РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 21 март 2012 година
относно мярка SA.31479 (2011/C) (ex 2011/N), която Обединеното кралство планира да приведе в действие за Royal Mail Group
(нотифицирано под номер C(2012) 1834)
(само текстът на английски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/542/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с горепосочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 10 юни 2011 г. след неофициален контакт (преди отправяне на уведомлението) с Комисията Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия („Обединеното кралство“) уведоми за поредица от мерки (виж раздел Error! Reference source not found.) в полза на Royal Mail Group („RMG“).
(2)
С писмо от 29 юли 2011 г. Комисията информира Обединеното кралство, че е взела решение да открие процедурата, определена в член 108, параграф 2 от Договора по отношение на въпросните нотифицирани мерки.
(3)
Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си.
(4)
С писмо от 9 август 2011 г. Обединеното кралство поиска удължаване на крайния срок за отговор до 14 септември 2011 г. и Комисията го разреши с писмо от 11 август 2011 г. Обединеното кралство представи своето мнение на 8 септември 2011 г.
(5)
Комисията получи мнения от следните заинтересовани страни:
-
5 октомври 2011 г.
UK Mail
-
6 октомври 2011 г.
Съюз на работниците в областта на съобщенията
-
6 октомври 2011 г.
UPS
-
7 октомври 2011 г.
Deutsche Post
-
7 октомври 2011 г.
DX Group
-
7 октомври 2011 г.
Форум за конкурентност на пощенските услуги
-
7 октомври 2011 г.
TNT
-
7 октомври 2011 г.
„Free & Fair Post Initiative“
-
9 октомври 2011 г.
Secured Mail
(6)
Получените мнения от заинтересованите страни бяха препратени на Обединеното кралство на 12 октомври 2011 г. Обединеното кралство представи своите коментари по мненията с писмо, заведено като получено на 16 ноември 2011.
(7)
На 22 август 2011 г. Комисията изпрати искане за информация до Обединеното кралство, на което то отговори с писмо от 14 септември 2011 г.
(8)
На 20 септември 2011 г. бе организирана среща с органите на Обединеното кралство, RMG и банкерите на дружеството, на която последните предоставиха по-подробна информация за нотифицирания план за преструктуриране.
(9)
Комисията проведе допълнителни срещи с органите на Обединеното кралство на 12 октомври 2011 г., 10 и 23 ноември 2011 г. и 12 януари 2012 г. с цел обсъждане на делото. Обединеното кралство представи допълнителна информация с електронни или обикновени писма на 30 септември 2011 г., 20 октомври 2011 г., 7, 11, 18, 28 и 30 ноември 2011 г., 6 декември 2011 г. и 14 февруари 2012 г.
(10)
На 17 февруари 2012 г. органите на Обединеното кралство представиха окончателна актуализация на уведомлението и пояснения по плана за преструктуриране.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ
2.1. Контекст: либерализиране на пощенския отрасъл в Обединеното кралство
(11)
Обединеното кралство поставя нотифицираните мерки в контекста на своята по-широкообхватна политика в областта на пощенските услуги и подчертава стратегическото значение на RMG, за да се гарантира непрекъснато предоставяне на универсални пощенски услуги.
(12)
Политиката на правителството на Обединеното кралство е изложена в Закона за пощенските услуги (3) („Закон за пощенските услуги от 2011 г.“), който получи кралско одобрение на 13 юни 2011 г. Законът съдържа препоръките от независим преглед, ръководен от Richard Hooper („докладите на Hooper“) (4), и накратко:
i)
позволява инвестиции на частния сектор в RMG с оглед въвеждане на търговска дисциплина и вливане на нов капитал;
ii)
създава условия за прехвърляне на историческия пенсионен дефицит към правителството на Обединеното кралство, като така дружеството остава с по-малка, напълно финансирана схема („освобождаване от пенсионното бреме“);
iii)
оповестява недвусмислено, че Post Office Limited („POL“, клонът на RMG за продажби на дребно) няма да се продава, а ще остане държавна собственост;
iv)
създава условия за модернизиране на регулирането в сектора на пощенските услуги; и
v)
поставя изискване за схема за предоставяне на акции на служители, които ще притежават поне 10 % от собствения капитал на RMG към момента, в който правителството на Обединеното кралство продаде целия си дял в RMG.
2.2. Получатели на средства по мерките
2.2.1. Структура на Royal Mail Group
(13)
RMG е дружество, притежавано изцяло от държавата чрез Royal Mail Holdings plc („RMH“). RMG е основният пощенски оператор в Обединеното кралство и имаше законен монопол върху определени основни услуги за писмовни пратки до края на 2005 г., когато пазарите за пощенски услуги в Обединеното кралство бяха напълно либерализирани. RMG осигурява събирането, сортирането, превоза и доставката на поща (писма, пакети и колети), като използва марките „Royal Mail“ и „Parcelforce Worldwide“.
(14)
Мрежата от пощенски клонове се обслужва от POL, което понастоящем се притежава изцяло от RMG (т.е. от правителството на Обединеното кралство). RMG и POL са отделни юридически лица, макар че са част от една и съща група. В съответствие с препоръките в докладите на Hooper се предлага POL да остане изцяло държавно предприятие след реформата и да стане дружество сестра на RMG под ръководството на RMH.
(15)
RMG има и други дъщерни дружества, по-специално General Logistics System BV („GLS“), което обслужва стопанската дейност на RMG с колетни пратки в Европа, предоставя услуги за колетни пратки, логистика и експресни услуги в цяла Европа. Мрежата GLS се състои от дъщерни дружества и мрежови партньори, които обхващат 36 европейски страни.
Графика 1: настояща организационна структура на RMG
2.2.2. Royal Mail Group (RMG)
(16)
RMG притежава лиценз за предоставяне на услуги за писмовни пратки в Обединеното кралство съгласно Закона за пощенските услуги от 2000 г., считано от 23 март 2001 г. насам. Съгласно условията на неговия лиценз от дружеството се изисква да изпълнява задължение за предоставяне на универсална услуга („ЗПУУ“). С тези договорености се изпълняват изискванията на Директива 97/67/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 1997 г. относно общите правила за развитието на вътрешния пазар на пощенските услуги в Общността и за подобряването на качеството на услугата (5) („директива за пощенските услуги“). RMG е задължено по силата на своя лиценз да провежда преговори за сключване на търговски споразумения с всички заинтересовани оператори за достъп до неговата национална мрежа. Новите оператори навлизат на пазара най-вече чрез такива споразумения за достъп с RMG.
(17)
RMG е единственото лицензирано дружество на пазара за пощенски услуги в Обединеното кралство със задължения за универсална услуга. Основните аспекти на настоящото ЗПУУ са i) доставка на пощенски пратки (писма, пакети и колети) до 20 kg всеки работен ден до дома или офиса на всяко физическо или различно от физическо лице в Обединеното кралство (задължения за доставка на писмовни пратки от понеделник до събота), ii) събиране на пратки поне веднъж дневно, всеки работен ден и от всяка точка за достъп и услуга за предаване, получаване, събиране, сортиране и доставка на пощенски пратки на достъпни цени, определени в съответствие с единна тарифа, и iii) предоставяне на услуги за препоръчани пощенски пратки на цени, определени в съответствие с единна тарифа.
(18)
С лиценза на RMG се налага ценови контрол във връзка с предоставянето на регулираните услуги. Настоящият ценови контрол бе определен през април 2006 г. за четиригодишен период, но впоследствие бе удължен до март 2012 г.
(19)
Освен това лицензът на RMG го задължава да разрешава недискриминационен достъп на клиентите и други пощенски компании до своята национална мрежа и на практика повечето конкуренти на RMG са навлезли на пазара чрез достъп на трети страни до мрежата на RMG надолу по веригата (например окончателното сортиране на поща и доставки до самите клиенти, т. нар. „последна миля“).
(20)
Конкуренцията за достъп надолу по веригата включва събиране и обработване на поща от страна на други оператори чрез техните собствени мрежи докато бъде доставена в центровете за сортиране на RMG, където се въвежда в мрежата на RMG за окончателно сортиране и доставка на получаващите клиенти. Клиенти с пратки в голям обем могат да доставят своята предварително сортирана поща в пощенските центрове на RMG за доставка надолу по веригата при сключени еквивалентни споразумения, известни като „пряк достъп на клиенти“.
(21)
Конкуренцията при услугите за писмовни пратки в Обединеното кралство е свързана с достъпа до мрежата на RMG надолу по веригата, а не с конкуренция по цялата верига между RMG и нови участници на пазара. След отварянето на пазара през 2006 г. обемът на писмовните пратки, които други пощенски оператори в Обединеното кралство въвеждат в мрежата на RMG надолу по веригата, се увеличава средно с над 1 000 млн. пратки годишно и сега представлява над 45 % от пазара на Обединеното кралство за адресирана поща в рамките на страната. RMG очаква през следващите години да загуби допълнителен пазарен дял, който ще бъде спечелен от неговите конкуренти. На определени пазари с голям обем пратки се очаква конкурентите да постигнат пазарни дялове от […] (6).
2.2.3. Post Office Limited (POL)
(22)
POL, клонът на RMG за продажби на дребно, отговаря за мрежата от около 11 500 пощенски клонове. От всички тях POL директно притежава и управлява по-малко от 400. Всички други са частна собственост и се управляват от подчинени пощенски началници или франчайзинг партньори. POL трябва да поддържа мрежа, която отговаря на определени критерии за достъп на населението на Обединеното кралство (99 % от населението трябва да има достъп до пощенски клон в рамките на 3 мили (4,8 km) и др.).
(23)
POL понастоящем не разполага със свои служители, тъй като целият персонал, който работи за POL понастоящем (с изключение на самостоятелно заетите лица), се командирова от RMG. Приблизително 9 000 служители на RMG се командироват и работят изцяло за POL.
(24)
POL предоставя на RMG услуги на гише във връзка с продажби на дребно, а RMG предоставя споделени административни услуги на POL. Освен това има редица услуги, които се споделят от RMG и POL (например услуги за превоз, охрана на сгради и др.), разходите за които понастоящем се поемат от RMG. Предоставянето на тези услуги подлежи на споразумение за предоставяне на услуги между RMG и POL, което ще бъде заменено от поредица нови споразумения за предоставяне на услуги, когато POL бъде преобразувано в дружество сестра на RMG.
(25)
Освен че е доставчик на услуги от общ икономически интерес („УОИИ“), POL извършва и някои „търговски“ дейности (например продажба на телекомуникационни и застрахователни продукти) чрез своята мрежа и чрез канал за директни продажби в интернет.
(26)
На 23 март 2011 г. Комисията разреши 180 млн. GBP държавна помощ за POL за финансиране на неговата мрежа от пощенски клонове за една година с начало 1 април 2011 г. (7) Освен това Комисията разреши през същия период да се запазят съществуващите инструменти за кредитиране, с които се финансира предоставянето на услуги, свързани с пари в брой, на гишетата в пощенските клонове. Комисията заключи, че помощта е съвместима с правилата на Съюза, защото не включва свръхкомпенсация на нетните разходи за поверените на POL дейности, свързани с обществени услуги.
(27)
На 24 януари 2012 г. Обединеното кралство отправи уведомление за пакет от мерки за подпомагане на УОИИ, предоставяни от POL, които като цяло са сходни с мерките, разрешени през 2011 г.
2.2.4. Финансови затруднения
(28)
Обединеното кралство счита RMG за предприятие в затруднено положение, защото понастоящем дружеството е изправено през сериозни финансови затруднения (докладваните финансови резултати представляват консолидираните резултати на RMG, като са включени всички дъщерни дружества, освен ако е посочено друго):
i)
влошен балансов отчет на дружеството, и по-специално значителен размер на пенсионния дефицит;
ii)
прогнозиран недостиг на парични потоци;
iii)
невъзможност за изплащане на дълговете на групата в бъдеще, когато настъпи техният падеж, ако нотифицираните мерки не бъдат приведени в действие;
iv)
намаляващи приходи на RMG от стопанската дейност във връзка с писмовни пратки: външният приход е намалял с 3,1 % в периода между финансовата 2008/09 и финансовата 2010/11 година и в същия период обемът на адресирани пратки в рамките на страната е намалял с 11,7 %.
(29)
Балансовият отчет на RMG показва, че дружеството е изпитвало сериозни финансови затруднения в края на финансовата 2010/11 година; и работният му капитал, и нетните оперативни активи са били отрицателни.
(30)
В съответствие с прогнозите, представени от Обединеното кралство, ако нотифицираните мерки не бъдат приведени в действие RMG ще има отрицателен паричен марж […], тоест няма да разполага с достатъчно средства, за да плаща за своите ежедневни операции. Впоследствие RMG също така няма да бъде в състояние да изплати своите настоящи кредитни инструменти, когато настъпи техният падеж през […].
(31)
Въз основа на тези фактори RMG ще бъде изправено пред сериозни затруднения при посрещането на своите задължения за плащане до […] и впоследствие няма да е в състояние да предприеме програма за преструктуриране и възвръщане на жизнеспособност със свои собствени ресурси, което ще доведе до ситуация, в която дружеството ще трябва да разчита на държавна помощ, за да се гарантира възвръщане на икономическа жизнеспособност и непрекъснато предоставяне на обществената услуга.
2.3. Разглеждани мерки
2.3.1. Освобождаване от пенсионното бреме
(32)
В Закона за пощенските услуги от 2011 г. се предвижда, че Обединеното кралство ще поеме отговорност за някои от натрупаните задължения по плана за пенсиониране на Royal Mail („RMPP“). Предложената мярка ще освободи RMG от задължението да преодоляване на дефицита, натрупан по тази схема, и така RMG ще освободи от значителна финансова тежест.
(33)
Според Обединеното кралство размерът и нестабилността на RMPP са абсолютно непропорционални на настоящата стопанска дейност на RMG и той се е оказал сериозна пречка за способността на RMG да се конкурира въз основа на своите качества на либерализирания пазар на пощенските услуги в Обединеното кралство. Обединеното кралство счита, че ако поеме определени задължения по RMPP и по този начин допринесе за възстановяване на жизнеспособността на RMG, в качеството си на единствен доставчик на универсална услуга в Обединеното кралство RMG ще бъде в състояние да се адаптира към либерализирания сектор чрез модернизация. Следователно освобождаването от пенсионното бреме ще отстрани една от основните пречки за привличане на капитал от частния сектор в RMG.
(34)
Освен RMPP RMG понастоящем подпомага още 3 пенсионна плана: пенсионния план за висши ръководни кадри на Royal Mail („RMSEPP“), плана за пенсионни спестявания на Royal Mail („RMRSP“) и пенсионния план с дефинирани вноски на Royal Mail („RMDCPP“). Нотифицираната мярка е свързана само с RMPP и няма да засегне участващите лица в RMSEPP, RMRSP или RMDCPP.
(35)
RMPP е професионална пенсионноосигурителна схема за служителите на RMG, включително служителите, командировани и работещи изцяло за POL. (8) Това е схема от частния сектор, в смисъл че функционира съгласно обичайното пенсионно законодателство в Обединеното кралство, както се прилага по отношение на дружества от частния сектор. Към 31 март 2011 г. служителите на RMPP са били приблизително 436 000, от които около 130 000 са настоящи служители с натрупващи се плащания по схемата (работещи членове), около 118 000 са бивши служители, които са напуснали дружеството преди да достигнат пенсионна възраст и все още не получават пенсии (членове, които са се отказали от схемата, но притежават придобити права) и около 188 000 са пенсионери.
(36)
RMPP се управлява посредством третия основен фидуциарен акт и правила от 21 декември 2009 г. с последващите изменения („фидуциарен акт“). Основният работодател във връзка със схемата е RMG, а управителят е дружеството Royal Mail Pensions Trustees Limited („управител“). В допълнение към фидуциарния акт задълженията на управителя и RMG съгласно RMPP се ръководят от законодателството, въведено от Министерството на труда и пенсиите, което се прилага по отношение на професионалните схеми и което основно е изложено в Закона за пенсионните схеми от 1993 г., Закона за пенсиите от 1995 г. и Закона за пенсиите от 2004 г. RMPP попада в обхвата на юрисдикцията на пенсионния регулаторен орган на Обединеното кралство.
(37)
RMPP е схема с дефинирани доходи, тоест доходите се определят спрямо референтна пенсия с определен размер при достигане на нормалната пенсионна възраст, която е свързана с размера на годишния доход на съответното лице и стажа му при работодателя. Тези схеми се различават от схемите с дефинирани вноски, при които се определя единствено размерът на вноските, изисквани от работодателя/служителя. Вноските се инвестират и когато съответното лице се пенсионира, стойността на натрупания фонд се използва, за да му се осигури пожизнен доход.
(38)
Има два основни вида схеми с дефинирани доходи, известни като „схеми, основани на последната заплата“ и „схеми, основани на средния размер на възнаграждението по време на трудовия стаж“. При схемите, основани на последната заплата, се осигурява пенсия въз основа на декларирана част или процент от последната заплата на служителя за всяка година, която поражда пенсионни права. За разлика от тях при схемите, основани на средния размер на възнаграждението по време на трудовия стаж, се осигурява пенсия въз основа на деклариран процент от средното възнаграждение на служителя през целия период, пораждащ пенсионни права (обикновено коригирана по някакъв начин, така че да се отчете инфлацията), за всяка година, която поражда пенсионни права.
(39)
До април 2008 г. плащанията, натрупани от служителите на RMPP, се изчисляваха въз основа на метода на последната заплата. През април 2008 г. обаче RMG извърши пенсионни реформи, като измени правилата за RMPP, което доведе до промени по натрупващите се плащания за стаж след 1 април 2008 г., така че сега те се изчисляват въз основа на метода за средния размер на възнаграждението по време на трудовия стаж, а не върху последната заплата (макар че натрупаните до този момент плащания за стаж ще продължат да се основават на заплатата на съответното лице до датата на напускане на дружеството). Другите реформи, извършени на 1 април 2008 г., включват увеличаване на пенсионната възраст на 65 години за стажа, натрупан след 1 април 2010 г. (плащанията, натрупани преди тази дата, пак могат да се изплатят на 60-годишна възраст без да се прилага намаляване за предсрочно пенсиониране), и ограничаване на RMPP за нови служители и членове, считано от 1 април 2008 г. RMPP беше заменен от схема с дефинирани вноски за нови членове и служители след 1 април 2008 г. - RMDCPP.
(40)
Обединеното кралство изтъква, че възможностите на RMG да изменя RMPP постепенно са били ограничени в значителна степен. Тези ограничения произтичат от общото пенсионно законодателство в Обединеното кралство и от специфичните характеристики на схемата RMPP.
(41)
В съответствие със законите в Обединеното кралство RMG няма право на вето по отношение на своята вноска в RMPP. Вноската обикновено се договаря между подпомагащия схемата работодател и управителя на пенсионната схема, но ако не може да бъде постигнато съгласие в рамките на 15 месеца от ефективната дата на оценката, вноските ще бъдат определени от пенсионния регулаторен орган на Обединеното кралство, който бе създаден на 6 април 2005 г. със Закона за пенсиите от 2004 г. и който налага спазване на пенсионното законодателство. Пенсионният регулаторен орган подчерта наред с други неща, че очаква схемите да демонстрират определено ниво на платежоспособност и че очаква от управителите да предприемат действия за възстановяване от подпомагащия схемата работодател на дефицита при всяко отклонение от целевото финансиране съгласно техническите разпоредби „веднага щом работодателят може да си го позволи“.
(42)
В този контекст през юни 2006 г. RMG сключи меморандум за разбирателство с управителя за финансиране на дефицита в RMPP за период от 17 години в допълнение към годишните плащания на RMG в RMPP за финансиране на разходите по натрупаните плащания. Условията включваха създаване на гаранционните блокирани сметки на стойност общо 1 млрд. GBP, обезпечени в полза на RMPP, които бяха предмет на Решение 2009/613/ЕС на Комисията (9).
(43)
На 30 юни 2010 г. RMG се договори с управителя за допълнителен план за възстановяване, целящ финансиране на дефицита в RMPP до март 2047 г. чрез плащане на следните годишни вноски:
i)
от 1 април 2009 г. до 31 март 2047 г.: годишни плащания по дефицита в размер на 282 млн. GBP годишно, които се увеличават в съответствие с инфлацията при цените на дребно;
ii)
от 1 април 2013 г. до 31 март 2023 г.: допълнителни вноски в размер на 4,0 % от вноските на членовете.
(44)
POL участва с дял от 7 % от плащанията по дефицита. Делът е изчислен въз основа на броя служители, командировани в POL, спрямо общия брой служители на RMG. Годишната вноска на POL по пенсионния дефицит през финансовата 2010/11 година беше 21 млн. GBP.
(45)
Органите на Обединеното кралство предлагат да създадат нова законоустановена пенсионна схема, която ще бъде задължение на правителството на Обединеното кралство и няма да има правна връзка с RMG или RMPP. Определена част от натрупаните задължения и активи по RMPP ще бъде прехвърлена към новата схема. Идеята е пенсиите, натрупани до 31 март 2012 г., да бъдат прехвърлени към схемата. Сред лицата, засегнати от това предложение, има настоящи пенсионери, членове, които са се отказали от схемата, но притежават придобити права и работещи членове на RMPP.
(46)
В общ план се изчислява, че към новата пенсионна схема ще бъдат прехвърлени задължения в размер на 32 200 млн. GBP и свързани активи на стойност 27 700 млн. GBP (въз основа на резултатите от актюерската оценка от 31 март 2011 г.), което означава дефицит от 4 500 млн. GBP. След освобождаването от пенсионното бреме на 1 април 2012 г. RMG ще продължи да плаща единствено обичайните пенсионни вноски за всички членове на RMPP, които продължават да работят за RMG, и следователно ще поеме задължение само за новите пенсионни права, придобити след март 2012 г. (наричани по-долу „текуща схема по RMPP“).
(47)
Непосредствено след освобождаването от пенсионното бреме в текущата схема по RMPP ще има приблизително 2 100 млн. GBP (10) задължения и съответстваща сума на активи, които остават в RMG. RMG ще продължи да заплаща всички бъдещи разходи по обслужването, включително отговорност за всички настоящи задължения по RMPP, за да се поддържа връзката към последната заплата заедно с някои добавки (например при предсрочно пенсиониране) във връзка с пенсиите от предишни периоди. Това означава, че след освобождаването от пенсионното бреме RMG ще продължи да поема риска, свързан с евентуално увеличаване на историческите задължения за членове, които са се отказали от схемата, но притежават придобити права, в случай на повишение на заплатата над инфлацията на цените, тъй като пенсиите трябва да бъдат обвързани с текущото ниво на последната заплата. RMG също така ще продължава да носи отговорност за съществуващия RMSEPP, който е с пасив от 300 млн. GBP и дефицит от приблизително 30 млн. GBP (съгласно оценката от 31 март 2011 г.).
2.3.2. Помощ за преструктуриране
(48)
С цел преодоляване на финансовите затруднения RMG изготви план за преструктуриране през юни 2011 г., който обхваща периода 2008-2016 г.
(49)
Плановете на RMG, които са насочени най-вече към намаляване на разходите и разнообразяване на приходите, се основават на значителните мерки за преструктуриране, които RMG предприе от 2002 г. насам (включително осъществяване на значителни промени по RMPP) за модернизиране на своята дейност и намаляване на разходите. Планът на RMG от юни 2011 г. за възстановяване на жизнеспособността на дружеството е разделен на пет ключови области:
i)
оперативна модернизация, която обхваща промени във всички области на дейност на RMG и води до значителни икономии на разходи за стопанската дейност;
ii)
мерки за корпоративно и административно преструктуриране;
iii)
търговска трансформация;
iv)
инвестиране в нова ИТ платформа;
v)
инициативи за генериране на ликвидни средства.
(50)
Целта на плана за преструктуриране е да се възстанови жизнеспособността на RMG в дългосрочен план. Според Обединеното кралство способността да се поемат структурно високи равнища на фиксирани разходи, да се подобри цялостната регулаторна среда и да се разнообразят приходите, така че да се заменят изгубените приходи от намаляващия обем поща, ще спомогне за възстановяване на жизнеспособността на RMG, което ще е в състояние да привлича инвестиции от частния сектор, за да гарантира бъдещето си в дългосрочен план.
(51)
Обединеното кралство твърди, че възстановяването на жизнеспособността на RMG е централна политическа цел с оглед да се постигне универсална достъпност и ефективно изпълнение на ЗПУУ. Според Обединеното кралство освобождаването от пенсионното бреме само по себе си няма да е достатъчно, за да гарантира дългосрочна жизнеспособност на RMG: дори след освобождаването от дефицита RMG няма да може да преодолее своите финансови затруднения със собствени ресурси или със средства, получени от пазарни източници.
(52)
Поради това в допълнение към освобождаването от пенсионното бреме Обединеното кралство също така отправи уведомление за определени мерки за подобряване на балансовия отчет на RMG, които се състоят от:
i)
отписване на известна част от дълга на RMG и поемането му от правителството на Обединеното кралство (наричано по-долу „мерки за намаляване на дълга“), което се очаква да бъде до 1 700 млн. GBP (плюс натрупаната лихва), и
ii)
RMH ще предостави известна сума в „резерва на пощите“ (11) на RMG чрез механизъм за револвиращ кредит с максимална сума за теглене в размер на 200 млн. GBP.
2.4. Основания за откриване на задълбоченото разследване
(53)
В своето уведомление Обединеното кралство заяви, че освобождаването от пенсионното бреме може да бъде счетено за съвместимо с вътрешния пазар на основание предшестващи разходи от периода преди либерализирането въз основа на практиката на Комисията. Освен това Обединеното кралство заяви, че предложените мерки са в съответствие с насоките за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (12) („насоките за оздравяване и преструктуриране“). Обединеното кралство не се позова на член 106, параграф 2 от Договора като основание за нотифицираните мерки по време на процедурата.
(54)
В своето решение за откриване на официалното разследване Комисията изрази съмнение дали освобождаването от пенсионното бреме може да бъде счетено за съвместимо като компенсация за изключителна тежест в резултат на предишния статут на RMG като монополист в публичен сектор. През 2007 г. Комисията действително одобри френска реформа във връзка с финансирането на настоящите и бъдещите пенсии на служителите на La Poste със статут на държавни служители. (13) При все това, макар че решението от 2007 г. гарантира, че ефективните социалноосигурителни разходи на La Poste са съпоставими с тези на конкурентите; освобождаването на RMG от целия му пенсионен дефицит изглежда би го поставило в по-добра позиция от средностатистическите дружества в Обединеното кралство. Поради това Комисията изрази съмнение дали таксите, от които RMG е било освободено, съответстват изцяло на предшестващи разходи по смисъла на съдебната практика на Съда на Европейския съюз и дали действително ще има равни условия след осъществяване на мярката за освобождаване.
(55)
Освен това Комисията изрази резерви относно съвместимостта на плана за преструктуриране с насоките за оздравяване и преструктуриране, по-специално във връзка с перспективите за възстановяване на жизнеспособност, степента на участието на RMG и равнището на компенсаторните мерки.
(56)
Според Комисията Обединеното кралство не е демонстрирало по убедителен начин, че първоначално представеният план за преструктуриране отговаря на насоките за оздравяване и преструктуриране. По-специално Комисията изрази съмнение дали ролята на RMG като единствен доставчик на универсална услуга и задълженията, произтичащи от предишния монопол в този публичен сектор, биха оправдали смекчаване на условията в насоките за оздравяване и преструктуриране, и по-специално условията, които гарантират ограничаване на нарушаването на конкуренцията и поемане на част от разходите за преструктуриране с изискваното собствено участие в размер на 50 %.
(57)
Комисията също така счита, че продължителността на първоначалния план за преструктуриране от 2008 до 2016 г. е много голяма и че прогнозите в първоначалния план за преструктуриране са чувствителни към промени в предположенията, например във връзка с общия обем на пощенските пратки. Поради това Комисията изрази съмнения във връзка с възстановяването на дългосрочна жизнеспособност на RMG чрез прилагане на нотифицирания план, както и във връзка с валидността на прогнозите за възстановяване на жизнеспособността.
2.5. Изменение на нотифицираните мерки след откриване на официалната процедура по разследване
(58)
В хода на обсъжданията с Комисията по време на официалното разследване Обединеното кралство се отказа от част от намаляване на дълга в размер на 1 700 млн. GBP и намали нотифицираните мерки за намаляване на дълга на 1 089 млн. GBP. Освен това Обединеното кралство се отказа и от нотифицирания механизъм за револвиращ кредит в размер на 200 млн. GBP. Поради това Комисията вече не счита тези мерки за нотифицирани, а само мярката за намаляване на дълга в размер на 1 089 млн. GBP.
(59)
Освен това по време на разследването Обединеното кралство представи актуализиран план за преструктуриране, който обхваща по-кратък период на преструктуриране: 2010-2015 г. През този период RMG ще предприеме оперативни и отраслови мерки за преструктуриране на своята стопанска дейност. Планът за възстановяване на жизнеспособността на RMG може да бъде разделен на следните ключови действия: преструктуриране във връзка с работната сила, структурно преструктуриране за намаляване на капацитета и преструктуриране на ИТ системите.
(60)
Преструктурирането във връзка с работната сила е в основата на промените на RMG, които целят да гарантират предоставянето на финансово устойчива универсална услуга в Обединеното кралство в дългосрочен план. RMG вече постигна напредък и възнамерява да осъществи допълнително и съществено намаляване на своята работна сила чрез програма за доброволно напускане и чрез естественото текучество през периода на плана. Сам по себе си този параметър отговаря на около една трета от съответните разходи за преструктуриране в плана и ще намали значително основните разходи на RMG.
(61)
Съгласно плана за преструктуриране се предвижда в периода на преструктуриране работната сила на RMG да се намали в отдела „Писмовни и колетни пратки от Обединеното кралство и международни пратки“ (UKLPI) от приблизително 160 000 души в началното на годината, която изтича през март 2011 г., на приблизително […] души през март 2015 г. Това представлява общо намаление с приблизително […] в UKLPI между март 2011 г. и март 2015 г. или се равнява на около […] годишно. Това преструктуриране във връзка с работната сила включва намаляване с почти […] на централните ръководители (около 1 000 от които вече бяха напуснали дружеството към март 2011 г.). Между март 2010 г. и март 2015 г. се предвижда да се постигнат икономии на разходи, свързани с работната сила, в размер на […] млн. GBP в реално изражение.
(62)
Предложените промени в работна сила ще засегнат практически всяка част от стопанската дейност на RMG. Например:
i)
преструктурират се доставките по домовете и събирането на пратки, които представляват трудоемки дейности с високи фиксирани разходи; преструктурирането е насочено към постигане на икономии, включително с въвеждане на системата World Class Mail (виж съображение 68), като икономиите произтичат от тази цялостна система за подобряване на сигурността, обслужването на клиенти, качеството и производителността във всички клонове за доставка;
ii)
преминава се от трудоемко ръчно обработване към автоматизирано обработване със съответните последици за работната сила;
iii)
ще бъдат съкратени почти […] ръководители в централните звена.
(63)
Ключовите елементи от разходите за преструктуриране на работната сила, включени в плана за преструктуриране от юни 2011 г., са i) обезщетения при съкращение, ii) пътни разходи и разходи за пренасочване и iii) някои извънредни плащания на еднократни суми. Очаква се обезщетенията при съкращение да бъдат приблизително […] млн. GBP от март 2010 г. до март 2015 г. Пътните разходи и разходите за пренасочване (изплащани на персонал, който продължава да работи в дружеството, но е преразпределен към други отдели като част от преструктурирането на инфраструктурата на RMG, включително закриването на различни пощенски центрове) ще възлизат на приблизително […] млн. GBP до 2014/15 г. Извънредните плащания на еднократни суми - които са необходими за поддържане на темпото и равнището на промени, тъй като те представляват ключова част от споразумението за модернизация от 2010 г. със съюза на работниците в областта на съобщенията, ще бъдат в размер на […] млн. GBP. Тези плащания не биха били необходими при по-бавно и по-конвенционално темпо на модернизация.
(64)
Тези ключови елементи на преструктуриране на работната сила възлизат общо на приблизително половината от общите разходи за преструктуриране през периода от март 2010 г. до март 2015 г.
(65)
В допълнение към мерките във връзка с работната сила в RMG нотифицираният план за преструктуриране включва структурно преструктуриране за намаляване на капацитета на стопанската дейност през този период. Сумата, отделена за структурно преструктуриране, общо възлиза на приблизително една трета от общите разходи за преструктуриране през периода от март 2010 г. до март 2015 г. Този елемент от преструктурирането е свързан по-специално със значително намаляване на мрежата от пощенски центрове, което води до съответно въздействие върху работната сила.
(66)
Структурното преструктуриране също така се състои от автоматизиране и най-вече от нови методи за доставка, които създават условия за по-дългосрочен и по-гъвкав обхват на доставките. Това отново оказва значително въздействие върху работната сила и представлява ключова част от преструктурирането.
(67)
Планът за преструктуриране включва еднократна програма за рационализиране на имуществото, с която ще бъде намален броят на пощенските центрове от 64 в началото на финансовата 2010/11 година на […] през март 2015 г., с което значително се намалява отпечатъкът на RMG и се рационализират неговите операции. Поради това в плана за преструктуриране се предвижда закриване на […] пощенски центъра между 2010/11 и 2014/15 г., което представлява намаление с […] в рамките на мрежата. В периода от март 2010 г. до март 2011 г. бяха закрити общо пет пощенски центъра.
(68)
Паралелно с това RMG въвежда системата World Class Mail („поща на световно ниво“) във всички пощенски центрове, които ще продължат да функционират. World Class Mail е цялостна система за подобряване на сигурността, обслужването на клиенти, качеството и производителността, както и за намаляване на авариите. Качеството на световно ниво се постига чрез привличане на всички служители в борбата срещу похабяване на време и ресурси, породено от равнище на надеждност под стандартите, както и подобряване на оперативните резултати на системите за обработване. Всички пощенски центрове ще станат част от World Class Mail до края на финансовата 2011/2012 година и тази система се въвежда и в клоновете за доставка.
(69)
Освен това въвеждането на интелигентни машини за сортиране на писма ще доведе до промяна при автоматизираното сортиране и ще намали разходите, свързани с ръчно сортиране. Тези машини са значително по-бързи от съществуващите методи и оборудване, които се използват от RMG от почти 20 години насам.
(70)
В допълнение към това понастоящем се въвежда метод за определяне на реда за доставяне на пратките, като по този начин се автоматизира процесът на сортиране на писмата. Тази критична част от преструктурирането налага закупуване и разполагане на компактни машини за сортиране с определяне на реда за доставяне на пратките и ще доведе до промени в работните практики за пощенските раздавачи, които работят по-специално в доставките. Автоматизираното сортиране на писма в реда за доставяне на пратките намалява ръчното сортиране в клоновете за доставка (и свързаните с това разходи) и така позволява оптимизиране на работното време на служителите по доставка. Методът за определяне на реда за доставяне на пратките е структурна промяна в обработването на пощата в RMG, която ще доведе до увеличение на производителността. RMG е определило реда за доставяне на пратките при 0 % от пощата през 2008 г.; 1 % от пощата през 2009 г. и 50 % до август 2011 г.
(71)
Планът за преструктуриране на RMG включва автоматизиране на сортирането на малки колети, което понастоящем се извършва ръчно. Дружеството определя най-добрия вариант кога да въведе тази промяна по време на периода на преструктуриране.
(72)
На последно място новите методи на доставка позволяват на RMG да премине от традиционни методи на доставка (пеша, с велосипед) към доставка най-вече чрез обезопасени колички (ръчни или моторизирани) и микробуси. Тези нови методи представляват основна промяна за RMG и извършваната промяна, включително съответните разходи, ще улесни по-дългосрочен и по-гъвкав обхват на доставките. Това на свой ред позволява на RMG да намали броя на маршрутите за доставка и оперативните разходи за доставки по домовете.
(73)
Преструктурирането включва капиталови инвестиции в ИТ през периода на плана, които са от решаващо значение за стопанската дейност. С оглед да допълни промените в работната сила RMG понастоящем въвежда ръчни електронни устройства, които да заменят процесите на хартиен носител и така да се повиши ефикасността. Една от техните основни функции е съхранение на подписи на клиенти, с които се потвърждава приемането на препоръчани и специални пратки. Устройствата позволяват на RMG да проследява пратките в реално време. Така отпада необходимостта от допълнително обработване на подписи и разписки на хартиен носител след като пощенските раздавачи приключат с доставките.
(74)
Освен това RMG ще осъществи и други инвестиции в ИТ и операции - включително значителни инвестиции в няколко критични области:
i)
подобряване на капацитета за оперативно докладване;
ii)
модернизиране на процесите, свързани с човешки ресурси;
iii)
създаване на възможности за автоматично четене на адресната информация и използване на информацията за отчитане на дейността;
iv)
[…]; и
v)
[…].
(75)
Инвестициите за преструктуриране на системи и ИТ общо представляват приблизително една пета от общите разходи за преструктуриране през периода от март 2010 г. до март 2015 г.
(76)
Според Обединеното кралство след осъществяването на мерките за пенсиите и приключването на мерките за преструктуриране RMG следва да бъде в позиция да:
i)
покрива своите разходи, включително за амортизация и финансови такси - по-специално дружеството ще постигне положителен поток от свободни парични средства след лихви и облагане с данък в размер на […] млн. GBP през март 2015 г.;
ii)
постигне възвращаемост на капитала, която ще му позволи да се конкурира на пазара въз основа на своите качества - по-специално дружеството ще постигне положителна възвращаемост на инвестирания капитал в размер на […] до март 2015 г.; и
iii)
генерира парични средства в брой от основната стопанска дейност (преди продажбата на активи) - по-специално дружеството ще постигне положителен поток от оперативни парични средства в размер на […] млн. GBP.
(77)
Това заключение важи и при песимистичния сценарий (допълнително намаляване с […] на обема през периода на плана за преструктуриране), представен на Комисията на 30 ноември 2011 г. като част от анализа на чувствителността. Съгласно този песимистичен сценарий през март 2015 г. RMG ще бъде в позиция да:
i)
постигне положителен поток от свободни парични средства след лихви и облагане с данък в размер на […] млн. GBP през март 2015 г.;
ii)
постигне положителна възвращаемост на инвестирания капитал в размер на […] до март 2015 г.; и
iii)
постигне положителен поток от оперативни парични средства в размер на […] млн. GBP.
(78)
Обединеното кралство заявява, че тези прогнози доказват стабилността и силните страни на предложеното преструктуриране.
3. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ ТРЕТИ СТРАНИ
(79)
Бяха получени мнения по решението за откриване на процедурата от множество заинтересовани трети страни, включително по-малки местни конкуренти на RMG и техните отраслови сдружения, по-големи международни конкуренти, групи за оказване на натиск и един съюз на работници, който представлява по-голямата част от служителите на RMG.
(80)
В качеството си на отраслово сдружение на по-малки пощенски оператори в Обединеното кралство Форумът за конкурентност на пощенските услуги („MCF“) изтъкна значимостта на стабилното и жизнеспособно RMG, тъй като това е единственото дружество в състояние да изпълнява задължението за универсална услуга в Обединеното кралство, и същевременно изрази опасения, че едно изкуствено подсилено RMG би могло да изтласка по-малките си конкуренти от пазара, на който вече се наблюдават затруднения, като използва агресивно ценообразуване, свиване на печалбите и отказване на достъп до съществени структури. В този контекст MCF призовава за пространни и предварителни регулаторни мерки за защита на по-малките конкуренти и гарантиране на техния достъп до мрежата на Royal Mail.
(81)
MCF се съгласява с оценката на Обединеното кралство, че RMG е предприятие в затруднено положение, и се съгласява с прилагането на насоките за оздравяване и преструктуриране като подходяща рамка за оценка на предложените мерки. В допълнение форумът отбелязва, че Обединеното кралство не се опитва да обоснове помощта на основание, че тази помощ е необходима за поддържане на УОИИ, но посочва, че ако Комисията разреши компенсация на RMG за УОИИ, тя ще трябва да се съпътства от строги предпазни мерки за защита на конкуренцията.
(82)
MCF вярва, че мерките следва да се ограничат до абсолютно необходимото и да бъдат насочени единствено към отстраняване на пенсионния дефицит. MCF отхвърля всички мерки за подобряване на балансовия отчет или други предприети мерки с оглед повишаване на привлекателността на дружеството за инвеститори в условията на пазарна икономика. В този контекст MCF изразява скептичност във връзка с приватизацията на дружеството.
(83)
Що се отнася до собственото участие в размер на 50 %, което се изисква за големи предприятия съгласно насоките за оздравяване и преструктуриране, MCF призовава за стриктно спазване на определения праг и препоръчва продажба на активи и прекратяване на дейности, които генерират загуби, за финансирането на това участие.
(84)
Що се отнася до компенсаторните мерки, MCF вярва, че са необходими редица пространни структурни, фискални и регулаторни мерки, включително реформа на Закона за пощенските услуги на Обединеното кралство с оглед да не се позволява на RMG да получи допълнителна помощ за същата цел в бъдеще, пълно структурно отделяне на дейностите по продажби на дребно и мрежовия аспект на стопанската дейност, както и преустановяване на освобождаването на RMG от задължението за плащане на ДДС за услуги извън обхвата на универсалната услуга.
(85)
Secured Mail изтъква значимостта на RMG за изпълнението на ЗПУУ в Обединеното кралство. Същевременно Secured Mail призовава Комисията да гарантира, че RMG няма да получи възможност да експлоатира новото си преимущество по начин, който застрашава бизнес модела на по-малките конкуренти. Подобно на Форума за конкурентност на пощенските услуги Secured Mail подчертава необходимостта от собствено участие в достатъчен размер, финансирано чрез продажба на активи, и прекратяване на дейности, които генерират загуби. В допълнение Secured Mail изразява желание за регулаторно действие за отделяне на дейностите по продажби на дребно и мрежовия аспект на стопанската дейност на RMG.
(86)
UK Mail, малък конкурент в рамките на страната, коментира, че макар като цяло да приветства държавната помощ за RMG с оглед обезпечаване ефективното изпълнение на ЗПУУ, мерките следва да бъдат разрешени само ако стриктно се спазват насоките за оздравяване и преструктуриране.
(87)
DX, друг малък конкурент в рамките на страната, също изразява опасения във връзка с укрепването на позицията на RMG на пазара в Обединеното кралство, ако се извършва безогледно, и препоръчва компенсаторни мерки за коригиране на евентуално нарушаване на конкуренцията.
(88)
Съюзът на работниците в областта на съобщенията („CWU“) поставя мерките в контекста на по-широкообхватните усилия за модернизиране на RMG през последните години. CWU приветства мерките за помощ, но изразява опасения във връзка с равнището на натиск върху работната сила поради процеса на преструктуриране и изтъква всеобхватните и устойчиви промени в общите работни условия за служителите на Royal Mail. CWU отправя искане към Комисията преструктурирането да е минимално с оглед ограничаване на неблагоприятните ефекти върху общите работни условия. CWU отхвърля оценяването съгласно насоките за оздравяване и преструктуриране и заявява, че Комисията вместо това следва да разреши помощта под формата на компенсация за услуга от общ икономически интерес. CWU вярва, че от RMG не трябва да се изисква никакво собствено участие и призовава за общо одобряване на мерките за помощ с оглед процесът на преход за работниците на RMG да е колкото се може по-гладък.
(89)
Групата за натиск „Free & Fair Post Initiative“ („FFPI“) като цяло приветства мерките за държавна помощ в полза на RMG и изразява известни опасения единствено за възстановяването на жизнеспособност на RMG в съответствие с плана за преструктуриране. В контекста на настоящата икономическа обстановка FFPI поставя под съмнение перспективите за продажба и изразява съжаление от липсата на цялостен план за приватизация.
(90)
Освен това FFPI изтъква, че трябва да се изпълнят всички изисквания на насоките за оздравяване и преструктуриране, особено свързаните със собственото участие, което FFPI би искала да е значително (50 %) в съответствие с насоките за оздравяване и преструктуриране. Освен това FFPI счита, че са необходими пространни компенсаторни мерки, включително продажба на активи, които не са от съществено значение за изпълнението на ЗПУУ, и по-специално гаранции във връзка с достъпа на конкурентите до пазара.
(91)
В допълнение FFPI заявява, че отхвърля аргумента за предшестващи разходи съгласно решенията за EDF (14) и La Poste (15) на основание значителни разлики по фактите в този случай, по-специално по отношение на пенсионните системи във Франция и Обединеното кралство.
(92)
Deutsche Post поставя изискването за помощ за RMG в контекста на либерализацията и процесите на пазара на пощенски услуги в Обединеното кралство и свързаното с това изискване за заварения бивш монополист да се адаптира към условията на конкурентен пазар на пощенски услуги и да модернизира своите стопански практики по съответния начин. В този контекст Deutsche Post призовава Комисията да гарантира еднакво прилагане на законодателството във всички държави членки в тази връзка. В съответствие с това Deutsche Post отхвърля аргумента на Обединеното кралство, че RMG представлява „изключение“ по смисъла на насоките за оздравяване и преструктуриране и изразява съмнение по отношение на приложимостта на насоките за оздравяване и преструктуриране в този случай.
(93)
В този контекст Deutsche Post също така твърди, въз основа на решението на Съда по делото Combus (16), че в хода на приватизацията на доставчици на универсална услуга, които преди това са били държавна собственост, публичната компенсация за пенсионните разходи - които надхвърлят равнището, обичайно приемано от частните конкуренти - не представлява помощ. Deutsche Post твърди, че освобождаването на RMG от пенсионния дефицит не подлежи на забраната в член 107 от Договора на основание, че тази мярка е проектирана да коригира структурна слабост по смисъла на решението по делото Combus.
(94)
Deutsche Post също така счита, че Комисията е длъжна да вземе предвид факта, че RMG вече е получило компенсация за своя пенсионен дефицит под формата на по-високи цени на марки.
(95)
TNT счита, че помощта не трябва да надхвърля най-малката абсолютно необходима сума за преодоляване на финансовите затруднения на RMG. Същевременно TNT се опасява, че RMG би могло да използва своето ново преимущество за неправомерно ограничаване на конкуренцията на пазара за пощенски услуги в Обединеното кралство в опит да възвърне контрола си върху пазара и да възстанови изгубения пазарен дял.
(96)
С оглед да се попречи на такова действие TNT призовава за пространни мерки като компенсация за държавната помощ, включително гаранция за бъдещ достъп до мрежата, по възможност чрез разделяне на дейностите, и преустановяване на освобождаването от задължението за плащане на ДДС с цел укрепване на развитието на конкуренцията на пазарите на доставки между крайни точки.
(97)
По отношение на подходящата правна рамка TNT изразява съгласие с Обединеното кралство, че мерките следва да бъдат оценени като помощ за преструктуриране в съответствие с насоките за оздравяване и преструктуриране и отхвърля идеята за анализ съгласно член 106, параграф 2 от Договора.
(98)
В своето становище UPS заявява, че предложените мерки за помощ биха могли да окажат сериозно въздействие върху пазара на пощенски услуги и да доведат до ефекти отвъд пряко засегнатите пазари - на пазарите за експресни колетни пратки в Обединеното кралство и Европа. В този контекст UPS изразява съмнение във връзка с начина, по който са изчислени предимствата за RMG и приложимостта на насоките за оздравяване и преструктуриране в този случай.
(99)
Освен това UPS изразява съмнение дали мерките са съвместими с член 107, параграф 3 от Договора и насоките за оздравяване и преструктуриране.
(100)
Що се отнася до компенсаторните мерки, UPS счита, че изискваните мерки трябва да бъдат пропорционални на нарушенията на конкуренцията. Поради това UPS отхвърля идеята на Обединеното кралство, че тежестта от изпълнението на задължението за обществена услуга следва да се вземе предвид при оценката на мерките съгласно насоките за оздравяване и преструктуриране. UPS подчертава по-специално необходимостта от анализ и отчитане на евентуалните странични ефекти върху съседни пазари, ако мерките укрепят позицията не само RMG, но и на неговите дъщерни дружества, по-специално GLS.
(101)
По отношение на размера на помощта UPS подчертава, че той трябва да бъде ограничен до абсолютно необходимото и че RMG трябва да участва със значителен собствен принос. В този контекст UPS изразява съмнение за наличието на изключителни обстоятелства, които биха позволили собствено участие под 50 %, както твърди Обединеното кралство. Освен това UPS вярва, че ако Комисията приеме аргумента на Обединеното кралство в това отношение, собственото участие в никакъв случай не трябва да е под 40 % въз основа на практиката на Комисията за вземане на решения в предишни случаи.
(102)
Що се отнася до аргумента за предшестващи разходи съгласно член 107, параграф 3 от Договора, UPS изтъква, че мерките не могат да бъдат оправдани въз основа на прецедент (La Poste) или по принцип, а че изискват цялостен балансиращ тест, в който положителните ефекти на мерките се съпоставят с начина, по който те нарушават конкуренцията.
4. МНЕНИЕ НА ОРГАНИТЕ НА ОБЕДИНЕНОТО КРАЛСТВО
4.1. Относно наличието на помощ и получателите на помощта
(103)
Обединеното кралство приема, че мерките за освобождаване от пенсионното бреме и намаляване на дълга представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(104)
Обединеното кралство твърди, че няма помощ в данъчното третиране при прехвърлянето на нетните задължения от RMG към Обединеното кралство, тъй като настоящите пенсионни задължения в сметките на RMG представляват все още неплатени суми и подлежат на данъчно отчисление едва след реалното им изплащане. Поради това RMG не е претендирало за данъчни облекчения за задълженията в своите сметки. Според Обединеното кралство би било несправедливо да се начисляват данъци на RMG при освобождаването от провизиите, при условие че дружеството не е получило данъчно облекчение за тези плащания. (17)
(105)
В отговор на твърдението на Комисията в решението за откриване на процедурата, че не е ясно дали POL ще извлече изгода от мерките за намаляване на дълга, Обединеното кралство заявява, че финансирането и счетоводството на POL е отделено от това на RMG. Според Обединеното кралство това допълнително се демонстрира от факта, че предприятията са отделни юридически лица.
4.2. Относно съвместимостта на освобождаването от пенсионното бреме като компенсация за предшестващи пенсионни разходи съгласно член 107, параграф 3, буква в) от Договора
(106)
На първо място Обединеното кралство твърди, че има съществени прилики между настоящото дело и делото La Poste. Макар че Обединеното кралство признава, че ситуацията в областта на пенсиите в Обединеното кралство е различна от ситуацията във Франция и че няма конкретна база за сравнение със схемата на RMG, това не означава, че приложи прецедентът La Poste не може да се приложи. Обединеното кралство твърдо вярва, че между двете дела има достатъчно прилики, за да бъде оправдано пълното прилагане на прецедента, защото и двете дела включват съществен икономически риск и задължения без таван и защото и двете дела са свързани със схеми с ниска степен на гъвкавост.
(107)
Освен това Обединеното кралство счита, че макар да има паралели между делата, предложеното решение за RMG не е толкова широкообхватно или съществено, колкото решението за La Poste, защото Обединеното кралство единствено освобождава RMG от неговите предишни задължения и защото пенсионните задължения, поети от Обединеното кралство, се прехвърлят заедно с по-голямата част от пенсионните активи на RMPP, така че въпросната помощ е ограничена до дефицита, а не до размера на задълженията.
(108)
Обединеното кралство също така счита, че размерът на пенсионните задължения на RMG е необичаен поради комбинация от фактори, които включват размера на разходите за труд на RMG, индексацията и договореностите за предсрочно пенсиониране, както и разширените условия за съкращение, наложени от колективните договори със съюзите. Обединеното кралство заявява, че тези задължения могат да бъдат счетени за „невъзвръщаеми разходи“ по смисъла на предишните решения на Комисията за пенсионни задължения в енергийния сектор. Това означава, че пенсионният дефицит трябва да се счита за необратима (социална) инвестиция, извършена преди либерализирането на сектора, която се е оказала непечеливша при новите условия в либерализирания сектор, а тези условия не са могли да бъдат предвидени към момента на вземане на решението. Обединеното кралство основа своя аргумент за невъзвръщаемите разходи на следните фактори:
i)
характеристиките и размерът на задълженията са пряко свързани с предишния статут на RMG на държавно предприятие монополист;
ii)
RMPP е бил управляван по-лесно в условията на монопол; и
iii)
щедрите права, придобити от членовете, в съчетание с броя на работещите, отказалите се от схемата, но притежаващи придобити права и пенсионираните членове (което е неизбежно предвид ЗПУУ на RMG), представляват допълнителни пенсионни разходи, каквито конкурентите на RMG не трябва да поемат.
(109)
В рамките на разследването Обединеното кралство също така предостави допълнителна информация за необичайното естество на пенсионните задължения на RMG, от които то ще бъде освободено като част от предложенията на правителството на Обединеното кралство. Обединеното кралство доразви първоначалния анализ, извършен от експерта Towers Watson, който проучи доколко присъщото на RMPP ниво се отличава от нормалното.
(110)
В този допълнителен анализ се съпоставя RMPP и средностатистическата схема с дефинирани доходи в частния сектор и според Обединеното кралство той демонстрира, че приблизително 6 900 млн. GBP от пенсионните задължения на RMPP са свързани с необичайно високи разходи в сравнение със средностатистическата схема.
(111)
Тази сума надхвърля равнището на пенсионния дефицит на RMPP от 4 500 млн. GBP на счетоводна база към март 2011 г., което според Обединеното кралство означава, че целият пенсионен дефицит на RMPP може да се счита за отклоняващ се от обичайното.
4.3. Относно съвместимостта на мерките за намаляване на дълга с насоките за оздравяване и преструктуриране
(112)
На първо място Обединеното кралство изтъква, че Комисията следва да прилага насоките за оздравяване и преструктуриране по такъв начин, че да се избегне отрицателен ефект върху достъпността на универсалната услуга в Обединеното кралство. В съответствие с това Обединеното кралство изтъква, че RMG е незаменимо във връзка с достъпността на универсалната услуга и заявява, че затрудненията на дружеството застрашават не само оцеляването на RMG като дружество, но и достъпността на универсалната услуга в Обединеното кралство. Поради това Обединеното кралство отправя искане към Комисията да вземе предвид волята на законодателя в член 106, параграф 2 от Договора, когато оценява мерките съгласно насоките за оздравяване и преструктуриране. В подкрепа на своя аргумент Обединеното кралство изтъква съдебната практика на Съда, според която правилата на Договора следва да се прилагат с оглед на ефективното изпълнение и безпроблемната достъпност на универсалната услуга, в случай че способността на дадено предприятие да осигурява основна услуга е застрашена, и по-специално ако е застрашено оцеляването на предприятието, осигуряващо тази услуга. (18)
(113)
Поради това Обединеното кралство счита, че критериите за съвместимост с насоките за оздравяване и преструктуриране следва да бъдат отчетени до степента, при която е възможно мерките да бъдат изпълнени така, както са предвидени в плана за преструктуриране, за да се гарантира, че не се застрашава способността на правителството на Обединеното кралство да изпълнява своите задължения съгласно директивата за пощенските услуги.
(114)
В допълнение Обединеното кралство твърди, че RMG следва да се счита за предприятие в затруднено положение по смисъла на насоките за оздравяване и преструктуриране, т.е. предприятие, което - ако държавата не се намеси - няма да е в състояние да привлече необходимия капитал от своите акционери или от пазарни източници, за да покрие загубите, които застрашават неговото оцеляване. В тази връзка Обединеното кралство подчертава сериозните финансови затруднения на дружеството, породени от намаляващите приходи, значителния размер на пенсионния дефицит, който води до изключително влошен балансов отчет, и прогнозиран недостиг по отношение на паричните потоци.
(115)
В своето мнение Обединеното кралство представи много повече информация за плана за преструктуриране. По-специално то представи:
i)
по-подробно описание на оперативните и отрасловите мерки, които RMG предприема за преструктуриране на своята стопанска дейност и за които ще бъде осигурена финансова помощ от мерките за преструктуриране, нотифицирани от Обединеното кралство;
ii)
пояснения на Обединеното кралство за продължителността на плана за преструктуриране;
iii)
потвърждение, че бъдещата жизнеспособност на RMG е гарантирана въз основа на плана за преструктуриране, дори при песимистичен сценарий;
iv)
пояснение на пълната степен на собственото участие, което RMG ще обезпечи за своето преструктуриране.
(116)
Що се отнася до продължителността на плана за преструктуриране, Обединеното кралство счита, че Комисията трябва да вземе предвид темпото, при което е възможно да се извърши оперативно преструктуриране от необходимия мащаб с оглед мащаба на операциите на RMG, ситуацията при неговите трудови отношения и задължението му да продължи да осигурява универсалната услуга при посочените стандарти за качество през целия процес.
(117)
Що се отнася до възстановяването на дългосрочната жизнеспособност и осъществимостта на плана за преструктуриране, според Обединеното кралство в плана за преструктуриране е демонстрирано в достатъчна степен, че RMG ще възстанови своята жизнеспособност до края на периода на преструктуриране в съответствие с насоките за оздравяване и преструктуриране.
(118)
Въз основа на оценката от своите финансови консултанти Обединеното кралство счита, че осъществяването на плана за преструктуриране ще възстанови жизнеспособността на RMG до края на финансовата 2014/15 г. (тоест до края на март 2015 г.). На практика това означава, че според прогнозите на Обединеното кралство след извършване на освобождаването от пенсионното бреме и осъществяване на мерките за преструктуриране, свързани с целите на държавната помощ, RMG следва да бъде в позиция да поеме всички свои разходи, включително амортизация и финансови такси. Освен това очакваната възвращаемост на капитала ще бъде достатъчна, за да може преструктурираното RMG да се конкурира на пазара въз основа на собствените си качества.
(119)
Що се отнася до изискването за собствено участие, Обединеното кралство поддържа своето мнение, че при конкретните обстоятелства в този случай е обосновано да се прилага гъвкав подход към собственото участие.
(120)
Независимо от това Обединеното кралство поясни как RMG използва и собствени ресурси, за да финансира разходите, свързани с дейностите по преструктуриране, изложени в раздел 2.5.
(121)
Обединеното кралство счита, че нарушенията на конкуренцията, произтичащи от нотифицираните мерки, ще бъдат минимални. Освен това то подчертава отново, че дъщерното дружество на RMG GLS не се засяга пряко от мерките и поради това няма да бъде оказано въздействие върху конкуренцията от мерките на пазарите за колетни и експресни пратки от Европа, на които извършва дейност GLS.
(122)
Що се отнася до компенсаторните мерки, Обединеното кралство твърди, че Комисията следва да проучи степента, до която следва да се прилага този принцип, за да се избегнат действия, които пряко или косвено биха попречили на RMG да осигурява универсалната услуга.
4.4. Относно мненията на трети страни
(123)
В отговора на мненията на третите страни Обединеното кралство разглежда повдигнатите въпроси тематично.
(124)
В отговор на опасенията от потенциални странични ефекти върху съседните пазари чрез дъщерното дружество на RMG GLS Обединеното кралство пояснява, че GLS няма да извлече изгода от предложените мерки за помощ поради факта, че служителите на GLS не са и никога не са били част от RMPP и че пенсионната схема на GLS няма никаква връзка с RMPP, поради което е невъзможно да се получат отрицателни странични ефекти. Освен това Обединеното кралство подчертава, че независимо от начина, по който бъдат изпълнени мерките, те няма да окажат никакво въздействие върху ликвидните средства на GLS.
(125)
В отговор на мненията, в които се оспорва равнището на дълга, произтичащ от законоустановените пенсионни вноски, Обединеното кралство изтъква, че размерът на дефицита е пряко свързан с предшестващите понесени разходи и че поради това RMG следва да бъде освободено от целия дефицит.
(126)
По отношение на общата съвместимост на мерките с насоките за оздравяване и преструктуриране Обединеното кралство счита, че предложените мерки попадат в обхвата на насоките за оздравяване и преструктуриране. Освен това Обединеното кралство поддържа своята позиция, изразена в уведомлението, че Комисията следва да оцени предложените мерки съгласно член 107, параграф 3 от Договора във връзка с член 106, параграф 2 от Договора.
(127)
В отговор на мненията, в които се оспорва дългосрочната жизнеспособност на RMG след предоставяне на помощта, Обединеното кралство отхвърля опасенията на заинтересованите страни и заявява, че въз основа на независимите съвети на неговите икономически консултанти то твърдо вярва, че RMG ще възстанови своята жизнеспособност и ще просперира в дългосрочен план.
(128)
Обединеното кралство отхвърля мненията, в които се твърди, че размерът на помощта не е ограничен до абсолютно необходимото и че по същество помощта е предвидена да повиши привлекателността на RMG за потенциални инвеститори с оглед реализиране на успешна приватизация в бъдеще. Обединеното кралство обяснява, че мерките са проектирани специално така, че да бъдат изразходвани възможно най-малко средства за обезпечаване на бъдещето на универсалната услуга и възстановяване на жизнеспособността на RMG за тази цел.
(129)
В допълнение Обединеното кралство отхвърля твърденията, че мерките ще доведат до неоправдано нарушаване на конкуренцията, тъй като ползите на потребителите, произтичащи от оцеляването на RMG, ще бъдат значително повече от ограничената степен на нарушаване на пазара.
(130)
В отговор на мненията за изискваното собствено участие Обединеното кралство отхвърля аргументите, представени от заинтересованите страни, които оспорват наличието на изключителни обстоятелства, оправдаващи отклонение от правилото за собствено участие в размер на 50 %, определено в насоките за оздравяване и преструктуриране. Обединеното кралство поддържа своята позиция, изразена в уведомлението, че Комисията трябва да вземе предвид наследството на RMG от публичния сектор и тежестта, свързана с неговата публична услуга, при определяне на подходящото равнище на собственото участие.
(131)
Освен това Обединеното кралство изтъква, че отделянето на POL от RMG вече поставя RMG в позиция, в която то ще пропусне бизнес възможности за развитие на свързани области, например персонално банкиране и други видове използване на инфраструктурата на POL.
(132)
Обединеното кралство също така категорично отхвърля идеята да продаде своя оператор за експресни колетни пратки GLS като компенсаторна мярка, както се предлага в някои мнения на трети страни. Обединеното кралство пояснява, че счита GLS за жизненоважна част от цялостната стратегия на RMG и че смята това дружество за изключително важно за постигането на дългосрочна жизнеспособност. В този контекст Обединеното кралство държи да подчертае, че разнообразяването на фирмените дейности в по-печеливши области изрично се отчита в насоките за оздравяване и преструктуриране (съображение 17) като важна част от възстановяването на предприятие в затруднение. Освен това Обединеното кралство вярва, че продажбата на GLS би застрашила жизнеспособността на RMG по такъв начин, че ще бъде изложен на риск не само планът за преструктуриране, но и предоставянето на универсалната услуга в Обединеното кралство.
(133)
Обединеното кралство подчертава своята позиция по отношение на приложимостта в настоящия случай на аргумента за предшестващи разходи по аналогия със съдебната практика в делата La Poste, EDF (19) и OTE (20). Обединеното кралство поддържа своята позиция, че въпреки техническите разлики между пенсионните системи на Обединеното кралство и Франция, има достатъчна логическа аналогия, която позволява прилагането на аргумента за предшестващи разходи в настоящия случай.
(134)
В отговор на мненията, в които се препоръчва оценяване на мерките съгласно член 106, параграф 2 от Договора, а не съгласно насоките за оздравяване и преструктуриране в съответствие с член 107 от Договора, Обединеното кралство отново подчертава своята позиция, че такъв ход не би бил правилната стъпка за RMG в настоящите обстоятелства. Независимо от това Обединеното кралство счита, че Комисията следва да вземе предвид член 106, параграф 2 от Договора, когато прилага насоките за оздравяване и преструктуриране.
(135)
Обединеното кралство също така отчита мнението на Deutsche Post, в което Комисията се призовава да не отчита вече генерирани постъпления в полза на RMG по отношение на неговите пенсионни задължения в резултат на освобождаването от пенсионното бреме под формата на по-високи цени в области с регулирани цени. Обединеното кралство оспорва тази линия на аргументиране и заявява своето убеждение, че на практика няма двойно отчитане на регулираните цени и пенсионния дефицит поради методологията и регулаторните договорености между RMG и предишни и настоящи регулаторни органи, с което се гарантира, че RMG няма да получи два пъти средства за една и съща цел.
(136)
Обединеното кралство отхвърля мнението на Deutsche Post, че оценката на държавната помощ за предишни монополисти в пощенския отрасъл следва да се извършва при еднакъв набор от критерии, за да се гарантира еднакво прилагане на правото на Съюза в държавите членки, и вместо това заявява, че Комисията трябва да бъде свободна да оцени всеки случай в контекста на неговите специфични обстоятелства и да вземе под внимание конкретните особености на отделните случаи.
(137)
На последно място Обединеното кралство коментира множеството забележки и предложения на трети страни, за които Обединеното кралство счита, че попадат в обхвата на регулаторната дейност, а не в обхвата на настоящото дело. По отношение на тези въпроси, например структурно отделяне, прозрачност, преглед и преустановяване на определени дейности, Обединеното кралство държи да подчертае, че тези мерки са от регулаторно естество и следва да се повдигнат в подходящия форум с националния регулаторен орган, а не в контекста на производство за държавна помощ. В допълнение към това Обединеното кралство отбелязва, че Съдът на Европейския съюз вече е проучил степента, в която пощенските услуги в Обединеното кралство са освободени от ДДС (21), и че се очаква въпросът да бъде допълнително проучен от данъчните органи на Обединеното кралство.
5. ОЦЕНКА
5.1. Наличие на помощ съгласно член 107, параграф 1 от Договора и евентуални получатели
(138)
Член 107, параграф 1 от Договора гласи, че „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“. Когато определя дали дадена мярка представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, Комисията трябва да прилага следните критерии: мярката трябва да бъде вменена на държавата и да се използват държавни ресурси, тя трябва да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или сектори, с което се нарушава конкуренцията, и трябва да засяга търговията между държавите членки.
5.1.1. Държавни ресурси
(139)
Член 107, параграф 1 от Договора е свързан с помощи, предоставени от държава членка или чрез ресурси на държава членка. С други думи, въпросните мерки трябва да бъдат резултат от поведение, което може да се припише на държавата, или да включват държавни ресурси.
(140)
Що се отнася до освобождаването от пенсионното бреме, поемането на натрупаните пенсионни задължения на RMG от Обединеното кралство се финансира с държавни ресурси и може да се вмени на държавата: Обединеното кралство ще създаде нова законоустановена пенсионна схема, която ще бъде поета от правителството на Обединеното кралство и към която ще бъде прехвърлена определена част от натрупаните задължения по RMPP.
(141)
По отношение на мерките за намаляване на дълга, те очевидно се финансират с държавни ресурси и могат да се вменят на държавата: Обединеното кралство ще отпише дълга, свързан с неизплатените заеми, които RMG му дължи понастоящем.
5.1.2. Избирателно предимство
(142)
С оглед да определи дали разглежданата мярка съдържа елементи на държавна помощ трябва да се определи дали мярката поставя RMG в икономически по-благоприятно положение, като му позволява да избегне разходи, които то обичайно би трябвало да поеме със своите собствени финансови ресурси, и така се попречва на факторите на пазара да окажат обичайния си ефект. (22)
(143)
В тази връзка трябва да се има предвид и че няколко решения на Съда противоречат на теорията, че компенсацията за структурен недостатък освобождава мярката от класифициране като помощ. Съдът последователно е заявявал, че наличието на помощ следва да се оцени във връзка с ефектите, а не във връзка с причините или целите на държавната намеса (23). Съдът също така е заявявал, че концепцията за помощ включва предимства, предоставени от публични органи, които в различни форми намаляват таксите, обичайно включвани в бюджета на предприятията. (24) Освен това Съдът ясно е заявил, че разходите, свързани с възнагражденията на служителите, нормално представляват тежест за предприятията, независимо дали тези разходи произтичат от правни задължения или колективни договори (25). В този контекст Съдът отчете факта, че държавните мерки целят да компенсират допълнителни разходи, които не могат да представляват основания за изключване на мерките от определението за помощ (26).
(144)
Комисията изразява мнението, че задълженията, които дружествата понасят съгласно трудовото законодателство или колективни договори с профсъюзите, например пенсионните разходи, са част от обичайните разходи от стопанска дейност, които дружествата трябва да покриват със собствени ресурси. (27) Тези разходи са присъщи на икономическата дейност на предприятието. (28) В тази връзка няма значение дали предприятието покрива пенсионните разходи чрез пряко финансиране на пенсиите на свои бивши служители или чрез заплащане на вноски в пенсионен фонд, който на свой ред използва събраните вноски, за да изплаща пенсиите на служителите на дружествата. Ключовият елемент е, че по един или друг начин предприятията поемат пълните разходи за пенсиите.
(145)
Що се отнася до освобождаването от пенсионното бреме, Комисията констатира, че то ще доведе до финансово предимство за RMG, предвид оказваните върху RMG ефекти от дефицита в RMPP и задълженията на RMG във връзка с RMPP съгласно пенсионното законодателство в Обединеното кралство. Тези задължения включват плащане на вноски, по-специално за коригиране на дефицита, и са отразени във факта, че дефицитът се отбелязва в балансовия отчет на RMG съгласно изискването на правило 19 от Международните счетоводни стандарти (наричани по-долу МСС). Поради това Комисията счита, че поемането на определени натрупани пенсионни задължения от Обединеното кралство ще освободи RMG от финансови задължения, които дружеството обичайно би трябвало да понесе, и така ще се попречи на факторите на пазара да окажат обичайния си ефект.
(146)
Освен това Комисията констатира, че освобождаването от пенсионното бреме води до предимство не само за RMG, но и за неговото дъщерно дружество POL, тъй като по този начин последното дружество се освобождава от задължението да внася суми по пенсионния дефицит съгласно договореностите за командироване с RMG. От друга страна GLS не се счита за получател на средства във връзка с освобождаването от пенсионното бреме, защото неговите служители не са част от RMPP и неговата пенсионна система няма никаква връзка с RMPP.
(147)
Комисията също така отбелязва, че аргументите, целящи да демонстрират, че пенсионните разходи на RMG са по-високи от тези на неговите конкуренти, нямат значение за решението дали освобождаването от пенсионното бреме представлява държавна помощ. При все това тяхното сравнително ниво може да бъде взето предвид в оценката на съвместимостта на освобождаването от пенсионното бреме.
(148)
Поради това Комисията счита, че освобождаването от пенсионното бреме води до избирателно предимство за RMG и POL по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(149)
Що се отнася до необлагането с данъци при освобождаването на отбелязаните в сметките провизии в резултат на пенсионния дефицит, Комисията приема аргумента на Обединеното кралство, че това е оправдано, тъй като натрупването на провизиите не може да се приспадне от данъците. Пенсионните задължения, вписани понастоящем в сметките на RMG, представляват суми, които все още не са изплатени по RMPP, а съгласно данъчното законодателство на Обединеното кралство данъчните облекчения се предоставят само за пенсионни вноски в случаите, когато се плащат такива пенсионни вноски. Поради това към настоящия момент RMG не е претендирало за данъчни облекчения за задълженията, отразени в неговите сметки. След прехвърлянето на тези задължения към новата схема RMG вече няма да носи отговорност за финансирането на RMPP и поради това няма да претендира за данъчни облекчения. Тъй като RMG няма да е в позиция да претендира за данъчни облекчения по отношение на свързаните пенсионни задължения, които понастоящем са отразени в неговите сметки, по същия начин дружеството няма да очаква да бъде обложено с данъци при обратно възстановяване на провизиите по сметките. Поради това Комисията счита, че данъчното третиране на освобождаването от пенсионното бреме не включва избирателно предимство за RMG и следователно не представлява държавна помощ.
(150)
Що се отнася до оценката дали мерките за намаляване на дълга водят до избирателно предимство, Комисията оценява този вид мерки в съответствие с теста за частния кредитор. (29) При този тест се проучва дали частен кредитор в същата ситуация би действал по същия начин с оглед да увеличи до максимум своите шансове за възстановяване на кредита си. На първо място Комисията констатира, че Обединеното кралство не е претендирало, че действа в съответствие с поведението на частен кредитор във връзка с мерките за намаляване на дълга и поради това не е предоставило никаква информация на Комисията, която да спомогне за прилагане на този тест. На второ място Комисията е на мнение, че частният кредитор не би се съгласил да намали своя кредит, без да поиска допълнителни спогодби или поне споразумение за разсрочване на останалата част от кредита с оглед да увеличи до максимум своите шансове за изплащане на дълга след успешно преструктуриране. Поради това Комисията счита, че мерките за намаляване на дълга в плана за преструктуриране водят до избирателно предимство за RMG по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
5.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията в рамките на Съюза
(151)
Когато помощ, предоставена от държава членка, засили позицията на дадено предприятие в сравнение с другите предприятия, конкуриращи се в търговията в рамките на Съюза, трябва да се счита, че последните са засегнати от тази помощ. В съответствие с установената съдебна практика (30), за да бъде счетено, че дадена мярка нарушава конкуренцията и засяга търговията между държавите членки, е достатъчно получателят на помощта да се конкурира с други предприятия на отворени за конкуренция пазари.
(152)
Пазарът на пощенски услуги в Обединеното кралство бе изцяло отворен за конкуренция през 2006 г., като някои пазарни сегменти бяха отворени за конкуренция и преди тази дата (например доставка на колетни пратки и доставка на големи обеми от пощенски пратки в случай на пратки, състоящи се от над 4 000 артикула, и като цяло всички пощенски услуги, които не са запазени за конкретно предприятие). В този контекст е достатъчно да се изтъкне, че RMG се конкурира с дружества, установени в други държави членки (например Post NL или Deutsche Post), и че самото то извършва дейност на пазари извън Обединеното кралство чрез своето дъщерно дружество за експресни колетни пратки GLS. Поради това въпросните мерки могат да нарушат конкуренцията и да засегнат търговията между държавите членки.
5.1.4. Заключение относно наличието на помощ
(153)
В контекста на горепосоченото Комисията заключава, че както освобождаването от пенсионното бреме, така и мерките за намаляване на дълга в плана за преструктуриране представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
5.2. Съвместимост на помощта
(154)
Тъй като дерогациите, предвидени в член 107, параграф 2 от Договора и член 107, параграф 3, букви а) и б) от Договора, очевидно не се прилагат, Комисията ще оцени до каква степен освобождаването от пенсионното бреме и мярката за намаляване на дълга могат да бъдат счетени за съвместими с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от Договора.
(155)
Обединеното кралство не се позова на член 106, параграф 2 от Договора като обосновка за съвместимостта на помощта, предоставена на RMG.
5.2.1. Съвместимост на освобождаването от пенсионното бреме като компенсация за предшестващи пенсионни разходи съгласно член 107, параграф 3, буква в) от Договора
(156)
Комисията ще оцени дали освобождаването от пенсионното бреме може да бъде обявено за съвместимо в съответствие с член 107, параграф 3, буква в) от Договора, която гласи, че помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, могат да бъдат обявени за съвместими с вътрешния пазар, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(157)
В съответствие със съдебната практика Комисията може да обяви държавна помощ за съвместима с вътрешния пазар, ако помощта допринася за постигането на цел от общ интерес (31), ако е необходима за постигането на тази цел (32) и ако не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес (пропорционалност).
(158)
Пощенските услуги допринасят за социалното, икономическото и териториалното сближаване в Съюза. Постепенното отваряне на пощенските услуги за конкуренция, което започна през 1998 г. на равнището на Съюза, доведе до повишаване на качеството, увеличаване на ефикасността и подобряване на обслужването на клиентите. Отварянето на пазара позволи създаване на вътрешен пазар за пощенски услуги. Поради това то допринася за целта за изграждане на вътрешния пазар, определена в член 3, параграф 3 от Договора за Европейския съюз.
(159)
При все това по време на процеса на либерализация предишното заварено дружество може да бъде поставено в неблагоприятно положение от гледна точка на конкуренцията, защото е обременено с „предшестващи разходи“, тоест разходи, които произтичат от ангажименти, сключени преди да започне отварянето на пазара, и които вече не могат да се изпълняват при същите условия в ситуацията на конкурентен пазар, защото предишният оператор вече не може да прехвърля съответните разходи на клиентите.
(160)
В своята практика за вземане на решения Комисията признава, че постепенното преминаване от ситуация на сериозно ограничена конкуренция към ситуация на реална конкуренция на равнището на Съюза трябва да се осъществява при приемливи икономически условия. (33) Поради това в редица решения тя разреши на държавите членки да предоставят държавна помощ за освобождаване на заварените оператори от част от „предшестващите“ пенсионни задължения. (34)
(161)
В своето решение за държавната помощ, предоставена на EDF (35), Комисията обяви за съвместима с общия пазар държавна помощ, която освобождава EDF от конкретни пенсионни задължения, надхвърлящи задълженията в резултат на общите договорености за пенсиониране и определени по време на периода на монопол. Комисията заяви, че тези задължения са сходни по своето естество с невъзвръщаемите разходи в сектора на електроенергията (36) и че поради това помощта за компенсиране на прекомерните пенсионни разходи ще бъде третирана по същия начин, по който се третира компенсацията за невъзвръщаеми разходи. Поради това Комисията обяви, че в бъдеще в анализа на подобни дела ще се прилага същият подход.
(162)
В своето решение от 10 октомври 2007 г. относно държавната помощ, предоставена на La Poste (37), Комисията обяви за съвместима с общия пазар държавна помощ, която освобождава La Poste от конкретни пенсионни задължения, надхвърлящи задълженията в резултат на обичайните договорености за пенсиониране и определени по време на периода на монопол. На първо място тези задължения произтичат от по-големите пенсионни вноски, платими по отношение на работници със статут на държавни служители, и на второ място - от изискването да се гарантира балансиране на пенсионната схема за тези служители.
(163)
Комисията отбеляза, че мерките са били ограничени до абсолютно необходимото, за да се създадат равни условия за социалноосигурителните вноски и в крайна сметка да се насърчи развитието на конкуренцията и допълнителното либерализиране на пощенския отрасъл. Като паралел с решението за EDF тя също така отбеляза, че La Poste вече не наема държавни служители и че бъдещите пенсионни плащания на La Poste я поставят в съпоставима ситуация спрямо нейните конкуренти по отношение на социалноосигурителните вноски.
(164)
В своето решение от 25 януари 2012 г. относно субсидиите за финансиране на пенсионните разходи за държавни служители на Deutsche Post (38) Комисията провери, в съответствие с решението по делото La Poste, дали социалноосигурителните вноски, плащани от Deutsche Post, са еквивалентни на тези на частните конкуренти. Комисията констатира, че в допълнение към пенсионни субсидии Deutsche Post също така се възползва от специално увеличение на цените на марките, за да финансира пенсионни разходи на държавните служители. Като се вземе предвид тази допълнителна помощ, Deutsche Post на практика е трябвало да плаща значително по-малки социалноосигурителни вноски от частните конкуренти в някои пазарни сегменти. В съответствие с това Комисията обяви пенсионните субсидии за частично несъвместими с вътрешния пазар и нареди на Германия да възстанови несъвместимия дял от пенсионните субсидии.
(165)
В своето решение от същия ден относно BPost (39) Комисията счете държавната помощ, предоставена на BPost за освобождаване от пенсионните задължения за държавни служители, за съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от Договора, тъй като помощта освобождава BPost единствено от предшестващи пенсионни разходи и не поставя дружеството в по-благоприятно положение от неговите конкуренти по отношение на социалноосигурителните вноски. Комисията се увери, че социалноосигурителните вноски, плащани от Belgian Post, са еквивалентни на тези на частните конкуренти.
(166)
Има някои паралели между делото за RMG и предишната съдебна практика.
(167)
На първо място всички дела включват значителен икономически риск и задължения без таван: RMG поема икономическия риск на пенсионна схема, която произтича от предишния публичен монопол на RMG. Другите заварени дружества в пощенските услуги са поели подобен икономически риск преди да бъдат освободени от своите задължения и са се намирали в подобно неблагоприятно положение в сравнение със своите конкуренти. Всички дела са свързани с получатели на помощ в равностойни позиции, защото техните пенсионни схеми са се различавали съществено от пенсионните схеми на техните конкуренти.
(168)
На второ място, както е и при предишните дела, Комисията счита, че при липсата на държавна намеса, с която RMG да бъде освободено поне от част от пенсионните задължения, RMG няма да е в състояние да се конкурира със своите конкуренти въз основа на собствените си качества. Ако RMG бъде оставено с пенсионния дефицит, това в крайна сметка ще доведе до обявяването му в несъстоятелност. Както се посочва в съображение (29), RMG завърши финансовата 2010/2011 година с отрицателни оперативни активи в своя балансов отчет. Дори след успешното прилагане на плана за преструктуриране RMG ще остане с нетни задължения в размер на поне 2 000 млн. GBP без освобождаването от пенсионното бреме.
(169)
Има обаче и някои фактори, по които настоящото дело се различава от предишните дела.
(170)
На първо място пенсионноосигурителните схеми в Обединеното кралство се различават значително от тези в други държави членки. Повечето професионални пенсионни схеми са договорени като част от държавната пенсионна схема, известна като „държавната схема за пенсиониране в зависимост от доходите“. Повечето големи работодатели прилагат свои собствени пенсионни схеми. Според пенсионното законодателство на Обединеното кралство тези схеми трябва да дават право на пенсиониране, което отговаря на определени стандарти, и работодателите имат известни задължения да гарантират, че схемите се финансират адекватно. Съгласно действащите счетоводни стандарти (МСС) работодателите трябва да отразяват дефицитите по такива пенсионни схеми в своите балансови отчети.
(171)
В това отношение RMPP по принцип е подобен на пенсионните фондове на частните конкуренти. Единствената разлика между RMG и конкурентите се състои в това, че равнището на пенсионните задължения - а оттам и дефицитът на RMPP - е резултат от условия, договорени по време на периода на монопол и са в съответствие със статута на държавен служител.
(172)
Освен това условията и равнищата на други социални разходи (например вноски в държавна пенсионна схема, здравни вноски и осигурителни вноски за безработица) са еднакви за служителите на RMG и служителите на частни конкуренти.
(173)
На последно място RMG ще продължи да носи отговорност за всички новонатрупани задължения в бъдеще, както и за нови задължения поради увеличение на натрупаните преди това плащания на настоящите служители в резултат от бъдещо увеличение на заплатите над равнището на инфлация. Това означава, че RMG ще продължи да поема същото равнище на пенсионни разходи за новопридобити пенсионни права. Поради това нотифицираното освобождаване от пенсионното бреме единствено ще намали историческите пенсионни задължения до датата на освобождаването от пенсионното бреме на 1 април 2012 г., а RMG ще остане изцяло отговорно за дефицити, които могат да възникнат от новопридобити пенсионни права след освобождаването от пенсионното бреме на 1 април 2012 г.
(174)
Тези разлики обосновават адаптиране на подхода, следван в предишните дела, за оценка на съвместимостта на въпросната мярка и за отчитане на специфичните особености на пенсионните схеми в Обединеното кралство. В предишните случаи като база за сравнение бяха използвани задължителните социалноосигурителни вноски (например социалноосигурителните вноски за пенсии, здравни и за безработица), но това не е подходящо в настоящия случай.
(175)
На първо място, тъй като освен пенсионните разходи RMG поема същото равнище на разходи като конкурентите за другите социални осигуровки (например финансовите условия за здравни вноски и осигурителни вноски за безработица не се различават от тези на конкурентите), съпоставянето трябва да се извърши по отношение на финансирането на пенсионните задължения. Трябва да се гарантира, че RMG се поставя в същата позиция като тази на неговите конкуренти от гледна точка на техните задължения за финансиране на пенсионните фондове.
(176)
На второ място в предишните дела Комисията одобри равнище на помощта, при което бъдещите социални разходи на заварените дружества в пощенските услуги бяха ограничени до социалноосигурителните вноски на конкурентите. Реформата в Обединеното кралство не е толкова драстична, а оставя на RMG пълната финансова отговорност за дефицити в резултат от новопридобити пенсионни права. Поради това сравнението трябва да се извърши въз основа на натрупаните пенсионни задължения на RMG към датата на освобождаването от пенсионното бреме на 1 април 2012 г.
(177)
Трето, не е лесно да се намери един показател за съпоставяне на равнището на пенсионните разходи на конкурентите, защото пенсиите, предлагани от пенсионните фондове, се различават в отделните дружества. Всеки пенсионен фонд е сключил индивидуално споразумение с подпомагащите го дружества. В най-добрия случай сравнението може да се извърши въз основа на средна стойност за съпоставими пенсионни фондове.
(178)
Поради това Комисията ще оцени дали в резултат на освобождаването от пенсионното бреме RMG ще бъде поставено в съпоставима ситуация спрямо своите конкуренти и други дружества в Обединеното кралство по отношение на задължението за натрупани пенсионни дефицити.
(179)
Що се отнася до мнението на Deutsche Post, че при оценката трябва да се вземе предвид степента, до която пенсионните разходи са прехвърлени на потребителите чрез увеличени регулирани цени на марките, Комисията проучи ценовите решения на регулаторния орган на Обединеното кралство в пощенския отрасъл. Комисията счита, че в случая с RMG пенсионните разходи са били разделени поравно между отделните бизнес сегменти на RMG в съответствие с общоприетите принципи за разпределяне на разходите. Това означава, че както услугите с регулирани цени, така и другите услуги, при които има конкуренция, са поели подходящ дял от пенсионния дефицит. Поради това не е вярно, че в случая с RMG услугите с регулирани цени са финансирали непропорционален дял от пенсионните разходи в полза на бизнес сегментите без регулирани цени. Регулаторният орган на Обединеното кралство в пощенския отрасъл гарантира, че всички бизнес сегменти на RMG са допринеси поравно и пропорционално за финансирането на дефицита на RMPP и не са били поставени в по-благоприятна ситуация в сравнение с конкурентите.
(180)
Комисията първо ще оцени твърдението на Обединеното кралство, че настоящият дефицит на RMPP може да бъде изцяло поет от държавата, тъй като размерът на задълженията поради по-щедрите права, предлагани от RMPP на неговите членове, е по-голям от настоящия дефицит.
(181)
Обединеното кралство представи проучване, за да подкрепи своето твърдение, че пенсионният дефицит е бил породен от необичайно високи пенсионни задължения. В това проучване се изчислява, че равнището на необичайно високите задължения в схемата на Royal Mail е 12,7 млрд. GBP в сравнение със задълженията в резултат на пенсионен фонд, предлагащ пенсии в съответствия със законоустановения минимум. При сравнение със средните задължения на пенсионни фондове в Обединеното кралство се получава сума в размер на 6,9 млрд. GBP задължения над обичайното. Тъй като и в двата случая тези задължения са по-големи от настоящия дефицит в размер на 4,5 млрд. GBP, Обединеното кралство твърди, че е обосновано цялостно освобождаване от пенсионния дефицит.
(182)
На първо място Комисията отхвърля сравнението със законоустановения минимум, защото представените данни за средностатистическите пенсионни схеми в Обединеното кралство ясно показват, че огромната част от пенсионните схеми в Обединеното кралство предлагат пенсии значително над законоустановения минимум.
(183)
На второ място Комисията счита, че представеното сравнение със средностатистическите пенсионни схеми трябва да бъде преразгледано в дълбочина, защото отделните елементи на сравнението показват различни степени на качество и надеждност.
(млрд. GBP)
Разходи в сравнение със средностатистическа пенсионна схема
1
Пенсионна възраст в RMPP - 60 години в сравнение със средна пенсионна възраст от 63,5 години
3,5
2
Обезщетения при съкращение
0,5
3
Повторно оценяване на отложената пенсия за служители, напуснали дружеството преди 1991 г.
1,1
4
Увеличение на плащаните пенсии за натрупан стаж преди 1997 г.
1,9
ОБЩО
6,9
(184)
За разлика от пенсионната възраст от 60 години за RMPP средната пенсионна възраст за схемите от частния сектор в Обединеното кралство е била 63,5 години в периода 1990-2010 г. Разликата от 3,5 млрд. GBP в пенсионните разходи е изчислена въз основа на надеждни данни.
(185)
Обезщетенията при съкращение в размер на 0,5 млрд. GBP по RMPP са необичаен елемент за схемите в частния сектор и се определят като пенсионни разходи извън обхвата на общите пенсионни схеми.
(186)
За членове на пенсионни схеми в Обединеното кралство, които са напуснали работа преди 1991 г., не се изисква пенсионните схеми да осигуряват инфлационно увеличение на всички техни плащания в периода между напускането на длъжността и пенсионирането. RMPP обаче осигурява инфлационно увеличение на всички плащания за такива членове. Обединеното кралство не бе в състояние да предостави точни стойности за схемите в частния сектор, които също предлагат повторно оценяване на отложените пенсии за лица, напуснали работа преди 1991 г., но увери Комисията, че по-голямата част от схемите не осигуряват такова преразглеждане. При изчислението на задълженията извън обичайното в размер на 1,1 млрд. GBP се приема без достатъчна обосновка, че 75 % от всички схеми в частния сектор не биха предложили такива допълнителни плащания.
(187)
За разлика от RMPP, като цяло не се изисква увеличение на натрупаните пенсии преди 1997 г. след като на съответните членове на схемата започнат да се плащат пенсии. При все това 36 % от схемите в частния сектор гарантират увеличение в съответствие с инфлацията, както прави RMPP. Другите схеми в частния сектор не предлагат гарантирано увеличение в същия размер, но в миналото е било обичайно по-голямата част от схемите сами да определят увеличения, които се доближават до гарантираните увеличения. Експертът на Обединеното кралство изразява съмнения, че тази практика ще се запази в бъдеще, защото понастоящем се наблюдават дефицити и в частните схеми и те могат да вземат решение да намалят дискреционните увеличения. Изчислените предшестващи разходи в размер на 1,9 млрд. GBP зависят съществено от предположенията за бъдещото поведение на схемите в частния сектор и поради това са най-несигурният от четирите елемента на предшестващите разходи.
(188)
Както признава и Обединеното кралство, анализът на предшестващите разходи при съпоставяне със среден показател по необходимост се характеризира с определена степен на приближение предвид разнообразието от пенсионни схеми в Обединеното кралство и липсата на подробни данни за сравнение, които обхващат последните 20-30 години. Макар че Обединеното кралство счита изчисленията на четирите елемента за разумни въз основа на опита на своя експерт, то все пак отбелязва, че степента на увереност и нивото на външните данни в подкрепа на анализа действително се различава за отделните елементи.
(189)
Комисията счита, че изчисленията за предшестващите разходи във връзка с пенсионната възраст и обезщетенията за напускане са надеждни, защото са изчислени въз основа на обективни данни. В съответствие с това Комисията отбелязва като междинен резултат от своята оценка, че представените данни от Обединеното кралство за необичайно високите пенсионни задължения ще осигурят достатъчно доказателства за оправдаване на (частично) освобождаване от пенсионния дефицит, дотолкова доколкото помощта е ограничена до предшестващите разходи, произтичащи от тези два елемента.
(190)
При все това, що се отнася до другите елементи, степента на необичайност зависи съществено от предположенията, направени от експерта. Макар че Комисията отчита, че по RMPP са предлагани по-щедри плащания в сравнение със средностатистическите схеми в частния сектор, трудно е да се определи тяхното точно количествено изражение.
(191)
Поради това Комисията заключава, че макар представеното експертно проучване да се основава на разумни предположения за резултати над обичайното, произтичащи от по-ранната пенсионна възраст и обезщетенията за безработица, в него липсват данни (от предишни периоди) за други източници, водещи до последици извън обичайното, и поради това той не може да се счита за достатъчно надежден, за да обоснове пълно освобождаване от пенсионния дефицит на RMPP.
(192)
Освен това Комисията е на мнение, че общото освобождаване от пенсионния дефицит би поставило RMG в по-благоприятно положение спрямо неговите конкуренти и други дружества в Обединеното кралство по отношение на пенсионните задължения. При преглед на пенсионните дефицити, които дружествата, посочени във FTSE 100 (40), декларират в своите балансови отчети, повечето от тези дружества с подобен на RMG профил всъщност имат пенсионни дефицити заради увеличаващата се продължителност на живота на членовете на пенсионните схеми и неблагоприятните условия на фондовите борси.
(193)
С оглед да се преодолеят тези трудности при оценката на съвместимостта на въпросната помощ Комисията проучи средните пенсионни дефицити на дружества с профил, подобен на този на RMG.
(194)
Обединеното кралство заявява, че съотношението между пенсионния дефицит и EBITDA (= печалбата преди лихви, данъци и амортизационни отчисления) дава идея за относителната тежест на пенсионните задължения и способността на съответното дружество да финансира тези задължения. Обединеното кралство предостави последните достъпни счетоводни данни от 2011 г. относно пенсионните дефицити и EBITDA на дружествата, включени във FTSE 100. Комисията счита, че средният пенсионен дефицит на дружествата, включени във FTSE 100, се равнява на [16-23 %] от EBITDA.
(195)
За разлика от тази стойност пенсионният дефицит на RMG е значително по-голям от неговата EBITDA - например измерен във връзка с неговата EBITDA за 2011 г. пенсионният дефицит на RMG надхвърля неговата EBITDA над 12 пъти. Тъй като стопанската дейност във връзка с писмовни пратки е много трудоемка, RMG е изложено в особено голяма степен на увеличения пенсионен дефицит от схемите с дефинирани доходи, които е въвело в периода преди либерализирането. Поради това в сравнение с други дружества с подобен профил RMG е в по-лошо финансово положение от гледна точка на неговата способност да покрие пенсионния дефицит от текущите приходи.
(196)
Комисията счита, че съотношението между пенсионния дефицит и EBITDA представлява разумен показател за сравнение за пенсионния дефицит, който обичайно се поема от дружествата в Обединеното кралство с профил, подобен на профила на RMG. Поради това помощта, предоставена за освобождаване на RMG от необичайно високите пенсионни задължения, може да бъде счетена за съвместима, дотолкова доколкото след предоставянето на помощта RMG поема задължение в своя балансов отчет, съпоставимо със средния пенсионен дефицит в балансовия отчет на дружество в Обединеното кралство с подобен размер. При съпоставяне с групата от дружества, включени във FTSE 100, при които се наблюдава средно задължение за пенсионен дефицит в размер на [16-23 %] от техните EBITDA, RMG следва също да запази задължение за пенсионен дефицит в размер на [16-23 %] от своята EBITDA. По този начин освобождаването от пенсионното бреме ще бъде ограничено до пенсионните разходи, които подобни дружества в частния сектор като цяло не са поемали.
(197)
Обединеното кралство изчисли съотношението между пенсионния дефицит и EBITDA на RMG въз основа на реализираната EBITDA на RMG през 2011 г. При все това Комисията счита, че е неправилно да се използва EBITDA за 2011 г., защото тя е особено ниска поради финансовите и оперативните затруднения на RMG.
(198)
Поради това с цел съпоставяне на пенсионния дефицит Комисията счита за подходящо да използва прогнозната средна EBITDA за периода 2010-2015 г., за да вземе под внимание факта, че приходите на RMG се очаква да се повишат през следващите години. Тъй като средната EBITDA се изчислява в размер на […] млн. GBP, пенсионният дефицит, който RMG следва да запази в своя балансов отчет след освобождаването от пенсионното бреме, възлиза на 150 млн. GBP.
(199)
Необходими са допълнителни пояснения за правилно отчитане на въздействието върху балансовия отчет на RMG:
i)
тъй като сравнението се прави на равнището на общото излагане на дружеството на неговия пенсионен дефицит, референтният дефицит в размер на 150 млн. GBP следва да включва дефицита от всички пенсионни схеми, които RMG подпомага понастоящем;
ii)
референтната стойност от 150 млн. GBP представлява общото задължение на RMG за исторически пенсионни дефицити, натрупани към датата на освобождаване от пенсионното бреме на 1 април 201 г., в съответствие с общоприетите правила на МСС.
(200)
Комисията счита, че с оглед да бъде счетено за съвместимо с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от Договора освобождаването от пенсионното бреме трябва да бъде ограничено, така че RMG да остане отговорно за пенсионен дефицит, съответстващ на средния пенсионен дефицит в балансовите отчети на дружества с подобен профил в Обединеното кралство. Поради това при сравнение със средния пенсионен дефицит на дружествата, включени във FTSE 100, освобождаването от пенсионното бреме съгласно член 107, параграф 3, буква в) като компенсация за предшестващи пенсионни разходи трябва да бъде ограничено, така че към датата на освобождаването от пенсионното бреме 1 април 2012 г. RMG ще запази задължение в размер на 150 млн. GBP в своя балансов отчет за натрупаните дефицити в пенсионните схеми, които RMG подпомага.
(201)
Освен това Комисията отбелязва, че за разлика от предишните дела освобождаването от пенсионното бреме няма да засегне текущите пенсионни разходи на RMG, защото освобождаването от пенсионното бреме е ограничено до историческия пенсионен дефицит, натрупан до датата на освобождаването на 1 април 2012 г. Тъй като RMPP беше затворен за нови членове на 31 март 2008 г. и настоящите работещи членове на RMPP се съгласиха на намаление на техните пенсии, излагането на RMG на дефинирани доходи ще намалее с течение на времето. Поради това Комисията счита, че в бъдеще RMG не трябва да получава никаква помощ като компенсация за предшестващи разходи във връзка с пенсионни задължения, натрупани след 31 март 2012 г. за членове на RMPP.
(202)
Комисията счита, че изпълнението на тези условия ще гарантира, че освобождаването от пенсионното бреме няма да постави RMG в по-благоприятна позиция от конкурентите от гледна точка на задължението за натрупаните пенсионни дефицити, както и плащането на текущите пенсионни разходи.
5.2.2. Съвместимост на мерките за намаляване на дълга съгласно насоките за оздравяване и преструктуриране
(203)
В съответствие с насоките за оздравяване и преструктуриране дадена помощ се счита за съвместима с член 107, параграф 3, буква в) от Договора, ако изпълнява критериите за съвместимост, посочени в раздел 3.2.2 от тези насоки:
(204)
Според насоките за оздравяване и преструктуриране дадено предприятие е в затруднено положение, когато е неспособно, било чрез свои собствени ресурси или чрез средства, които може да получи от своите собственици/акционери или кредитори, да се справи със загуби, които без външна намеса от страна на публичните власти почти сигурно могат да го изкарат извън бизнеса. В насоките за оздравяване и преструктуриране също така се посочват някои от обичайните характеристики на такива предприятия, например нарастващи дългове или намаляваща или нулева нетна стойност на активите.
(205)
Както вече бе описано в раздел 3.4 от решението за откриване на процедурата, RMG е дружество в затруднено положение съгласно определението в раздел 2.1 от насоките за оздравяване и преструктуриране, защото при RMG се наблюдават обичайните признаци за такова предприятие: например отрицателна нетна стойност в размер на приблизително 3 000 млн. GBP в неговия балансов отчет от март 2011 г., спад на приходите с 3 % между 2008 и 2011 г. и отрицателен паричен поток преди лихви в размер на приблизително […] млн. GBP през финансовата 2011/2012 година.
(206)
Въпреки освобождаването от пенсионното бреме, което Комисията счита за съвместима помощ за компенсация на предшестващи пенсионни разходи съгласно член 107, параграф 3, буква в) от Договора, дотолкова доколкото тя е ограничена, така че RMG ще запази 150 млн. GBP в своя балансов отчет, ще намали задълженията на RMG и ще подобри неговия паричен поток, финансовите затруднения на RMG няма да бъдат решени изцяло. Дори след освобождаването от пенсионното бреме очакваните парични потоци на RMG преди лихви остават отрицателни или съвсем леко положителни. Във всеки случай RMG няма да може да си позволи да заплати своите дългове в размер на […] млн. GBP, когато настъпи техния падеж през […]. По същия начин, макар че в балансовия отчет се очакват нетни активи в размер на […]млн. GBP след освобождаването от пенсионното бреме, RMG няма да постигне достатъчно висок кредитен рейтинг, за да е в състояние да привлече средства от финансовите пазари.
(207)
С оглед на горепосоченото Комисията счита, че RMG отговаря на критериите за „предприятие в затруднено положение“ по смисъла на насоките за оздравяване и преструктуриране и съответно е допустимо за помощ за преструктуриране.
(208)
В съответствие с точки 34-37 от насоките за оздравяване и преструктуриране предоставянето на помощ зависи от изпълнението на план за преструктуриране, одобрен от Комисията, за който държавата членка е поела ангажимент. В плана за преструктуриране трябва подробно да се анализират проблемите, които са довели до затрудненията и да се описват начините за възстановяване на дългосрочната жизнеспособност и здравето на предприятието в рамките на разумен срок. Трябва да се гарантира, че мерките за преструктуриране са подходящи за преодоляване на проблемите на предприятието и че позволяват на дружеството да постигне напредък към нова структура, която му дава възможност да просперира въз основа на собствените си качества. Подобряването на жизнеспособността трябва да произтича основно от вътрешни мерки.
(209)
Освен това планът за преструктуриране трябва да е колкото се може по-кратък и да се базира на реалистични прогнози за бъдещите оперативни условия. Очакваната възвращаемост на капитала трябва да е достатъчна, за да позволи на преструктурираното предприятие да се конкурира на пазара въз основа на собствените си качества.
(210)
Актуализираният план за преструктуриране, който Обединеното кралство представи на Комисията, обхваща периода 2010-2015 г.
(211)
През финансовата 2010/2011 година RMG действително започна да предприема значими мерки за преодоляване на своите проблеми, свързани с неефективност на стопанската дейност във връзка с писмовните пратки. През 2010 г. RMG започна мащабно да закрива генериращите загуби пощенски центрове, да внедрява нови машини за автоматизиране на дейностите по сортиране и да реорганизира клоновете за доставка в съответствие с новата програма за ефикасност „World Class Mail“.
(212)
Освен това през 2010 г. Обединеното кралство осъществи контакт с Комисията преди да отправи уведомлението, за да предостави информация за предвидените мерки за преструктуриране и необходимостта от помощ за преструктуриране.
(213)
От 2010 г. насам RMG предприе съществени мерки за преструктуриране - описани в плана за преструктуриране - с които бе извършено значително подобрение в стопанската дейност на RMG във връзка с писмовни пратки. Тези мерки са свързани със слабости при операциите с писмовни пратки (твърде много служители, липса на автоматизация, твърде голям брой центрове за сортиране на поща) в сравнение с други заварени предприятия в пощенския отрасъл в Европа, които вече са предприели такива усилия за модернизация и са постигнали стабилно финансово състояние.
(214)
Предложената оперативна модернизация на RMG обхваща промени във всички области и води до значителни икономии на разходи за бизнеса. Модернизацията ще доведе до икономии чрез въвеждането на нови технологии и по-ефективни работни практики с внедряването на „World Class Mail“ от страна на RMG в цялата мрежа за писмовни пратки с цел повишаване на производителността чрез прилагане на най-добрите практики. Предвижда се оперативната модернизация да доведе до годишни икономии на разходи в размер на […] млн. GBP (увеличение на нетните плащания) до 2014/2015 г., породени от намаляване на персонала с […].
(215)
Поради това Комисията заключава, че в актуализирания план за преструктуриране се засягат по подходящ начин слабостите в стопанската дейност на RMG във връзка с писмовни пратки и че той позволява на RMG да постигне напредък към нова и устойчива структура. Подобряването на доходността на RMG произтича от вътрешни мерки (например закриване на центрове за сортиране на поща, рационализиране на вътрешните процеси и значително намаляване на работната сила), които увеличават производителността на RMG на свиващия се пазар на писмовни пратки.
(216)
Освен това Комисията отбелязва, че според насоките за оздравяване и преструктуриране планът за преструктуриране трябва да гарантира, че дружеството възстановява своята дългосрочна жизнеспособност. Тъй като планът за преструктуриране показва, че още в края на финансовата 2014/2015 година, което е в обхвата на март 2015 г., RMG ще достигне достатъчна доходност, за да поддържа своите операции, не е необходимо да се предоставя допълнителна помощ след март 2015 г.
(217)
Поради това жизнеспособността ще бъде възстановена в рамките на петгодишен период на преструктуриране, който Комисията счита за разумен срок. (41) В настоящия случай изглежда невъзможно да се възстанови жизнеспособността на RMG в по-кратък срок поради степента на преструктурирането - включително значителна промяна в бизнес операциите на RMG, намаляване на персонала и закриване на голям брой пощенски центрове - в съчетание с необходимостта да се гарантира непрекъснато предоставяне на ЗПУУ.
(218)
Що се отнася до предположението за бъдещото търсене и предлагане на съответните пазари, Комисията отбелязва, че в базовия сценарий в плана за преструктуриране (виж съображение 76) вече е заложен годишен спад на нуждите от услуги за писмовни пратки с […]. С оглед замяната на традиционни писма с електронни писма Комисията е съгласна прогнозите да се основават на значително намаляване на обема на писмовните пратки. Освен това Обединеното кралство предостави финансови прогнози за RMG при по-песимистичен и по-оптимистичен сценарий: при песимистичния сценарий годишния спад на стопанската дейност във връзка с писмовни пратки ще бъде […] вместо […] годишно, докато при оптимистичния сценарий се приема годишен спад от едва […]. Поради това очакваното търсене ще се понижи […] по-бързо в песимистичния сценарий и […] по-бавно в оптимистичния сценарий в сравнение с базовия сценарий. Комисията счита, че тези прогнози дават реална картина с достатъчно широка гама от резултати (например очакваният обем писма след 10 години ще спадне с около […] от настоящия обем на RMG).
(219)
Бизнес планът в базовия сценарий показва, че се очаква RMG да достигне прага на печалба с възвращаемост през […] и да постигне възвращаемост на инвестирания капитал в размер на […] % след март 2015 г. В сравнение със заварени дружества в пощенския отрасъл в други държави членки и частни оператори в Обединеното кралство (42) очакваната възвращаемост на RMG попада в обхвата, в който попадат и резултатите на тези дружества понастоящем. Тъй като с мерките за преструктуриране RMG ще постигне равнище на оперативна ефективност, подобно на това на други пощенски оператори, разумно е да се очаква, че в дългосрочен план RMG ще генерира печалби в същия обхват като тези на неговите конкуренти.
(220)
При песимистичния сценарий се очаква RMG да достигне прага на печалба с възвращаемост през финансовата […] година и да постигне равнище на възвращаемост, което му позволява да финансира своите операции, а от 2015 г. нататък да постига възвращаемост на инвестирания капитал в размер на […]. Поради това RMG ще постигне дългосрочна жизнеспособност и при по-неблагоприятни условия на пазара.
(221)
В контекста на горепосоченото Комисията е на мнение, че планът за преструктуриране се основава на реалистични прогнози. Представените предположения по отношение на развитието на пазара са реалистични и поради това прогнозите в плана за преструктуриране от гледна точка на цялостния резултат на RMG изглеждат надеждни.
(222)
След като анализира и провери актуализирания план за преструктуриране, Комисията счита, че планът отговаря на изискванията на точки 34-37 от насоките за оздравяване и преструктуриране и по-специално че с него ще бъде възстановена жизнеспособността на RMG в съответствие с насоките за оздравяване и преструктуриране.
(223)
В съответствие с точки 43-45 от насоките за оздравяване и преструктуриране помощта трябва да е ограничена до необходимия минимум и се очаква получателят да участва в преструктурирането със значителен принос от собствени ресурси или от външно търговско финансиране. В насоките за оздравяване и преструктуриране ясно се посочва, че значителна част от финансовите средства за преструктурирането трябва да идват от собствени ресурси, включително продажба на активи, които не са от значение за оцеляването на дружеството, и от външно финансиране при пазарни условия. Това участие трябва да е реално и да е колкото се може по-голямо, поне 50 % за големи предприятия. Комисията счита, че RMG е голямо предприятие по смисъла на насоките за оздравяване и преструктуриране.
(224)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения относно равнището на разходите за преструктуриране, необходими за извършване на преструктурирането. По време на разследването органите на Обединеното кралство предоставиха по-подробен списък на разходите за преструктуриране:
(млн. GBP)
Предложение на Обединеното кралство за
2010/2015 г.
Оценка на Комисията за
2010/2015 г.
Разходи за преструктуриране на работната сила
[…]
[…]
-
Обезщетения при съкращение
[…]
-
Пътни разходи и разходи за пренасочване
[…]
-
Извънредни еднократни плащания
[…]
Разходи за преструктуриране на капацитета
[…]
[…]
-
Намаляване на пощенски центрове
[…]
-
Гъвкави методи на доставка
[…]
-
Определяне на реда за доставяне на пратките
[…]
-
Други инвестиционни операции
[…]
-
Интелигентни машини за сортиране на писма
[…]
-
Сортиране на пакети
[…]
Разходи за преструктуриране на ИТ
[…]
[…]
Освобождаване от пенсионното бреме
150
150
Извънредни разходи за преструктуриране с цел отделяне на Post Office Limited от Royal Mail
[…]
0
Общо
2 357
2 179
(225)
В това отношение Комисията отбелязва, че не всички разходи следва автоматично да се класифицират като разходи за преструктуриране. Според Комисията разходите за отделяне на POL не са свързани с преструктурирането на стопанската дейност на RMG във връзка с писмовни пратки, а по-скоро с бъдещото приватизиране на RMG и поради това не могат да бъдат приети като допустими разходи за преструктуриране.
(226)
Комисията обаче приема за допустими всички разходи, свързани с програмите за преструктуриране на работната сила, капацитета и ИТ, защото те са необходими за изравняване на стопанската дейност на RMG във връзка с писмовни пратки със стандартите в отрасъла и за генериране на достатъчна възвращаемост от операциите с писмовни пратки. Освен това Комисията приема допълнителното освобождаване от оставащия пенсионен дефицит за допустими разходи за преструктуриране с цел възстановяване на дългосрочна жизнеспособност.
(227)
Разходите за преструктуриране са свързани най-вече с дейностите на RMG във връзка с писмовните пратки, които са от огромно значение за поддържането на универсалната пощенска услуга и за ролята на RMG като доставчик на достъп надолу по веригата за другите пощенски оператори. Разходите за преструктуриране и на работната сила, и на капацитета засягат единствено усилията за модернизиране на центровете за сортиране и доставката на писма надолу по веригата (например т. нар. „последна миля“ до клиентите). И двете структури са от съществено значение за конкурентите, които доставят получените от тях писма в центровете за сортиране с цел крайна доставка до клиента, защото те самите не разполагат с мрежи за доставка надолу по веригата.
(228)
По-специално разходите за преструктуриране на работната сила inter alia включват плащания при съкращение в размер на […] млн. GBP за напускащите служители поради закриването на центрове за сортиране и рационализирането на доставките по домовете; и […] млн. GBP за пътни разходи и разходи за пренасочване за служители, които продължават да работят в дружеството, но са преместени на други места.
(229)
Преструктурирането на капацитета се състои от автоматизиране на центровете за сортиране и въвеждане на нови методи на доставка с цел постигане на по-ефикасни операции. Най-важните елементи от разходите за преструктуриране на капацитета inter alia са:
i)
[…] млн. GBP за програма за рационализиране на имуществото, чиято цел е да се намали броят на пощенските центрове от 64 през март 2010 г. на […] до март 2015 г.;
ii)
[…] млн. GBP за въвеждане на нови и по-гъвкави методи на доставка;
iii)
[…] млн. GBP за инвестиции в нови машини за сортиране и определяне на реда за доставяне на пратките.
(230)
Поради това Комисията заключава, че с оглед на изискването за собствено участие в размер на 50 % за големи предприятия помощта за преструктуриране не трябва да надхвърля 50 % от 2 179 млн. GBP.
(231)
В своето решение за откриване на процедурата Комисията също така изрази съмнение дали RMG ще участва в преструктурирането с достатъчно голям собствен принос, както се изисква в точка 44 от насоките за оздравяване и преструктуриране.
(232)
В отговор на опасенията на Комисията, изразени в решението за откриване на процедурата, органите на Обединеното кралство предоставиха някои подробности за сумите, които се включват в собственото участие на RMG към разходите за преструктуриране.
(233)
В съответствие с последната представена информация RMG ще участва във финансирането на разходите за мерките за преструктуриране в периода 2010-2015 г. чрез продажба на активи и допълнителни средства от освобождаване на гаранционната блокирана сметка за пенсиите както следва:
(млн. GBP)
Продажба на активи
[…]
Освобождаване на гаранционната блокирана сметка за пенсиите
[…]
Общо собствено участие
1 090
(234)
Активите, които следва да бъдат продадени, включват дялове в други компании, както и недвижимо имущество, което не е свързано с оцеляването на RMG. Освен това RMG продаде или ще продаде недвижимо имущество, превозни средства и оборудване, които са от значение за операциите, и ще ги наеме чрез обратен лизинг. Пълният списък включва следните елементи:
i)
продажба на дела на RMG от 20 % в Camelot plc, оператора на националната лотария в Обединеното кралство, на канадски пенсионен фонд (OTPP) през юни 2010 г.;
ii)
продажба на Romec Services Limited през април 2011 г.;
iii)
продажба или продажба и обратен лизинг на някои пощенски центрове и други имоти. Това включва продажба или продажба и обратен лизинг на обекти в Лондон, например […]. В съответствие с програмата за продажба и обратен лизинг RMG продаде или ще продаде своите права за неограниченото владение на тези имоти и нае имуществото от новия собственик;
iv)
продажба на ненужни земи; и
v)
продажба и обратен лизинг на оборудване и превозни средства.
(235)
Макар че стойностите на вече сключените продажби се базират на действителните постъпления от продажбата (в размер на […] млн. GBP), изчисляването на стойността на бъдещите продажби е консервативно и се основава на опита на RMG от последните транзакции във връзка с продажби.
(236)
Допълнителни финансови средства се генерират чрез освобождаването от гаранционната блокирана сметка за пенсии на RMG при освобождаването от пенсионното бреме на 1 април 2012 г. Тъй като управителят на пенсиите вече няма да изисква обезпечаване чрез гаранционната блокирана сметка, стойността на блокираните гаранции на RMG ще бъде възстановена на RMG. Очаква се към тази дата по блокираните гаранции на RMG (150 млн. GBP) да е натрупана лихва в размер на […] млн. GBP (което води до обща стойност в размер на […] млн. GBP).
(237)
След като се увери, че мерките във връзка със собственото участие на RMG вече са осъществени или ще бъдат осъществени до март 2015 г. и че, както бе потвърдено от Обединеното кралство, стойностите на продажбите са при пазарни условия, Комисията може да приеме, че сумата от 1 090 млн. GBP представлява собствено участие в плана за преструктуриране. При съпоставяне на собственото участие с допустимите разходи за преструктуриране Комисията отбелязва, че 50 % от разходите за преструктуриране са финансирани от собственото участие на RMG и че изискването за собствено участие съгласно насоките за оздравяване и преструктуриране е изпълнено.
(238)
Поради това с оглед собственото участие на RMG Комисията заключава, че помощта под формата на мерки за намаляване на дълга в размер на 1 089 млн. GBP е ограничена до абсолютния минимум от необходими разходи за преструктуриране. В сравнение с първоначалното уведомление за мерки за намаляване на дълга в размер на 1 700 млн. GBP и допълнителен механизъм за револвиращ кредит в размер на 200 млн. GBP сега помощта за преструктуриране под формата на намаляване на дълга с максимален размер от 1 089 млн. GBP е ограничена до 50 % от необходимите разходи за преструктуриране за периода от март 2010 г. до март 2015 г. Значителното намаляване на размера на помощта в сравнение с първоначалното уведомление гарантира, че RMG няма да разполага с прекомерни ликвидни средства след приключване на плана за преструктуриране през март 2015 г.
(239)
В съответствие с точки 38-42 от насоките за оздравяване и преструктуриране трябва да бъдат предприети мерки за смекчаване във възможно най-голяма степен на неблагоприятните ефекти от помощта върху конкурентите. Помощта не трябва да води до ненужно нарушаване на конкуренцията. Това обикновено означава ограничаване на присъствието на дружеството на съответните пазари в края на периода на преструктуриране. Задължителното ограничаване или намаляване на присъствието на дружеството на съответния пазар представлява компенсаторен фактор в полза на неговите конкуренти. Той трябва да е пропорционален на ефекта на нарушаване на конкуренцията от помощта и относителното значение на дружеството на неговия пазар или пазари.
(240)
На първо място Комисията отбелязва, че понастоящем въз основа на съществуващите регулаторни условия относно достъпа до неговата мрежа за доставки RMG е незаменим бизнес партньор за други пощенски оператори в Обединеното кралство, тъй като то доставя писмата на конкурентите по т. нар. „последна миля“ до клиентите. Поради това RMG изпълнява важна роля за функционирането на пазара на пощенски услуги в Обединеното кралство, който понастоящем се основава на конкуренция нагоре по веригата, а не на конкуренция по цялата верига. Освен това значението на RMG за пощенския отрасъл е ясно отразено в мненията на неговите конкуренти, които подчертават необходимостта от жизнеспособно и стабилно RMG за доставки на писма надолу по веригата и следователно за поддържането на универсалната услуга. Поради това преструктурирането на RMG ще доведе до икономически ползи за целия пощенски отрасъл в Обединеното кралство и ще позволи на всички доставчици на пощенски услуги да предоставят по-добри и по-ефикасни услуги.
(241)
Поради това при определянето на необходимото равнище на компенсаторните мерки Комисията трябва да вземе предвид специфичната роля на RMG в пощенския отрасъл в Обединеното кралство като доставчик на универсална услуга и на достъп за всички пощенски оператори в Обединеното кралство.
(242)
В това отношение трябва да се подчертае, че значително намалената помощ за преструктуриране - в сравнение с първоначално нотифицираните от Обединеното кралство мерки за помощ за преструктуриране в размер на над 1 700 млн. GBP - ще се използва най-вече за обезпечаване на функционирането на мрежата на RMG надолу по веригата, което е от огромно значение за непрекъснатото осигуряване на универсалните пощенски услуги и за гарантиране, където е приложимо съгласно член 38 от Закона за пощенските услуги и последващите регулаторни условия (виж по-долу), на осигуряването на достъп до неговата мрежа за доставки.
(243)
Както е обяснено в съображение (227), мярката за намаляване на дълга в размер на 1 089 млн. GBP е насочена най-вече към преструктурирането на основните дейности на RMG надолу по веригата (например центрове за сортиране, доставка по т. нар. „последна миля“). Разходите за преструктуриране на работната сила в размер на […] млн. GBP и разходите за преструктуриране на капацитета в размер на […] млн. GBP засягат единствено дейностите надолу по веригата, които са от съществено значение за универсалната услуга и стопанската дейност на конкурентите във връзка с писмовни пратки. По-голямата част от оставащите разходи за преструктуриране също са свързани с тези дейности надолу по веригата.
(244)
С оглед на ключовата роля на RMG в доставката на писмовни пратки надолу по веригата, която е от огромно значение за всички пощенски оператори в Обединеното кралство, преструктурирането на RMG изглежда оказва ограничен ефект на нарушаване върху настоящата структура на пощенския отрасъл в Обединеното кралство. Преструктурирането в мрежата на RMG надолу по веригата ще доведе до по-ефективни и достъпни услуги за обществеността и за другите пощенски оператори в Обединеното кралство, които трябва да разчитат на достъпа до мрежата на RMG надолу по веригата, както е определено в съответните регулаторни разпоредби.
(245)
Комисията се увери, че другите пощенски оператори в Обединеното кралство ще продължат да получават достъп до мрежата на RMG надолу по веригата. Компетентният регулаторен орган - Службата по съобщенията (Ofcom) - предложи налагане на условия за достъп на RMG за следващия седемгодишен регулаторен период с начало 1 април 2012 г., с което inter alia се изисква изпълнението на следните условия (43):
i)
RMG осигурява достъп на другите пощенски оператори при отправяне на разумно искане и предлага такъв достъп при справедливи и реалистични условия;
ii)
RMG не действа с неоправдана дискриминация (44);
iii)
RMG не получава нечестно търговско преимущество от разрешаването на достъп до мрежата и не използва за собствени цели информацията, с която разполага в резултат на предоставянето на достъп;
iv)
RMG определя цени за достъп с оглед да поддържа минимален марж между цените за достъп и аналогични услуги за продажби на дребно, така че другите пощенски оператори да не бъдат възпрепятствани да се конкурират с RMG чрез свиване на печалбите.
(246)
Комисията счита, че тези условия ефективно ще ограничат използването на пазарната сила на RMG и ще обезпечат по подходящ начин достъпа на конкурентите до мрежата на RMG надолу по веригата. По този начин те ще гарантират, че другите пощенски оператори в Обединеното кралство могат да се конкурират с RMG на пазарите нагоре по веригата въз основа на своите качества и че могат да поддържат или дори да разширяват своето значително присъствие на пазара нагоре по веригата. Поради това Комисията счита, че тези условия могат да бъдат счетени за подходящи компенсаторни мерки в полза на конкурентите на RMG, които смекчават неблагоприятните ефекти от помощта.
(247)
В това отношение Комисията отбелязва, че […] Ofcom ще приеме решение относно изискванията за задължителен достъп за следващите седем години, както е определено в нейните предложения.
(248)
Тъй като помощта за преструктуриране на практика е ограничена до дейности надолу по веригата, които са в общ интерес и в интерес на другите пощенски оператори в Обединеното кралство, и не разширява позицията на RMG на други пазари за писмовни пратки нагоре по веригата или на пазарите за експресни колетни пратки, Комисията счита, че помощта за преструктуриране ще доведе до ограничени нарушаващи ефекти в ущърб на конкурентите.
(249)
Второ, планът за преструктуриране включва значително намаляване на работната сила, което се дължи на техническа промяна и повишено автоматизиране в пощенския сектор. В това отношение Комисията отбелязва, че като цяло приема положително държавна помощ за покриване на социалните разходи от преструктуриране. Съгласно точка 64 от насоките за оздравяване и преструктуриране Комисията не възразява автоматично, когато такава помощ се предоставя на предприятия в затруднено положение, защото тя води до икономически ползи, които надхвърлят интересите на засегнатото предприятие, улесняват структурните промени и намаляват трудностите.
(250)
Комисията констатира, че голяма част от разходите за преструктуриране представляват плащания при съкращение, както и пътни разходи и разходи за пренасочване, които се основават на споразумения с профсъюза. От друга страна помощта, която ще бъде предоставена за финансиране на тези разходи, свързани с работната сила, е от полза не само за RMG, но и за съкратените работници. Поради това Комисията счита, че тази помощ за преструктуриране, свързана с работната сила, улеснява структурните промени и намалява трудностите.
(251)
Трето, Комисията отбелязва, че RMG ще продаде POL. С оглед на бъдещата приватизация на RMG и съответно различните собственици на RMG и POL, RMG ще загуби пряк контрол върху операциите на POL по продажби на дребно и неговата позиция на пазара ще бъде отслабена. По-специално трябва да се отбележи, че споразумението между RMG и POL е ограничено за срок от 10 години […].
(252)
За разлика от настоящата ситуация, след промените RMG няма да е в състояние да извлича изгода от мрежа за продажби на дребно под прекия му контрол, а подобно на своите конкуренти ще трябва да договаря и сключва договори за своите дейности за продажби на дребно с независима трета страна (например в сравнение с мрежата за обслужване на DHL, която е съставена от независими магазини за продажби на дребно (например магазините WHSmith и Staples)). По този начин RMG ще бъде поставено при равни условия със своите конкуренти и вече няма да извлича изгода от това, че притежава напълно развита мрежа за продажби на дребно. По-специално RMG вече няма да е в състояние да решава кои други услуги и продукти (например услуги за банкиране) ще предлага POL, което означава, че RMG губи позиции на други пазари. Поради това Комисията счита, че продажбата на POL ще ограничи присъствието на RMG на пазара на пощенски услуги в Обединеното кралство и че тази мярка може да се счита за мярка, смекчаваща ефекта от помощта за преструктуриране върху конкурентите на RMG.
(253)
С оглед на положителните ефекти от повишената ефикасност на мрежата на RMG надолу по веригата за широката общественост, която зависи от RMG като доставчик на универсална пощенска услуга, и за всички пощенски оператори в Обединеното кралство, които се нуждаят от достъп до мрежата на RMG надолу по веригата, за да доставят своите писмовни пратки на клиентите, факта, че значителна част от разходите за преструктуриране са свързани с обезщетяване на съкратените работници, както и продажбата на POL Комисията счита, че нарушаването на конкуренцията в резултат на помощта за преструктуриране е ограничено, така че не са необходими допълнителни компенсаторни мерки.
(254)
На последно място се посочва, че е изпълнено условието за еднократност на помощта, определено в точка 72 и следващите от насоките за оздравяване и преструктуриране, тъй като RMG не се е възползвало от помощ за оздравяване и преструктуриране в миналото.
(255)
В съответствие с точка 47 от насоките за оздравяване и преструктуриране RMG трябва изцяло да осъществи своя план за преструктуриране и Обединеното кралство се ангажира да изпълни това задължение. Комисията ще бъде информирана за напредъка по изпълнението на плана за преструктуриране в съответствие с точки 49 и 50 от насоките за оздравяване и преструктуриране.
(256)
Комисията счита, че петгодишният план за преструктуриране за периода 2010-2015 г. за RMG отговаря на условията на насоките за оздравяване и преструктуриране и че мерките за намаляване на дълга в размер на 1 089 млн. GBP представляват помощ за преструктуриране, съвместима с член 107, параграф 3, буква в) от Договора.
6. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(257)
В съответствие с предишната съдебна практика Комисията може да разреши помощ като компенсация за предшестващи пенсионни разходи само до степен, в която получателят не е поставен в по-благоприятно положение от своите конкуренти от гледна точка на общите задължения за социалноосигурителни вноски.
(258)
Поради особеностите в настоящия случай Комисията адаптира своята оценка на съвместимостта за помощ за компенсиране на предшестващи пенсионни разходи и извърши сравнение на настоящия пенсионен дефицит на RMG със средните пенсионни дефицити, декларирани в балансовите отчети на подобни по размер дружества в Обединеното кралство.
(259)
Комисията счита, че освобождаването от пенсионното бреме представлява съвместима държавна помощ за предшестващи пенсионни разходи в съответствие с член 107, параграф 3, буква в) от Договора при следните две условия:
i)
Към датата на освобождаването от пенсионното бреме 1 април 2012 г. RMG ще запази в своя балансов отчет задължение в размер на 150 млн. GBP, което е в съответствие със средния пенсионен дефицит на подобни дружества в Обединеното кралство;
ii)
RMG няма да получава помощ като компенсация за предшестващи разходи във връзка с пенсионни задължения, натрупани след 31 март 2012 г. за членове на RMPP.
(260)
Що се отнася до нотифицираната помощ за преструктуриране, Комисията счита, че актуализираният план за преструктуриране, обхващащ периода 2010-2015 г., е подходящ и достатъчен за преодоляване на затрудненията на RMG и възстановяване на дългосрочна жизнеспособност. Комисията счита, че собственото участие на RMG в разходите за преструктуриране ограничава помощта до абсолютния минимум от 1 089 млн. GBP. С оглед на положителните ползи от преструктурирането за целия пощенски отрасъл в Обединеното кралство, уникалната позиция на RMG като доставчик на универсална услуга, отделянето на POL и факта, че помощта за преструктуриране улеснява в значителна степен необходимото намаляване на работната сила на RMG, Комисията счита, че помощта в размер на 1 089 млн. GBP не създава нарушаващ ефект, непропорционален на положителния ефект от успешното преструктуриране на RMG,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Нотифицираните мерки във връзка с освобождаването от пенсионното бреме, които Обединеното кралство планира да приведе в действие за Royal Mail Group, представляват помощ, съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз, при условие че се спазват условията, посочени в параграфи 2 и 3.
2. Към датата на освобождаването от пенсионното бреме 1 април 2012 г. Royal Mail Group запазва задължение в размер на 150 млн. GBP в своя балансов отчет за натрупания дефицит в резултат на пенсионните планове, които дружеството е подпомагало.
3. Обединеното кралство не предоставя държавна помощ на Royal Mail Group като компенсация за предшестващи разходи във връзка с новонатрупани пенсионни задължения за членове на пенсионния план на Royal Mail след датата на освобождаването от пенсионното бреме 1 април 2012 г.
Член 2
Мерките за намаляване на дълга, които Обединеното кралство планира да приведе в действие за Royal Mail Group, на стойност 1 089 млн. GBP, представляват помощ, съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от Договора, при условие че планът за преструктуриране, за който Комисията получи уведомление, бъде изпълнен изцяло.
Член 3
Обединеното кралство представя на Комисията годишни доклади за изпълнението на плана за преструктуриране. Първият доклад се представя в рамките на една година от уведомяването на Обединеното кралство за настоящото решение. Следващите доклади се представят в срок от една година след предишния доклад до края на плана за преструктуриране.
Член 4
Адресат на настоящото решение е Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия.
Съставено в Брюксел на 21 март 2012 година.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 21 maart 2012
betreffende steunmaatregel SA.31479 (2011/C) (ex 2011/N) die het Verenigd Koninkrijk voornemens is uit te voeren ten behoeve van Royal Mail Group
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2012) 1834)
(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2012/542/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde bepaling(en) te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1), en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
Op 10 juni 2011 heeft het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland (hierna „het Verenigd Koninkrijk” genoemd), na informele (prenotificatie)contacten met de Commissie, een reeks maatregelen aangekondigd (zie onder 2.3) ten gunste van Royal Mail Group (hierna „RMG” genoemd).
(2)
Bij brief van 29 juli 2011 deelde de Commissie het Verenigd Koninkrijk mee dat zij had besloten de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag ten aanzien van de aangemelde maatregelen in te leiden.
(3)
Het besluit van de Commissie om de procedure in te leiden is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (2). De Commissie heeft de belanghebbenden verzocht hun opmerkingen kenbaar te maken.
(4)
Bij brief van 9 augustus 2011 heeft het Verenigd Koninkrijk een verzoek om verlenging van de termijn tot 14 september 2011 ingediend, dat door de Commissie bij brief van 11 augustus 2011 werd ingewilligd. Bij brief van 8 september 2011 maakte het Verenigd Koninkrijk zijn opmerkingen kenbaar.
(5)
De Commissie heeft vervolgens van onderstaande belanghebbenden opmerkingen ontvangen:
-
5 oktober 2011
UK Mail
-
6 oktober 2011
Communication Workers Union
-
6 oktober 2011
UPS
-
7 oktober 2011
Deutsche Post
-
7 oktober 2011
DX Group
-
7 oktober 2011
Mail Competition Forum
-
7 oktober 2011
TNT
-
7 oktober 2011
Free Fair Post Initiative
-
9 oktober 2011
Secured Mail.
(6)
De van de belanghebbenden ontvangen opmerkingen werden op 12 oktober 2011 aan het Verenigd Koninkrijk toegezonden. Het Verenigd Koninkrijk heeft bij een op 16 november 2011 geregistreerde brief op deze opmerkingen gereageerd.
(7)
Op 22 augustus 2011 zond de Commissie een verzoek om inlichtingen aan het Verenigd Koninkrijk toe, waarop het bij schrijven van 14 september 2011 heeft geantwoord.
(8)
Op 20 september 2011 vond een bijeenkomst plaats tussen de Britse autoriteiten, RMG en de bankiers van de onderneming, waarop laatstgenoemden nadere informatie over het aangemelde herstructureringsplan hebben verschaft.
(9)
De Commissie hield bovendien op 12 oktober 2011, 10 en 23 november 2011 en 12 januari 2012 bijeenkomsten met de Britse autoriteiten om de zaak verder te bespreken. Het Verenigd Koninkrijk heeft aanvullende gegevens toegezonden via e-mails of brieven van 30 september 2011, 20 oktober 2011, 7, 11, 18, 20, 28 en 30 november 2011, 6 december 2011 en 14 februari 2012.
(10)
Op 17 februari 2012 diende het Verenigd Koninkrijk de definitieve versie van de aanmelding in en gaf het een nadere toelichting op het herstructureringsplan.
2. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE STEUNMAATREGELEN
2.1. Achtergrond: de liberalisering van de Britse postsector
(11)
Het Verenigd Koninkrijk plaatst de aangemelde maatregelen in de context van zijn beleid op het gebied van de postdiensten in ruimere zin, en benadrukt het belang van RMG voor een permanent aanbod van universele postdiensten.
(12)
Het beleid van de Britse regering wordt uiteengezet in de Postal Services Act (3) (hierna „Postal Services Act 2011” genoemd) die op 13 juni 2011 werd goedgekeurd. Met deze wet worden de aanbevelingen van een onafhankelijk onderzoek onder leiding van Richard Hooper („Hooper Reports”) (4) ten uitvoer gelegd. Deze wet:
i)
biedt de particuliere sector de mogelijkheid in RMG te investeren met het oog op de invoering van commerciële regels en de inbreng van nieuw kapitaal;
ii)
biedt de mogelijkheid om het pensioentekort uit het verleden over te hevelen naar de Britse overheid, zodat RMG een afgeslankte regeling met volledige kapitaaldekking overhoudt;
iii)
bepaalt dat Post Office Limited, (hierna „POL” genoemd, de onderneming waarin de retailactiviteiten van RMG zijn ondergebracht) niet wordt verkocht maar in staatshanden blijft;
iv)
bereidt de modernisering van de regelgeving betreffende de postdienstsector voor; en
v)
schrijft de invoering van een aandelenregeling voor werknemers voor die, tegen de tijd dat de Britse overheid al haar aandelen in RMG heeft verkocht, ten minste 10 % van de aandelen in RMG moet omvatten.
2.2. De begunstigden van de maatregelen
2.2.1. De structuur van Royal Mail Group
(13)
RMG is voor 100 % in overheidshanden via de houdstermaatschappij Royal Mail Holdings plc (hierna „RMH” genoemd). RMG is het grootste postbedrijf van het Verenigd Koninkrijk en had tot eind 2005, toen de postmarkt in het Verenigd Koninkrijk volledig werd geliberaliseerd, een wettelijk monopolie voor bepaalde standaardbrievenpost. RMG verzamelt, sorteert, vervoert en bezorgt post (brieven, pakketten en pakjes) met gebruikmaking van de merken „Royal Mail” en „Parcelforce Worldwide”.
(14)
Het postkantorennetwerk wordt geëxploiteerd door POL, een onderneming die momenteel volledig in handen is van RMG (en dus van de Britse overheid). RMG en POL zijn afzonderlijke rechtspersonen, hoewel zij deel uitmaken van dezelfde groep. Overeenkomstig de aanbevelingen van de Hoover Reports wordt voorgesteld dat POL na de hervorming volledig in overheidshanden zal blijven en dat zij een zusteronderneming van RMG zal worden, onder uiteindelijke zeggenschap van RMH.
(15)
RMG heeft daarnaast nog andere dochterondernemingen, met name General Logistics System BV (hierna „GLS” genoemd) waarin de Europese pakjesactiviteiten van RMG zijn ondergebracht en die pakjesdiensten en logistieke en koeriersdiensten in heel Europa verricht. Het GLS-netwerk omvat dochterondernemingen en netwerkpartners in 36 Europese landen.
Diagram 1: huidige organisatiestructuur van RMG
2.2.2. Royal Mail Group (RMG)
(16)
RMG bezit sinds 23 maart 2001 een vergunning voor het verrichten van postdiensten in het Verenigd Koninkrijk op grond van de „Postal Services Act” van 2000. Volgens de voorwaarden van deze vergunning moet RMG de universele-dienstverplichting uitvoeren. Hiermee worden de vereisten van Richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst (hierna „richtlijn postdiensten” genoemd) ten uitvoer gelegd (5). Volgens haar vergunning is RMG verplicht commerciële overeenkomsten te sluiten met exploitanten die tot haar nationale netwerk wensen toe te treden. Nieuwe exploitanten betreden de markt meestal op basis van een dergelijke toegangsovereenkomst met RMG.
(17)
RMG is de enige vergunninghouder op de Britse postmarkt met een universele-dienstverplichting. De voornaamste aspecten van de huidige universele-dienstverplichting zijn i) het op elke werkdag bezorgen van postpakketten (brieven, pakketten en pakjes) tot 20 kg op het woon- of kantooradres van elke particulier of rechtspersoon in het Verenigd Koninkrijk (van maandag tot en met zaterdag geldt een bezorgingsplicht voor brieven), ii) ten minste één ophaling per werkdag aan elk toegangspunt, en een dienst voor het vervoeren, ontvangen, ophalen, sorteren en bezorgen van postpakketten tegen betaalbare prijzen die op grond van een uniform tarief worden vastgesteld, en iii) het aanbieden van een aangetekende-postdienst waarbij de prijzen op grond van een uniform tarief worden vastgesteld.
(18)
Volgens de vergunning van RMG moet het aanbieden van geregelde diensten aan prijscontroles worden onderworpen. De huidige prijscontrole werd in april 2006 ingesteld voor een periode van vier jaar, maar is verlengd tot maart 2012.
(19)
Verder is RMG op grond van haar vergunning verplicht klanten en andere postbedrijven zonder discriminatie toegang te bieden tot haar nationale netwerk, en in de praktijk hebben de meeste concurrenten van RMG de markt betreden door gebruik te maken van de toegang van derden tot het downstreamnetwerk van RMG (zoals de eindsortering van post en de feitelijke bezorging bij de klant („laatste kilometer”)).
(20)
Toegangsconcurrentie op de downstreammarkt houdt in dat de derde exploitant de post via zijn eigen netwerk ophaalt en verwerkt alvorens deze bij de sorteercentra van RMG af te leveren, waar de post in het netwerk van RMG wordt gebracht voor de eindsortering en bezorging bij de klant. Op grond van soortgelijke afspraken, „customer direct access-agreements’ geheten (overeenkomsten inzake rechtstreekse klantentoegang), kunnen grote volumes voorgesorteerde post bij de postcentra van RMG worden afgeleverd voor downstreambezorging.
(21)
De concurrentie op de Britse brievenpostmarkt is ontstaan dankzij de downstreamtoegang tot het netwerk van RMG en niet door „end-to-end”-mededinging tussen RMG en nieuwkomers. Sinds de openstelling van de markt in 2006 is het brievenpostvolume dat door andere Britse postbedrijven in het downstreamnetwerk van RMG wordt ingebracht gemiddeld met meer dan 1 000 miljoen poststukken per jaar gestegen en vertegenwoordigt thans meer dan 45 % van de markt voor in het Verenigd Koninkrijk geadresseerde binnenlandse post. RMG verwacht dat zij in de komende jaren zelfs nog meer marktaandelen aan concurrenten zal verliezen. Verwacht wordt dat concurrenten, op bepaalde markten voor grote volumes, marktaandelen zullen verwerven van […] (6).
2.2.3. Post Office Limited (POL)
(22)
POL, de onderneming waarin de retailactiviteiten van RMG zijn ondergebracht, exploiteert een netwerk van circa 11 500 postkantoren. Bijna 400 van deze postkantoren zijn rechtstreeks eigendom van POL en worden door dit bedrijf beheerd. Alle overige postkantoren zijn in particuliere handen en worden geëxploiteerd door filiaaldirecteuren of franchisenemers. POL moet een netwerk onderhouden dat aan bepaalde bereikbaarheidscriteria voor de Britse bevolking voldoet (zo moet 99 % van de bevolking over een toegangspunt beschikken binnen een straal van 4,8 km enz.).
(23)
POL heeft momenteel geen eigen werknemers omdat haar volledige personeel (behalve de zelfstandigen) gedetacheerd is door RMG. Circa 9 000 werknemers van RMG zijn volledig gedetacheerd bij POL.
(24)
POL verricht retail-loketdiensten voor RMG en ontvangt van RMG back office-ondersteuning. Verder worden een aantal diensten (zoals voertuigdiensten, de beveiliging van gebouwen, enz.), waarvan RMG thans de kosten draagt, zowel door RMG en POL gebruikt. De verrichting van deze diensten wordt momenteel geregeld in het kader van een dienstverleningsovereenkomst tussen RMG en POL, die door een reeks nieuwe dienstverleningsovereenkomsten zal worden vervangen wanneer POL een zusteronderneming van RMG wordt.
(25)
POL is niet alleen een leverancier van diensten van algemeen economisch belang (hierna „DAEB” genoemd), maar verricht tevens „commerciële” activiteiten (zoals de verkoop van telefonie- en verzekeringsproducten) via haar netwerk en door rechtstreekse verkoop via internet.
(26)
Op 23 maart 2011 keurde de Commissie de toekenning van een steunbedrag van 180 miljoen GBP aan POL goed voor de financiering van haar netwerk van postkantoren gedurende één jaar vanaf 1 april 2011 (7). Verder keurde de Commissie de voortzetting, gedurende dezelfde periode, van de bestaande leningfaciliteiten goed waarmee gelddiensten aan de loketten van postkantoren worden gefinancierd. De Commissie kwam tot de conclusie dat deze steun verenigbaar is met de EU-regelgeving omdat er geen sprake is van overcompensatie van de nettokosten van de aan POL toevertrouwde openbaredienstverplichtingen.
(27)
Op 24 januari 2012 heeft het Verenigd Koninkrijk een pakket maatregelen aangemeld ter ondersteuning van de door POL verrichte DAEB, die in grote lijnen overeenkomen met de in 2011 goedgekeurde maatregelen.
2.2.4. Financiële moeilijkheden
(28)
Het Verenigd Koninkrijk beschouwt RMG als een onderneming in moeilijkheden omdat RMG ernstige financiële problemen heeft (de genoemde financiële cijfers verwijzen naar de geconsolideerde resultaten van RMG en al haar dochterondernemingen, tenzij anders vermeld):
i)
de balanssituatie, met name de grote omvang van het pensioentekort;
ii)
de verwachte cash flow-tekorten;
iii)
het onvermogen om haar schulden op de vervaldatum terug te betalen indien de aangemelde maatregelen niet worden uitgevoerd;
iv)
de teruglopende inkomsten van RMG uit de brievenpostactiviteiten: tussen de boekjaren 2008/09 en 2010/11 namen de externe inkomsten met 3,1 % af, terwijl in dezelfde periode de bezorging van binnenlandse geadresseerde post met 11,7 % daalde.
(29)
Uit de balans van RMG blijkt dat de onderneming aan het eind van het boekjaar 2010/11 met ernstige financiële moeilijkheden kampte, waarbij zowel het werkkapitaal als het netto bedrijfskapitaal een negatief saldo vertoonden.
(30)
Volgens de door het Verenigd Koninkrijk voorgelegde projecties zal RMG, indien de aangemelde maatregelen niet ten uitvoer worden gelegd, een negatieve kaspositie hebben […], dat wil zeggen dat de onderneming over onvoldoende middelen zal beschikken om haar dagelijkse bedrijfsactiviteiten te financieren. Bijgevolg zal RMG evenmin in staat zijn haar uitstaande leningen af te lossen wanneer deze in […] vervallen.
(31)
Tegen deze achtergrond zal RMG grote moeite hebben om tegen […] aan haar betalingsverplichtingen te voldoen en zal daardoor niet in staat zijn een herstructureringsplan uit te voeren en op eigen kracht weer levensvatbaar te worden. Daardoor blijft de onderneming op staatssteun aangewezen om het herstel van haar economische levensvatbaarheid en de permanente beschikbaarheid van de openbare dienst te waarborgen.
2.3. De onderzochte maatregelen
2.3.1. De overname van de pensioenverplichtingen
(32)
De Postal Services Act 2011 voorziet in de overname van bepaalde in het kader van het Royal Mail Pension Plan (hierna „het RMPP” genoemd) opgebouwde pensioenverplichtingen door het Verenigd Koninkrijk. De voorgenomen maatregel (hierna „de pensioenmaatregel” genoemd) houdt in dat RMG wordt ontheven van de verplichting om het tekort dat in het kader van die pensioenregeling is ontstaan, aan te vullen, waardoor de onderneming van een aanzienlijke financiële last wordt bevrijd.
(33)
Volgens het Verenigd Koninkrijk staan de omvang en de instabiliteit van het RMPP in geen enkele verhouding tot de huidige bedrijfsactiviteiten van RMG; gebleken is dat deze handicap het vermogen van RMG om op eigen kracht op de geliberaliseerde Britse postmarkt te concurreren, ernstig heeft aangetast. Het Verenigd Koninkrijk meent dat indien het bepaalde verplichtingen van het RMPP overneemt en daarmee de levensvatbaarheid van RMG helpt herstellen, de onderneming als enige leverancier van universele postdiensten in het Verenigd Koninkrijk in staat zal zijn om zich door modernisering aan te passen aan haar geliberaliseerde omgeving. De pensioenmaatregel zal derhalve een van de belangrijkste belemmeringen voor het aantrekken van particulier kapitaal door RMG, wegnemen.
(34)
Naast het RMPP steunt RMG momenteel nog drie andere pensioenregelingen: het Royal Mail Senior Executives Pension Plan (RMSEPP), het Royal Mail Retirement Savings Plan (RMRSP) en het Royal Mail Defined Contribution Pension Plan (RMDCPP). De aangemelde maatregel heeft uitsluitend betrekking op het RMPP en is niet van toepassing op de deelnemers aan het RMSEPP, het RMRSP en het RMDCPP.
(35)
Het RMPP is een bedrijfspensioenregeling voor werknemers van RMG, ook voor de werknemers die volledig gedetacheerd zijn bij POL (8). Het is een regeling van de particuliere sector in die zin dat zij onder de normale Britse pensioenwetgeving valt die van toepassing is op particuliere ondernemingen. Op 31 maart 2011 waren circa 436 000 personen bij het RMPP aangesloten, van wie 130 000 huidige werknemers die rechten opbouwen (actieve deelnemers), circa 118 000 vroegere werknemers die de dienst verlaten hebben vóór de pensioengerechtigde leeftijd en die nog geen pensioenuitkering ontvangen (deelnemers met uitgestelde pensioenrechten) en circa 188 000 gepensioneerden.
(36)
Het RMPP valt onder de „Third Principal Trust Deed and Rules” van 21 december 2009, zoals vervolgens gewijzigd (hierna de „trustakte” genoemd). De grootste bij de regeling aangesloten werkgever is RMG, en de regeling wordt beheerd door een onderneming, „Royal Mail Pensions Trustees Limited” (hierna de „beheerder” genoemd). Afgezien van de trustakte worden de verplichtingen van de beheerder en RMG in het kader van het RMPP geregeld door voorschriften die door het „Department for Work and Pensions” (het ministerie van Arbeid en Pensioenen) met betrekking tot bedrijfspensioenregelingen zijn vastgesteld en die in beginsel zijn opgenomen in de „Pension Schemes Act 1993”, de „Pensions Act 1995” en de „Pensions Act 2004”. Het RMPP valt onder de bevoegdheid van de Britse pensioentoezichthouder.
(37)
Het RMPP is een toegezegd-pensioenregeling, d.w.z. dat de pensioenuitkeringen worden vastgesteld met betrekking tot het bereiken van een pensioen van een bepaald niveau op de normale pensioengerechtigde leeftijd, afhankelijk van het jaarinkomen van de deelnemer en zijn diensttijd bij zijn werkgever. Dit in tegenstelling tot beschikbare-premiestelsels waarbij alleen het niveau van de door de werkgevers/werknemers te betalen premies is vastgelegd. De premiebijdragen worden geïnvesteerd en wanneer een deelnemer met pensioen gaat, wordt de waarde van de geaccumuleerde middelen gebruikt om de deelnemer voor zijn gehele leven van een pensioeninkomen te voorzien.
(38)
Er zijn twee grote categorieën toegezegd-pensioenregelingen, de eindloonregeling en de middelloonregeling. Een eindloonregeling verschaft een pensioen op basis van een vast deel of percentage van het laatste pensioengevend loon voor elk pensioenjaar. Daarentegen wordt bij een middelloonstelsel de hoogte van het pensioen gebaseerd op een vast percentage van het gemiddelde loon van de werknemer gedurende al zijn pensioenjaren (gewoonlijk op enigerlei wijze aangepast aan de inflatie) voor elk pensioenjaar.
(39)
Tot april 2008 werden de door de deelnemers aan het RMPP opgebouwde rechten berekend op basis van een eindloonmethode. In april 2008 legde RMG echter pensioenhervormingen ten uitvoer waarbij de RMPP-regels in die zin werden gewijzigd dat de vanaf 1 april 2008 opgebouwde rechten niet meer op basis van een eindloonmethode worden berekend maar op basis van een middelloonmethode (hoewel de tot die datum opgebouwde rechten nog steeds gerelateerd blijven aan het loon op de datum waarop de dienst wordt verlaten). Andere hervormingen die per 1 april 2008 werden doorgevoerd omvatten een verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd tot 65 jaar voor vanaf 1 april 2010 vervulde dienstjaren (vóór die datum opgebouwde rechten kunnen nog steeds op de leeftijd van 60 jaar worden opgenomen zonder dat een vermindering voor vervroegde uittreding wordt toegepast) en sluiting van het RMPP voor nieuwe deelnemers en toetreders met ingang van 1 april 2008. Het RMPP werd vervangen door een beschikbare-premieregeling voor nieuwe deelnemers en toetreders na 1 april 2008, het RMDCPP.
(40)
Het Verenigd Koninkrijk verklaart dat het vermogen van RMG om in de loop van de tijd wijzigingen aan te brengen in het RMPP aanzienlijk is beperkt. Deze beperkingen vloeien voort uit de algemene Britse pensioenwetgeving en specifieke kenmerken van de RMPP-regeling.
(41)
Krachtens de Britse wetgeving heeft RMG geen vetorecht inzake de hoogte van haar bijdragen aan het RMPP. De hoogte van de bijdragen wordt gewoonlijk overeengekomen tussen de bijdragende werkgever en de beheerder van een pensioenregeling, met dien verstande dat indien binnen 15 maanden vanaf de effectieve waarderingsdatum nog geen overeenstemming is bereikt, de bijdragen worden vastgesteld door de Britse pensioentoezichthouder, die op 6 april 2005 werd ingesteld door de „Pensions Act 2004” en die de naleving van de pensioenwetgeving afdwingt. De pensioentoezichthouder heeft onder meer duidelijk gesteld dat pensioenregelingen een zekere mate van solventie moeten hebben en dat de beheerders ervoor moeten zorgen dat een eventueel tekort ten opzichte van de financieringsdoelstelling van de technische voorzieningen zo snel als redelijkerwijs mogelijk is door de bijdragende werkgever wordt aangevuld.
(42)
Tegen deze achtergrond heeft RMG, in het kader van een memorandum van overeenstemming met de beheerder, in juni 2006 afgesproken het tekort van het RMPP over een periode van 17 jaar te financieren, afgezien van de jaarlijkse betalingen van RMG aan het RMPP, om de kosten van de opgebouwde rechten te financieren. Een van de voorwaarden was de opening van een „geblokkeerde rekening” waarop een bedrag van in totaal 1 miljard GBP werd geplaatst ten gunste van het RMPP. Dit was het voorwerp van Beschikking 2009/613/EG van de Commissie (9).
(43)
Op 30 juni 2010 kwam RMG nogmaals een herstelplan overeen met de beheerder ten einde het tekort van het RMPP tegen maart 2047 te financieren door betaling van de volgende jaarlijkse bijdragen:
i)
van 1 april 2009 tot en met 31 maart 2047: een bedrag van 282 miljoen GBP per jaar, dat toeneemt naargelang van de inflatie van de retailprijzen;
ii)
van 1 april 2013 tot 31 maart 2023: aanvullende bijdragen ten belope van 4,0 % van de premiebijdragen van de deelnemers.
(44)
POL neemt 7 % van de betalingen om het tekort weg te werken voor haar rekening. Dit aandeel wordt berekend op basis van het aantal bij POL gedetacheerde werknemers ten opzichte van het totale aantal werknemers van RMG. De jaarlijkse bijdrage van POL aan het wegwerken van het pensioentekort bedroeg in het boekjaar 2010-2011 21 miljoen GBP.
(45)
De Britse autoriteiten zijn voornemens een nieuwe wettelijke pensioenregeling op te zetten waarvoor de Britse overheid verantwoordelijk is en die geen juridische banden heeft met RMG of het RMPP. Een deel van de opgebouwde verplichtingen en vermogensbestanddelen van het RMPP zullen worden overgeheveld naar de nieuwe regeling. De bedoeling is dat de tot en met 31 maart 2012 opgebouwde pensioenverplichtingen naar de regeling worden overgedragen. Dit voorstel is van toepassing op de huidige gepensioneerden, deelnemers met uitstel van pensioenrechten en actieve deelnemers aan het RMPP.
(46)
Volgens een ruwe schatting zal de nieuwe pensioenregeling verplichtingen ten bedrage van 32 200 miljoen GBP en daarmee verbonden activa van 27 700 miljoen GBP (gebaseerd op actuariële waarderingscijfers van 31 maart 2011), en dus een tekort van 4 500 miljoen GBP, overnemen. Na de overname van de pensioenverplichtingen per 1 april 2012 zal RMG slechts de normale pensioenbijdragen blijven doorbetalen voor alle deelnemers aan het RMPP die nog bij RMG werkzaam zijn. Derhalve zal zij nog slechts verantwoordelijk zijn voor nieuwe, na maart 2012 opgebouwde pensioenrechten (hierna de „voortgezette RMPP-regeling” genoemd).
(47)
De voortgezette RMPP-regeling zal na de overname van de pensioenverplichtingen nog circa 2 100 miljoen GBP (10) aan verplichtingen omvatten en een dienovereenkomstig bedrag aan daarmee verbonden activa die bij RMG achterblijven. RMG blijft de volledige toekomstige kosten van de dienstverlening dragen, met inbegrip van eventuele bestaande verplichtingen in het kader van het RMPP om, met betrekking tot in het verleden opgebouwde pensioenrechten, de koppeling met het eindloon in stand te houden en bepaalde verhogingen (bv. bij vervroegde uittreding) door te voeren. Dit houdt in dat RMG na de overname van de pensioenverplichtingen nog steeds het risico loopt dat de in het verleden ontstane verplichtingen voor deelnemers met uitstel zullen toenemen als gevolg van salarisverhogingen die de prijsinflatie overtreffen, omdat de pensioenuitkeringen moeten worden gekoppeld aan het huidige niveau van het eindloon. RMG zou tevens verantwoordelijk blijven voor het bestaande RMSEPP, dat verplichtingen heeft van 300 miljoen GBP en een tekort van circa 30 miljoen GBP (volgens de waardering op 31 maart 2011).
2.3.2. Herstructureringssteun
(48)
Om haar financiële moeilijkheden aan te pakken heeft RMG in juni 2011 een herstructureringsplan opgesteld voor de periode 2008-2016.
(49)
Dit plan, waarmee voornamelijk kostenreductie en inkomstendiversificatie wordt beoogd, bouwt voort op de omvangrijke herstructureringsmaatregelen die RMG sinds 2002 heeft uitgevoerd (waaronder belangrijke wijzigingen in het RMPP) om haar activiteiten te moderniseren en de kosten te verlagen. Het plan van RMG van juni 2011, waarmee de levensvatbaarheid van de onderneming moet worden hersteld, bevat vijf speerpunten:
i)
de modernisering van de bedrijfsvoering, waarbij op alle werkterreinen van RMG veranderingen worden doorgevoerd en aanzienlijke kostenbesparingen voor de onderneming worden bereikt;
ii)
herstructureringsmaatregelen op het niveau van de onderneming en de back-office;
iii)
commerciële transformatie;
iv)
investering in een nieuw IT-platform;
v)
cash flow-initiatieven.
(50)
Het herstructureringsplan beoogt de levensvatbaarheid van RMG op lange termijn te herstellen. Volgens het Verenigd Koninkrijk zal de levensvatbaarheid van RMG, door de mogelijkheid om zich van structureel hoge vaste kosten te ontdoen, het algehele regelgevingsklimaat te verbeteren en de inkomsten te diversifiëren om het verlies aan inkomsten als gevolg van dalende postvolumes op te vangen, worden bevorderd waardoor de onderneming in staat wordt gesteld particuliere investeringen aan te trekken om haar toekomst op lange termijn veilig te stellen.
(51)
Het Verenigd Koninkrijk stelt dat het herstel van de levensvatbaarheid van RMG op lange termijn een centrale beleidsdoelstelling is, waarmee de algemene beschikbaarheid en de doeltreffende uitvoering van de universele-dienstverplichting wordt beoogd. Volgens het Verenigd Koninkrijk zal de pensioenmaatregel als zodanig niet volstaan om de levensvatbaarheid van RMG op lange termijn te verzekeren: zelfs na de overdracht van een deel van het tekort kan RMG haar financiële moeilijkheden niet op eigen kracht of met op de financiële markt opgenomen middelen overwinnen.
(52)
Daarom heeft het Verenigd Koninkrijk, afgezien van de pensioenmaatregel, bepaalde maatregelen aangemeld om de balans van RMG te versterken:
i)
de afschrijving van een deel van de schuld van RMG aan de Britse overheid (hierna „schuldreductiemaatregelen” genoemd), naar verwachting een bedrag van 1 700 miljoen GBP (plus rente), en
ii)
de beschikbaarstelling door RMH van bepaalde in de „Mails Reserve” (11) geplaatste bedragen door middel van een doorlopendkrediet-faciliteit met een opnamebedrag van maximaal 200 miljoen GBP.
2.4. Redenen voor de instelling van een diepgaand onderzoek
(53)
Het Verenigd Koninkrijk stelde in zijn aanmelding dat de pensioenmaatregel betrekking had op historische kosten uit de periode vóór de liberalisering en als zodanig, overeenkomstig de vaste praktijk van de Commissie, als verenigbaar met de interne markt kon worden beschouwd. Verder betoogde het dat de voorgenomen maatregelen in overeenstemming zijn met de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (12) (hierna de „richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun” genoemd). Het Verenigd Koninkrijk deed tijdens de procedure geen beroep op artikel 106, lid 2, van het Verdrag om de aangemelde maatregelen te rechtvaardigen.
(54)
In haar besluit tot inleiding van de formele onderzoekprocedure vroeg de Commissie zich af of de pensioenmaatregel verenigbaar kon worden beschouwd als compensatie voor een uitzonderlijke last die het gevolg is van de vroegere status van RMG als overheidsbedrijf met een monopoliepositie. In 2007 heeft de Commissie inderdaad een hervorming goedgekeurd met betrekking tot de financiering van de huidige en toekomstige pensioenen van de werknemers van het Franse postbedrijf La Poste met een ambtenarenstatus (13). Hoewel de beschikking van 2007 ervoor zorgde dat de daadwerkelijke sociale-zekerheidskosten van La Poste met die van haar concurrenten konden worden vergeleken, leek het er echter op dat de overname van het gehele pensioentekort van RMG de onderneming in een voordeliger positie zou brengen dan een gemiddelde Britse onderneming. De Commissie vroeg zich derhalve af of de kosten waarvan RMG werd bevrijd volledig als historische kosten kunnen worden aangemerkt in de zin van de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie, en of er inderdaad sprake zou zijn van een gelijk speelveld wanneer de pensioenmaatregel eenmaal ten uitvoer was gelegd.
(55)
Verder betwijfelde de Commissie of het herstructureringsplan verenigbaar was met de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun, met name wat betreft het uitzicht op herstel van de levensvatbaarheid, de hoogte van de bijdrage van RMG, en de omvang van de compenserende maatregelen.
(56)
De Commissie was van mening dat het Verenigd Koninkrijk niet overtuigend heeft aangetoond dat het oorspronkelijk ingediende herstructureringsplan in overeenstemming was met de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun. Met name betwijfelde de Commissie of de rol van RMG als enige leverancier van universele diensten en de verplichtingen die voortvloeiden uit de vroegere status van de onderneming als overheidsbedrijf met een monopoliepositie, een afzwakking van de voorwaarden van de richtsnoeren rechtvaardigen en met name van de voorwaarden die ervoor moeten zorgen dat de verstoring van de mededinging beperkt blijft en dat de onderneming de vereiste eigen bijdrage van 50 % aan de herstructureringskosten levert.
(57)
De Commissie meende verder dat de looptijd van het oorspronkelijke herstructureringsplan, van 2008 tot 2016, bijzonder lang was en dat de in dit oorspronkelijke plan vervatte prognoses gevoelig waren voor veranderingen van de aannames zoals de totale postvolumes. Daarom betwijfelde de Commissie of de levensvatbaarheid van RMG op lange termijn door de tenuitvoerlegging van het aangemelde plan zou worden hersteld, en of de levensvatbaarheidsprognoses voldoende onderbouwd waren.
2.5. Wijziging van de aangemelde maatregelen na de inleiding van de formele onderzoeksprocedure
(58)
In de loop van de besprekingen met de Commissie tijdens het formele onderzoek zag het Verenigd Koninkrijk af van een deel van de schuldreductie van 1 700 miljoen GBP en beperkte het de aangemelde schuldreductiemaatregelen tot een bedrag van 1 089 miljoen GBP. Verder schrapte het Verenigd Koninkrijk de aangemelde doorlopend-kredietfaciliteit van 200 miljoen GBP. De Commissie beschouwt deze maatregelen, met uitzondering van de schuldreductiemaatregel ten bedrage van 1 089 miljoen GBP, daarom niet meer als aangemeld.
(59)
Verder heeft het Verenigd Koninkrijk gedurende het onderzoek een geactualiseerd herstructureringsplan ingediend met een kortere herstructureringsperiode: 2010-2015. In die periode zal RMG maatregelen op bedrijfs- en brancheniveau nemen om haar activiteiten te herstructureren. Het plan voor het herstel van de levensvatbaarheid van RMG kan worden onderverdeeld in de volgende belangrijke actiepunten: herstructurering op personeelsniveau, structurele herstructurering met het oog op capaciteitsvermindering en herstructurering van de IT-systemen.
(60)
Herstructurering op het gebied van het personeel vormt de kern van de veranderingen die RMG wil doorvoeren om ervoor te zorgen dat in het Verenigd Koninkrijk een financieel duurzame universele-dienstverlening voor de lange termijn kan worden gegarandeerd. RMG heeft hiermee reeds vooruitgang geboekt en is voornemens het personeelsbestand verder aanzienlijk in te krimpen op basis van een programma van vrijwillige afvloeiing en door natuurlijk verloop gedurende de looptijd van het herstructureringsplan. Hiermee zouden de totale relevante herstructureringskosten die het plan met zich brengt reeds met circa één derde worden teruggedrongen, en zou een onderdeel van de basiskosten van RMG aanzienlijk worden verlaagd.
(61)
Het herstructureringsplan voorziet, in de loop van de herstructureringsperiode, een inkrimping van het personeel van RMG dat werkzaam is bij „UK Letters & Parcels and International” (UKLPI) van circa 160 000 personen aan het begin van het boekjaar dat loopt tot maart 2011, tot circa […] personen in maart 2015. Dit is een totale inkrimping van circa […] bij UKLPI tussen maart 2011 en maart 2015, wat neerkomt op circa […] per jaar. Deze personeelsherstructurering omvat ook een vermindering van het aantal leidinggevenden met een centrale functie met bijna […] personen (van wie meer dan 1 000 personen in maart 2011 reeds waren vertrokken). Verwacht wordt dat tussen maart 2010 en maart 2015 een besparing op de arbeidskosten kan worden bereikt van […] miljoen GBP in reële termen.
(62)
De voorgenomen veranderingen ten aanzien van het personeelsbestand zullen vrijwel elk onderdeel van de activiteiten van RMG raken, bijvoorbeeld:
i)
de externe ophaling en bezorging - arbeidsintensieve activiteiten met hoge vaste kosten - worden geherstructureerd; deze herstructurering is vooral bedoeld om besparingen tot stand te brengen, onder meer door de invoering van „World Class Mail” (zie overweging 68), een omvattend systeem voor de verbetering van de veiligheid, klantendienst, kwaliteit en productiviteit in alle distributiecentra;
ii)
handmatige, arbeidsintensieve verwerking wordt geleidelijk vervangen door geautomatiseerde verwerking, met dienovereenkomstige gevolgen voor het personeelsbestand;
iii)
verder worden bijna […] leidinggevenden met een centrale functie, uit hun functie ontheven.
(63)
De hoofdelementen van de kosten van de personeelsherstructurering volgens het herstructureringsplan van juni 2011 zijn: i) afvloeiingsuitkeringen, ii) reis- en outplacementkosten en iii) uitkeringen ineens in uitzonderlijke gevallen. Verwacht wordt dat de afvloeiingsuitkeringen van maart 2010 tot maart 2015 circa […] miljoen GBP zullen bedragen. De reis- en outplacementkosten (betaald aan personeel dat in dienst is gehouden maar op een andere locatie moet werken als gevolg van de herstructurering van de infrastructuur van RMG, waarvan ook de sluiting van een aantal postcentra deel uitmaakt) zullen tegen 2014-2015 circa […] GBP bedragen. De uitzonderlijke eenmalige uitkeringen - die een belangrijk onderdeel vormen van de in 2010 met de „Communication Workers Union” gesloten moderniseringsovereenkomst en daarom noodzakelijk zijn om het tempo en de omvang van de veranderingen te handhaven - belopen […] miljoen GBP. Deze uitkeringen zouden niet nodig zijn geweest indien de modernisering in een langzamer, meer conventioneel tempo was uitgevoerd.
(64)
Deze hoofdelementen van de personeelsherstructurering tezamen maken ongeveer de helft uit van de totale relevante herstructureringskosten in de periode maart 2010 - maart 2015.
(65)
Afgezien van de maatregelen met betrekking tot het personeelsbestand van RMG bevat het aangemelde herstructureringsplan structurele herstructureringsmaatregelen om de bedrijfscapaciteit gedurende de desbetreffende periode te verminderen. In totaal vertegenwoordigt het bedrag voor structurele herstructurering circa een derde van de totale relevante herstructureringskosten in de periode van maart 2010 tot maart 2015. Dit onderdeel van de herstructurering betreft met name een sterke inkrimping van het netwerk van postcentra, die dienovereenkomstige gevolgen heeft voor het personeelsbestand.
(66)
Structurele herstructurering houdt tevens automatisering in en, als doorslaggevend element, nieuwe distributiemethoden die langere, flexibeler distributieperioden mogelijk maken. Dit heeft op zijn beurt belangrijke gevolgen voor het personeelsbestand en vormt een cruciaal onderdeel van de herstructurering.
(67)
Het herstructureringsplan bevat een eenmalig rationaliseringsprogramma waarbij het aantal postcentra wordt teruggebracht van 64 aan het begin van het boekjaar 2010-2011 tot […] in maart 2015. Hierdoor wordt de voetafdruk van RMG sterk gereduceerd en worden de activiteiten van de onderneming gestroomlijnd. Het herstructureringsplan voorziet derhalve in de sluiting van […] postcentra tussen 2010/11 en 2014/15, wat neerkomt op een inkrimping met […] van het gehele netwerk. Van maart 2010 tot maart 2011 werden in totaal vijf postcentra gesloten.
(68)
In samenhang hiermee introduceert RMG „World Class Mail” in alle postcentra die open zullen blijven. „World Class Mail” is een omvattend systeem om de veiligheid, klantendienst, kwaliteit en productiviteit te verbeteren en storingen tegen te gaan. „World Class”-prestaties worden bereikt door alle personeelsleden te betrekken bij de strijd tegen het verlies aan tijd en middelen dat wordt veroorzaakt door de gebrekkige betrouwbaarheid en de ondermaatse operationele prestaties van verwerkingssystemen. Aan het eind van het boekjaar 2011-2012 zullen alle postcentra deel uitmaken van „World Class Mail”; dit systeem zal tevens in distributiecentra worden ingevoerd.
(69)
Daarnaast zullen intelligente brievensorteermachines in gebruik worden genomen die verandering zullen brengen in het geautomatiseerd sorteren en die tot een verlaging van de kosten zullen leiden ten opzichte van handmatig sorteren. Deze machines zijn aanzienlijk sneller dan de bestaande methoden en uitrusting, die bijna 20 jaar lang door RMG zijn gebruikt.
(70)
Verder wordt sortering op loopvolgorde ingevoerd, waarbij de sortering van brieven automatisch op volgorde van bestelling plaatsvindt. Dit is een cruciaal onderdeel van de herstructurering en vereist de aanschaf en ingebruikneming van compacte sorteermachines, die veranderingen in de werkmethoden van het personeel, en met name van de personen die zich bezighouden met de bezorging, teweeg zullen brengen. De geautomatiseerde rangschikking van brieven reduceert het handmatig sorteren in de distributiecentra (en de daarmee samenhangende kosten), en maakt daardoor een efficiëntere planning mogelijk van het tijdstip waarop het distributiepersoneel zijn werkzaamheden begint en beëindigt. De rangschikking op loopvolgorde betekent een structurele verandering van de postverwerking voor RMG die de productiviteit van de onderneming zal verhogen. In 2008 werd 0 % van de post gerangschikt, in 2009 1 % en in augustus 2011 50 %.
(71)
Het herstructureringsplan van RMG omvat verder de automatisering van het sorteren van kleine pakjes, dat momenteel handmatig wordt gedaan. De onderneming is nog op zoek naar de beste oplossing die tijdens de herstructureringsperiode kan worden toegepast.
(72)
Tenslotte kan RMG dankzij nieuwe distributiemethoden overstappen van traditionele bezorgingsmethoden (te voet, per fiets) naar bezorging waarbij voornamelijk gebruik wordt gemaakt van veilige postkarretjes (handmatig of aangedreven) en bestelwagens. Deze nieuwe methoden houden een belangrijke verandering voor RMG in die, wanneer zij eenmaal is doorgevoerd en de daarmee samenhangende uitgaven zijn verricht, langere en flexibeler bezorgingstijden mogelijk maakt. Hierdoor kan RMG op haar beurt het aantal bezorgroutes verminderen en de operationele kosten voor externe bezorging terugdringen.
(73)
De herstructurering omvat kapitaalinvesteringen in IT gedurende de looptijd van het plan die voor de onderneming van cruciaal belang zijn. Als aanvulling op de veranderingen ten aanzien van het personeelsbestand voert RMG momenteel handbediende elektronische apparatuur in ter vervanging van procedures waarbij gebruikgemaakt wordt van papier, waardoor de efficiëntie wordt verhoogd. Een van de basisfuncties van deze apparatuur is de opslag van handtekeningen van klanten waarmee de ontvangst van getraceerde zendingen kan worden bevestigd. Met deze apparatuur kan RMG zendingen in real time traceren. Dit maakt de verdere verwerking van handtekeningen en ontvangstbevestigingen op papier na voltooiing van de bezorgronde overbodig.
(74)
Bovendien zal RMG nog andere IT- en operationele investeringen verrichten, waaronder aanzienlijke investeringen op een aantal belangrijke gebieden:
i)
de verbetering van de operationele rapportagecapaciteit;
ii)
de modernisering van personeelsprocedures;
iii)
het automatisch lezen van adresgegevens en het gebruik van deze informatie voor het rapporteren van prestaties;
iv)
[…], en
v)
[…].
(75)
De investeringen in de herstructurering van systemen en IT vertegenwoordigen in totaal ongeveer een vijfde van de totale relevante herstructureringskosten in de periode maart 2010 - maart 2015.
(76)
Volgens het Verenigd Koninkrijk zal RMG, na de tenuitvoerlegging van de pensioenmaatregelen en de voltooiing van de herstructureringsmaatregelen, naar verwachting in staat zijn om:
i)
haar kosten te dekken, inclusief de afschrijvingskosten en financiële lasten - met name zal de onderneming tegen maart 2015 een positieve vrije kasstroom na rente en belasting hebben van […] GBP;
ii)
een rendement op het vermogen te hebben dat de onderneming in staat zal stellen op eigen kracht te concurreren - met name zal de onderneming in maart 2015 een positief rendement op het geïnvesteerde kapitaal hebben van […], en
iii)
kasmiddelen te genereren uit de basisactiviteiten (vóór de verkoop van activa) - de onderneming zal met name een positieve vrije kasstroom uit operationele activiteiten hebben van […] miljoen GBP.
(77)
Deze conclusie geldt eveneens wanneer wordt uitgegaan van het aannemelijke pessimistische scenario (een extra […] daling van het volume in de periode van het herstructureringsplan) dat op 30 november 2011 aan de Commissie is voorgelegd in het kader van de gevoeligheidsanalyse. Volgens dit pessimistische scenario zou RMG tegen maart 2015:
i)
een positieve vrije kasstroom na rente en belastingen kunnen hebben van […] miljoen GBP;
ii)
een positief rendement op geïnvesteerd kapitaal kunnen hebben van […]; en
iii)
een positieve vrije operationele kasstroom kunnen hebben van […] miljoen GBP.
(78)
Volgens de Britse autoriteiten tonen deze prognoses het robuuste karakter en de deugdelijkheid van de voorgenomen herstructurering aan.
3. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(79)
Er werden van een groot aantal belanghebbenden opmerkingen over het inleidingsbesluit ontvangen, zowel van kleine binnenlandse concurrenten van RMG en hun brancheorganisaties als van grote internationale concurrenten, van belangengroepen en van een personeelsvakbond die de meerderheid van het personeel van RMG vertegenwoordigt.
(80)
Als brancheorganisatie van kleine postbedrijven in het Verenigd Koninkrijk legt „Mail Competition Forum” (hierna „MCF” genoemd), grote nadruk op het belang van een gezonde en levensvatbare RMG omdat dit de enige onderneming is die in staat is de universele-dienstverplichting in het Verenigd Koninkrijk uit te voeren. Tegelijkertijd verklaart zij echter te vrezen dat een kunstmatig versterkte RMG haar kleinere concurrenten uit een toch al moeilijke markt zou kunnen drukken door middel van afbraakprijzen, margin squeeze en het weigeren van toegang tot belangrijke faciliteiten. Tegen deze achtergrond dringt MCF aan op vergaande preventieve regelgevingsmaatregelen om kleine concurrenten te beschermen en te garanderen dat zij toegang krijgen tot het netwerk van Royal Mail.
(81)
MCF onderschrijft de beoordeling van het Verenigd Koninkrijk dat RMG een onderneming in moeilijkheden is, en is het eens met de toepassing van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun als het passende kader om de voorgenomen maatregelen te beoordelen. Bovendien stelt het dat het Verenigd Koninkrijk de steun niet tracht te rechtvaardigen met het argument dat deze noodzakelijk is om een DAEB in stand te houden, maar meent toch dat indien compensatie van de kosten van DAEB in deze zaak door de Commissie zou worden goedgekeurd, deze goedkeuring gepaard zou moeten gaan met strenge waarborgen om de mededinging te vrijwaren.
(82)
MCF vindt dat de maatregelen beperkt moeten blijven tot het strikt noodzakelijke minimum en uitsluitend bedoeld moeten zijn om het pensioentekort aan te pakken. Het wijst alle maatregelen met het oog op balansherstel en eventuele andere maatregelen om de onderneming aantrekkelijker te maken voor een investeerder in een markteconomie, van de hand. In dit verband laat MCF zich sceptisch uit over de privatisering van de onderneming.
(83)
Met betrekking tot de eigen bijdrage van 50 % die op grond van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun van grote ondernemingen moet worden verlangd, dringt MCF aan op een strikte naleving van de voorgeschreven drempel en beveelt het de afstoting van activa en de inbeslagname van verliesgevende bedrijfsonderdelen aan om deze bijdrage te financieren.
(84)
Wat de compenserende maatregelen betreft, is MCF van mening dat een aantal vergaande structurele, budgettaire en wettelijke maatregelen noodzakelijk zijn, zoals een hervorming van de Britse „Postal Services Act” om te voorkomen dat RMG in de toekomst opnieuw steun krijgt voor hetzelfde doel, een volledige structurele scheiding van de retail- en netwerkaspecten van de activiteiten van RMG, en de beëindiging van de btw-vrijstelling die RMG geniet voor diensten die niet onder de universele-dienstverlening vallen.
(85)
Secured Mail wijst op het belang van RMG voor de universele-dienstverlening in het Verenigd Koninkrijk. Tegelijkertijd dringt het bedrijf er bij de Commissie op aan, te voorkomen dat RMG de kans krijgt haar hervonden kracht te gebruiken op een manier die het businessmodel van kleinere concurrenten in gevaar brengt. NET als Mail Competition Forum benadrukt Secured Mail de noodzaak van een toereikende eigen bijdrage, te financieren door het afstoten van activa en de inbeslagname van verliesgevende bedrijfsonderdelen. Verder pleit Secured Mail voor regelgevingsmaatregelen zoals een scheiding van de netwerk- en de retailactiviteiten van RMG.
(86)
UK Mail, een kleine binnenlandse concurrent, verklaart over het algemeen staatssteun aan RMG toe te juichen om een doeltreffende uitvoering van de universele-dienstverplichting te verzekeren, maar meent dat de maatregelen slechts mogen worden goedgekeurd onder strikte naleving van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun.
(87)
DX, een andere kleine binnenlandse concurrent, toont zich eveneens bezorgd over een ongecontroleerde versterking van de positie van RMG op de Britse markt en pleit voor compenserende maatregelen als tegenwicht voor mogelijke concurrentiedistorties.
(88)
De „Communication Workers Union” (hierna „CWU” genoemd) plaatst de maatregelen in de ruimere context van de moderniseringsinspanningen van RMG gedurende de afgelopen jaren. CWU juicht de steunmaatregelen toe maar is bezorgd over het feit dat het personeel door het herstructureringsproces onder grote druk komt te staan en wijst op de vergaande en aanhoudende veranderingen in de algemene arbeidsvoorwaarden van het personeel van Royal Mail. CWU vraagt de Commissie de herstructurering tot een minimum te beperken om de nadelige gevolgen ervan voor de algemene arbeidsvoorwaarden tegen te gaan. CWU wijst een beoordeling op grond van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun van de hand en is van mening dat de Commissie daarentegen de steun zou moeten goedkeuren als compensatie voor een dienst van algemeen economisch belang. CWU vindt dat er geen eigen bijdrage van RMG mag worden gevraagd en pleit voor een coulante beoordeling van de steunmaatregelen opdat het overgangsproces voor het personeel van RMG zo soepel mogelijk verloopt.
(89)
Het „Free and Fair Postal Initiative” (hierna „FFPI” genoemd), een belangengroep, is over het algemeen voorstander van de staatssteunmaatregelen ten gunste van RMG en verklaart enkel enigszins bezorgd te zijn over het herstel van de levensvatbaarheid van RMG volgens het herstructureringsplan. Gezien het huidige economische klimaat trekt FFPI de verkoopprognoses in twijfel en betreurt het ontbreken van een omvattend privatiseringsplan.
(90)
Verder wijst de FFPI er met klem op dat aan alle voorwaarden van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun moet worden voldaan, met name wat de eigen bijdrage betreft die volgens FFPI, overeenkomstig de richtsnoeren, aanzienlijk moet zijn (50 %). Verder is FFPI van mening dat vergaande compenserende maatregelen ook de verkoop van activa moeten omvatten die niet van wezenlijk belang zijn voor de uitvoering van de universele-dienstverplichting, en vooral garanties moeten omvatten met betrekking tot de markttoegang voor concurrenten.
(91)
FFPI verklaart verder dat het in dit geval de toepassing van een „historische-kosten”-redenering in navolging van de beschikkingen in de zaken EDF (14) en La Poste (15) afwijst omdat er aanzienlijke feitelijke verschillen zijn, met name tussen Franse en Britse pensioenregelingen.
(92)
Deutsche Post brengt de behoefte aan steun van RMG in verband met de liberalisering van de Britse postmarkt waardoor het voormalige gevestigde monopoliebedrijf zich moet aanpassen aan de voorwaarden van een concurrerende postmarkt en zijn bedrijfspraktijken dienovereenkomstig moet moderniseren. In dit verband dringt Deutsche Post er bij de Commissie op aan te zorgen voor een uniforme toepassing van de wetgeving ter zake in alle lidstaten. Vervolgens wijst Deutsche Post het argument van het Verenigd Koninkrijk dat RMG een „uitzonderlijk geval” vormt in de zin van de richtsnoeren van de hand, en betwijfelt zij of de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun wel op deze zaak van toepassing zijn.
(93)
Verder betoogt Deutsche Post, op grond van het arrest van het Gerecht in de Combus-zaak (16), dat de compensatie van pensioenlasten door de overheid - lasten die hoger zijn dan die welke gewoonlijk door particuliere concurrenten worden gedragen - in het kader van de privatisering van universele-dienstverleners die voorheen in handen van de overheid waren, geen steun vormt. Deutsche Post meent dat de overname van het pensioentekort van RMG niet onder het verbod van artikel 107 van het Verdrag zou moeten vallen omdat deze maatregel bedoeld is om een structureel nadeel op te heffen in de zin van het Combus-arrest.
(94)
Deutsche Post is voorts van mening dat de Commissie in aanmerking moet nemen dat RMG reeds compensatie voor haar pensioentekort heeft ontvangen in de vorm van hogere prijzen voor postzegels.
(95)
TNT merkt op dat de steun niet méér mag bedragen dan het laagste bedrag dat strikt noodzakelijk is om de financiële moeilijkheden van RMG op te lossen. Tegelijkertijd vreest TNT dat RMG haar hervonden kracht zou kunnen gebruiken om de mededinging op de Britse postmarkt onnodig te beperken, in een poging de markt opnieuw te beheersen en de verloren marktaandelen terug te winnen.
(96)
Om dit te voorkomen vraagt TNT om vergaande maatregelen als compensatie voor de staatssteun, waaronder een garantie voor toekomstige toegang tot het netwerk, zo mogelijk door middel van ontbundeling, en het ongedaan maken van de btw-vrijstelling om de ontwikkeling van de mededinging op de „end-to-end”-bezorgingsmarkten te bevorderen.
(97)
Wat het passende wetgevingskader betreft, is TNT het met het Verenigd Koninkrijk eens dat de maatregelen moeten worden beoordeeld als herstructureringssteun overeenkomstig de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun, en de onderneming verwerpt de suggestie dat een onderzoek zou moeten worden ingesteld op grond van artikel 106, lid 2, van het Verdrag.
(98)
In zijn verklaring stelt UPS dat de voorgenomen steunmaatregelen verstrekkende gevolgen kunnen hebben voor de postmarkt, en dat de effecten ervan zich verder kunnen uitstrekken dan de markten waarop zij rechtstreeks zijn gericht, zoals tot de markten voor koeriersdiensten in het Verenigd Koninkrijk en Europa. In dit verband heeft UPS twijfels over de wijze waarop de voordelen voor RMG zijn berekend en over de toepasbaarheid van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun op deze zaak.
(99)
Verder betwijfelt UPS of de maatregelen verenigbaar zijn op grond van artikel 107, lid 3, van het Verdrag en de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun.
(100)
Ten aanzien van de compenserende maatregelen meent UPS dat de vereiste maatregelen evenredig moeten zijn met de concurrentiedistorsies. De onderneming verwerpt de suggestie van het Verenigd Koninkrijk dat wanneer de maatregelen aan de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun worden getoetst, rekening moet worden gehouden met de kosten die de uitvoering van de openbare-dienstverplichting met zich brengt. UPS benadrukt in het bijzonder de noodzaak om potentiële spillover-effecten naar naburige markten te onderzoeken en in aanmerking te nemen indien de maatregelen niet alleen de positie van RMG maar ook die van haar dochterondernemingen, en met name GLS, versterken.
(101)
Wat de omvang van de steun betreft benadrukt UPS dat het bedrag tot het strikt noodzakelijke minimum beperkt moet blijven en dat RMG een aanzienlijke eigen bijdrage moet leveren. In dit verband betwijfelt UPS of er sprake is van uitzonderlijke omstandigheden op grond waarvan een eigen bijdrage van minder dan 50 % gerechtvaardigd zou zijn, zoals door het Verenigd Koninkrijk is voorgesteld. Verder meent UPS dat indien de Commissie de argumentatie van het Verenigd Koninkrijk in deze zou aanvaarden, de eigen bijdrage onder geen enkel beding lager zou mogen zijn dan 40 %, in overeenstemming met de besluitvormingspraktijk van de Commissie.
(102)
Met betrekking tot de beoordeling van de historische kosten op grond van artikel 107, lid 3, van het Verdrag, betoogt UPS dat de maatregelen niet kunnen worden gerechtvaardigd met het argument dat er sprake is van precedentwerking (La Poste) of op principiële gronden, maar dat de positieve effecten van de maatregel en de door de maatregel veroorzaakte concurrentiedistorsies zorgvuldig tegen elkaar moeten worden afgewogen.
4. OPMERKINGEN VAN DE BRITSE AUTORITEITEN
4.1. Het bestaan van steun en de begunstigden
(103)
Het Verenigd Koninkrijk erkent dat de aangemelde pensioenmaatregel en de schuldreductiemaatregelen staatssteun inhouden in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.
(104)
Het Verenigd Koninkrijk betoogt dat de fiscale behandeling van de overdracht van nettoverplichtingen van RMG aan de Britse overheid geen steun inhoudt, omdat de pensioenverplichtingen die momenteel op de balans van RMG staan, nog niet uitgekeerde bedragen zijn die pas fiscaal aftrekbaar zijn wanneer de uitbetaling daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Daarom heeft RMG voor geen van de verplichtingen op haar balans om belastingverlaging verzocht. Volgens het Verenigd Koninkrijk zou het onbillijk zijn indien RMG belasting zou moeten betalen bij de vrijval van voorzieningen wanneer zij geen belastingverlaging heeft ontvangen over deze voorzieningen (17).
(105)
In antwoord op de opmerking van de Commissie in haar inleidingsbesluit dat het onduidelijk is of POL van de schuldreductiemaatregelen zou profiteren, betoogt het Verenigd Koninkrijk dat de financiering en financiële verslaglegging van POL zijn afgeschermd van die van RMG. Volgens het Verenigd Koninkrijk wordt dit bovendien gewaarborgd door het feit dat de ondernemingen wettelijk gescheiden zijn.
4.2. De verenigbaarheid van de pensioenmaatregel als compensatie voor pensioenlasten uit het verleden op grond van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag
(106)
Allereerst betoogt het Verenigd Koninkrijk dat er belangrijke parallellen zijn tussen deze zaak en de La Poste-zaak. Weliswaar erkent het dat de Britse pensioensituatie verschillend is van die van Frankrijk, en er geen specifieke Britse regeling is die met de regeling van RMG kan worden vergeleken, maar dit betekent niet dat de La Poste-zaak niet als precedent kan worden gebruikt. Het Verenigd Koninkrijk is ervan overtuigd dat er voldoende gelijkenissen tussen beide zaken zijn om de La Poste-zaak volledig als precedent te gebruiken, omdat er in beide gevallen sprake is van concrete economische risico’s en ongelimiteerde verplichtingen, en omdat in beide gevallen inflexibele regelingen een rol spelen.
(107)
Verder is het Verenigd Koninkrijk van mening dat, hoewel de zaken op bepaalde punten gelijkenis vertonen, de voorgestelde oplossing voor RMG minder uitgebreid en substantieel is dan die voor La Poste, omdat de Britse overheid RMG slechts bevrijdt van haar verplichtingen uit het verleden en zij, naast de pensioenverplichtingen die zij overneemt, ook het grootste deel van de pensioenactiva van het RMPP in handen krijgt, zodat de steun beperkt blijft tot het pensioentekort en geen betrekking heeft op het geheel van verplichtingen.
(108)
Het Verenigd Koninkrijk verklaart verder dat de omvang van de pensioenverplichtingen van RMG ongebruikelijk is door een combinatie van factoren, zoals de hoogte van de arbeidskosten van RMG, de indexerings- en vervroegde uittredingsregelingen, en de strenge ontslagvoorwaarden die in de collectieve overeenkomsten met de vakbonden zijn vastgelegd. Volgens het Verenigd Koninkrijk kunnen deze verplichtingen als „gestrande kosten” worden beschouwd in de zin van eerdere besluiten van de Commissie op het gebied van pensioenverplichtingen in de energiesector. Dit houdt in dat het pensioentekort moet worden beschouwd als een onomkeerbare (sociale) investering die van vóór de liberalisering van de sector dateert en die onrendabel is geworden als gevolg van de nieuwe situatie die door de liberalisering van de sector is ontstaan, en die niet kon worden voorzien toen het besluit werd genomen. Het Verenigd Koninkrijk baseert deze argumentatie inzake gestrande kosten op de volgende factoren:
i)
de aard en omvang van de verplichtingen houden rechtstreeks verband met de vroegere status van RMG als overheidsbedrijf en monopolie;
ii)
het beheer van het RMPP was minder problematisch toen er nog sprake was van een monopoliesituatie; en
iii)
de genereuze pensioenrechten van deelnemers, in combinatie met het grote aantal actieve deelnemers, deelnemers met uitstel van pensioenrechten en gepensioneerden (een onvermijdelijke situatie gezien de universele-dienstverplichting van RMG), vormen extra pensioenkosten die de concurrenten van RMG niet hoeven dragen.
(109)
In de loop van het onderzoek heeft het Verenigd Koninkrijk eveneens nadere inlichtingen verschaft over de abnormale aard van de pensioenverplichtingen van RMG die in het kader van de voorstellen van de Britse regering zouden worden overgenomen. Hierbij werd de oorspronkelijke analyse van het consultancybedrijf Towers Watson, dat onderzocht heeft in hoeverre de pensioenverplichtingen van het RMPP abnormaal zijn, verder ontwikkeld.
(110)
In deze aanvullende analyse werd het RMPP vergeleken met de gemiddelde toegezegd-pensioenregeling van de particuliere sector; volgens het Verenigd Koninkrijk blijkt hieruit dat een bedrag van circa 6 900 miljoen GBP aan pensioenverplichtingen van het RMPP kan worden teruggevoerd op abnormaal hoge kosten in vergelijking met een gemiddelde regeling.
(111)
Dit bedrag overschrijdt het boekhoudkundig pensioentekort van het RMPP van 4 500 miljoen GBP in maart 2011, wat er volgens het Verenigd Koninkrijk op wijst dat het gehele pensioentekort van RMPP als abnormaal zou kunnen worden beschouwd.
4.3. De verenigbaarheid van de schuldreductiemaatregelen op grond van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun
(112)
Allereerst betoogt het Verenigd Koninkrijk dat de Commissie de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun op zodanige wijze moet toepassen dat negatieve gevolgen voor de beschikbaarheid van de universele-dienstverlening in het Verenigd Koninkrijk worden vermeden. Vervolgens zet het Verenigd Koninkrijk uiteen dat RMG onontbeerlijk is voor de beschikbaarheid van de universele-dienstverlening en betoogt dat de moeilijkheden van de onderneming niet alleen het voortbestaan van RMG als onderneming, maar ook de beschikbaarheid van de universele-dienstverlening in het Verenigd Koninkrijk bedreigen. Het Verenigd Koninkrijk verzoekt de Commissie daarom rekening te houden met de bedoeling van de wetgever die ten grondslag ligt aan artikel 106, lid 2, van het Verdrag wanneer zij de maatregelen toetst aan de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun. Om dit argument kracht bij te zetten verwijst het Verenigd Koninkrijk naar jurisprudentie van het Hof van Justitie volgens welke de verdragsregels moeten worden toegepast rekening houdende met de daadwerkelijke uitvoering en onverstoorde beschikbaarheid van de universele-dienstverlening in die gevallen waarin het vermogen van een onderneming om een belangrijke dienst te verlenen wordt bedreigd, en met name in gevallen waarin de onderneming die deze dienst verleent, in haar voortbestaan wordt bedreigd (18).
(113)
Daarbij meent het Verenigd Koninkrijk dat de verenigbaarheidscriteria ingevolge de richtsnoeren in zoverre moeten worden genuanceerd dat de maatregelen ten uitvoer kunnen worden gelegd zoals in het herstructureringsplan is voorzien, om ervoor te zorgen dat de Britse regering aan haar verplichtingen ingevolge de richtlijn postdiensten kan blijven voldoen.
(114)
Verder stelt het Verenigd Koninkrijk dat RMG als een onderneming in moeilijkheden moet worden beschouwd in de zin van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun, d.w.z. als een onderneming die - zonder staatssteun - niet in staat zou zijn het vereiste kapitaal aan te trekken, hetzij van aandeelhouders, hetzij van marktbronnen, om de verliezen die haar voortbestaan bedreigen, in te dammen. In dit verband wijst het Verenigd Koninkrijk op de ernstige financiële problemen van de onderneming als gevolg van teruglopende inkomsten, het omvangrijke pensioentekort dat een zeer zorgwekkende balanssituatie oplevert, en de verwachte kasstroomtekorten.
(115)
In het kader van zijn opmerkingen verschafte het Verenigd Koninkrijk veel meer informatie over het herstructureringsplan en, met name:
i)
een preciezere beschrijving van de maatregelen op bedrijfs- en brancheniveau die RMG ten uitvoer legt om haar activiteiten te herstructureren, ten behoeve waarvan in het kader van de aangemelde herstructureringsmaatregelen ook financiële steun zou worden verleend;
ii)
de nadere verduidelijking van de duur van het herstructureringsplan;
iii)
de verzekering dat, op basis van het herstructureringsplan, de toekomstige levensvatbaarheid van RMG gewaarborgd is, zelfs in het geval van een aannemelijk pessimistisch scenario;
iv)
een toelichting inzake de volledige eigen bijdrage die RMG aan haar herstructurering levert.
(116)
Wat de duur van het herstructureringsplan betreft, moet de Commissie volgens het Verenigd Koninkrijk het tempo in aanmerking nemen waarmee de vereiste operationele herstructurering kan worden uitgevoerd in het licht van de omvang van de activiteiten van RMG, haar zakelijke betrekkingen binnen de sector en haar verplichting om, gedurende het gehele proces, de universele dienst te blijven leveren met inachtneming van welbepaalde kwaliteitsnormen.
(117)
Wat het herstel van de levensvatbaarheid op lange termijn betreft en uitvoerbaarheid van het herstructureringsplan, toont het herstructureringsplan volgens het Verenigd Koninkrijk voldoende aan dat de levensvatbaarheid van RMG tegen het eind van de herstructureringsperiode zal zijn hersteld in overeenstemming met de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun.
(118)
Het Verenigd Koninkrijk meent, op basis van de beoordeling door zijn financieel adviseurs, dat de uitvoering van het herstructureringsplan de levensvatbaarheid van RMG aan het eind van het boekjaar 2014/2015 (d.w.z. eind maart 2015) zal herstellen. In de praktijk houdt dit in dat het Verenigd Koninkrijk verwacht dat RMG, na de tenuitvoerlegging van de pensioenmaatregel en de voltooiing van de herstructureringsmaatregelen die vanuit het oogpunt van de staatssteun relevant zijn, in staat moet zijn al haar kosten te dekken, met inbegrip van afschrijvingen en financiële lasten. Daarnaast zal het verwachte rendement op het eigen vermogen voldoende zijn om de geherstructureerde onderneming in staat te stellen op eigen kracht op de markt te concurreren.
(119)
Wat het vereiste van de eigen bijdrage betreft, blijft het Verenigd Koninkrijk van oordeel dat de bijzondere omstandigheden van deze zaak een flexibele benadering van de eigen bijdrage rechtvaardigen.
(120)
Niettemin heeft het Verenigd Koninkrijk toegelicht op welke wijze RMG tevens haar eigen middelen gebruikt om de kosten in verband met de onder 2.5 besproken herstructureringsactiviteiten te financieren.
(121)
Volgens het Verenigd Koninkrijk zullen eventuele concurrentiedistorsies als gevolg van de aangemelde maatregelen minimaal zijn. Het herhaalt nog eens dat de dochteronderneming van RMG, GLS, niet rechtstreeks door de maatregelen wordt geraakt en dat deze maatregelen derhalve geen invloed zullen hebben op de mededinging op de Europese markten voor pakketten- en expressepost waarop GLS actief is.
(122)
Het Verenigd Koninkrijk meent voorts dat de Commissie moet nagaan in hoeverre compenserende maatregelen noodzakelijk zijn; voorkomen moet worden dat er stappen worden ondernomen die RMG direct of indirect zouden hinderen bij het leveren van de universele dienst.
4.4. De opmerkingen van belanghebbenden
(123)
Het Verenigd Koninkrijk behandelt de opmerkingen van belanghebbenden per onderwerp.
(124)
Wat de vrees voor mogelijke spillover-effecten naar naburige markten betreft via GLS, de dochteronderneming van RMG, zet het Verenigd Koninkrijk uiteen dat GLS niet van de voorgenomen steunmaatregelen profiteert doordat het personeel van GLS niet deelneemt en nooit heeft deelgenomen aan het RMPP, en dat de pensioenregeling van GLS op geen enkele wijze gerelateerd is aan het RMPP, waardoor spillover-effecten onmogelijk zijn. Verder benadrukt het Verenigd Koninkrijk dat de maatregelen, op welke wijze zij ook ten uitvoer worden gelegd, geen enkel effect zullen hebben op de kaspositie van GLS.
(125)
In antwoord op opmerkingen waarin de omvang van de schuld als gevolg van de wettelijke pensioenbijdragen wordt betwijfeld, betoogt het Verenigd Koninkrijk dat de omvang van het tekort rechtstreeks verband houdt met de kosten uit het verleden en dat RMG daarom volledig van dit tekort zou moeten worden bevrijd.
(126)
Wat de algemene verenigbaarheid van de maatregelen met de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun betreft, meent het Verenigd Koninkrijk dat de voorgenomen maatregelen onder het toepassingsgebied van de richtsnoeren vallen. Verder blijft het bij zijn in de aanmelding uiteengezette standpunt dat de Commissie de voorgenomen maatregelen zou moeten beoordelen op grond van artikel 107, lid 3, van het Verdrag, in de geest van artikel 106, lid 2, van het Verdrag.
(127)
In antwoord op opmerkingen over de levensvatbaarheid van RMG op lange termijn nadat de steun is toegekend, wijst het Verenigd Koninkrijk de bezwaren van de belanghebbenden van de hand met het argument dat het op basis van het onafhankelijke advies van zijn economisch adviseurs, ervan overtuigd is dat RMG op termijn weer een levensvatbare en bloeiende onderneming zal worden.
(128)
Het Verenigd Koninkrijk wijst de opmerking dat het steunbedrag niet beperkt is tot het strikt noodzakelijke minimum en in wezen bedoeld is om RMG aantrekkelijker te maken voor potentiële investeerders, zodat de onderneming in de toekomst met succes zal kunnen worden geprivatiseerd, van de hand. Het zet uiteen dat de maatregelen er specifiek op gericht zijn om met het noodzakelijke minimum aan middelen de toekomst van de universele-dienstverlening veilig te stellen en daartoe de levensvatbaarheid van RMG te herstellen.
(129)
Het Verenigd Koninkrijk verwerpt verder de bewering dat de maatregelen de mededinging onrechtmatig zouden vervalsen omdat de voordelen van het voortbestaan van RMG voor consumenten volgens de Britse overheid ruim opwegen tegen de geringe marktverstoring.
(130)
In antwoord op de opmerkingen over de vereiste eigen bijdrage verwerpt het Verenigd Koninkrijk de door belanghebbenden naar voren gebrachte argumenten waarmee zij het bestaan van uitzonderlijke omstandigheden in twijfel trekken die een afwijking zouden rechtvaardigen van de eigen bijdrage van 50 % die in de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun is voorgeschreven. Het Verenigd Koninkrijk blijft bij het standpunt dat het in de aanmelding heeft verwoord dat de Commissie rekening zou moeten houden met het verleden van RMG als overheidsbedrijf en de kosten die RMG uit dien hoofde droeg als leverancier van de openbare dienst, wanneer zij het passende niveau van de eigen bijdrage vaststelt.
(131)
Verder wijst het Verenigd Koninkrijk erop dat RMD, doordat POL van RMG wordt afgesplitst, reeds zakelijke mogelijkheden op het gebied van de ontwikkeling van gerelateerde activiteiten, zoals persoonlijk bankieren en andere gebruiksmogelijkheden van de infrastructuur van POL, zal verliezen.
(132)
Ook wijst het Verenigd Koninkrijk de afstoting van het koeriersbedrijf GLS als compenserende maatregel, waartoe sommige belanghebbenden in hun opmerkingen oproepen, resoluut van de hand. Het Verenigd Koninkrijk zet uiteen dat het GLS van groot belang acht voor de algehele ondernemingsstrategie van RMG, en dat deze onderneming onontbeerlijk is voor het bereiken van levensvatbaarheid op lange termijn. In dit verband wenst het Verenigd Koninkrijk te benadrukken dat de diversificatie naar meer winstgevende activiteiten uitdrukkelijk door de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun als van cruciaal belang voor het herstel van een onderneming in moeilijkheden wordt erkend (punt 17). Bovendien meent het Verenigd Koninkrijk dat de verkoop van GLS de levensvatbaarheid van RMG zozeer zou ondermijnen dat niet alleen het herstructureringsplan, maar ook de uitvoering van de universele-dienstverlening in het Verenigd Koninkrijk in gevaar zouden komen.
(133)
Het Verenigd Koninkrijk benadrukt zijn standpunt met betrekking tot de toepasselijkheid van de historische-kostenredenering die in de jurisprudentie betreffende La Poste, EDF (19) en OTE (20) is gevolgd, op de onderhavige zaak. Ondanks de technische verschillen tussen de Britse en Franse pensioenregelingen, is er volgens het Verenigd Koninkrijk voldoende logische analogie op grond waarvan in dit geval een historische-kostenredenering kan worden toegepast.
(134)
In antwoord op opmerkingen waarin werd aanbevolen de maatregelen veeleer aan artikel 106, lid 2, van het Verdrag te toetsen dan aan de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun die gebaseerd zijn op artikel 107 van het Verdrag, benadrukt het Verenigd Koninkrijk opnieuw dat dit onder de huidige omstandigheden voor RMG geen geschikte stap zou zijn. Toch meent het dat de Commissie artikel 106, lid 2, van het Verdrag in gedachten moet houden bij de toepassing van de richtsnoeren.
(135)
Het Verenigd Koninkrijk reageert ook op de opmerkingen van Deutsche Post, die er bij de Commissie op aandringt, reeds ten gunste van de pensioenverplichtingen van RMG gegenereerde inkomsten uit prijsverhogingen bij prijsgereguleerde bedrijfsonderdelen, op de pensioenmaatregel in mindering te brengen. Het Verenigd Koninkrijk tracht deze redenering te ontkrachten. Het stelt dat er geen dubbeltelling is tussen gereguleerde prijzen en het pensioentekort dankzij de door RMG toegepaste methoden en regelgeving en het feit dat er zowel vroeger als nu door toezichthouders voor wordt gezorgd dat RMG niet tweemaal middelen voor hetzelfde doel ontvangt.
(136)
Het Verenigd Koninkrijk verwerpt de opmerking van Deutsche Post dat voor de beoordeling van staatssteun aan vroegere postbedrijven met een monopoliepositie een soortgelijke reeks criteria moet worden gehanteerd, zodat een uniforme toepassing van de wetgeving van de Unie in alle lidstaten wordt gewaarborgd; het meent daarentegen dat de Commissie vrij moet zijn om elke zaak op zijn eigen merites te beoordelen, waarbij zij rekening houdt met de bijzondere omstandigheden en specifieke kenmerken van elke zaak.
(137)
Tenslotte bespreekt het Verenigd Koninkrijk de vele opmerkingen en suggesties van belanghebbenden die naar zijn mening eerder de regelgeving betreffen dan deze zaak. Zo zijn vraagstukken zoals structurele scheiding, transparantie, toezicht en het afstoten van bepaalde activiteiten volgens het Verenigd Koninkrijk van regelgevende aard en dienen zij veeleer binnen het daartoe geëigende gremium met de nationale wetgever te worden behandeld dan in het kader van staatssteunprocedures. Verder merkt het Verenigd Koninkrijk op dat de btw-vrijstelling voor postdiensten in het Verenigd Koninkrijk reeds door het Hof van Justitie van de Europese Unie is behandeld (21) en dat deze naar verwachting door de Britse belastingautoriteiten verder zal worden onderzocht.
5. BEOORDELING
5.1. Het bestaan van steun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag en potentiële begunstigden
(138)
Krachtens artikel 107, lid 1, van het Verdrag zijn „steunmaatregelen van de staten in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”. Om vast te stellen of een maatregel staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag, moet de Commissie de volgende criteria toepassen: de maatregel moet toerekenbaar zijn aan de staat en met staatsmiddelen worden bekostigd, zij moet een voordeel toekennen aan bepaalde ondernemingen of bepaalde sectoren waardoor de mededinging wordt vervalst, en zij moet de handel tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.
5.1.1. Staatsmiddelen
(139)
Artikel 107, lid 1, van het Verdrag heeft betrekking op steun die door de staat of met staatsmiddelen wordt verleend. Anders gezegd, de betrokken maatregelen moeten het resultaat blijken te zijn van een handeling die de staat valt toe te rekenen of zij moeten met staatsmiddelen zijn bekostigd.
(140)
Wat de pensioenmaatregel betreft, wordt de overname van bepaalde opgebouwde pensioenverplichtingen van RMG door de Britse overheid, met staatsmiddelen gefinancierd en kan deze overname aan de staat worden toegerekend: de Britse overheid gaat een nieuwe wettelijk pensioenregeling opzetten waarvoor zij aansprakelijk is en waarin een bepaald deel van de opgebouwde verplichtingen van het RMPP zal worden ondergebracht.
(141)
Verder worden de schuldreductiemaatregelen duidelijk met staatsmiddelen bekostigd en zijn deze toerekenbaar aan de staat: het Verenigd Koninkrijk zal de schuld van RMG aan de staat in de vorm van uitstaande leningen, afschrijven.
5.1.2. Selectief voordeel
(142)
Om te kunnen beoordelen of de betrokken maatregelen elementen van staatssteun bevatten, dient te worden bepaald of zij RMG een economisch voordeel verlenen omdat de onderneming hiermee kosten kon vermijden die normaal gesproken ten laste van haar eigen financiële middelen zouden zijn gekomen, en zij daardoor verhinderden dat de op de markt aanwezige krachten hun normale werking hebben (22).
(143)
In dit verband moet eraan worden herinnerd dat de theorie dat er ingeval van compensatie van een structureel nadeel geen sprake is van steun, door verscheidene uitspraken van het Hof wordt weerlegd. Zo heeft het Hof steeds gesteld dat bij de beoordeling van de vraag of er sprake is van steun, gekeken moet worden naar de gevolgen van de overheidsinterventie en niet naar de oorzaken of doeleinden daarvan (23). Het Hof heeft voorts geoordeeld dat het begrip „steun” betrekking heeft op tegemoetkomingen van overheidswege die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaal gesproken op de begroting van een onderneming drukken (24). Ook heeft het Hof duidelijk gesteld dat loonkosten door hun aard op de begroting van de onderneming drukken, ongeacht de vraag of deze kosten al dan niet uit wettelijke verplichtingen of collectieve arbeidsovereenkomsten voortvloeien (25). In dat verband heeft het Hof geoordeeld dat het feit dat met die overheidsmaatregelen wordt beoogd meer kosten te compenseren, niet betekent dat die maatregelen niet als steun kunnen worden aangemerkt (26).
(144)
De Commissie is van oordeel dat de verplichtingen die een onderneming heeft ingevolge het arbeidsrecht of collectieve overeenkomsten met vakbonden, zoals pensioenlasten, deel uitmaken van de gewone bedrijfskosten die een onderneming met eigen middelen dient te bekostigen (27). Deze kosten zijn inherent aan de economische activiteit van de onderneming (28). Het doet er in dat verband niet toe of de onderneming de pensioenlasten draagt door de pensioenen van haar vroegere personeel rechtstreeks te financieren of door bijdragen te betalen aan een pensioenfonds, dat de verzamelde bijdragen vervolgens gebruikt om de pensioenen van de werknemers van de onderneming te financieren. Waar het om gaat is dat ondernemingen, op welke wijze dan ook, de volledige pensioenlasten dragen.
(145)
Wat de pensioenmaatregel betreft, merkt de Commissie op dat deze een financieel voordeel aan RMG verleent gezien de gevolgen van het tekort van het RMPP voor RMG en de verplichtingen die RMG, ingevolge de Britse pensioenwetgeving, heeft ten aanzien van het RMPP. Deze verplichtingen omvatten de betaling van bijdragen, met name om het tekort weg te werken, en blijken uit het feit dat het tekort op de balans van RMG is opgenomen zoals door regel 19 van de International Accounting Standards (hierna „IAS” genoemd) wordt voorgeschreven. Daarom is de Commissie van mening dat de gedeeltelijke overname van opgebouwde pensioenverplichtingen door de Britse overheid, RMG van bepaalde financiële verplichtingen ontheft die de onderneming normaal gesproken zelf zou moeten dragen, en dat deze overname aldus de normale werking van de marktkrachten verhindert.
(146)
Verder wijst de Commissie erop dat de pensioenmaatregel niet alleen een voordeel verleent aan RMG, maar ook aan haar dochteronderneming POL, omdat laatstgenoemde in het kader van de detacheringsregelingen met RMG, wordt ontheven van de verplichting om aan het pensioentekort bij te dragen. Anderzijds wordt GLS niet als een begunstigde van de pensioenmaatregel beschouwd omdat het personeel van deze onderneming niet deelneemt in het RMPP, en haar pensioenregeling volledig losstaat van het RMPP.
(147)
Ook merkt de Commissie op dat argumenten waarmee wordt getracht aan te tonen dat de door RMG gedragen pensioenlasten hoger zijn dan die van haar concurrenten, niet relevant zijn voor het beantwoorden van de vraag of de pensioenmaatregel staatssteun inhoudt. Met deze relatieve omvang van de pensioenlasten kan echter wel rekening worden gehouden bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de pensioenmaatregel.
(148)
De Commissie stelt derhalve vast dat de pensioenmaatregel RMG en POL een selectief voordeel verleent in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.
(149)
De Commissie aanvaardt het argument van het Verenigd Koninkrijk dat het niet-belasten van de vrijval van de voorzieningen op de balans ten gevolge van het pensioentekort gerechtvaardigd is omdat de vorming van de voorzieningen niet van de belasting kan worden afgetrokken. De pensioenverplichtingen die momenteel op de balans van RMG zijn opgenomen, betreffen bedragen die in het kader van het RMPP nog niet zijn uitgekeerd, en volgens het Britse belastingrecht kan slechts belastingvermindering voor pensioenbijdragen worden verleend wanneer deze bijdragen zijn betaald. Daarom heeft RMG tot dusverre geen beroep gedaan op belastingverlichting voor de verplichtingen op haar balans. Na de overdracht van deze verplichtingen naar de nieuwe regeling zal RMG niet langer aansprakelijk zijn voor de financiering van het RMPP, en zal zij derhalve geen beroep doen op belastingverlichting. Aangezien RMG geen aanspraak kan maken op belastingverlichting met betrekking tot de desbetreffende pensioenverplichtingen die momenteel op haar balans staan, kan evenmin worden verwacht dat zij belasting moet betalen wanneer deze voorzieningen vrijvallen. Daarom is de Commissie van mening dat de fiscale behandeling van de pensioenmaatregel geen selectief voordeel voor RMG inhoudt en derhalve geen staatssteun vormt.
(150)
Ten aanzien van de vraag of de schuldreductiemaatregelen een selectief voordeel inhouden, zij opgemerkt dat de Commissie dit soort maatregelen toetst aan het criterium van de particuliere schuldeiser (29). Dit criterium houdt in dat wordt gekeken of een particuliere schuldeiser in dezelfde situatie op dezelfde wijze zou hebben gehandeld om de kans dat hij wordt terugbetaald zo groot mogelijk te maken. De Commissie stelt ten eerste vast dat het Verenigd Koninkrijk niet beweerd heeft dat het met betrekking tot de schuldreductiemaatregelen handelt als een particuliere schuldeiser, en het heeft de Commissie derhalve geen informatie verstrekt op grond waarvan de Commissie dit criterium zou kunnen toepassen. Ten tweede is de Commissie van mening dat een particuliere schuldeiser niet zou hebben ingestemd met een schuldvermindering zonder verdere overeenkomsten of toch in ieder geval afspraken over de herschikking van het resterende schuldbedrag om de kans op terugbetaling na een succesvolle herstructurering zo groot mogelijk te maken. Daarom concludeert de Commissie dat de schuldreductiemaatregelen in het herstructureringsplan een selectief voordeel aan RMG verlenen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.
5.1.3. Vervalsing van de mededinging en ongunstige beïnvloeding van de handel binnen de Unie
(151)
Wanneer door een lidstaat verleende steun de positie van een onderneming versterkt ten opzichte van andere ondernemingen die in het handelsverkeer binnen de Unie concurreren, moet die steun geacht worden het handelsverkeer ongunstig te beïnvloeden. Krachtens vaste rechtspraak (30) vervalst een maatregel reeds de mededinging en beïnvloedt hij het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig wanneer de steunontvanger met andere ondernemingen concurreert op markten die voor concurrentie openstaan.
(152)
De Britse postmarkt werd in 2006 volledig opengesteld voor concurrentie, terwijl zij voor die datum reeds wat bepaalde marktsegmenten betreft geliberaliseerd was (bijvoorbeeld pakjesbezorging, de bezorging van bulkpost bij zendingen van meer dan 4 000 stuks en over het algemeen alle postdiensten die niet aan een bepaalde onderneming waren voorbehouden). In dit verband volstaat het erop te wijzen dat RMG met in andere lidstaten gevestigde ondernemingen concurreert (zoals Post NL of Deutsche Post) en zelf actief is op markten buiten het Verenigd Koninkrijk via haar dochteronderneming GLS, die koeriersdiensten verricht. De betrokken maatregelen kunnen derhalve de mededinging vervalsen en het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig beïnvloeden.
5.1.4. Conclusie inzake het bestaan van steun
(153)
Gezien het bovenstaande concludeert de Commissie dat zowel de pensioenmaatregel als de schuldreductiemaatregelen van het herstructureringsplan staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.
5.2. Verenigbaarheid van de steun
(154)
Aangezien de uitzonderingen van artikel 107, lid 2, en van artikel 107, lid 3, onder a) en b), van het Verdrag duidelijk niet van toepassing zijn, zal de Commissie nagaan in hoeverre de pensioenmaatregel en de schuldreductiemaatregel verenigbaar met de interne markt kunnen worden geacht op grond van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag.
(155)
Het Verenigd Koninkrijk heeft geen beroep gedaan op artikel 106, lid 2, van het Verdrag om de verenigbaarheid van de aan RMG verleende steun te staven.
5.2.1. Verenigbaarheid van de pensioenmaatregel als compensatie voor historische pensioenlasten op grond van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag
(156)
De Commissie zal beoordelen of de pensioenmaatregel verenigbaar kan worden verklaard op grond van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag, waarin wordt bepaald dat steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken verenigbaar met de interne markt kunnen worden verklaard mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
(157)
Volgens de rechtsspraak kan de Commissie staatssteun verenigbaar met de interne markt verklaren indien de steun bijdraagt tot de verwezenlijking van een doelstelling van algemeen belang (31), noodzakelijk is voor het bereiken van die doelstelling (32), en de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt niet zodanig verandert dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad (evenredigheid).
(158)
Postdiensten dragen bij tot de sociale, economische en territoriale samenhang in de Unie. De geleidelijke openstelling van postdiensten voor concurrentie, die op het niveau van de Unie in 1998 is begonnen, heeft gezorgd voor betere kwaliteit, een grotere efficiëntie en een betere gebruikersgerichtheid. Dankzij de openstelling van de markt kon een interne markt voor postdiensten tot stand worden gebracht. Deze draagt derhalve bij aan de doelstelling inzake de totstandbrenging van de interne markt die in artikel 3, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie is vastgelegd.
(159)
Gedurende het liberaliseringsproces kan de vroegere gevestigde onderneming evenwel een concurrentienadeel hebben omdat zij gebukt gaat onder „historische kosten”, dat wil zeggen kosten die voortvloeien uit verbintenissen die voor het begin van de openstelling van de markt zijn aangegaan en die in een concurrerende markt niet langer onder dezelfde voorwaarden kunnen worden nagekomen omdat de historische aanbieder van postdiensten de desbetreffende kosten niet meer aan de consumenten kan doorberekenen.
(160)
De Commissie heeft in haar besluitvormingspraktijk erkend dat de geleidelijke overgang van een situatie met een zeer beperkte mededinging naar een situatie met een daadwerkelijke mededinging op het niveau van de Unie moet geschieden onder aanvaardbare economische voorwaarden (33). Daarom heeft zij in een aantal besluiten aanvaard dat lidstaten staatssteun verlenen om de historische exploitant van een deel van zijn „historische” pensioenverplichtingen te bevrijden (34).
(161)
In haar beschikking betreffende de aan EDF verleende staatssteun (35) heeft de Commissie staatssteun op grond waarvan EDF werd bevrijd van specifieke pensioenverplichtingen die de verplichtingen uit hoofde van de algemene pensioenregelingen overtroffen en die tijdens de monopoliesituatie waren vastgesteld, verenigbaar verklaard met de gemeenschappelijke markt. De Commissie was van mening dat deze verplichtingen in wezen niet verschilden van de „gestrande kosten” in de elektriciteitssector (36) en dat steun om buitensporige pensioenlasten te compenseren daarom op dezelfde wijze zou worden behandeld als de compensatie van gestrande kosten. De Commissie verklaarde daarom dat zij in de toekomst dezelfde benadering zal volgen bij de analyse van vergelijkbare gevallen.
(162)
In haar beschikking van 10 oktober 2007 betreffende de aan La Poste verleende staatssteun (37) verklaarde de Commissie staatssteun waardoor La Poste werd ontheven van specifieke pensioenverplichtingen die hoger waren dan die welke uit de gewone pensioenregelingen voortvloeien en die in de monopolieperiode waren vastgesteld, verenigbaar met de gemeenschappelijke markt. Deze verplichtingen waren in de eerste plaats een gevolg van de hogere pensioenbijdragen die verschuldigd waren voor werknemers met een ambtenarenstatus, en ten tweede van het feit dat La Poste het financieel evenwicht van de pensioenregeling voor deze ambtenaren moest garanderen.
(163)
De Commissie meende dat de maatregelen beperkt bleven tot hetgeen strikt noodzakelijk was om een gelijk speelveld te scheppen qua sociale-zekerheidsbijdragen, en dat zij derhalve uiteindelijk bevorderlijk zouden zijn voor de mededinging en de verdere liberalisering van de postsector. Voorts trok zij een parallel met de EDF-beschikking en merkte zij op dat La Poste geen ambtenaren meer in dienst nam en, gezien de ontwikkeling van de pensioenbijdragen, in de toekomst op een gelijk nivau zou komen met haar concurrenten wat de sociale-zekerheidsbijdragen betreft.
(164)
In haar besluit van 25 januari 2012 betreffende steun voor de financiering van de pensioenlasten van ambtenaren bij Deutsche Post (38) heeft de Commissie, net als in haar La Poste-beschikking, onderzocht of de sociale-zekerheidsbijdragen van Deutsche Post vergelijkbaar waren met die van particuliere concurrenten. De Commissie stelde vast dat Deutsche Post, naast de pensioensteun, eveneens speciale prijsverhogingen voor postzegels mocht doorvoeren om de pensioenkosten van haar ambtenaren te financieren. Rekening houdend met deze extra maatregel waren de sociale-zekerheidsbijdragen die daadwerkelijk door Deutsche Post moesten worden betaald aanzienlijk lager dan die van particuliere concurrenten in bepaalde marktsegmenten. Daarom verklaarde de Commissie de pensioensteun gedeeltelijk onverenigbaar met de interne markt en gelastte zij Duitsland het onverenigbare deel van deze steun terug te vorderen.
(165)
In haar op dezelfde dag met betrekking tot BPost vastgestelde besluit (39) stelde de Commissie vast dat de aan BPost verleende staatssteun in de vorm van de overname van pensioenverplichtingen ten aanzien van ambtenaren verenigbaar was met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag omdat BPost hiermee slechts van historische pensioenlasten werd bevrijd zonder dat de onderneming hierdoor in een gunstiger positie kwam dan haar concurrenten wat betreft de sociale zekerheidsbijdragen. De Commissie stelde vast dat de sociale-zekerheidsbijdragen ten laste van de Belgische Post vergelijkbaar waren met die van particuliere concurrenten.
(166)
Er zijn bepaalde parallellen tussen de onderhavige zaak betreffende RMG en eerdere jurisprudentie.
(167)
Allereerst is er in alle gevallen sprake van een concreet economisch risico en ongelimiteerde verplichtingen: RMG draagt het economisch risico van een pensioenregeling die stamt uit de tijd toen RMG een overheidsbedrijf met een monopoliepositie was. De andere gevestigde postexploitanten droegen een vergelijkbaar economisch risico voordat zij van hun verplichtingen werden bevrijd, en hadden dezelfde nadelen ten opzichte van hun concurrenten. Alle gevallen betreffen steunontvangers in vergelijkbare situaties omdat hun pensioenregelingen aanzienlijk verschilden van die van hun concurrenten.
(168)
Ten tweede is de Commissie van mening dat, evenals in de voornoemde gevallen, RMG bij uitblijven van enigerlei staatssteun ter verlichting van althans een gedeelte van haar pensioenverplichtingen, niet op eigen kracht zou kunnen concurreren. Immers, indien RMG het pensioentekort alleen zou moeten dragen, zou dit tot het faillissement van de onderneming leiden. Zoals reeds in overweging 29 is opgemerkt waren de bedrijfsactiva op de balans van RMG aan het eind van het boekjaar 2010-2011 negatief. Zelfs na de succesvolle uitvoering van het herstructureringsplan zouden de nettoverplichtingen van RMG zonder de pensioenmaatregel nog tenminste 2 000 miljoen GBP bedragen.
(169)
Er zijn echter factoren waardoor de RMG-zaak zich onderscheidt van de voorgaande zaken.
(170)
Allereerst verschillen de Britse pensioenregelingen aanzienlijk van die in andere lidstaten. De meeste bedrijfspensioenregelingen worden „uitbesteed” waardoor zij niet meer worden beheerd in het kader van de overheidspensioenregelingen die bekend staan als de „State Earnings Related Pension Scheme”. De meeste grote werkgevers hebben hun eigen pensioenregelingen opgezet. Krachtens de Britse pensioenwetgeving moeten deze regelingen een recht op pensioen bieden dat aan bepaalde normen voldoet, en hebben werkgevers bepaalde verplichtingen om ervoor te zorgen dat de regelingen over toereikende middelen beschikken. Volgens de geldende boekhoudkundige normen (IAS) moeten werkgevers eventuele tekorten van dergelijke pensioenregelingen op hun balans opnemen.
(171)
In dit opzicht is het RMPP in principe vergelijkbaar met pensioenfondsen van particuliere concurrenten. Het enige verschil tussen RMG en haar concurrenten betreft het feit dat het niveau van de pensioenverplichtingen - en dus het tekort van het RMPP - is ontstaan als gevolg van voorwaarden die in de monopolieperiode en op grond van de ambtenarenstatus van de werknemers, werden overeengekomen.
(172)
Verder is er geen verschil tussen het personeel van RMG en de werknemers van particuliere concurrenten wat betreft de voorwaarden en het niveau van de overige sociale kosten (zoals de bijdragen aan de overheidspensioenregeling en de bijdragen voor ziektekosten- en werkloosheidsverzekering).
(173)
Tenslotte zal RMG aansprakelijk blijven voor alle in de toekomst op te bouwen nieuwe verplichtingen evenals voor nieuwe verplichtingen die zouden kunnen voortvloeien uit een eventuele waardestijging van in het verleden opgebouwde pensioenrechten van huidige werknemers als gevolg van toekomstige loonsverhogingen die de inflatie overstijgen. Dit betekent dat de pensioenkosten voor recent opgebouwde pensioenrechten voor RMG gelijk zullen blijven. De aangemelde pensioenmaatregel zal derhalve slechts de historische pensioenverplichtingen verlagen tot 1 april 2012, de datum waarop zij door de overheid worden overgenomen, terwijl RMG volledig aansprakelijk blijft voor een eventueel tekort dat na 1 april 2012 zou kunnen ontstaan uit recent opgebouwde pensioenrechten.
(174)
Deze verschillen rechtvaardigen een aanpassing van de benadering die in eerdere gevallen is gevolgd om de verenigbaarheid van de betrokken maatregel te beoordelen en om daarbij rekening te houden met de specifieke kenmerken van de Britse pensioenregelingen. In de eerdere zaken werden de verplichte sociale-zekerheidsbijdragen (bv. de sociale-zekerheidsbijdrage voor pensioen, ziektekosten en werkloosheid) als ijkpunt gebruikt, maar dat is in het onderhavige geval niet wenselijk.
(175)
Ten eerste moet, aangezien RMG - afgezien van de pensioenkosten - dezelfde kosten draagt als haar concurrenten wat de overige sociale verzekeringen betreft (de financieringsvoorwaarden voor ziektekosten- en werkloosheidsverzekering verschillen bijvoorbeeld niet van die van de concurrenten), de financiering van de pensioenverplichtingen als ijkpunt worden gebruikt. Er moet voor worden gezorgd dat de situatie van RMG, wat de verplichtingen inzake de financiering van pensioenregelingen betreft, vergelijkbaar is met die van haar concurrenten.
(176)
Ten tweede heeft de Commissie in de voorgaande zaken betreffende gevestigde postexploitanten steun voor toekomstige sociale kosten goedgekeurd tot het niveau van de sociale-zekerheidsbijdragen van de concurrenten. De Britse hervorming gaat minder ver, maar houdt wel in dat RMG de volledige financiële aansprakelijkheid behoudt voor een eventueel tekort dat het gevolg is van de recent opgebouwde pensioenrechten. Daarom moet de vergelijking worden verricht op basis van de opgebouwde pensioenverplichtingen van RMG per 1 april 2012, de datum waarop de pensioenmaatregel van kracht werd.
(177)
Ten derde is het niet eenvoudig één enkel ijkpunt te vinden voor de hoogte van de pensioenkosten van de concurrenten, omdat de door de pensioenfondsen geboden pensioenuitkeringen per onderneming verschillen. Elk pensioenfonds heeft afzonderlijke regelingen met de bijdragende ondernemingen. De vergelijking kan ten hoogste op basis van een gemiddelde van vergelijkbare pensioenfondsen verricht worden.
(178)
Daarom zal de Commissie nagaan of RMG, als gevolg van de pensioenmaatregel, in een vergelijkbare situatie zal verkeren als haar concurrenten en andere Britse ondernemingen wat de aansprakelijkheid voor opgebouwde pensioentekorten betreft.
(179)
Naar aanleiding van de opmerking van Deutsche Post dat bij de beoordeling in aanmerking moet worden genomen in hoeverre de pensioenkosten werden doorberekend door middel van hogere gereguleerde postzegelprijzen, heeft de Commissie de prijsbesluiten van de Britse toezichthouder op de postsector onderzocht. De Commissie stelt vast dat in het geval van RMG de pensioenkosten gelijkelijk waren verdeeld over de verschillende bedrijfssegmenten van RMG overeenkomstig algemeen aanvaarde beginselen op het gebied van kostentoewijzing. Dit houdt in dat zowel de prijsgereguleerde als de andere concurrerende diensten een passend deel van het pensioentekort hebben gedragen. Het is dus niet zo dat in het geval van RMG een onevenredig deel van de pensioenkosten via de gereguleerde prijzen is gefinancierd, ten voordele van de niet-prijsgereguleerde bedrijfsonderdelen. De Britse posttoezichthouder heeft ervoor gezorgd dat alle bedrijfsonderdelen van RMG gelijkelijk en evenredig hebben bijgedragen aan de financiering van het tekort van het RMPP en dat zij niet zijn begunstigd ten opzichte van concurrenten.
(180)
De Commissie zal eerst de bewering van het Verenigd Koninkrijk onderzoeken dat het huidige tekort van het RMPP volledig kan worden overgenomen omdat het bedrag van de verplichtingen die een gevolg zijn van de genereuzere rechten die het RMPP aan zijn deelnemers bood, het bestaande tekort overtreft.
(181)
Het Verenigd Koninkrijk heeft een studie overgelegd om haar bewering te staven dat het pensioentekort is veroorzaakt door abnormaal hoge pensioenverplichtingen. Deze studie raamt het niveau van abnormale verplichtingen van de pensioenregeling van Royal Mail op 12,7 miljard GBP wanneer deze worden vergeleken met de verplichtingen die zouden rusten op een pensioenfonds dat pensioenuitkeringen aanbiedt die overeenkomen met het wettelijke minimum. Er zou sprake zijn van een bedrag van 6,9 miljard GBP aan abnormale verplichtingen wanneer deze vergeleken worden met de gemiddelde verplichtingen van Britse pensioenfondsen. Aangezien de verplichtingen in beide gevallen hoger zouden zijn dan het huidige tekort van 4,5 miljard GBP, meent het Verenigd Koninkrijk dat een totale overname van het pensioentekort gerechtvaardigd is.
(182)
Ten eerste verwerpt de Commissie de vergelijking met het wettelijk minimum omdat de voorgelegde gegevens betreffende de gemiddelde Britse pensioenregelingen duidelijk aantonen dat de meeste Britse pensioenregelingen uitkeringen bieden die aanzienlijk hoger zijn dan het wettelijke minimum.
(183)
Ten tweede is de Commissie van mening dat de gemaakte vergelijking met de gemiddelde pensioenregelingen kritisch moet worden onderzocht omdat de kwaliteit en betrouwbaarheid van de verschillende elementen van de vergelijking uiteenlopen.
(miljard GBP)
Kosten in vergelijking met gemiddelde pensioenregelingen
1
RMPP’s pensioengerechtigde leeftijd van 60 jaar ten opzichte van de gemiddelde pensioenleeftijd van 63,5 jaar
3,5
2
Afvloeiingsuitkeringen
0,5
3
Herwaardering uitgestelde pensioenrechten voor werknemers die vóór 1991 de dienst hebben verlaten
1,1
4
Stijging van uitbetaalde pensioenen in verband met actieve dienst vóór 1997
1,9
TOTAAL
6,9
(184)
Vergeleken met de pensioengerechtigde leeftijd van 60 jaar van de deelnemers aan het RMPP, bedroeg de gemiddelde pensioengerechtigde leeftijd in het kader van de Britse particuliere pensioenregelingen in de periode 1990 tot en met 2010 63,5 jaar. Het verschil in pensioenkosten van 3,5 miljard GBP is berekend op basis van betrouwbare gegevens.
(185)
De afvloeiingsuitkeringen van 0,5 miljard GBP in het kader van het RMPP zijn ongebruikelijk voor particuliere-sectorregelingen en worden beschouwd als pensioenkosten die de kosten van algemene pensioenregelingen overschrijden.
(186)
Voor deelnemers aan Britse pensioenregelingen die vóór 1991 de actieve dienst hebben verlaten, zijn de pensioenregelingen niet verplicht op alle uitkeringen in de periode tussen de uitdiensttreding en de pensionering inflatietoeslagen toe te kennen. Het RMPP geeft echter inflatietoeslagen op alle uitkeringen aan de deelnemers die tot die categorie behoren. Het Verenigd Koninkrijk kon geen exacte cijfers overleggen betreffende particuliere-sectorregelingen die eveneens een herwaardering van uitgesteld pensioen toepassen voor werknemers die vóór 1991 zijn uitgetreden, maar het verzekert de Commissie dat een grote meerderheid van de regelingen deze herwaardering niet toepassen. Bij de berekening van de abnormale verplichtingen van 1,1 miljard GBP wordt er zonder voldoende rechtvaardiging van uitgegaan dat 75 % van alle particuliere-sectorregelingen dergelijke aanvullende toeslagen niet verlenen.
(187)
In tegenstelling tot het RMPP behoeven pensioenen die vóór 1997 zijn opgebouwd over het algemeen niet te worden verhoogd wanneer de pensioenbetalingen aan de betrokken deelnemer van de regeling eenmaal zijn begonnen. 36 % van de particuliere-sectorregelingen garanderen echter pensioenverhogingen naargelang van de inflatie, zoals ook voor het RMPP geldt. De overige particuliere regelingen bieden geen gegarandeerde verhogingen van dezelfde omvang, maar in het verleden was het gebruikelijk dat de meeste regelingen op eigen initiatief verhogingen van dezelfde orde van grootte vaststelden als de gegarandeerde verhogingen. De Britse deskundige betwijfelt of deze handelwijze ook in de toekomst zal worden voortgezet omdat ook particuliere regelingen thans met tekorten kampen en wellicht zullen besluiten paal en perk te stellen aan deze discretionaire verhogingen. Het geraamde bedrag van de historische kosten van 1,9 miljard GBP hangt sterk af van de aannames betreffende de richting waarin de particuliere regelingen zich in de toekomst zullen ontwikkelen, en vormt derhalve de minst robuuste raming van de vier historische kostenposten.
(188)
Zoals het Verenigd Koninkrijk zelf toegeeft, is er bij een analyse van historische kosten ten opzichte van een gemiddelde benchmark altijd sprake van een zekere benaderingsmarge gezien de diversiteit van de Britse pensioenregelingen en het gebrek aan gedetailleerde referentiegegevens betreffende de voorgaande 20 à 30 jaar. Het Verenigd Koninkrijk wijst er weliswaar op dat de ramingen van de vier posten op basis van de ervaring van hun deskundige als redelijk betrouwbaar kunnen worden beschouwd, maar merkt niettemin op dat de mate van betrouwbaarheid en het niveau van externe ondersteunende gegevens per post uiteenlopen.
(189)
De Commissie is van oordeel dat de ramingen van de historische kosten wat de pensioengerechtigde leeftijd en de afvloeiingsvergoedingen betreft betrouwbaar zijn omdat zij op basis van objectieve gegevens zijn berekend. Het tussentijdse resultaat van haar beoordeling is derhalve dat de gegevens die door het Verenigd Koninkrijk zijn voorgelegd over het abnormale karakter van de pensioenverplichtingen voldoende bewijsmateriaal bevatten om een (gedeeltelijke) overname van het pensioentekort te rechtvaardigen, mits de steun beperkt bleef tot de historische kosten die uit deze twee elementen zijn voortgevloeid.
(190)
Wat de overige elementen betreft, hangt het in hoge mate van de aannames van de deskundige af in hoeverre de verplichtingen abnormaal zijn. Hoewel de Commissie erkent dat het RMPP ruimere uitkeringen bood dan de gemiddelde particuliere pensioenregelingen, is het moeilijk om deze precies te kwantificeren.
(191)
De Commissie concludeert derhalve dat, hoewel de ingediende studie gebaseerd is op redelijke aannames wat het abnormale karakter van de verplichtingen betreft die verband houden met vervroegde pensionering en ontslagvergoedingen, zij onvoldoende (historische) gegevens bevat met betrekking tot de andere factoren die deze abnormaal hoge kosten hebben veroorzaakt, en daarom niet betrouwbaar genoeg kan worden geacht om een volledige overname van het pensioentekort van het RMPP te rechtvaardigen.
(192)
Bovendien is de Commissie van mening dat een volledige overname van het pensioentekort RMG in een betere positie zou brengen ten opzichte van haar concurrenten en andere Britse ondernemingen wat haar pensioenverplichtingen betreft. Immers, wanneer wordt gekeken naar de pensioentekorten die de 100 ondernemingen van de FTSE (40) op hun balans hebben, blijkt dat de grote meerderheid van deze ondernemingen met een vergelijkbaar profiel momenteel met pensioentekorten kampen als gevolg van de toenemende levensverwachting van de deelnemers aan de pensioenregelingen en de ongunstige situatie op de effectenmarkten.
(193)
Om deze problemen met de beoordeling van de verenigbaarheid van de steun te overwinnen, heeft de Commissie het gemiddelde pensioentekort van ondernemingen met een soortgelijk profiel als dat van RMG onderzocht.
(194)
Het Verenigd Koninkrijk stelt dat de verhouding tussen het pensioentekort en de ebitda (= winst vóór rente, belastingen, afschrijvingen en amortisatie) een maatstaf biedt voor de relatieve kosten van de pensioenverplichtingen en het vermogen van een onderneming om deze verplichtingen te financieren. Het Verenigd Koninkrijk heeft de meest recente beschikbare boekhoudkundige gegevens van 2011 met betrekking tot de pensioentekorten alsook de ebitda van de FTSE 100-ondernemingen voorgelegd. De Commissie stelt vast dat deze ondernemingen gemiddeld een pensioentekort hebben van [16 à 23 %] van de ebitda.
(195)
Daarentegen is het pensioentekort van RMG aanzienlijk hoger dan haar ebitda - in 2011 was het pensioentekort van RMG bijvoorbeeld ruim 12 maal groter dan haar ebitda in het betrokken jaar. Aangezien de brievensector bijzonder arbeidsintensief is, is RMG met name blootgesteld aan de toegenomen pensioentekorten van de toegezegd-pensioenregelingen die RMG in de periode voor de liberalisering is aangegaan. In vergelijking met andere ondernemingen met een soortgelijk profiel bevindt RMG zich derhalve in een slechtere financiële situatie wat haar vermogen betreft om de pensioentekorten met lopende inkomsten te dekken.
(196)
De Commissie meent dat de verhouding pensioentekort/ebitda, waarvan over het algemeen door Britse ondernemingen met een vergelijkbaar profiel als RMG wordt uitgegaan, een redelijk ijkpunt vormt voor het pensioentekort. Steun die verleend is om RMG van abnormale pensioenverplichtingen te bevrijden, kan derhalve als verenigbaar worden beschouwd, mits RMG na de toekenning van de steun verplichtingen op haar balans opneemt die qua omvang vergelijkbaar zijn met het pensioentekort dat een Britse onderneming van vergelijkbare grootte over het algemeen op haar balans heeft. Wanneer de FTSE 100-ondernemingen als referentiegroep worden gebruikt, die een gemiddelde verplichting op het gebied van pensioentekorten hebben van [16 tot 23 %] van hun ebitda, zou RMG derhalve eveneens een verplichting moeten opnemen voor een pensioentekort dat gelijk is aan [16 tot 23 %] van haar ebitda. Aldus blijft de overname van de pensioenverplichtingen beperkt tot dat deel van de pensioenkosten dat vergelijkbare particuliere ondernemingen over het algemeen niet hebben.
(197)
Het Verenigd Koninkrijk heeft het pensioentekort van RMG ten opzichte van haar ebitda berekend op basis van de in 2011 gerealiseerde ebitda van de onderneming. De Commissie meent evenwel dat het onjuist is de ebitda van 2011 te gebruiken omdat deze, als gevolg van de financiële en operationele moeilijkheden van RMG, in 2011 bijzonder laag was.
(198)
De Commissie vindt het daarom passend om als benchmark van het pensioentekort de verwachte gemiddelde ebitda te gebruiken over de periode 2010 tot en met 2015, om rekening te houden met de verwachte stijging van de winst van RMG in de komende jaren. De gemiddelde ebitda wordt geraamd op […] miljoen GBP, en het pensioentekort dat RMG op haar balans moet houden na de pensioenmaatregel bedraagt 150 miljoen GBP.
(199)
Om de impact op de balans van RMG correct te ramen zijn nadere verduidelijkingen noodzakelijk:
i)
aangezien de ijking wordt uitgevoerd met betrekking tot de totale blootstelling van een onderneming aan haar pensioentekort, zijn in het uit de ijking voortvloeiende tekort van 150 miljoen GBP de tekorten van alle pensioenregelingen begrepen die door RMG momenteel worden gefinancierd;
ii)
de ijkingswaarde van 150 miljoen GBP vertegenwoordigt de totale aansprakelijkheid van RMG voor in het verleden opgebouwde pensioentekorten per 1 april 2012, de datum van de overname, overeenkomstig de algemeen aanvaarde IAS-regels.
(200)
De Commissie is van oordeel dat de pensioenmaatregel, om als verenigbaar met de interne markt te worden beschouwd op grond van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag, zodanig moet worden beperkt dat RMG aansprakelijk blijft voor een pensioentekort dat overeenkomt met het gemiddelde pensioentekort dat Britse ondernemingen met een vergelijkbaar profiel op hun balans hebben. Wordt derhalve het gemiddelde pensioentekort van de FTSE 100-ondernemingen als ijkpunt genomen, dan moet de overname van de pensioenverplichtingen ingevolge artikel 107, lid 3, onder c), als compensatie voor pensioenlasten uit het verleden, op zodanige wijze worden beperkt dat RMG op 1 april 2012, de datum van de overname, een verplichting van 150 miljoen GBP op haar balans houdt voor de opgebouwde tekorten van de pensioenregelingen die RMG financiert.
(201)
Verder merkt de Commissie op dat de pensioenmaatregel, in tegenstelling wat in eerdere zaken het geval was, geen invloed zal hebben op de lopende pensioenlasten van RMG omdat de maatregel slechts van toepassing is op het pensioentekort dat vóór 1 april 2012 is opgebouwd. Aangezien het RMPP op 31 maart 2008 voor nieuwe deelnemers werd gesloten en de huidige actieve deelnemers van het RMPP hebben ingestemd met een verlaging van hun pensioenuitkeringen, zullen de toegezegd-pensioenverplichtingen van RMG geleidelijk afnemen. De Commissie meent daarom dat RMG in de toekomst geen steun mag ontvangen als compensatie voor historische kosten met betrekking tot pensioenverplichtingen die na 31 maart 2012 ten aanzien van deelnemers aan het RMPP zijn ontstaan.
(202)
Volgens de Commissie wordt, wanneer deze voorwaarden in acht worden genomen, voorkomen dat RMG er dankzij de pensioenmaatregel beter voorstaat dan haar concurrenten wat de aansprakelijkheid voor het opgebouwde pensioentekort en de betaling van de lopende pensioenlasten betreft.
5.2.2. Verenigbaarheid van de schuldreductiemaatregelen op grond van de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun
(203)
Volgens de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun moet steun, om verenigbaar te zijn op grond van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag, voldoen aan de onder 3.2.2. van de richtsnoeren vermelde criteria:
(204)
Volgens de richtsnoeren wordt een onderneming als een onderneming in moeilijkheden beschouwd wanneer zijn niet in staat is - noch met haar eigen middelen, noch met middelen die haar eigenaren/aandeelhouders of haar schuldeisers bereid zijn in te brengen - de verliezen te stelpen die, zonder externe steun van de overheid, op korte of middellange termijn vrijwel zeker tot het faillissement van de onderneming zouden leiden. De richtsnoeren sommen een aantal typische symptomen van een dergelijke onderneming op, zoals een toenemende schuldenlast en een vermindering of een verdwijning van de waarde van de nettoactiva.
(205)
Zoals reeds in punt 3.4 van het inleidingsbesluit is opgemerkt, is RMG een onderneming in moeilijkheden volgens de definitie van punt 2.1 van de richtsnoeren omdat zij de typische symptomen van een dergelijke onderneming vertoont, zoals een negatief vermogenssaldo van circa 3 000 miljoen GBP in maart 2011, met 3 % dalende inkomsten van 2008 tot 2011, en een negatieve kasstroom vóór rente van circa […] miljoen GBP in het boekjaar 2011/2012.
(206)
Hoewel de pensioenmaatregel, die de Commissie als verenigbare steun beschouwt voor de compensatie van historische pensioenlasten op grond van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag voor zover de steun beperkt blijft in die zin dat RMG 150 miljoen GBP op haar balans houdt, de verplichtingen van RMG zal verminderen en de cash-flowpositie van de onderneming zal verbeteren, zullen de financiële moeilijkheden van RMG niet zijn opgelost. Zelfs na de pensioenmaatregel zal de cash-flow vóór rente van RMG naar verwachting negatief blijven of slechts licht positief worden. Hoe dan ook zou RMG niet in staat zijn haar schuldfaciliteiten van […] miljoen GBP terug te betalen wanneer zij vervallen in […]. Evenzo zou RMG, hoewel haar balans na de pensioenmaatregel naar verwachting een netto-vermogenssaldo van […] miljoen GBP zal vertonen, geen voldoende hoge kredietwaardigheidsbeoordeling kunnen krijgen om middelen op de financiële markten te kunnen opnemen.
(207)
Gezien het bovenstaande is de Commissie van oordeel dat RMG als een „onderneming in moeilijkheden” moet worden beschouwd in de zin van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun, en derhalve in aanmerking komt voor herstructureringssteun.
(208)
Volgens de punten 34 tot en met 37 van de richtsnoeren is de toekenning van steun afhankelijk van de tenuitvoerlegging van een herstructureringsplan dat door de Commissie is goedgekeurd en waartoe de betrokken lidstaat zich verbindt. Het herstructureringsplan moet in detail de problemen analyseren die tot de moeilijkheden hebben geleid en moet aangeven hoe de levensvatbaarheid op lange termijn en de gezondheid van de onderneming binnen een redelijk tijdsbestek kunnen worden hersteld. Er moet voor worden gezorgd dat de herstructureringsmaatregelen geschikt zijn om de problemen van de onderneming aan te pakken en haar in staat stellen de overgang te maken naar een nieuwe structuur waardoor zij op eigen benen kan staan. De verbetering van de levensvatbaarheid moet voornamelijk tot stand komen door middel van interne maatregelen.
(209)
De looptijd van het herstructureringsplan moet zo kort mogelijk zijn en het plan moet gebaseerd zijn op realistische veronderstellingen betreffende de toekomstige bedrijfsomstandigheden. Het verwachte rendement op eigen vermogen dient voldoende te zijn om de geherstructureerde onderneming in staat te stellen op eigen kracht op de markt te concurreren.
(210)
Het geactualiseerde herstructureringsplan dat door het Verenigd Koninkrijk bij de Commissie is ingediend bestrijkt de periode 2010/2015.
(211)
RMG is inderdaad in het boekjaar 2010/2011 begonnen met het vaststellen van belangrijke maatregelen om haar efficiëntieproblemen in het brievensegment aan te pakken. In 2010 begon RMG op grotere schaal verliesgevende postkantoren te sluiten, nieuwe machines in bedrijf te nemen voor de automatisering van haar sorteeractiviteiten en de distributiecentra te reorganiseren overeenkomstig het efficiëntieprogramma in het kader van „World Class Mail”.
(212)
Verder heeft het Verenigd Koninkrijk in 2010 in het prenotificatiestadium contacten aangeknoopt met de Commissie om informatie te verstrekken over de voorgenomen herstructureringsmaatregelen en de noodzaak om herstructureringssteun te verlenen.
(213)
Vanaf 2010 heeft RMG omvangrijke herstructureringsmaatregelen doorgevoerd zoals in het herstructureringsplan beschreven, die een radicale wijziging hebben gebracht in de brievenactiviteiten van RMG. Met deze maatregelen wordt de inefficiëntie van de brievenactiviteiten (overbezetting, onvoldoende automatisering, te veel sorteercentra) ten opzichte van andere Europese gevestigde postbedrijven die deze moderniseringsinspanningen reeds achter de rug hebben en financieel gezond zijn, aangepakt.
(214)
De voorgenomen operationele modernisering van RMG houdt in dat op alle gebieden veranderingen worden doorgevoerd, en zal aanzienlijke kostenbesparingen voor de onderneming opleveren dankzij de invoering van nieuwe technologieën en doeltreffender werkmethoden. Zo zal RMG het gehele brievennetwerk organiseren naar het voorbeeld van „World Class Mail”, waarmee wordt beoogd de productiviteit te verhogen door de invoering van beste praktijken. Verwacht wordt dat de operationele modernisering tegen 2014/2015 jaarlijks kostenbesparingen van […] miljoen GBP (loonsverhogingen buiten beschouwing gelaten) zal opleveren, op basis van een personeelsinkrimping van […].
(215)
De Commissie komt daarom tot de conclusie dat het geactualiseerde herstructureringsplan de zwakke punten van de brievenactiviteiten van RMG op adequate wijze aanpakt en RMG in staat stelt de overgang te maken naar een nieuwe en duurzame structuur. De verbetering van de winstgevendheid van RMG komt tot stand door middel van interne maatregelen (bijvoorbeeld de sluiting van postsorteercentra, de stroomlijning van interne procedures en een aanzienlijke inkrimping van het personeelsbestand) die de productiviteit van RMG in een teruglopende brievenmarkt zullen verhogen.
(216)
Verder merkt de Commissie op dat, volgens de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun, het herstructureringsplan ervoor moet zorgen dat de levensvatbaarheid van de onderneming op lange termijn wordt hersteld. Aangezien het herstructureringsplan aantoont dat RMG reeds aan het eind van het boekjaar 2014/2015, in maart 2015, voldoende winstgevend zal zijn om haar bedrijfsactiviteiten voort te zetten, behoeft na maart 2015 geen verdere steun meer te worden verleend.
(217)
De levensvatbaarheid zal derhalve worden hersteld in een herstructureringsperiode van vijf jaar, wat de Commissie een redelijk tijdsbestek acht (41). Het lijkt in dit geval niet mogelijk de levensvatbaarheid van RMG op lange termijn sneller te herstellen gezien de schaal van de herstructurering - waaronder een ingrijpende transformatie van de bedrijfsactiviteiten, een personeelsinkrimping en de sluiting van een zeer groot aantal postcentra - terwijl tegelijkertijd een permanent aanbod van universele diensten gewaarborgd moet worden.
(218)
Wat de aannames inzake de ontwikkeling van vraag een aanbod op de relevante markten betreft, wijst de Commissie erop dat in het basisscenario van het herstructureringsplan (zie overweging (76)) reeds wordt uitgegaan van een jaarlijkse afname van de vraag op de brievenmarkt met […]. Gezien de vervanging van traditionele brievenpost door e-mail stemt de Commissie ermee in de prognoses te baseren op een aanzienlijke vermindering van het brievenvolume. Het Verenigd Koninkrijk heeft tevens financiële prognoses van RMG voorgelegd waarbij van meer pessimistische of optimistische scenario’s werd uitgegaan. Volgens het pessimistische scenario zou de jaarlijkse teruggang van de brievenactiviteiten […] per jaar bedragen in plaats van […], terwijl in het optimistische scenario wordt uitgegaan van een jaarlijkse daling met slechts […]. De verwachte vraag zou derhalve volgens het pessimistische scenario […] sneller, en volgens het optimistische scenario […] trager afnemen dan volgens het basisscenario. De Commissie meent dat deze projecties een realistisch beeld geven met een voldoende breed spectrum van mogelijke resultaten (het verwachte brievenvolume zou bijvoorbeeld na 10 jaar binnen een marge van […] van het huidige volume van RMG liggen).
(219)
Volgens het basisscenario zou RMG in […] kostendekkend worden en na maart 2015 een rendement van […] % van het geïnvesteerd vermogen bereiken. Vergeleken met de gevestigde postexploitanten in andere lidstaten en particuliere Britse ondernemingen (42), ligt het verwachte rendement van RMG binnen de marge van de rendementen die door deze ondernemingen momenteel worden gehaald. Daar RMG dankzij de herstructureringsmaatregelen een vergelijkbaar niveau van operationele efficiëntie zal bereiken als dat van andere postexploitanten, kan redelijkerwijs worden aangenomen dat RMG op lange termijn ongeveer dezelfde winst zal behalen als haar concurrenten.
(220)
Uitgaande van het pessimistische scenario wordt verwacht dat RMG in het boekjaar […] kostendekkend zal worden en vanaf 2015 een voor de financiering van haar activiteiten toereikende rentabiliteit zal bereiken met een rendement van […] van het geïnvesteerd vermogen. RMG zal derhalve ook onder minder gunstige marktvoorwaarden op lange termijn levensvatbaar worden.
(221)
Gezien het bovenstaande is de Commissie van mening dat het herstructureringsplan op realistische veronderstellingen is gebaseerd. De aannames die zijn voorgelegd met betrekking tot de marktontwikkeling zijn aannemelijk en de in het herstructureringsplan opgenomen prognoses met betrekking tot de positieve ontwikkeling van de algemene resultaten van RMG lijken derhalve geloofwaardig.
(222)
Na het geactualiseerde herstructureringsplan te hebben onderzocht en gecontroleerd komt de Commissie tot de conclusie dat het voldoet aan de vereisten van de punten 34 tot en met 37 van de richtnoeren reddings- en herstructureringssteun, en dat het met name de levensvatbaarheid van RMG in de zin van de richtsnoeren zal herstellen.
(223)
Krachtens de punten 43 tot en met 45 van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun moet het steunbedrag tot het strikt noodzakelijke minimum worden beperkt en wordt van de steunontvangende onderneming verwacht dat zij uit eigen middelen of door externe financiering tegen marktvoorwaarden een belangrijke bijdrage aan het herstructureringsplan levert. De richtsnoeren stellen duidelijk dat een aanzienlijk deel van de herstructurering met eigen middelen moet worden gefinancierd, zo nodig door de verkoop van activa die voor het voortbestaan van de onderneming niet onontbeerlijk zijn of door externe financiering tegen marktvoorwaarden. Deze bijdrage moet reëel en zo hoog mogelijk zijn, en ten minste 50 % in het geval van grote ondernemingen. De Commissie beschouwt RMG als grote onderneming in de zin van de richtsnoeren.
(224)
In het inleidingsbesluit had de Commissie twijfels geuit over de omvang van de financiële middelen die nodig waren om de herstructurering uit te voeren. Gedurende het onderzoek hebben de Britse autoriteiten een meer gedetailleerde lijst van herstructureringskosten ingediend:
(miljoen GBP)
2010/2015
Voorstel VK
2010/2015
Beoordeling door de Commissie
Kosten personeelsherstructurering
[…]
[…]
-
Afvloeiingskosten
[…]
-
Reis- en outplacementkosten
[…]
-
Uitzonderlijke eenmalige uitkeringen
[…]
Kosten capaciteitsherstructurering
[…]
[…]
-
Vermindering postcentra
[…]
-
Flexibele bezorgingsmethoden
[…]
-
Sortering op loopvolgorde
[…]
-
Overige investeringen
[…]
-
Intelligente brievensorteermachines
[…]
-
Pakketsortering
[…]
IT herstructureringskosten
[…]
[…]
Overname pensioentekort
150
150
Uitzonderlijke herstructureringskosten in verband met de scheiding van Royal Mail en Post Office Limited
[…]
0
Totaal
2 357
2 179
(225)
Hierbij merkt de Commissie op dat niet alle kosten automatisch als herstructureringskosten moeten worden aangemerkt. Volgens de Commissie houden de kosten inzake de scheiding van POL geen verband met de herstructurering van de brievenactiviteiten van RMG maar veeleer met de toekomstige privatisering van RMG, en kunnen deze kosten daarom niet als subsidiabele herstructureringskosten worden aanvaard.
(226)
De Commissie beschouwt echter alle kosten die verband houden met de personeels-, de capaciteits- en de IT-herstructurering als subsidiabel omdat zij noodzakelijk zijn om de brievenactiviteiten van RMG op een in de sector gebruikelijk niveau te brengen en voldoende winstgevend te maken. Verder aanvaardt de Commissie de overname van het resterende pensioentekort als subsidiabele financiële herstructureringskosten om op lange termijn levensvatbaarheid te bereiken.
(227)
De herstructureringskosten houden in de eerste plaats verband met de activiteiten van RMG op het gebied van de brievenpost, die van het grootste belang zijn voor zowel de instandhouding van de universele postdienst als voor de functie van RMG als verlener van downstreamtoegang aan de overige postexploitanten. Zowel de herstructureringskosten met betrekking tot het personeel als met betrekking tot de capaciteit betreffen uitsluitend de modernisering van de sorteercentra en de downstream-brievenbezorging (bijvoorbeeld „de laatste kilometer” naar de klanten). Beide faciliteiten zijn van cruciaal belang voor concurrenten die hun brieven bij de sorteercentra inleveren voor uiteindelijke bezorging aan de klant omdat zij zelf niet over downstream-bezorgingsnetwerken beschikken.
(228)
De kosten voor personeelsherstructurering omvatten onder meer afvloeiingskosten van […] miljoen GBP voor werknemers die moeten vertrekken als gevolg van de sluiting van sorteercentra en de rationalisering van de externe bezorging, en […] miljoen GBP aan reis- en outplacementkosten voor werknemers die in dienst zijn gehouden maar thans op een andere locatie werkzaam zijn.
(229)
De capaciteitsherstructurering bestaat in de automatisering van de sorteercentra en de invoering van nieuwe bezorgmethoden om de bedrijfsactiviteiten efficiënter te maken. Tot de grootste kostenposten in verband met de capaciteitsherstructurering behoren onder meer:
i)
[…] miljoen GBP voor de rationalisatie van de vastgoedbezittingen waarbij het aantal postcentra wordt gereduceerd van 64 in maart 2010 tot […] in maart 2015;
ii)
[…] miljoen GBP voor de invoering van nieuwe en meer flexibele bezorgingsmethoden;
iii)
[…] miljoen GBP voor de investering in nieuwe sorteermachines zoals loopvolgorde-sorteermachines.
(230)
De Commissie concludeert derhalve dat, gezien het eigen-bijdragevereiste van 50 % voor grote ondernemingen, de herstructureringssteun niet hoger mag zijn dan 50 % van 2 179 miljoen GBP.
(231)
De Commissie vroeg zich in haar inleidingsbesluit tevens af of RMG wel een aanzienlijke eigen bijdrage aan de herstructurering zou leveren zoals in punt 44 van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun wordt voorgeschreven.
(232)
In antwoord op de door de Commissie in haar inleidingsbesluit geopperde bezwaren hebben de Britse autoriteiten nadere details verstrekt met betrekking tot de bedragen die als eigen bijdrage van RMG aan de herstructureringskosten worden beschouwd.
(233)
Volgens de meest recente informatie zou RMG bijdragen in de financiering van de kosten van de herstructureringsmaatregelen voor 2010-2015 door de verkoop van activa en extra vrijgegeven middelen van de geblokkeerde rekening, en wel als volgt:
(miljoen GBP)
Verkoop van activa
[…]
Vrijgegeven middelen van de geblokkeerde rekening
[…]
Totaal eigen bijdrage
1 090
(234)
Tot de te verkopen activa behoren aandelen in andere ondernemingen evenals vastgoedbezittingen die niet essentieel zijn voor het voortbestaan van RMG. Bovendien heeft RMG vastgoedbezittingen, voertuigen en uitrusting van de hand gedaan, of zal deze nog van de hand doen, die weliswaar essentieel zijn voor haar activiteiten maar die vervolgens worden teruggeleased. De volledige lijst bevat de volgende elementen:
i)
verkoop van een deelneming van 20 % in Camelot plc, de exploitant van de Britse nationale loterij, aan een Canadees pensioenfonds (OTPP) in juni 2010;
ii)
afstoting van Romec Services Limited in april 2011;
iii)
verkoop, of verkoop en leaseback van een aantal postcentra en andere eigendommen. Dit omvat de verkoop of verkoop en leaseback van gebouwen in Londen, waaronder de […]. In het kader van dit verkoop- en leasebackprogramma heeft RMG deze bezittingen afgestoten of zal zij deze afstoten, met het recht om ze terug te leasen;
iv)
verkoop van overtollige grond; en
v)
verkoop en leaseback van uitrusting en voertuigen.
(235)
De waarde van de verkopen die reeds hebben plaatsgevonden is gebaseerd op de daadwerkelijke opbrengsten van deze verkopen (een bedrag van […] miljoen GBP), maar de geraamde opbrengst van de toekomstige verkopen zijn aan de conservatieve kant en zijn gebaseerd op de ervaringen van RMG met recente verkooptransacties.
(236)
Verder worden financiële middelen gegenereerd door de geblokkeerde pensioenrekening van RMG vrij te geven zodra de pensioenmaatregel op 1 april 2012 van kracht is geworden. Aangezien de pensioenbeheerder niet langer aanspraak zal maken op de zekerheid die de gebokkeerde rekening biedt, zal het bedrag dat op deze rekening staat teruggaan naar RMG. Verwacht wordt dat de rente op het op deze rekening staande bedrag (150 miljoen GBP) op die datum zal zijn opgelopen tot […] miljoen GBP (resulterend in een totale waarde van […] miljoen GBP).
(237)
Na te hebben vastgesteld dat de maatregelen inzake de eigen bijdrage van RMG reeds ten uitvoer zijn gelegd of in maart 2015 ten uitvoer zullen zijn gelegd, en dat, zoals door het Verenigd Koninkrijk is bevestigd, de verkopen tegen marktvoorwaarden worden verricht, kan de Commissie ermee instemmen dat het bedrag van 1 090 miljoen GBP een eigen bijdrage aan het herstructureringsplan vormt. Uit de toetsing van de eigen bijdrage aan de subsidiabele herstructureringskosten blijkt dat 50 % van de herstructureringskosten uit de eigen bijdrage van RMG wordt gefinancierd en dat derhalve aan het eigen-bijdragevereiste voor grote ondernemingen in de zin van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun, is voldaan.
(238)
Gezien de eigen bijdrage van RMG concludeert de Commissie dan ook dat de steun in de vorm van schuldreductiemaatregelen ten bedrage van 1 089 miljoen GBP beperkt blijft tot het strikte minimum van de noodzakelijke herstructureringskosten. In vergelijking tot de oorspronkelijke aanmelding van schuldreductiemaatregelen van 1 700 miljoen GBP en de bijkomende doorlopend-kredietfaciliteit van 200 miljoen GBP, is de herstructureringssteun in de vorm van een schuldreductie van maximaal 1 089 miljoen GBP thans beperkt tot 50 % van de noodzakelijke herstructureringskosten voor de periode maart 2010 tot maart 2015. De aanzienlijke verlaging van het steunbedrag in vergelijking met het oorspronkelijk aangemelde bedrag garandeert dat RMG na de voltooiing van het herstructureringsplan in maart 2015 geen overtollige middelen zal overhouden.
(239)
Krachtens de punten 38 tot en met 42 van de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun moeten maatregelen worden genomen om eventuele ongunstige effecten van de steun voor de concurrenten zo veel mogelijk te beperken. De steun mag geen ongerechtvaardigde vervalsing van de mededinging veroorzaken. Dit betekent gewoonlijk een beperking van de aanwezigheid van de onderneming op de betrokken markten tegen het einde van de herstructureringsperiode. De verplichte beperking of reductie van de aanwezigheid van de onderneming op de relevante markt vormt een compenserende factor ten gunste van de concurrenten. Deze beperking moet in verhouding staan tot de mededingingsverstorende effecten van de steun en met name tot het relatieve belang van de onderneming op haar markt of haar markten.
(240)
Ten eerste wijst de Commissie erop dat RMG op dit moment, gezien de bestaande regelgevingsvoorwaarden inzake toegang tot haar bezorgingsnetwerk, een onontbeerlijke zakelijke partner is van andere Britse postexploitanten omdat zij de brieven van de concurrenten op de „laatste kilometer” aan de klanten bezorgt. RMG vervult derhalve een voor de werking van de Britse postmarkt essentiële functie die momenteel voornamelijk gebaseerd is op upstreamconcurrentie en niet op concurrentie bij de „end-to-end”-bezorging. Verder blijkt het belang van RMG voor de postsector duidelijk uit de opmerkingen van haar concurrenten, die de noodzaak van een gezond en solide RMG benadrukken met het oog op downstreambezorging van brieven en daarmee de instandhouding van de universele-dienstverlening. De herstructurering van RMG zal daarom economische voordelen hebben voor de gehele Britse postsector en zal alle leveranciers van postdiensten in staat stellen betere en meer efficiënte diensten aan te bieden.
(241)
Daarom moet de Commissie bij de vaststelling van het vereiste niveau van compenserende maatregelen rekening houden met de bijzondere rol van RMG in de Britse postsector als leverancier van universele diensten en toegangverlener voor alle Britse postbedrijven.
(242)
In dit verband moet worden benadrukt dat de aanzienlijk verlaagde herstructureringssteun - vergeleken met de oorspronkelijk door het Verenigd Koninkrijk aangemelde herstructureringssteunmaatregelen van meer dan 1 700 miljoen GBP - voornamelijk zullen worden gebruikt om de werking van het downstreamnetwerk van RMG te waarborgen, dat van cruciaal belang is om een permanent aanbod van universele postdiensten te waarborgen en ervoor te zorgen dat zo nodig toegang tot haar bezorgingsnetwerk wordt verleend overeenkomstig artikel 38 van de Postal Services Act en de daaropvolgende regelgeving (zie hieronder).
(243)
Zoals in overweging (227) is uiteengezet, is de schuldreductiemaatregel van 1 089 miljoen GBP voornamelijk bedoeld voor de herstructurering van de essentiële downstreamactiviteiten van RMG (bijvoorbeeld sorteercentra, bezorging op de „laatste kilometer”). Zowel de kosten voor de personeelsherstructurering van […] miljoen GBP als de kosten voor de capaciteitsherstructurering van […] miljoen GBP hebben uitsluitend betrekking op de downstreamactiviteiten die cruciaal zijn voor de universele-dienstverlening en de brievenactiviteiten van de concurrenten. Ook de resterende herstructureringskosten zijn grotendeels gerelateerd aan deze downstreamactiviteiten.
(244)
Gezien de sleutelrol van RMG wat de downstream-brievenbezorging betreft die van groot belang is voor alle Britse postbedrijven, lijkt de herstructurering van RMG slechts een beperkt vervalsend effect te hebben op de huidige structuur van de Britse postsector. De herstructurering van het downstreamnetwerk van RMG zal een efficiëntere en meer betaalbare dienstverlening tot stand brengen zowel voor het algemene publiek als voor de overige Britse postbedrijven die gebruik moeten maken van de toegang tot het downstreamnetwerk van RMG, zoals in de desbetreffende regelgeving is vastgelegd.
(245)
De Commissie heeft vastgesteld dat de toegang tot het downstreamnetwerk van RMG voor de overige Britse postbedrijven gehandhaafd zal blijven. De bevoegde toezichthouder - het „Office of Communications” (hierna „Ofcom” genoemd) - heeft voorgesteld aan RMG gedurende de volgende regelgevingsperiode van zeven jaar welke op 1 april 2012 ingaat, toegangsvoorwaarden op te leggen, op grond waarvan onder meer aan de volgende criteria moet worden voldaan (43):
i)
RMG verleent andere postbedrijven op met redenen omkleed verzoek toegang onder billijke en redelijke voorwaarden;
ii)
RMG onthoudt zich van onrechtmatige discriminatie (44);
iii)
RMG verkrijgt geen oneerlijk commercieel voordeel bij het verlenen van toegang tot het netwerk en maakt niet in haar eigen voordeel gebruik van informatie waarover zij beschikt als gevolg van het verlenen van toegang;
iv)
RMG stelt toegangsprijzen vast waarbij zij een minimummarge aanhoudt tussen de toegangsprijzen en de analoge retaildiensten om te voorkomen dat andere postbedrijven door margin squeeze ervan worden weerhouden met RMG te concurreren.
(246)
De Commissie is van oordeel dat deze voorwaarden de uitoefening van marktmacht door RMG daadwerkelijk zullen beperken en de toegang van concurrenten tot het downstreamnetwerk van RMG adequaat zullen beschermen. Zij zorgen er derhalve voor dat andere Britse postbedrijven op eigen kracht op de upstreammarkten met RMG kunnen concurreren en hun sterke aanwezigheid op de upstreammarkt kunnen behouden of zelfs verder uitbreiden. De Commissie is derhalve van oordeel dat deze voorwaarden als een passende compenserende maatregel kunnen worden beschouwd ten behoeve van de concurrenten van RMG, waardoor de nadelige effecten van de steun worden verzacht.
(247)
In dit verband neemt de Commissie nota van het feit dat […] Ofcom, overeenkomstig zijn voorstellen, een besluit zal nemen over de voorwaarden inzake verplichte toegang voor de volgende zeven jaar.
(248)
Aangezien de herstructureringssteun in wezen beperkt blijft tot de downstreamactiviteiten die het algemeen belang evenals het belang van andere Britse postbedrijven dienen en de positie van RMG op andere upstreambrievenmarkten of op de markten voor koeriersdiensten niet versterkt, is de Commissie van oordeel dat de herstructureringssteun beperkte verstorende effecten zal hebben ten nadele van de concurrenten.
(249)
Ten tweede voorziet het herstructureringsplan in een aanzienlijke beperking van het personeelsbestand als gevolg van de technische veranderingen en de automatisering in de postsector. De Commissie merkt in dit verband op dat zij over het algemeen een gunstig standpunt inneemt ten aanzien van staatssteun om de sociale kosten van herstructurering te dekken. Volgens punt 64 van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun heeft de Commissie a priori geen bezwaar tegen dit soort steun wanneer deze aan ondernemingen in moeilijkheden wordt toegekend; de steun brengt immers economische voordelen mee die verder gaan dan de belangen van de betrokken onderneming, daar hij structurele veranderingen mogelijk maakt en problemen helpt te verzachten.
(250)
De Commissie merkt op dat een groot deel van de herstructureringskosten afvloeiingskosten evenals reis- en outplacementkosten betreffen die voortvloeien uit overeenkomsten met de vakbond. Anderzijds komt steun die wordt verleend om deze arbeidsgerelateerde kosten te financieren niet alleen aan RMG ten goede maar ook aan de overtollige werknemers. De Commissie is derhalve van mening dat deze steun voor de personeelsherstructurering structurele veranderingen mogelijk maakt en problemen helpt verzachten.
(251)
Ten derde merkt de Commissie op dat RMG POL zal afstoten. Met het oog op de toekomstige privatisering van RMG, waarna RMG en POL verschillende eigenaars zullen hebben, zal RMG de rechtstreekse zeggenschap over de retailactiviteiten van POL verliezen, wat haar marktpositie zal verzwakken. Er moet met name op worden gewezen dat de overeenkomst tussen RMG en POL beperkt is tot tien jaar […].
(252)
In tegenstelling tot de huidige situatie zal RMG geen gebruik meer kunnen maken van een retailnetwerk dat onder haar rechtstreekse zeggenschap staat maar zal zij, net als al haar concurrenten, moeten onderhandelen en haar retailactiviteiten met een onafhankelijke derde partij contractueel moeten vastleggen (vergelijkbaar met het netwerk van dienstenpunten van DHL dat bestaat uit onafhankelijke retailwinkels (zoals bijvoorbeeld de winkels WHSmith en Staples)). Daarmee komt RMG in dezelfde positie als haar concurrenten en zal zij niet meer kunnen profiteren van het feit dat zij een volwaardig retailnetwerk bezit. RMG zal met name niet langer kunnen besluiten welke andere diensten en producten (bijvoorbeeld bankdiensten) POL zal aanbieden, wat betekent dat RMG op andere markten aan macht moet inboeten. De Commissie is daarom van mening dat de afstoting van POL de aanwezigheid van RMG op de Britse postmarkt zal beperken en kan worden beschouwd als een maatregel die de gevolgen van de herstructureringssteun voor de concurrenten van RMG verzacht.
(253)
In het licht van de positieve effecten van het efficiëntere downstreamnetwerk van RMG voor het algemene publiek, dat aangewezen is op RMG als leverancier van universele postdiensten, en voor alle Britse postbedrijven, die toegang tot het downstreamnetwerk van RMG moeten hebben om hun brieven aan hun klanten te bezorgen, en gezien het feit dat een aanzienlijk deel van de herstructureringskosten ten goede komt aan overtollige werknemers, en dat POL wordt afgestoten, is de Commissie van oordeel dat de vervalsing van de mededinging als gevolg van de herstructureringssteun vrij beperkt blijft zodat geen verdere compenserende maatregelen nodig zijn.
(254)
Tenslotte is voldaan aan de voorwaarde van eenmaligheid als bepaald in punt 72 en volgende van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun, omdat RMG in het verleden geen reddings- of herstructureringssteun heeft ontvangen.
(255)
Krachtens punt 47 van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun, moet RMG het herstructureringsplan volledig uitvoeren, en het Verenigd Koninkrijk heeft zich ertoe verbonden deze verplichting na te komen. De Commissie moet op de hoogte worden gehouden van de vorderingen die bij de uitvoering van het herstructureringsplan worden gemaakt overeenkomstig de punten 49 en 50 van de richtsnoeren.
(256)
De Commissie stelt vast dat het vijfjarige herstructureringsplan voor RMG, dat loopt van 2010 tot 2015, aan de voorwaarden van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun voldoet en dat de schuldreductiemaatregelen ten bedrage van 1 089 miljoen GBP herstructureringssteun vormen die verenigbaar is met artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag.
6. CONCLUSIE
(257)
Overeenkomstig eerdere jurisprudentie kan de Commissie steun als compensatie voor historische pensioenkosten slechts toestaan indien de positie van de begunstigde van de steun daardoor niet wordt versterkt ten opzichte van zijn concurrenten wat de algemene verplichtingen inzake de bijdragen aan de sociale verzekeringen betreft.
(258)
Gezien de bijzondere kenmerken van de onderhavige zaak heeft de Commissie haar beoordeling van de verenigbaarheid van steun voor de compensatie van historische pensioenkosten aangepast, en het bestaande pensioentekort van RMG vergeleken met de pensioentekorten die Britse ondernemingen van vergelijkbare omvang gemiddeld op hun balans hebben.
(259)
De Commissie meent dat de pensioenmaatregel overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag een met de interne markt verenigbare steunmaatregel ter compensatie van historische pensioenkosten vormt, mits aan de volgende twee voorwaarden wordt voldaan:
i)
Op de datum van waarop de pensioenmaatregel van kracht wordt, 1 april 2012, houdt RMG een verplichting van 150 miljoen GBP op haar balans, een bedrag dat overeenkomt met het gemiddelde pensioentekort van vergelijkbare Britse ondernemingen;
ii)
RMG ontvangt geen steun als compensatie voor historische pensioenverplichtingen ten aanzien van deelnemers aan het RMPP die na 31 maart 2012 zijn ontstaan.
(260)
Wat de aangemelde herstructureringssteun betreft, is de Commissie van mening dat het geactualiseerde herstructureringsplan dat de periode 2010 tot en met 2015 bestrijkt, passend en toereikend is om de moeilijkheden van RMG aan te pakken en de levensvatbaarheid van de onderneming op lange termijn te herstellen. De Commissie meent dat de steun dankzij de eigen bijdrage van RMG aan de herstructureringskosten, beperkt blijft tot een strikt noodzakelijk minimum van 1 089 miljoen GBP. Gezien het positieve effect dat de herstructurering zal hebben op de efficiëntie van de volledige Britse postsector, de unieke positie van RMG als universele-dienstverlener, de afsplitsing van POL en het feit dat de herstructureringssteun voor een groot deel de noodzakelijke inkrimping van het personeel van RMG bevordert, stelt de Commissie vast dat de verstorende effecten van de steun van 1 089 miljoen GBP niet onevenredig zijn gelet op het positieve effect van een geslaagde herstructurering van RMG,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
1. De aangemelde maatregelen met betrekking tot de overname van de pensioenverplichtingen die het Verenigd Koninkrijk voornemens is ten uitvoer te leggen ten behoeve van Royal Mail Group, vormen steun die verenigbaar is met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, mits aan de in de leden 2 en 3 genoemde voorwaarden wordt voldaan.
2. Op de datum van de overname van de pensioenverplichtingen, 1 april 2012, handhaaft Royal Mail Group een verplichting van 150 miljoen GBP op haar balans ter dekking van de tekorten van de door haar gefinancierde pensioenregelingen.
3. Na de datum van de overname van de pensioenverplichtingen op 1 april 2012 verleent het Verenigd Koninkrijk geen verdere steun aan Royal Mail Group ter compensatie van historische kosten in verband met nieuwe pensioenverplichtingen voor deelnemers aan het „Royal Mail Pension Plan”.
Artikel 2
De schuldreductiemaatregelen die het Verenigd Koninkrijk voornemens is ten uitvoer te leggen ten behoeve van Royal Mail Group, ten bedrage van 1 089 miljoen GBP, vormen steun die verenigbaar is met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag, mits het bij de Commissie aangemelde herstructureringsplan volledig ten uitvoer wordt gelegd.
Artikel 3
Het Verenigd Koninkijk legt de Commissie jaarlijkse verslagen voor over de tenuitvoerlegging van het herstructureringsplan. Het eerste verslag wordt ingediend binnen één jaar vanaf de bekendmaking van dit besluit aan het Verenigd Koninkrijk. De daaropvolgende verslagen worden binnen één jaar na het voorgaande verslag ingediend tot de afloop van het herstructureringsplan.
Artikel 4
Dit besluit is gericht tot het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland.
Gedaan te Brussel, 21 maart 2012.