licht van dit beginsel en van het voorgaande moet geconcludeerd worden dat de steunverlening via de overeenkomst over gronden aan Habidite en de Afer-groep de mededinging zou hebben verstoord omdat Habidite met de steun de investeringskosten, die normaliter door de onderneming zelf worden gedragen, had kunnen beperken en daardoor ten opzichte van bestaande en potentiële concurrenten een concurrentievoordeel had kunnen verwerven.
(89)
Overeenkomstig het bepaalde in de overwegingen (84) tot en met (87) is ook het argument van Habidite dat de geografische referentiemarkt gezien de kosten voor het vervoer van pasklare onderdelen slechts een lokale of regionale markt is wat systeembouwwoningen betreft, onaanvaardbaar. Gezien de geografische nabijheid van het Baskenland ten opzichte van andere lidstaten en van de zee waren de extra vervoerskosten waarschijnlijk niet van doorslaggevend belang bij de uitschakeling van potentiële concurrenten van Habidite in deze autonome gemeenschap. Omgekeerd waren de vervoerskosten voor Habidite wellicht geen beletsel om te concurreren om de bouw van woningen in nabijgelegen lidstaten.
(90)
Volgens dezelfde in overweging (88) genoemde rechtspraak moet, wanneer financiele steun van een staat de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt, dit handelsverkeer worden geacht door de steun te worden beinvloed. De steun kan van dien aard zijn dat het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig wordt beïnvloed zelfs wanneer de begunstigde onderneming geen grensoverschrijdende activiteiten verricht (45).
(91)
Op basis van de overwegingen (89) en (90) moet de Commissie concluderen dat de steun in het kader van de overeenkomst over gronden het handelsverkeer tussen de lidstaten waarschijnlijk ongunstig heeft beïnvloed.
VII.1.2 Maatregel 2: Overeenkomst over woningen
(92)
Het in de overwegingen (64) tot en met (67), (84) tot en met (88) en (89) en (90) vervatte betoog over de criteria voor het gebruik van staatsmiddelen en de toerekenbaarheid aan de staat, de verstoring van de mededinging en de invloed van de overeenkomst over gronden op het handelsverkeer tussen de lidstaten is mutatis mutandis van toepassing op de overeenkomst over woningen. In de overwegingen (93) tot en met (96) zal derhalve alleen het criterium van het selectieve voordeel worden onderzocht.
(93)
Zoals uiteengezet in overweging (45) voert Habidite aan dat de overeenkomst over woningen haar geen voordeel verschafte, in wezen omdat de prijzen die Bizkailur krachtens deze overeenkomst moest betalen voor de 1 500 door Habidite te bouwen woningen, daadwerkelijk onder het marktniveau lagen.
(94)
Habidite stelt om te beginnen dat Bizkailur de 1 500 woningen die Habidite krachtens de overeenkomst moest leveren, als semi-sociale woningen zou hebben verkocht tegen een prijs waaraan de toepasselijke regionale wetgeving een maximum had gesteld van 1,7 maal de prijs die bij besluit van de Baskische regering van 1 augustus 2004 is bepaald, die vervolgens is geïndexeerd op basis van de door het Spaanse bureau voor de statistiek bepaalde consumentenprijsindex (CPI) [zie in dit verband de overwegingen (17) en (18)]. De gemiddelde prijs die Bizkailur voor de 1 500 woningen zou hebben ontvangen, bedroeg aldus 2 010,19 EUR/m2 en lag dus onder de gemiddelde prijs (2 921,9 EUR/m2) voor woningen die in 2007 werden verkocht op de vrije markt in de provincie Biskaje. Bovendien zou Habidite slechts 83 % (en 83,30 % in het geval van de 750 woningen met een woonoppervlak minder dan 75 m2) hebben gekregen van de 2 010,19 EUR/m2 die Bizkailur verkreeg uit de verkoop van deze semi-sociale woningen.
(95)
Ten tweede voert Habidite aan dat de prijs die zij voor de 1 500 woningen krachtens de overeenkomst over woningen van Bizkailur zou hebben verkregen, vergelijkbaar was met de prijzen die andere bouwondernemingen die in die periode soortgelijke overeenkomsten met Bizkailur hadden gesloten, verkregen [zie voorbeelden in overweging (45)].
(96)
Tot slot betoogde Habidite dat deze overeenkomsten ingevolge wetsbesluit 78/1986 en artikel 31 van Richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten (46) ook rechtstreeks kunnen worden gesloten, d.w.z. zonder openbare inschrijving, wanneer dit om technische redenen of om redenen van bescherming van alleenrechten is gerechtvaardigd.
(97)
Na de beoordeling van de gegevens en argumenten van Habidite maakt de Commissie in de overwegingen (98) tot en met (107) de onderstaande opmerkingen.
(98)
Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de gegevens over de gemiddelde prijzen die andere bouwondernemingen verkregen bij soortgelijke overeenkomsten met Bizkailur, enkel steunt op in de pers gepubliceerde gegevens. De Commissie heeft hierover van de Diputación geen rechtstreekse informatie ontvangen, bijvoorbeeld in de vorm van kopieën van soortgelijke overeenkomsten die Bizkailur met andere bouwondernemingen heeft gesloten. De door Habidite en de Diputación verstrekte prijsramingen hebben betrekking op 2006 en 2007, terwijl volgens artikel A, onder c), van de overeenkomst over woningen en het in 2009 openbaar gemaakte bedrijfsplan van Habidite de 1 500 woningen in de periode 2009-2011 aan Bizkailur zijn geleverd.
(99)
Zelfs in de veronderstelling dat de prijzen die Habidite voor de 1 500 woningen op basis van de overeenkomst van Bizkailur had moeten verkrijgen, vergelijkbaar zouden zijn met de prijzen die andere bouwondernemingen van Bizkailur verkregen ingevolge soortgelijke overeenkomsten, en in ieder geval lager waren dan de op de vrije markt prijzen voor dergelijke woningen genoteerde prijzen, kan de Commissie hieruit niet concluderen dat deze overeenkomst voor Habidite geen voordeel heeft opgeleverd. Zoals reeds opgemerkt in het besluit tot inleiding van de procedure (47) is het voor Habidite uit deze overeenkomst voortvloeiende voordeel voornamelijk gelegen in het feit dat deze de verkoop waarborgde van een belangrijk deel van haar aanvangsproductie, waardoor de risico's die onlosmakelijk met een nieuw investeringsproject zijn verbonden, en die zelfs nog groter zijn bij de lancering van een nieuw product, zoals de systeembouwelementen van Habidite, aanzienlijk werden beperkt.
(100)
Het is algemeen bekend dat destijds een hevige concurrentiestrijd woedde op de Spaanse woningbouwmarkt, en dat die ook nu nog onverminderd gaande is. Het feit dat Bizkailur bij Habidite een opdracht plaatste voor de levering van 1 500 woningen, moet een niet onaanzienlijk voordeel opleveren voor Habidite ten opzichte van haar concurrenten, zelfs als alleen de vraag naar de bouw van sociale en semi-sociale woningen in aanmerking wordt genomen.
(101)
Zoals opgemerkt door de Diputación moest Bizkailur volgens het Plan Foral [zie overweging (19)] in totaal 3 000 woningen beschikbaar stellen om als sociale woningen te worden verkocht in de periode 2004-2007. Hieruit blijkt duidelijk dat het aantal van Habidite contractueel af te nemen woningen helemaal niet verwaarloosbaar was. Het Plan Foral bestrijkt weliswaar de periode 2004-2007, maar de 1 500 woningen waarover Habidite een overeenkomst had gesloten met Bizkailur, moesten in de periode 2009-2011 worden geleverd (volgens het bedrijfsplan van de onderneming in de in 2009 openbaar gemaakte versie). Niettemin geeft het een indicatie van het totale aantal sociale woningen dat Bizkailur wilde verkopen toen de overeenkomst over woningen werd gesloten.
(102)
Dit aspect moet worden beoordeeld in het licht van de verhouding tussen de door Bizkailur en de Diputación in opdracht gegeven woningen en de geraamde totale productie van Habidite voor de betrokken periode. Volgens het in 2009 openbaar gemaakte bedrijfsplan schatte Habidite dat Bizkailur in 2009 haar gehele productie van 433 woningen exclusief zou hebben afgenomen. In 2010 zou Bizkailur 670 woningen hebben gekocht, terwijl de totale productie van Habidite 1 113 woningen zou hebben bedragen. In 2011 zou Bizkailur 342 woningen hebben gekocht, terwijl de totale productie van Habidite 3 151 woningen zou hebben bedragen. Dit wijst erop dat ten tijde van de sluiting van de overeenkomst over woningen Habidite zelf heeft geraamd dat de Diputación en Bizkailur een aanzienlijk deel van de productie zouden hebben gekocht tijdens de eerste twee productiejaren van de fabriek van Habidite in Alonsotegi (2009 en 2010). Dit wettigt de conclusie dat de overeenkomst over woningen de risico's die onlosmakelijk met een nieuw investeringsproject zijn verbonden, en met name met de lancering van een nieuw product (de systeembouwelementen van Habidite) inderdaad aanzienlijk verkleint.
(103)
Een andere aanwijzing dat dankzij deze overeenkomst het risico voor Habidite in verband met de verkoop van haar product op de markt, aanzienlijk werd beperkt, is te vinden het eigen bedrijfsplan van Habidite (van november 2008), dat is ingediend ter verwerving van de regionale steun voor 2008. In dit bedrijfsplan schatte Habidite de totale vraag naar woningen voor verkoop op de gereguleerde markt voor de periode 2011-2016 in geheel Baskenland op circa 8 000 woningen per jaar. Volgens het genoemde plan was Habidite voornemens voorrang te geven aan verkoop binnen het gereguleerde marktsegment (sociale huisvesting), zowel in het Baskenland als in andere regio's van Spanje. In 2011 werd verwacht dat Habidite op een totale productie van 1 403 woningen in datzelfde jaar 289 woningen zou verkopen op de gereguleerde markt in Spanje. Hieruit blijkt dat na afloop van de overeenkomst over woningen (de 1 500 woningen die door Diputación en Bizkailur in opdracht waren gegeven, moesten uiterlijk in mei 2011 worden geleverd) het aantal woningen dat Habidite op de gereguleerde markt hoopte te verkopen, namelijk 289 woningen op een totaal van 1 403, veel lager lag dan in de eerste drie door deze overeenkomst bestreken productiejaren van de fabriek van Habidite in Alonsotegi.
(104)
Een ander relevant aspect is de werkelijke behoefte aan sociale woningen in de provincie Biskaje, waarin Bizkailur door middel van de overeenkomst over woningen voorzag. Noch de Diputación noch Habidite heeft specifiek bewijs overgelegd over de werkelijke behoefte aan sociale huisvesting waarin Bizkailur moest voorzien door middel van de overeenkomst over woningen die met Habidite onder de gegeven voorwaarden is gesloten. Zoals reeds vermeld in overweging (97) moesten de 1 500 woningen in het kader van deze overeenkomst in de periode 2009-2011 worden geleverd. Bovendien heeft de Diputación niet betwist dat de overeenkomst werd gesloten om een dienst van algemeen economisch belang te verlenen, met name sociale huisvesting. Ook moet worden opgemerkt dat aan de overeenkomst over woningen geen openbare aanbesteding is voorafgegaan, hoewel Bizkailur volgens de informatie die Habidite zelf heeft verstrekt onder verwijzing naar soortgelijke overeenkomsten tussen Bizkailur en andere bouwondernemingen, voor een dergelijke opdracht een aanbesteding had moeten uitschrijven.
(105)
Vanuit dit oogpunt kan de Commissie het niet eens zijn met het argument van Habidite [zie overweging (94)] dat de bijzondere technische aard van dit project een onderhandse overeenkomst zonder openbare aanbesteding rechtvaardigt. Ten eerste wordt in de door Habidite ingeroepen bepalingen niet verwezen naar situaties zoals de onderhavige, waarbij de bijzondere aard van het project bestond in het op de markt brengen van een nieuw product. Doel van de overeenkomst over woningen was het kopen van huizen om deze vervolgens als semi-sociale woningen aan kansarme burgers te verkopen. De gebruikte technologie voor de bouw van deze woningen doet niet ter zake, aangezien woningen die met een modulair bouwsysteem werden gerealiseerd, rechtstreeks in concurrentie stonden met woningen die volgens traditionele methoden werden gebouwd. Ten tweede uitte de Tribunal Vasco de Cuentas Públicas (de Baskische rekenkamer) in een rapport van januari 2009 (48) twijfels ten aanzien van de rechtmatigheid van de overeenkomsten over gronden en woningen, en vestigde zij de aandacht op overheidsopdrachten die zijn gegund in strijd met de beginselen van transparantie en openbare inschrijving.
(106)
Volgens het arrest betreffende P&O Ferries (49) is het enkele feit dat een overheidsdienst goederen tegen marktprijzen koopt, op zichzelf niet voldoende om aan te nemen dat de transactie onder voorwaarden van vrije concurrentie is verricht indien de staat geen werkelijke behoefte aan deze goederen bleek te hebben, met name wanneer dergelijke goederen onderhands werden aanbesteed. Het gebrek aan informatie over de werkelijke noodzaak voor Bizkailur om de 1 500 contractueel vastgelegde woningen in de periode 2009-2011 als semi-sociale woningen te verkopen, gekoppeld aan het feit dat geen openbare aanbesteding werd georganiseerd, wijst er in dit geval op dat de transactie niet onder marktvoorwaarden is gesloten.
(107)
In het licht van de overwegingen (97) tot en met (106) concludeert de Commissie dat de overeenkomst over woningen niet als een normale markttransactie kan worden aangemerkt. Integendeel, de overeenkomst verschaft Habidite en de Afer-groep overduidelijk een voordeel aangezien zij het risico voor deze ondernemingen om hun productie te moeten verkopen onder marktvoorwaarden in rechtstreekse concurrentie met andere bouwondernemingen, beperkt. Onder steunelement wordt hier verstaan de winst die Habidite zou hebben behaald uit de verkoop van de 1 500 woningen aan de Diputación en Bizkailur overeenkomstig de voorwaarden van de overeenkomst over woningen, meer bepaald het verschil tussen de prijs die Bizkailur zou verkrijgen uit de verkoop van de 1 500 woningen onder de prijsvoorwaarden van artikel A, onder e), van de overeenkomst over woningen, en de productiekosten van de 1 500 woningen. Het voordeel is selectief omdat het krachtens de overeenkomst over woningen specifiek aan Habidite en de Afer-groep wordt verleend.
VII.1.3 Voorlopige conclusies
(108)
Op basis van de overwegingen (64) tot en met (90) en (92) tot en met (106) en onverminderd andere bevindingen met betrekking tot de verenigbaarheid met de EU-regelgeving inzake overheidsopdrachten, moet worden geconcludeerd dat de overeenkomsten over gronden en woningen staatssteun inhouden in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.
(109)
Wat de overeenkomst over gronden betreft, bestaat de betrokken staatssteun uit twee elementen:
(a)
De gederfde rente van een lening met een aflossingsvrije periode van vier jaar waarmee de kosten van Bizkailur voor de aankoop van de gronden voor het Habiditeproject volledig werden gedekt en die voor een periode van zeven jaar rentevrij zou zijn verleend. De gederfde rente komt neer op een netto subsidie-equivalent (NSE) van 13,41 % van de door Bizkailur gedragen kosten voor de grondaankoop overeenkomstig deel 2, artikel 1, onder ii), van de overeenkomst over gronden.
(b)
De totale door Bizkailur gedragen kosten voor de aanpassing van het betrokken terrein van in totaal ten minste 101 430 m2, zoals bepaald in deel 2, artikel 1, onder iii), van de overeenkomst over gronden.
(110)
In het geval van de overeenkomst over woningen bestaat het steunelement uit de winst die Habidite zou hebben behaald uit de verkoop van de 1 500 woningen op grond van deze overeenkomst, d.w.z. het verschil tussen de in artikel A, onder e), van de overeenkomst over woningen vastgestelde prijs en de door Habidite gedragen productiekosten van de 1 500 woningen.
VII.2. Verenigbaarheid
(111)
In het besluit tot inleiding van de procedure van 2 december 2009 betwijfelde de Commissie of de steun met betrekking tot de overeenkomsten over gronden en woningen als verenigbaar met het Verdrag hadden kunnen worden aangemerkt op grond van de relevante voorschriften die ten tijde van de beoordeling van toepassing waren, met name de tijdelijke kaderregeling, (50) de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun van 2004, de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007-2013 (51) en de algemene groepsvrijstellingsverordening van 2008 (52).
(112)
Zoals vermeld in de overwegingen (60) tot en met (61) is de steun via de overeenkomsten over gronden en woningen onrechtmatig toegekend op 15 december 2006 (d.w.z. alvorens te zijn aangemeld bij de Commissie). De verenigbaarheid van de steun moet derhalve worden beoordeeld op basis van de staatssteunvoorschriften die ten tijde van de steunverlening van kracht waren.
(113)
Vanuit dit tijdsperspectief kan de verenigbaarheid van de steun in het kader van de overeenkomsten over gronden en woningen niet worden onderzocht in het licht van de geldende bijzondere voorschriften in verband met de crisis, die pas later werden vastgesteld en in werking traden.
(114)
Voorts voldeden Habidite en de Afer-groep op 15 december 2006 volgens de Diputación niet aan de voorwaarden om te worden beschouwd als ondernemingen in moeilijkheden in de zin van de punten 9, 10 en 11 van de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun van 2004. Toen de overeenkomsten over gronden en woningen werden gesloten, kwamen ze derhalve niet in aanmerking voor reddings- en herstructureringssteun.
(115)
De overeenkomsten over gronden en woningen werden op 15 december 2006 gesloten ter ondersteuning van een nieuw investeringsproject in Alonsotegi, een plaats in Gran Bilbao, destijds een steungebied krachtens artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag (53). Derhalve moet worden onderzocht of de steun in het kader van de overeenkomsten over gronden en woningen verenigbaar kan zijn geweest met het Verdrag krachtens de regelgeving die op 15 december 2006 van toepassing was op regionale steun, namelijk de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen van 1998 (54) (hierna "de richtsnoeren van 1998" genoemd) en de multisectorale kaderregeling betreffende regionale steun voor grote investeringsprojecten van 2002 (55) (hierna "de kaderregeling van 2002" genoemd), en artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag.
(116)
Om als verenigbaar met de interne markt te worden aangemerkt, moet regionale investeringssteun voldoen aan een reeks standaardcriteria voor verenigbaarheid, die, toen de overeenkomst over gronden op 15 december 2006 werd gesloten, waren neergelegd in de richtsnoeren van 1998. De steun moest kunnen bijdragen tot de regionale ontwikkeling en de ondersteuning van een project voor een initiële investering waarvoor de werkzaamheden pas aanvingen nadat de begunstigde van de steun een steunaanvraag had ingediend (stimulerend effect), het investeringsproject moest voor ten minste 25 % door de begunstigde worden gefinancierd en ten minste vijf jaar binnen het betrokken gebied worden behouden. Daarnaast moesten de subsidiabele uitgaven waarmee voor de toekenning van de steun rekening moest worden gehouden, worden beperkt tot bepaalde subsidiabele kosten, en mocht de steun niet op zodanige wijze met andere steun worden gecumuleerd dat het toepasselijke plafond voor regionale steun werd overschreden.
(117)
Op grond van punt 2 van de richtsnoeren van 1998 kan regionale ad-hocsteun ten gunste van één enkele onderneming of ten behoeve van slechts één enkele economische sector in de regel niet als verenigbaar met het Verdrag worden aangemerkt, omdat de verstorende effecten ervan in principe groter zouden zijn dan de positieve effecten op de regionale ontwikkeling. Bovendien was ad-hocsteun aan ondernemingen in moeilijkheden verboden.
(118)
De steun die krachtens de overeenkomst over gronden aan Habitide is toegekend, is door de Spaanse autoriteiten niet in het kader van een goedgekeurde regionale steunregeling aangemeld. Deze steun beantwoordt veeleer aan de voorwaarden om te worden beschouwd als ad-hocmaatregel die alleen Habidite en de Afer-groep en impliciet ook de bouwsector ten goede komt.
(119)
Krachtens hetzelfde punt 2 van de richtsnoeren van 1998 kan dergelijke ad-hocsteun ten gunste van één enkele sector en één enkele onderneming bij wijze van uitzondering als verenigbaar met het Verdrag worden beschouwd indien kan worden aangetoond dat de steun een aanzienlijke bijdrage levert aan de regionale ontwikkeling, die groter is dan de verstorende effecten op het handelsverkeer en de mededinging binnen de Unie. Hoewel de Spaanse autoriteiten geen argumenten inzake dit aspect hebben aangevoerd, zal de Commissie op eigen initiatief en op basis van de informatie waarover zij beschikt, onderzoeken of aan de voorwaarden voor een dergelijke afwijking is voldaan in het geval van de steun in het kader van de overeenkomst over gronden.
(120)
De overeenkomst over gronden was duidelijk bedoeld ter ondersteuning van een nieuw investeringsproject, namelijk de nieuwe Habidite-fabriek in Alonsotegi. Destijds werd geschat dat het project 1 100 directe nieuwe rechtstreekse banen zou opleveren in een steungebied en hoogstwaarschijnlijk een niet-verwaarloosbaar aantal indirecte banen. Daarbij komt dat overeenkomstig de parallelle overeenkomst over woningen het nieuwe investeringsproject ook zou hebben bijgedragen aan de verwezenlijking van regionale beleidsdoelstellingen, namelijk de beschikbaarstelling van sociale woningen aan kansarme burgers in de provincie Biskaje. Voorts voldeed op het moment van de sluiting van de overeenkomsten over grond en woningen noch Habidite noch de Afer-groep aan de voorwaarden om te worden aangemerkt als onderneming in moeilijkheden in de zin van de punten 9, 10 en 11 van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun [zie overweging (7)]. De Commissie moet derhalve concluderen dat in het geval van de overeenkomst over gronden voldaan is aan de voorwaarden voor een afwijking als bedoeld in de laatste alinea van punt 2 van de richtsnoeren van 1998.
(121)
Krachtens punt 4.4 van de richtsnoeren van 1998 wordt onder regionale steun uitsluitend verstaan steun voor een initiële investering, die wordt gedefinieerd als een investering in vast kapitaal ten behoeve van de oprichting van een nieuwe vestiging, de uitbreiding van een bestaande vestiging, of het starten van een activiteit die een fundamentele wijziging in het product of in het productieproces van een bestaande vestiging meebrengt. De steun in het kader van de overeenkomst over gronden voldoet aan deze definitie, omdat de steun werd toegekend ter ondersteuning van de vestiging van een nieuw investeringsproject in Alonsotegi.
(122)
Overeenkomstig punt 4.5. van de richtsnoeren van 1998 dient steun voor de initiële investering uitsluitend dekking van de subsidiabele investeringskosten. Dientengevolge wordt het maximumbedrag van de regionale steun uitgedrukt als percentage van de subsidiabele investeringskosten. Overeenkomstig de punten 4.5 en 4.6 van de richtsnoeren van 1998 heeft de categorie "voor steun in aanmerking komende uitgaven" van een nieuw investeringsproject betrekking op terreinen, gebouwen en uitrusting, en op een aantal categorieën immateriële investeringen (octrooien, licenties, knowhow) tot een limiet van 25 % van de standaardgrondslag voor grote ondernemingen.
(123)
Daarom moeten eerst de subsidiabele kosten van het Habiditeproject in Alonsotegi per 15 december 2006 worden vastgesteld.
(124)
Aangezien de steun in het kader van de overeenkomst over gronden niet werd verleend op basis van een voorafgaande steunaanvraag, heeft de begunstigde destijds niet de informatie ingediend die nodig was om de in aanmerking komende uitgaven te kunnen vaststellen bij een nieuw investeringsproject in het kader van regionale steun. De gegevens waarover de Diputación beschikte ter zake van de in aanmerking komende uitgaven, zoals reeds eerder vermeld in overweging (10), zijn de volgende:
Gronden
4,8 miljoen EUR
Industriële gebouwen
22,5 miljoen EUR
Aanpassingswerken
4,04 miljoen EUR
Installaties
24,0 miljoen EUR
Totaal
55,34 miljoen EUR
(125)
De aangegeven uitgavencategorieën kunnen worden aangemerkt als "voor steun in aanmerking komende uitgaven" in de zin van punt 4.5 van de richtsnoeren van 1998. De steun in het kader van de overeenkomst over gronden was bovendien rechtstreeks gekoppeld aan de aankoop en aanpassing van de terreinen voor industrieel gebruik ten behoeve van het nieuwe investeringsproject, en voldoet derhalve ook aan deze vereiste uit hoofde van punt 4.5 van de richtsnoeren van 1998.
(126)
Krachtens punt 4.10 van de richtsnoeren van 1998 moeten steunmaatregelen ten behoeve van de initiële investering worden onderworpen aan de verplichting dat de betrokken investering gedurende een periode van minimaal vijf jaar behouden blijft. Hoewel deze voorwaarde niet specifiek aan Habidite is opgelegd in het kader van de overeenkomst over gronden, moet evenwel worden opgemerkt dat in het kader van de parallelle overeenkomst over opleidingssteun [zoals beschreven in overweging (39)], die eveneens op 15 december 2006 is gesloten en betrekking heeft op hetzelfde investeringsproject, Habidite zich ertoe had verbonden 1 100 banen minimaal vijf jaar te handhaven. De Commissie moet derhalve concluderen dat ook aan de bepalingen van punt 4.10 van de richtsnoeren van 1998 is voldaan.
(127)
Bij gebrek aan gegevens over de geraamde loonkosten voor de 1 100 werknemers van de fabriek van Habidite in Alonsotegi kan de Commissie geen gedegen beoordeling maken over de mogelijke verenigbaarheid van de in het kader van de overeenkomst over gronden verleende steun met de punten 4.11 tot en met 4.17 van de richtsnoeren van 1998 betreffende de schepping van werkgelegenheid. Aangezien de steun in het kader van deze overeenkomst was gekoppeld aan de aankoop van de gronden, die voor steun in aanmerking komen, is een beoordeling op basis van de punten 4.11 tot en met 4.17 van de richtsnoeren van 1998 overbodig.
(128)
Voordat de overeenkomst over gronden werd ondertekend, had het investeringsproject van Habidite geen andere investeringssteun ontvangen die in aanmerking moest worden genomen voor de beoordeling van de cumulatieve effecten als bedoeld in punt 4.18 van de richtsnoeren van 1998.
(129)
In punt 4.2 van de richtsnoeren van 1998 is bepaald dat de steunaanvraag vóór de aanvang van de uitvoering van het investeringsproject moet worden ingediend. De bedoeling hiervan is te waarborgen dat regionale steun pas wordt verleend wanneer de steun een verifieerbaar stimulerend effect heeft: waren de werkzaamheden aan een gegeven project al begonnen vóór de steunaanvraag, dan zou de daarna verleende regionale steun uiteraard geen stimulerend effect hebben, wat betekent dat het project hoogstwaarschijnlijk ook zonder steun zou zijn uitgevoerd.
(130)
Met betrekking tot dit punt zij in de eerste plaats opgemerkt dat de overeenkomst over gronden een ad-hocmaatregel was en geen steun in het kader van een goedgekeurde regeling. Het stimulerend effect is evenwel een algemeen verenigbaarheidscriterium in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag, waarvan de naleving in ieder geval moet worden nagegaan. Hoewel de Diputación voor deze maatregel geen stimulerend effect heeft aangevoerd, moet de Commissie desondanks de naleving van deze essentiële voorwaarde ambtshalve nagaan.
(131)
De Commissie is van oordeel dat in het geval van de steun in het kader van de overeenkomst over gronden aan de voorwaarde inzake het stimulerend effect is voldaan om de hieronder genoemde redenen. Ten eerste hadden de werkzaamheden aan het project geen aanvang genomen vóór de steunverlening, hoewel de steun niet was aangemeld vóór de datum waarop deze werd verleend (15 december 2006). Volgens de informatie van de Diputación is met de aankoop van de voor het project benodigde gronden, die kan worden beschouwd als het begin van de werkzaamheden voor dit investeringsproject, pas begonnen in mei 2007, dat wil zeggen na de ondertekening van de overeenkomst over gronden op 15 december 2006. Ten tweede kan uit het feit dat het Habiditeproject niet werd uitgevoerd na de opschorting van de overeenkomsten over gronden en woningen, worden geconcludeerd dat de steun een stimulerend effect had: zonder steun werd het project niet uitgevoerd.
(132)
Overeenkomstig punt 4.2. van de richtsnoeren van 1998 moet het steunvrije aandeel van de begunstigde in de financiering van het project ten minste 25 % van de subsidiabele kosten bedragen. Aan deze voorwaarde is eveneens duidelijk voldaan in het geval van de steun in het kader van de overeenkomst over gronden. De door de Diputación gedeclareerde subsidiabele kosten voor dit project bedroegen in totaal 55 miljoen EUR; Habidite had dus ten minste 25 % van dit bedrag, namelijk 13,75 miljoen EUR, uit eigen middelen moeten bekostigen. De Commissie is van oordeel dat het steunelement in de overeenkomst over gronden zoals beschreven in overweging (109) niet meer kan hebben bedragen dan 75 % van de subsidiabele kosten, d.w.z. 41,25 miljoen EUR, zelfs niet in een scenario waarin het totale steunbedrag aanzienlijk zou zijn verhoogd door te aanvaarden dat de steun bestond uit 28,2 miljoen EUR aan effectieve kosten voor de aanpassing van de terreinen voor industrieel gebruik, vermeerderd met 0,98 miljoen EUR (d.w.z. 13,41 % van in totaal 7,3 miljoen EUR aan kosten voor de grondaankoop, zoals geraamd door de Diputación).
(133)
In het licht van de overwegingen (116) tot en met (132) moet de Commissie concluderen dat de steun in het kader van de overeenkomst over gronden voldeed aan de voorwaarden voor verenigbaarheid van de richtsnoeren van 1998.
(134)
Uit de informatie over de in de overwegingen (12) en (124) vermelde subsidiabele investeringskosten blijkt voorts dat het investeringsproject van Habidite in december 2006 kon worden aangemerkt als een groot investeringsproject in de zin van de multisectorale kaderregeling van 2002, aangezien de totale subsidiabele kosten van dit project meer bedroegen dan 50 miljoen EUR. De verenigbaarheid van de steun in het kader van de overeenkomst over gronden moet derhalve ook worden onderzocht vanuit het oogpunt van de naleving van de voorwaarden van de multisectorale kaderregeling van 2002.
(135)
In december 2006 bedroeg de in Gran Bilbao geldende maximale steunintensiteit, uitgedrukt in NSE, 20 %. Overeenkomstig punt 21 van de kaderregeling van 2002, en rekening houdend met de subsidiabele uitgaven voor het Habiditeproject vanaf 2006 zoals vermeld in overweging (12), had de maximaal toegestane steunintensiteit voor dit project als volgt moeten zijn verlaagd:
Subsidiabele uitgaven
Aangepast steunplafond
Tot max. 50 mln EUR
10 mln EUR (20 % - regionaal plafond - van 50 mln EUR)
Tussen 50 mln EUR en 100 mln EUR
0,5 mln EUR (10 % - helft van het regionale plafond - van 5 mln EUR)
Deel bovenop 100 mln EUR
-
Totaal
10,5 mln EUR
(136)
Hieruit volgt dat de steun in het kader van de overeenkomst over gronden tot een maximumbedrag van 10,5 miljoen EUR verenigbaar zou zijn geweest, en het deel daarbovenop niet. Zoals vermeld in de overwegingen (78) tot en met (82) en (109) kan het bedrag van de steun in het kader van de overeenkomst over gronden niet precies worden gekwantificeerd vanwege het meningsverschil over de effectieve kosten die Bizkailur had moeten dragen om te voldoen aan haar contractuele verplichtingen betreffende de aankoop en de aanpassing voor industrieel gebruik van de terreinen voor de vestiging van de fabriek van Habidite in Alonsotegi, een meningsverschil waarover de Commissie geen correct definitief standpunt kan innemen.
(137)
Het eerste steunelement zou 13,21 % van de daadwerkelijk door Bizkailur voor de grondaankoop gedragen kosten hebben bedragen. De Diputación beweert dat deze kosten in totaal 7,3 miljoen EUR bedroegen, maar Habidite vindt deze raming sterk overdreven. Voorts wordt opgemerkt dat volgens de gegevens van de Diputación zelf [zie overweging (12)] de kosten voor de aankoop van de terreinen op een gegeven moment werden geraamd op 4,8 miljoen EUR. Tot slot werden de kosten voor de grondaankoop in november 2008 op 5,5 miljoen EUR geraamd, zoals vermeld in het bedrijfsplan dat Habidite bij haar aanvraag voor regionale steun voor 2008 had ingediend.
(138)
Het tweede steunelement betrof de totale daadwerkelijk door Bizkailur gedragen kosten voor de aanpassing van de betrokken terreinen voor industrieel gebruik. De Diputación schatte deze kosten in maart 2009 op 28,5 miljoen EUR maar verklaarde ook dat deze kosten op een gegeven moment op slechts 4,04 miljoen EUR werden geraamd [zie overweging (12)].
(139)
Op basis van de bestaande gegevens kan derhalve niet met absolute zekerheid worden uitgesloten dat de steun in het kader van de overeenkomst over gronden het voor dit project toegestane bedrag van 10,5 miljoen EUR niet heeft overschreden.
(140)
Punt 24 van de multisectorale kaderregeling van 2002 voorziet in aanvullende voorwaarden voor verenigbaarheid voor maatregelen waarvan het steunbedrag meer bedraagt dan de maximaal toelaatbare steun voor een investering van 100 miljoen EUR in hetzelfde steungebied. De maximaal toelaatbare steun voor een investering van 100 miljoen EUR in Gran Bilbao in december 2006 bedroeg op basis van punt 21 van de kaderregeling van 2002 15 miljoen EUR (20 % van de eerste 50 miljoen EUR, d.w.z. 10 miljoen EUR, plus 10 % van de volgende 50 miljoen EUR, d.w.z. 5 miljoen EUR).
(141)
Zoals reeds toegelicht in de overwegingen (78) tot en met (82) kan op basis van de beschikbare gegevens het totale bedrag van de steun in het kader van de overeenkomst over gronden niet precies worden gekwantificeerd. De Commissie kan echter niet uitsluiten dat het steunbedrag mogelijk hoger is geweest dan het plafond van 15 miljoen EUR. Onder deze omstandigheden heeft de Commissie onderzocht of de twee aanvullende voorwaarden voor de goedkeuring van deze steun in het geval van de overeenkomst over gronden zijn vervuld.
(142)
De eerste voorwaarde is dat de begunstigde van de steun de limiet van 25 % van de afzet van het betrokken product voor of na de investering in acht heeft genomen. De tweede voorwaarde is dat de door het investeringsproject ontstane productiecapaciteit niet meer bedraagt dan 5 % van de betrokken markt. Overeenkomstig punt 24 van de multisectorale kaderregeling van 2002 is het aan de betrokken lidstaat om te bewijzen dat aan deze voorwaarden is voldaan. In het onderhavige geval hebben de Spaanse autoriteiten geen gegevens verstrekt aan de hand waarvan de Commissie kan nagaan of een van beide aanvullende voorwaarden is nageleefd.
(143)
Op basis van de ramingen van de marktprijzen die Habidite in november 2008 had ingediend ter verwerving van de regionale steun voor 2008 [zie overweging (86)] schatte de onderneming haar aandeel in de Spaanse bouwmarkt (zowel de vrije markt als het socialehuisvestingsegment) op [0,1-1,0] % in 2011, d.w.z. na toevoeging van de nieuwe door dit investeringsproject gegenereerde productiecapaciteit, en op [0,5-1,5] % vanaf 2012. Wordt alleen de Baskische markt in aanmerking genomen, dan zou het aandeel van Habidite in het vrije segment van de bouwmarkt in 2011 [0,1-1,0] % hebben bedragen, en vanaf 2014 [2,0-3,0] %.
(144)
Op grond van deze ramingen, die niet in tegenspraak zijn met andere informatie waarover de Commissie beschikt, kan worden aangenomen dat Habidite in december 2006 de in punt 24 van de kaderregeling van 2002 vastgestelde limieten voor het marktaandeel en de capaciteit met betrekking tot de investeringsteun in het kader de overeenkomst over gronden niet heeft overschreden.
(145)
De conclusie luidt dat het deel van de steun in het kader van de overeenkomst over gronden dat boven het maximaal toelaatbare steunbedrag van 10,5 miljoen EUR uitkomt, eveneens zou hebben voldaan aan de voorwaarden voor verenigbaarheid van de multisectorale kaderregeling van 2002. Steun boven dit bedrag zou niet met het Verdrag verenigbaar zijn geweest, omdat de voorwaarden voor verenigbaarheid van de richtsnoeren van 1998 en van de multisectorale kaderregeling van 2002 niet zouden zijn vervuld.
(146)
Aangezien de steun niet is uitbetaald en terugvordering niet nodig is, zijn deze conclusies over de verenigbaarheid van de steun in het kader van de overeenkomst over gronden als toereikend voor de toepassing van dit besluit.
(147)
De Commissie wijst de bevoegde Spaanse instanties erop dat de steun in het kader van de overeenkomst over gronden in aanmerking moet worden genomen bij het onderzoek naar de naleving van de voorschriften inzake cumulering van steun met betrekking tot de regionale steun voor 2008 die de Baskische regering voor hetzelfde project heeft verstrekt. Dit is ook noodzakelijk vanwege het feit dat zowel de steun in het kader van de overeenkomst over gronden als de regionale steun voor 2008 subsidiabele kosten dekte in verband met de aankoop en de aanpassing van dezelfde terreinen. Nogmaals zij vermeld dat de werkzaamheden voor dit investeringsproject in mei 2007 werden gestart, terwijl de aanvraag voor regionale steun voor 2008 werd ingediend in 2008.
(148)
Zoals aangegeven in de overwegingen (93) tot en met (107) vermindert de steun in het kader van de overeenkomst over woningen de risico's die verbonden zijn aan de initiële investering doordat hij de verkoop van een belangrijk deel van de aanvangsproductie van de nieuwe fabriek waarborgt. De steun verschaft Habidite ook een voordeel ten opzichte van andere concurrenten, omdat aan Habidite, zonder een voorafgaande openbare inschrijving, een opdracht werd gegund voor de levering aan de overheid van 1 500 woningen die als semi-sociale woningen moesten worden verkocht. De steun in het kader van de overeenkomst over woningen werd gedefinieerd als de winst die Habidite zou hebben behaald uit de aankoop van de 1 500 woningen door de Diputación en Bizkailur, meer bepaald het verschil tussen de prijs waartegen laatstgenoemde de woningen zou hebben verkocht, en de door Habidite voor de bouw daarvan gedragen kosten.
(149)
Overeenkomstig de richtsnoeren van 1998 is regionale steun gelinkt aan de subsidiabele kosten. Hoewel punt 4.2 van deze richtsnoeren geen beperking oplegt ten aanzien van de vorm van de steun, kan uit punt 4.5 en uit de gehele inhoud van de richtsnoeren duidelijk worden opgemaakt dat investeringssteun moet worden bestemd voor subsidiabele investeringskosten. Overeenkomstig punt 4.5 van diezelfde richtsnoeren kunnen alleen kosten voor de aankoop van activa zoals gronden, gebouwen en uitrusting in aanmerking worden genomen bij de toekenning van regionale steun. Overeenkomstig punt 4.6 mogen de voor regionale steun in aanmerking komende uitgaven eveneens betrekking hebben op andere kosten, zoals kosten die verband houden met de verwerving van octrooien, licenties en knowhow.
(150)
Gelet op de aard van de steun in het kader van de overeenkomst over woningen is deze niet bedoeld om dergelijke subsidiabele uitgaven te dekken, maar veeleer om de exploitatiekosten van de begunstigde te verlagen. Exploitatiesteun is op grond van punt 4.15 van de richtsnoeren van 1998 in beginsel verboden, en wordt slechts bij uitzondering toegestaan in de regio's die onder de afwijking van artikel 107, lid 3, onder a), van het Verdrag vallen. Het Habiditeproject moest echter in een steungebied in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), en niet van 107, lid 3, onder a), van het Verdrag worden uitgevoerd.
(151)
De Commissie concludeert derhalve dat de betrokken steun in het kader van de overeenkomst over woningen kan worden aangemerkt als exploitatiesteun die op grond van punt 4.15 van de richtsnoeren van 1998 niet verenigbaar zou zijn geweest met het Verdrag.
VIII. CONCLUSIE
(152)
In het licht van de overwegingen (63) tot en met (151), en onverminderd andere bevindingen met betrekking tot de verenigbaarheid met de EU-regelgeving inzake overheidsopdrachten, concludeert de Commissie dat de overeenkomst over gronden en de overeenkomst over woningen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag vormen.
(153)
Wat de overeenkomst over gronden betreft, bestaat de steun uit twee elementen:
(a)
De gederfde rente van een lening met een aflossingsvrije periode van vier jaar waarmee de kosten van Bizkailur voor de aankoop van de gronden voor het Habiditeproject volledig werden gedekt en die voor een periode van zeven jaar rentevrij zou zijn verleend. De gederfde rente komt neer op een netto subsidie-equivalent (NSE) van 13,41 % van de door Bizkailur gedragen kosten voor de grondaankoop overeenkomstig deel 2, artikel 1, onder ii), van de overeenkomst over gronden.
(b)
De totale door Bizkailur gedragen kosten voor de aanpassing van het betrokken terrein van in totaal ten minste 101 430 m2, zoals bepaald in deel 2, artikel 1, onder iii), van de overeenkomst over gronden.
(154)
In het geval van de overeenkomst over woningen bestaat het steunelement uit de winst die Habidite en de AFER-groep zouden hebben behaald uit de verkoop van de 1 500 in opdracht gegeven woningen door de Diputación en BIZKAILUR, meer bepaald het verschil tussen de prijs waartegen laatstgenoemde de woningen zou hebben verkocht op basis van de bepalingen van de overeenkomst over woningen en de door Habidite voor de bouw van deze woningen gedragen kosten.
(155)
Op basis van de beschikbare informatie kunnen de bedragen van de steun in het kader van de overeenkomsten over grond en woningen niet precies worden gekwantificeerd. Kwantificering van de steun is echter niet noodzakelijk voor de toepassing van dit besluit, aangezien de steun niet is uitbetaald en derhalve niet hoeft te worden teruggevorderd.
(156)
Voorts onderstreept de Commissie dat de overeenkomsten over gronden en woningen onrechtmatige steun inhouden. De steun in het kader van beide overeenkomsten werd op 15 december 2006 verleend zonder dat de uit het Verdrag voortvloeiende verplichting van voorafgaande aanmelding werd nagekomen. In het licht van de uitspraak in de zaak CELF/SIDE (56) wordt het onrechtmatige karakter van de steun niet weggenomen door de latere aanmelding van beide overeenkomsten, noch door de conclusie over de gedeeltelijke verenigbaarheid van de steun in het kader van de overeenkomst over gronden tot het maximaal toelaatbare bedrag van 10,5 miljoen EUR. De Commissie verlangt van de bevoegde Spaanse instanties dat zij de nodige juridische consequenties trekken uit het onrechtmatige karakter van de betrokken steun in het kader van de overeenkomsten voor grond en woningen.
(157)
Overeenkomstig de richtsnoeren van 1998 en de kaderregeling van 2002 is de steun in het kader van de overeenkomst over gronden tot het maximaal toelaatbare bedrag van 10,5 miljoen EUR verenigbaar met het Verdrag. Het deel van de steun in het kader van de overeenkomst over gronden dat boven dit toegestane bedrag zou uitkomen, is niet verenigbaar met het Verdrag.
(158)
De steun in het kader van de overeenkomst over woningen vormt exploitatiesteun, die op grond van punt 4.15 van de richtsnoeren van 1998 in zijn geheel niet verenigbaar is met het Verdrag.
(159)
De bevindingen in het onderhavige besluit over de aanwezigheid van steun in de overeenkomst over gronden zijn relevant voor de regionale steun die in 2008 door de Baskische regering voor hetzelfde investeringsproject is verleend. De Commissie merkt op dat de werkzaamheden voor het investeringsproject aanvingen in mei 2007, d.w.z. vóór de indiening van de aanvraag voor de regionale steun van 2008.
(160)
De begunstigden van de steun in het kader van de overeenkomsten over gronden en woningen zijn Habidite Technologies País Vasco S.A. en de Afer-groep, beide overeenkomstsluitende partijen bij voornoemde overeenkomsten, alsmede verbonden ondernemingen in de zin van artikel 3, leden 2 en 3, van de bijlage bij de aanbeveling van de Commissie van 6 mei 2003 betreffende de definitie van kleine, middelgrote en micro-ondernemingen (57).
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De twee door het Koninkrijk Spanje op 15 april 2009 aangemelde overeenkomsten, die op 15 december 2006 zijn gesloten tussen de Diputación Foral de Bizkaia en Bizkailur S.A. enerzijds, en Habidite Technologies País Vasco S.A. en de Afer-groep anderzijds, vormen staatsteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.
Artikel 2
De steun in het kader van de aangemelde overeenkomsten is onrechtmatig, omdat hij is verleend in strijd met de verplichting tot voorafgaande aanmelding van artikel 108, lid 3, van het Verdrag.
Artikel 3
De steun in het kader van de overeenkomst over gronden omvat:
(a)
de door BIZKAILUR en de Diputación gederfde rente van een lening ter hoogte van de totale daadwerkelijk voor de aankoop van de grond gedragen kosten, die moeten worden terugbetaald na een aflossingsvrije periode van vier jaar in vier gelijke jaarlijkse aflossingstermijnen van elk 25 %, rentevrij. Het NSE van een dergelijke rentevrije lening zou 13,41 % hebben bedragen van de effectieve door Bizkailur voor de aankoop van de grond voor dit project gedragen kosten op grond van deel 2, artikel 1, onder ii), van de overeenkomst over gronden.
(b)
de totale effectieve kosten die BIZKAILUR zou hebben gedragen om de voor dit project aan te kopen terreinen van in totaal ten minste 101 430 m2 aan te passen voor industrieel gebruik, zoals bepaald in deel 2, artikel 1, onder iii), van de overeenkomst over gronden.
Artikel 4
De steun in het kader van de overeenkomst over woningen bestaat uit de winst die Habidite en de Afer-groep zouden hebben behaald uit de verkoop van de 1 500 woningen in opdracht van de Diputación Foral de Bizkaia en Bizkailur S.A. uit hoofde van deze overeenkomst. Deze winst bestaat uit het verschil tussen de prijs die Habidite van Bizkailur zou hebben verkregen op grond van artikel A, onder e), van deze overeenkomst, en de eigen kosten van Habidite voor de bouw van de 1 500 woningen.
Artikel 5
De steun in het kader van de overeenkomst over gronden is krachtens de richtsnoeren van 1998 inzake regionale steunmaatregelen en de multisectorale kaderregeling van 2002 betreffende regionale steun voor grote investeringsprojecten verenigbaar met het Verdrag tot het maximaal toelaatbare bedrag van EUR 10,5 miljoen. Steun boven deze limiet is niet verenigbaar met het Verdrag.
Artikel 6
De steun in het kader van de overeenkomst over woningen vormt exploitatiesteun en is op grond van punt 4.15 van de richtsnoeren van 1998 inzake regionale steunmaatregelen derhalve niet verenigbaar met het Verdrag.
Artikel 7
Dit besluit is gericht tot het Koninkrijk Spanje.
Gedaan te Brussel, 27 juni 2012.