РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 23 ноември 2011 година
относно държавна помощ C 28/10, приведена в действие от Португалия за застрахователната схема за краткосрочни експортни кредити
(нотифицирано под номер C(2011) 7756)
(само текстът на португалски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/532/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за създаване на Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1),
като има предвид, че:
(1)
Настоящото решение засяга държавна помощ, приведена в действие от Португалия под формата на застрахователна схема за краткосрочни експортни кредити (наричана по-долу „схемата“).
1. ПРОЦЕДУРНИ АСПЕКТИ
(2)
На 12 януари 2009 г. Португалия изпрати уведомление относно застрахователна схема за краткосрочни експортни кредити съгласно раздел 5.1 от съобщението на комисията относно „Временна общностна рамка за мерките за държавна помощ за подпомагане на достъпа до финансиране при настоящата финансова и икономическа криза“ (2) (наричана по-долу „временната рамка“).
(3)
Въпреки че в първоначално уведомление схемата е представена като застраховане на краткосрочни експортни кредити за държавите от ОИСР, схемата покрива и транзакции, свързани с вътрешна търговия.
(4)
Тъй като португалските органи потвърдиха, че схемата е приведена в действие през януари 2009 г., с писмо от 19 април 2010 г. Комисията уведоми Португалия, че схемата е била прехвърлена в регистъра на помощите, за които не е изпратено уведомление.
(5)
С писмо от 27 октомври 2010 г. Комисията уведоми Португалия за започването на разследване съгласно член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на схемата.
(6)
С писмо от 29 ноември 2010 г. португалските органи изпратиха своите забележки по отношение на писмото на Комисията от 27 октомври 2010 г. Те приложиха две писма от кредитни застрахователи (CESCE и COSEC) съответно от 22 ноември 2010 г. и 23 ноември 2010 г.
(7)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 9 април 2011 г. (3) Комисията прикани заинтересованите страни да представят мнения по отношение на схемата. Мнения не бяха получени.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. ЦЕЛ
(8)
Португалските органи твърдят, че настоящата финансова криза е довела до увеличаване на риска за търговките операции. Това от своя страна е довело до все по-консервативно поведение от страна на кредитните застрахователи, отразено в равнището на застрахователното покритие за рискове, присъщи за търговски операции.
(9)
Целта на схемата е да се преодолее неефективност на пазара, дължаща се на липсата на предлагане на застраховане на кредити, и да се спомогне за възстановяването на доверието в пазара за кредитно застраховане.
(10)
Постигането на тези цели се преследва чрез предоставянето на застрахователно покритие за кредити на износители и на предприятия, които са временно изправени пред липсата на застрахователно покритие за експортни кредити на частния пазар за транзакции с купувачи в държавите от ЕИСР или за вътрешни транзакции.
(11)
Според португалските органи застрахователният сектор се е свил значително от 2008 г. насам, което е довело до липсата на покритие. Към 30 септември 2010 г. общата стойност на застрахования портфейл е намаляла с 32,84 % между 31 декември 2008 г. и 31 декември 2009 г. и с още 22,4 % от 31 декември 2009 г. до 30 септември 2010 г. Общата стойност на застрахования портфейл е намаляла до 15,9 милиарда EUR през 2010 г. от 30,6 милиарда EUR в края на 2008 г. Броят на застрахованите дружества е намалял от 3709 в края на 2008 г. на 2290 през септември 2010 г. Застрахователите представиха и писма, обосноваващи необходимостта от продължаване на схемата до края на 2010 г. въпреки твърденията в писмата, че няма да бъде достигнат максималният размер на покритието, предоставен по схемата. В писмата беше обяснена необходимостта от схемата, като се посочва повишеният риск при застраховането на експортни кредити поради общото икономическо положение в период на възстановяване от кризата, с последващо увеличаване на цените и намаляване на покритието от частни застрахователи в някои сектори.
2.2. ПРАВНО ОСНОВАНИЕ
(12)
Националното правно основание за схемата е Наредба-закон № 175/2008 от 26 август 2008 г. за създаване на Finova и Наредба-закон № 211/1998 г. от 16 юли 1998 г. за установяване на правила, приложими за организациите за взаимно гарантиране (изменена с Наредба-закон № 19/2001 от 30 януари 2001 г. и Наредба-закон № 309-A/2007 от 7 септември 2007 г.).
2.3. ПРИЛАГАЩ ОРГАН
(13)
Схемата се реализира чрез следните частни кредитни застрахователи, извършващи дейност на португалския пазар: COSEC, CESCE, COFACE и Credito y Caución.
2.4. ПОЛУЧАТЕЛИ
(14)
Според информацията, изпратена на 26 ноември 2010 г. от португалските органи, към октомври 2010 г. е имало 399 получатели по схемата.
(15)
Разпределението на кредитните тавани, предоставени към октомври 2010 г., е представено в следните таблици:
(16)
Използване по застрахователни посредници:
Застрахователно дружество
Получатели
Кредитен таван в евро
Брой
(%)
Стойност
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
Общо
399
100
211 630 292
100
(17)
Разбивка според пазарния дял в евро на транзакциите, свързани с вътрешна търговия и с износ, през октомври 2010 г.
Действително използван кредитен таван (4)
Стойност (EUR)
(%)
Транзакции, свързани с вътрешна търговия
137 175 542
73,20
Транзакции, свързани с износ
50 221 841
26,80
Общо
187 397 383
100
(18)
Разбивка според размера на получателя:
Размер на получателя
Получатели
Кредитен таван в евро
Брой
(%)
Стойност (EUR)
(%)
Големи предприятия
126
31,58
101 135 009
47,79
Средни предприятия
158
39,60
71 507 618
33,79
Микро-/малки предприятия
115
28,82
38 987 665
18,42
Общо
399
100
211 630 292
100
2.5. УСЛОВИЯ ЗА ПРИЛАГАНЕ НА СХЕМАТА
(19)
Схемата покрива търговски рискове (като например неплатежоспособност и забавени неизплатени плащания), свързани с транзакции за износ за периоди под две години с държавите от ОИСР, и рискове по отношение на транзакции, свързани с вътрешна търговия.
(20)
Обществената застраховка действа като инструмент за споделяне на риска (с допълващ характер) с частни застрахователи. Тя се предоставя само в допълнение към покритието, предоставено от частен застраховател.
(21)
Според португалските органи обществената застраховка се предоставя при напълно идентични условия като тези на частната застраховка. Така сумата, която се покрива от обществената застраховка, никога не може да надвишава сумата, покрита от частния застраховател. Приложимата застрахователна премия обаче възлиза на 60 % от премията, прилагана от частния застраховател. Средната ставка, приложима по схемата, е представлявала 0,21 % от оборота, докато пазарната ставка, прилагана от частните застрахователи, е възлизала средно на 0,36 % от оборота през 2009 г. Дори средните пазарни ставки - съответно 0,23 % и 0,24 % през 2007 г. и 2008 г. - са били по-високи от средната приложима ставка по схемата от 2009 г. насам.
(22)
В случай на настъпване на застрахователното събитие всички суми за възстановяване се поделят между държавата и частния застраховател, осигуряващ основното покритие, пропорционално на дела от общото гарантирано покритие, т.е на квотния дял. Процедурата за възстановяване се управлява от частния застраховател.
2.6. ПРОДЪЛЖИТЕЛНОСТ
(23)
Уведомление за схемата е изпратено на 12 януари 2009 г. за срок от 1 януари 2009 г. до 31 декември 2010 г. Комисията не е уведомена за удължаване.
2.7. БЮДЖЕТ
(24)
Според информацията, предоставена на Комисията от страна на португалските органи, максималната гаранция за един получател е 1,5 милиона евро.
(25)
Според информацията, предоставена на Комисията от португалските органи, общият бюджет на схемата за вътрешни и експортни транзакции, е 2 милиарда EUR (5).
3. РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ОТНОСНО ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(26)
В решението си от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване Комисията представи своята предварителна оценка и изрази съмнения по отношение на съвместимостта на схемата с вътрешния пазар. Съмненията, изразени в решението, засягаха:
-
прилагането на схемата по отношение на застраховането на краткосрочни експортни кредити, когато цените по гаранцията са били под равнището, което обикновено се изисква съгласно Съобщението на Комисията относно застраховането на краткосрочни експортни кредити (6) (наричано по-долу „съобщението“). Комисията изрази съмнения, че възнаграждението е било необходимо и пропорционално за постигане на целта, като се има предвид потенциалното нарушаване на конкуренцията, свързано с него,
-
прилагането на схемата по отношение на вътрешните транзакции. Комисията изрази съмнения по отношение на съвместимостта на мярката и отново постави под въпрос цената на предоставената гаранция.
4. МНЕНИЕ НА ПОРТУГАЛИЯ
(27)
В мнението си по отношение на откриването на официалната процедура по разследване португалските органи заявяват, че твърдението на Комисията, че предприятията по схемата се възползват от предимство, което иначе не би съществувало, не съответства на целите, представени във временната рамка. За да докажат неефективността на пазара, португалските органи посочват коефициента на загубата, който е достигнал рекордната стойност от 102 % през 2008 г. въпреки факта, че броят на застрахованите предприятия е намалял с 29,41 % в края на 2009 г. в сравнение с края на 2008 г. и с още 12,53 % до края на септември 2010 г. Стойността на застрахования портфейл е намаляла с 32,84 % в края на 2009 г. в сравнение с края на 2008 г. и с още 22,36 % към септември 2010 г. Португалия твърди още, че други държави-членки също са приели такива схеми.
(28)
По отношение на избирателния характер на предимството Португалия твърди, че схемата не е избирателна, а представлява мярка от общ характер, която не води до вътрешносекторна или междусекторна дискриминация. Освен това Португалия критикува липсата на определение на Комисията за това какво представлява обща мярка. Според Португалия липсата на дискриминация се доказва с i) прилагането на схемата и по отношение на предприятия от други държави-членки, които извършват дейност в Португалия; ii) приемането на заявления за схемата от всички четири застрахователи, осъществяващи дейност в Португалия, като всички те са поне частична собственост на чуждестранни образувания; iii) липсата на промяна в необходимостта от финансиране по време на кризата; iv) основният получател по схемата, който през октомври 2010 г. е бил сегментът с операциите, свързани с националния пазар (73,2 %); v) възможността всички предприятия, извършващи дейност в Португалия, да използват схемата, независимо от това дали естеството на дейността им е свързано с търговия със стоки (отраслите „строителство“, „транспорт“ и „други услуги - с изключение на търговия“ са се възползвали от схемата със суми съответно в размер на 2 155 000 EUR, 471 500 EUR и 4 580 000 EUR), въпреки че по своето естество експортните кредити са свързани основно с транзакции със стоки. Освен това според Португалия моделът с допълващ характер не е източник на дискриминация, тъй като не възпрепятства нито едно предприятие да договори такава политика с частен застраховател. Публичните органи разчитат изцяло на оценката на риска на частните застрахователи. Освен това според португалските органи максималният таван, определен за една застраховка, не ограничава достъпа до нея за големи предприятия, които са се възползвали от схемата (до 47,79 % според стойността на операциите в сравнение с 33,79 % за средни предприятия и 18,42 % за малки предприятия, но само до 31,58 % според броя на получателите в сравнение с 39,60 % за средни предприятия и 28,82 % за малки предприятия). Максималният таван е предназначен да гарантира, че използваните държавни ресурси са пропорционални на преследваните цели и че рискът е диверсифициран по подходящ начин, като същевременно се осигурява достъп до схемата за по-голям брой предприятия. Според португалските органи фактът, че максималната сума по схемата не е била използвана, служи за доказателство за липсата на дискриминация за големите предприятия. И накрая, Португалия изразява съмнение по отношение на връзката между съдебната практика, посочена от Комисията в точка 36 от решението за откриване на официалната процедура по разследване, и дискриминацията. Тя изразява съжаление, че Комисията не е определила критерии, на които дадена мярка трябва да отговаря, за да бъде от общ характер.
(29)
Португалия обоснова по-ниските цени по схемата в сравнение с тези при частното застраховане, твърдейки, че може да се наблюдава неблагоприятен избор, т.к. предприятията са решавали да застраховат по-малко рисковите операции по схемата, като са оставили по-рисковите операции за покритие чрез частно застраховане. Във връзка с това според португалските органи обосновката на Комисията не би могла да бъде уместна за сектора на експортните кредити, където рискът не се увеличава с размера на кредита, както се случва при банковите кредити. Според португалските органи ниският риск се доказва с факта, че към октомври 2010 г. обемът на исканията, натрупани по схемата, се е увеличил само с 0,26 % от общата стойност на договорените застраховки. Освен това според португалските органи цените, прилагани за държавната гаранция, съответстват на пазарните цени преди кризата и следователно не създават предимство за техните получатели.
(30)
Освен това според португалските органи схемата не предизвиква нарушаване на конкуренцията между държавите-членки, тъй като: i) тя обхваща и национални операции; ii) разходите за застраховане се различават в държавите-членки, както проличава от различните цени за застраховане; и iii) този вид услуга не се предлага на пазара.
5. МНЕНИЯ НА ДРУГИ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(31)
След публикуването на решението на Комисията за откриване на официалната процедура по разследване в Официален вестник на 9 април 2011 г. Комисията не получи мнения от трети страни.
6. ОЦЕНКА
6.1. КВАЛИФИЦИРАНЕ НА МЯРКАТА КАТО ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(32)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи:
Освен когато е предвидено друго в настоящия договор, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(33)
За да се прилага член 107, параграф 1 от ДФЕС, трябва да е налице мярка за помощ, която може да се припише на държавата и се предоставя чрез държавни ресурси, засяга търговията между държавите-членки и нарушава конкуренцията на вътрешния пазар, като предоставя избирателно предимство на определени предприятия.
Държавни ресурси
(34)
Както се обяснява в решението на Комисията от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване, застраховката се предлага пряко от държавата и всички загуби, произтичащи от схемата, засягат националния бюджет. Следователно схемата включва държавни ресурси. Наличието на държавни ресурси не се оспорва от Португалия.
Избирателно предимство за застрахователи
(35)
Комисията анализира пазарите за застраховане на краткосрочни експортни кредити в решенията си относно застрахователните схеми за краткосрочни експортни кредити (7). Ставките на премиите на пазара за застраховане на краткосрочни експортни кредити обикновено се фиксират в договори за минимален срок от една година. Поради това всяка промяна в цените на предлаганото покритие започва да действа единствено след известен период. Освен това пазарната практика е да се коригира предлагането на кредитно застраховане чрез увеличаване или намаляване на размерите на предлаганите кредити, а не чрез промяна на ставката, прилагана за покритието. Тази практика се наблюдава също и от началото на финансовата криза, както се доказва с писмата за отказ на покритие, изпратени от Португалия, и писмата за отказ, изпратени по други дела за застрахователни схеми за краткосрочни експортни кредити (8). Като цяло писмата за отказ от застрахователите не предлагат на износителите като алтернатива по-висока цена за покритието на някои купувачи. Сведенията показват, че в резултат на финансовата криза частните застрахователи значително са намалили предлаганото покритие, като често изобщо го оттеглят. Други данни, предоставени от пазарни оператори, потвърждават горепосоченото (9). Следователно конкуренцията между застрахователите се основава главно на количествата, а не на цените. Чрез мярката държавата е реагирала на търсенето, за което липсва покритие от съществуващите частни оператори. Въпреки това на конкурентен пазар без държавна намеса нов оператор би реагирал на търсенето чрез предоставяне на допълнително застрахователно покритие. Следователно въздействието на държавната намеса е било да защити пазарните позиции на частните оператори, които вече извършват дейност на португалския пазар.
(36)
Застраховането на краткосрочни експортни кредити е продукт, при който застрахователят поема търговския и политическия риск от неизпълнение от страна на купувача при търговска транзакция. Банките също предлагат поемането на търговските рискове, свързани с търговски транзакции, чрез документарен кредит и факторинг без право на обратен иск. Застраховането на краткосрочни експортни кредити, предлагано от дружествата за застраховане на експортни кредити, и документарните кредити, предлагани от банките, са взаимно заменяеми по отношение на търсенето на пазара за защита срещу търговски риск при търговски транзакции. При липсата на държавна намеса износителите биха прибегнали поне в някаква степен до документарен кредит (акредитив), предлаган от банките. (10) Поради възможната заменяемост между застраховането на краткосрочни експортни кредити, предлагано от застрахователите, и документарния кредит, предлаган от банките, мярката създава предимство в полза на сектора на застраховането на краткосрочни експортни кредити, тъй като допринася за поддържането на пазарния дял на застрахователите на експортни кредити на пазара за защита срещу търговски и политически рискове, свързани с търговски транзакции. Тъй като банките не отговарят на условията за кандидатстване по схемата, при която публичното застраховане се предлага единствено като допълнение към покритието, предлагано от частни застрахователи, предимството е избирателно.
(37)
С оглед на горепосоченото Комисията достига до заключението, че мярката предоставя избирателно предимство на застрахователите.
Избирателно предимство за износители и предприятия, извършващи вътрешна търговия
(38)
Износителите и предприятията, извършващи вътрешна търговия, които участват в схемата, заплащат премия, която е по-ниска от пазарната премия. Това води до укрепване на позицията на предприятията, които се възползват от схемата, в сравнение с тези, които вероятно ще получат своето покритие единствено от частни застрахователи на пазарна цена. Самото укрепване чрез мерки на дадена схема на позицията на някои участници на пазара в сравнение с техните конкуренти в сходно положение се счита за предимство (11). В настоящия случай укрепването на позицията на тези получатели не би било възможно в същата степен без намесата на държавата.
(39)
Освен това, както потвърждава Португалия, покритието не се предлага на пазара, поне не в същата степен, за рисковете, покривани по схемата. Така предприятията, които се възползват от схемата, получават двойно предимство под формата на достъп до застрахователно покритие, което иначе не би се предлагало: те не само се възползват от по-ниска премия в сравнение с пазарната цена, но се възползват и от съществуването на допълнителното покритие.
(40)
Португалската схема de facto e избирателна.
(41)
Първоначален признак, че схемата е избирателна, е, че предприятията, които се възползват от мярката, са почти изключително предприятия, търгуващи със стоки, докато предприятията, които предоставят услуги, се възползват в много по-малка степен от нея. В контекста на официалната процедура по разследване португалските органи посочват, че няма правни ограничения, възпрепятстващи предприятията, които не извършват търговска дейност, да се възползват от схемата, и че отраслите „строителство“, „транспорт“ и „други услуги - с изключение на търговия“ са се възползвали от схемата. Въпреки това Португалия признава също, че поради своето естество застраховането на експортни кредити засяга основно транзакциите със стоки. Само около 2,4 % от застраховките, предоставени по схемата към октомври 2010 г., са били за предприятия, които предоставят транспорт и други услуги. Като се има предвид, че предприятията, които предоставят услуги, са съставлявали само 8 от общо 361 предприятия, възползвали се от схемата, и около 1,25 % от дела на кредитните тавани, е ясно, че въпросната мярка е подпомогнала основно предприятия, които търгуват със стоки.
(42)
Има други елементи, които показват, че схемата de facto e избирателна.
(43)
Първо, въпреки твърдението на португалските органи, че схемата има общ характер, тъй като получателите се определят по обективни критерии, които не водят до дискриминация по отношение на образувания от други държави-членки, условията, определени съгласно схемата, предоставят известна възможност за избор на получатели. Схемата следва модел с допълващ характер, според който само предприятия, които имат кредитен таван при частен застраховател, отговарят на условията на схемата, докато предприятия, на които частни кредитни застрахователи напълно отказват покритие, не отговарят на условието за допълване. Схемата изцяло предоставя възможността на частните предприятия да преценят изпълнението на изискванията за покритие. При липсата на еднакви и обективни критерии за определяне на риска, свързан с транзакциите, които всеки износител или търговец извършва, схемата предоставя на частните оператори известна степен на свобода при оценката на кредитоспособността на предприятията, които отговарят на условията за кандидатстване за покритие. Съдът е преценил, че за да се счита за неизбирателна, дадена мярка следва да се основава на критерий за прилагане, който е обективен, няма географски или отраслов аспект и съответства на целта на мярката (12). В настоящия случай липсата на обективен критерий за решението за предоставяне на частно покритие води до потенциална дискриминация между получателите, които са в съпоставимо фактическо положение (13).
(44)
Второ, дори ако критериите за достъп до схемата се считат за обективни, според Съда единствено съществуването на обективни критерии не пречи мярката да има избирателен характер, когато действието ѝ облагодетелства някои предприятия за сметка на други. Във връзка с това Съдът посочи, че „[ф]актът, че помощта не е насочена към един или повече конкретни получатели, определени предварително, а че тя е предмет на редица обективни критерии, според които може да бъде предоставена, в рамките на предварително определено общо разпределение на бюджета, на неограничен брой получатели, които не са определени индивидуално предварително, не може да бъде достатъчен, за да се постави под въпрос избирателният характер на мярката и съответно определянето ѝ като държавна помощ по смисъла на член 92 от Договора [член 107, параграф 1 от ДФЕС]. Това обстоятелство може най-много да означава, че въпросната мярка не е индивидуална помощ. Това обаче не е пречка тази публична мярка да се счита за схема за помощ, представляваща избирателна и следователно конкретна мярка, ако поради своите критерии на прилагане тя осигурява предимство на определени предприятия или на производството на някои стоки при изключване на други.“ (14) Следователно според Съда случаите на държавна намеса не следва да се оценяват въз основа на причините за тях или на техните цели, а на тяхното въздействие. (15) В настоящия случаи схемата de facto е избирателна.
(45)
Трето, за да има общ характер, мярката трябва не само да се основава на обективни и хоризонтални критерии, но и да не бъде ограничена нито във времето, нито в областта на своето приложение. Схемата, въпреки че Португалия защитава нейния общ характер, е ограничена както във времето, така и в областта на своето приложение, включително поради самото естество на модела с допълващ характер, както е обяснено по-горе в съображение 43.
(46)
И накрая, критериите по схемата не съответстват на целта и логиката на мярката (16). Дори ако схемата се прилагаше по обективен начин от частните застрахователи, само предприятия, чието покритие е намаляло по време на кризата, биха отговаряли на условията по схемата. Предприятията, за които частните застрахователи са отменили кредитните тавани напълно, се изключват от схемата. Следователно въпреки целта на схемата, а именно да бъде преодоляна предполагаема липса на покритие на частния пазар, тя не обхваща предприятията, които са засегнати най-тежко от намаляването на капацитета за частно застраховане на пазара. Във връзка с това формата на мярката не е подходяща за преодоляване на установената неефективност на пазара.
(47)
Въз основа на горепосочените съображения предимствата, предоставяни на износителите и търговските предприятия, които участват в схемата, имат избирателен характер.
Въздействие върху търговията и нарушаване на конкуренцията
(48)
По отношение на въздействието върху търговията схемата покрива транзакции за износ и вътрешни транзакции за търгуеми стоки.
(49)
Като покрива вътрешни операции, схемата евентуално може да засяга търговията между държавите-членки в степен, която може значително да наруши търговските потоци, например като пренасочва търговските дейности от износ към вътрешни транзакции.
(50)
По отношение на нарушаването на конкуренцията, съгласно практиката на Съда дори само фактът, че конкурентната позиция на дадено предприятие укрепва в сравнение с други конкурентни предприятия, като му се предоставя икономическа полза, която иначе не би получило при нормално протичане на неговата дейност, е признак за евентуално нарушаване на конкуренцията (17).
(51)
Тъй като схемата се прилага по отношение на износа, включително за други държави-членки, мярката очевидно засяга търговските потоци между държавите-членки, тъй като улеснява извършването на експортна дейност от страна на получателите.
(52)
Освен това схемата засяга търговията, доколкото обхваща вътрешни транзакции. Установена съдебна практика е, че когато помощ, предоставена от държава-членка, укрепва позицията на предприятие в сравнение с други конкурентни предприятия при търговия в рамките на Съюза, се счита, че търговията е засегната от тази помощ. Във връзка с това фактът, че икономически отрасъл е бил либерализиран на равнището на Съюза, може да послужи да се определи, че помощта има действително или потенциално въздействие върху конкуренцията и засяга търговията между държавите-членки. Освен това не е необходимо самото предприятие на получателя да участва в търговията в рамките на Съюза. Помощ, предоставена от държава-членка на предприятие, може да допринесе за поддържане или увеличаване на дейността на вътрешния пазар, като вследствие на това предприятия, установени в други държави-членки, имат по-малко възможности за навлизане на пазара на въпросната държава-членка. Освен това укрепването на предприятие, което до момента не е участвало в търговия в рамките на Съюза, може да постави това предприятие в позиция, която му позволява да навлезе на пазара на друга държава-членка (18).
(53)
В настоящия случай мярката облагодетелства предприятия, които извършват дейност в различни сектори, които са отворени за търговия на територията на Европейския съюз. Така дори предимствата, предоставени за вътрешните транзакции на предприятията, извършващи дейност само на португалския пазар, засягат търговията между държавите-членки.
(54)
Освен това предназначението на мярката е да подпомага търговската дейност на предприятията, установени в Португалия, а не на предприятията, установени в други държави-членки. Следователно мярката може да наруши конкуренцията на вътрешния пазар.
Заключение
(55)
Следователно настоящият проект представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Помощта може да се счита за съвместима с общия пазар, ако изпълнява условията на някое от изключенията, предвидени в Договора.
6.2. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА ЗА ЗАСТРАХОВАТЕЛИ
(56)
В съобщението си Комисията определи условията, при които помощ за застрахователи под формата на подкрепени от държавата схеми за краткосрочни експортни кредити, се счита за съвместима. В условията на финансовата криза временната рамка определя условията за прилагане на съобщението.
(57)
В точка 2.5 от измененото съобщение (19)„продаваеми рискове“ се определят като търговските и политическите рискове във връзка с публични и непублични длъжници, установени в държавите, изброени в приложението (20) към съобщението. Обикновено се забраняват финансови предимства в полза на застрахователи на експортни кредити, които сключват или покриват транзакция, квалифицирана като продаваем риск.
(58)
В точка 3.1 от съобщението се посочва, че факторите, които могат да нарушат конкуренцията между частни или публично подкрепяни застрахователи на експортни кредити, които застраховат продаваеми рискове, са de jure и de facto държавните гаранции за вземане на заеми и за загуби. Тези гаранции позволяват на застрахователите да вземат заеми при ставки, по-ниски от нормалните пазарни ставки, или изобщо им осигуряват възможност да вземат заеми. Освен това те премахват необходимостта застрахователите да се презастраховат на частния пазар.
(59)
Що се отнася до държави, които не са изброени в приложението към съобщението, тези рискове са „непродаваеми“ по смисъла на съобщението и публичната подкрепа за тяхното застраховане не е обхваната от съобщението.
(60)
В точка 4.2 от съобщението се предвижда, че „продаваемите рискове“ не могат да бъдат покривани чрез застраховане на експортни кредити с помощ от държавите-членки. В точка 4.4 от съобщението обаче се посочва, че при определени условия тези рискове могат временно да бъдат покривани от публични или публично подкрепяни застрахователи на експортни кредити. По-специално тя гласи, че рисковете, поети по отношение на длъжници, установени в държавите, изброени в приложението към съобщението, се считат за временно непродаваеми само ако може да бъде доказано, че на частния застрахователен пазар липсва покритие за рисковете, които по принцип се считат за продаваеми. Държавите-членки, които искат да задействат тази клауза за дерогация, трябва да представят пазарен доклад и да осигурят доказателства от двама големи международно признати застрахователи на експортни кредити, както и от национален кредитен застраховател, за липсата на покритие за рисковете на частния застрахователен пазар. Освен това публично подкрепяните застрахователи на експортни кредити трябва, доколкото е възможно, да съгласуват ставките на своите премии за такива „непродаваеми рискове“ със ставките, прилагани другаде от частните застрахователи на експортни кредити за въпросния вид риск, и да осигурят описание на условията, които публичният застраховател на експортни кредити възнамерява да прилага по отношение на такива рискове.
(61)
За да се ускори процедурата във временната рамка беше опростено, до 31 декември 2010 г., доказателството, което държавите-членки трябва да представят, за да докажат липсата на покритие. За тази цел държавите-членки трябваше да представят доказателства, осигурени от един голям международно признат частен застраховател на експортни кредити и от един национален кредитен застраховател, или от поне от четири утвърдени износители на местния пазар. Временната рамка беше удължена до 31 декември 2011 г. (21)
Липса на покритие
(62)
Португалия представи няколко писма от износители, които показват, че им е отказано покритие за редица транзакции. Въпреки това Комисията не намери достатъчно доказателства за липсата на покритие в писмата, предоставени от португалските органи. Посочените в писмата причини за отказ са или поверителни, или се посочва ясно, че отказът се дължи на недостатъчната ликвидност и финансовото състояние на клиента, което е нормална бизнес практика при добре функциониращ застрахователен пазар. Португалия представи данни в отговора си във връзка с решението на Комисията от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване, които показват намаляване на броя на дружествата, които сключват застраховки (към края на 2009 г. има намаление от 29,41 % в сравнение с предходната година и още 12,53 % до септември 2010 г.), както и намаление на стойността на застрахования портфейл (намаление от 32,84 % към края на 2009 г. в сравнение с предходната година и още 22,36 % до септември 2010 г.). Въпреки това от двете писма от частни застрахователи, предоставени от Португалия, в които се отбелязва липсата на покритие на частния пазар, в едно от тях (от CESCE от 22 ноември 2010 г.) се посочва, че нуждите от финансиране на предприятията също са намалели поради намаляването на търсенето на пазарите. Поради това предполагаемото намаление на застрахованите обеми не е достатъчно доказателство за липсата на покритие на пазара.
(63)
Освен това, ако на частния пазар действително има липса на покритие и впоследствие такова започне да се предлага, когато държавата предостави частично покритие, това може да бъде признак, че застрахователите са получили държавна помощ. Тъй като пазарът се приспособява основно според количеството, а не според цените, както се обяснява в съображение 35, наличието на кредитиране, получено чрез държавната помощ, позволява на операторите, които вече присъстват на пазара, да поддържат своята позиция.
Съгласуване на ставките на премиите със ставките, прилагани от частните кредитни застрахователи
(64)
Ставките, прилагани съгласно схемата, представляват 60 % от ставките, прилагани от частен застраховател, за осигуряване на покритие за един и същ клиент. Освен това, обратно на твърденията на Португалия, рискът, който се прехвърля на държавата във връзка със схемата, може да се счита за по-висок от риска, който се покрива самостоятелно от частния застраховател. Следва да се припомни, че рискът от неизпълнение се увеличава с увеличаването на застрахованата сума. Така с по-голяма стойност на застрахователното покритие износителят ще приеме да сключи повече търговски транзакции с даден купувач. Общата стойност на транзакциите може да надвиши капацитета на купувача за изплащане.
(65)
Португалските органи считат, че рискът от допълнителни транзакции е по-нисък, като приемат, че износител, който е получил ограничено покритие, първо ще застрахова най-рисковите купувачи; а с увеличаване на покритието износителят постепенно ще застрахова купувачите, които са по-малко рискови. При този аргумент обаче се пропуска фактът, че кредитните тавани се предоставят за отделните купувачи и следователно износителят няма избор да използва целия предоставен таван изключително за купувачите с най-ниска кредитоспособност.
(66)
Освен това твърдението на португалските органи, че допълнителните застраховани транзакции са с по-нисък риск в сравнение с транзакциите, застраховани от частния застраховател, води до заключението, че частните застрахователи приемат по-висок риск за определено равнище на премията, като същевременно отказват да покриват транзакции с по-нисък риск за същото равнище на премията. Ако този аргумент беше верен, един рационален частен застраховател би застраховал повече транзакции, което ще увеличи неговия приход от премии от тях при същевременно намаляване на риска. С други думи според аргумента на португалските органи частните застрахователи биха действали нерационално, като биха се съгласили да застраховат по-рискова част от портфейла вместо по-малко рисковата част. Поради това аргументът не може да бъде приет.
(67)
В резултат на увеличения риск, покрит чрез мярката, държавата поема риска от по-голяма очаквана крайна загуба в сравнение с частния застраховател, когато предоставя и определя цената на първоначалното покритие самостоятелно. Поради това при схема с допълващ характер, при което решението за разширяване на покритието се взема едва след като е определена премията за първоначалния таван за застраховането на кредити, цената на допълнителната част трябва да отразява по-високия риск от евентуално прекомерно покритие. Аргументът на португалските органи, според които предприятията биха направили неблагоприятен избор, който би гарантирал, че по-рисковите операции ще бъдат покрити от частни застрахователи, не е подкрепен от конкретни данни, нито от познатата пазарна практика. Най-разпространената форма на частно застраховане на краткосрочни кредити (полиза за целия оборот) изисква целият портфейл на кредитираните продажби да се покрива от полицата. Така застрахованото дружество няма възможност да застрахова своите рискове избирателно. Комисията счита, че цената на допълнителната застраховка следва да бъде съобразена с по-високото равнище на поетия риск. Затова цената е следвало да бъде по-висока от цената, прилагана от страна на частните застрахователи за основното покритие.
(68)
В настоящия случай ставките, прилагани по схемата, са по-ниски от текущите ставки на пазара за застраховане на експортни кредити, което се потвърждава от Португалия в отговора ѝ по повод на решението на Комисията от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване. Тази цена е по-ниска и от пазарните ставки през 2007 и 2008 г. Поради тази причина аргументът, представен от португалските органи, според който определените цени съответстват на пазарните ставки преди кризата, също не се потвърждава. Освен това цената следва да бъде съобразена и с равнището на поетия риск. Следователно цената всъщност следва да бъде по-висока от пазарната цена.
(69)
С оглед на горепосоченото схемата, прилагана по отношение на застрахователи, е несъвместима със съобщението и временната рамка.
6.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА ЗА ИЗНОСИТЕЛИ И ПРЕДПРИЯТИЯ, ИЗВЪРШВАЩИ ВЪТРЕШНА ТЪРГОВИЯ
6.3.1. Съвместимост на мярката, предназначена за застраховане на краткосрочни експортни кредити
(70)
Член 107, параграф 3, буква в), приложима при нормални пазарни условия, и член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС, приложима в периоди на сериозни затруднения в икономиката, позволяват помощта да се разглежда като съвместима с вътрешния пазар при определени условия.
(71)
Комисията припомня, че според съдебната практика член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС трябва да се прилага строго и да служи за преодоляване на затруднения в цялата икономика на държава-членка (22).
(72)
В съответствие с принципите, определени във временната рамка (параграф 5.1), удължена до 31 декември 2012 г., за да се счита за съвместима, мярката за помощ трябва да отговаря на следните критерии:
а.
Уместност
Помощта трябва да бъде насочена по подходящ начин, за да може ефективно да постига целта за преодоляване на сериозни затруднения в икономиката. Това няма да е така, ако мярката не е подходяща за преодоляване на затрудненията.
б.
Необходимост
Мярката за помощ трябва по своя размер и форма да бъде необходима за постигане на целта. Следователно тя трябва да бъде в минималния размер, необходим за постигане на целта, и да бъде в най-подходящата форма за преодоляване на затрудненията. С други думи, ако помощ в по-малък размер или мярка във форма, пораждаща по-слабо нарушение, са достатъчни за преодоляване на сериозни затруднения в цялата икономика, въпросната мярка не би била необходима. Този анализ се потвърждава от утвърдената практика на Съда (23).
в.
Пропорционалност
Положителното въздействие на мярката трябва да бъде балансирано правилно по отношение на нарушаването на конкуренцията, така че нарушенията да бъдат ограничени до необходимия минимум за постигане на целите на мерките. С член 107, параграф 1 от ДФЕС се забраняват всички избирателни публични мерки, които могат да нарушат търговията между държавите-членки. При всяка дерогация съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС, с която се разрешава държавна помощ, трябва да се гарантира, че помощта е ограничена до необходимото за постигане на нейната определена цел.
Уместност
(73)
Както е обяснено в съображение 46, моделът на схемата изключва предприятия, които са засегнати най-сериозно от кризата, и поради това тя не е подходяща за преодоляване на предполагаема неефективност на пазара поради липса на частно покритие.
Необходимост и пропорционалност: съгласуване на ставките на премиите със ставките, прилагани от частните кредитни застрахователи
(74)
Както се посочва по-горе в съображение 62, въпреки че информацията, предоставена от Португалия, показва затруднения на частния пазар за застраховане на кредити, тя не доказва липса на покритие. Следователно не може да бъде установена необходимост от държавна намеса.
(75)
Както се обяснява в съображения 21 и 64, ставките, прилагани по схемата, представляват 60 % от ставките, прилагани от частни застрахователи, за осигуряване на покритие за един и същ клиент.
(76)
Както се обяснява по-горе в съображения 65-67, при схема с допълващ характер, когато решението за разширяване на покритието се взема едва след като е определена премията за първоначалния таван на застраховка на кредит, цената на допълнителната част трябва да отразява по-висок риск от евентуалното прекомерно покритие.
(77)
Целта да се осигури предполагаемото липсващо застрахователно покритие може да бъде постигната и чрез схема, чиито цени са определени така, че да отразяват основния риск, поет от държавата. Следователно цените по схемата, основаващи се на премия, която е по-ниска от премията, която би била прилагана на пазара за подобни рискове, не са пропорционални на целта на схемата.
(78)
С оглед на горепосоченото частта от схемата, отнасяща се за застраховането на експортни кредити, не може да се счита за съвместима помощ за износители съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС и временната рамка.
(79)
Що се отнася до член 107, параграф 3, буква в), всички аргументи във връзка с уместността, необходимостта и пропорционалността, имат еднакво отношение към анализа за съвместимост съгласно член 107, параграф 3, буква б). Следователно помощта за застрахователи на експортни кредити по схемата засяга условията на търговия в степен, която противоречи на общия интерес.
6.3.2. Съвместимост на схемата по отношение на застраховането на транзакции, свързани с вътрешна търговия
(80)
По отношение на прилагането на схемата за вътрешни транзакции, застраховането на вътрешна търговия под пазарната цена може да отклони търговските транзакции от износ в полза на вътрешни транзакции и да окаже сериозно въздействие върху вноса. Поради това при нормални пазарни условия подкрепата от държавата в полза на вътрешнотърговски операции е строго забранена. С букви в) и б) от член 107, параграф 3 от ДФЕС обаче се позволява помощта да се счита за съвместима с вътрешния пазар при определени условия. Във връзка с това в съобщението и във временната рамка се определят критерии за съвместимостта на мерките за помощ за застраховане на краткосрочни експортни кредити. Тези текстове обаче не включват транзакции, свързани с вътрешна търговия.
(81)
Въпреки това Португалия изпрати уведомление за схемата в контекста на настоящата финансова криза съгласно временната рамка. Поради това трябва да се установи дали, с оглед на всеобхватните последствия от настоящата икономическа криза, схемата може да се счита за пряко съвместима съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС. Ако това не е така, трябва да се анализира дали мярката може да се счита за съвместима съгласно член 107, параграф 3, буква в).
(82)
По отношение на съвместимостта съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС посочената разпоредба позволява на Комисията да обяви помощ за съвместима с вътрешния пазар, ако целта ѝ е „преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава-членка“.
(83)
Комисията отбелязва отново, че член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС трябва да се прилага строго и да служи за преодоляване на затруднения, които засягат цялата икономика на държава-членка (24). Тя припомня също, както е посочено в съображение 73 по-горе, че мярката трябва да отговаря на принципите за уместност, необходимост и пропорционалност.
(84)
Мярката беше приведена в действие в условията на настоящата финансова криза и е ограничена по време.
(85)
Комисията получи писма от износители и частни застрахователи, в които се посочва намаление на застрахователното покритие за вътрешни транзакции. Португалските органи твърдят, че коефициентът на загубата се е увеличил на 102 %. От тази забележка обаче не може да се направи заключение, тъй като увеличението следва постоянна тенденция от 2004 г., както е посочено в коментарите, предоставени от португалските органи. Постоянното увеличаване на коефициента на загубата още преди настъпването на финансовата криза е възможно да не бъде признак за неефективност на пазара при финансирането на вътрешната търговия, а по-скоро за структурен проблем. Поради това Комисията не намери доказателства, че схемата е подходяща за преодоляване на сериозни затруднения в икономиката, и счита, че схемата не може да бъде обявена за съвместима с временната рамка или член 107, параграф 3, буква б).
(86)
По отношение на съвместимостта на мярката съгласно съобщението и член 107, параграф 3, буква в), целта на схемата е да се преодолее липсата на покритие на застрахователния пазар. Поради своя допълващ характер обаче схемата, която позволява известна степен на свобода на частните застрахователи при избора на получател, съществува вероятност тя да остави без покритие предприятия, които са в съпоставимо фактическо положение с предприятията, ползващи покритие, но засегнати от кризата в по-голяма степен. За тези изключени предприятия застрахователното покритие би било оттеглено напълно, а не само частично отменено. Освен това мярката не само осигурява допълнително покритие на получателите, но и предоставя предимство по отношение на цената, като се има предвид, че ставките на премиите са под пазарните ставки. Както вече беше отбелязано, ставките, прилагани по схемата, представляват 60 % от ставките, прилагани от частен застраховател за осигуряване на покритие за един и същ клиент, а фактът, че таванът на покритието е увеличен двойно в сравнение с първоначалния таван, предполага по-голям риск, който не е отразен в премията. Равнището на цените по схемата не е обосновано от гледна точка на необходимостта да се преодолее липсата на застрахователно покритие. Схемата не е пропорционална за постигането на нейната определена цел предвид потенциалното нарушаване на конкуренцията.
(87)
Поради това Комисията заключава, че държавната помощ, предоставена за застраховане на вътрешнотърговскте транзакции, не изпълнява условията на букви б) или в) от член 107, параграф 3 от ДФЕС и е несъвместима с вътрешния пазар.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(88)
С оглед на горепосоченото Комисията заключава, че схемата предоставя държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, която не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар.
8. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(89)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета (25), когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава-членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателите. Възстановява се само помощ, която е несъвместима с вътрешния пазар.
(90)
Целта на възстановяването е връщане към положението, съществувало преди предоставянето на помощта. Тя се постига, след като несъвместимата помощ бъде изплатена от получателите, които по този начин се отказват от предимството, което са имали спрямо своите конкуренти. Сумата, която подлежи на възстановяване, следва да бъде такава, че да се премахне икономическото предимство, предоставено на получателите.
(91)
За да се определи точната количествена стойност на помощта, тъй като не е налична подходяща пазарна цена за възнаграждението за покритието от държавата, е необходимо да се определи подходящ показател. Както се посочва в първото тире на точка 4.2 от известието на Комисията относно гаранциите (26)„еквивалентът на помощта в брой“ за гаранция по заем през дадена година може да се изчисли по същия начин като еквивалента за помощта за заем при облекчени условия. Следователно размерът на помощта може да се изчисли като разлика между теоретичната пазарна ставка и получената благодарение на държавната гаранция ставка, след като се приспаднат всички изплатени премии.
(92)
По отношение на помощта за застрахователи предимството се изразява под формата на запазване на пазарния дял на застрахователите. При липса на помощ покритието би могло да се осигури от друг участник на пазара. По-специално, както е обяснено в съображение 35, конкуренцията на пазара се основава главно на количествата, а не на цените. Освен това пазарната практика е да се определи средна цена за целия портфейл, който след това следва да се застрахова при същия застраховател (27) с цел да се избегне подбиране на определени клиенти (cherry picking) от страна на застрахованото предприятие. Подбирането на определени клиенти може да възникне, ако застрахованото предприятие заплати средна цена само за клиенти с висок риск и не застрахова клиентите с по-нисък риск или застрахова клиенти с по-нисък риск при друг застраховател. Следователно, ако друг участник на пазара беше предоставил покритие на износителите за целия изискан кредитен таван дори на по-висока цена, износителите вероятно щяха да пренасочат съвкупността от своите застрахователи полици към алтернативния доставчик на покритие. Предимството в парично отношение е маржът на печалбата, реализирана по застрахования обем от всеки частен застраховател, като се приспаднат разходите, свързани с този обем. Тези елементи, преобразувани в печалбите, реализирани от частните застрахователи, участващи в схемата през периода, в който държавата е предоставяла допълнителното покритие, биха били отчетени от друг участник на пазара при липса на схема. Следователно помощта в полза на застрахователите се определя количествено като печалбите, реализирани от застрахователите, участващи в схемата през периода на нейното действие, в резултат на тяхното покритие на индивидуални износители и вътрешнотърговски предприятия, включени в схемата. Предимството за клиентите, които са се включили в схемата, следва да се изчисли на равнището на всеки индивидуален застраховател, участващ в схемата, и в случай че печалбата надвишава стойността de minimis, тя следва да бъде възстановена.
(93)
По отношение на износителите получателите следва да са заплатили възнаграждение за покритието от държавата при пазарни условия. Следователно стойността на помощта следва да се изчисли като разлика между действителната пазарна ставка, коригирана според промяната в равнището на риска. Комисията разработи метод за изчисляване на сумата за възстановяване (обяснен в приложението към настоящото решение), основаващ се на разумни допускания и на обичайната пазарна практика. При този метод теоретичната пазарна цена за покритието, предоставено от държавата, се равнява на 110 % от цената (под формата на ставка на премията), определена от частния застраховател за всеки индивидуален износител. Тъй като цената, която се заплаща по схемата, е 60 % от премиите, прилагани от частния застраховател, сумата, която следва да се възстанови при всяка транзакция, се равнява на сумата, прилагана от държавата съгласно схемата, умножена по 5/6.
(94)
Сумата, посочена в съображение 93, представлява сумата, която трябва да се възстанови, плюс лихвата по възстановяването, която се натрупва реално върху тази сума от датата, на която помощта е предоставена на получателите (дата на индивидуалните гаранции) до нейното действително възстановяване. Лихвата по възстановяването се изчислява с натрупване съгласно глава V на Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (28), изменен с Регламент (ЕО) № 271/2008 (29).
(95)
Настоящото решение се прилага незабавно, по-специално по отношение на възстановяването на всички индивидуални помощи, предоставени по схемата, с изключение на помощите, които отговарят на условията, посочени в регламентите, приети в съответствие с членове 1 и 2 от Регламент (ЕО) № 994/98 на Съвета (30), или чрез друга одобрена схема за помощ, до максималния интензитет на помощта или границите de minimis, приложими за този вид помощ.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, която се съдържа в застрахователната схема за краткосрочни експортни кредити в изпълнение на Наредба-закон № 175/2008 от 26 август 2008 г. за създаване на Finova и Наредба-закон № 211/1998 г. за установяване на правилата, приложими за организациите за взаимно гарантиране, от 16 юли 1998 г. (изменени с Наредба-закон № 19/2001 от 30 януари 2001 г. и Наредба-закон № 309-A/2007 от 7 септември 2007 г.), предоставена неправомерно от Португалия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
Индивидуалната помощ, предоставена по схемата, посочена в член 1, която към момента на предоставянето отговаря на условията, посочени в регламент, приет в съответствие с член 1 от Регламент (ЕО) № 994/98, или в друга одобрена схема за помощ, е съвместима с вътрешния пазар, до максималния интензитет на помощта или границите de minimis, приложими за този вид помощ.
Член 3
1. Португалия възстановява от получателите несъвместимата помощ, посочена в член 1.
2. Върху сумите, които следва да бъдат възстановени, се начисляват лихви от датата на тяхното предоставяне на получателя до тяхното действително възстановяване.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V на Регламент (ЕО) № 794/2004, изменен с Регламент (ЕО) № 271/2008.
4. Португалия преустановява незабавно схемата, посочена в член 1, и анулира всички неизвършени плащания на помощ по схемата, посочена в член 1, от датата на уведомлението за настоящото решение.
Член 4
1. Възстановяването на помощта, предоставена по схемата, посочена в член 1, се извършва незабавно и ефективно.
2. Португалия гарантира, че настоящото решение се прилага в срок от четири месеца от датата на уведомлението за настоящото решение.
Член 5
1. В срок от два месеца след уведомлението за настоящото решение Португалия изпраща на Комисията следната информация:
а)
списък на получателите, които са получили помощ по схемата, посочена в член 1, и общата стойност на помощта, получена от всеки от тях;
б)
общата сума (главница и лихва по възстановяването), подлежаща на възстановяване от всеки получател;
в)
подробно описание на вече предприетите и планираните мерките за изпълнение на настоящото решение;
г)
документи, доказващи, че на получателите е наредено да възстановят помощта.
2. Португалия информира Комисията за напредъка по националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 1. При поискване от страна на Комисията Португалия предоставя незабавно информация за вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателите.
Член 6
Адресат на настоящото решение е Република Португалия.
Съставено в Брюксел на 23 ноември 2011 година.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 23 november 2011
betreffende staatssteun C 28/10 die Portugal heeft toegekend in de vorm van een regeling voor kortlopende exportkredietverzekeringen
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2011) 7756)
(Slechts de tekst in de Portugese taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2014/532/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1),
Overwegende hetgeen volgt:
(1)
Het onderhavige besluit heeft betrekking op de staatssteun die door Portugal is verleend in de vorm van een regeling voor kortlopende exportkredietverzekering (hierna: „de regeling”).
1. PROCEDURELE ASPECTEN
(2)
Op 12 januari 2009 heeft Portugal een regeling voor kortlopende exportkredietverzekering aangemeld overeenkomstig punt 5.1 van de mededeling van de Commissie „Tijdelijke communautaire kaderregeling inzake staatssteun ter stimulering van de toegang tot financiering in de huidige financiële en economische crisis” (2) (hierna „de tijdelijke kaderregeling” genoemd).
(3)
Hoewel de regeling aanvankelijk als steun in de vorm van een regeling voor kortlopende exportkredietverzekering voor OESO-landen was aangemeld, heeft zij ook betrekking op commerciële activiteiten op de binnenlandse markt.
(4)
Daar de Portugese autoriteiten hebben bevestigd dat de regeling vanaf januari 2009 is toegepast, heeft de Commissie Portugal bij brief van 19 april 2010 laten weten dat deze was opgenomen in het register van niet-aangemelde steunmaatregelen.
(5)
Bij brief van 27 oktober 2010 heeft de Commissie Portugal meegedeeld dat een onderzoek overeenkomstig artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) ten aanzien van de regeling was ingesteld.
(6)
Bij brief van 29 november 2010 hebben de Portugese autoriteiten hun opmerkingen over de brief van de Commissie van 27 oktober 2010 toegezonden. In de bijlage bij hun brief waren tevens brieven van twee kredietverzekeraars (CESCE en COSEC) opgenomen van 22 respectievelijk 23 november 2010.
(7)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure werd in het Publicatieblad van de Europese Unie van 9 april 2011 (3) bekendgemaakt. De Commissie heeft de belanghebbenden verzocht hun opmerkingen over de regeling kenbaar te maken. Er werden geen opmerkingen ontvangen.
2. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL
2.1. DOELSTELLING
(8)
De Portugese autoriteiten hebben verklaard dat de huidige financiële crisis tot grotere risico's voor commerciële activiteiten heeft geleid. Dit heeft, op zijn beurt, een steeds conservatievere houding bij de kredietverzekeraars in de hand gewerkt, die tot uiting komt in het dekkingsniveau voor risico's die eigen zijn aan commerciële activiteiten. Slechts 18 % van het totale aangevraagde bedrag voor transacties met buitenlandse cliënten werd aanvaard, waarbij de verleende dekking minder dan een derde van het gevraagde volume bedroeg. Voor binnenlandse handelstransacties werd 20 % van de aanvragen aanvaard.
(9)
Het doel van de regeling is een marktfalen aan te pakken dat te wijten is aan de onbeschikbaarheid van kredietverzekeringsdekking, en het herstel van het vertrouwen in de kredietverzekeringsmarkt te bevorderen.
(10)
Om dit doel te bereiken wordt verzekeringsdekking geboden aan exporteurs en aan ondernemingen die, voor transacties met ondernemingen in OESO-landen of voor binnenlandse transacties, op de particuliere markt tijdelijk geen verzekeringsdekking kunnen krijgen.
(11)
Volgens de Portugese autoriteiten is de verzekeringssector sinds 2008 aanzienlijk gekrompen, waardoor er geen dekking beschikbaar was. Zo liep de totale waarde van de verzekeringsportefeuille van 31 december 2008 tot 31 december 2009 terug met 32,84 % en van 31 december 2009 tot 30 september 2010 met nog eens 22,4 %. In absolute cijfers daalde de totale waarde van 30,6 miljard EUR eind 2008 tot 15,9 miljard EUR in 2010. Het aantal verzekerde ondernemingen daalde van 3 709 eind 2008 tot 2 290 in september 2010. Ook werden brieven van verzekeraars overgelegd om de noodzaak van de instandhouding van de regeling tot eind 2010 te rechtvaardigen, al werd in die brieven wel aangegeven dat het maximumbedrag van de dekking die door de regeling werd verleend niet zou worden bereikt. In deze brieven werd uiteengezet dat de regeling in kwestie noodzakelijk was omdat het risico van exportkredietverzekering was toegenomen ten gevolge van de algemene economische situatie die in die periode van herstel na de crisis bestond, waardoor de tarieven waren gestegen en de door particuliere verzekeraars in bepaalde sectoren geboden dekking was afgenomen.
2.2. RECHTSGROND
(12)
De nationale rechtsgrond voor de regeling was Wetsbesluit nr. 175/2008 - Oprichting van Finova, van 26 augustus 2008, en Wetsbesluit nr. 211/98 van 16 juli 1998, waarin de voorschriften zijn vastgelegd die van toepassing zijn op onderlinge waarborgmaatschappijen (zoals gewijzigd door Wetsbesluit nr. 19/2001 van 30 januari 2001 en Wetsbesluit nr. 309-A/2007 van 7 september 2007).
2.3. UITVOERINGSORGAAN
(13)
De regeling wordt ten uitvoer gelegd via de volgende particuliere kredietverzekeraars die op de Portugese markt actief zijn: COSEC, CESCE, COFACE en Credito y Caución.
2.4. DE BEGUNSTIGDEN
(14)
Volgens de op 26 november 2010 door de Portugese autoriteiten verstrekte gegevens maakten tot oktober 2010 399 begunstigden van de regeling gebruik.
(15)
De verdeling van de per oktober 2010 toegekende kredietlimieten wordt in onderstaande tabellen weergegeven:
(16)
Benutting per intermediaire verzekeraar:
Verzekeringsmaatschappij
Begunstigden
Kredietlimiet in EUR
Aantal
(%)
Waarde
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
Totaal
399
100
211 630 292
100
(17)
Uitsplitsing naar marktomvang in EUR in binnenlandse transacties en exporttransacties (oktober 2010):
Daadwerkelijk gebruikte kredietlimiet (4)
Waarde (EUR)
(%)
Binnenlandse handelstransacties
137 175 542
73,20
Exporttransacties
50 221 841
26,80
Totaal
187 397 383
100
(18)
Uitsplitsing naar omvang van de begunstigde:
Omvang van de begunstigde
Begunstigden
Kredietlimiet in EUR
Aantal
(%)
Waarde (EUR)
(%)
Grote ondernemingen
126
31,58
101 135 009
47,79
Middelgrote ondernemingen
158
39,60
71 507 618
33,79
Kleine en microbedrijven
115
28,82
38 987 665
18,42
Totaal
399
100
211 630 292
100
2.5. MODALITEITEN EN VOORWAARDEN VOOR DE TOEPASSING VAN DE REGELING
(19)
De regeling dekt commerciële risico's (zoals insolventie en „voortgezette wanbetaling” (protracted default)), voor perioden van minder dan twee jaar, van transacties met OESO-landen en van binnenlandse handelstransacties.
(20)
De door de overheid geboden dekking werkt als een risicodelingsfaciliteit („top-up”) met particuliere verzekeraars; zij wordt alleen verleend als aanvulling op de dekking die door een particuliere verzekeraar wordt verschaft.
(21)
De dekking door de overheidssector wordt, volgens de Portugese autoriteiten, tegen precies dezelfde voorwaarden als de particuliere verzekering verleend. Het door de publieke sector gedekte bedrag mag daarom nooit hoger zijn dan het bedrag dat door de particuliere verzekeraar wordt gedekt. Niettemin bedraagt de overeenkomstig de regeling toepasselijke verzekeringspremie slechts 60 % van de door de particuliere verzekeraars aangerekende premie. Het gemiddelde tarief dat volgens de regeling van toepassing is, bedroeg 0,21 % van de omzet, terwijl het markttarief dat door de particuliere verzekeraars werd toegepast gemiddeld 0,36 % van de in 2009 behaalde omzet bedroeg. Zelfs de gemiddelde markttarieven die in 2007 en 2008 door de particuliere verzekeraars werden aangerekend - respectievelijk 0,23 % en 0,24 % - waren hoger dan het gemiddelde tarief dat vanaf 2009 volgens de regeling van toepassing was.
(22)
Indien zich een verzekerde gebeurtenis voordoet, worden de eventuele verhaalde bedragen verdeeld tussen de staat en de particuliere verzekeraar die de basisdekking verstrekt, in verhouding tot hun aandeel in de totale gewaarborgde dekking („quota share”). De verhaalsprocedure wordt door de particuliere verzekeraar beheerd.
2.6. LOOPTIJD
(23)
De regeling werd op 12 januari 2009 aangemeld en loopt van 1 januari 2009 tot en met 31 december 2010. Er is bij de Commissie geen verlenging aangemeld.
2.7. BUDGET
(24)
Volgens de door de Portugese autoriteiten aan de Commissie verstrekte gegevens bedraagt de maximumgarantie per begunstigde 1,5 miljoen EUR.
(25)
Volgens de door de Portugese autoriteiten aan de Commissie verstrekte gegevens beloopt het totale budget van de regeling voor zowel binnenlandse als exporttransacties 2 miljard EUR (5).
3. BESLUIT VAN DE COMMISSIE TOT INLEIDING VAN DE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE
(26)
In haar besluit van 27 oktober 2010 tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure heeft de Commissie een voorlopige beoordeling gegeven waarbij zij twijfels heeft geuit over de verenigbaarheid van de regeling in kwestie met de interne markt. Deze twijfels betroffen met name:
-
de toepassing van de regeling op kortlopende exportkredietverzekeringen, waarbij het tarief van de verzekeringsdekking werd vastgesteld onder het niveau dat normaal gesproken is vereist op grond van de mededeling van de Commissie inzake kortlopende exportkredietverzekering (6) (hierna „de mededeling” genoemd). De Commissie betwijfelde of de vergoeding noodzakelijk en evenredig was om de doelstelling van de regeling te bereiken, gelet op het potentieel concurrentievervalsend effect ervan.
-
de toepassing van de regeling op binnenlandse transacties. De Commissie betwijfelde of de maatregel in kwestie verenigbaar was en stelde wederom de prijs van de geboden verzekeringsdekking ter discussie.
4. OPMERKINGEN VAN PORTUGAL
(27)
In hun opmerkingen in het kader van de inleiding van de formele onderzoeksprocedure betogen de Portugese autoriteiten dat de bewering van de Commissie dat ondernemingen die onder de regeling vallen een voordeel genieten dat zij anders niet zouden krijgen, niet strookt met de in de tijdelijke kaderregeling genoemde doelstellingen. Om het marktfalen aan te tonen verwijzen de Portugese autoriteiten naar de schadequote, die in 2008 een recordniveau had bereikt van 102 %, terwijl het aantal door een verzekering gedekte ondernemingen tussen eind 2008 en eind 2009 met 29,41 % terugliep, en tot eind september 2010 nog eens met 12,53 % afnam. De waarde van de verzekeringsportefeuille was eind 2009 gedaald met 32,84 % ten opzichte van eind 2008, en tot eind september 2010 kwam daar nog eens een daling met 22,36 % bij. Portugal voert bovendien aan dat ook andere lidstaten soortgelijke regelingen hebben ingevoerd.
(28)
Wat het selectieve karakter van het voordeel betreft, betogen de Portugese autoriteiten dat de regeling niet selectief is, maar, daarentegen een algemene maatregel is die geen intersectorale of sectoroverschrijdende discriminatie met zich meebrengt. Portugal betreurt tevens dat de Commissie geen omschrijving geeft van wat onder algemene maatregel moet worden verstaan. De Portugese autoriteiten betogen dat het feit dat er geen sprake is van discriminatie wordt aangetoond dat: i) de regeling ook wordt toegepast op ondernemingen uit andere lidstaten die in Portugal actief zijn; ii) de aanvragen om aan de regeling deel te nemen van alle vier de verzekeraars die in Portugal actief zijn en die, althans ten dele, in handen van buitenlandse rechtspersonen zijn, zijn aanvaard; iii) de financieringsbehoeften tijdens een crisis niet zijn gewijzigd; iv) de voornaamste begunstigde van de regeling in oktober 2010 het deel van de activiteiten was dat betrekking heeft op de nationale markt (73,2 %); v) alle ondernemingen met activiteiten in Portugal van de regeling gebruik kunnen maken, los van de vraag of de aard van hun activiteiten al dan niet verband houdt met de handel in goederen (de bouwsector, de vervoersector en de sector „andere diensten - met uitzondering van handel” - hebben van de regeling geprofiteerd voor bedragen van 2 155 000 EUR, 471 500 EUR en 4 580 000 EUR respectievelijk), hoewel exportkredieten uiteraard vooral op goederentransacties betrekking hebben. Bovendien zou, volgens Portugal, het model van aanvullende dekking nietals discriminerend moeten worden beschouwd omdat het ondernemingen niet belet om met een particuliere verzekeraar over een dergelijke polis te onderhandelen. De overheidsinstanties baseren zich uitsluitend op de door de particuliere verzekeraars verrichte risicobeoordeling. Bovendien belet de maximumlimiet die voor elke verzekering is vastgesteld, volgens de Portugese autoriteiten niet dat grote ondernemingen van deze verzekering gebruik kunnen maken: gemeten in waarde van de activiteiten, bedraagt de deelname van grote ondernemingen 47,79 %, tegenover 33,79 % voor middelgrote en 18,42 % voor kleine ondernemingen, maar gemeten naar het aantal begunstigden hebben zij een aandeel van slechts 31,58 %, tegen 39,60 % voor middelgrote en 28,82 % voor kleine ondernemingen. Met die maximumlimiet wordt beoogd ervoor te zorgen dat de staatsmiddelen die voor deze regeling zijn bestemd, in verhouding staan tot de beoogde doelstellingen en dat het risico voldoende gediversifieerd is, terwijl tegelijkertijd een groter aantal ondernemingen van de regeling gebruik kan maken. Volgens de Portugese autoriteiten bewijst het feit dat het in de regeling vastgelegde maximumbedrag niet is bereikt, dat er geen sprake is van discriminatie van grote ondernemingen. Tot slot trekt Portugal het bestaan van een verband tussen de door de Commissie in punt 36 van haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure genoemde rechtspraak en de discriminatie in twijfel. Portugal betreurt dat de Commissie geen criteria heeft vastgesteld waaraan een maatregel moet voldoen om als algemene maatregel te worden beschouwd.
(29)
Portugal rechtvaardigt de lagere tarieven van de regeling ten opzichte van de premies van particuliere verzekeraars door erop te wijzen dat er sprake is van negatieve risicoselectie, aangezien ondernemingen geneigd zijn de minder riskante transacties in het kader van de regeling te verzekeren en de dekking van transacties met een hoger risico aan de particuliere verzekeraars over te laten. Tegen deze achtergrond gaat, volgens de Portugese autoriteiten, de redenering van de Commissie niet op voor de sector exportkredieten, waar het risico niet groter wordt naarmate het bedrag van het krediet hoger is, wat wel het geval is bij bankkredieten. Het lage risico zou volgens de Portugese autoriteiten ook blijken uit het feit dat het volume van de in het kader van de regeling ingediende schadeclaims tot oktober 2010 slechts met 0,26 % van de totale waarde van de afgesloten verzekeringen was gestegen. Bovendien komen de tarieven die op de door de overheid gesteunde verzekeringsdekking van toepassing zijn volgens de Portugese autoriteiten overeen met de marktprijzen vóór de crisis en houden zij derhalve geen voordeel voor de begunstigden in.
(30)
Voorts leidt de regeling volgens de Portugese autoriteiten niet tot concurrentieverstoring tussen de lidstaten, en wel om de volgende redenen: i) zij heeft ook betrekking op binnenlandse activiteiten; ii) de kosten van verzekering lopen tussen de lidstaten uiteen, zoals blijkt uit de verschillende verzekeringstarieven; en iii) dit soort dienstverlening is niet op de markt verkrijgbaar.
5. OPMERKINGEN VAN ANDERE BELANGHEBBENDEN
(31)
De Commissie heeft na de bekendmaking van haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure in het Publicatieblad van de Europese Unie van 9 april 2011 geen opmerkingen van derden ontvangen.
6. BEOORDELING
6.1. DE VRAAG OF DE MAATREGELEN STAATSSTEUN VORMEN
(32)
Artikel 107, lid 1, VWEU luidt als volgt:
„Behoudens de afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.”
.
(33)
Artikel 107, lid 1, VWEU kan slechts van toepassing zijn indien een steunmaatregel aan de staat valt toe te rekenen, met staatsmiddelen wordt bekostigd, het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig beïnvloedt en de mededinging op de interne markt vervalst door bepaalde ondernemingen een selectief voordeel toe te kennen.
Staatsmiddelen
(34)
Zoals in het besluit van de Commissie van 27 oktober 2010 tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure werd uiteengezet, wordt de verzekering rechtstreeks door de staat verleend en komen eventuele uit de regeling voortvloeiende verliezen ten laste van de nationale begroting. De regeling wordt derhalve met staatsmiddelen bekostigd. Dit wordt door Portugal niet betwist.
Selectief voordeel voor de verzekeraars
(35)
De Commissie heeft in haar besluiten inzake regelingen voor kortlopende exportkredietverzekeringen, de markten voor exportkredieten onderzocht (7). De premies op de markt voor exportkredietverzekeringen worden doorgaans voor een periode van minstens één jaar in overeenkomsten vastgelegd. Een wijziging van het tarief van de geboden dekking treedt dan ook slechts met enige vertraging in werking. Daarenboven bestaat de marktpraktijk erin het aanbod van kredietverzekering aan te passen door de limieten van het geboden krediet te verhogen of te verlagen, en niet door alleen de voor de dekking geheven premie te wijzigen. Deze handelwijze werd ook sinds het begin van de financiële crisis waargenomen, zoals blijkt uit de door Portugal verzonden brieven waarin dekking wordt geweigerd, en de weigeringsbrieven die in andere gevallen betreffende regelingen voor kortlopende exportkredietverzekering zijn verstuurd (8). Over het algemeen wordt in weigeringsbrieven van verzekeraars aan exporteurs geen hoger tarief als alternatief voor de dekking van bepaalde kopers aangeboden. Uit de beschikbare gegevens blijkt dat particuliere verzekeraars ten gevolge van de financiële crisis de geboden dekking aanzienlijk hebben verlaagd en deze dikwijls volledig introkken. Kortom, uit de marktpraktijk op het gebied van kortlopende exportkredietverzekeringen blijkt dat de markt zich veeleer aanpast door de volumes te wijzigen dan door een verandering van de tarieven (9). Concurrentie tussen verzekeraars vindt derhalve hoofdzakelijk plaats op het niveau van de inhoud van de verleende dekking en niet op het niveau van de tarieven. Met de maatregel in kwestie voorzag de staat in een op de markt bestaande vraag waaraan door de huidige particuliere marktpartijen niet werd voldaan, terwijl een nieuwe marktdeelnemer aan de vraag had kunnen voldoen door aanvullende verzekeringsdekking te verschaffen. Derhalve heeft het optreden van de staat tot gevolg gehad dat de marktpositie van de reeds op de Portugese markt aanwezige particuliere verzekeraars werd beschermd.
(36)
Kortlopende exportkredietverzekering is een product waarbij de verzekeraar het commerciële en politieke risico van wanbetaling door de koper bij een handelstransactie overneemt. Ook banken bieden aan de commerciële risico's van handelstransacties over te nemen door middel van documentair krediet en non-recoursefactoring. Kortlopende exportkredietverzekering die door verzekeraars worden aangeboden en documentair krediet dat door banken wordt aangeboden zijn substituten aan de vraagzijde op de markt voor de bescherming van handelstransactie tegen commerciële risico's. Zonder de regeling van de overheid hadden de exporterende bedrijven, althans ten dele, hun toevlucht kunnen nemen tot het documentair krediet (kredietbrieven) dat door de banken wordt aangeboden (10). Ten gevolge van de mogelijke substitueerbaarheid tussen de exportkredietverzekering van de verzekeraars en het documentair krediet van de banken, houdt de maatregel een voordeel in zich mee voor de sector van de kortlopende exportkredietverzekering, omdat deze ertoe bijdraagt dat het marktaandeel van exportkredietverzekeraars op de markt voor de bescherming van handelstransacties tegen commerciële risico's behouden blijft. Aangezien banken niet in aanmerking komen voor de regeling is het voordeel selectief.
(37)
Gelet op het voorgaande concludeert de Commissie dat de maatregel een selectief voordeel aan verzekeraars verschaft.
Selectief voordeel voor exportbedrijven en bedrijven die actief zijn in de binnenlandse handel
(38)
Exporteurs en handelsondernemingen die van de regeling gebruikmaken, betalen een premie die onder de marktpremie ligt. Hierdoor wordt de positie versterkt van ondernemingen die van de regeling gebruikmaken, ten opzichte van ondernemingen die alleen bij particuliere verzekeraars tegen markttarief dekking zouden kunnen krijgen. Een door een regeling teweeggebrachte versterking van de positie van enkele marktpartijen ten opzichte van hun concurrenten in een vergelijkbare situatie, wordt als zodanig als een voordeel beschouwd (11). De versterking van de positie van die begunstigden zou zonder de regeling niet in dezelfde mate mogelijk zijn geweest.
(39)
Bovendien is, volgens Portugal, op de markt geen dekking beschikbaar - althans in dezelfde mate - voor de door de regeling gedekte risico's. Ondernemingen die van de regeling gebruikmaken, genieten aldus een dubbel voordeel in de vorm van toegang tot een verzekeringsdekking die anders niet beschikbaar zou zijn: niet alleen ligt de hun aangerekende premie onder de marktprijs, maar daarnaast profiteren zij van de aanwezigheid van aanvullende dekking.
(40)
De Portugese regeling biedt enige speelruimte bij de vaststelling van de begunstigde en is de facto selectief.
(41)
Een eerste indicatie dat de regeling selectief is, is het feit dat de ondernemingen die van de maatregel profiteren bijna uitsluitend ondernemingen zijn die goederen verhandelen, terwijl ondernemingen die diensten verlenen er veel minder van profiteren. In het kader van de formele onderzoeksprocedure voeren de Portugese autoriteiten aan dat er geen juridische belemmeringen zijn waardoor ondernemingen die geen commerciële activiteiten uitoefenen niet van de regeling kunnen profiteren en dat de bouwsector, de vervoersector en de sector „andere diensten - met uitzondering van handel” van de regeling gebruik hebben gemaakt. Portugal geeft echter ook toe dat exportkredietverzekeringen vanwege hun aard vooral op goederentransacties betrekking hebben. In oktober 2010 maakten ondernemingen die transportdiensten en andere diensten verlenen, slechts 2,4 % van de in het kader van de regeling verstrekte verzekeringen uit. Aangezien slechts acht van de in totaal 361 ondernemingen die van de regeling gebruik hebben gemaakt, ondernemingen waren die diensten verlenen, en deze ongeveer 1,25 % van de kredietlimieten vormen, is het duidelijk dat de maatregel in kwestie voornamelijk steun heeft geboden aan ondernemingen die goederen verhandelen.
(42)
Ook uit andere elementen blijkt dat de regeling de facto selectief is.
(43)
In de eerste plaats verlenen de uit hoofde van de regeling vastgestelde voorwaarden, ondanks de bewering van de Portugese autoriteiten dat de regeling van algemene aard is omdat de begunstigden worden gedefinieerd aan de hand van objectieve criteria die geen discriminatie inhouden tegen rechtspersonen uit andere lidstaten, een zekere mate van vrijheid bij de keuze van de begunstigden. In de regeling wordt een „top-up”-model toegepast, waarbij alleen ondernemingen die een kredietlimiet bij een particuliere verzekeraar hebben voor de regeling in aanmerking komen, terwijl ondernemingen waaraan particuliere kredietverzekeraars iedere vorm van dekking weigeren, niet voor deze „top-up” in aanmerking komen. De regeling laat de beslissing of een onderneming voor dekking in aanmerking komt, volledig aan de particuliere verzekeraars over. Daar er geen objectieve en eenvormige criteria zijn om het risico te bepalen dat besloten ligt in transacties die door iedere exporteur of binnenlandse handelaar worden verricht, biedt de regeling particuliere marktpartijen een zekere ruimte bij de beoordeling van de kredietwaardigheid van de ondernemingen die voor dekking in aanmerking komen. Volgens het Hof van Justitie moet een maatregel, om als niet-selectief te worden beschouwd, gebaseerd zijn op een toepassingscriterium dat objectief is, zonder geografische of sectorale raakvlakken, dat bovendien met het doel van de maatregel strookt (12). In het onderhavige geval leidt het ontbreken van objectieve criteria voor het besluit om dekking aan de particuliere sector te verlenen tot potentiële discriminatie tussen ondernemingen die zich in een vergelijkbare feitelijke situatie bevinden (13).
(44)
Ten tweede heeft het Gerecht geoordeeld dat, zelfs indien de criteria voor toegang tot de regeling als objectief moesten worden beschouwd, het eenvoudige feit dat er sprake is van objectieve criteria niet uitsluit dat de maatregel selectief is wanneer deze ertoe leidt dat bepaalde ondernemingen worden bevoordeeld boven andere. Zo oordeelde het Gerecht dat „het feit dat de steun niet voor een of meer bijzondere en vooraf aangewezen begunstigden is bedoeld, maar met toepassing van een aantal objectieve criteria en binnen een vooraf bepaald globaal budget aan een onbepaald aantal begunstigden kan worden verleend die niet tevoren zijn geïndividualiseerd, niet volstaat om het selectief karakter van de maatregel te ontkennen en derhalve de kwalificatie ervan als steunmaatregel van de staat in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU te voorkomen. Een dergelijke omstandigheid betekent hoogstens, dat de betrokken maatregel geen individuele steunmaatregel is. Zij sluit daarentegen niet uit, dat deze hulp van de overheid moet worden aangemerkt als een steunregeling die een selectieve, en derhalve specifieke, maatregel vormt, indien op grond van de toepassingscriteria ervan een voordeel wordt verleend aan bepaalde ondernemingen of aan bepaalde producenten, met uitsluiting van alle anderen (14)”. Derhalve moeten, volgens het Hof van Justitie, steunmaatregelen van de staten niet naar hun oorzaken of doelstellingen, maar naar hun gevolgen worden beoordeeld (15). In het onderhavige geval is de regeling feitelijk selectief.
(45)
Ten derde moet een maatregel niet alleen op objectieve en horizontale criteria gebaseerd zijn om een algemene maatregel te zijn, maar mag zij noch in de tijd, noch qua toepassingsgebied beperkt zijn. De regeling is, hoewel Portugal benadrukt dat deze een algemeen karakter heeft, zowel in de tijd als qua toepassingsgebied ervan beperkt, onder meer door de aard van het „top-up”-model, zoals in overweging 43 is uiteengezet.
(46)
Ten slotte zijn de in de regeling vastgelegde criteria niet in overeenstemming met de doelstelling en de opzet van de maatregel (16). Zelfs indien de regeling op objectieve wijze door de particuliere verzekeraars zou worden toegepast, zouden alleen ondernemingen waarvan de dekking tijdens de crisis is verlaagd daarvoor in aanmerking komen. Ondernemingen ten aanzien waarvan particuliere verzekeraars de kredietlimieten volledig hebben afgeschaft, zijn van de regeling uitgesloten. Daarom heeft de regeling, ondanks haar doelstelling om de vermeende onbeschikbaarheid van verzekeringsdekking op de particuliere markt te ondervangen, geen betrekking op ondernemingen die het sterkst wordt getroffen door de afname van de particuliere verzekeringscapaciteit op de markt. In die zin is de opzet van de maatregel niet geschikt om het geconstateerde marktfalen te verhelpen.
(47)
Gelet op het bovenstaande kan worden geconcludeerd dat de voordelen welke zijn verleend aan exporteurs en handelsondernemingen die van de regeling gebruikmaken, een selectief karakter hebben.
Beïnvloeding van het handelsverkeer en verstoring van de mededinging
(48)
Wat de beoordeling van de gevolgen van de regeling voor het handelsverkeer betreft zij opgemerkt dat de regeling van toepassing is op exporttransacties en binnenlandse transacties met verhandelbare goederen.
(49)
Doordat de regeling ook voor binnenlandse transacties geldt, kan zij potentieel gevolgen hebben voor het handelsverkeer tussen de lidstaten, en wel in die mate dat de handelsstromen aanmerkelijk verstoord zouden kunnen worden, bijvoorbeeld doordat economische activiteiten van export naar binnenlandse transacties worden verlegd.
(50)
Wat de verstoring van de mededinging betreft wijst, volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie, het enkele feit dat de concurrentiepositie van een onderneming ten opzichte van concurrerende ondernemingen wordt versterkt doordat haar een economisch voordeel wordt verschaft dat zij anders in het kader van de normale uitoefening van haar activiteiten niet zou hebben gehad, erop dat er mogelijk sprake is van een verstoring van de mededinging (17).
(51)
Aangezien de regeling op export van toepassing is, ook voor andere lidstaten, beïnvloedt de maatregel duidelijk de handelsstromen tussen de lidstaten, omdat deze het voor de begunstigden gemakkelijker maakt om exportactiviteiten uit te oefenen.
(52)
De regeling beïnvloedt het handelsverkeer ook ongunstig voor zover zij op binnenlandse transacties van toepassing is. Het is vaste rechtspraak dat wanneer steun van een lidstaat de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt, dit handelsverkeer moet worden geacht door de steun te worden beïnvloed. Wat dit aangaat, kan de omstandigheid dat een sector van de economie op gemeenschapsniveau is geliberaliseerd, een werkelijke of potentiële weerslag van de steun op de mededinging alsmede het effect daarvan op het handelsverkeer tussen de lidstaten aan het licht brengen. Het is trouwens niet noodzakelijk dat de begunstigde onderneming zelf aan het intracommunautaire handelsverkeer deelneemt. Immers, wanneer een lidstaat steun toekent aan een onderneming, kan de binnenlandse activiteit in stand blijven of stijgen, met als gevolg dat de kansen van in andere lidstaten gevestigde ondernemingen om in die lidstaat op de markt te komen, afnemen. Bovendien kan de versterking van een onderneming die voordien niet deelnam aan het intracommunautaire handelsverkeer, haar in een situatie brengen waardoor zij de markt van een andere lidstaat kan betreden (18).
(53)
In deze zaak komt de maatregel ten goede aan ondernemingen die actief zijn in verscheidene sectoren die openstaan voor handelsverkeer binnen de Europese Unie. Derhalve hebben ook voordelen die worden toegekend voor binnenlandse transacties van ondernemingen die enkel op de Portugese markt actief zijn een ongunstige invloed op de handel tussen de lidstaten.
(54)
Daarenboven heeft de maatregel ten doel de commerciële handelsactiviteiten van in Portugal gevestigde ondernemingen te ondersteunen, en niet die van in andere lidstaten gevestigde ondernemingen. De maatregel kan derhalve de concurrentie in de interne markt verstoren.
Conclusie
(55)
Derhalve vormt deze regeling staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. De steun kan uitsluitend als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd indien hij in aanmerking komt voor een van de uitzonderingen waarin het Verdrag voorziet.
6.2. VERENIGBAARHEID VAN DE STEUN AAN VERZEKERAARS
(56)
De Commissie heeft in haar mededeling de voorwaarden vastgelegd waaronder steun aan verzekeraars in de vorm van door de overheid gesteunde regelingen voor kortlopende exportkredietverzekering, als verenigbaar wordt beschouwd. In verband met de financiële crisis zijn de voorwaarden voor de toepassing van de mededeling in de tijdelijke kaderregeling vastgelegd.
(57)
Punt 2.5 van de mededeling, zoals gewijzigd (19), definieert „verhandelbare risico's” als commerciële en politieke risico's met betrekking tot niet-openbare debiteuren die in de in de bijlage genoemde landen zijn gevestigd (20). Financiële voordelen ten behoeve van exportkredietverzekeraars die deelnemen aan een als verhandelbaar risico aangemerkte transactie of hiervoor dekking verschaffen, zijn normaal gesproken verboden.
(58)
Overeenkomstig punt 3.1 van de mededeling omvatten de factoren die de mededinging tussen particuliere en openbare of door de overheid gesteunde exportkredietverzekeraars die verhandelbare risico's verzekeren kunnen vervalsen, onder andere rechtens of feitelijk verleende staatsgaranties voor leningen en verliezen. Dergelijke garanties stellen de verzekeraar in staat, tegen lagere rentevoeten dan de normale markttarieven te lenen of om hoe dan ook leningen aan te gaan. Bovendien voorkomen zij dat verzekeraars zich op de particuliere markt moeten herverzekeren.
(59)
Wat de landen betreft die niet in de bijlage bij de mededeling zijn opgenomen, zijn dit soort risico's „niet-verhandelbaar” in de zin van de mededeling; de mededeling heeft geen betrekking op overheidssteun voor het verzekeren van deze risico's.
(60)
Bovendien mogen lidstaten geen staatssteun verlenen met betrekking tot verhandelbare risico's (punt 4.2 van de mededeling), tenzij deze risico's tijdelijk als niet-verhandelbaar kunnen worden beschouwd. In punt 4.4 van de mededeling wordt bepaald dat risico's ten aanzien van debiteuren welke zijn gevestigd in landen die in de bijlage bij de mededeling worden vermeld, alleen als tijdelijk niet-verhandelbaar worden beschouwd indien kan worden aangetoond dat particuliere verzekeringsdekking voor de risico's die doorgaans als verhandelbaar worden beschouwd niet beschikbaar is. lidstaten die van die ontsnappingsclausule gebruik willen maken moeten een marktverslag indienen en verklaringen overleggen van twee grote, internationaal erkende exportkredietverzekeraars, alsmede van een nationale kredietverzekeraar, waarin wordt aangetoond dat er op de particuliere verzekeringsmarkt geen dekking beschikbaar is. Daarnaast moet de door de overheid gesteunde exportkredietverzekeraar zijn tarieven voor dergelijke niet-verhandelbare risico's zoveel mogelijk afstemmen op die welke elders door particuliere exportkredietverzekeraars voor het betrokken soort risico worden berekend, en moet hij een beschrijving geven van de voorwaarden die hij voor deze risico's wil hanteren.
(61)
Om de procedure te bespoedigen voerde de tijdelijke kaderregeling een vereenvoudiging in van het bewijs van de onbeschikbaarheid van dekking dat de lidstaten moeten verstrekken, die tot en met 31 december 2010 van toepassing was. Daartoe moesten de lidstaten verklaringen overleggen van een grote, internationaal erkende exportkredietverzekeraar alsmede van een nationale kredietverzekeraar, dan wel van ten minste vier in de binnenlandse markt gevestigde exporteurs. De tijdelijke kaderregeling werd verlengd tot en met 31 december 2011 (21).
Onbeschikbaarheid van dekking
(62)
Portugal heeft een aantal brieven van exporteurs aan de Commissie gezonden waaruit blijkt dat hun voor een aantal transacties dekking is geweigerd. De Commissie heeft in de door de Portugese autoriteiten verstrekte brieven evenwel niet voldoende bewijzen voor onbeschikbaarheid van dekking gevonden. De redenen die in deze brieven worden opgegeven voor de weigering zijn ofwel vertrouwelijk, ofwel wordt uitdrukkelijk aangegeven dat de oorzaak van de weigering ligt in de onvoldoende liquiditeit en de slechte financiële situatie van de cliënt, wat in een goed werkende verzekeringsmarkt een normale praktijk is. In zijn antwoord op het besluit van de Commissie van 27 oktober 2010 tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure heeft Portugal gegevens overgelegd die een daling laten zien van het aantal ondernemingen die een verzekering hebben afgesloten (er is een daling met 29,41 % tot eind 2009 ten opzichte van het voorgaande jaar en een daling met nog eens 12,53 % tot september 2010), evenals een daling van de waarde van de verzekeringsportefeuille (met 32,84 % tot eind 2009 ten opzichte van het voorafgaande jaar en met nog eens 22,36 % tot september 2010). In één van de twee door Portugal verstrekte brieven van particuliere verzekeraars, waarin wordt gewezen op de onbeschikbaarheid van dekking op de particuliere markt (van CESCE, gedateerd 22 november 2010), wordt echter gesteld dat de financieringsbehoefte van ondernemingen ook is afgenomen door het krimpen van de kopersmarkten. Derhalve vormt de vermeende afname van de verzekerde volumes niet voldoende bewijs voor de onbeschikbaarheid van verzekeringsdekking op de markt.
(63)
Indien bovendien op de particuliere markt daadwerkelijk geen dekking beschikbaar is en deze vervolgens beschikbaar wordt wanneer de staat gedeeltelijke dekking verleent, zou dit erop kunnen wijzen dat de verzekeraars staatssteun hebben gekregen. Aangezien die markt zich voornamelijk aanpast via de volumes en niet via de tarieven, zoals in overweging 35 werd uiteengezet, kunnen dankzij de beschikbaarheid van krediet ondernemingen op de markt bestaan die er anders niet zouden zijn geweest.
Afstemming van de premies op de tarieven die door de particuliere kredietverzekeraars worden berekend
(64)
De tarieven die in het kader van de regeling worden berekend belopen 60 % van het tarief dat door een particuliere verzekeraar wordt gehanteerd om aan dezelfde cliënt dekking te verschaffen. Verder kan, in tegenstelling tot hetgeen door Portugal wordt betoogd, het risico dat uit hoofde van de regeling aan de staat wordt overgedragen groter worden geacht dan het risico dat door de particuliere verzekeraar afzonderlijk wordt gedekt. Er zij aan herinnerd dat het wanbetalingsrisico toeneemt naarmate het door de verzekering gedekte bedrag hoger is. Derhalve zou de exporteur er bij een hoger bedrag aan verzekeringsdekking mee instemmen meer handelstransacties met een bepaalde koper te sluiten. Het totale volume van de transacties zou groter kunnen zijn dan de terugbetalingscapaciteit van die koper.
(65)
De Portugese autoriteiten zijn van mening dat het risico dat in aanvullende transacties besloten ligt lager is aangezien een exporteur die een beperkte dekking heeft verkregen in eerste instantie een verzekering zal afsluiten voor de transacties met kopers die het grootste risico vormen; beschikt hij over een ruimere dekking, dan zal de exporteur geleidelijk ook de transacties met minder riskante kopers verzekeren. Met dit argument wordt evenwel voorbijgegaan aan het feit dat de kredietlimieten over het algemeen per cliënt worden toegekend; de exporteur heeft derhalve niet de keuze om de gehele toegekende kredietlimiet uitsluitend voor transacties met de minst kredietwaardige kopers te gebruiken.
(66)
Daarnaast zou het argument van de Portugese autoriteiten dat de met een aanvullende verzekering gedekte transacties een geringer risico inhouden dan transacties die door een particuliere verzekeraar worden gedekt, tot de conclusie leiden dat de particuliere verzekeraars voor een gegeven premieniveau een hoger risico zouden accepteren, terwijl zij de verzekering van transacties met een geringer risico voor hetzelfde premieniveau weigeren. Indien dat argument juist was, zou een rationele particuliere verzekeraar meer transacties verzekeren, waardoor zijn premie-inkomen zou stijgen en het risico zou afnemen. Met andere woorden; het argument van de Portugese autoriteiten zou duiden op irrationeel gedrag van particuliere verzekeraars, die immers zouden instemmen met het verzekeren van het gedeelte van de portefeuille waaraan een hoger risico is verbonden in plaats van het minder riskante gedeelte. Dit argument kan derhalve niet worden aanvaard.
(67)
Doordat met de steunregeling het grotere risico wordt gedekt is de blootstelling van de staat aan potentieel hogere uiteindelijke verliezen groter dan die van de particuliere verzekeraar die autonoom de aanvankelijke dekking verleent en de prijs daarvan vaststelt. Daarom moet bij regeling voor een aanvullende verzekering waarbij het besluit om de dekking te verruimen pas wordt genomen nadat de premie voor de aanvankelijke kredietverzekeringslimiet is vastgesteld, de prijs van de aanvullende verzekering het hogere risico van de eventuele bijkomende dekking weerspiegelen. Het argument van de Portugese autoriteiten dat exporteurs voor een negatieve selectie zouden opteren zodat riskantere transacties door particuliere verzekeraars zouden worden gedekt, wordt noch door concrete gegevens noch door de bekende marktpraktijk gestaafd. Bij de meest gebruikelijke vorm van kortlopende exportkredietverzekering die door de particuliere verzekeraars wordt aangeboden (omzetpolis), moet de polis de volledige portefeuille van de verzekerde verkopen van een cliënt dekken. De verzekerde cliënt kan derhalve zijn risico's niet selectief verzekeren. In het onderhavige geval had het hogere risico dat wordt gelopen in de prijs van de aanvullende verzekering moeten worden verdisconteerd. De premietarieven hadden derhalve hoger moeten zijn dan de prijs die de particuliere verzekeraars voor de basisdekking aanrekenen.
(68)
De tarieven die in het kader van de regeling worden gehanteerd zijn lager dan de huidige tarieven op de markt voor exportkredietverzekering, wat door Portugal wordt bevestigd in zijn antwoord op het besluit van de Commissie tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure van 27 oktober 2010. Die tarieven liggen ook lager dan de markttarieven van 2007 en 2008. Om die reden wordt het argument van de Portugese autoriteiten dat de prijzen in kwestie overeenkomen met de prijzen die vóór de crisis op de markt werden gehanteerd, eveneens niet gestaafd. Bovendien moet bij het vaststellen van de prijs rekening worden gehouden met het risico dat wordt gelopen. Daarom zouden de prijzen in feite hoger moeten zijn dan de marktprijzen.
(69)
Gelet op het voorgaande is de regeling zoals deze op verzekeraars wordt toegepast, onverenigbaar met de mededeling en met de tijdelijke kaderregeling.
6.3. VERENIGBAARHEID VAN DE AAN EXPORTEURS EN BINNENLANDSE HANDELSONDERNEMINGEN VERLEENDE STEUN
6.3.1. Verenigbaarheid van de regeling betreffende kortlopende exportkredietverzekering
(70)
Overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), VWEU dat onder normale marktvoorwaarden van toepassing is, en artikel 107, lid 3, onder b), VWEU dat in perioden van ernstige verstoring in de economie van toepassing is, kan steun onder bepaalde voorwaarden als verenigbaar met de interne markt wordt beschouwd.
(71)
De Commissie herinnert eraan dat het Gerecht van eerste aanleg heeft benadrukt dat artikel 107, lid 3, onder b), VWEU in restrictieve zin moet worden uitgelegd en dat de verstoring in kwestie de gehele economie van de lidstaat moet raken (22).
(72)
In overeenstemming met de beginselen die in de tijdelijke kaderregeling, die tot 31 december 2012 is verlengd, zijn vastgelegd (punt 5.1) moeten steunmaatregelen, om verenigbaar te zijn, aan de volgende criteria voldoen:
a)
Geschiktheid
de steun moet doelgericht zijn, zodat daarmee daadwerkelijk de doelstelling van het opheffen van een ernstige verstoring in de economie kan worden bereikt. Dit is niet het geval indien de maatregel niet geschikt is om deze verstoring op te heffen.
b)
Noodzaak
De steunmaatregel moet, wat bedrag en vorm betreft, noodzakelijk zijn om de doelstelling te behalen. De maatregel moet dan ook een bedrag vertegenwoordigen dat minimaal vereist is om de doelstelling te verwezenlijken, en in de meest geschikte vorm moet worden gegoten om de verstoring op te heffen. Met andere woorden, indien een geringer steunbedrag of een maatregel die minder verstoringen zou veroorzaken zouden volstaan om een ernstige verstoring in de gehele economie op te heffen, zou de maatregel in kwestie niet nodig zijn. Die analyse wordt bevestigd door de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie (23).
c)
Evenredigheid
de positieve effecten van de maatregel moeten naar behoren worden afgewogen tegen de concurrentieverstoringen, opdat de verstoringen worden beperkt tot het noodzakelijke minimum om de doelstellingen van de maatregel te verwezenlijken. Artikel 107, lid 1, VWEU verbiedt alle selectieve overheidsmaatregelen die het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden. Telkens wanneer er gebruik wordt gemaakt van de uitzondering van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU op grond waarvan staatssteun is toegestaan, moet ervoor worden gezorgd dat deze steun worden beperkt tot het noodzakelijke minimum om de gestelde doelen te bereiken.
Geschiktheid
(73)
Zoals is uiteengezet in overweging 46 is de regeling op zodanige wijze opgezet dat ondernemingen die het sterkst de gevolgen van de crisis ondervinden ervan zijn uitgesloten; daarom is de regeling niet geschikt om het vermeende marktfalen op het vlak van de onbeschikbaarheid van verzekeringsdekking door particuliere verzekeraars op te vangen.
Noodzaak en evenredigheid: afstemming van de premies op de door de particuliere kredietverzekeraars aangerekende tarieven
(74)
Zoals in overweging 62 werd gesteld, wijzen de door Portugal verstrekte inlichtingen weliswaar op het bestaan van spanningen op de markt voor particuliere kredietverzekeringen, maar tonen zij niet aan dat er geen dekking beschikbaar is. Daarom kan de noodzaak van de steunmaatregel niet worden vastgesteld.
(75)
Zoals in de overwegingen 21 en 64 werd vermeld, belopen de tarieven in het kader van de regeling 60 % van de tarieven die door particuliere verzekeraars worden gehanteerd om aan dezelfde cliënt dekking te verschaffen.
(76)
Zoals in de overwegingen 65 tot en met 67 is uiteengezet, moet bij een aanvullende regeling waarbij het besluit om de dekking te verruimen pas wordt genomen wanneer de premie voor de aanvankelijke kredietverzekeringslimiet eenmaal is vastgesteld, de prijs van deze „top-up” het hogere risico van de eventuele bijkomende dekking weerspiegelen.
(77)
Het doel om de dekking te verstrekken waarvan wordt beweerd dat deze op de markt niet beschikbaar is, zou ook kunnen worden bereikt met een regeling waarin de premies zodanig zijn vastgesteld dat zij het onderliggende risico dat de staat op zich neemt, weerspiegelen. Daarom staat de prijsstelling in de regeling op basis van lagere premies dan de premies die op de markt voor soortgelijke risico's worden gehanteerd, niet in verhouding tot de doelstelling van de regeling.
(78)
Gelet op het voorgaande kan het gedeelte van de regeling dat betrekking heeft op exportkredietverzekering, niet worden geacht met de interne markt verenigbare steun aan exporteurs te zijn overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder b), VWEU en de tijdelijke kaderregeling.
(79)
Er zij op gewezen dat alle argumenten met betrekking tot geschiktheid, noodzaak en evenredigheid die aan artikel 107, lid 3, onder b), VWEU getoetst zijn, evenzeer opgaan wanneer de regeling in het licht van artikel 107, lid 3, onder c), wordt beoordeeld. Daarom kan het gedeelte van de regeling dat betrekking heeft op exportkredietverzekering niet worden geacht met de interne markt verenigbare steun aan exporteurs te zijn op grond van artikel 107, lid 3, onder c), om dezelfde redenen als die welke hierboven zijn uiteengezet.
6.3.2. Verenigbaarheid van de regeling ten aanzien van de verzekering van handelstransacties op de binnenlandse markt
(80)
Ten aanzien van de toepassing van de regeling op binnenlandse transacties kan verzekeringsdekking voor binnenlandse handelstransacties onder de marktprijs ertoe leiden dat binnenlandse transacties worden begunstigd ten nadele van exporttransacties, met grote gevolgen voor de import. Onder normale marktvoorwaarden is staatssteun ten behoeve van binnenlandse handelstransacties dan ook streng verboden. In artikel 107, lid 3, onder b) en c), VWEU wordt echter bepaald dat steun onder bepaalde omstandigheden als verenigbaar met de interne markt kan worden beschouwd. In die context zijn in de mededeling en de tijdelijke kaderregeling criteria voor de verenigbaarheid van steunmaatregelen in de vorm van kortlopende exportkredietverzekering vastgelegd. Deze teksten zijn evenwel niet van toepassing op binnenlandse handelstransacties.
(81)
Portugal heeft de regeling echter in de context van de huidige financiële crisis overeenkomstig de tijdelijke kaderregeling aangemeld. Daarom moet worden vastgesteld of de regeling, gezien de verstrekkende gevolgen van de huidige economische crisis, rechtstreeks op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU als verenigbaar kan worden beschouwd. Zo niet, dan moet worden onderzocht of de maatregel op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU als verenigbaar kan worden beschouwd.
(82)
Wat de verenigbaarheid ingevolge artikel 107, lid 3, onder b), VWEU betreft, kan de Commissie steun als verenigbaar met de interne markt aanmerken wanneer deze erop is gericht „een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen”.
(83)
De Commissie herinnert eraan dat artikel 107, lid 3, onder b), VWEU in restrictieve zin moet worden uitgelegd en dat de verstoring in kwestie de gehele economie van de lidstaat moet raken (24). Zij herinnert er tevens aan dat, zoals in overweging 73 wordt gesteld, de maatregel moet voldoen aan de beginselen van geschiktheid, noodzaak en evenredigheid.
(84)
De maatregel is genomen in de context van de huidige financiële crisis en is beperkt in de tijd.
(85)
De Commissie heeft brieven ontvangen van exporteurs en particuliere verzekeraars waarin erop wordt gewezen dat de verzekeringsdekking voor binnenlandse transacties terugloopt. De Portugese autoriteiten betogen dat de schadequote tot 102 % is opgelopen. Deze opmerking is evenwel niet overtuigend omdat de stijging sedert 2004 een constant verloop heeft, zoals uit de door de Portugese autoriteiten ingediende opmerkingen blijkt. Die constante toename van de schadequote, zelfs vóór het begin van de financiële crisis, kan erop wijzen dat er niet zozeer sprake is van marktfalen wat de financiering van binnenlandse transacties betreft, maar veeleer van een structureel probleem in de markt. De Commissie heeft dus geen elementen gevonden die aantonen dat de regeling geschikt is om een ernstige verstoring van de economie op te heffen, en zij is daarom van mening dat de regeling niet verenigbaar kan worden verklaard op grond van de tijdelijke kaderregeling of artikel 107, lid 3, onder b).
(86)
Wat de verenigbaarheid van de maatregel overeenkomstig de mededeling en artikel 107, lid 3, onder c), betreft, bestaat de doelstelling van de regeling erin de onbeschikbaarheid van verzekeringsdekking in de verzekeringsmarkt te verhelpen. Aangezien het hier echter een aanvullende regeling betreft die particuliere verzekeraars een zekere vrijheid laat bij de keuze van de begunstigde, sluit de regeling mogelijk ondernemingen van verzekeringsdekking uit die zich in een vergelijkbare feitelijke situatie bevinden als de ondernemingen die onder de regeling vallen maar die de gevolgen van de crisis in sterkere mate ondervinden. De verzekeringsdekking zou voor dergelijke uitgesloten ondernemingen niet gedeeltelijk, maar volledig zijn geweigerd. Bovendien voorziet de regeling niet alleen in aanvullende dekking voor begunstigden maar verleent zij hun tevens een voordeel wat de tarifering betreft, aangezien de premies onder de markttarieven liggen. Zoals reeds werd opgemerkt, belopen de tarieven die in het kader van de regeling worden gehanteerd 60 % van de tarieven die door een particuliere verzekeraar worden toegepast om aan dezelfde cliënt dekking te verschaffen, terwijl het feit dat de dekkingslimiet is uitgebreid tot tweemaal de aanvankelijke limiet een hoger risico inhoudt, wat niet in de premie tot uiting komt. Het prijsniveau dat in het kader van de regeling wordt gehanteerd is niet gerechtvaardigd, gelet op de noodzaak om de onbeschikbaarheid van verzekeringsdekking te verhelpen. De regeling is niet evenredig en evenmin geschikt om het gestelde doel te verwezenlijken, doordat zij de mededinging kan verstoren.
(87)
De Commissie komt dan ook tot de slotsom dat de staatssteun die ten behoeve van de verzekering van binnenlandse handelstransacties is verleend, niet voldoet aan de in artikel 107, lid 3, onder b) of c), VWEU vervatte voorwaarden en onverenigbaar is met de interne markt.
7. CONCLUSIE
(88)
In het licht van het voorgaande concludeert de Commissie dat de regeling staatssteun inhoudt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU die niet verenigbaar met de interne markt kan worden verklaard.
8. TERUGVORDERING
(89)
Volgens artikel 14, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad (25) besluit de Commissie, indien negatieve besluiten worden vastgesteld in gevallen van onrechtmatige steun, dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigden terug te vorderen. Alleen met de interne markt onverenigbare steun zal worden teruggevorderd.
(90)
Terugvordering heeft als doel de situatie te herstellen die vóór de toekenning van de steun bestond. Dit wordt bereikt wanneer de onverenigbare steun is terugbetaald door de begunstigden, die aldus afzien van de voordelen die zij ten opzichte van hun concurrenten genoten. Het teruggevorderde bedrag is van dien aard dat het economisch voordeel van de begunstigden teniet wordt gedaan.
(91)
Wat de exacte berekening van het steunbedrag betreft, moet, aangezien er geen passende marktprijs beschikbaar is voor het vergoeden van de door de staat verschafte dekking, een geschikte benchmark worden vastgesteld. Zoals in punt 4.2, eerste streepje, van de mededeling van de Commissie betreffende garanties (26) wordt uiteengezet, kan het „contante subsidie-equivalent” van een leninggarantie in een bepaald jaar op dezelfde wijze worden berekend als het subsidie-equivalent van een zachte lening. Het steunbedrag kan dus worden berekend als het verschil tussen de theoretische marktrente en het rentepercentage dat dankzij de staatsgarantie wordt betaald, rekening houdend met eventueel betaalde premies.
(92)
Wat de steun aan verzekeraars betreft, ligt het voordeel in het behoud van het marktaandeel van de verzekeraars. Zonder steun zou de dekking door een andere marktpartij kunnen zijn verschaft. Zoals in overweging 35 al is uiteengezet, berust de concurrentie in de markt zich niet zozeer op de prijs van de verleende dekking als wel op het relatieve vermogen van de marktpartijen om kredietlimieten aan te bieden. Daarnaast bestaat de marktpraktijk erin voor de gehele portefeuille een gemiddelde prijs vast te stellen die vervolgens door dezelfde verzekeraar moet worden gedekt (27), om te voorkomen dat de verzekerde onderneming de dekkingslimiet alleen gebruikt met betrekking tot kopers met een groter risico („cherry picking”). Selectieve verzekering van riskantere transacties zou zich kunnen voordoen wanneer de verzekerde onderneming alleen voor cliënten met een hoger risico een gemiddelde prijs zou betalen en geen cliënten met een geringer risico in haar portefeuille zou opnemen of voor deze cliënten bij een andere leverancier van kredietprotectie een verzekering zou afsluiten. Daarom hadden de exporteurs, indien een andere marktpartij de dekking voor de exporteurs en/of binnenlandse handelaren had verstrekt voor het totaalbedrag van de gevraagde kredietlimieten, zelfs voor een hogere prijs, waarschijnlijk al hun verzekeringspolissen naar die andere marktpartij overgebracht. Het financiële voordeel is de winstmarge die wordt behaald op de dekking van het volume dat door elke leverancier van kredietprotectie wordt verzekerd, verminderd met de aan de dekking van dit volume verbonden kosten. Deze voordelen, die tot uiting komen in de winst welke is behaald door de particuliere verzekeraars die hebben deelgenomen aan de regeling gedurende de periode waarin de staat voor de aanvullende dekking zorgde, zouden zonder de steunregeling door een andere marktpartij zijn behaald. De steun voor de verzekeraars wordt derhalve gekwantificeerd als de winst die door de verzekeraars die aan de regeling hebben deelgenomen is behaald in de periode waarin deze van kracht was, en die voortvloeide uit de dekking die zij verschaften aan exporteurs en handelsondernemingen op de binnenlandse markt die van de regeling gebruikt maakten. Het voordeel voor de cliënten die van de regeling gebruik maakten moet afzonderlijk worden berekend voor iedere verzekeraar die aan de regeling heeft deelgenomen; indien dat voordeel het de-minimisbedragoverschrijdt, moet dit bedrag worden teruggevorderd.
(93)
Wat de exporteurs en de handelsondernemingen op de binnenlandse markt betreft, hadden de begunstigden voor de dekking door de staat een marktconforme vergoeding moeten betalen. Het bedrag van de steun moet dus worden berekend op basis van het verschil tussen de prijs die daadwerkelijk op de markt wordt gehanteerd, gecorrigeerd voor de wijziging van het risiconiveau. De Commissie heeft een methode ontwikkeld voor de berekening van het in te vorderen bedrag (welke in de bijlage bij dit besluit wordt uiteengezet) die is gebaseerd op redelijke hypothesen en op gangbare marktpraktijken. Overeenkomstig die methode is een theoretische marktprijs voor de door de staat verleende dekking gelijk aan 110 % van de prijs (wat de premie betreft) die door de particuliere verzekeraar ten aanzien van iedere cliënt afzonderlijk wordt gehanteerd. Aangezien de prijs die in het kader van de regeling worden toegepast 60 % bedraagt van de premie die door de particuliere verzekeraars wordt gehanteerd, is het bedrag dat voor elke transactie moet worden teruggevorderd gelijk aan het bedrag dat door de staat in het kader van de regeling is gedekt, vermenigvuldigd met 5/6.
(94)
Het in overweging 93 bedoelde bedrag vormt het terug te vorderen bedrag, te vermeerderen met de opgelopen terugvorderingsrente vanaf de datum waarop de steun aan de begunstigden ter beschikking werd gesteld (datum van de individuele garanties) tot de daadwerkelijke terugbetaling ervan. De rente wordt berekend op een samengestelde grondslag overeenkomstig hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie (28), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 271/2008 (29).
(95)
Het onderhavige besluit treedt onverwijld in werking, met name wat de terugvordering betreft van alle individuele steun die uit hoofde van de regeling is toegekend, met uitzondering van de steun die voldoet aan de voorwaarden van krachtens de artikelen 1 en 2 van Verordening (EG) nr. 994/98 van de Raad (30) vastgestelde verordeningen of enige andere goedgekeurde steunregeling, voor zover de voor dit soort steun vastgestelde maximale steunintensiteit of de de-minimisgrenzen in acht zijn genomen.
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De staatssteun die besloten ligt in de regeling voor kortlopende exportkredietverzekeringen, welke regeling door Portugal is vastgesteld overeenkomstig Wetsbesluit nr. 175/2008 - Oprichting van Finova, van 26 augustus 2008, en Wetsbesluit nr. 211/98 van 16 juli 1998 waarin de voorschriften zijn vastgelegd die van toepassing zijn op onderlinge waarborgmaatschappijen, van 16 juli 1998 (zoals gewijzigd door Wetsbesluit nr. 19/2001 van 30 januari 2001 en Wetsbesluit nr. 309-A/2007 van 7 september 2007), en die door Portugal onrechtmatig en in strijd met artikel 108, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de interne markt is verleend, is onverenigbaar met de interne markt.
Artikel 2
De individuele steun welke is verleend uit hoofde van de in artikel 1 genoemde regeling en die, op de datum waarop deze werd verleend, voldeed aan de voorwaarden welke zijn vastgelegd in de verordening die is goedgekeurd op grond van de artikelen 1 of 2 van Verordening (EG) nr. 994/98 of in een andere goedgekeurde steunregeling, is verenigbaar met de interne markt, tot de maximale steunintensiteiten of het de-minimisniveau die op dit soort steun van toepassing zijn.
Artikel 3
1. Portugal vordert de in artikel 1 bedoelde onverenigbare steun van de begunstigden terug.
2. De terug te vorderen bedragen omvatten rente vanaf het tijdstip waarop deze de begunstigde ter beschikking zijn gesteld, tot het tijdstip van de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
3. De rente wordt op samengestelde grondslag berekend overeenkomstig hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004, laatstelijk gewijzigd door Verordening (EG) nr. 271/2008.
4. Portugal trekt de in artikel 1 genoemde steunregeling onverwijld in en schorst alle uitstaande betalingen van de in artikel 1 bedoelde steunregeling vanaf de datum van kennisgeving van dit besluit.
Artikel 4
1. De terugvordering van steun die uit hoofde van de in artikel 1 bedoelde regeling is verleend, geschiedt onverwijld en daadwerkelijk.
2. Portugal zorgt ervoor dat het onderhavige besluit binnen vier maanden vanaf de datum van kennisgeving ervan ten uitvoer wordt gelegd.
Artikel 5
1. Binnen twee maanden na de datum van kennisgeving van dit besluit verstrekt Portugal de Commissie de volgende informatie:
a)
de lijst van begunstigden die in het kader van de in artikel 1 vermelde regeling steun hebben ontvangen en het totale bedrag aan steun dat elke begunstigde heeft ontvangen;
b)
het totale van elke begunstigde terug te vorderen bedrag (hoofdsom en terugvorderingsrente);
c)
een uitvoerige beschrijving van de reeds genomen en voorgenomen maatregelen om aan het onderhavige besluit te voldoen;
d)
documenten die aantonen dat aan de begunstigden opdracht is gegeven de steun terug te betalen.
2. Portugal houdt de Commissie op de hoogte van de vooruitgang die bij de nationale maatregelen ter uitvoering van dit besluit is geboekt totdat de in artikel 1 bedoelde steun volledig is terugbetaald. Op verzoek van de Commissie verstrekt Portugal onmiddellijk de benodigde informatie over de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan het onderhavige besluit te voldoen. Daarnaast verstrekt Portugal gedetailleerde informatie over de steunbedragen en terugvorderingsrente die reeds door de begunstigden zijn terugbetaald.
Artikel 6
Dit besluit is gericht tot de Portugese Republiek.
Gedaan te Brussel, 23 november 2011.