РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 6 юли 2010 година
относно мярка C 40/07 (ex N 48/07), приведена в действие от Румъния за ArcelorMittal Tubular Products Roman S.A. (наричано по-рано Petrotub Roman S.A.)
(нотифицирано под номер C(2010) 4492)
(само текстът на румънски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2013/516/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид разпоредбите от приложение VII и допълнение А към приложение VII към Протокола за преходните мерки към Договора за присъединяване на Румъния,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочената(ите) по-горе разпоредба(и) (1) и като взе предвид тези мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 2 февруари 2007 г. Комисията поиска от Румъния да предостави информация относно отписвания на публичен дълг и разсрочване на публичен дълг за Petrotub Roman S.A. (наричано по-нататък „Petrotub“) в контекста на приватизацията му през 2003 г. (след приватизацията дружеството беше преименувано на Mittal Steel Roman, а по-късно - на ArcelorMittal Tubular Products S.A. (2), наричано по-нататък „AM Roman“).
(2)
С писмо от 25 септември 2007 г. Комисията уведоми Румъния, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз, (3) по отношение на възможна помощ във връзка с приватизацията на Petrotub. Решението беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно мярката.
(3)
Румъния представи мнението си с писмо от 26 ноември 2007 г., регистрирано на същата дата. С писма от 28 януари 2008 г., регистрирани на 29 януари 2008 г., ArcelorMittal (дружеството майка) и AM Roman (въпросното дъщерно дружество) представиха мненията си, които бяха съобщени на Румъния на 12 февруари 2008 г. Румъния отговори с писмо от 11 март 2008 г., регистрирано на същата дата.
(4)
Комисията поиска допълнителна информация с писма от 26 февруари 2009 г., 8 октомври 2009 г. и 29 януари 2010 г. Румъния отговори с писма от 27 април 2009 г., 19 октомври 2009 г. и 3 февруари 2010 г., като всяко от тях беше регистрирано на същата съответна дата.
II. ПРЕДСТАВЯНЕ НА ФАКТИТЕ
1. Дружество
(5)
AM Roman е производител на безшевни стоманени тръби, който се намира в Roman, област в Румъния, която получава подпомагане съгласно член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС (5). Преди приватизацията през 2003 г. дружеството, което тогава се наричаше Petrotub, произвеждаше безшевни стоманени тръби, чието производство се състои от горещо валцувани и студено валцувани стоманени тръби с диаметър между 6 и 620 mm и дебелина на стената между 0,5 и 70 mm. Тези продукти намират различно приложение в енергийните индустрии (петрол, газ, химикали, ядрена и конвенционална енергетика) и в машинната и строителната индустрия. След приватизацията дружеството продължи да извършва дейност на същия продуктов пазар. Понастоящем ArcelorMittal Tubular Products Holding B.V. Rotterdam NLD (от групата ArcerlorMittal) притежава дял от 69,76 % в дружеството (6).
2. Мярка
(6)
На 23 юли 2003 г. румънската агенция за приватизация APAPS (понастоящем AVAS) (7) оповести намерението си да продаде дела си от 70 % в Petrotub. Приватизацията беше осъществена чрез публичен търг. На 28 октомври 2003 г. беше подписано споразумение за продажба с LNM Holdings NV (понастоящем ArcelorMittal) за покупна цена от 6 милиона USD (5,1 милиона EUR (8)).
(7)
В контекста на приватизацията APAPS се съгласи от името на румънската държава да отпише публичен дълг в размер на 22,5 милиона EUR и да разсрочи плащането на останалата част от публичния дълг.
(8)
През 1998 г. Petrotub сключи договор за търговски заем в размер на [30-50] (9) милиона DEM [15-25 милиона EUR] за срок до 2011 г., отпуснат от германската банка за развитие Kreditanstalt für Wiederaufbau (наричана по-нататък „KfW“) за закупуването на нов цех за валцуване от Mannesmann AG. Финансовият пакет от KfW беше обезпечен в различните си сегменти с държавни гаранции, предоставени от Германия и Австрия, и с банкова гаранция от румънската банка Banca Comercială Română (BCR). Германската държавна гаранция беше обезпечена с насрещна гаранция от румънската държава. Румънската насрещна гаранция покриваше 85 % от целия заем от KfW в размер на 30-50 милиона DEM. Румъния взе от Petrotub еднократна такса от [3-7 %].
III. РЕШЕНИЕ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(9)
В решението за откриване на официална процедура по разследване Комисията уведоми Румъния, че основанието за откриване на такава процедура е приложение VII, дял Б относно преструктурирането на стоманодобивната индустрия от Протокола към Договора за присъединяване на Румъния (наричано по-нататък „приложение VII“) и че при липсата на конкретни разпоредби в приложение VII по отношение на правното положение на румънските производители на тръби по време на приватизацията Комисията ще разследва наличието и съвместимостта на държавната помощ за AM Roman на това основание.
(10)
Комисията отбеляза, че покупната цена (5,1 милиона EUR) не покрива загубите, понесени от държавата под формата на отписване на 22,5 милиона EUR публичен дълг, на което румънската агенция за приватизация APAPS се е съгласила в контекста на приватизацията.
(11)
Преди откриването на официалната процедура по разследване Румъния представи доклад от външен консултант (10), за да покаже, че приватизацията при дадените условия е била най-изгодното решение за държавата.
(12)
В доклада се посочва, че приватизацията ще доведе до най-изгодното положение за румънската държава. В таблицата по-долу се прави сравнение между прогнозираните суми, които всяка от публичните институции кредитори трябва да получи при приватизация и при ликвидация (11).
Приватизация
Ликвидация
Фонд за социална сигурност
[…] милиона EUR
[…] милиона EUR
Фонд „Безработица“
[…] милиона EUR
[…] милиона EUR
Здравен фонд
[…] милиона EUR
[…] милиона EUR
APAPS
[…] милиона EUR
(включително продажната цена в размер на 5,1 милиона EUR)
0
Общо за държавата
[4-9] милиона EUR
[19-26] милиона EUR
(13)
Докладът се основаваше на допускането, че в случай на ликвидация ще се задейства гаранцията от 1998 г. и държавата (чрез Министерството на финансите) ще има задължение за оставащата сума от заема от KfW от 1998 г., взет от Petrotub, т.е. за [15-25] милиона EUR. С други думи, при ликвидация държавата в крайна сметка ще получи само [2-9] милиона EUR, което е по-малко от [4-9] милиона EUR, получени при приватизация.
(14)
В решението за откриване на официална процедура по разследване Комисията постави въпроса дали резултатите от сценариите за приватизация и ликвидация е следвало да се оценяват за държавата като цяло, както се предлага в доклада на експертите, или отделно за всеки от публичните кредитори в съответствие със съдебната практика от делото HAMSA (12).
(15)
Комисията inter alia изрази също съмнения, че загубата в размер на [15-25] милиона EUR в резултат от задействането на гаранцията от 1998 г. може да се вземе предвид при прогнозиране на резултата от ликвидацията. В съответствие със съдебната практика от делата HYTASA (13) и Gröditzer (14) следва да се направи разлика между задълженията, които държавата трябва да изпълни като акционер в дружеството, и задълженията, които трябва да изпълни като публичен орган. Следователно очакваните разходи във връзка с действие като публичен орган не могат да се вземат предвид в прогнозирането на разходите, които частен акционер би бил в положение да понесе и ще поиска да понесе. Комисията разглежда факта, че през 1998 г. румънското Министерство на финансите е дало държавна гаранция за Petrotub, като знак, че частен акционер не би бил в позицията да даде такава гаранция. Друг знак за същото е фактът, че гаранцията от 1998 г. е била отпусната при ред и условия, които частен оператор вероятно не би приел.
IV. МНЕНИЯ НА РУМЪНИЯ И НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(16)
В мнението си, изпратено на 27 ноември 2007 г., Румъния изтъкна основно факта, че приватизацията на Petrotub през октомври 2003 г. не е включвала предимство за Petrotub или за купувача и следователно операцията не е включвала държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(17)
Румъния подчерта първо, че дружеството Petrotub е било продадено чрез открита, прозрачна и безусловна тръжна процедура - факт, който според румънските органи показва, че Petrotub е продадено на пазарната цена и че купувачът не е получил никакво предимство от покупката. Второ, Румъния смята, че е действала както би действал всеки частен продавач: при избора си между приватизация и ликвидация държавата е избрала най-изгодния сценарий единствено от финансова гледна точка, без да взема предвид нетърговски съображения или съображения, свързани с политиката, каквито по същество са характерни за действията на публичен орган.
(18)
По отношение на втория аргумент Румъния показа, че съгласно националното право от агенцията за приватизация AVAS е било поискано и тя е била оправомощена да прогнозира и сравни общите резултати при приватизация и при ликвидация, като се позовава на държавния бюджет като цяло. С други думи, агенцията за приватизация избира сценария, който е най-изгоден за държавния бюджет като цяло, както би направил един голям холдинг, включващ няколко кредитори. От тази гледна точка, противно на мненията на Комисията, държавата не е можела и не е прогнозирала резултатите от приватизация и от ликвидация отделно за всеки засегнат публичен орган.
(19)
В допълнение, при прогнозирането на резултатите от ликвидацията държавата е имала право да вземе предвид загубата, свързана със задействането на гаранцията от 1998 г., тъй като при дадените условия такава гаранция би била отпусната на Petrotub и от частен инвеститор. При отпускането на гаранцията дружеството не е било в затруднено положение и рисковата премия, платена от Petrotub за гаранцията, е разумна сума за гаранция за акционер, дадена в полза на дружество, което по онова време е било в добро състояние.
(20)
Освен това гаранцията от 1998 г. трябва да се оценява от гледна точка на съответните правила за държавна помощ в сила по онова време. Съобщението на Комисията относно гаранциите за краткосрочни експортни кредити, приложимо по онова време, изключва гаранциите за дългосрочни експортни кредити от обхвата на разглеждането съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС (тогава член 87, параграф 1 от ДЕО) (15). Румъния подчерта също, че през 1998 г., когато е била предоставена гаранцията, Petrotub е бил производител на тръби и като такъв не е попадал в обхвата на определението на ЕОВС за стомана, нито в обхвата на разпоредбите на Протокол 2 за стоманени продукти от ЕОВС в Европейското споразумение.
(21)
AM Roman и неговото дружество майка ArcelorMittal подкрепиха напълно аргументите на Румъния. Дружествата подчертаха също, че съгласно приложимото по онова време румънско законодателство и съгласно правилата за държавна помощ в Европейското споразумение държавната гаранция, дадена в полза на Petrotub през 1998 г., не е включвала държавна помощ. В допълнение, гаранцията от 1998 г. представлява ясно изискуемо търговско задължение, поето от държавата като мажоритарен акционер във въпросното дружество, и следователно може да се включи в прогнозирането на разходите за ликвидация. ArcelorMittal подчерта също, че е платило пазарна цена за придобиването на Petrotub и следователно всякакво възможно предимство в резултат от приватизацията, quod non, би било за държавата в качеството ѝ на продавач.
V. ОЦЕНКА
1. Приложимо право и правомощия на Комисията
(22)
При тази процедура се разглеждат събития, които са се случили преди присъединяването на Румъния към Европейския съюз (1 януари 2007 г.). Petrotub е било приватизирано през октомври 2003 г. Също така през 1998 г. румънската държава е предоставила гаранция в полза на Petrotub във връзка със заем в размер на [30-50] милиона DEM от KfW за закупуването на нов цех за валцуване. Гаранцията от 1998 г. е свързана с приватизацията от 2003 г. дотолкова, доколкото Румъния изтъкна, че разходите ѝ при ликвидация трябва да се вземат предвид в оценката на приватизацията от 2003 г. съгласно критерия за оператор в условията на пазарна икономика.
(23)
По принцип членове 107 и 108 от ДФЕС не се прилагат за мерки, предоставени преди присъединяването и неприложими след него (16). Чрез дерогация от това общо правило и следователно в изключителни случаи Комисията има правомощието да разгледа държавна помощ, предоставена от Румъния в контекста на преструктурирането на стоманодобивната индустрия преди присъединяването въз основа на приложение VII към Договора за присъединяване на Румъния (17).
(24)
Приложение VII съдържа разпоредби, които дават възможност на Румъния да завърши преструктурирането на стоманодобивната си индустрия, както е започнато преди присъединяването. Преструктурирането на румънския стоманодобивен сектор преди присъединяването се извършваше въз основа на Протокол 2 относно стоманата в ЕОВС, приложен към Европейското споразумение (наричан по-нататък „Протокол 2“), удължен с Допълнителния протокол, подписан на 23 октомври 2002 г. (наричан по-нататък „Допълнителния протокол“).
(25)
По силата на Протокол 2 Румъния получи „гратисен период“ от 5 години, от 1993 г. до края на 1998 г., за преструктурирането на стоманодобивната си индустрия предвид присъединяването. „Гратисният период“ беше удължен до края на 2004 г. с Допълнителен протокол, одобрен с Решение на Съвета от 29 юли 2002 г. и подписан на 23 октомври 2002 г. По време на целия „гратисен период“ вследствие на удължаването, т.е от 1993 г. до края на 2004 г., Румъния можеше да предоставя помощ за преструктуриране на стоманодобивния сектор съгласно реда и условията, произтичащи от Протокол 2 (както е удължен с Допълнителния протокол), и въз основа на национална програма за преструктуриране (наричана по-нататък „НПП“), която беше одобрена от Общността. Румънската НПП беше одобрена от Съвета на 18 юли 2005 г. (18)
(26)
Приложение VII е „защитен механизъм“, чрез който Комисията може да наблюдава след 1 януари 2007 г. (датата на присъединяване) помощта, предоставена от Румъния на стоманодобивния сектор преди присъединяването, въз основа на Протокол 2 (удължен с Допълнителния протокол) и НПП. Освен това приложение VII дава право на Комисията да възстановява помощ, предоставена в нарушение на Протокол 2 и на НПП. В съответствие с това приложение VII е lex specialis, който позволява при изключителни обстоятелства и чрез дерогация от общия режим наблюдение и преглед с обратна сила на държавната помощ, предоставена от Румъния на румънската стоманодобивна индустрия преди присъединяването. В неотдавнашни решения във връзка с предприсъединителна помощ, предоставена на полски стоманодобивни дружества, (19) Общият съд потвърди характера на lex specialis на Протокол 8 към Договора за присъединяване на Полша, който съдържа разпоредби, които са еквивалентни на тези в приложение VII.
(27)
В контекста на тази процедура Комисията трябва да оцени дали изключителното правомощие за извършването на контрол с обратна сила, описано в съображения 23-26 по-горе, обхваща и мерките, предоставени от Румъния на производителите на тръби преди присъединяването. За тази цел правните основания, приложими в този случай, т.е. приложение VII във връзка с Протокол 2 и Допълнителния протокол, трябва да се тълкуват с цел да се определи дали техните разпоредби обхващат мерките, предоставени на румънските производители на тръби преди присъединяването.
(28)
Общопризнат правен принцип е, че разпоредбите на lex specialis, което представлява дерогация от общия режим, трябва да се тълкуват стриктно. Стриктното тълкуване на горепосочените правни основания (вж. съображения 29-43 по-долу) води до извода, че изключителното правомощие на Комисията да извършва контрол с обратна сила е ограничено до (потенциална) предприсъединителна помощ, предоставена на производителите от ЕОВС, което изключва (потенциална) помощ за производителите на тръби.
(29)
Параграфи 12 и 17 от приложение VII определят правомощията на Комисията да осъществява наблюдение и контрол с обратна сила по отношение на предприсъединителната помощ за румънската стоманодобивна индустрия. Параграф 12 оправомощава Комисията и Съвета да наблюдават изпълнението на румънската НПП преди и след присъединяването, до 2009 г. Параграф 17 оправомощава Комисията да нареди възстановяването на държавна помощ, предоставена в нарушение на параграфи 1-3 от приложение VII (както е посочено в съображения 30-32 по-долу).
(30)
Параграф 1 от приложение VII гласи, че държавната помощ, предоставена от Румъния за преструктурирането на „конкретно определени сектори от румънската стоманодобивна индустрия“ за периода 1993-2004 г., се счита за съвместима с общия пазар, при условие че „[…]срокът, по член 9, параграф 4 от Протокол 2 за продуктите на ЕОВС към Европейското споразумение […], се удължава до 31 декември 2005 г.“; сроковете и условията, предвидени в НПП, се спазват; не се отпуска или изплаща допълнителна държавна помощ на бенефициерите на НПП след 1 януари 2005 г.; и „не е изплатена никаква държавна помощ на румънския стоманодобивен сектор след 31 декември 2004 г.“ Той гласи също, че „За целите на тези разпоредби и Допълнение А, под държавна помощ за преструктуриране се разбира всяка мярка, отнасяща се до стоманодобивните предприятия, която представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 на Договора за ЕО и която не може да се счита за съвместима с общия пазар в съответствие с общите правила, приложими в Общността.“
(31)
В параграф 2 от приложение VII се предвижда, че само дружествата, изброени като бенефициери в НПП (изброени също в допълнение А към приложение VII), имат право да получават държавна помощ през периода 1993-2004 г.
(32)
В параграф 6 от приложение VII се предвижда, че дружествата, които не са включени в списъка на „предприятията бенефициери“ в НПП, „не получават държавна помощ за преструктуриране или каквато и да е друга помощ“ и съответно от тях не се изисква да намалят своя производствен капацитет.
(33)
В първа алинея на параграф 1 от приложение VII изрично се посочва член 9, параграф 4 от Протокол 2, удължен с Допълнителния протокол, подписан на 23 октомври 2002 г. Протокол 2 се прилагаше единствено за стоманени продукти от ЕОВС, като стоманените продукти от ЕОВС дори се изброяват в приложение. Приложението възпроизвежда списъка с продукти от ЕОВС, съдържащ се в приложение I към Договора за ЕОВС, където определението на „стоманени продукти от ЕОВС“ изрично изключва стоманени тръби („тръби (безшевни или заварени) […] полирани пръти и железни отливки (тръби и фитинги, и други железни отливки)“).
(34)
Договорът за ЕОВС изтече на 23 юли 2002 г. Считано от тази дата, държавната помощ за стоманодобивната индустрия беше обхваната от общия режим на ЕО. Поради това беше решено да се разшири определението на европейския стоманодобивен сектор, така че производителите на тръби да бъдат включени в него. Това беше кодифицирано в член 27 и приложение Б към Многосекторната рамка за регионална помощ за големи инвестиционни проекти (20), съгласно която стоманодобивният сектор на ЕС включва безшевни тръби и големи заварени тръби (с диаметър, по-голям от 406,4 mm). Това разширено определение на стоманодобивния сектор беше въведено по-късно в приложение I към Насоките за националната регионална помощ за 2007-2013 г. (21) и в точка 29 от член 2 от Общия регламент за групово освобождаване (22).
(35)
При все това, нито Протокол 2, нито Допълнителният протокол бяха изрично изменени, за да се включи това разширено определение на стоманодобивния сектор на ЕС, включващо производителите на тръби. Протокол 2 изтече на 31 декември 1997 г. Допълнителният протокол удължи валидността на Протокол 2 от 1 януари 1998 г. с още 8 години или до датата на присъединяване на Румъния (което настъпи първо). Допълнителният протокол се отнася за „стоманените продукти“ като цяло, но обхватът на неговото прилагане е специално свързан с член 9, параграф 4 от Протокол 2, който обхваща единствено стоманените продукти от ЕОВС. По-специално, съгласно член 2 от Допълнителния протокол условие за удължаването на Протокол 2 беше Румъния да предостави на Комисията НПП и планове за преструктуриране на дружествата за бенефициерите на НПП, които отговарят на „изискванията, предвидени в член 9, параграф 4 от Протокол 2 към Европейското споразумение и които са оценени и приети от националния ѝ орган за държавните помощи (Съвет за конкуренция)“.
(36)
Следва да се направи заключението, че параграф 17 от приложение VII, както се тълкува в контекста на параграфи 1, 2 и 6 от приложение VII, заедно с Протокол 2 и Допълнителния протокол, не дава на Комисията правомощие да контролира помощта, предоставена на румънските производители на тръби преди присъединяването, по-специално през периода 1993-2004 г.
(37)
В допълнение към правното тълкуване на обхвата на приложимите правни основания (т.е. приложение VII, Протокол 2 и Допълнителния протокол - вж. съображения 29-36 по-горе), Комисията проучи и въпроса дали правилата за прилагане на разпоредбите за държавната помощ в Европейското споразумение и Протокол 2, както са приети от Общността и Румъния през 2001 г. (наричани по-нататък „правилата за прилагане“ (23)), са уместни за определянето на обхвата на правомощието на Комисията да извършва контрол с обратна сила по отношение на (потенциална) предприсъединителна помощ, предоставена на румънски производители на тръби.
(38)
По принцип правилата за прилагане съдържат процедурни правила, които следва да се разграничават от материалноправните разпоредби за държавната помощ в Европейското споразумение и Протокол 2. Трябва да се отбележи обаче, че правилата за прилагане също така съдържат специфични разпоредби относно критериите за оценяване на съвместимостта на помощта съответно с Европейското споразумение и Протокол 2.
(39)
Първото изречение от член 2, параграф 1 от правилата за прилагане гласи: „Оценката на съвместимостта на отделните държавни помощи и програми с Европейското споразумение, както е предвидено в член 1 от настоящите правила, се извършва въз основа на критерии, произтичащи от прилагането на правилата на член 87 от Договора за създаване на Европейската общност, включително настоящото и бъдещото вторично законодателство, рамки, насоки и други приложими административни актове, приведени в действие в Общността, и съдебната практика на Първоинстанционния съд и Съда на Европейските общности, както и всяко друго решение, взето от Съвета за асоцииране съгласно член 4, параграф 3.“ С това изречение се установява общият принцип, че материалноправните критерии за оценяване на съвместимостта на държавната помощ като цяло с Европейското споразумение са „променливи“ в смисъл, че в тях се включват промените/развитието в правото и съдебната практика на ЕС с течение на времето.
(40)
Второто изречение от член 2, параграф 1 се отнася по-специално до критериите за съвместимост, посочени в Протокол 2: „Дотолкова доколкото помощи или програми за помощ са предназначени за продукти, обхванати от Протокол 2 към Европейското споразумение, първото изречение на този параграф се прилага изцяло с изключение на това, че оценката не може да се извършва въз основа на критерии, произтичащи от прилагането на правилата на член 87 от Договора за създаване на Европейската общност, а въз основа на критерии, произтичащи от прилагането на правилата за държавната помощ от Договора за създаване на Европейската общност за въглища и стомана.“ Трябва да се отбележи, че формулировката на това изречение ясно показва, че за разлика от положението при общата помощ, обхваната от първото изречение на член 2, параграф 1 (вж. съображение 41 по-горе), за целите на помощта, обхваната от Протокол 2, критериите за съвместимост се развиват чрез позоваване на Договора за ЕОВС. Не са дадени специфични указания относно развитието на критериите за съвместимост след изтичането на Договора за ЕОВС през 2002 г.
(41)
Член 2, параграфи 2 и 3 от правилата за прилагане определят механизма, чрез който промените в критериите за съвместимост на ЕС следва да бъдат въведени в Румъния. По-специално, Румъния се уведомява за всички промени в общностните критерии за съвместимост, които не са публикувани и „когато такива промени не срещнат възражение от страна на Румъния в срок от три месеца от датата на получаване на официалната информация за тях, те стават критерии за съвместимост, както е предвидено в параграф 1 от настоящия член. Когато такива промени срещнат възражение от страна на Румъния и предвид сближаването на законодателството, както е предвидено в Европейското споразумение, се провеждат консултации в съответствие с членове 7 и 8 от настоящите правила.“
(42)
При все че Румъния не възрази в срок от три месеца срещу промяната, направена през 2002 г. в определението на Общността за стоманодобивна индустрия, с която бяха включени производителите на тръби, тези промени в общностното право не биха могли да се прилагат по отношение на мерки, които попадат извън обхвата на Европейското споразумение, т.е. онези, които не са били обхванати от Договора за ЕОВС. Освен това приложение VII представлява lex specialis и поради това за определяне на обхвата на неговото прилагане Комисията не може да използва разширяването на определението на стоманодобивния сектор на ЕС след изтичането на Договора за ЕОВС. Ето защо трябва да се заключи, че трябва да се прави ясно разграничение между „променливата“ същност на приложимото право към държавната помощ за стоманодобивния сектор в Румъния преди присъединяването съгласно Европейското споразумение, от една страна, и необходимото строго тълкуване на обхвата на правомощието на Комисията да извършва контрол с обратна сила, произтичащ от приложение VII, Протокол 2 и Допълнителния протокол, от друга страна.
VI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(43)
Въз основа на предходните съображения (вж. по-специално съображения 36 и 42 по-горе) Комисията прави заключението, че няма правомощието да извършва преглед на мерките в полза на румънските производители на тръби преди присъединяването и по-специално през периода 1993-2004 г. въз основа на приложение VII. Настоящата процедура се закрива с оглед на факта, че Комисията няма правомощието да оценява мерките, обхванати от настоящата процедура.
РЕШИ:
Член 1
Официалната процедура по разследване, определена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, която беше открита с писмо от 25 септември 2007 г., адресирано до Румъния, се закрива с оглед на факта, че Комисията няма правомощието съгласно разпоредбите на приложение VII, дял Б към Договора за присъединяване на Румъния да извършва преглед на мерките, предоставени от Румъния в контекста на приватизацията на Petrotub Roman S.A през 2003 г.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Румъния.
Съставено в Брюксел на 6 юли 2010 година.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 6 juli 2010
betreffende steunmaatregel C 40/07 (ex NN 48/07) door roemenië ten uitvoer gelegd ten behoeve van ArcelorMittal Tubular Products Roman SA (voorheen Petrotub Roman SA)
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2010) 4492)
(Slechts de tekst in de Roemeense taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2013/516/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Gezien de bepalingen van Bijlage VII en Aanhangsel A bij Bijlage VII bij het Protocol betreffende de overgangsmaatregelen bij de Toetredingsakte voor Roemenië,
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1), en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
I. DE PROCEDURE
(1)
Bij schrijven van 2 februari 2007 heeft de Commissie Roemenië verzocht informatie te verschaffen over de, in het kader van de privatisering van Petrotub Roman SA (hierna "Petrotub" genoemd) in 2003, aan die onderneming verleende kwijtschelding en herschikking van schulden aan de overheid. (Na de privatisering werd de naam van de onderneming veranderd in Mittal Steel Roman en vervolgens in ArcelorMittal Tubular Products Roman SA (2) (hierna "AM Roman" genoemd).)
(2)
Bij schrijven van 25 september 2007 heeft de Commissie Roemenië in kennis gesteld van haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (3) ten aanzien van de steun die mogelijk met de privatisering van Petrotub gemoeid was. Dit besluit is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (4). De Commissie verzocht belanghebbenden hun opmerkingen over de maatregel kenbaar te maken.
(3)
Roemenië heeft zijn opmerkingen gemaakt bij brief van 26 november 2007, die nog diezelfde dag werd geregistreerd. Bij brieven van 28 januari 2008, die op 29 januari 2008 werden geregistreerd, hebben ArcelorMittal (de moedermaatschappij) en AM Roman (de betrokken dochteronderneming) hun opmerkingen gemaakt, die op 12 februari 2008 naar Roemenië zijn doorgeleid. Roemenië heeft zijn opmerkingen gemaakt bij brief van 11 maart 2008, die nog diezelfde dag werd geregistreerd.
(4)
Bij brieven van 26 februari 2009, 8 oktober 2009 en 29 januari 2010 heeft de Commissie om nadere inlichtingen verzocht. Roemenië heeft geantwoord bij brieven van 27 april 2009, 19 oktober 2009 en 3 februari 2010, die telkens diezelfde dag nog werden geregistreerd.
II. BESCHRIJVING VAN DE FEITEN
1. De onderneming
(5)
AM Roman is een producent van naadloze stalen buizen in Roman, een Roemeens steungebied ex artikel 107, lid 3, onder a), VWEU (5). Voordat de onderneming (die toen Petrotub heette) in 2003 werd geprivatiseerd, produceerde zij naadloze stalen buizen: warmgewalste en koudgewalste stalen buizen met een diameter van 6 tot 620 mm en een wanddikte van 0,5 tot 70 mm. Deze producten vinden diverse toepassingen in de energiesector (olie, gas, chemie, nucleaire en conventionele energie) en in de machinebouw en het bouwbedrijf. Na de privatisering bleef de onderneming op dezelfde productmarkt actief. Momenteel heeft ArcelorMittal Tubular Products Holding BV uit het Nederlandse Rotterdam (een onderdeel van de ArcerlorMittal-groep) een 69,76%-belang in de onderneming (6).
2. De betrokken maatregel
(6)
Op 23 juli 2003 heeft het Roemeense privatiseringsagentschap APAPS (thans AVAS geheten) (7) zijn voornemen aangekondigd om zijn 70%-belang in Petrotub van de hand te doen. De privatisering vond plaats via een publieke tender. Op 28 oktober 2003 werd een verkoopovereenkomst met LNM Holdings (thans ArcelorMittal) gesloten, tegen een verkoopprijs van 6 miljoen USD (5,1 miljoen EUR (8)).
(7)
In het kader van de privatisering heeft APAPS, namens de Roemeense overheid, ingestemd met de afschrijving van 22,5 miljoen EUR schulden aan de overheid, en een herschikking van de resterende schulden aan de overheid.
(8)
In 1998 had Petrotub met de Duitse ontwikkelingsbank Kreditanstalt für Wiederaufbau (hierna "KfW" genoemd) een tot 2011 lopende commerciële lening van [30-50] (9) miljoen DEM ([15-25] miljoen EUR) gesloten met het oog op de aankoop van een nieuwe walserij bij Mannesmann AG. Het KfW-financieringspakket werd voor zijn verschillende onderdelen afgedekt door staatsgaranties van Duitsland en Oostenrijk en door een bankgarantie van de Roemeense bank Banca Comercială Română (BCR). Voor de Duitse staatsgarantie werd een tegengarantie afgegeven door de Roemeense Staat. De Roemeense tegengarantie dekte 85% van de volledige KfW-lening van [30-50] miljoen DEM. Roemenië berekende Petrotub hiervoor een eenmalige premie van [3-7]%.
III. HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE
(9)
In haar besluit tot inleiding van de procedure deelde de Commissie Roemenië mee dat de grondslag voor de inleiding van de formele onderzoeksprocedure werd gevormd door bijlage VII, hoofdstuk 4, Afdeling B, bij het Protocol bij het Toetredingsverdrag voor Roemenië (hierna "bijlage VII" genoemd), en dat de Commissie, bij gebreke van specifieke bepalingen in die bijlage VII ten aanzien van de rechtspositie van Roemeense buizenproducenten op het tijdstip van privatisering, op die grondslag zou onderzoeken of er sprake was van staatssteun voor AM Roman en zo ja, of die verenigbaar was.
(10)
De Commissie tekende aan dat de overnameprijs (5,1 miljoen EUR) niet het verlies dekte dat de Staat liep door afstand te doen van 22,5 miljoen EUR aan vorderingen van de overheid waarmee het Roemeense privatiseringsagentschap APAPS in het kader van de privatisering had ingestemd.
(11)
Voordat de formele onderzoeksprocedure was ingeleid, had Roemenië een rapport van een externe consultant (10) meegedeeld waaruit moest blijken dat privatisering op de vastgestelde voorwaarden de gunstigste oplossing voor de Staat was geweest.
(12)
Het rapport noemde privatisering als de oplossing die de voor de Roemeense voordeligste situatie creëerde. In de onderstaande tabel worden ramingen gegeven van de bedragen die elk van publieke schuldeisers in een privatiseringsscenario en in een liquidatiescenario zou ontvangen (11).
Privatisering
Liquidatie
Sociale zekerheid
[…] miljoen EUR
[…] miljoen EUR
Werkloosheidsverzekering
[…] miljoen EUR
[…] miljoen EUR
Ziektekostenverzekering
[…] miljoen EUR
[…] miljoen EUR
APAPS
[…] miljoen EUR
(incl. verkoopprijs van 5,1 miljoen EUR)
0
Totale overheid
[4-9] miljoen EUR
[19-26] miljoen EUR
(13)
Het rapport was gebaseerd op de aanname dat bij een liquidatie de garantie van 1998 zou worden aangesproken en dat de Staat (via het ministerie van Financiën) aansprakelijk zou worden voor het uitstaande bedrag van de lening die Petrotub in 1998 bij KfW was aangegaan (dus voor een bedrag van [15-25] miljoen EUR). Met andere woorden, bij een liquidatie zou de Staat uiteindelijk slechts [2-9] miljoen EUR hebben ontvangen, hetgeen lager ligt dan de in totaal [4-9] miljoen EUR die hij via privatisering zou ontvangen.
(14)
In haar besluit tot inleiding van de procedure vroeg de Commissie zich af of de uitkomsten van de privatiserings- en liquidatiescenario hadden moeten worden geraamd voor de totale overheid (zoals door het deskundigenverslag werd gesuggereerd) of (in lijn met het HAMSA-arrest (12)) voor elk van de publieke schuldeisers afzonderlijk.
(15)
De Commissie had onder meer ook twijfel of het door de uitwinning van de garantie van 1998 veroorzaakte verlies van [15-25] miljoen EUR in rekening mocht worden genomen bij de raming van de uitkomsten van een liquidatie. In lijn met de arresten in de zaak-HYTASA (13) en de zaak-Gröditzer Stahlwerke (14) moet onderscheid worden gemaakt tussen de verplichtingen die de Staat als aandeelhouder van een onderneming heeft, en de verplichtingen die op hem als overheid kunnen rusten. Hieruit volgt dat de kosten in verband met een besluit van een overheidsinstantie niet in aanmerking kunnen worden genomen bij de raming van de kosten die een particuliere aandeelhouder had kunnen en willen dragen. De Commissie beschouwt het feit dat het Roemeense ministerie van Financiën in 1998 een staatsgarantie voor Petrotub heeft afgegeven, als een aanwijzing dat een particuliere aandeelhouder niet in staat was geweest dit soort garantie af te geven. Een andere aanwijzing in die zin is het feit dat de garantie van 1998 werd afgegeven tegen voorwaarden die voor een particuliere markdeelnemer misschien niet acceptabel waren geweest.
IV. OPMERKINGEN VAN ROEMENIË EN BELANGHEBBENDEN
(16)
In zijn verklaring van 27 november 2007 voerde Roemenië vooral aan dat de privatisering van Petrotub in oktober 2003 geen voordeel inhield voor Petrotub of voor de koper - en dat met de operatie dus geen staatssteun gemoeid was in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
(17)
Roemenië beklemtoonde in de eerste plaats dat Petrotub via een open, transparante en onvoorwaardelijke biedprocedure was verkocht, een gegeven dat, volgens de Roemeense autoriteiten, liet zien dat Petrotub tegen de marktprijs was verkocht en dat de koper uit die verkoop geen voordeel haalde. In de tweede plaats was Roemenië van mening dat het op dezelfde wijze had gehandeld als iedere particuliere verkoper zou hebben gedaan: bij de keuze tussen het privatiserings- en het liquidatiescenario had de Staat gekozen voor het scenario dat uit zuiver financieel oogpunt het voordeligst was, zonder rekening te houden met niet-commerciële overwegingen of beleidsoverwegingen die, naar hun aard, kenmerkend zijn voor de uitoefening van overheidsgezag.
(18)
Met betrekking tot dit tweede argument maakte Roemenië duidelijk dat, volgens het nationale recht, het privatiseringsagentschap AVAS verplicht én bevoegd was om ramingen en vergelijkingen te maken van de totale privatiserings- en liquidatieopbrengsten voor de totale overheidsbegroting. Met andere woorden, het privatiseringsagentschap kiest het scenario dat het voordeligst is voor de overheidsbegroting als geheel, evenals een grote holdingmaatschappij bestaande uit meerdere schuldeisers zou doen. Uit dit oogpunt bezien, zou de Staat, anders dan de Commissie meent, geen ramingen kunnen maken noch hebben gemaakt van de privatiserings- en liquidatieopbrengsten voor elk van de betrokken overheidsinstanties.
(19)
Bovendien mocht de Staat bij de raming van de liquidatieopbrengsten rekening houden met het verlies als gevolg van de uitwinning van de garantie van 1998, omdat die garantie, onder die omstandigheden, ook door een particuliere investeerder aan Petrotub zou zijn afgegeven. De onderneming verkeerde niet in moeilijkheden op het tijdstip dat de garantie werd afgegeven, en de risicopremie die Petrotub voor die garantie werd berekend, was een passende vergoeding voor een garantie van een aandeelhouder ten behoeve van een onderneming die er op dat tijdstip goed voor stond.
(20)
Voorts dient de garantie van 1998 te worden getoetst aan de betreffende staatssteunregels die toentertijd van kracht waren. In de toen van kracht zijnde mededeling van de Commissie betreffende kortlopende exportkredietverzekeringsgaranties werden langlopende exportkredietverzekeringsgaranties uitgesloten van de toetsing aan artikel 107, lid 1, VWEU (toentertijd artikel 87, lid 1, VEG) (15). Roemenië beklemtoonde ook dat Petrotub, toen in 1998 de garantie werd afgegeven, een buizenproducent was en als dusdanig niet viel onder de EGKS-definitie van ijzer- en staalproducten of de bepalingen van Protocol nr. 2 betreffende EGKS-ijzer- en staalproducten bij de Europa-overeenkomst.
(21)
AM Roman en haar moedermaatschappij ArcelorMittal sloten zich volledig aan bij de argumenten van Roemenië. De ondernemingen beklemtoonden dat, volgens de toentertijd geldende Roemeense wetgeving en volgens de staatssteunregels uit de Europa-overeenkomst, de staatsgarantie die in 1998 aan Petrotub was afgegeven, geen staatssteun behelsde. Voorts vormde de garantie van 1998 een duidelijk afdwingbare zakelijke verplichting die de Staat als meerderheidsaandeelhouder van de betrokken onderneming was aangegaan, en kon deze dus worden meegenomen in de raming van de kosten van een liquidatie. ArcelorMittal beklemtoonde dat zij voor de overname van Petrotub een marktprijs had betaald en dat, mocht er al sprake zijn van een uit de privatisering resulterend voordeel - quod non - dat hoe dan ook bij de Staat als verkoper zou zijn gebleven.
V. BEOORDELING
1. Toepasselijk recht en bevoegdheid van de Commissie
(22)
Deze procedure ziet op gebeurtenissen die plaatsvonden vóór de toetreding van Roemenië tot de Europese Unie (per 1 januari 2007). Petrotub werd in oktober 2003 geprivatiseerd. Voorts had de Roemeense Staat in 1998 een garantie afgegeven aan Petrotub in verband met een door KfW ten behoeve van de aanschaf van een nieuwe walserij verstrekte lening van [30-50] miljoen DEM. De garantie van 1998 houdt verband met de privatisering van 2003 voor zover Roemenië betoogde dat zijn kosten bij een liquidatie in aanmerking moeten worden genomen bij de toetsing van de privatiseringsoperatie van 2003 aan het criterium van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie.
(23)
Als algemene regel geldt dat de artikelen 107 en 108 VWEU niet van toepassing zijn op maatregelen die werden toegekend vóór de toetreding en die nadien niet meer van toepassing zijn (16). In afwijking op deze algemene regel - en dus bij wijze van uitzondering - beschikt de Commissie, krachtens bijlage VII bij het Toetredingsverdrag van Roemenië (17), over een controlebevoegdheid inzake de staatssteun die Roemenië vóór zijn toetreding verleende in het kader van de herstructurering van zijn ijzer- en staalindustrie.
(24)
Bijlage VII bevat bepalingen waardoor Roemenië de herstructurering van zijn ijzer- en staalindustrie kan afronden zoals die was aangevangen vóór de toetreding. De herstructurering van de Roemeense ijzer- en staalindustrie in de periode vóór de toetreding vond plaats op basis van Protocol nr. 2 betreffende EGKS-ijzer- en staalproducten bij de Europa-overeenkomst (hierna "Protocol nr. 2" genoemd), als verlengd door het aanvullende protocol dat op 23 oktober 2002 werd ondertekend (hierna "het aanvullende protocol" genoemd).
(25)
Met Protocol nr. 2 kreeg Roemenië een "overgangsperiode" van vijf jaar - van 1993 tot en met eind 1998 - om haar EGKS-ijzer- en staalindustrie te herstructureren met het oog op de toetreding. Die "overgangsperiode" werd tot eind 2004 verlengd door een aanvullend protocol dat op 29 juli 2002 bij besluit van de Raad werd goedgekeurd en op 23 oktober 2002 werd ondertekend. Gedurende die hele "overgangsperiode" - dus van 1993 tot en met eind 2004 - mocht Roemenië aan de ijzer- en staalindustrie herstructureringssteun verlenen op de voorwaarden voortvloeiend uit Protocol nr. 2 (als verlengd door het aanvullende protocol) en op basis van het met de Gemeenschap overeengekomen nationale hervormingsprogramma. Het Roemeense nationale hervormingsprogramma werd op 18 juli 2005 door de Raad goedgekeurd (18).
(26)
Bijlage VII is een "vrijwaringsmechanisme" waardoor de Commissie na 1 januari 2007 (de datum van toetreding) de steun kan monitoren die Roemenië vóór de toetreding heeft verleend op grond van Protocol nr. 2 (als verlengd door het aanvullende protocol) en van het nationale hervormingsprogramma. Voorts wordt de Commissie door Bijlage VII gemachtigd om steun te doen terugvorderen die in strijd met Protocol nr. 2 en het nationale hervormingsprogramma is verleend. Zodoende is Bijlage VII een lex specialis die het mogelijk maakt om bij wijze van uitzondering en in afwijking van de algemene regeling retroactief staatssteun te monitoren en te controleren die Roemenië vóór de toetreding aan zijn ijzer- en staalindustrie heeft verleend. In recente arresten met betrekking tot staatssteun die vóór de toetreding aan Poolse ijzer- en staalbedrijven is verleend, (19) heeft het Gerecht bevestigd dat Protocol nr. 8 bij het Toetredingsverdrag voor Polen, dat bepalingen bevat die gelijkwaardig zijn met die uit Bijlage VII, het karakter heeft van een lex specialis.
(27)
In het kader van deze procedure moet de Commissie nagaan of de uitzonderlijke retroactieve controlebevoegdheid zoals die hier in de overwegingen 23 tot en met 26 is beschreven, ook ziet op maatregelen die Roemenië vóór de toetreding aan buizenproducenten heeft verleend. Met het oog daarop dienen de op deze zaak toepasselijke rechtsgrondslagen, bestaande uit Bijlage VII, gelezen in samenhang met Protocol nr. 2 en het aanvullende protocol, te worden uitgelegd om te kunnen bepalen of het daarin bepaalde ziet op maatregelen die vóór de toetreding aan Roemeense buizenproducenten zijn verleend.
(28)
Het is een algemeen erkend rechtsbeginsel dat de bepalingen van een lex specialis, die afwijkt van de algemene regeling, restrictief dienen te worden uitgelegd. Een restrictieve uitlegging van de genoemde rechtsgrondslagen (zie de overwegingen 29 tot en met 43) leidt tot de conclusie dat de uitzonderlijke retroactieve controlebevoegdheid van de Commissie beperkt is tot (potentiële) vóór de toetreding verleende steun aan EGKS-producten, zodat (potentiële) steun aan buizenproducten is uitgesloten.
(29)
In de punten 12 en 17 van Bijlage VII worden de bevoegdheden van de Commissie vastgelegd inzake toezicht en retroactieve controle ten aanzien van vóór de toetreding aan de Roemeense ijzer- en staalindustrie verleende steun. In punt 12 van die bijlage worden de Commissie en de Raad gemachtigd om toe te zien op de uitvoering van het Roemeense nationale herstructureringsprogramma vóór en na de toetreding, en zulks tot 2009. Krachtens punt 17 is de Commissie gemachtigd om de terugbetaling te eisen van staatssteun die werd verleend in strijd met de punten 1, 2 en 3 van Bijlage VII (zoals hier aangegeven in de overwegingen 30, 31 en 32).
(30)
In punt 1 van Bijlage VII is bepaald dat staatssteun die in de periode 1993-2004 door Roemenië wordt verleend voor de herstructurering van "nader bepaalde delen van [zijn] ijzer- en staalindustrie", als verenigbaar met de interne markt wordt beschouwd, mits: a) "de periode waarin is voorzien in artikel 9, lid 4, van Protocol nr. 2 betreffende EGKS-producten bij de Europa-overeenkomst […], is verlengd tot en met 31 december 2005"; b) de voorwaarden van het nationale herstructureringsprogramma worden nageleefd; c) ná 1 januari 2005 geen verdere staatssteun wordt toegekend of uitbetaald aan staalfabrieken die onder het nationale herstructureringsprogramma vallen, en d) "na 31 december 2004 aan de Roemeense staalsector geen herstructureringssteun meer [wordt] toegekend of uitbetaald". Voorts is in datzelfde punt bepaald: "In deze bepalingen en aanhangsel A wordt onder overheidssteun voor herstructurering verstaan, elke op staalbedrijven betrekking hebbende maatregel die overheidssteun vormt in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag en, niet kan worden beschouwd als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van de normale in de Gemeenschap geldende voorschriften."
(31)
In punt 2 van Bijlage VII is bepaald dat uitsluitend de (in aanhangsel A, deel I, bij Bijlage VII vermelde) ondernemingen die onder het nationale herstructureringsprogramma vallen, tijdens de periode 1993-2004 in aanmerking komen voor staatssteun.
(32)
Volgens punt 6 van Bijlage VII "komen" ondernemingen die niet onder het nationale herstructureringsprogramma vallen, "niet in aanmerking voor overheidssteun voor herstructurering of enige andere steun" en zal van deze ondernemingen geen capaciteitsvermindering worden geëist.
(33)
In punt 1, eerste streepje, van Bijlage VII wordt uitdrukkelijk verwezen naar artikel 9, lid 4, van Protocol nr. 2, als verlengd door het op 23 oktober 2002 verlengde aanvullende protocol. Protocol nr. 2 zag alleen op EGKS-ijzer- en staalproducten en bevatte in de bijlage zelfs een lijst van EGKS-ijzer- en staalproducten. Die bijlage bevatte dezelfde lijst van EGKS-ijzer- en staalproducten als die in Bijlage I bij het EGKS-Verdrag, waar van de definitie van "EGKS-ijzer- en staalproducten" expliciet stalen buizen waren uitgesloten ("stalen buizen (naadloos of gelast), […] blanke staven en ijzergietwerk (buizen, pijpen en hulpstukken, gietstukken)").
(34)
Het EGKS-Verdrag is op 23 juli 2002 afgelopen. Vanaf die datum werd staatssteun aan de ijzer- en staalindustrie onder de algemene EG-regeling gebracht. Bij die gelegenheid werd besloten om de definitie van de Europese ijzer- en staalindustrie te verruimen zodat deze ook buizenproducenten omvatte. Dit werd vastgelegd in punt 27 van en bijlage B bij de multisectorale kaderregeling betreffende regionale steun voor grote investeringsprojecten (20), waarin de EU-ijzer- en staalindustrie ook wordt verruimd tot gelaste buizen en pijpen (met een uitwendige diameter van meer dan 406,4 mm). Deze verruimde definitie werd nadien overgenomen in bijlage I bij de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007-2013 (21) en in artikel 2, punt 29, van de algemene groepsvrijstellingsverordening, Verordening (EG) nr. 800/2008 (22).
(35)
Niettemin zijn noch Protocol nr. 2 noch het aanvullende protocol expliciet gewijzigd zodat daarin de verruimde definitie van de EU-ijzer- en staalindustrie is opgenomen die ook buizenproducenten omvat. Protocol nr. 2 is per 31 december 1997 afgelopen. Het aanvullende protocol verlengde de geldigheidsduur van Protocol nr. 2 met nog eens acht jaar vanaf 1 januari 1998 of tot het tijdstip van toetreding van Roemenië (wat er ook eerst kwam). Het aanvullende protocol heeft het over "ijzer- en staalproducten" in het algemeen, maar het toepassingsgebied ervan is ook specifiek gekoppeld aan artikel 9, lid 4, van Protocol nr. 2, dat uitsluitend op EGKS-ijzer- en staalproducten zag. Met name werd, in artikel 2 van het aanvullende protocol, de verlenging van Protocol nr. 2 afhankelijk gesteld van de indiening door Roemenië bij de Commissie van een nationaal herstructureringsprogramma en van bedrijfsplannen voor de onder dat programma vallende ondernemingen, die beide "voldoen aan de vereisten van artikel 9, lid 4, van Protocol nr. 2 bij de Europa-overeenkomst en zijn onderzocht en goedgekeurd door de nationale toezichthoudende instantie voor overheidssteun (de Mededingingsraad)".
(36)
Daarom dient te worden geconcludeerd dat punt 17 van Bijlage VII, als uitgelegd in het licht van de punten 1, 2 en 6 van Bijlage VII, gelezen in samenhang met Protocol nr. 2 en het aanvullende protocol, de Commissie geen controlebevoegdheid verleent voor steun die vóór de toetreding, met name in de periode 1993-2004, aan Roemeense buizenproducenten is verleend.
(37)
Naast de juridische uitlegging van de reikwijdte van de relevante rechtsgrondslagen (d.w.z. Bijlage VII, Protocol nr. 2 en het aanvullende protocol - zie de overwegingen 29 tot en met 36), heeft de Commissie ook onderzocht of de voorschriften voor de uitvoering van de bepalingen inzake staatssteun van de Europa-overeenkomst en Protocol nr. 2, zoals die welke in 2001 zijn aangenomen door de Gemeenschap en Roemenië (hierna "de uitvoeringsvoorschriften" genoemd), (23) relevant zijn voor de vaststelling van de retroactieve controlebevoegdheid van de Commissie met betrekking tot maatregelen ten behoeve van vóór de toetreding verleende (potentiële) steun aan Roemeense buizenproducenten.
(38)
In beginsel bevatten de uitvoeringsvoorschriften procedureregels die moeten worden onderscheiden van de materiële bepalingen inzake staatssteun in de Europa-overeenkomst en in Protocol nr. 2. Hierbij dient echter te worden aangetekend dat de uitvoeringsvoorschriften ook specifieke bepalingen bevatten over de criteria ter beoordeling van de verenigbaarheid van steun met, respectievelijk, de Europa-overeenkomst en Protocol nr. 2.
(39)
De eerste alinea van artikel 2, lid 1, van de uitvoeringsvoorschriften luidt als volgt: "De verenigbaarheid van afzonderlijke gevallen van steunverlening en van steunprogramma's met de Europa-overeenkomst, als bedoeld in artikel 1, wordt beoordeeld aan de hand van de criteria die voortvloeien uit de toepassing van de bepalingen van artikel 87 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, dat wil zeggen het huidige en toekomstige afgeleide recht, kaders, richtsnoeren en andere in de Gemeenschap geldende administratieve besluiten, alsmede de jurisprudentie van het Gerecht van Eerste Aanleg en het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen en elk eventueel besluit van de Associatieraad overeenkomstig artikel 4, lid 3." Deze alinea legt het algemene beginsel vast dat de materiële criteria voor de beoordeling of staatssteun in het algemeen in overeenstemming is met de Europa-overeenkomst, "evolutief" zijn, in die zin dat zij allengs de wijzigingen/ontwikkelingen in het recht en de rechtspraak van de Europese Unie incorporeren.
(40)
De tweede alinea van artikel 2, lid 1, heeft het met name over de in Protocol nr. 2 vastgestelde verenigbaarheidscriteria: "Indien de steun of de steunprogramma's bestemd zijn voor producten die onder Protocol nr. 2 bij de Europa-overeenkomst vallen, is de eerste zin van dit lid geheel van toepassing, echter met dien verstande dat de verenigbaarheid niet wordt beoordeeld aan de hand van de criteria die voortvloeien uit de toepassing van de bepalingen van artikel 87 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, maar aan de hand van de criteria die voortvloeien uit de toepassing van de bepalingen inzake overheidssteun, vervat in het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal." De formulering van deze alinea geeft duidelijk aan dat, in tegenstelling tot het geval van algemene steun waarop de eerste alinea van artikel 2, lid 1, van toepassing is (zie overweging 41), in het geval van steun die onder Protocol nr. 2 valt, de verenigbaarheidscriteria evolueren ten opzichte van het EGKS-Verdrag. Er worden geen specifieke aanwijzingen gegeven over de ontwikkeling van de verenigbaarheidscriteria na het verstrijken van het EGKS-Verdrag in 2002.
(41)
In artikel 2, leden 2 en 3, van de uitvoeringsvoorschriften wordt het mechanisme uiteengezet waarmee Roemenië veranderingen van de EU-verenigbaarheidscriteria moet incorporeren. Met name dient Roemenië op de hoogte worden gesteld van alle wijzigingen in de communautaire verenigbaarheidscriteria die niet worden gepubliceerd en "[i]ndien Roemenië niet binnen drie maanden na de datum van ontvangst van de officiële informatie over de wĳzigingen bezwaar aantekent daartegen, krĳgen deze de status van criteria voor de verenigbaarheid als bedoeld in lid 1. Indien de wijzigingen stuiten op bezwaren van Roemenië, wordt, met het oog op de harmonisatie van de wetgeving, als bedoeld in de Europa-overeenkomst, overleg gepleegd overeenkomstig de in artikel 7 en 8 van deze uitvoeringsbepalingen vervatte voorschriften."
(42)
Ook al maakte Roemenië niet binnen drie maanden bezwaar tegen de verruiming in 2002 van de communautaire definitie van de ijzer- en staalindustrie tot buizenproducenten, dan nog zouden deze wijzigingen in het Gemeenschapsrecht niet van toepassing hebben kunnen worden op maatregelen die buiten het toepassingsgebied van de Europa-overeenkomst vallen, namelijk maatregelen waarop het EGKS-Verdrag niet van toepassing was. Aangezien Bijlage VII een lex specialis is kan de Commissie, bij het bepalen van het toepassingsgebied ervan, zich niet verlaten op de verruiming van de Uniedefinitie van de ijzer- en staalindustrie na het verstrijken van het EGKS-Verdrag. Derhalve moet worden geconcludeerd dat er een duidelijk onderscheid moet worden gemaakt tussen, enerzijds, het "evolutieve" karakter van het recht dat, krachtens de Europa-overeenkomst, van toepassing is op staatssteun voor de ijzer- en staalindustrie in Roemenië vóór de toetreding en, anderzijds, de noodzakelijkerwijze restrictieve uitlegging van de reikwijdte van de retroactieve controlebevoegdheid van de Commissie zoals deze voortvloeit uit Bijlage VII, Protocol nr. 2 en het aanvullende protocol.
VI. CONCLUSIE
(43)
In het licht van de voorgaande overwegingen (zie met name de overwegingen 36 en 42) concludeert de Commissie dat zij, op grond van Bijlage VII, geen controlebevoegdheid heeft ten aanzien van maatregelen die Roemeense buizenproducenten zijn verleend vóór de toetreding van het land, met name in de periode 1993-2004. Deze procedure wordt afgesloten, waarbij nota wordt genomen van het feit dat de Commissie niet bevoegd is om de betrokken handelingen te beoordelen,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU die werd ingeleid met de op 25 september 2007 aan Roemenië gerichte brief, wordt afgesloten omdat de Commissie, op grond van de bepalingen van Bijlage VII, Hoofdstuk 4, Afdeling B, bij het Toetredingsverdrag van Roemenië, niet bevoegd is om de maatregelen te controleren die Roemenië heeft verleend in het kader van de privatisering van Petrotub Roman SA in 2003.
Artikel 2
Dit besluit is gericht tot Roemenië.
Gedaan te Brussel, 6 juli 2010.