РЕШЕНИЕ ЗА ИЗПЪЛНЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 24 април 2012 година
за освобождаване на производството и търговията на едро с електрическа енергия, произведена от конвенционални източници в Германия, от прилагането на Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно координирането на процедурите за възлагане на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги
(нотифицирано под номер C(2012) 2426)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/218/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз,
като взе предвид Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 г. относно координирането на процедурите за възлагане на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (1), и по-специално член 30, параграфи 5 и 6 от нея,
като взе предвид искането, подадено по електронен път на 26 октомври 2011 г. от Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft e.V. (Федерална асоциация на отраслите енергетика и водоснабдяване), (наричана по-долу „BDEW“),
като има предвид, че:
I. ФАКТИ
(1)
На 26 октомври 2011 г. BDEW изпрати по електронен път искане до Комисията съгласно член 30, параграф 5 от Директива 2004/17/ЕО. На 11 ноември 2011 г. Комисията уведоми германските органи за искането, като на 10 януари 2012 г. поиска по електронен път допълнителна информация от тях, а на 21 декември 2011 г., също по електронен път - от BDEW. Германските органи изпратиха допълнителна информация по електронен път на 14 декември 2011 г., а BDEW - на 17 януари 2012 г., 26 януари 2012 г. и 28 февруари 2012 г.
(2)
Съгласно съдържанието на искането, подадено от BDEW от името на възложителите в сектора, то се отнася до „изграждането, закупуването и експлоатацията (включително поддръжката) на всички видове електроцентрали, както и съответните съпътстващи дейности“ (2).
(3)
Към искането е приложено становище на Федералната служба за защита на конкуренцията (Bundeskartellamt) от 25 юли 2011 г. Посоченото становище (наричано по-долу „становището“) е издадено въз основа на съответното германско законодателство и разглежда въпроса дали дейността, която е обект на процедурата, е пряко изложена на конкуренция. Становището се базира на мащабно секторно проучване на съответните пазари.
II. ПРАВНА УРЕДБА
(4)
В член 30 от Директива 2004/17/ЕО е посочено, че поръчките за изпълнение на някоя от дейностите, за които се отнася директивата, не попадат под нейното действие, ако в съответната държава членка, където тя се осъществява, дейността е пряко изложена на конкуренция на пазари, до които достъпът не е ограничен. Прякото излагане на конкуренция се оценява въз основа на обективни критерии, като се отчитат характерните особености на съответния сектор. Достъпът се счита за неограничен, ако въпросната държава членка е изпълнила и приложила съответните разпоредби на правото на Общността относно отварянето на даден сектор или на част от него. Споменатото законодателство е посочено в приложение XI към Директива 2004/17/ЕО, което за електроенергийния сектор се позовава на Директива 96/92/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 декември 1996 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия (3). Директива 96/92/ЕО бе заменена от Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО (4), която на свой ред бе заменена от Директива 2009/72/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за отмяна на Директива 2003/54/ЕО (5).
(5)
Германия е изпълнила и приложила не само Директива 96/92/ЕО, но също така директиви 2003/54/ЕО и 2009/72/ЕО. По тази причина и в съответствие с член 30, параграф 3, първа алинея се приема, че достъпът до пазара не е ограничен на цялата територия на Германия.
(6)
Прякото излагане на конкуренция следва да бъде оценено въз основа на различни показатели, никой от които не е задължително решаващ сам по себе си. По отношение на пазарите, засегнати от настоящото решение, един от критериите, които следва да бъдат взети предвид, е делът на основните участници на съответния пазар. Друг критерий е степента на концентрация, съществуваща на тези пазари. Предвид характеристиките на въпросните пазари следва да се отчетат и други критерии, като например функционирането на балансиращ електроенергиен пазар, ценовата конкуренция и степента на смяна на доставчика от страна на клиентите.
(7)
Настоящото решение не засяга прилагането на правилата за защита на конкуренцията.
III. ОЦЕНКА
(8)
Германският електроенергиен пазар се характеризира с голям брой централи, чиято експлоатация се осъществява от множество пазарни участници (6). По-голямата част от производствения капацитет принадлежи на четири големи енергийни дружества: RWE AG, E.ON AG, EnBW AG и Vattenfall Europe AG. Поради факта обаче, че две от тези дружества - RWE и E.ON - са частни дружества (т.е. такива, върху които възлагащите органи не могат да упражняват пряко или непряко доминиращо влияние съгласно член 2, параграф 1, буква б) от Директива 2004/17/ЕО), които не функционират в сектора на производството на електрическа енергия въз основа на специални или изключителни права по смисъла на член 2, параграф 3 от Директива 2004/17/ЕО, те не са възложители по смисъла на Директива 2004/17/ЕО. Следователно тяхното участие в процедури за възлагане на обществени поръчки за производство или продажба на електрическа енергия не е обект на разпоредбите на споменатата директива. Това ще рече, че по отношение на тези дейности те следва да се считат за конкуренти на възложителите, чиито обществени поръчки са обект на въпросната директива. По тази причина представеният в настоящия документ анализ е съсредоточен върху възложителите, когато се разглежда дали дейността е изложена на конкуренция на пазарите, до които достъпът не е ограничен.
(9)
Електрическата енергия се продава на едро на борсите, т.е. спот и форуърдните пазари на European Energy Exchange AG (EEX) и European Power Exchange S.E. (EPEX), или извън борсите - в рамките на преки сделки. Цената на енергийните борси обикновено служи за референтна цена при преките сделки. Производствените дружества оптимизират експлоатацията на своите електроцентрали в съответствие с резултатите от търговията на спот пазара на борсите. По принцип се експлоатират само електроцентрали, чиито пределни разходи са под пазарната цена.
(10)
В Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien (7) (закон за приоритетa на възобновяемите енергийни източници, наричан по-долу „EEG“) са определени правилата за електрическата енергия, произведена от възобновяеми енергийни източници (8), която, наред с електрическата енергия от конвенционални източници (9), изпълнява все по-важна роля на германския пазар. Според изменения EEG, който влезе в сила в началото на 2012 г., делът на възобновяемите енергийни източници в електроснабдяването следва да се увеличи на 35 % до 2020 г., на 50 % до 2030 г. и на 80 % до 2050 г.
(11)
В края на 2010 г. 160,5 GW генериращи мощности бяха свързани към мрежите на операторите на преносни системи (TSO) (77,6 GW) и операторите на разпределителни системи (DSO) (82,9 GW). Това представлява увеличение от около 7,8 GW спрямо 2009 г. (152,7 GW). Възобновяемите енергийни източници представляват 54,2 GW от общите мощности. Около 50,7 GW от възобновяемите енергийни източници се заплащат по тарифите, предвидени в EEG. Това означава, че възобновяемите енергийни източници представляват приблизително 34 % от общите мощности (10).
(12)
Що се отнася до подаването, през 2010 г. са подадени общо 531,2 TWh в системите на TSO (367,5 TWh) и DSO (163,7 TWh). Подаденият обем от възобновяеми източници е 93,7 TWh, от които 80,7 TWh са заплатени в съответствие с EEG. Това означава, че подаването от възобновяеми енергийни източници представлява приблизително 18 % от общия подаден обем, и следователно този дял е под 34 % от общите генериращи мощности, отчетени от тези източници (11). Разликата се дължи на факта, че периодът на ползване на възобновяемите източници през годината е по-кратък от този на конвенционалните източници.
(13)
Друга характеристика на германския пазар на електрическа енергия се отнася до неотдавнашното решение на националните органи за затваряне на 8 ядрени електроцентрали с обща мощност от 8 400 MW (12), което е следствие от ядрената катастрофа в Япония в началото на 2011 г. Също така бе решено до 2022 г. да бъдат затворени и останалите ядрени електроцентрали в Германия. В краткосрочен план това промени съотношението между вноса и износа по такъв начин, че от нетен износител на електрическа енергия до 2010 г., през 2011 г. Германия се превърна в нетен вносител.
(14)
В съответствие с прецедентите на Комисията (13) в електроенергийния сектор могат да бъдат разграничени следните съответни продуктови пазари: i) производство и доставки на едро, ii) пренос, iii) разпределение и iv) доставки на дребно. Макар че някои от тези пазари могат допълнително да бъдат подразделяни, в досегашната практика на Комисията (14) е отхвърляно разграничението между пазар на производство на електрическа енергия и пазар на снабдяване на едро, тъй като производството е само първата стъпка от веригата на стойността, а произведените обеми електрическа енергия се предлагат посредством пазара на едро.
(15)
Искането на BDEW се отнася до производството и търговията на едро с електрическа енергия. В становището си Федералната служба за защита на конкуренцията определя продуктовия пазар като „първичен пазар за продажба на електрическа енергия“ (15), който обхваща първоначалните продажби на всички доставчици на електрическа енергия от собственото им производство и нетния внос на електрическа енергия, но не включва последващата търговия между участниците на пазара. Освен това Федералната служба за защита на конкуренцията счита, че производството и предлагането на пазара на електрическа енергия, която се регулира от EEG (наричана по-долу „електрическа енергия по EEG“), не е част от този пазар.
(16)
Федералната служба за защита на конкуренцията счита, че пазарът на електрическа енергия по EEG представлява отделен пазар, що се отнася до първата ѝ продажба. Електрическата енергия по EEG обикновено не се продава направо на пазара на едро, а първо се купува от оператори на преносни мрежи срещу законоустановена цена. След това, като втора стъпка, те я продават на пазара на едро.
(17)
Заключението на Федералната служба за защита на конкуренцията е, че производството и предлагането на пазара на електрическа енергия по EEG не е организирано на конкурентна основа и че електрическата енергия по EEG не зависи от търсенето и ценовите показатели (16). Това заключение се базира по-специално на следните факти:
(18)
Електрическата енергия по EEG се ползва с приоритетно подаване. По тази причина производството на електрическа енергия по EEG е изцяло независимо от търсенето. Производството и подаването не зависят също така от цените, тъй като операторите имат право на законоустановено плащане. Електрическата енергия по EEG се предлага от TSO на спот пазара в съответствие със законоустановени разпоредби, без каквато и да било възможност за промени.
(19)
Федералната служба за защита на конкуренцията отбелязва също така, че по закон електрическата енергия по EEG може да се предлага директно на пазара и определен процент от операторите се възползват от тази възможност. В закона EEG е предвидено, че на първо число всеки месец операторите на инсталации по EEG могат да преминават от пряка продажба към получаване на тарифно плащане по EEG или обратно. Следователно всеки месец те могат да решават коя форма на продажба е най-добра за тях в зависимост от прогнозите за пазарната цена и от търсенето. В бъдеще обаче това директно предлагане на пазара няма да бъде от голямо значение.
(20)
Според изменения EEG, който влезе в сила в началото на 2012 г., операторите на инсталации по EEG, както е посочено по-горе, имат възможност сами да предлагат на пазара електрическата енергия, която произвеждат, като същевременно получават и премия за предлагането на пазара. Целта на тази премия е да компенсира разликата между фиксираното възнаграждение по EEG и средната месечна цена на борсата, определена ex post. Усвояването на премията за предлагане на пазара обаче не е задължително, т.е. всеки месец операторите на инсталации по EEG могат дали решат да останат в системата на фиксираното възнаграждение или да се върнат към нея. Очаква се обаче по-голямата част от електрическата енергия по EEG да се предлага на пазара посредством операторите на преносни мрежи. Освен това моделът с пазарна премия не променя факта, че общото равнище на възнаграждението за производителите на електрическа енергия по EEG не се определя основно от пазарните цени (17).
(21)
Следователно Федералната служба за защита на конкуренцията признава, че докато електрическата енергия по EEG оказва конкурентен натиск върху електрическата енергия, произведена от конвенционални източници, обратното положение не е валидно. По тази причина електрическата енергия по EEG не може да бъде включена в същия пазар като конвенционалната електрическа енергия, тъй като преобладаващите пазарни условия за първата продажба значително се различават при тези две форми на производство. Нещо повече, първата продажба на електрическа енергия по EEG най-често се осъществява посредством операторите на преносни мрежи. Следователно пазарът видимо се различава от пазара на едро на конвенционална електрическа енергия и от гледна точка на търсенето.
(22)
Предвид спецификата на германския пазар на електрическа енергия, с цел оценка на условията, определени в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, и без да се засяга законодателството в областта на защитата на конкуренцията, в настоящия документ съответният продуктов пазар се определя като пазар на производство и първа продажба на електрическа енергия, произведена от конвенционални източници. Производството и първата продажба на електрическа енергия по EEG не е част от този пазар поради горепосочените причини и по-нататък ще се оценява отделно.
(23)
Според заявлението искането се отнася до дейности на територията на Федерална република Германия. Заявителят разглежда възможността за по-голям пазар, включващ Германия и Австрия, като се базира на някои тенденции по отношение на развитието на регулаторната рамка, равнището на вноса и на износа на електрическа енергия и процедурите за обвързване на пазари и управление на претоварването, но в крайна сметка се посочва, че „заявителят не може да направи окончателно заключение дали към момента германският пазар на едро на електрическа енергия и съответните пазари в съседните държави са интегрирани в достатъчна степен, за да се считат за един регионален пазар“.
(24)
Въз основа на извършеното секторно проучване Федералната служба за защита на конкуренцията приема, че съществува общ първичен пазар на електрическа енергия в Германия и Австрия. Това заключение се базира на липсата на пречки при граничните междусистемни връзки между двете държави и стандартната зона за предлагане на пазара и ценообразуване на European Power Exchange S.E. (EPEX).
(25)
В предишната си практика Комисията определя пазарите на електрическа енергия най-вече според обхвата като национални (18) или по-малки (19). В някои случаи е допускана възможността за по-големи пазари от националните (20).
(26)
Комисията счита, че за да се направи оценка на условията, определени в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, и без да се засяга законодателството в областта на защитата на конкуренцията, не е необходимо да се определя точният обхват на съответния географски пазар на производство и първа продажба на конвенционална електрическа енергия, тъй като при всяко алтернативно определяне на пазара резултатите от оценката биха били едни и същи.
(27)
Що се отнася до производството и първата продажба на електрическа енергия по EEG, географският обхват не би могъл да се простира извън територията на Германия, тъй като се базира на специфичните законови условия, определени в германския EEG.
а) Пазарни дялове и пазарна концентрация
(28)
Както е видно от постоянната практика (21) при решенията на Комисията съгласно член 30, Комисията счита, че по отношение на производството на електрическа енергия „показател за интензивността на конкуренцията на националните пазари е делът от общия пазар на тримата най-големи производители“.
(29)
Според становището на Федералната служба за защита на конкуренцията (22) общите пазарни дялове на тримата най-големи производители (измервани според подадена електрическа енергия) през 2007 г. са 74 %, през 2008 г. - 73 %, а през 2010 г. - 70 %. Следователно германският пазар на електрическа енергия се намира в средата на диапазона в сравнение с предишни решения за освобождаване съгласно член 30 от Директива 2004/17/ЕО (23).
(30)
Напомня се обаче, че двамата най-големи производители RWE и E.ON, които заедно имат общ пазарен дял от 58 % (24), не са обект на разпоредбите на законодателството в областта на възлагането на обществени поръчки.
(31)
Целта на настоящото решение е да се установи дали дейностите по производство и търговия на едро на електричество са изложени на такова равнище на конкуренция (на пазари, достъпът до които е свободен), че това да гарантира, че дори в отсъствието на дисциплината, осигурявана от подробните правила за обществени поръчки, предвидени в Директива 2004/17/ЕО, обществените поръчки за съответните дейности се осъществяват по прозрачен и недискриминационен начин, въз основата на критерии, позволяващи да се определи най-изгодното от икономическа гледна точка решение. Във връзка с това е важно да се има предвид, че при осъществяване на дейност на тези пазари дружествата, които не са обект на процедурите за възлагане на обществени поръчки (особено RWE и E.ON), имат възможност да окажат конкурентен натиск върху останалите участници на пазара. Това положение няма да се промени дори след включването на Австрия в съответния географския пазар, тъй като прогнозите сочат, че дори той да обхваща Австрия и Германия, понижението на пазарните дялове на най-големите производители би било по-скоро незначително (25).
(32)
По отношение на производството и търговията на едро с електрическа енергия от конвенционални източници горепосочените факти могат да се считат за признак за пряко излагане на конкуренция на участниците на пазара, които са обект на разпоредбите на законодателството в областта на възлагането на обществени поръчки.
(33)
Следва да се отбележи също така, че в публикувания през юни 2011 г. работен документ на службите на Комисията, озаглавен „Доклад за напредъка в създаването на вътрешен пазар за природен газ и електроенергия за периода 2009-2010 г.“ (26), се отбелязва намаляване на пазарната концентрация в Германия (27) в сравнение с предишните години, като германският пазар на електрическа енергия се поставя в категорията „умерено концентрирани пазари“ (28), т.е. пазари с индекс на Херфиндал-Хиршман (HHI) (29) за мощност между 750 и 1 800.
(34)
Що се отнася до горепосочените цифри, за целите на настоящото решение - без да се засягат разпоредбите на законодателството в областта на защитата на конкуренцията - може да се приеме, че по отношение на възложителите степента на концентрация на пазара може да се счита за признак за известна степен на излагане на конкуренция на производството и търговията на едро с електрическа енергия от конвенционални източници в Германия.
б) Други фактори
(35)
През последните години, и по-конкретно до март 2011 г., Германия бе нетен износител на електрическа енергия. Поради решението за постепенно преустановяване на производството на електрическа енергия от няколко ядрени централи държавата обаче се превърна в нетен вносител. Поради тази причина в момента пазарът се намира под конкурентен натиск в резултат на възможността за внос на електрическа енергия. Вследствие на това не могат да се правят инвестиции в електроенергийния сектор в Германия, без да бъдат взети предвид другите производители в съседните държави. Следователно посочените фактори не противоречат на заключението, че възложителите, функциониращи на германския пазар на производство от конвенционални източници, са изложени на конкуренция. Наред с това анализът на положението, свързано с преминаването на клиентите към други доставчици (30) и степента на ликвидност на пазара на едро (31), показва, че тези фактори не противоречат на заключението, че възложителите, които функционират на германския пазар на производство от конвенционални източници, са изложени на конкуренция. Накрая следва да се отбележи и че германският балансиращ електроенергиен пазар (32) и неговите основни характеристики (пазарно ценообразуване и ценова разлика между положителната и отрицателната балансираща енергия) не противоречат на заключението, че възложителите, функциониращи на германския пазар на производство от конвенционални източници, са изложени на конкуренция.
(36)
Електрическата енергия по EEG се ползва с приоритетно свързване към мрежата и приоритетно подаване по нея в сравнение с конвенционалната електрическа енергия, което означава, че производството на електрическа енергия по EEG не зависи от търсенето. Тъй като разходите за производството на електрическа енергия по EEG обикновено са по-високи от пазарната цена, е създадена система, посредством която електрическата енергия по EEG получава специално подпомагане. Операторите на инсталации по EEG (33) имат право да получават законоустановена цена от операторите на преносни мрежи за период от 20 години плюс годината на въвеждане в експлоатация. Тази цена позволява покриването на техните разходи, поради което е по-висока от пазарната. По тази причина те подават произвежданата от тях електрическа енергия към мрежата без оглед на цената на борсите (34).
(37)
Електрическата енергия по EEG обикновено не се продава направо на пазара на едро, а първо се купува от операторите на преносни мрежи на законоустановена цена. Операторите на преносни системи отговарят за предлагането на електрическата енергия по EEG на енергийния борсов спот пазар, от което следва, че понасят загуби. Тези разходи в крайна сметка се покриват от крайните потребители, които заплащат на своите доставчици на енергия допълнителна такса по EEG, която след това се предава на операторите на преносни мрежи. Доставчиците на енергия, които купуват над 50 % електрическа енергия по EEG, като минимум 20 % от нея е произведена от слънчево излъчване или вятър, се ползват с намаление при таксата по EEG.
(38)
Операторите на инсталации по EEG разполагат също така с възможност за „директно предлагане на пазара“ на произведената електрическа енергия. Това означава, че даден оператор на централа по EEG може да се откаже от законоустановената цена и да реши да продава електрическата енергия направо на спот пазара. Поради високите производствени разходи на електрическата енергия по EEG прякото предлагане на пазара извън законоустановените условия обикновено не е целесъобразно. В миналото този метод е бил използван в ограничена степен и най-вече в случаи, в които купувачите са успявали да си осигурят освобождаване от допълнителната такса по EEG чрез комбиниране на определено количество електрическа енергия по EEG, получена направо от производителя, с конвенционална електрическа енергия (35). Новият закон EEG, влязъл в сила в началото на 2012 г., ограничава възможностите за такова специално освобождаване, вследствие на което се очаква намаляване на този вид директно предлагане на пазара (36).
(39)
Новият закон предвижда нова възможност за директно предлагане на пазара, която обаче включва плащането на т.нар „пазарна премия“ на производителите на електрическа енергия по EEG, покриваща разликата между по-високите им разходи и средната пазарна цена (наричана по-долу „модел с пазарна премия“). Операторите на преносни системи изчисляват дела на продажбите по модела с пазарна премия общо на 15 % за всички видове възобновяема енергия през 2012 г. (37) Може да се заключи, че както в момента, така и в близкото бъдеще много по-голямата част от електрическата енергия по EEG ще се предлага на пазара при режима на законоустановени плащания и чрез операторите на преносни мрежи. Директното предлагане на пазара без субсидии ще изпълнява незначителна роля.
(40)
Поради горепосочените причини производството и първата продажба на електрическа енергия по EEG представляват част от регулирана система, в която производителите получават заплащане на базата на законоустановена цена. Те не са изложени на конкуренция, тъй като могат да подават своята електрическа енергия по EEG независимо от преобладаващата пазарна цена. Благодарение на приоритетното подаване те могат така също да продават цялата произведена електрическа енергия. Следователно не може да се заключи, че дейността на производителите на електрическа енергия по EEG е изложена на конкуренция. С оглед на горното не е необходимо да се оценяват други показатели, като например посочените в съображение 6.
IV. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(41)
С оглед на разгледаните по-горе фактори условието за пряко излагане на конкуренция, определено в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, следва да се счита за изпълнено от възложителите по отношение на производството и доставката на едро на електрическа енергия от конвенционални източници в Германия.
(42)
Наред с това, тъй като условието за неограничен достъп до пазара се счита за изпълнено, Директива 2004/17/ЕО не следва да се прилага нито когато възложителите възлагат поръчки, чието предназначение е да позволят производството и доставката на едро на електрическа енергия от конвенционални източници в Германия, нито когато те организират проектни конкурси за осъществяване на такава дейност във въпросния географски район.
(43)
Въпреки това условието за пряко излагане на конкуренция, определено в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, не следва да се счита за изпълнено от възложителите по отношение на производството и първата продажба на електрическа енергия по EEG в Германия.
(44)
Тъй като производството и първата продажба на електрическа енергия по EEG продължава да бъде обект на разпоредбите на Директива 2004/17/ЕО, се напомня, че договорите за възлагане на обществени поръчки, обхващащи няколко дейности, следва да се разглеждат в съответствие с член 9 от Директива 2004/17/ЕО. Това означава, че когато даден възложител участва в „смесена“ обществена поръчка, т.е. обществена поръчка, предназначена да подпомага изпълнението както на дейности, които са освободени от прилагането на Директива 2004/17/ЕО, така и на дейности, които не са освободени от нейното прилагане, следва да се отчете за коя от дейностите основно е предназначена поръчката. В случай на такава смесена обществена поръчка, чието основно предназначение е да способства за производството и търговията на едро с електрическа енергия по EEG, следва да се прилага разпоредбата на Директива 2004/17/ЕО. В случай че не е възможно да се определи обективно за коя дейност основно е предназначена поръчката, тя се възлага в съответствие с правилата, посочени в член 9, параграфи 2 и 3 от Директива 2004/17/ЕО. Настоящото решение се основава на правната и фактическата обстановка между октомври 2011 г. и февруари 2012 г., както е видно от информацията, предоставена от BDEW и от германските органи. То може да бъде преразгледано, ако вследствие на съществени промени в правната или фактическата обстановка престанат да бъдат изпълнявани условията за прилагането на член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО по отношение на производството и доставката на едро на електрическа енергия от конвенционални източници.
(45)
Мерките, предвидени в настоящото решение, са в съответствие със становището на Консултативния комитет по обществени поръчки,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Директива 2004/17/ЕО не се прилага за поръчки, които са възложени от възложители на поръчки и чието предназначение е да позволят производството и първата продажба в Германия на електрическа енергия, произведена от конвенционални източници.
За целите на настоящото решение „електрическа енергия, произведена от конвенционални източници“ означава електрическа енергия, която не попада в обхвата на EEG. Освен това, по смисъла на EEG и предвидените в него условия „възобновяеми енергийни източници“ означава водна енергия, включително енергия на вълните, енергия на приливите и отливите, градиент на солеността и енергия на потока, вятърна енергия, слънчево излъчване, геотермална енергия, енергия от биомаса, включително биогаз, биометан, сметищен газ и газ от преработка на канални води, както и биоразградимата фракция на битови и промишлени отпадъци.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 24 април 2012 година.
UITVOERINGSBESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 24 april 2012
waarbij de productie van en groothandel in elektriciteit uit conventionele bronnen in Duitsland worden vrijgesteld van de toepassing van Richtlijn 2004/17/EG van het Europees Parlement en de Raad houdende coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2012) 2426)
(Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2012/218/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie,
Gezien Richtlijn 2004/17/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 houdende coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten (1), en met name artikel 30, leden 5 en 6,
Gezien het verzoek dat door het Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft e.V. (Verbond van energie- en waterbedrijven) (hierna het „BDEW” genoemd) bij e-mail d.d. 26 oktober 2011 is ingediend.
Overwegende hetgeen volgt:
I. FEITEN
(1)
Op 26 oktober 2011 heeft het BDEW bij e-mail een verzoek overeenkomstig artikel 30, lid 5, van Richtlijn 2004/17/EG gericht tot de Commissie. De Commissie heeft bij e-mail van 11 november 2011 de Duitse autoriteiten op de hoogte gebracht van dit verzoek en heeft tevens de Duitse autoriteiten bij e-mail van 10 januari 2012 en het BDEW bij e-mail van 21 december 2011 verzocht aanvullende informatie toe te zenden. De Duitse autoriteiten hebben bij e-mail van 14 december 2011 en het BDEW heeft bij e-mail van 17 januari 2012, 26 januari 2012 en 28 februari 2012 aanvullende informatie toegezonden.
(2)
Het door het BDEW namens de aanbestedende diensten in de sector ingediende verzoek heeft betrekking op, zoals in het verzoek omschreven, „de bouw, de aankoop en de exploitatie (inclusief onderhoud) van alle types elektriciteitsproductiefaciliteiten, alsmede de desbetreffende ondersteunende activiteiten” (2).
(3)
Het verzoek gaat vergezeld van een advies van het Bundeskartellamt (Kartelbureau van de Bondsrepubliek) d.d. 25 juli 2011. Dit advies (hierna het „advies” genoemd) is uitgebracht op grond van de relevante Duitse wetgeving en heeft betrekking op de vraag of de activiteit waarop de procedure betrekking heeft rechtstreeks aan mededinging blootstaat. Dit advies is gebaseerd op een breed sectoraal onderzoek en een overzicht van de desbetreffende markten.
II. RECHTSKADER
(4)
Bij artikel 30 van Richtlijn 2004/17/EG is bepaald dat opdrachten voor activiteiten waarop Richtlijn 2004/17/EG van toepassing is, niet onder deze richtlijn vallen wanneer die activiteit in de lidstaat waarin zij wordt uitgeoefend rechtstreeks aan mededinging blootstaat op marktgebieden tot welke de toegang niet beperkt is. De rechtstreekse blootstelling aan mededinging wordt getoetst aan de hand van objectieve criteria, waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke kenmerken van de betrokken sector. De toegang tot een markt wordt als niet-beperkt beschouwd indien de lidstaat de desbetreffende EU-wetgeving tot openstelling van een bepaalde (deel)sector ten uitvoer heeft gelegd en heeft toegepast. Deze wetgeving is vermeld in bijlage XI bij Richtlijn 2004/17/EG; voor de elektriciteitssector gaat het om Richtlijn 96/92/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 december 1996 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit (3). Richtlijn 96/92/EG is vervangen door Richtlijn 2003/54/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2003 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en houdende intrekking van Richtlijn 96/92/EG (4) die daarna is vervangen door Richtlijn 2009/72/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en tot intrekking van Richtlijn 2003/54/EG (5).
(5)
Duitsland heeft niet alleen Richtlijn 96/92/EG, maar ook de Richtlijnen 2003/54/EG en 2009/72/EG, ten uitvoer gelegd en toegepast. Bijgevolg, en in overeenstemming met artikel 30, lid 3, eerste alinea, moet de toegang tot de markt als niet-beperkt worden beschouwd op het gehele Duitse grondgebied.
(6)
De rechtstreekse blootstelling aan mededinging moet worden getoetst aan diverse indicatoren, waarbij geen van deze indicatoren op zichzelf doorslaggevend is. Wat de markten betreft waarop deze beschikking betrekking heeft, vormt het marktaandeel van de voornaamste spelers op een bepaalde markt één van de te hanteren criteria. Een ander criterium is de concentratiegraad op de markten in kwestie. Gezien de kenmerken van de betrokken markten moet ook rekening worden gehouden met andere criteria, zoals de werking van de balanceringsmarkt, prijsconcurrentie en de mate waarin afnemers van leverancier wisselen.
(7)
Dit besluit laat de toepassing van de mededingingsregels onverlet.
III. BEOORDELING
(8)
De Duitse elektriciteitsmarkt wordt gekenmerkt door een groot aantal elektriciteitscentrales die worden geëxploiteerd door een groot aantal marktdeelnemers (6). Het grootste deel van de productiecapaciteit behoort aan vier grote energiebedrijven: RWE AG, E.ON AG, EnBW AG en Vattenfall Europe AG. Aangezien echter twee van die bedrijven, namelijk RWE en E.ON particuliere ondernemingen zijn (d.w.z. ondernemingen waarop aanbestedende diensten niet rechtstreeks of middellijk een overheersende invloed kunnen uitoefenen als bedoeld in artikel 2, lid 1, onder b), van Richtlijn 2004/17/EG) die niet actief zijn op de elektriciteitsproductiemarkt op basis van bijzondere of uitsluitende rechten in de zin van artikel 2, lid 3, van Richtlijn 2004/17/EG, zijn zij geen aanbestedende dienst in de zin van Richtlijn 2004/17/EG. Hun opdrachten voor de productie of verkoop van elektriciteit zijn dus niet onderworpen aan het bepaalde in deze richtlijn; wat deze activiteiten betreft, moeten zij bijgevolg worden beschouwd als concurrenten van de aanbestedende diensten waarvan de opdrachten aan deze richtlijn zijn onderworpen. De verdere analyse zal derhalve zijn toegespitst op de aanbestedende diensten waarbij wordt nagegaan of de activiteit rechtstreeks aan mededinging blootstaat op marktgebieden tot welke de toegang niet beperkt is.
(9)
Elektriciteit wordt op groothandelsniveau verhandeld via beurzen, meer bepaald de spot- en de termijnmarkten van de European Energy Exchange AG (EEX) en de European Power Exchange S.E. (EPEX), of via over-the-counter-transacties buiten de beurs. De prijs op de elektriciteitsbeurzen dient doorgaans als referentieprijs voor over-the-counter-transacties. De productiebedrijven optimaliseren de operationele werking van hun productie-eenheden overeenkomstig de resultaten van de spotmarkthandel op de beurzen. In beginsel zijn uitsluitend die productie-eenheden in bedrijf waarvan de marginale kosten beneden de marktprijs liggen.
(10)
Bij de Wet inzake prioriteit voor hernieuwbare energie (Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien (7), hierna de „GEE” genoemd) zijn regels vastgesteld voor de uit hernieuwbare bronnen geproduceerde elektriciteit (8) die bovenop de uit conventionele bronnen geproduceerde elektriciteit (9) een steeds grotere rol speelt op de Duitse markt. Overeenkomstig de gewijzigde GEE, die begin 2012 van kracht is geworden, moet het aandeel van hernieuwbare energiebronnen in de elektriciteitsvoorziening in 2020 zijn opgelopen tot 35 %, in 2030 tot 50 % en in 2050 tot 80 %.
(11)
Eind 2010 was een totale opwekkingscapaciteit van 160,5 GW verbonden met de netten van de transmissiesysteembeheerders (TSB's) (77,6 GW), respectievelijk de distributiesysteembeheerders (DSB's) (82,9 GW). In vergelijking met 2009 (152,7 GW) is dat een toename met ongeveer 7,8 GW. Hernieuwbare energie is goed voor 54,2 GW van de totale capaciteit. Ongeveer 50,7 GW van de hernieuwbare energie wordt betaald overeenkomstig de GEE-tarieven. Dit houdt in dat hernieuwbare energie goed is voor ongeveer 34 % van de totale capaciteit (10).
(12)
In termen van feed-in werd in 2010 een totaal van 531,2 TWh ingevoerd in de systemen van de TSB's (367,5 TWh) en DSB's (163,7 TWh). Het volume dat daarbij van hernieuwbare energiebronnen afkomstig was, bedroeg 93,7 TWh, waarvan 80,7 TWh werd vergoed overeenkomstig de GEE-regels. Dit houdt in dat de feed-in uit hernieuwbare bronnen goed is voor ongeveer 18 % van het totale feed-in-volume, een percentage dat dus lager ligt dan dat van de totale opwekkingscapaciteit uit dergelijke bronnen die goed is voor 34 % (11). Het verschil volgt uit het feit dat de periode van daadwerkelijk gebruik van hernieuwbare energiebronnen per jaar beperkter is dan de periode waarin conventionele bronnen kunnen worden gebruikt.
(13)
Een ander kenmerk van de Duitse elektriciteitsmarkt is dat de nationale autoriteiten onlangs, na de nucleaire catastrofe in Japan, hebben besloten begin 2011 acht kerncentrales, met een totale capaciteit van 8 400 MW (12), te sluiten. Bovendien werd beslist om de rest van het Duitse kernpark tegen 2022 stil te leggen. Op korte termijn heeft dit de bestaande balans tussen de elektriciteitsin- en uitvoer gewijzigd zodat Duitsland in plaats van een netto-exporteur van elektriciteit, zoals in de periode tot 2010, in 2011 een netto-importeur is geworden.
(14)
Gezien de precedenten van de Commissie (13) moeten de volgende relevante productmarkten in de elektriciteitssector worden onderscheiden: i) opwekking en groothandelsverkoop; ii) transmissie; iii) distributie en iv) kleinhandelsverkoop. Hoewel sommige van deze markten verder kunnen worden opgedeeld, is het tot dusverre een gevestigde praktijk van de Commissie geweest (14) om het onderscheid te verwerpen tussen een elektriciteitsproductiemarkt en een groothandelsverkoopsmarkt aangezien opwekking als zodanig slechts een eerste stap is in de waardeketen, maar de opgewekte elektriciteitsvolumes worden verhandeld via de groothandelsmarkt.
(15)
Het verzoek van het BDEW heeft betrekking op elektriciteitsproductie en groothandel. In haar standpunt heeft het Bundeskartellamt de productmarkt gedefinieerd als „een markt voor de eerste verkoop van elektriciteit” (15), waarmee wordt bedoeld de initiële verkoop door alle elektriciteitsleveranciers van hun eigen productie en van de netto-invoer van elektriciteit, exclusief de daaropvolgende handel tussen de marktdeelnemers. Bovendien heeft het Bundeskartellamt geoordeeld dat de productie van en handel in onder de GEE vallende elektriciteit (hierna „GEE-elektriciteit” genoemd) geen deel uitmaakt van deze markt.
(16)
Het Bundeskartellamt is van mening dat de markt voor GEE-elektriciteit een afzonderlijke markt is voor zover het de eerste verkoop ervan betreft. De GEE-elektriciteit wordt normaliter niet direct verkocht op de groothandelsmarkt, maar wordt eerst tegen een wettelijk vastgestelde vergoeding gekocht door de transmissiesysteembeheerders. Die verkopen de elektriciteit vervolgens in een tweede fase door op de groothandelsmarkt.
(17)
Het Bundeskartellamt concludeert dat de productie en het in de handel brengen van GEE-elektriciteit niet op een concurrerende basis is georganiseerd en dat de GEE-elektriciteit onafhankelijk is van de vraag en van de prijsindicatoren (16). Deze conclusie is met name gebaseerd op de volgende feiten:
(18)
De GEE-elektriciteit heeft feed-in-prioriteit; de productie van GEE-elektriciteit is derhalve totaal onafhankelijk van de vraag. De productie en feed-in is ook onafhankelijk van de prijzen aangezien de desbetreffende spelers recht hebben op betaling van een wettelijke vergoeding. De GEE-elektriciteit wordt door de TSB's verhandeld op de spotmarkt overeenkomstig de wettelijke regeling, zonder dat er enige manoeuvreerruimte is.
(19)
Het Bundeskartellamt heeft ook opgemerkt dat overeenkomstig de wetgeving GEE-elektriciteit rechtstreeks mag worden verhandeld; een bepaald percentage van de markdeelnemers maakt van die mogelijkheid gebruik. Krachtens de GEE mogen exploitanten van GEE-installaties op de eerste dag van de maand overstappen van directe verkoop naar ontvangst van een overeenkomstig de GEE wettelijk vastgesteld tarief, en vice versa. Afhankelijk van de prognoses inzake de marktprijs en afhankelijk van de vraag kunnen de exploitanten van GEE-installaties dus elke maand beslissen welke vorm van verkoop hen het best uitkomt. Deze directe handel zal in de toekomst echter slechts van marginaal belang zijn.
(20)
Overeenkomstig de gewijzigde GEE, die begin 2012 van kracht is geworden, beschikken exploitanten van GEE-installaties zoals hierboven aangegeven over de optie de door hen geproduceerde elektriciteit zelf te verkopen en tegelijk een marktpremie te ontvangen. De marktpremie is bedoeld om het verschil te overbruggen tussen de ex-postbepaalde maandelijkse gemiddelde prijs op de beurs en het vaste GEE-tarief. Het aanvaarden van die marktpremie is echter optioneel, d.w.z. exploitanten van GEE-installaties kunnen in het systeem van vastgestelde tarieven blijven of kunnen er om de maand naar terugkeren. Naar verwachting zal het grootste deel van de GEE-elektriciteit echter worden verhandeld via de exploitanten van de transmissienetten. Bovendien zal het marktpremiemodel niets veranderen aan het feit dat het totale vergoedingsniveau voor GEE-producenten onafhankelijk blijft van de marktprijzen (17).
(21)
Het Bundeskartellamt erkent derhalve dat, hoewel GEE-elektriciteit een concurrentiedruk uitoefent op conventionele elektriciteit, het omgekeerde niet het geval is; GEE-elektriciteit kan dan ook niet worden opgenomen in hetzelfde marktsegment als conventionele elektriciteit aangezien de voor de eerste verkoop geldende marktcondities aanzienlijk verschillen voor de twee productievormen. De eerste verkoop van GEE-elektriciteit vindt bovendien grotendeels plaats via de transmissiesysteembeheerders. Dus ook vanuit het standpunt van de vraagzijde is de eerste markt erg verschillend van de markt voor conventionele elektriciteit.
(22)
Rekening houdend met de specificiteit van de Duitse elektriciteitmarkt wordt, met het oog op de evaluatie van de in artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG neergelegde voorwaarden en onverlet de mededingingswetgeving, de relevante productmarkt hierbij omschreven als de markt voor de opwekking en eerste verkoop van op conventionele wijze geproduceerde elektriciteit. De opwekking en eerste verkoop van GEE-elektriciteit maken om de hierboven gegeven redenen geen deel uit van deze markt en zullen hierna afzonderlijk worden behandeld.
(23)
Overeenkomstig de aanvraag heeft het verzoek betrekking op activiteiten op het grondgebied van de Bondsrepubliek Duitsland. De aanvrager verkent de mogelijkheid van een bredere markt die Duitsland én Oostenrijk omspant, gebaseerd op verschillende trends wat de ontwikkeling van het regelgevingskader, het niveau van elektriciteitsinvoer en -uitvoer en de marktkoppelings- en congestiebeheersprocedures betreft, maar besluit uiteindelijk: „de aanvrager kan niet tot een definitieve conclusie komen over de vraag of de Duitse groothandelsmarkt voor elektriciteit en de relevante markten in de buurlanden op dit moment voldoende geïntegreerd zijn om ze samen als een regionale markt te kunnen beschouwen”.
(24)
Na uitvoering van een sectoraal onderzoek gaat het Bundeskartellamt ervan uit dat er een gemeenschappelijke primaire markt bestaat voor elektriciteit in Duitsland en Oostenrijk. Deze conclusie is gebaseerd op de afwezigheid van knelpunten in de interconnectoren aan de grenzen tussen Duitsland en Oostenrijk en de standaardzone voor handel en prijsvorming op de European Power Exchange S.E. (EPEX).
(25)
In de gevestigde praktijk van de Commissie worden de elektriciteitsmarkten doorgaans als van nationale aard (18) of zelfs kleiner (19) beschouwd. Bij gelegenheid heeft de Commissie de mogelijkheid opengelaten van een markt die breder is dan de nationale markt (20).
(26)
De Commissie is van mening dat met het oog op de evaluatie van de in artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG neergelegde voorwaarden en onverlet de mededingingswetgeving, het niet noodzakelijk is de nauwkeurige omvang van de relevante geografische markt voor de opwekking en eerste verkoop van conventionele elektriciteit vast te leggen aangezien, ongeacht welke andere marktomschrijving, de resultaten van deze beoordeling dezelfde blijven.
(27)
Wat de opwekking en eerste verkoop van GEE-elektriciteit betreft, kan de geografische reikwijdte niet worden uitgebreid buiten het grondgebied van Duitsland aangezien hiervoor de specifieke wettelijke voorwaarden gelden die zijn neergelegd in de Duitse GEE.
a) Marktaandeel en marktconcentratie
(28)
Het is een vaste praktijk van de Commissie (21) om in haar beschikkingen/besluiten overeenkomstig artikel 30 ten aanzien van de elektriciteitsproductie te stellen dat „een indicator voor de mate van mededinging op de nationale markten het totale marktaandeel van de drie grootste producenten is”.
(29)
Overeenkomstig het advies van het Bundeskartellamt (22) bedroeg het gecumuleerde marktaandeel van de drie grootste producenten, als naar de feed-in-elektriciteit wordt gekeken, 74 % in 2007,73 % in 2008 en 70 % in 2010. De Duitse elektriciteitsmarkt neemt dus een gemiddelde plaats in in vergelijking met andere vrijstellingsbesluiten overeenkomstig artikel 30 van Richtlijn 2004/17/EG (23).
(30)
Er wordt echter opnieuw aan herinnerd dat de twee grootste producenten, RWE and E.ON, die samen over een marktaandeel van 58 % beschikken (24), niet vallen onder het bepaalde in de wetgeving betreffende opdrachten.
(31)
Het doel van het onderhavige besluit is vast te stellen of de activiteiten van productie en groothandelsverkoop van elektriciteit (op markten waartoe de toegang vrij is) aan een zodanig niveau van mededinging zijn blootgesteld dat dit ervoor zal zorgen dat, ook zonder de discipline die wordt verzekerd door de toepassing van de gedetailleerde regels voor het plaatsen van opdrachten van Richtlijn 2004/17/EG, de plaatsing van opdrachten voor de uitoefening van de hier betrokken activiteiten zal plaatsvinden op een transparante, niet-discriminerende wijze op basis van criteria die het mogelijk maken de economisch voordeligste oplossing aan te wijzen. In deze context is het belangrijk voor ogen te houden dat de ondernemingen die niet zijn onderworpen aan de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten (meer bepaald RWE en E.ON), wanneer zij optreden op deze markten de mogelijkheid hebben om concurrentiedruk uit te oefenen op de andere marktdeelnemers. Dit zal niet veranderen, ook niet als Oostenrijk in de relevante geografische markt is opgenomen aangezien het marktaandeel van de grootste producenten naar verwachting slechts een beetje kleiner zal zijn in een markt die zowel Oostenrijk als Duitsland omvat (25).
(32)
Wat de productie en groothandelsverkoop van elektriciteit uit conventionele energiebronnen betreft, kunnen de hierboven geschetste feiten als een indicatie worden beschouwd van rechtstreekse blootstelling aan mededinging van de marktdeelnemers die vallen onder de huidige wetgeving betreffende het plaatsen van opdrachten.
(33)
Ook mag worden opgemerkt dat in het werkdocument van de Commissiediensten „2009-2010 Verslag over de vorderingen die worden gemaakt bij de totstandbrenging van de interne markt voor gas en elektriciteit” van juni 2011 (26) een vermindering van de marktconcentratie in Duitsland werd gemeld (27) in vergelijking met de voorafgaande jaren, wat de Duitse elektriciteitsmarkt in de categorie bracht van „gematigd geconcentreerde markten” (28), dat wil zeggen van markten met een Herfindahl-Hirschman Index (HHI) (29) voor capaciteit gelegen tussen 750 en 1 800.
(34)
Gelet op bovenstaande cijfers en onverlet de mededingingswetgeving kan voor de doeleinden van dit besluit, wat de aanbestedende diensten betreft, worden aangenomen dat de concentratiegraad op de markt als indicatie kan worden beschouwd dat de Duitse markt voor productie en groothandelsverkoop van elektriciteit uit conventionele energiebronnen blootstaat aan een zekere mate van mededinging.
b) Andere elementen
(35)
In de afgelopen jaren, meer bepaald tot maart 2011, was Duitsland een netto-exporteur van elektriciteit. Gezien het besluit echter om de productie van verscheidene kerncentrales uit te bannen, is Duitsland een netto-importeur geworden. Er bestaat momenteel derhalve concurrentiedruk op de markt ten gevolge van de mogelijkheid elektriciteit van buiten Duitsland in te voeren. Dit waarborgt dat investeringen in de elektriciteitssector in Duitsland niet kunnen worden gemaakt zonder rekening te houden met andere producenten in de omringende landen. Dit element lijkt derhalve niet in tegenspraak met de conclusie dat aanbestedende diensten die actief zijn op de Duitse markt voor productie uit conventionele bronnen, blootstaan aan mededinging. Uit een analyse van de situatie inzake van leverancier wisselende klanten (30) en het niveau van liquiditeit op de groothandelsmarkt (31) blijkt tevens dat ook dit element niet in tegenspraak is met de conclusie dat aanbestedende diensten die actief zijn op de Duitse markt voor productie uit conventionele bronnen, blootstaan aan mededinging. Ten slotte moet ook worden opgemerkt dat de Duitse balanceringsmarkt (32) en de voornaamste kenmerken daarvan (marktgebaseerde prijsvorming en prijsverschil tussen positief en negatief balanceringsvermogen) niet in tegenspraak zijn met de conclusie dat aanbestedende diensten die actief zijn op de Duitse markt voor productie uit conventionele bronnen, blootstaan aan mededinging.
(36)
GEE-elektriciteit heeft recht op een prioritaire aansluiting op het net en heeft prioriteit over conventionele elektriciteit voor feed-in in het net, wat inhoudt dat de GEE-elektriciteitsproductie onafhankelijk is van de vraag. Aangezien GEE-elektriciteit in het algemeen wordt geproduceerd tegen kosten die hoger liggen dan de marktprijs is een systeem ingevoerd waarbij GEE-elektriciteit een bijzondere steun krijgt. Exploitanten van GEE-installaties (33) hebben recht op ontvangst van een wettelijk vastgestelde vergoeding van de transmissiesysteembeheerders voor een periode van 20 jaar plus het startjaar. Deze vergoeding maakt kostendekking mogelijk en ligt daarom hoger dan de marktprijs. Producenten van GEE-elektriciteit kunnen derhalve de door hen geproduceerde stroom in het net invoeren ongeacht de op de beurzen bereikte prijs (34).
(37)
GEE-elektriciteit wordt in het algemeen niet rechtstreeks verkocht op de groothandelsmarkt, maar wordt eerst tegen een wettelijk vastgestelde vergoeding gekocht door de transmissiesysteembeheerders. De transmissiesysteembeheerders zijn vervolgens verantwoordelijk voor de verdere verkoop van de GEE-elektriciteit op de spotmarkt, wat voor hen onvermijdelijk een verlies inhoudt. De desbetreffende kosten worden uiteindelijk betaald door de eindverbruiker die hun elektriciteitsleveranciers een extra GEE-vergoeding betalen welke vervolgens wordt doorgespeeld aan de transmissiesysteembeheerders. Alleen energieleveranciers die meer dan 50 % GEE-elektriciteit aankopen, inclusief minimaal 20 % zonne- en windelektriciteit, hebben recht op een verlaagde GEE-heffing.
(38)
De exploitanten van GEE-installaties kunnen ook overgaan tot „direct marketing” van de geproduceerde elektriciteit. Dit houdt in dat de exploitant van een GEE-installatie kan afzien van de wettelijk vastgestelde vergoeding en ervoor kan kiezen de elektriciteit rechtstreeks op de spotmarkt te verkopen. Gezien de hoge kosten van opwekking van GEE-elektriciteit, is direct marketing waarbij wordt afgezien van de wettelijk vastgelegde vergoeding normaliter geen levensvatbare optie. In het verleden is deze methode voornamelijk, in beperkte mate, gebruikt in gevallen waarin de kopers konden genieten van een vrijstelling van de extra GEE-heffing door combinatie van een bepaalde hoeveelheid rechtstreeks van een producent betrokken GEE-elektriciteit met conventionele elektriciteit (35). Met de nieuwe begin 2012 in werking getreden GEE-wet is de mogelijkheid van deze specifieke vrijstelling ingeperkt, wat gebruikmaking van deze vorm van direct marketing naar verwachting nog zal beperken (36).
(39)
De nieuwe wet bevat een nieuwe mogelijkheid voor „direct marketing” die evenwel de betaling inhoudt van een zogenaamde „marktpremie” aan de producenten van GEE-elektriciteit welke het verschil dekt tussen hun hogere kosten en de lagere marktprijs (hierna het „marktpremiemodel” genoemd). Naar raming van de transmissiesysteembeheerders zou verkoop in het marktpremiemodel in 2012 een aandeel kunnen krijgen van 15 % voor alle types van hernieuwbare energie samen (37). Er kan dus worden geconcludeerd dat nu en in de nabije toekomst bij verre het grootste deel van de GEE-elektriciteit zal worden verhandeld via de transmissiesysteembeheerders en in het stelsel van wettelijk vastgestelde vergoedingen. Niet-gesubsidieerde direct marketing zal voorlopig slechts een marginale rol spelen.
(40)
Om de hierboven aangegeven redenen maken de productie en eerste verkoop van GEE-elektriciteit deel uit van een gereguleerd systeem waarin de producenten worden vergoed via wettelijk vastgestelde betalingen. Zij zijn niet aan mededinging blootgesteld aangezien bedoelde elektriciteit in het net kan worden ingevoerd ongeacht de geldende marktprijs. Dankzij de feed-in-prioriteit voor dergelijke elektriciteit kunnen de producenten in kwestie ook alle hoeveelheden verkopen die zij produceren. Er kan derhalve niet worden geconcludeerd dat de activiteit van producenten van GEE-elektriciteit blootstaat aan mededinging. Gezien het bovenstaande moeten geen andere indicatoren, zoals die welke in overweging 6 zijn genoemd, worden geëvalueerd.
IV. CONCLUSIES
(41)
Gezien de hierboven onderzochte elementen moet de voorwaarde rechtstreeks bloot te staan aan mededinging, zoals neergelegd in artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG, als vervuld worden beschouwd voor wat de aanbestedende diensten betreft in verband met de opwekking van en groothandel in elektriciteit uit conventionele bronnen in Duitsland.
(42)
Voorts wordt ook aan de verdere voorwaarde van onbeperkte toegang tot de markt geacht te zijn voldaan en daarom is Richtlijn 2004/17/EG niet van toepassing wanneer aanbestedende diensten opdrachten plaatsen voor de opwekking van en groothandel in elektriciteit uit conventionele bronnen in Duitsland of wanneer zij prijsvragen organiseren om in diezelfde geografische zone een dergelijke activiteit te verrichten.
(43)
Aan de voorwaarde van rechtstreekse blootstelling aan mededinging van artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG wordt door de aanbestedende diensten evenwel niet geacht te zijn voldaan wat de productie en eerste verkoop van GEE-elektriciteit in Duitsland betreft.
(44)
Aangezien de productie en eerste verkoop van GEE-elektriciteit onderworpen blijft aan het bepaalde in Richtlijn 2004/17/EG wordt eraan herinnerd dat contracten die betrekking hebben op onderscheiden activiteiten zullen worden behandeld overeenkomstig artikel 9 van Richtlijn 2004/17/EG. In de huidige context houdt dit in dat wanneer een aanbestedende dienst een „gemengde” aanbesteding uitschrijft, dat wil zeggen een aanbesteding die wordt gebruikt ter ondersteuning van de prestaties van zowel activiteiten die zijn vrijgesteld van de toepassing van Richtlijn 2004/17/EG als van niet-vrijgestelde activiteiten, zal worden gekeken naar de activiteiten waarvoor het contract in de eerste plaats is bedoeld. In het geval van een dergelijke gemengde aanbesteding, waarvan het doel voornamelijk de ondersteuning van de productie en groothandelsverkoop van GEE-elektriciteit is, blijft het bepaalde in Richtlijn 2004/17/EG van kracht. Wanneer het objectief gesproken onmogelijk is om te bepalen voor welke activiteit het contract voornamelijk is bedoeld, wordt dit contract gegund overeenkomstig de regels van artikel 9, leden 2 en 3, van Richtlijn 2004/17/EG. Dit besluit is gebaseerd op de wettelijke en feitelijke situatie in de periode van oktober 2011 tot en met februari 2012, zoals naar voren komt in de door het BDEW en de Duitse autoriteiten verstrekte informatie. Wanneer betekenisvolle wijzigingen van de wettelijke en feitelijke situatie tot gevolg hebben dat niet meer wordt voldaan aan de voorwaarden voor de toepassing van artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG wat de productie van en groothandel in uit conventionele bronnen geproduceerde elektriciteit betreft, kan het onderhavige besluit worden herzien.
(45)
De in dit besluit vervatte maatregelen zijn in overeenstemming met het advies van het Raadgevend Comité inzake overheidsopdrachten,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
Richtlijn 2004/17/EG is niet van toepassing op opdrachten die door aanbestedende diensten worden gegund of die zij voornemens zijn te gunnen om de productie en eerste verkoop van uit conventionele bronnen geproduceerde elektriciteit in Duitsland mogelijk te maken.
In dit besluit wordt met „elektriciteit uit conventionele energiebronnen” elektriciteit bedoeld die niet valt onder het toepassingsgebied van de GEE. In de zin van de GEE en onder de hierin uiteengezette voorwaarden worden met „hernieuwbare energiebronnen” bedoeld: waterkracht, met inbegrip van golfenergie, getijde-energie, zoutgradiënt- en stromingsenergie, windenergie, zonnekracht, geothermische energie, energie uit biomassa, met inbegrip van biogas, biomethaan, stortplaatsgas en gas uit waterbehandelingsinstallaties, alsook de biologisch afbreekbare fractie van huishoudelijk en industrieel afval.
Artikel 2
Dit besluit is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland.
Gedaan te Brussel, 24 april 2012.