РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 юли 2010 година
относно държавна помощ C 27/09 (ex N 34/B/09) Бюджетна субсидия за France Télévisionѕ, която Френската република възнамерява да приведе в действие в полза на France Télévisions
(нотифицирано под номер C(2010) 4918)
(само текстът на френски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/140/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 23 януари 2009 г. Френската република уведоми Комисията за намерението си да предостави бюджетна субсидия в размер на 450 млн. евро, вече включена в Закона за финансите, на France Télévisions за 2009 година. На 13 март 2009 г. Комисията поиска от нея допълнителна информация, която Френската република предостави на 25 май 2009 г. В това писмо Френската република разшири предмета на уведомлението, като изложи своето намерение да въведе постоянен многогодишен механизъм за публично финансиране на France Télévisions, част от който ще представлява годишна субсидия.
(2)
С писмо от 1 септември 2009 г. Комисията счете, че от една страна, бюджетната субсидия, гласувана за 2009 г., е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-долу „ДФЕС“), а от друга страна, уведоми Френската република за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС във връзка с новия механизъм за публично финансиране на France Télévisions за следващите години.
(3)
Френската република представи своите мнения на 7 октомври 2009 г.
(4)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно помощта.
(5)
Комисията получи мнения по този въпрос от заинтересованите страни. Тя ги препрати на Френската република, на която предостави възможност за отговор; коментарите на Франция бяха получени с писмо от 15 януари 2010 г.
(6)
На 23 април, 19 май и 22 юни 2010 г. Френската република предостави на Комисията разяснения или допълнителна информация.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЕХАНИЗМА ЗА ФИНАНСИРАНЕ
(7)
Механизмът за многогодишно финансиране, предмет на настоящото решение, е част от финансирането на мисиите за обществена услуга на France Télévisions, което Комисията разгледа в решенията си от 10 декември 2003 г. (3), 20 април 2005 г. (4), 16 юли 2008 г. (5) и 1 септември 2009 г. (6) Този механизъм обаче представлява различна мярка от тези, които са били предмет на решенията от 2003, 2005 и 2008 г. По-специално бюджетните субсидии, описани по-подробно по-долу, ще представляват по-голямата част от държавните средства, отпуснати на France Télévisions, като таксата за телевизия (contribution à l’audiovisuel public), наричана по-рано redevance, която е била предмет на решението на Комисията от 20 април 2005 г. и която, като съществуваща помощ, не е изменена от новите разпоредби. Тези два вида държавни средства ще имат за цел да покрият разходите за мисията за обществена услуга на France Télévisions, намалени с оставащите нетни търговски приходи.
II.1. Главни правни основания
(8)
Основните разпоредби за новия механизъм за публично финансиране се съдържат в Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г. за аудио-визуалната комуникация и за новата обществена услуга на телевизията. Помощта, за която е постъпило уведомление, е част от предвидена от закона по-обширна реформа на структурите и мисиите от общ икономически интерес на общественото аудио-визуално разпространение. Законът изменя законовите разпоредби, които уреждат мисиите за обществена услуга на France Télévisions, и по-специално Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията. Тези мисии са допълнително уточнени в спецификациите и в договора за целите и средствата на France Télévisions, които са одобрени с нормативни разпоредби, приети за прилагането на закона за свободата на съобщенията. Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г. съдържа и финансови разпоредби, от една страна, за изменение на данъчния кодекс, а от друга страна, за установяване на принципа за бюджетната субсидия, включена в закон за финансите за France Télévisions.
II.2. Дейностите и финансирането на получателя: France Télévisions
(9)
France Télévisions е акционерно дружество, учредено съгласно член 44-I от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията. Този закон във вида, в който е изменен, установява единствено предприятие, France Télévisions, в което участват по-рано отделните юридически лица за различни канали. Предприятието подлежи на икономически и финансов контрол, упражняван от френската държава. Дружественият му капитал е разделен на поименни акции, които могат бъдат притежавани само от държавата. Членове на управителния съвет са председателят, четиринадесет членове с петгодишен мандат, а именно двама депутати, назначавани от комисиите на Националното събрание и на Сената по културните въпроси, петима представители на държавата, пет лица, назначавани от Върховния съвет по аудио-визуалните въпроси, и двама представители на персонала.
(10)
France Télévisions е първата френска аудио-визуална група. В нея са наети около 11 000 души и тя включва каналите France 2, France 3, France 4, France 5 и France Ô, които се излъчват на територията на континентална Франция, както и RFO, дружество, в което влизат обществени радиа и телевизии, които се излъчват в отвъдморските департаменти и територии. Групата включва и рекламен отдел, въпреки че към настоящия момент се обсъжда неговото закриване, както и дружества, които се занимават с дейностите по диверсификация. Някои канали на France Télévisions се излъчват в много държави-членки, по-конкретно в Белгия и Люксембург.
(11)
Оборотът на France Télévisions през 2007 г., последната бюджетна година преди обявяването на реформата на общественото аудио-визуално разпространение, е възлизал на 2 927 млн. евро, 64,2 % от които са от приходите от таксата (redevance), 28,1 % от рекламни приходи (реклама и спонсорство) и 7,7 % от други приходи. В периода 2003-2007 г. делът на отделните елементи от оборота продължава да бъде относително постоянен, като приходите от реклама и спонсорство варират между 30 и 28 %. Цялата група е постигала леко положителни нетни резултати всяка година от периода 2003-2007 г., като общият им размер за целия период възлиза на 99 млн. евро.
(12)
Тази тенденция се е обърнала след обявяването на реформата на общественото аудио-визуално разпространение през януари 2008 г., което е довело по-специално до загубата в бъдеще на приходите от реклама. През бюджетната 2008 година групата France Télévisions регистрира дефицит, с отрицателни нетни резултати в размер на [50-100] (7) млн. евро (от които [50-100] млн. евро в областта на обществената услуга), в резултат именно на сериозния спад на приходите от реклама, който извънредното вливане на 150 млн. евро капитал, одобрено от Комисията в решението ѝ от 16 юли 2008 г., не е успяло да компенсира напълно. За 2009 г., след като влиза в сила реформата на общественото аудио-визуално разпространение, чрез окончателно изплатената бюджетна субсидия от 415 млн. евро, одобрена от Комисията в решението ѝ от 1 септември 2009 г., намалените приходи от реклама са почти компенсирани и групата France Télévisions е регистрирала нетен резултат с малък излишък ([10-20] млн. евро). Все пак в областта на обществената услуга е продължило регистрирането на малък дефицит от около [0-5] млн. евро, тъй като положителният резултат се е дължал на търговските дружества на групата.
(13)
Дейностите и управлението на France Télévisions през последните години, 2004-2008 г., и позицията на предприятието на фона на реформата на общественото аудио-визуално разпространение са описани в сравнително критичен доклад на Сметната палата на Франция „France Télévisions и новата обществена телевизия“. Докладът, на който се позовават някои трети заинтересовани страни в мненията си, е бил приет на разискване и обявен публично на 14 октомври 2009 г., т.е. след решението за откриване на процедурата. В доклада се установява наличието на неизползвани маржове за напредък в управлението и резултатите на France Télévisions към момента и в него се излагат препоръки за бъдещи подобрения в новия контекст на реформата.
II.3. Мисиите за обществена услуга на France Télévisions
II.3.1. Определение на мисиите за обществена услуга в закона
(14)
Член 43-11 от изменения Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. излага мисията за обществена услуга на France Télévisions, като определя, че обществените канали „в името на общия интерес имат мисии за обществена услуга. Те предлагат на обществеността, във всички нейни измерения, разнообразни и плуралистични програми и услуги, с изисквания за качество и новаторство, при зачитането на правата на личността и конституционно определените демократични принципи. Те представят диверсифицирано предлагане на аналогови и цифрови програми в областта на информацията, културата, знанията, забавленията и спорта. Те имат положителен ефект върху демократичния дебат, върху обмена между отделните части от населението, както и върху социалното включване и гражданствеността. Те изпълняват дейности в полза на социалното сближаване, културното разнообразие и борбата с дискриминацията и предлагат програми, които отразяват разнообразието на френското общество. Те гарантират насърчаването на френския език и съответно на регионалните езици и подчертават разнообразието на културното и езиковото наследство на Франция. Те допринасят за развитието и разпространението на интелектуалното и артистичното творчество и гражданските, икономическите, социалните, научните и техническите познания, както и за аудио-визуалната и медийната грамотност. Те улесняват обучението по чужди езици. Те участват в обучението в областта на околната среда и устойчивото развитие. Чрез подходящи механизми те улесняват достъпа на глухи лица и лица с увреден слух до излъчваните програми. Те гарантират честност, независимост и плурализъм на информацията, както и на плуралистичното изразяване на мисловните течения и на мнението при зачитане на принципа на равно третиране и на препоръките на Върховния съвет по аудио-визуални въпроси. Организациите от публичния сектор на аудио-визуалните комуникации, с цел изпълнението на мисиите им, допринасят за външните аудио-визуални дейности, разпространението на франкофонията и разпространението на френската култура и език по света. Последните имат за цел да разработят нови услуги, които да обогатят или допълнят предлагането на програми, както и новите техники за създаване и разпространение на аудио-визуалните програми и услуги. Всяка година в парламента се внася доклад, за да се извърши преглед на прилагането на разпоредбите на настоящия член.“
II.3.2. Тълкуване на задълженията за обществена услуга в дейностите на France Télévisions
(15)
По отношение на конкретното тълкуване на мисиите в раздел I от член 44 от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. се посочва, че на France Télévisions е възложено да разработи и планира телевизионни емисии и аудио-визуални услуги, които отговарят на мисиите за обществена услуга, посочени в член 43-11 и в спецификациите, предвидени в член 48 от същия закон.
(16)
Декрет № 2009-796 от 23 юни 2009 г. определя спецификациите от този момент нататък само за France Télévisions. Спецификациите очертават дейността на каналите на France Télévisions заедно със задължителните програмни ангажименти за излъчване, често в „най-гледаното време“, ежедневни културни емисии, музикални емисии, по-специално за класическа музика, с представяне на европейски и регионални оркестри, театрални спектакли или спектакли за популяризиране на научни знания (членове 4-7 от спецификациите). France Télévisions също така е длъжно да включва европейското измерение във всички свои програми, а именно като излъчва репортажи за начина на живот или културни практики на други държави-членки и като излъчва емисии с религиозен характер, посветени на основните вероизповедания във Франция (членове 14 и 15 от спецификациите). Задължението за привличане на широка и балансирана публика от цялата общественост също е посочено (член 18).
(17)
От друга страна, съгласно член 53 от Закон № 86-1067 за свободата на съобщенията, държавата и France Télévisions са сключили многогодишни договори за целите и средствата за срок между три и пет години. Договорите за целите и средствата, при зачитане на мисиите за обществена услуга на France Télévisions, определят по-специално:
-
приоритетните оси на развитието му,
-
поетите ангажименти по отношение на разнообразието и иновацията в творчеството,
-
минималните суми за инвестиции на France Télévisions в европейски кинематографични и аудио-визуални продукции, както и във френски такива, в процент от приходите му и в абсолютна стойност,
-
ангажиментите, чрез които се осигурява участие и гражданственост на лицата с увреждания, адаптиране на всички телевизионни програми за глухи лица или лица с увреден слух,
-
ангажиментите, чрез които се осигурява излъчване на телевизионни програми, до които посредством адаптирани средства достъп имат слепи лица и лица с нарушено зрение,
-
очакваните разходи за дейностите му за всяка от въпросните години, както и количествените и качествените показатели за изпълнение и резултати, които са приети,
-
размера на държавните средства, които трябва да му бъдат отпуснати, като се посочват приоритетните за развитието на бюджета на програмите,
-
размера на очаквания доход от собствените приходи, като се разграничават приходите от реклама и приходите от спонсорство,
-
икономическите перспективи за услугите, които водят до плащане на цена,
-
при необходимост, перспективите по отношение на възстановяването на финансовия баланс.
(18)
Понастоящем задълженията за обществена услуга на France Télévisions са предмет на договора за целите и средствата за 2007-2010 г. „France Télévisions, първата група от безплатни канали в цифровата ера“ от 24 април 2007 г., подписан от компетентните министри и президента на France Télévisions. В раздела за цел I.2 „Насърчаване на стойностите, свързани с идентичността, на обществената услуга“ договорът поставя цели, насочени към конкретни действия, заедно с количествени и качествени показатели, които да бъдат постигнати в области като:
-
улесняването на достъпа на по-широката публика до културните програми и в контекста на демократизацията на културата, като се излъчва културна програма поне в най-гледаното време,
-
отразяването на плурализма в информацията и гражданския дебат,
-
предлагането на широк набор от спортни дисциплини, като се набляга на най-малко показваните спортове по частните канали,
-
отразяването на разнообразието и подобряването на видимостта на компонентите на френското общество,
-
подпомагане на опазването на френската и европейската културна идентичност, разбирането на функционирането на Съюза и неговия принос, както и на овладяването на чужди езици.
(19)
Договорът предвижда и многогодишен финансов пакет, който включва клауза за корекция, според която, в зависимост от развитието на приходите от реклама, държавата и групата приемат да договорят корекция на необходимостта от държавни средства, тоест излишъците, които не са предоставени за намаляване на необходимостта от държавни средства, ще бъдат приоритетно предназначени за разходите, свързани с аудио-визуалното творчество.
(20)
След реформата действащият договор за целите и средствата беше изменен за периода 2009-2012 г. С изменението, описано по-детайлно по-долу, що се отнася до финансовата му част, се укрепват допълнително стойностите, свързани с идентичността, на обществената услуга, предоставяна от France Télévisions, и се определят нови количествени показатели, които трябва да бъдат постигани на година в някои области, посочени в съображение 18.
II.3.3. Въвеждане на нови новаторски аудио-визуални услуги
(21)
Новите спецификации на France Télévisions предвиждат въвеждането на поредица от новаторски услуги, предназначени да обогатят програмното предлагане, като въвеждане на услуги за комуникация, услуги за аудио-визуални медии по заявка или допълнително съдържание за обогатяване на програмите му. Също така в изменението на договора за целите и средствата се предвижда и въвеждане на новаторски услуги, а именно безплатни или платени видеоматериали по заявка, персонална мобилна телевизия, излъчване по Интернет, мобилни приложения, регионални или тематични WebTV.
II.3.4. Външен контрол върху задълженията за обществена услуга, включително въвеждането на нови услуги
(22)
В съответствие с член 53 от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. управителният съвет на France Télévisions одобрява проекта на договора за целите и средствата на това дружество и провежда разискване по годишното му изпълнение, като резултатът от разискването се обявява публично. Преди подписването им договорите за целите и средствата, както и евентуалните изменения към тези договори, се предават на комисиите на Националното събрание и на Сената по културните и финансови въпроси, както и на Върховния съвет по аудио-визуални въпроси. Комисиите могат да изпратят становище в срок от шест седмици.
(23)
От друга страна, президентът на France Télévisions представя годишен доклад за изпълнението на договора за целите и средствата пред комисиите на Националното събрание и на Сената по културните и финансови въпроси. При представянето на доклада за изпълнението на договора за целите и средствата пред компетентните комисии на Националното събрание и на Сената президентът на France Télévisions представя отчет за дейността и работата на консултативния съвет за програмите, създавани в телевизията, съставен от зрители, който трябва да издава становища и препоръки по отношение на програмите.
(24)
Също така предварителният проект на спецификациите на France Télévisions, определен с декрет, е бил предмет на обществено допитване от 10 до 24 ноември 2008 г., в което около петнадесет организации са дали своя принос, което е довело до изменения на първоначалния текст, като накрая е поискано становището на Върховния съвет по аудио-визуални въпроси. По отношение на външния контрол върху изпълнението му член 48 от закона от 30 септември 1986 г. предвижда внасянето на годишен доклад от Върховния съвет по аудио-визуални въпроси пред комисиите на Националното събрание и на Сената по културните въпроси. Докладът също така се предава и на Министерството на културата и комуникациите.
(25)
Тези парламентарни комисии, както и Върховният съвет по аудио-визуални въпроси могат да изслушват трети страни. На практика заинтересованите страни редовно се изслушват от тези инстанции, пред които те представят становищата си по въпроси, които са от интерес за общественото аудио-визуално разпространение.
II.4. Финансова компенсация за постепенно намаляване, последвано от премахване на рекламите
(26)
За да станат обществените телевизионни програми по-свободни и по-малко зависими от търговските трудности, член 53, алинея VI от изменения Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията предвижда намаляването, последвано от премахване на рекламите: „Програмите, излъчвани между двадесет часа и шест часа от националните телевизионни служби, посочени в раздел I от член 44, с изключение на техните регионални или местни програми, не съдържат реклами, освен такива за стоки или услуги, представени под общото им наименование. Тази разпоредба се прилага също и към програмите, излъчвани чрез тези служби между шест часа и двадесет часа, считано от спирането на наземното аналогово радиоразпръскване на телевизионните услуги, посочени в същия раздел I, на цялата територия на континентална Франция. Тя не се прилага към кампании от общ интерес.“
(27)
Спирането на наземното аналогово радиоразпръскване на телевизионните услуги е предвидено най-късно за 30 ноември 2011 г. Освен изключението за рекламата на стоки или услуги без търговска марка са предвидени изключения за излъчването на реклами за отвъдморските департаменти и общности или за Нова Каледония, ако няма частна телевизия, излъчвана в некодиран вид чрез наземно радиоразпръскване.
(28)
Както е предвидено в член 53 от изменения Закон № 86-1067 за свободата на съобщенията, след намаляването, последвано от премахването на рекламите, за да бъде изпълнен законът, държавата предоставя финансова компенсация на France Télévisions при определяни във всеки закон за финансите условия. За тази цел Франция е създала нова програма, озаглавена „Принос към финансирането на общественото аудио-визуално разпространение“ като част от мисията „Медии“ от общия бюджет на държавата. Само ориентировъчно, френските органи считат, че делът на държавната субсидия, която допълва постъпленията от таксата за телевизия (contribution à l’audiovisuel public), би възлизал на около 460 млн. евро през 2010 г., 500 млн. евро през 2011 г. и 650 млн. евро през 2012 г.
(29)
Френската република заявява, че за всяка година публичното финансиране, част от бюджетната субсидия, ще бъде определяно в зависимост от разходите за изпълнението на мисията за обществена услуга на France Télévisions и събирано с постъпленията от таксата за телевизия (contribution à l’audiovisuel public), като се приспаднат оставащите търговски приходи. Във връзка с това френските органи представиха очакваните приходи от и разходи за обществената услуга на France Télévisions, определени въз основа на бизнес плана за 2009-2012 г., и обобщени по-долу:
Таблица 1
Очаквани приходи и разходи за обществената услуга на France Télévisions за 2010-2012 г.
(В млн. евро)
2010 г.
2011 г.
2012 г.
Бюджет
Очакван бюджет
Очакван бюджет
A.Държавни средства
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
Б.Други приходи (реклама, спонсорство и др.)
[300-600]
[300-600]
[300-600]
В.Брутни разходи за обществената услуга
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
Г.Нетни разходи за обществената услуга (В + Б)
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
Разлика м/у нетните разходи за общ. услуга - държавните средства (Г + A)
[- 50-50]
[- 50-50]
[- 50-50]
Източник: Мнение на Франция от 15 януари 2010 г.
(30)
Таблицата по-горе показва очаквания дефицит, който съответства на нетните разходи, които не са покрити от сметките за обществената услуга на France Télévision през 2010 и 2011 г. Този дефицит би трябвало да бъде частично намален през 2012 г., с малък излишък, предвиден в размер на [30-50] млн. евро, или [0-5] % от нетните разходи за обществената услуга. Очакваният излишък за 2012 г., ако се потвърди на практика, което предполага, че приходите и разходите са развиват според очакванията, продължава да бъде по-малък от общо прогнозирания дефицит за 2010 и 2011 г. В съответствие с текущия договора за целите и средствата излишъкът, който не е предназначен за намаляването на необходимостта от държавни средства, следва да бъде приоритетно предоставен за разходите в полза на аудио-визуалното творчество. Тъй като по принцип аудивизуалното творчество е предназначено за изготвянето на програмите, евентуалният излишък не следва да финансира търговски дейности.
(31)
Уместно е да се отбележи, че бизнес планът за 2009-2012 г., включен в глава V от изменението към текущия договор за целите и средствата, замества финансовото перо от договора, сключен през април 2007 г., като взема предвид новата рамка, въведена с реформата, и финансовите последици от нея. Бизнес планът предвижда намаляване на общите брутни разходи за предоставянето на обществената услуга за периода 2010-2012 г., с намаление на оперативните разходи спрямо първоначалния договор, намаляване на разходите за излъчване и оползотворяване на взаимодействията, които произтичат от общото предприятие, като това се случва въпреки въвеждането на нови елементи на разходите, придружаващи реформата.
(32)
По отношение на приходите очакваните държавни средства, макар и да нарастват, не балансират напълно сметките за периода 2010-2012 г. и, както е посочено в таблица 1, продължават да бъдат по-малки от брутните разходи за обществената услуга, тоест финансовият баланс в прогнозите зависи от оставащите всяка година търговски приходи. Също така бизнес планът излага интереса на предприятието и на държавата да постигнат баланс по-бързо от очакваното, както и посочва необходимостта от точен и периодичен мониторинг, като се имат предвид положителните и отрицателните рискове.
II.5. Поставяне на таван за държавните средства
(33)
Член 44 от изменения Закон № 86-1067 за свободата на съобщенията постановява също, че „Държавните средства, отпуснати на организациите от публичния аудио-визуален сектор, като компенсация за възложените задължения за обществена услуга, не превишават размера на разходите за изпълнение на посочените задължения“. Тази разпоредба е резултат от поетите ангажименти от Френската република за изрично включване в закона на принципа да няма свръхкомпенсация на задълженията за обществена услуга в рамките на процедурата, която е довела до решението на Комисията за съвместимост от 20 април 2005 г. относно използването на средствата от таксата (redevance) (8).
(34)
В съответствие с посочения по-горе ангажимент в член 2 от Декрет № 2007-958 от 15 май 2007 г. относно финансовите отношения между държавата и организациите от сектора на обществената телевизия е включен същият текст като този на член 53 от закона от 30 септември 1986 г., като се вземат предвид „преките и косвените приходи, получени от мисията за обществена услуга“, и се уточнява, че разходите за изпълнение на задълженията за обществена услуга се установяват чрез отделни сметки. В член 3 от декрета се предвижда задължение за France Télévisions и филиалите му да спазват пазарните условия за всички свои дейности, както и изготвянето от външна организация на годишен доклад за изпълнението на това задължение, внасян пред компетентния министър, Националното събрание и Сената.
(35)
Комисията е получила и разгледала доклади за изпълнение на членове 2 и 3 от декрета за бюджетните 2007 и 2008 година (докладите, изготвени съгласно член 3 от декрета, са били одобрени за 2007 г. от одиторите PriceWaterhouseCoopers и KPMG и за 2008 г. от Cabinet Rise), както и проекта на доклада, предвиден в член 2, за 2009 г.
II.6. Нови такси, предвидени в реформата на общественото аудио-визуално разпространение
(36)
Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г. също така е изменил данъчния кодекс относно въвеждането на нови такси върху рекламата и електронните комуникации.
II.6.1. Такса върху рекламите
(37)
В дял II от част I на книга I от данъчния кодекс вече е включена глава VIIе, която въвежда такса, дължима от всеки установен във Франция оператор на телевизионни услуги. Таксата се начислява върху размера, без данъка върху добавената стойност, на плащаните от рекламодателите за излъчването на рекламите им суми на съответните задължени лица или поръчители на рекламите, като се приспадат сумите, изплатени съгласно предвидената в член 302а KC такса от общия данъчен кодекс, които се плащат от операторите и разпространителите на телевизионни услуги, които излъчват аудио-визуални продукции, които могат да получат подкрепа от страна на Националния център по кинематография. Тези суми са предмет на договорено намаление с 4 %. Таксата се изчислява в размер на 3 % от частта от размера на годишните плащания, без данъка върху добавената стойност, свързан с всяка телевизионна услуга, която превишава 11 млн. евро.
(38)
Въпреки това за телевизионните услуги, различни от излъчваните чрез наземно аналогово радиоразпръскване, този процент е 1,5 % през 2009 г., 2 % през 2010 г. и 2,5 % през 2011 г. Временно за всички задължени лица до годината на премахване в континентална Франция на наземното аналогово радиоразпръскване на телевизионни услуги таванът на таксата е определен на 50 % от нарастването на нейната основа, установено за календарната година, за която се дължи таксата, спрямо 2008 г. При всички положения размерът на таксата не може да бъде по-малък от 1,5 % от основата. Независимо от това за операторите на телевизионни услуги, чиито ежедневни зрители извън континентална Франция са над 90 % от общия брой на зрителите им, размерът, който трябва да бъде приет за изчисляването на таксата, се намалява с размера на сумите, плащани за излъчването на реклами, предназначени за европейския или световния пазар, умножено по дела в общия годишен брой от броя на зрителите, които се намират извън континентална Франция.
II.6.2. Такса върху електронните комуникации
(39)
В дял II от част I на книга I от общия данъчен кодекс вече е включена глава VIIж, която въвежда такса, дължима от всеки оператор на електронни комуникации, който предоставя услуга във Франция, и която е предмет на предварително заявяване пред Органа за регулиране на електронните съобщения. Таксата се начислява върху размера, без данъка върху добавената стойност, на абонаментите и други плащани от потребителите суми, като възнаграждение за услугите за електронни комуникации, като се приспада размерът на дотациите за осчетоводените амортизации през приключената бюджетна година в рамките на годината, през която таксата е станала изискуема, когато се отнасят до закупени съоръжения и оборудване, считано от влизането в сила на закона, от операторите, за нуждите на инфраструктурата и мрежите за електронни комуникации, установени на националната територия и срокът за амортизация на които е по-малък или равен на десет години. Таксата се изчислява в размер на 0,9 % от частта на основата, която превишава 5 млн. евро.
III. ПРИЧИНИ, ДОВЕЛИ ДО ОТКРИВАНЕТО НА ПРОЦЕДУРАТА
(40)
В решението си за откриване на официалната процедура по разследване Комисията е счела, че предвидената компенсация от 2010 г. може да представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС и е било уместно да се разгледа съвместимостта ѝ с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС, съгласно принципите и правилата, приложими към обществената услуга радио- и телевизионно разпространение.
(41)
По отношение на съществуването на дейност по обществена услуга към ясно определените мисии с официален акт, която подлежи на съответните механизми за контрол, без да изразява съмнения, Комисията е заключила, също както в решенията си от декември 2003 г., април 2005 г., юли 2008 г. и септември 2009 г., че мисиите за обществена услуга на France Télévisions са ясно определени в официалните актове, издадени или одобрени от Франция, съгласно правилата, които предвиждат независим контрол на France Télévisions.
(42)
За разлика от това по отношение на разглеждането на пропорционалността на финансовата компенсация, предвидена спрямо нетните разходи за дейността по обществената услуга, като се отчитат също така ефектите от помощта, Комисията е изразила съмнения по два въпроса, а именно:
-
от една страна, рискът от свръхкомпенсация на нетните разходи за обществена услуга за 2012 г. и евентуално за 2010 и 2011 г., тъй като за тези години Комисията не е разполагала с толкова подробна информация като тази, предоставена от френските органи за 2009 г., и
-
от друга страна, по отношение на евентуалното съществуване на връзка между предназначението на приходите от таксите върху рекламата и електронните комуникации и помощта, която ще бъде изплатена на France Télévisions, и доколкото такава връзка е могла да бъде установена, по отношение на отрицателните ефекти от тях и съвместимостта им с договора, а именно в рамките на преглед на конкурентоспособността след реформата на финансирането на France Télévisions, който не е бил извършен.
(43)
От друга страна, Комисията е привлякла вниманието на френските органи към приемането на 2 юли 2009 г. на нейното Съобщение относно прилагането на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение (9) (наричано по-долу „съобщението относно радио- и телевизионното разпространение“), приложимо към помощта, за която е постъпило уведомление, от момента на публикуването му, и е приканила френските органи да вземат предвид преразгледаното съобщение в мнението си.
IV. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(44)
В мнението си от 2 ноември 2009 г. Дружеството на авторите и композиторите в областта на драматичното изкуство (SACD) насочи вниманието на Комисията върху значението на задълженията, които има France Télévisions в подкрепата на аудио-визуалното творчество, свързано с наследството. Това значение е щяло да бъде увеличено в края на 2008 г. с междубраншово споразумение, което е щяло да бъде включено в бъдещ договор за целите. Така през 2010 г. France Télévisions ще трябва да отдели за аудио-визуалното творчество, свързано с наследството, 19 % от оборота, включен в основата за 2009 г., като през 2012 г. този размер трябва да достигне 20 %, или 420 млн. евро. В замяна на това еквивалентният дял на TF1 е определен максимално на 12,5 %, а този за M6 и DTT каналите съответно няма да превиши 11 %. Задължението в подкрепа на киното също ще се увеличи с 1,2 % над средния годишен процент до 2012 г. Премахването на рекламата ще бъде придружено от нарастване на разходите за програмната схема в областта на собствените, а не чужди произведения, които свидетелстват за ангажимент в полза на новаторска и качествена обществена услуга.
(45)
Френската федерация по телекомуникациите и електронните комуникации (FFTCE) в мнението си от 30 октомври 2009 г., към което се присъединява Iliad, която не е член на FFTCE, счита, че премахването на търговската реклама само по себе си не допринася за мисията за обществена услуга на France Télévisions. Тъй като рекламата не е неразделна част от тази мисия, всяка субсидия, която цели единствено компенсирането на пропуснати ползи, без значение каква е мисията, би била сама по себе си държавна помощ, несъвместима с член 106, параграф 2 и член 107 от ДФЕС. Тази компенсация трябва да покрие самите разходи за обществената услуга, които трябва да бъдат отразени в отделни сметки. Размерът на субсидията е определен за предстоящите години въз основа на очакваната загуба на търговски приходи, което при един влошен пазар сериозно нарушава конкуренцията с частните излъчващи оператори. Тъй като общият рекламен оборот на France Télévisions при един влошен пазар несъмнено не би достигнал 500 млн. евро, френските органи са поели задължението да изплатят 450 млн. евро през 2009 г. само в замяна на премахването на рекламата след 20 часа. В бъдеще приходите от субсидията също биха били много по-големи от рекламните приходи, получени при липсата на реформа.
(46)
По отношение на мисията за общ икономически интерес FFTCE отбелязва, че задълженията на France Télévisions като член на Европейския съюз за радио и телевизия (UER), освен съгласно устава на последния, съществуват от по-рано и биха се приложили без включването им във френския закон. Неясните иначе трудности, които създава законът, не биха били по същество по-различни от произтичащите от устава на UER, който TF1 и Canal + спазват и като членове, така че дадена субсидия за компенсация в рамките на закона трябва да бъде квалифицирана като държавна помощ.
(47)
В крайна сметка FTTCE счита, че новата такса върху оборота на операторите на електронни комуникации, въведена с реформата на общественото аудио-визуално разпространение, е предназначена за финансирането на France Télévisions. Освен декларираното от страна на органите предназначение на новата такса, промените в основата ѝ и ставката ѝ ще променят и размера на субсидията. Въвеждането на такава такса нарушава член 12 от Директива 2002/20/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги (10), тъй като държавите-членки не могат да постановят спрямо операторите никаква друга такса върху оборота освен предвидените в директивата данъци.
(48)
В мнението си от 2 ноември 2009 г. Асоциацията на частните канали счита, че лошото управление на France Télévisions, за което Сметната палата е привела много примери, влошава инфлационния ефект, установен на пазара за производството на програми и закупуването на права. При липсата на аналитично счетоводство трудният контрол на разходите създава несигурност по отношение на определянето на разходите за мисиите за обществена услуга, които трябва да бъдат финансирани, със сериозен риск от свръхкомпенсация. Тъй като редица белези сочат, че приходите от новата такса за телевизия ще бъдат предоставяни на France Télévisions, включването ѝ в държавния бюджет не би имало друга цел освен да се избегне контролът от страна на Комисията. Тази такса принуждава конкурентите на France Télévisions да финансират помощта, като поражда нарушение, което влошава недостатъчната диференциация между програмите на отделните исторически канали.
(49)
В коментарите си от 2 ноември 2009 г. Европейският съюз за радио и телевизия (UER) подчертава неизменно свързания с бъдещето характер на всяка многогодишна прогноза за разходите и приходите от обществен излъчващ оператор, представена от Франция. Тези прогнози трябва да осигурят дългосрочна финансова прозрачност, с която трябва да разполага операторът, за да се осигури непрекъсваемост на услугата при пълна независимост. Последващите механизми са тези, които трябва да осигурят коригирането на евентуални разлики в предвижданията. Решението на Комисията трябва да се отнася до параметрите за предварително изчисление и до тези механизми, без да се ограничава действителната сума за предстоящата компенсация чрез одобрение само на очакваните приходи и разходи, като в противен случай Комисията би определила и контролирала по-скоро годишния размер на режим за помощи, отколкото самия режим. UER изразява и тревогата си, че Комисията се опитва да разбере предвиждания размер на взаимодействията и повишаването на ефективността за бъдещите години, тъй като ефективността, с която се предоставя дадена услуга от общ икономически интерес, не подлежи на контрола на Комисията в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(50)
В коментарите си от 2 ноември 2009 г. Асоциацията на европейските търговски телевизии (ACT) заявява, че одобрява решението на Френската република да намали значително търговската реклама на своя обществен излъчващ оператор. ACT отбелязва, че две условия, установени от съдебната практика по делото Altmark (11), не са изпълнени в конкретния случай, така че предвиденият бюджетен принос представлява помощ. Все пак ACT счита, че ако за системата за финансиране на помощта с такса, удържана върху приходите от реклама на конкурентите, се приема, че е в съответствие с правото на Съюза, ползите от оттеглянето от пазара биха били значително намалени, тъй като една такава система в някои отношения би могла да доведе до повече нарушения от традиционните двойни системи за обществено и търговско финансиране.
(51)
ACT счита, че задълженията за обществена услуга на France Télévisions не трябва да се променят значително в сравнение с тези от 1994 г. и да останат подобни на задълженията на други частни оператори. Също така прогнозите за компенсация на загубата на рекламни приходи до 2012 г. са неясни и не отчитат нито намаляването на свързаните с тях разходи за инвестиция, нито възможното намаление на разходите при изготвяне на програмите, които зависят в по-малка степен от затрудненията на рекламодателите, нито очакваното увеличаване на взаимодействията. Механизмът за коригиране на обществените и търговските приходи спрямо разходите, предвиден в договора за целите и средствата, би трябвало да бъде проверен, като се има предвид именно променливостта на търговските приходи, без което Комисията не би разполагала с надеждна информация, за да определи реалните разходи за предоставената услуга и съществуването на евентуална свръхкомпенсация. Тази проверка следва да се извърши, без предприятието да разполага с аналитично счетоводство, както посочва Сметната палата.
(52)
Накрая, ACT счита, че помощта на практика се финансира от новите такси, въведени с реформата, и че що се отнася до таксата върху аудио-визуалната реклама, последната въвежда във Франция модел за финансиране на обществената услуга чрез конкурентите, който на други места е премахнат. Механизмът за помощ запазва ресурсите на France Télévisions, тъй като става все по-очевидно, че рекламодателите не дават пълна информация за търсенето си на конкурентни канали. От друга страна, подобен механизъм ще увеличи препятствията пред навлизането на френския пазар.
(53)
В мнението си от 2 ноември 2009 г. France Télévisions счита, че механизмът, за който е постъпило уведомление, не му предоставя никакво икономическо предимство спрямо конкурентите му, тъй като, макар и да бъде защитено от загубата на търговските приходи, то това ще е в замяна на наложена от държавата трудност, която нито един частен оператор на пазара няма да претърпи: спирането на рекламата. Когато спирането на рекламите влезе в сила, всяко нарушение на конкуренцията на този пазар ще изчезне, тъй като натискът му върху конкурентите по отношение на спонсорите, като се има предвид ограниченото му присъствие, също ще бъде нулево. По отношение на закупуването на т.нар. аудио-визуални права „premiums“, тъй като TF1 е гледана от 96 от 100 най-добри зрители и от 18 от 20 най-добри зрители през 2008 г., France Télévisions не би сключила договор за изключителни права с големите американски предприятия в областта. То обаче трябва да инвестира в аудивизуалното творчество при изисквания за качество, несъвместими с целевите зрители на търговските канали. По отношение на продажбата на програми France Télévisions счита, че има само маргинално присъствие.
(54)
France Télévisions счита освен това, че тъй като сумата, която ще му бъде отпусната, зависи предварително, точно и обективно всяка година от разходите за неговите мисии, с последваща корекция в случай на разлика с действителните разходи, механизмът, за който е постъпило уведомление, отговаря на второто условие, поставено от съдебната практика по делото Altmark. Четвъртото условие, което се изисква от тази съдебна практика, също би било изпълнено, тъй като взаимодействията, които не са могли да бъдат използвани в миналото, ще бъдат използвани с преработването на правната организация и на устава, като четвъртото условие изисква само услугата да бъде предоставена при най-ниски възможни разходи, а разходите да съответстват на разходите на добре управлявано средно предприятие.
(55)
Според France Télévisions, по отношение на условията за съвместимост с вътрешния пазар на механизма, за който е постъпило уведомление, тъй като последният се предполага, че ще продължи да се прилага много години, нетните разходи за обществената услуга няма да могат да бъдат известни с абсолютна сигурност, така че Комисията да може да упражнява предварителен контрол относно липсата на свръхкомпенсация. Тъй като ориентировъчните прогнози за 2010-2012 г. не са несъвместими с евентуална разумна печалба или образуването на ограничен резерв от 10 % от годишните разходи за обществена услуга, законовите и подзаконовите актове, които установяват последващ контрол, ще дадат възможност при всички положения да се осигури пропорционалността на финансирането. В замяна на това, тъй като промените в разходите за програмната схема зависят от избора на редакторите му, France Télévisions счита, че е длъжно да спазва само задълженията за обществена услуга съгласно закона, като съдържанието може да бъде свободно определяно от Френската република. От друга страна, тези задължения са отразени и чрез изискване за зрители, върху което спирането на рекламите не оказва влияние. В противовес на това трябва да бъде закупен по-голям брой програми.
(56)
В мнението си от 2 ноември 2009 г. Métropole Télévisions (M6) счита, че предвиденият инструмент за финансиране представлява държавна помощ по смисъла на член 107 от ДФЕС, именно защото второто и четвъртото условие, установени от съдебната практика по делото Altmark, не са изпълнени: компенсация, основана на очаквана загуба на търговски приходи по естествен начин - и на практика - изменящи се, не следва да се счита като основана на обективни и прозрачни параметри за изчисление на разходите за обществена услуга. От друга страна, основата за изчисление не са разходите на добре управлявано средно предприятие от сектора, а разходите на France Télévisions, за което голям брой показатели сочат, че е управлявано по неефективен начин, което би утежнило разходите за обществената услуга за сметка на данъкоплатците.
(57)
Що се отнася до съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, M6 счита, че предвиденият инструмент за финансиране е незаконен, тъй като структурно поражда свръхкомпенсация на разходите за обществена услуга. Директива 2006/111/ЕО на Комисията от 16 ноември 2006 г. относно прозрачността на финансовите отношения между държавите-членки и публичните предприятия, както и относно финансовата прозрачност в рамките на някои предприятия (12) изисква от Франция да прехвърли приходите и разходите от услугата от общ интерес въз основа на последователно прилаганите принципи за аналитично счетоводство. Както беше подчертала Сметната палата, France Télévisions не разполага с такива счетоводни инструменти. Следователно няма обективен елемент, който да послужи за изчисляването на размера на компенсацията. Свръхкомпенсацията би била неизбежна, тъй като субсидията се изчислява въз основа на търговските приходи, които не са част от мисията за обществена услуга, нито трябва да бъдат взети предвид в нейните разходи. Случайният характер на прогнозите за загубени приходи и липсата на анализ на разходите неизбежно биха довели до свръхкомпенсация.
(58)
Включването в механизма за финансиране на новите такси утежнява отрицателните последици от помощите върху пазарите за закупуване на аудио-визуални права - където лошото управление на France Télévisions, защитено посредством държавните помощи, увеличава разходите на конкурентите - и върху рекламната дейност, която France Télévisions ще пренесе към спонсорството, без M6, като се има предвид различният му профил на зрители, да заеме пространството, освободено от France Télévisions. При тези условия оправдано може да бъде само последващо финансиране. Следователно от структурна гледна точка механизмът е незаконен, ако не бъдат въведени механизми за независим последващ контрол, който реално да гарантира, че няма да е налице свръхкомпенсация, въз основа на реални данни, въвеждането на който би било неефективно във Франция според M6.
(59)
В мнението си от 2 ноември 2009 г. Télévision Française 1 (TF 1) отново поставя реформата на финансирането на France Télévisions в контекста на структурни промени, които засягат рекламния пазар, където значението на интернет значително нараства. Телевизията получава едва около 11 % от 33 млрд. евро от разходите за комуникация на рекламодателите през 2008 г. Между януари и септември 2009 г. оборотът от реклами на наземните цифрови телевизионни канали се е увеличил с 60 % спрямо намалението от 8 % за трите исторически наземни канала. За 2008 г. платените от TF1 данъци и такси са 60 % от печалбата му. Многогодишните договори за закупуване на права, инфлацията на цените и непроменливостта на разходите, сред които са и разходите за програмната схема, компенсирани чрез подзаконови задължения за производство и разпространение на френски и европейски произведения, представляват 30 % от общите разходи и според TF1 намаляват полето му на действие. Паралелно с това фактът, че подлежи на нова аудио-визуална такса, би засилил нарушенията на конкуренцията на пазара.
(60)
Евентуалното прехвърляне към TF1 на търсенето от страна на рекламодателите е обявената цел на таксата върху аудио-визуалната реклама. Не само че очакваното прехвърляне на 350 млн. евро от оборота към трите наземни канала не е станало факт през 2009 г., а те отбелязват и намаление от 450 млн. евро спрямо прогнозите. От друга страна, обхватът на това прехвърляне във всеки случай би бил ограничен от законовите и подзаконовите актове, които при транспонирането на правото на Съюза ограничават времето, предназначено за реклама, най-много до дванадесет минути на час предаване, при условие че не се превишат средно шест минути на час за ден.
(61)
TF1 счита, че таксата представлява държавна помощ по две причини: по отношение на това, че на практика France Télévisions вече няма да трябва да плаща след 30 ноември 2011 г. (датата, на която ще трябва да спре рекламите, платените суми за които представляват основата) и, второ, по отношение на това, че France Télévisions ще бъде бенефициер на събраните в тази рамка ресурси, тъй като от големия брой правителствени и парламентарни декларации по време на разискванията по проектозакона се вижда, че то е бенефициер на помощта. Независимо от това, че е законен, режимът за облагане, който я финансира, следва да бъде взет предвид, за да може помощта да бъде оценена.
(62)
TF1 счита, че подлежи на задължения, сравними с тези на France Télévisions, чиито програми се различават несъществено от неговите. Дори и TF1 да приеме одобрително преработването на договора за целите и средствата и на спецификациите след реформата на общественото аудио-визуално разпространение, като се позовава на становището на Сметната палата, то счита, че предлагането на обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение не е достатъчно индивидуализирано. Също така се подчертава, че в предишната спецификация количествените задължения за излъчване са съставлявали 10 % от програмните схеми.
(63)
Освен това не са достатъчни контролът на разходите и качеството на управлението на France Télévisions, които водят до това обществената услуга да не се предоставя на най-ниска цена за общността и пораждат риск от свръхкомпенсация. Ето защо в този смисъл Комисията следва да провери нарастването на печалбата от търговските дейности, взаимодействията, които би трябвало да последват след 2009 г. в резултат на създаването на единствено предприятие France Télévisions, и незначителния натиск върху разходите за програмната схема вследствие на по-слабата зависимост от рекламодателите.
V. КОМЕНТАРИ НА ФРЕНСКАТА РЕПУБЛИКА
(64)
В мнението си, представено на 7 октомври 2009 г. и уточнено по-късно, по отношение на прилагането на член 106, параграф 2 от ДФЕС Френската република се позовава по-специално, от една страна, на изразените от Комисията съмнения относно пропорционалността на публичното финансиране и риска от свръхкомпенсация и, от друга страна - относно вземането предвид на новите такси, въведени с реформата на общественото аудио-визуално разпространение, за да се оцени съвместимостта с вътрешния пазар на мярката, за която е постъпило уведомление.
V.1. Пропорционалност на финансирането и последващ контрол на риска от свръхкомпенсация
(65)
Френската република посочва, че мярката, за която е постъпило уведомление, не е компенсация на пропуснати рекламни приходи на групата France Télévisions, макар че с информативна цел е отразена в предоставените прогнозни суми, а финансиране, предназначено да покрива разходите за изпълнение на мисията за обществена услуга. Нуждите от финансиране на практика ще се променят в зависимост от промените в разходите за програмната схема, колебанията на търговските приходи или средствата за разпространение.
(66)
Френската република подчертава, че предварителното утвърждаване на липсата на риск от свръхкомпенсация трябва да бъде направено чрез проверка на съществуването на законови и подзаконови механизми за контрол, в съответствие със съдебната практика и практиката за прилагане от Комисията, а не спрямо примерните прогнозни суми за субсидия и посочените разходи за в бъдеще. Примерните суми са предоставени за илюстрация, като се има предвид планираният оборот, одобрен от надзорните органи на France Télévisions. Методът за изчисление на субсидията не се опира на прогнозата за намаляване на рекламните приходи на France Télévisions. Изчисляването се основава на обща формула, така че за всяка година комбинираната сума от таксата за телевизия (contribution à l’audiovisuel public) и бюджетната субсидия, при зачитане на ангажиментите на Френската република и на механизмите за последващ контрол, да бъде установена чрез законови и подзаконови разпоредби, пропорционално на разходите за мисията за обществена услуга на France Télévisions, намалена с търговските му приходи.
(67)
Освен това по отношение на новите новаторски аудио-визуални услуги, посочени в съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, Френската република подчертава, че известен брой е вече предвиден в новите спецификации за France Télévisions и изменения договор за целите и средствата, които са били и ще подлежат на предварителен и периодичен контрол и консултации, описани по-горе. За в бъдеще Франция счита, че въвеждането на всяка една нова важна услуга трябва да бъде отразено в договора за целите и средствата, към който ще се прилагат същите видове контрол.
(68)
От друга страна, като се има предвид влизането в сила на съобщението относно радио- и телевизионното разпространение след откриването на настоящата процедура, Френската република се задължава да усъвършенства инструмента си за последващ финансов контрол, за да изпълни новоприетите правила в това съобщение в областта на механизмите за финансов контрол. Следователно се предвижда изменение на член 2 от Декрет № 2007-958 от 15 май 2007 г. Това изменение цели:
-
да гарантира, че докладът за отделните сметки - изискване, което дава възможност да се гарантира, че няма свръхкомпенсация - ще бъде, подобно на предвидения в член 3 доклад, контролиран от външен орган, избиран с одобрението на министъра, който отговаря за комуникацията, предаден на този министър, както и на Националното събрание и на Сената, като изготвянето му е за сметка на France Télévisions,
-
да се усъвършенства функционалният механизъм, който може да осигури ефективно възстановяване на евентуални свръхкомпенсации или кръстосани субсидии, отбелязани в отделни сметки, и които не са съвместими с член 53 от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията, както и със съобщението относно радио- и телевизионното разпространение.
(69)
Също така, за да се допълни информация на Комисията през първите години от реформата, започната със Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г., френските органи са поели задължението да предоставят на Комисията за периода 2010-2013 г.:
-
изготвените доклади в съответствие с членове 2 и 3 от горепосочения декрет, след изменението му, в срок от шест месеца след общите събрания за одобрение на сметките, включително данните относно промените в рекламните пазарни дялове от 2007 г. насам,
-
държавните елементи за мониторинг на изпълнението на мисиите за обществена услуга от France Télévisions, които са балансът на каналите, изготвян всяка година от Върховния съвет по аудио-визуални въпроси (предвиден в член 18 от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г.), и отчетът от изслушванията пред парламентарните комисии (комисиите на Националното събрание и на Сената по културните въпроси и финансите) на президента на France Télévisions по повод годишното изпълнение на договора за целите и средствата (както е предвидено в член 53 от горепосочения закон).
V.2. Вземане предвид на новите такси, въведени с реформата на общественото аудио-визуално разпространение
(70)
Френската република счита, че не е взела предвид новите такси върху рекламата и електронните комуникации в уведомлението си. Макар и въведени със същия законодателен инструмент, който установява реформата, тези такси не попадат в полето на мярката, за която е постъпило уведомление.
(71)
Френската република посочва, че публичните декларации, заедно с гласуването на закона, разгледан в решението за откриване на процедурата, по-късно оспорени от разпоредбите на този закон, не са достатъчни за установяването на задължителна връзка между предназначението на таксите и финансирането на помощта в правото на Съюза. Във френското право тези такси се събират в полза на общия държавен бюджет, допринасят за финансирането на всички публични разходи и отговарят на принципите за универсалност и бюджетно единство, които са част от конституционността на публичните финанси. В съответствие с член 36 от основния закон от 1 август 2001 г. относно закона за финансите, за да бъдат цялостно или частично предоставени ресурси, определени в полза на държавата, на юридическо лице, е необходима изрична разпоредба в закона за финансите, която в конкретния случай не съществува.
(72)
Френската република подчертава, от друга страна, че няма проект, който да цели създаването на връзка между предназначението на посочените такси и финансирането на France Télévisions. Тя посочва, че ако трябва да бъде предвидено изменение на структурата на режима, френските органи ще изпратят ново уведомление до Комисията съгласно разпоредбите на член 108, параграф 3 от ДФЕС.
VI. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
VI.1. Наличие на помощта по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(73)
Член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз гласи: „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“ Условията за прилагане са разгледани по-долу.
VI.1.1. Държавни средства
(74)
Бюджетните субсидии, предмет на настоящото уведомление, ще бъдат включвани всяка година в Закона за финансите, който установява държавния бюджет на Франция. Следователно става въпрос за мерки, предоставени чрез държавни средства.
VI.1.2. Икономическо предимство с избирателен характер
(75)
Механизмът за бюджетната субсидия с преобладаващи държавни средства, предоставени на France Télévisions, е с избирателен характер, тъй като France Télévisions ще бъде негов единствен получател. Годишната бюджетна субсидия за функциониране, която цели именно да позволи на предприятието да извършва дейностите си, ще бъде компенсация за пропуснатите рекламни търговски приходи, които частично са финансирали разходите и инвестициите му до този момент. По този начин France Télévisions ще може да постигне дял зрители, непостижим без бюджетната субсидия. Следователно то получава икономическо предимство, което е невъзможно да бъде получено по друг начин, или съответно, ако става въпрос за субсидия - при различни пазарни условия, тоест тези, при които работят частните му конкуренти.
(76)
От друга страна, Комисията отбелязва, че Френската република не е представила мнение, което да поставя под въпрос оценките на Комисията в решението за откриване на процедурата по отношение на това, че предвидените субсидии не биха изпълнили кумулативно критериите, посочени в съдебната практика по делото Altmark, и следователно биха предоставили икономическо предимство, което представлява държавна помощ (13). Тя отбелязва обаче, без да се засяга последващото развитие в управлението и резултатите на France Télévisions за предстоящите години, че понастоящем докладът на френската Сметна палата за France Télévisions - публикуван през октомври 2009 г. след решението за откриване на процедурата - подкрепя аргументацията ѝ, според която четвъртото условие не е изпълнено.
(77)
В обобщение на горепосоченото става ясно, че отпускането на бюджетни субсидии само за групата France Télévisions чрез държавни финансови средства на Франция ще предоставя предимство с избирателен характер на това предприятие.
VI.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите-членки
(78)
France Télévisions осъществява дейност в областта на производството и излъчването на програми с търговска цел, а именно като разпространява платени реклами за рекламодатели или спонсорирани емисии в своите програми, като продава правата си за разпространение или като купува такива права. Тези търговски дейности се упражняват в конкуренция с други канали, като TF1, M6, Canal +, именно във Франция, където, както подчертават френските органи, групата France Télévisions е първата аудио-визуална група. През 2010 г. делът на France Télévisions би трябвало да е около 10 %, който му отрежда трето място като доставчик на френския пазар.
(79)
До изтичането на срока за премахване на търговската реклама през 2011 г. France Télévisions ще продължи да осъществява дейност, макар и с ограничено ефирно време, на френския пазар на телевизионната търговска реклама в конкуренция с други излъчващи оператори. Дори и след 2011 г. France Télévisions ще може да предлага услугите си на рекламодателите за реклами на стоки под родово наименование или спонсорство на емисии в конкуренция с останалите излъчващи оператори, осъществяващи дейност във Франция. Дори и конкурентите на France Télévisions да се възползват изцяло от почти пълното оттегляне на France Télévisions от рекламния пазар в резултат на реформата, все пак France Télévisions ще продължи да присъства на него. Всъщност в обеми и в пазарен дял за постоянните конкуренти спрямо 2007 г., въз основа на очакваните приходи от реклама и спонсорство на France Télévisions, представени от френските органи, France Télévisions все още ще притежава 3,3 % от пазара през 2012 г. при съответно повече от 50 % и 20 % за TF1 и M6.
(80)
France Télévisions ще може да постигне дял зрители, който не би имала при липса на разглежданата бюджетна субсидия, което може да окаже въздействие върху зрителите на останалите излъчващи оператори и следователно върху търговските дейности на последните, което да доведе до нарушаване на условията за конкуренция. При всички положения France Télévisions ще продължи да осъществява дейност и на пазарите за закупуване и продажба на аудио-визуални права с правомощие за договаряне, запазено благодарение на посочената по-горе подкрепа. Запазването на инвестициите в програмите, възможни благодарение на бюджетните субсидии, оказва влияние върху степента, при която France Télévisions може да купува или продава на тези пазари.
(81)
От горепосоченото става ясно, че бюджетните средства за единствената група France Télévisions чрез финансови ресурси на Франция нарушават или най-малкото заплашват да нарушат конкуренцията, която съществува в областта на търговската експлоатация на радио- и телевизионното разпространение във Франция и в известен смисъл в други държави-членки, в които се разпространяват програмите на France Télévisions.
(82)
Пазарите за продажба и закупуване на аудио-визуални програми и права за излъчване, на които France Télévisions осъществява дейност, са с международно измерение, дори и закупуването да се извършва с териториално ограничение най-общо в една държава-членка. От друга страна, програмите на France Télévisions, чието излъчване може да бъде запазено благодарение на държавната подкрепа, се приемат в други държави-членки, като Белгия и Люксембург. Накрая, France Télévisions излъчва програми и по Интернет, достъпни и на други места освен във Франция.
(83)
При тези условия предвидените бюджетни субсидии могат да доведат до евентуално нарушаване на условията за конкуренция и да засегнат търговията между държавите-членки.
VI.1.4. Заключение относно наличието на държавна помощ
(84)
С оглед на горепосоченото бюджетните субсидии, които Френската република предвижда да отпусне на France Télévisions, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС и е необходимо да се разгледа съвместимостта ѝ с вътрешния пазар.
VI.2. Съвместимост по отношение на член 106, параграф 2 от ДФЕС
(85)
Член 106, параграф 2 от ДФЕС гласи, че „предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства фактически или юридически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.“
(86)
В своето съобщение относно радио- и телевизиното разпространение Комисията излага ринципите, към които се придържа при прилагането на член 107 и член 106, параграф 2 от ДФЕС, за държавното финансиране на публичните излъчващи организации. В този смисъл оценката на Комисията се отнася до следните два аспекта:
-
съществуването на точно и ясно определение в официален акт на мисията за обществена услуга, включително при доставката на важни нови услуги, и подлежаща на механизми за ефективен контрол от независима организация на излъчващия оператор,
-
пропорционалността и прозрачността на публичното финансиране на необходимите компенсации за тази мисия, без компенсациите да превишават размера на нетните разходи за мисията за обществена услуга, също подлежат на ефективен контрол.
VI.2.1. Точно и ясно определени в официален акт на мисията за обществена услуга, която подлежи на ефективен контрол
(87)
Както беше посочено по-горе, Комисията не е изразила съмнения в решението си за откриване на процедурата, поради изложените в него причини, нито по отношение на адекватността на определението и на мандата на мисията за обществена услуга, възложена на France Télévisions чрез официални актове, нито по отношение на адекватността на външния контрол, упражняван върху начина, по който France Télévisions изпълнява възложените ѝ задължения, описани по-горе. Ето защо Комисията е счела, че съответните разпоредби от изменения Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. (членове 43-11, 44, 48 и 53) и от декретите или официалните актове за прилагането му, а именно по отношение на спецификациите (Декрет № 2009-796 от 23 юни 2009 г.) и договора за целите и средствата, са в съответствие с правилата за прилагане на член 106, параграф 2 от ДФЕС относно оценяването на помощите за обществената услуга радио- и телевизионно разпространение, изложени в съобщението относно радио- и телевизионното разпространение.
(88)
Това заключение е било логично предвид вече направените от Комисията заключения по този повод в съответствие с приложимото по това време съобщение, в нейните решения от 2003 и 2005 г. за France 2 и France 3 и за France Télévisions от 2008 и 2009 г.
(89)
В допълнение следва да се разгледат общите коментари на някои заинтересовани страни, които целят да потвърдят привидно сходния характер на програмите на обществената телевизия и на конкурентите, оспорени на практика от коментарите на други страни, и които не са от такова естество, че да променят тази оценка.
(90)
Измененият Закон № 86-1067 за свободата на съобщенията определя обширно, качествено, но точно задълженията за обществена услуга на France Télévisions. Последното трябва по-специално да се насочи към широка публика и да разнообрази предлагането си с цел да удовлетвори, при зачитане на плурализма, демократичните, социалните и културните нужди на обществото. Фактът, че някои конкуренти са длъжни, тъй като членуват в UER, да спазват устава му, както подчертава FFTCE, не пречи на съществуването на конкретни задължения за обществена услуга, посочени в официални актове на Френската република, които, за разлика от задълженията, които произтичат от членуването в UER, се налагат само на France Télévisions.
(91)
От друга страна, ако е необходимо, задълженията на France Télévisions се посочват и в спецификациите, и в договора за целите и средствата, заедно с точни и количествени показатели, които трябва да бъдат постигнати в програмната схема, които не се прилагат към конкурентните оператори. Държавните средства, отпуснати на France Télévisions, са предназначени за постигането на целите и изпълнението на задълженията за обществена услуга, определени в законови и подзаконови разпоредби в името на общия интерес, тъй като частните ресурси, предоставени на конкурентните излъчващи оператори, имат чисто стопанска цел. Също така съществуването на подзаконови или свободно приети ограничения от операторите при дейността им по излъчването не означава съществуването на недиференцирано предлагане на практика за публичните и частните излъчващи оператори. Тези задължения за обществена услуга, които произтичат от закона, за разлика от тези, които произтичат от членуването в UER, от друга страна, подлежат на периодичен външен контрол, а именно парламентарен, по отношение на изпълнението им.
(92)
Освен това SACD посочва най-големия ангажимент на France Télévisions в подкрепа на оригиналното френско аудио-визуално и кинематографично творчество, подлежащ на много по-малки задължения. Разбира се, мнението на SACD не излага и не илюстрира причините, поради които чуждестранните произведения, различни от френските, евентуално от други държави-членки, са с по-ниско качество от тези, които France Télévisions ще финансира. Независимо от това един задължителен ангажимент в подкрепа на оригиналното творчество, нараснал в абсолютно отношение и спрямо конкурентите, допринася и е пряко свързан със социалните и културните нужди на френското общество, на които програмите на France Télévisions трябва да отговорят в съответствие със задълженията му за услуга от общ интерес.
(93)
Като се има предвид информацията, предоставена от Френската република, положителната оценка относно определението и контрола на мисията за обществена услуга на France Télévisions трябва да бъде разширена към приложимите механизми за въвеждането на значими нови аудио-визуални услуги, по смисъла на съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, влязло в сила след решението за откриване на настоящата процедура. Тези услуги, които разширяват предлагането на програмно излъчване на други носители или формати, са включени в спецификациите и договорите за целите и средствата на France Télévisions, където се уточняват и отразяват съответно мисиите за услуга от общ икономически интерес, предвидени от закона. Тези документи са приети с декрет, както е посочено по-горе, така че вече предвидените нови услуги и тези, които евентуално предстоят, подлежат на същите специфични процедури за предварителна консултация и за последващ контрол на годишното изпълнение като посочените мисии.
(94)
В обобщение, определението за мисия за обществена услуга, възложена на France Télévisions, както и свързаните с нея механизми за контрол съответстват на правилата и принципите, установени в съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, като те самите се основават на съдебната практика на съдилищата на Съюза.
VI.2.2. Пропорционалност и прозрачност на публичното финансиране
(95)
Съобщеният от Френската република механизъм за финансиране, част от който е годишната субсидия за компенсация на намаляването, последвано от премахване на рекламите, трябва да бъде установен като постоянен и да се разшири отвъд предвидената от закона дата за спиране на рекламите, а именно ноември 2011 г.
(96)
Годишното публично финансиране ще включва разпределянето на част от ресурсите от таксата за телевизия (contribution à l’audiovisuel public), наричана по-рано redevance, и предвидената със Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г. субсидия. Към съществуващата помощ, одобрена от Комисията в решението ѝ от 20 април 2005 г., която не се изменя от предвидения механизъм, се добавя и бюджетна субсидия, точният размер на която ще се определя всяка година в закона за финансите за текущата бюджетна година. В мнението си Френската република посочва, че въз основа на нетните разходи за обществена услуга преди всяка бюджетна година предварително ще се определя размерът на годишната субсидия.
(97)
Това става ясно от примерните прогнози, предоставени от френските органи в отговор на изразените от Комисията съмнения в решението за откриване на процедурата. Комисията отбелязва ориентировъчния според френските органи характер на очакванията от бизнес плана и приема, че за предприятието, на което е възложена подобна мисия за обществена услуга и което трябва да поеме многогодишни разходи за тази цел, е полезно да разполага с очаквана финансова рамка в бизнес плана, включена в допълнението към договора за целите и средствата. Като се има предвид това, общо ориентировъчните държавни средства, посочени в него, продължават да бъдат свързани, макар и с по-малък размер, с размерите на брутните разходи за предоставянето на тази услуга, очаквани за периода 2010-2012 г.
(98)
Като се има предвид относителната предвидимост на брутните разходи, по-малко нестабилни в сравнение с търговските приходи, които служат за установяването на нетните разходи, ориентировъчните цифри от бизнес плана потвърждават a priori твърдението на Френската република по отношение на определящия характер на критерия за нетните разходи за обществена услуга за определянето на годишния размер на предстоящата субсидия. Следователно задължението за финансова компенсация от държавата, въведено със Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г., ще бъде фактът, който поражда бюджетната субсидия, за която е постъпило уведомление, без да се определя размерът ѝ спрямо евентуално очакваните рекламни приходи, пропуснати в резултат на премахването на рекламите.
(99)
Подобен подход изглежда обективно оправдан. Всъщност поради постоянния характер на субсидията определянето на нейния размер спрямо евентуално получените рекламни приходи, ако рекламите не се премахнат в съответствие със закона, например като се определи евентуалният размер на приходите преди обявяването и въвеждането на реформата, с евентуална корекция в зависимост от промените на пазара на телевизионната реклама, би било още по-произволно. Ако размерът на субсидията се изчислява спрямо приходи, за които се счита, че има законно основание, намалението на брутните разходи за по-широка обществена услуга от очакваното, в резултат например на бъдещи взаимодействия при учредяването на единственото предприятие France Télévisions, би могло да породи риск от свръхкомпенсация чрез държавните ресурси.
(100)
Начинът за изчисление на годишната субсидия спрямо разходите за мисията за обществена услуга, намалени с оставащите нетни търговски приходи, от друга страна съответства на ангажимента на Френската република, вече отразен в член 44 от изменения Закон № 86-1067 за свободата на съобщенията и в член 2 от декрета относно финансовите отношения между Франция и организациите от аудио-визуалния публичен сектор, държавните средства, предоставени на France Télévision, да не превишават нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществена услуга, възложени на последното. Както припомнят френските органи, този ангажимент и посочените по-горе разпоредби са изцяло приложими към бюджетната субсидия, за която е постъпило уведомление, и към механизма за годишно публично финансиране, от което тя ще бъде неразделна част.
(101)
Следователно начинът за изчисление на годишната субсидия спрямо нетните разходи за мисията за обществена услуга - намалена с оставащите нетни търговски приходи - изглежда пропорционален по смисъла на съобщението на Комисията относно радио- и телевизионното разпространение.
(102)
В тази връзка изразеното противоположно мнение на някои трети заинтересовани страни не може да промени това заключение:
-
коментарите на FFTCE, според които компенсацията за пропуснати ползи от рекламните приходи, които не са част от мисията за обществена услуга, не е част от финансирането на тази мисия, не следва да бъдат приети, както и коментарите на M6 по отношение на нестабилните и следователно неточни предвиждания за пропуснати търговски приходи; в зависимост от нетните разходи за обществена услуга на France Télévision предварително ще трябва да се определи годишният размер на субсидията, като очакванията за сумата, предоставени от Френската република за 2010, 2011 и 2012 г., от друга страна са единствено ориентировъчни,
-
коментарите на M6, които целят да докажат, че предполагаемата липса на инструменти за аналитично счетоводство на France Télévisions според Сметната палата на Франция в структурно отношение би породила свръхкомпенсация, в смисъл че субсидията се основава на необективни елементи на разходите, както и мнението на TF1 относно свръхкомпенсацията на неконтролираните или лошо управлявани разходи, не са основателни; първо, Сметната палата е посочила през октомври 2009 г. липса на инструменти за управление, включващи по отношение на групата France Télévisions инструментите за аналитично счетоводство на филиалите, а не липса на какъвто и да е инструмент за аналитично счетоводство на управлението; за всяко дружество от групата France Télévisions е налице аналитично счетоводство,
-
второ, разглеждането на съвместимостта на компенсацията с вътрешния пазар, за разлика от разглеждането на съществуването на икономическо предимство за France Télévisions, не засяга разходите, които средно и добре управлявано предприятие в сектора би могло да направи, за да предостави услугата от общ интерес, а засяга разходите, които реално ще направи France Télévisions, като в това се включва очакваното намаление в бъдеще; както беше посочено по-горе, общият размер на държавните средства, които да бъдат изплатени на France Télévisions, a priori ще бъде по-малък от направените разходи за предоставянето на обществената услуга и ще бъде определен, така че да се избегне свръхкомпенсация след приспадане на нетните търговски приходи.
(103)
Тези забележки, необосновани, що се отнася до предварителното определяне на размера на годишната субсидия, не вземат предвид обаче съществуването на механизмите за последващ контрол. Всъщност, както беше посочено по-горе, предварителното годишно определяне в закона за финансите на субсидията за бюджетната година ще бъде последвано от механизми за последващ контрол, а при необходимост - от възстановяване.
(104)
Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение предвижда държавите-членки да въведат подходящи механизми за предотвратяване на всякаква свръхкомпенсация, като редовно осъществяват контрол върху използването на публичното финансиране. Както е посочено в съобщението, ефективността на контрола се гарантира, като се осъществява на равни периоди от време от независима организация, заедно с механизми за възстановяване на евентуални свръхкомпенсации или правилно разпределяне през следващата бюджетна година на евентуални резерви, които не превишават 10 % от годишните разходи за обществена услуга, от една страна, и от друга, на евентуални кръстосани субсидии.
(105)
В член 44 от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. се посочва, че „държавните средства, отпуснати на организациите от публичния аудио-визуален сектор като компенсация за възложените им задължения за обществена услуга, не превишават размера на разходите за изпълнение на посочените задължения“. Тази разпоредба произтича от ангажиментите на Френската република да включва изрично в закона принципа за липсата на свръхкомпенсация на задълженията за обществена услуга, установен в рамките на процедурата, която е довела до решението за съвместимост на Комисията от 20 април 2005 г. относно използването на ресурсите от таксата (redevance) (14).
(106)
Член 2 от Декрет № 2007-958 от 15 май 2007 г. относно финансовите отношения между държавата и организациите от публичния сектор на аудио-визуалната комуникация съдържа същия текст като този на член 53 от закона от 30 септември 1986 г., като се отчитат „преки[те] или косвени приходи от мисията за обществена услуга“, и посочва, че разходите за мисията за обществена услуга са установени в отделни сметки. В член 3 декретът предвижда задължение за France Télévisions и неговите филиали да спазват обичайните пазарни условия за всички свои търговски дейности, както и външна организация да изготвя годишен доклад относно изпълнението на това задължение, внасян пред компетентния министър, Националното събрание и Сената. Последната разпоредба също така се отнася и до ангажиментите на Френската република, посочени в решението на Комисията от 20 април 2005 г., цитирано в съображение 7.
(107)
Общият съд на Европейския съюз е установил, че както разпоредбите относно принципа за липса на свръхкомпенсация, така и контролът и проверката на прилаганите от France Télévision условия към търговските му дейности разсейват по много сполучлив начин тревогите, изразени от Комисията по време на процедурата, довела до решението от 20 април 2005 г. (15) Общият съд е потвърдил, че последващият контрол, осъществяван относно спазването на ангажиментите, е подходящ (16).
(108)
Комисията е получила и разгледала доклади за изпълнение на членове 2 и 3 от декрета относно бюджетните години 2007 и 2008 (като докладите, изготвени съгласно член 3 от декрета, са били сертифицирани за 2007 г. от одиторите PriceWaterhouseCoopers и KPMG и за 2008 г. от Cabinet Rise), както и предвидения в член 2 проектодоклад за 2009 г. В наличните доклади се заключава, че публичните ресурси, отпуснати на групата France Télévisions, не са превишили нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществена услуга, възложени на France Télévisions, и че предприятието е спазило обичайните пазарни условия във всички свои търговски дейности. Това изключва евентуалните кръстосани субсидии между търговските дейности и дейностите за обществена услуга. Изготвянето на въпросните доклади показва, от друга страна, че изготвянето на сметките за разходите и средствата от обществената услуга на отделните канали на France Télévisions е възможно посредством съществуващи счетоводни инструменти, обратно на становището именно на M6.
(109)
Правилата за последващ контрол на държавните средства, предвидени в Декрет № 2007-958, ще се приложат към бюджетната субсидия, за която е постъпило уведомление. От въвеждането на контрола общо отпуснатите на France Télévisions държавни средства не са били достатъчни за покриването на нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществена услуга, така че въпросът с предоставянето на евентуална свръхкомпенсация е неуместен. За очакваните средносрочни приходи и разходи, посочени в бизнес плана и в таблица 1 по-горе, за 2012 г. е предвиден малък излишък, който, ако се потвърди, тъй като няма да е необходим за компенсиране на очакваните дефицити за 2010 и 2011 г., следва да бъде по принцип и приоритетно предоставен за покриване на разходите в подкрепа на аудивизуалното творчество.
(110)
При всички положения, за да приведе в съответствие съществуващия механизъм с нововъведените уточнения през 2009 г. чрез съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, Френската република се задължава да внесе изменение в член 2 от Декрет№ 2007-958 от 15 май 2007 г., така че:
-
да гарантира, че годишният доклад за отделните сметки ще бъде, подобно на предвидения в член 3 доклад, контролиран от външен орган, избиран с одобрението на министъра, който отговаря за комуникацията, предаден на този министър, както и на Националното събрание и на Сената, като изготвянето му е за сметка на France Télévisions,
-
да се усъвършенства функционалният механизъм, който може да осигури ефективно възстановяване на евентуални свръхкомпенсации или кръстосани субсидии, отбелязани в отделни сметки, и които не са съвместими с член 53 от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията, както и със съобщението относно радио- и телевизионното разпространение.
(111)
При тези условия Френската република изглежда ще разполага с подходящи механизми за осъществяване на редовен и ефективен контрол на използването на публичното финансиране, за да предотврати всяка една свръхкомпенсация или кръстосана субсидия, както предвижда съобщението относно радио- и телевизионното разпространение.
(112)
Като се има предвид горепосоченото, евентуалните ограничения за конкуренцията, дължащи се на присъствието на France Télévisions на търговските пазари, на които ще осъществява дейност след завършване на реформата, ще бъдат накрая ограничени. Присъствието му ще бъде по всяка вероятност значително намалено и се очаква реформата да доведе, макар и частично, до прехвърляне на търсенето на реклама по телевизията към конкурентите на France Télévisions.
(113)
Всъщност, както се посочва в отворено писмо от седем частни радио- и телевизионни канала, изпълнението на реформата с премахването на рекламите на France Télévisions ще доведе до: „предоставяне на частните медии на възможност за възстановяване, от което имат нужда“, тъй като запазването на рекламите: „би породило пагубни последици за всички френски медии и би променило значително икономическите перспективи [на] участниците…“ (17).
(114)
С други думи, частичното оттегляне на France Télévisions и преориентирането по отношение на структурата на приходите му - търговски или държавни за компенсация - към излъчването на програми, които отговарят на мисията му за обществен интерес, и то без пряка финансова компенсация за зрителите, намаляват евентуалните ограничения за конкуренцията на конкурентните пазари, на които France Télévisions осъществява дейност. Оттеглянето освобождава пространство, което би могло да бъде заето от нови участници или участници с намалено присъствие на рекламния пазар към настоящия момент, като се засили конкуренцията за определен период.
(115)
Следователно, като се имат предвид предоставената информация и поетите ангажименти от Френската република, публичното финансиране ще има за цел да позволи на France Télévisions да покрие направените нетни разходи, за да изпълни задълженията си, и това финансиране ще трябва да бъде ограничено до посочените разходи и ще подлежи на последващ контрол, който да отговаря на критериите от приложимото съобщение относно радио- и телевизионното разпространение. Освен това, като се има предвид, че France Télévisions, от друга страна, ще намали присъствието си на конкурентните пазари, няма риск предвидената помощ да засегне развитието на търговията до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза, като изпълнява по този начин условията за прилагане на член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(116)
От друга страна, Френската република се задължава да представя на Комисията годишен доклад до 2013 г., когато реформата на общественото аудио-визуално разпространение ще е приключила, така че да се проследят най-уместните аспекти за изпълнението на реформата спрямо правилата за държавната помощ, а именно годишните компенсации и механизмите за последващ контрол, приложените условия от France Télévisions към дейностите му и промяната на позицията му на този пазар, както и годишното изпълнение на договора за целите и средствата.
(117)
Като се имат предвид обхватът на реформата, иновациите във финансирането на мисията за обществена услуга на France Télévisions, която дружеството въвежда, последиците от нея върху промяната на приходите и разходите на France Télévisions и несигурната икономическа среда на пазарите, които засягат търговските приходи на France Télévisions и неговите конкуренти, този ангажимент дава възможност на Комисията да проверява и проследява отблизо изпълнението на реформата, както и на поетите от Френската република ангажименти в рамките на настоящата процедура.
(118)
В своето решение за откриване на процедурата Комисията е изразила съмнения относно съществуването на евентуална връзка между предназначението на приходите, получени от новите такси върху рекламата и електронните комуникации, и годишната субсидия, която ще получава от 2010 г. France Télévisions. Подобна връзка, ако можеше да бъде установена, би означавала, че тези такси се считат за неразделна част от помощта и са предмет на съвместимостта на тази помощ с вътрешния пазар. Ако съществуването на такава връзка можеше да се изключи за 2009 г., именно предвид датата на влизане в сила и прилагането на Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г. за общественото аудио-визуално разпространение, щеше да остане съмнение за в бъдеще поради заявлението, направено от френските органи на най-високо равнище.
(119)
От съдебната практика на Съда, потвърдена в Решение от 22 декември 2008 г. по делото за преюдициално заключение Régie Networks (C-333/07) (точка 99), става ясно, че „За да се счита дадена такса за съставна част от мярка за помощ, по силата на приложимата национална правна уредба трябва да съществува задължителна връзка по предназначение между съответните такса и помощ, в смисъл че приходът от таксата е предназначен по необходимост за финансирането на помощта и влияе пряко върху размера на последната, а следователно и върху преценката за съвместимостта на тази помощ с общия пазар.“ (18) Двете условия за прилагане, установени от Съда, а именно приложимата национална правна уредба и прякото влияние върху размера на помощта, са разгледани по-долу.
(120)
Във френското право, в съответствие с член 36 от основния закон от 1 август 2001 г. относно закона за финансите, предоставянето на друго юридическо лице на ресурси, установени в полза на френската държава, е възможно само съгласно разпоредба от закона за финансите. Законът за финансите следва да предвиди изрично приходът от таксите върху рекламата и електронните комуникации, въведени със Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г., да бъде изцяло или частично предоставен за финансирането на France Télévisions. Към настоящия момент такава разпоредба не е била приета. Занапред Френската република се задължава в съответствие с разпоредбите на член 108, параграф 3 от ДФЕС да изпраща ново уведомление до Комисията за всяко планирано изменение на структурата на режима. При тези условия не може да бъде установена задължителна връзка между предназначението на помощта, за която е постъпило уведомление, и новите такси от националното право по смисъла на с практиката на Съда.
(121)
Освен това решаващият критерий за определянето на годишния размер на бюджетната субсидия, заедно с предвидения размер на разпределяните ресурси от таксата за телевизия (contribution à l’audiovisuel public), ще бъде размерът на нетните разходи за задълженията за обществена услуга, поемани от France Télévisions, а не размерът на приходите, получени от новите такси. Очакваните разходи за обществена услуга са предмет и ще бъдат предмет на предварителни оценки в договора за целите и средствата съгласно член 53 от изменения Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията, като предвидената с проектозакона за финансите годишна субсидия ще бъде определена според очакваните нетни разходи и съответствието между очакванията и резултатите трябва да бъде установено и при необходимост коригирано на по-късен етап в рамките на доклада, предвиден в член 2 от Декрет № 2007-958 от 15 май 2007 г. относно финансовите отношения между държавата и организациите от публичния сектор за аудио-визуални комуникации. Тъй като разходите са направени независимо от събраните чрез таксите средства, приходът от данъците не може да окаже пряко влияние върху размера на помощта. От друга страна изглежда, че първоначално предвидените ставки на таксите от френското правителство са били намалени в окончателно гласувания от парламента закон, без това да е довело до съответно и пропорционално намаление на субсидията, която трябва да бъде изплатена на France Télévisions.
(122)
Като се има предвид горепосоченото, таксите върху рекламата и електронните комуникации, въведени със Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г., не са неразделна част от помощта и следователно не трябва да бъдат включвани при разглеждането на съвместимостта на последната с вътрешния пазар, обратно на твърденията на някои трети заинтересовани страни, а именно ACT, FFTCE, Асоциацията на частните канали, M6 и TF1.
(123)
Това заключение не засяга съвместимостта на посочените такси и конкретните разпоредби за тях като отделни мерки с правото на Съюза, а именно що се отнася до таксата върху електронните комуникации, по отношение на разглежданите въпроси в рамките на процедурата за нарушение № 2009/5061, в съответствие с Директива 2002/20/ЕО или Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (19).
(124)
Комисията отбелязва, от друга страна, декларацията на Франция, изключваща посочените данъци от обхвата на уведомлението ѝ, предмет на настоящото решение.
VII. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(125)
С оглед на гореизложеното Комисията заключава, че годишната бюджетна субсидия в полза на France Télévisions, приведена в действие, както е посочено по-горе, може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, в съответствие с принципите и правилата за прилагане, предвидени за обществената услуга радио- и телевизионно разпространение,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, която Френската република предвижда да приведе в действие в полза на France Télévisions под формата на годишна бюджетна субсидия съгласно член 53, алинея VI от изменения Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията, е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Следователно привеждането в действие на помощта е разрешено.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Френската република.
Съставено в Брюксел на 20 юли 2010 година.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 20 juli 2010
betreffende steunmaatregel C 27/09 (ex N 34/B/09) Begrotingssubsidie voor France Télévisions die Frankrijk voornemens is ten uitvoer te leggen ten behoeve van France Télévisions
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2010) 4918)
(Slechts de tekst in de Franse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2011/140/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben verzocht hun opmerkingen te maken (1), en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1)
Bij brief van 23 januari 2009 hebben de Franse autoriteiten de Commissie in kennis gesteld van hun voornemen een begrotingstoewijzing ten belope van 450 miljoen EUR aan France Télévisions toe te kennen, welke al in de Franse begrotingswet voor 2009 was opgenomen. De Commissie verzocht bij schrijven van 13 maart 2009 om aanvullende inlichtingen, die Frankrijk bij schrijven van 25 mei 2009 verschafte. In diezelfde brief deelde Frankrijk mee tevens voornemens te zijn een duurzaam, meerjarig mechanisme in te voeren voor de overheidsfinanciering van France Télévisions, dat onder meer een jaarlijkse subsidie zou omvatten.
(2)
Bij brief van 1 september 2009 deelde de Commissie Frankrijk mee dat de voor 2009 goedgekeurde begrotingssubsidie verenigbaar was met de interne markt uit hoofde van artikel 106, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: „VWEU”), en stelde zij Frankrijk voorts in kennis van haar besluit de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden ten aanzien van het nieuwe mechanisme van overheidsfinanciering ten behoeve van France Télévisions voor de volgende jaren.
(3)
Frankrijk heeft op 7 oktober 2009 zijn opmerkingen toegezonden.
(4)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (2). De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de desbetreffende steunmaatregel te maken.
(5)
De Commissie heeft opmerkingen van de belanghebbenden ontvangen. Zij heeft deze voor commentaar doorgezonden aan Frankrijk, dat bij brief van 15 januari 2010 heeft gereageerd.
(6)
Op 23 april, 19 mei en 22 juni 2010 heeft Frankrijk aanvullende gegevens aan de Commissie gezonden.
II. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN HET FINANCIERINGSMECHANISME
(7)
Het meerjarig financieringsmechanisme waarop dit besluit betrekking heeft, moet in de context worden gezien van de financiering van de openbaredienstopdrachten van France Télévisions, die de Commissie in haar besluiten van 10 december 2003 (3), 20 april 2005 (4), 16 juli 2008 (5) en 1 september 2009 (6) heeft onderzocht. Het mechanisme betreft echter een ander soort maatregel dan de maatregelen waarop de besluiten van 2003, 2005 en 2008 betrekking hebben. Met name vormen de begrotingssubsidies, die hieronder nader worden beschreven, een aanvulling op de openbare middelen die aan France Télévisions worden toegekend via de omroepbijdrage („contribution à l’audiovisuel public”, voorheen „redevance” genoemd), ten aanzien waarvan de Commissie op 20 april 2005 een besluit heeft vastgesteld en dat, als bestaande steun, niet door de nieuwe voorschriften wordt gewijzigd. Met deze twee soorten openbare middelen wordt beoogd de kosten van de openbaredienstopdracht van France Télévisions, waarvan de netto-inkomsten uit commerciële bron worden afgetrokken, te dekken.
II.1. Voornaamste rechtsgronden
(8)
De belangrijkste bepalingen van het nieuwe financieringsmechanisme zijn vervat in Wet nr. 2009-258 van 5 maart 2009 betreffende audiovisuele communicatie en de nieuwe openbaredienstopdracht van de televisie. De aangemelde steun maakt deel uit van een bredere in de wet voorziene hervorming van de structuren en diensten van algemeen economisch belang in de openbare audiovisuele sector. Zo wijzigt de wet de bepalingen inzake de openbaredienstopdrachten van France Télévisions, en met name Wet nr. 86-1067 van 30 september 1986 betreffende de vrijheid van communicatie. Deze opdrachten worden nader gepreciseerd in de taakomschrijving en in de overeenkomst betreffende de doelstellingen en middelen van France Télévisions, welke bij de uitvoeringsbepalingen inzake de wet betreffende de vrijheid van communicatie zijn goedgekeurd. Wet nr. 2009-258 van 5 maart 2009 bevat voorts financiële bepalingen waarbij enerzijds de belastingwet wordt gewijzigd en anderzijds de opneming van een begrotingstoewijzing ten gunste van France Télévisions in de begrotingswet wordt vastgelegd.
II.2. Activiteiten en financiering van de begunstigde onderneming France Télévisions
(9)
France Télévisions is een naamloze vennootschap naar Frans recht, die op grond van artikel 44-I van Wet nr. 86-1067 van 30 september 1986 betreffende de vrijheid van communicatie is opgericht. Volgens deze gewijzigde wet wordt met France Télévisions één enkele onderneming opgericht, waarin de onderscheiden rechtspersonen van de oorspronkelijk verschillende zenders worden ondergebracht. De onderneming valt onder het economisch en financieel toezicht van de Franse staat. Haar maatschappelijk kapitaal is verdeeld in aandelen op naam die alleen in het bezit van de staat mogen zijn. De raad van bestuur omvat behalve de voorzitter 14 leden met een mandaatsperiode van vijf jaar: twee parlementsleden, waarvan er een door de commissie voor culturele aangelegenheden van de Franse Nationale Assemblee en een door de commissie voor culturele aangelegenheden van de Senaat wordt benoemd, vijf vertegenwoordigers van de staat, vijf personen die door de Conseil Supérieur de l’Audiovisuel worden benoemd en twee personeelsvertegenwoordigers.
(10)
France Télévisions is de grootste groep in de Franse audiovisuele sector. De groep telt circa 11 000 medewerkers en omvat de zenders France 2, France 3, France 4, France 5 en France Ô, die het Europese grondgebied van Frankrijk bestrijken, alsook de onderneming RFO, waaronder de openbare radio- en televisieomroepen vallen die in de overzeese departementen of gebiedsdelen uitzenden. De groep omvat ook een reclamebedrijf, hoewel op dit ogenblik afstoting van die activiteit wordt bestudeerd, en ondernemingen die zich met diversificatieactiviteiten bezighouden. Enkele zenders van France Télévisions hebben een grote aanwezigheid in andere lidstaten, met name in België en Luxemburg.
(11)
De omzet van France Télévisions bedroeg in 2007, het laatste boekjaar vóór de aankondiging van de hervorming van de openbare audiovisuele sector, 2 927 miljard EUR, waarvan 64,2 % afkomstig was van omroepbijdragen, 28,1 % van reclame-inkomsten (reclame en sponsoring) en 7,7 % uit andere bronnen. Tussen 2003 en 2007 bleef het aandeel van de afzonderlijke componenten van de omzet betrekkelijk constant, en fluctueerden de inkomsten uit reclame en sponsoring binnen een marge van 30 % en 28 %. De groep als geheel behaalde van 2003 tot 2007 elk jaar een licht positief nettoresultaat, met een totaalbedrag voor de gehele periode van 99 miljoen EUR.
(12)
Sinds de aankondiging van de hervorming van de openbare audiovisuele sector in januari 2008, waardoor met name de reclame-inkomsten op termijn verdwijnen, is deze ontwikkeling omgekeerd. Het boekjaar 2008 was voor de groep France Télévisions deficitair met een nettotekort van [50-100] (7) miljoen EUR (waarvan [50-100] miljoen EUR voor de openbare dienst), hoofdzakelijk als gevolg van een sterke daling van de reclame-inkomsten die door een buitengewone kapitaalinjectie van 150 miljoen EUR, welke door de Commissie bij haar besluit van 16 juli 2008 was goedgekeurd, niet volledig kon worden opgevangen. In 2009, toen de hervorming van de openbare audiovisuele sector in werking was getreden, werd de daling van de reclame-inkomsten bijna volledig gecompenseerd door de uiteindelijk uitgekeerde begrotingssubsidie van 415 miljoen EUR die de Commissie bij besluit van 1 september 2009 had goedgekeurd, en vertoonde het nettoresultaat van France Télévisions een gering overschot ([10-20] miljoen EUR). De openbaredienstactiviteiten vertoonden echter een klein tekort van [0-5] miljoen EUR, terwijl het positieve resultaat aan de commerciële ondernemingen van de groep viel toe te schrijven.
(13)
Over de activiteiten en het beheer van France Télévisions in de jaren 2004-2008 en de positie van de onderneming vanuit het oogpunt van de hervorming van de openbare audiovisuele sector heeft de Franse Rekenkamer een vrij kritisch rapport opgesteld met de titel „France Télévisions et la nouvelle télévision publique” (France Télévisions en de nieuwe openbare televisie). Het rapport, waarnaar door enkele belanghebbenden in hun opmerkingen wordt verwezen, werd na beraad aangenomen en op 14 oktober 2009, dus na het besluit tot inleiding van de procedure, gepubliceerd. Het geeft aan dat de ruimte voor verbeteringen in het beheer en de resultaten van France Télévisions tot dusverre onbenut is gebleven, en het bevat aanbevelingen voor toekomstige verbeteringen in het kader van de hervorming.
II.3. De openbaredienstopdrachten van France Télévisions
II.3.1. Definitie van de openbaredienstopdracht in de wet
(14)
In artikel 43-11 van Wet nr. 86-1067 van 30 september 1986 in zijn gewijzigde vorm is de openbaredienstopdracht van France Télévisions vastgelegd, en ten aanzien daarvan wordt bepaald dat de publieke zenders „in het algemeen belang openbaredienstopdrachten vervullen. Zij bieden het publiek in al zijn onderdelen een geheel van programma’s en diensten aan die worden gekenmerkt door hun diversiteit en pluralisme, hun eisen op het gebied van kwaliteit en innovatie, en de inachtneming van de rechten van personen en van de in de grondwet verankerde democratische grondrechten. Zij zorgen voor een gediversifieerd programma-aanbod, dat de gebieden voorlichting/nieuws, cultuur, kennis, amusement en sport omvat. Zij bevorderen de democratische dialoog, de wisselwerking tussen verschillende delen van de bevolking alsook sociale integratie en burgerschap. Zij zetten zich in ten behoeve van sociale cohesie en de culturele verscheidenheid en de strijd tegen discriminatie, en bieden een programma aan dat de diversiteit van de Franse samenleving weerspiegelt. Zij bevorderen de Franse taal en, in voorkomend geval, streektalen en laten de diversiteit van het culturele en taalkundige erfgoed van Frankrijk tot zijn recht komen. Zij dragen bij aan de ontwikkeling en de verspreiding van intellectuele en artistieke scheppingen en van kennis op staatsburgerlijk, economisch, sociaal, wetenschappelijk en technisch gebied en aan de educatie op audiovisueel gebied en op het gebied van de media. Zij bevorderen het leren van vreemde talen. Zij dragen bij tot onderricht op milieugebied en op het gebied van duurzame ontwikkeling. Zij vergemakkelijken de toegang tot de door hen uitgezonden programma’s voor doven en slechthorenden met aangepaste voorzieningen. Zij zien toe op de eerlijkheid, onafhankelijkheid en het pluralisme van de informatieverstrekking en de pluralistische uitdrukking van de gedachten- en opiniestromingen met inachtneming van het beginsel van gelijke behandeling en van de aanbevelingen van de Conseil supérieur de l’Audiovisuel. De overheidsorganen op het gebied van de audiovisuele communicatie dragen, in het kader van de uitvoering van hun opdracht, bij aan audiovisuele activiteiten in het buitenland, aan het prestige van de francofonie en aan de verspreiding van de Franse taal en cultuur in de wereld. Zij zetten zich in voor de ontwikkeling van nieuwe diensten die hun programma-aanbod kunnen verrijken of aanvullen en van nieuwe technieken voor de productie en verspreiding van programma’s en diensten op het gebied van audiovisuele communicatie. Ieder jaar wordt bij het Parlement een verslag over de toepassing van de bepalingen van dit artikel ingediend”.
II.3.2. Opneming van de openbaredienstverplichtingen in de activiteiten van France Télévisions
(15)
Wat de concrete omzetting van de openbaredienstopdrachten betreft, wordt in artikel 44, punt I, van Wet nr. 86-1067 van 30 september 1986 bepaald dat France Télévisions verplicht is televisie-uitzendingen en diensten op het gebied van audiovisuele communicatie te ontwikkelen en te programmeren die aan de in artikel 43-11 gedefinieerde openbaredienstopdrachten en de in artikel 48 van genoemde wet bedoelde voorwaarden voldoen.
(16)
In decreet nr. 2009-796 van 23 juni 2009 is de unieke taakomschrijving van France Télévisions vastgelegd. Hierin wordt het raamwerk van de activiteiten van de zenders van France Télévisions bepaald, met strenge programmeringseisen waardoor de onderneming, in veel gevallen tijdens „prime time”, verplicht is dagelijks culturele uitzendingen en muziekuitzendingen, met name van klassieke muziek, te verzorgen waarbij een verscheidenheid van Europese en regionale orkesten aan bod komt, en toneelstukken of populair-wetenschappelijke programma’s uit te zenden (artikelen 4 tot en met 7 van de taakomschrijving). Daarnaast is France Télévisions verplicht in al haar programma’s de Europese dimensie aan bod te laten komen, met name door reportages over levenswijzen of culturele gewoonten in andere lidstaten en door uitzendingen van religieuze aard waarin de godsdiensten die in Frankrijk het sterkst zijn vertegenwoordigd worden behandeld (artikelen 14 en 15 van de taakomschrijving). Ook moet een breed en evenwichtig kijkerspubliek worden opgebouwd waarin alle doelgroepen zijn vertegenwoordigd (artikel 18).
(17)
Daarnaast sluiten de staat en France Télévisions overeenkomstig artikel 53 van Wet nr. 86-1067 betreffende de vrijheid van communicatie meerjarenovereenkomsten over middelen en doelstellingen met een looptijd van drie tot vijf jaar, waarin met name, met inachtneming van de openbaredienstopdrachten van France Télévisions, het volgende wordt vastgelegd:
-
de prioritaire zwaartepunten van haar ontwikkeling;
-
de met het oog op de diversiteit en het vernieuwend karakter van de scheppingen aangegane verbintenissen;
-
de minimumbedragen die France Télévisions in Europese en oorspronkelijk Franstalige cinematografische en audiovisuele werken moet investeren als percentage van de ontvangsten en in absolute cijfers;
-
verbintenissen om deelname en burgerschap voor personen met een handicap en de aanpassing van alle televisieprogramma’s voor doven of slechthorenden te waarborgen;
-
verbintenissen om uitzending van televisieprogramma’s te waarborgen die, dankzij aangepaste voorzieningen, voor blinden of slechtzienden toegankelijk zijn;
-
de geraamde kosten van haar activiteiten in elk van de desbetreffende jaren en de gehanteerde kwantitatieve en kwalitatieve indicatoren betreffende de uitvoering en de resultaten;
-
het bedrag van de aan France Télévisions toe te wijzen openbare middelen, waarbij wordt aangegeven welke middelen hoofdzakelijk voor de uitbreiding van de programmabudgets zijn bestemd;
-
het geraamde bedrag van de eigen inkomsten, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen reclame en sponsoring;
-
de economische vooruitzichten voor betaaldiensten;
-
in voorkomend geval, de kans op herstel van het financiële evenwicht.
(18)
De openbaredienstverplichtingen van France Télévisions zijn momenteel opgenomen in de overeenkomst over middelen en doelstellingen 2007-2010 met de titel „France Télévisions, le premier bouquet de chaînes gratuites de l’ère numérique” van 24 april 2007, die door de bevoegde ministers en de voorzitter van de raad van bestuur van France Télévisions is ondertekend. In het hoofdstuk inzake doelstelling I.2 „Bevorderen van de eigen waarden van de publieke dienst” van de overeenkomst zijn doelstellingen vastgelegd, in concrete acties onderverdeeld, die voorzien zijn van kwalitatieve en kwantitatieve indicatoren die op de volgende gebieden moeten worden bereikt:
-
bevorderen van de toegang van een breder publiek tot culturele programma’s met het oog op de democratisering van de cultuur door de uitzending van minstens één cultureel programma in „prime time”;
-
het weergeven van het pluralisme in de informatieverstrekking en het publieke debat;
-
het aanbieden van een grote verscheidenheid aan sporten, waarbij de nadruk ligt op de sporten die op de particuliere zenders het minst aan bod komen;
-
het weergeven van de diversiteit en het verbeteren van de zichtbaarheid van alle geledingen van de Franse samenleving;
-
het bevorderen van de verdediging van de Franse en Europese culturele identiteit, het inzicht in de werking van de Unie en haar verworvenheden en het leren van vreemde talen.
(19)
De overeenkomst omvat voorts een meerjarige financiële strategie, die een aanpassingsclausule bevat volgens welke de staat en de groep - naargelang van de ontwikkeling van de reclame-inkomsten - de behoefte aan overheidsmiddelen in onderling overleg zullen vastleggen, waarbij het overschot dat niet voor de vermindering van deze behoefte aan overheidsmiddelen wordt gebruikt, prioritair dient om de uitgaven voor audiovisuele schepping te dekken.
(20)
Na de hervorming is de thans geldende overeenkomst over middelen en doelstellingen met een wijzigingsakte („avenant”) voor de periode 2009-2012 aangevuld. In deze wijzigingsakte, waarvan de financiële bepalingen hieronder nader worden beschreven, worden de identiteitswaarden van de openbaredienstverlening door France Télévisions nog verder versterkt en worden voor een aantal van de in overweging 18 genoemde gebieden nieuwe kwantitatieve indicatoren vastgelegd voor de elk jaar te bereiken resultaten.
II.3.3. Invoering van nieuwe, innoverende audiovisuele diensten
(21)
In de nieuwe taakomschrijving van France Télévisions is de invoering voorzien van een reeks innoverende diensten ter uitbreiding van het journalistieke aanbod, zoals het online zetten van communicatiediensten, audiovisuele mediadiensten op aanvraag en aanvullingen op de programma-inhoud die haar programma’s verrijken. Ook in de wijzigingsakte bij de overeenkomst over middelen en doelstellingen wordt de invoering van innoverende diensten voorzien, met name video-on-demand die gratis dan wel tegen betaling wordt aangeboden, persoonlijke mobiele televisie, uitzending via internet, mobiele applicaties en regionale of thematische kanalen via internet.
II.3.4. Externe controle van de openbaredienstverplichtingen, met inbegrip van de invoering van nieuwe diensten
(22)
Overeenkomstig artikel 53 van Wet nr. 86-1067 van 30 september 1986 keurt de raad van bestuur van France Télévisions het ontwerp van overeenkomst over middelen en doelstellingen goed, en overlegt hij over de jaarlijkse uitvoering ervan; de resultaten van dit overleg zijn openbaar. Vóór ondertekening worden de overeenkomsten over middelen en doelstellingen alsook de eventuele wijzigingsakten daarbij aan de commissie voor culturele aangelegenheden van de Nationale Assemblee en aan de dienovereenkomstige commissie van de Senaat alsook aan de „Conseil Supérieur de l’Audiovisuel” voorgelegd. De commissies kunnen binnen een termijn van zes weken advies uitbrengen.
(23)
Daarnaast dient de bestuursvoorzitter van France Télévisions jaarlijks bij de commissie voor culturele aangelegenheden van de Nationale Assemblee en aan de dienovereenkomstige commissie van de Senaat een rapport in over de uitvoering van de overeenkomst over middelen en doelstellingen. Bij deze gelegenheid legt hij tevens rekenschap af over de activiteit en de werkzaamheden van de binnen de onderneming opgerichte programma-adviesraad, die uit televisiekijkers bestaat en die tot taak heeft adviezen en aanbevelingen over de programma’s uit te brengen.
(24)
Voorts is met betrekking tot het bij decreet voorgeschreven voorontwerp van de taakomschrijving van 10 tot 24 november 2008 een openbare raadpleging gehouden, waarna ongeveer 15 entiteiten bijdragen hebben ingezonden die tot wijzigingen in de oorspronkelijke tekst hebben geleid; vervolgens heeft de „Conseil supérieur de l’audiovisuel” zijn advies uitbracht. Wat de externe controle op de uitvoering ervan betreft, wordt in artikel 48 van de wet van 30 september 1986 bepaald dat de „Conseil supérieur de l’audiovisuel” bij de commissies voor culturele aangelegenheden van de Franse Nationale Assemblee en van de Senaat een jaarlijks verslag indient. Dit verslag wordt tevens aan het Ministerie van Cultuur en Communicatie toegezonden.
(25)
Deze parlementaire commissies kunnen, net als de „Conseil supérieur de l’audiovisuel”, derden horen. In feite kunnen belanghebbenden hun mening aangaande de openbare audiovisuele sector in deze fora regelmatig onder de aandacht te brengen.
II.4. Financiële compensatie voor de geleidelijke vermindering en het uiteindelijk verdwijnen van reclameboodschappen
(26)
Met het oog op een vrijere programmering van het publiekeomroepstelsel die minder afhankelijk is van commerciële verplichtingen, is in artikel 53, punt VI van gewijzigde Wet nr. 86-1067 van 30 september 1986 betreffende de vrijheid van communicatie de vermindering en vervolgens het verdwijnen van reclamespots vastgelegd: „De tussen 20.00 uur en 6.00 uur uitgezonden programma’s van de in artikel 44, punt I, genoemde nationale televisiediensten, hun regionale en lokale programma’s uitgezonderd, bevatten geen reclameboodschappen, behalve voor goederen of diensten die onder hun generieke naam worden gepresenteerd. Deze bepaling geldt ook voor programma’s die tussen 6.00 uur en 20.00 uur door deze diensten worden uitgezonden, vanaf de beëindiging van de uitzending via analoge aardse kanalen door de in punt I genoemde televisiediensten in het gehele Europese grondgebied van Frankrijk. Zij geldt niet voor reclamecampagnes van algemeen belang”.
(27)
De uitzending via analoge aardse kanalen door de televisiediensten wordt uiterlijk op 30 november 2011 beëindigd. Afgezien van reclame voor goederen en diensten zonder aanduiding van het handelsmerk zijn afwijkingen voor de uitzending van reclameboodschappen vastgelegd voor de overzeese departementen en gebiedsdelen en Nieuw-Caledonië, aangezien daar geen duidelijk te ontvangen particulier televisieaanbod via aardse kanalen aanwezig is.
(28)
In artikel 53 van gewijzigde Wet nr. 86-1067 betreffende de vrijheid van communicatie is bepaald dat de staat France Télévisions financiële compensatie verleent voor de vermindering en het vervolgens verdwijnen van reclamespots in het kader van de toepassing van de wet, overeenkomstig de in iedere begrotingswet vastgelegde voorwaarden. Hiertoe heeft de Franse staat binnen de rubriek „Media” van de algemene begroting een nieuw programma toegevoegd onder de naam „Bijdrage aan de financiering van de openbare audiovisuele sector”. Ter indicatie: de Franse autoriteiten ramen dat het aandeel van de overheidssubsidie dat de opbrengst van de omroepbijdragen aanvult in 2010 circa 460 miljoen EUR, in 2011 circa 500 miljoen EUR en in 2012 circa 650 miljoen EUR zal bedragen.
(29)
Frankrijk verklaart dat de overheidsfinanciering die uit de begrotingssubsidie voortvloeit elk jaar zal worden bepaald op basis van de kosten van de door France Télévisions verrichte openbaredienstopdrachten, vermeerderd met de opbrengst van de omroepbijdragen en verminderd met de inkomsten uit commerciële activiteiten die blijven bestaan. In dit verband hebben de Franse autoriteiten een prognose van de kosten en ontvangsten van de openbare dienst van France Télévisions toegezonden, die is opgesteld op basis van het businessplan 2009-2012. Deze prognose wordt hieronder samengevat.
Tabel 1
Prognose van de kosten en inkomsten van de openbare dienst van France Télévisions 2010-2012
(miljoen EUR)
2010
2011
2012
Begroting
Begrotingsprognose
Begrotingsprognose
A. Openbare middelen
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
B. Overige inkomsten (reclame, sponsoring, enz.)
[300-600]
[300-600]
[300-600]
C. Brutokosten van de openbare dienst
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
D. Nettokosten van de openbare dienst (C + B)
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
Verschil nettokosten van de openbare dienst - openbare middelen (D + A)
[- 50-50]
[- 50-50]
[- 50-50]
Bron: Opmerkingen van Frankrijk van 15 januari 2010.
(30)
Uit bovenstaande tabel blijkt een verwacht tekort dat overeenkomt met de niet-gedekte nettokosten van de openbare dienst van France Télévisions in 2010 en 2011. Naar wordt verwacht zal dit tekort in 2012 gedeeltelijk zijn vervangen door een gering overschot van [30-50] miljoen EUR, dat wil zeggen [0-5] % van de nettokosten van de openbare dienst. Het voor 2012 verwachte overschot - in zoverre het ook werkelijk wordt bereikt, wat veronderstelt dat de inkomsten en de kosten zich precies zo ontwikkelen als voorzien - is lager dan het verwachte gecumuleerde tekort voor 2010 en 2011. Overeenkomstig de lopende overeenkomst over middelen en doelstellingen moeten overschotten die niet ter vermindering van de behoefte aan overheidsmiddelen worden aangewend, in de eerste plaats aan de bevordering van audiovisuele schepping worden besteed. Aangezien dit „scheppen” normaal gesproken voor de programmering is bestemd, mogen met eventuele overschotten geen commerciële activiteiten worden gefinancierd.
(31)
Er zij op gewezen dat het in hoofdstuk V van de wijzigingsakte bij de thans geldende overeenkomst over middelen en doelstellingen vervatte businessplan 2009-2012 in de plaats komt van de financiële bepalingen van de overeenkomst van april 2007, rekening houdend met de in het kader van de hervorming ingevoerde nieuwe regels en de financiële gevolgen ervan. Volgens het businessplan zullen de algemene brutokosten van de openbaredienstverlening in de periode 2010-2012 dalen, door een vermindering van de exploitatiekosten ten opzichte van de aanvankelijke overeenkomst, een daling van de uitzendkosten en de benutting van de synergetische effecten van de gemeenschappelijke onderneming, ondanks het feit dat de hervorming nieuwe kostenelementen met zich brengt.
(32)
Wat de inkomsten betreft zullen de geplande overheidsmiddelen onvoldoende toenemen om de rekeningen voor de periode 2010-2012 geheel in evenwicht te brengen; zij blijven, zoals uit tabel 1 valt af te lezen, lager dan de brutokosten van de openbare dienst, zodat het financiële evenwicht in de prognoses elk jaar afhangt van de commerciële inkomsten. Daarom wordt in het businessplan aangegeven dat het in het belang van de onderneming en de staat is dit evenwicht sneller te bereiken dan voorzien, en wordt, gezien de positieve of negatieve risico’s, de noodzaak van een nauwgezette en regelmatige controle benadrukt.
II.5. Maximumniveau van de overheidsmiddelen
(33)
In artikel 44 van gewijzigde Wet nr. 86-1067 betreffende de vrijheid van communicatie is voorts bepaald: „Overheidsmiddelen die aan organen van de openbare audiovisuele sector worden toegewezen als compensatie voor hun openbaredienstverplichtingen mogen het bedrag van de kosten die in verband met de nakoming van die verplichtingen worden gemaakt, niet overschrijden”. Deze bepaling vloeit voort uit de door Frankrijk aangegane verbintenis om het beginsel dat overcompensatie van openbaredienstverplichtingen moet worden voorkomen, uitdrukkelijk in de wet op te nemen in het kader van de procedure die heeft geleid tot het verenigbaarheidsbesluit van de Commissie van 20 april 2005 betreffende het gebruik van de omroepbijdragen (8).
(34)
Met het oog op de inachtneming van deze verbintenis werd in artikel 2 van decreet nr. 2007-958 van 15 mei 2007 inzake de financiële betrekkingen tussen de staat en de organen van de publieke sector van de audiovisuele communicatie, de formulering van artikel 53 van de wet van 30 september 1986 overgenomen, waarin wordt bepaald dat met de directe en indirecte ontvangsten uit de openbaredienstopdracht rekening moet worden gehouden en dat de kosten in verband met de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen afzonderlijk moeten worden geboekt. In artikel 3 van het decreet wordt bepaald dat France Télévisions en haar dochterondernemingen bij al hun commerciële activiteiten de marktvoorwaarden in acht moeten nemen en dat door een externe firma jaarlijks een verslag over de nakoming van deze verplichting moet worden ingediend bij de bevoegde minister, de Nationale Assemblee en de Senaat.
(35)
De Commissie heeft de verslagen over de uitvoering van de artikelen 2 en 3 van het decreet voor de boekjaren 2007 en 2008 (de verslagen overeenkomstig artikel 3 van het decreet zijn gecertificeerd, wat 2007 betreft door de accountantskantoren PriceWaterhouseCoopers en KPMG en voor 2008 door het consultantsbureau Rise Conseil) alsook het ontwerp-verslag uit hoofde van artikel 2 voor het jaar 2009 ontvangen en onderzocht.
II.6. Nieuwe heffingen in het kader van de hervorming van de openbare audiovisuele sector
(36)
Bij Wet nr. 2009-258 van 5 maart 2009 werd ook de belastingwet gewijzigd met de invoering van een nieuwe belasting op reclame en elektronische communicatie.
II.6.1. Belasting op reclameboodschappen
(37)
Boek I, deel 1, titel II van de „Code général des impôts” (algemeen wetboek van belastingen) bevat thans een hoofdstuk VII septies, waarin wordt bepaald dat iedere in Frankrijk gevestigde aanbieder van televisieomroepdiensten belasting moet betalen. De belasting wordt vastgelegd op basis van het bedrag, btw niet meegerekend, dat door adverteerders voor de uitzending van hun reclamespots wordt betaald aan de desbetreffende belastingplichtigen of makers van reclameboodschappen, verminderd met de overeenkomstig artikel 302 bis KC van de belastingwet betaalde bedragen, die televisieomroepen en -zenders, die voor ondersteuning door het „Centre National de la Cinématographie” in aanmerking komen, voor de uitzending van audiovisuele werken moeten betalen. Op deze bedragen wordt een forfaitaire verlaging van 4 % toegepast. De belasting wordt berekend door een percentage van 3 % toe te passen op het gedeelte van het bedrag van de jaarlijkse betalingen (btw niet meegerekend) van iedere televisiedienst dat een bedrag van 11 miljoen EUR overschrijdt.
(38)
Voor televisiediensten die niet via analoge aardse kanalen worden uitgezonden bedraagt dit percentage echter 1,5 % in 2009, 2 % in 2010 en 2,5 % in 2011. Bij wijze van overgangsmaatregel zal voor alle belastingplichtigen, tot het jaar waarin in Europees Frankrijk de uitzending via analoge aardse kanalen wordt stopgezet, het percentage maximaal 50 % bedragen van de stijging ten opzichte van 2008 van de heffingsgrondslag voor het kalenderjaar waarvoor de belasting verschuldigd is. De belasting kan in ieder geval niet minder dan 1,5 % van de heffingsgrondslag bedragen. Voor aanbieders van televisieomroepdiensten waarvan het dagelijkse aantal kijkers buiten Europees Frankrijk meer dan 90 % van het totale kijkerspubliek bedraagt, wordt echter het voor de berekening van de belasting in aanmerking te nemen bedrag verminderd met de bedragen die zijn betaald voor de uitzending van voor de Europese of mondiale markt bestemde reclameboodschappen, vermenigvuldigd met de jaarlijkse kijkcijfers die buiten Europees Frankrijk zijn behaald.
II.6.2. Belasting op elektronische communicatie
(39)
In titel II van het eerste deel van boek I van de „Code général des impôts” is nu een hoofdstuk VII octies opgenomen, waarin een belasting wordt ingesteld die moet worden betaald door iedere aanbieder van elektronische communicatie die zijn diensten in Frankrijk verricht en die reeds voorwerp is geweest van een voorafgaande aangifte bij de Franse regelgevende autoriteit voor elektronische communicatie. De belasting wordt berekend op basis van het bedrag (btw niet meegerekend) van de abonnementen en andere bedragen die door gebruikers zijn betaald voor de diensten op het gebied van elektronische communicatie welke door de aanbieders van elektronische communicatie worden geleverd, verminderd met het bedrag van de afschrijvingen die in de loop van het afgesloten boekjaar zijn geboekt uit hoofde van het jaar waarin de belasting verschuldigd is geworden, voor zover deze betrekking hebben op materieel en uitrusting die na de inwerkingtreding van de wet door de providers zijn aangekocht voor de elektronische communicatienetwerken en -infrastructuur op het nationale grondgebied en waarvan de afschrijvingsperiode ten minste gelijk is aan tien jaar. De belasting wordt berekend door toepassing van een percentage van 0,9 % op het gedeelte van de heffingsgrondslag dat de 5 miljoen EUR overschrijdt.
III. REDENEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE PROCEDURE
(40)
In haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure stelde de Commissie dat de compensatie die vanaf 2010 is voorgenomen, staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU zou kunnen zijn waarvan de verenigbaarheid met de interne markt moet worden onderzocht in het licht van artikel 106, lid 2, VWEU, overeenkomstig de voor de openbare omroep geldende beginselen en regels.
(41)
Ten aanzien van de aanwezigheid van een openbare dienst met duidelijk in een officieel besluit vastgelegde taken die is onderworpen aan een adequaat controlemechanisme ten aanzien waarvan geen twijfels bestaan, concludeerde de Commissie, zoals zij ook in haar besluiten van december 2003, april 2005, juli 2008 en september 2009 heeft gedaan, dat de openbaredienstopdrachten van France Télévisions duidelijk zijn vastgelegd in officiële besluiten die door de Franse staat zijn opgesteld of onderschreven, overeenkomstig bepalingen die een onafhankelijk toezicht op France Télévisions voorschrijven.
(42)
Wat echter de evenredigheid van de financiële compensatie betreft die Frankrijk voornemens is te verlenen ten aanzien van de nettokosten van de openbare dienst, overigens rekening houdend met de gevolgen van de steun, uitte de Commissie haar twijfels over twee kwesties:
-
enerzijds over het risico van overcompensatie van de nettokosten van de openbare dienst voor 2012 en, waarschijnlijk, voor 2010 en 2011, terwijl de Commissie voor deze jaren niet over even gedetailleerde gegevens beschikte als die welke door de Franse autoriteiten voor 2009 zijn verstrekt, en
-
anderzijds de mogelijkheid dat er een bestemmingsverband bestaat tussen de inkomsten uit de belasting op reclame en elektronische communicatie en de aan France Télévisions uit te keren steun en, indien zou komen vast te staan dat een dergelijk verband bestaat, over de negatieve gevolgen hiervan en de verenigbaarheid ervan met het Verdrag, met name in het kader van een afweging van de gevolgen van de hervorming van de financiering van France Télévisions voor de mededinging, welke afweging ontbrak.
(43)
Voorts wees de Commissie de Franse autoriteiten erop dat zij op 2 juli 2009 haar goedkeuring had gehecht aan de Mededeling betreffende de toepassing van de regels inzake staatssteun op de publieke omroep (9) (hierna: „de omroepmededeling”), die vanaf het tijdstip van publicatie op de aangemelde steun van toepassing was en verzocht de Franse autoriteiten in hun opmerkingen met deze herziene mededeling rekening te houden.
IV. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(44)
In haar opmerkingen van 2 november 2009 benadrukt de „Société des auteurs et compositeurs dramatiques” (SACD) het belang van de verplichtingen die op France Télévisions rusten om de schepping van audiovisueel erfgoed te ondersteunen. Volgens de vereniging was dit belang eind 2008 versterkt door een interprofessionnele overeenkomst, die in een nog op te stellen overeenkomst inzake doelstellingen zou worden opgenomen. In 2010 zal France Télévisions 19 % van de omzet zoals opgenomen in de heffingsgrondslag van 2009 aan de schepping van audiovisueel erfgoed moeten besteden, een aandeel dat in 2012 tot 20 % zal worden verhoogd (420 miljoen EUR). Het dienovereenkomstige aandeel van TF1 bedraagt daarentegen maximaal 12,5 %, en dat van M6 en de digitale aardse televisiezenders niet meer dan 11 %. De aandacht voor film zal eveneens toenemen, met jaarlijks gemiddeld meer dan 1,2 % tot 2012. De afschaffing van reclame zou gepaard gaan met een stijging van de programmakosten op het gebied van werken van eigen, niet ingevoerde, productie, hetgeen getuigt van het streven naar een kwalitatief hoogwaardige, innoverende openbare dienst.
(45)
De „Fédération Française des Télécommunications et des Communications Électroniques” (FFTCE) stelt in haar opmerkingen van 30 oktober 2009 dat de afschaffing van reclame als zodanig niet aan de openbaredienstopdracht van France Télévisions bijdraagt. De onderneming Iliad, die geen lid is van de FFTCE, heeft zich bij dit standpunt aangesloten. Aangezien reclame geen vast onderdeel uitmaakt van de openbaredienstopdracht, zou iedere subsidie die uitsluitend is bedoeld als compensatie voor gederfde inkomsten zonder dat rekening wordt gehouden met de feitelijke opdracht, zonder meer moet worden beschouwd als staatssteun die een inbreuk op artikel 106, lid 2, en artikel 107, VWEU, vormt. Deze compensatie is bedoeld om de met de openbare dienst samenhangende kosten dekken, die gescheiden moeten worden geboekt. De hoogte van de subsidie is echter kennelijk voor de komende jaren vastgesteld op basis van de raming van de gederfde reclame-inkomsten, wat de concurrentie met particuliere omroepen in een moeilijk marktklimaat ernstig schaadt. Terwijl de totale reclameomzet van France Télévisions in een zwakke markt ongetwijfeld minder dan 500 miljoen EUR zou hebben bedragen, hebben de Franse autoriteiten zich ertoe verbonden in 2009 de onderneming louter voor de stopzetting van de reclame na 20.00 uur 450 miljoen EUR te betalen. Ook in de toekomst zouden de uitgekeerde subsidies veel meer bedragen dan de reclame-inkomsten die de onderneming zonder de hervorming zou hebben gehad.
(46)
Wat de dienst van algemeen economisch belang betreft, voegt de FFTCE hier nog aan toe dat de verplichtingen die France Télévisions als lid van de Europese Unie van Radiotelevisie (ERU) uit hoofde van de statuten van die Unie heeft, al bestonden en zonder de in de Franse wetgeving vervatte verplichtingen ook zouden gelden. De - overigens vaag geformuleerde - beperkingen die door de wet worden opgelegd zouden niet wezenlijk verschillen van de beperkingen die uit de statuten van de ERU voortvloeien en waaraan ook TF1 en Canal + als leden zijn onderworpen, zodat verlening van een compenserende subsidie op grond van de wet als staatssteun moet worden beschouwd.
(47)
Tot slot is de FFTCE van mening dat de nieuwe belasting op de omzet van aanbieders van elektronische communicatie die met de hervorming van de openbare audiovisuele sector is ingevoerd, voor de financiering van France Télévisions wordt gebruikt. Afgezien van het feit dat in de verklaringen werd bevestigd dat er van een bestemmingsverband sprake is, varieert het bedrag van de subsidie door veranderingen in de heffingsgrondslag en het belastingtarief. De invoering van een dergelijke belasting vormt een inbreuk op artikel 12 van richtlijn 2002/20/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 betreffende de machtiging voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten (10) omdat de lidstaten aan de aanbieders alleen de daarin vastgelegde omzetbelasting mogen opleggen.
(48)
In haar opmerkingen van 2 november 2009 stelt de „Association des chaînes privées” dat het inefficiënte beheer van France Télévisions, waarvan de Rekenkamer talrijke voorbeelden heeft gegeven, het inflatoire effect op de markt voor programmaproductie en de verwerving van rechten verergert. Aangezien er geen analytische boekhouding is, zorgt het gebrek aan kostenbeheersing voor onzekerheden ten aanzien van de bepaling van de te financieren kosten van de openbaredienstopdracht en bestaat er een ernstig gevaar van overcompensatie. Er is een groot aantal aanwijzingen dat de nieuwe belasting voor France Télévisions bestemd is en dat de opneming ervan in de staatsbegroting slechts tot doel heeft deze aan de controle van de Commissie onttrekken. Aldus worden de concurrenten van France Télévisions ertoe verplicht de steun te financieren, wat tot concurrentievervalsing leidt die door de onvoldoende differentiatie tussen de programma’s van de diverse gevestigde zenders nog wordt verergerd.
(49)
De Europese Radio-unie (UER) stelt in haar opmerkingen van 2 november 2009 dat iedere meerjarenraming van de kosten en ontvangsten van de publieke omroep die door Frankrijk wordt voorgelegd per definitie toekomstgericht is. Met de ramingen wordt gezorgd voor een duidelijk financieel perspectief op lange termijn waarover een aanbieder moet beschikken om de continuïteit van de dienst in volledige onafhankelijkheid te kunnen waarborgen. De correctie van eventuele afwijkingen van de ramingen moet door ex-post mechanismen worden gewaarborgd. Het besluit van de Commissie moet betrekking hebben op de parameters voor de berekening vooraf en op deze mechanismen, zonder het daadwerkelijke bedrag van de toekomstige compensatie te beperken door alleen de geraamde kosten en ontvangsten te valideren; de Commissie zou anders de jaarlijkse bedragen van een steunregeling vaststellen en controleren, in plaats van de regeling zelf. Voorts heeft de UER haar bezorgdheid geuit over het feit dat de Commissie tracht het geraamde bedrag van de efficiëntieverbeteringen en synergieën voor de komende jaren te becijferen, aangezien de efficiëntie waarmee een dienst van algemeen economisch belang wordt verricht overeenkomstig artikel 106, lid 2, VWEU niet onder de controlebevoegdheid van de Commissie valt.
(50)
In haar opmerkingen van 2 november 2009 verklaart de „Association of Commercial TV in Europe” (ACT) verheugd te zijn over het besluit van Frankrijk om de reclame op de publieke omroep aanzienlijk te verminderen. Volgens ACT is aan twee in het Altmark-arrest (11) genoemde voorwaarden niet voldaan en vormt de voorgenomen bijdrage uit de begroting dus steun. Niettemin is ACT van mening dat indien het systeem van financiering van de steun door middel van een belasting op de reclame-inkomsten van de concurrenten als conform het EU-recht wordt beschouwd, de voordelen van terugtrekking uit de reclamemarkt veel minder groot zouden zijn, terwijl een dergelijk systeem in bepaalde opzichten tot meer distorsies zou kunnen leiden dan de traditionele duale systemen van financiering uit openbare en commerciële bron.
(51)
ACT is van oordeel dat de openbaredienstverplichtingen van France Télévisions sinds 1994 niet wezenlijk zijn veranderd en grotendeels dezelfde zijn gebleven als die van andere particuliere omroepen. Daarnaast zijn de ramingen van de compensatie van het verlies aan reclame-inkomsten tot 2012 te betalen bedragen vaag en houden zij geen rekening met de vermindering van de daarmee samenhangende investeringskosten, noch met de mogelijke daling van de kosten van een minder aan de eisen van adverteerders onderworpen programmering, noch met de verwachte synergieën. Het mechanisme van aanpassing van de overheidsinkomsten en de reclame-inkomsten aan de kosten, waarin de overeenkomst over middelen en doelstellingen voorziet, moet worden gecontroleerd, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de schommelingen van de inkomsten uit commerciële bron, omdat de Commissie anders niet over betrouwbare informatie zou beschikken om de daadwerkelijke kosten van de verleende dienst te bepalen of eventueel vast te stellen dat er van overcompensatie sprake is. Deze verificatie zou worden verricht zonder dat de onderneming over een analytische boekhouding beschikt, zoals de Rekenkamer heeft vastgesteld.
(52)
Tot slot is de ACT van oordeel dat de steun in feite wordt gefinancierd door de nieuwe belasting die met de hervorming is ingevoerd en dat met de op audiovisuele reclame geheven belasting in Frankrijk een model voor de financiering van de publieke omroep door de concurrenten is ingevoerd dat in andere landen is afgeschaft. Echter, het steunmechanisme houdt juist de middelen van France Télévisions in stand, ondanks het feit dat steeds duidelijker zou blijken dat de adverteerders hun vraag niet volledig naar de concurrerende zenders verleggen. Bovendien zou zo’n mechanisme de toegangsdrempels tot de Franse markt verhogen.
(53)
In haar opmerkingen van 2 november 2009 stelt France Télévisions dat het aangemelde mechanisme haar geen enkel economisch voordeel ten opzichte van haar concurrenten verschaft. Weliswaar wordt het verlies aan reclame-inkomsten gecompenseerd, maar daartegenover heeft de staat de onderneming een beperking opgelegd die voor geen enkele particuliere marktdeelnemer geldt: stopzetting van de reclame. Wanneer deze stopzetting een feit is zal iedere concurrentiedistorsie op deze markt verdwijnen, terwijl ook de druk op de concurrenten ten aanzien van sponsoring, gezien de geringe aanwezigheid daarvan, eveneens te verwaarlozen zal zijn. Wat de aankoop van zogenoemde audiovisuele „premiumrechten” betreft zou France Télévisions over geen enkele exclusiviteitsovereenkomst met de grote Amerikaanse aanbieders beschikken, terwijl TF1 96 van de 100 hoogste kijkcijfers, en in 2008 18 van de 20 hoogste kijkcijfers zou hebben gehad. Voorts moet France Télévisions investeren in audiovisuele schepping met kwaliteitseisen die onverenigbaar zijn met de door de commerciële zenders beoogde kijkcijfers. Op het gebied van de verkoop van programmarechten heeft de onderneming slechts een marginale aanwezigheid.
(54)
France Télévisions vindt bovendien dat, aangezien het bedrag dat jaarlijks aan haar wordt toegewezen allereerst, nauwkeurig en objectief van de kosten van haar verplichtingen zal afhangen, met een correctie achteraf in geval van een afwijking ten opzichte van de werkelijke kosten, het mechanisme aan de in het arrest-Altmark genoemde tweede voorwaarde voldoet. Aan de vierde in dit arrest genoemde voorwaarde zou eveneens zijn voldaan, aangezien de synergieën die in het verleden niet geheel konden worden benut, met de vernieuwing van de juridische structuur en de statuten, in het vervolg wel volledig zouden worden benut; de vierde voorwaarde vereist namelijk niet dat de dienst tegen zo laag mogelijke kosten moet worden verricht, maar dat de kosten overeenkomen met de kosten van een gemiddelde, goed geleide onderneming.
(55)
Wat de voorwaarden voor verenigbaarheid van het aangemelde mechanisme met de interne markt betreft, stelt France Télévisions dat, aangezien het mechanisme gedurende een groot jaren van kracht zal zijn, de nettokosten van de openbare dienst niet met voldoende zekerheid kunnen worden vastgesteld om de Commissie in staat te stellen overcompensatie door controle vooraf uit te sluiten. Hoewel gelet op de indicatieve ramingen voor 2010 tot 2012 niet valt uit te sluiten dat een redelijke winst wordt gemaakt of een reserve van maximaal 10 % van de jaarlijkse uitgaven aan de openbare dienst wordt gevormd, zullen de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen waarin een controle achteraf wordt voorgeschreven in ieder geval een evenredige financiering kunnen waarborgen. Aangezien echter schommelingen van de programmakosten van redactionele keuzen afhangen, is France Télévisions van oordeel dat zij alleen verplicht is de door de wet opgelegde openbaredienstverplichtingen te vervullen en dat het Frankrijk vrijstaat de inhoud daarvan te bepalen. Uit deze verplichtingen vloeit overigens ook een kijkcijferverplichting voort, die met de stopzetting van de reclamespots niet is verminderd. In tegendeel: er moeten juist meer programma’s worden aangekocht.
(56)
In haar opmerkingen van 2 november 2009 stelt „Métropole Télévisions” (M6) dat het geplande financieringsmechanisme staatssteun vormt in de zin van artikel 107, VWEU, met name omdat aan de tweede en de vierde voorwaarde van het arrest-Altmark niet is voldaan: een compensatie die gebaseerd is op een raming van gederfde reclame-inkomsten, welke naar hun aard - en in de praktijk - fluctueren, kan immers niet worden geacht gebaseerd te zijn op objectieve en transparante parameters voor de berekening van de kosten van de openbare dienst. Bovendien is de berekeningsgrondslag niet die van de kosten van een gemiddelde, goed geleide onderneming, maar die van France Télévisions, een onderneming die volgens talrijke aanwijzingen inefficiënt wordt beheerd, wat voor de samenleving hogere kosten van de openbare dienst met zich brengt.
(57)
Wat de verenigbaarheid met de interne markt betreft, is M6 van oordeel dat het beoogde financieringsmechanisme onwettig is omdat het op structurele wijze overcompensatie van de kosten van de openbare dienst in de hand werkt. Overeenkomstig Richtlijn 2006/111/EG van de Commissie van 16 november 2006 betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven en de financiële doorzichtigheid binnen bepaalde ondernemingen (12) moet Frankrijk de kosten en opbrengsten van de dienst van algemeen belang op grond van consequent toegepaste beginselen inzake kostprijsadministratie, correct toerekenen. Zoals de Rekenkamer heeft opgemerkt, zou France Télévisions niet over dit soort boekhoudinstrumenten beschikken. Er is dus geen enkel objectief element dat als basis voor de berekening van het bedrag van de compensatie zou kunnen dienen. Aangezien de uitkering wordt berekend op basis van de reclame-inkomsten, die geen deel uitmaken van de openbaredienstopdracht en bij de berekening van de kosten daarvan niet in aanmerking mogen worden genomen, zou dit onvermijdelijk tot overcompensatie leiden. Ook het feit dat de ramingen van de gederfde inkomsten willekeurig zijn en een kostenanalyse ontbreekt maakt overcompensatie onvermijdelijk.
(58)
Het feit dat de nieuwe belasting in het financieringsinstrument wordt betrokken versterkt het negatieve effect van de steun op de markten voor de verwerving van audiovisuele rechten - waar het slechte beheer van France Télévisions, door overheidssubsidies beschermd, de kosten van de concurrenten opdrijft - en op de reclameactiviteit, die France Télévisions naar het gebied van sponsoring zal verleggen, zonder dat M6, dat een ander kijkersprofiel heeft, het door France Télévisions achtergelaten vacuüm kan opvullen. Derhalve zou alleen financiering achteraf gerechtvaardigd zijn. Het mechanisme zou dus structureel onwettig zijn, door het ontbreken van onafhankelijke controlevoorzieningen achteraf waardoor overcompensatie daadwerkelijk kan worden voorkomen op basis van reële cijfers. Volgens M6 worden deze controles in Frankrijk niet doeltreffend uitgevoerd.
(59)
In haar opmerkingen van 2 november 2009 plaatst Télévision Française 1 (TF1) de hervorming van de financiering van France Télévisions in de context van structurele veranderingen op de reclamemarkt, waar internet snel groeit. Zo maakte in 2008 de televisie slechts circa 11 % uit van de 33 miljard EUR aan reclame-uitgaven van adverteerders. Tussen januari en september 2009 is de reclameomzet van de digitale aardse televisiezenders met circa 60 % gestegen, tegenover een daling van ongeveer 8 % bij de drie gevestigde particuliere zenders. In 2008 beliepen de door TF1 betaalde belastingen en heffingen 60 % van het bedrijfsresultaat. Meerjarige contracten voor de verwerving van rechten, de prijsinflatie en de rigide kosten, waaronder de programmakosten, als gevolg van de verplichtingen inzake de productie en uitzending van Franse en Europese werken, maken echter 30 % van de totale daling uit, waardoor TF1 naar eigen zeggen nauwelijks nog manoeuvreerruimte heeft. Door de invoering van de nieuwe audiovisuele belasting zouden de concurrentieverstoringen op de markt nog verder worden versterkt.
(60)
De potentiële verlegging van de vraag van adverteerders naar TF1 is de officiële doelstelling van de belasting op audiovisuele reclame. In feite is in 2009 de verwachte verschuiving van 350 miljoen EUR aan reclameomzet naar de drie etherkanalen uitgebleven, hun reclameomzet is bovendien 450 miljoen EUR onder de ramingen gebleven. Bovendien zou de omvang van deze verlegging hoe dan ook beperkt zijn door de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die, als omgezet EU-recht, de tijd die per zenduur aan reclame mag worden besteed tot ten hoogste 12 minuten beperken, mits het daggemiddelde van zes minuten per uur niet wordt overschreden.
(61)
Volgens TF1 is de belasting in twee opzichten staatssteun: ten eerste omdat France Télévisions na 30 november 2011 (op deze datum moet zij stoppen met het uitzenden van reclamespots, op de inkomsten waaruit de heffingsgrondslag is gebaseerd) geen belasting meer hoeft te betalen en ten tweede omdat de opbrengst van deze belasting voor France Télévisions is bestemd, aangezien uit talrijke verklaringen van regeringsleden en parlementsleden tijdens debatten over het wetsontwerp blijkt dat de belasting voor de financiering van de steun is bestemd. Nog afgezien van de vraag of de steun zelf rechtmatig is, zou de belastingregeling inzake de financiering ervan bij de beoordeling van de steun in aanmerking moeten worden genomen.
(62)
TF1 meent dat het aan soortgelijke verplichtingen is onderworpen als France Télévisions, waarvan de programma’s zich nauwelijks van de zijne onderscheiden. Hoewel TF1 positief oordeelt over de herziening van de overeenkomst over middelen en doelstellingen en van de taakomschrijving, na de hervorming van de openbare audiovisuele sector, is de zender, zich baserend op het advies van de Rekenkamer, van oordeel dat het aanbod van de publieke omroep onvoldoende geïndividualiseerd is en onderstreept hij dat de kwantitatieve omroepverplichtingen in de voormalige taakomschrijvingen 10 % van de programmaschema’s uitmaakten.
(63)
Voorts is volgens TF1 de kostenbeheersing en de kwaliteit van het beheer van France Télévisions eveneens ontoereikend, waardoor de openbare dienst niet tegen de laagste kosten voor de gemeenschap wordt geleverd en een risico van overcompensatie met zich brengt. De Commissie moet in dit verband dan ook een onderzoek instellen naar de groei van de winst uit de commerciële activiteiten, de synergieën die sinds 2009 uit de oprichting van één onderneming, France Télévisions, moeten zijn voortgevloeid en de afname van de druk op de kosten van programmaschema’s door een geringere afhankelijkheid van de adverteerders.
V. OPMERKINGEN VAN FRANKRIJK
(64)
In de opmerkingen die de Franse autoriteiten op 7 oktober 2009 aan de Commissie hebben toegezonden en naderhand hebben toegelicht over de toepassing van artikel 106, lid 2, VWEU, verwijzen zij met name naar de twijfels die de Commissie heeft geuit over de evenredigheid van de overheidsfinanciering en het risico van overcompensatie enerzijds en over het in aanmerking nemen van de door de hervorming van de openbare audiovisuele sector ingevoerde nieuwe belasting anderzijds, met het oog op de beoordeling van de verenigbaarheid van de aangemelde maatregel met de interne markt.
V.1. Evenredigheid van de financiering en controle achteraf van het risico van overcompensatie
(65)
Frankrijk verduidelijkt dat het bij de aangemelde maatregel niet om compensatie voor de derving van reclame-inkomsten van de groep France Télévisions gaat, alhoewel hier in de geraamde bedragen die ter indicatie zijn overgelegd rekening mee is gehouden, maar om een financiering waarmee de kosten van de uitvoering van de openbaredienstopdracht moeten worden gedekt. Verwacht wordt dat de financieringsbehoeften zullen evolueren naargelang van de veranderingen inzake de programmakosten, fluctuaties van de reclame-inkomsten en de uitzendmiddelen.
(66)
Frankrijk wijst erop dat voor een validering vooraf van de afwezigheid van eventuele risico’s van overcompensatie moet worden nagegaan of er wetgevende en bestuursrechtelijke controlemechanismen bestaan, overeenkomstig de jurisprudentie en de besluitvormingspraktijk van de Commissie, en niet aan de hand van geraamde indicatieve subsidie- en kostenbedragen. De indicatieve bedragen worden ter illustratie gegeven, in het licht van het door de toezichthouders en France Télévisions goedgekeurde businessplan. De methode voor de berekening van de subsidie berust niet op de raming van de daling van de reclame-inkomsten van France Télévisions. De berekening zal veeleer gebaseerd zijn op een algemene formule, zodat het gecombineerde bedrag van de bijdrage aan de openbare audiovisuele sector en de begrotingstoewijzing, in overeenstemming met de verplichtingen van Frankrijk en de op grond van wetgevende en bestuursrechtelijke in het leven geroepen mechanismen voor controle achteraf, elk jaar evenredig is met de kosten van de openbaredienstopdracht van France Télévisions, verminderd met de reclame-inkomsten.
(67)
Voorts wijst Frankrijk erop dat een aantal van de nieuwe, innoverende audiovisuele diensten die in de omroepmededeling worden genoemd, al in de nieuwe taakomschrijving van France Télévisions en in de gewijzigde overeenkomst over doelstellingen en middelen zijn vastgelegd en dat ten aanzien hiervan de bovengenoemde regelmatige controles en voorafgaand overleg reeds hebben plaatsgevonden en ook in de toekomst zullen plaatsvinden. Frankrijk is van oordeel dat alle belangrijke nieuwe diensten in de toekomst in de overeenkomst over middelen en doelstellingen moeten worden behandeld, waarop dezelfde controles worden toegepast.
(68)
Gelet op het feit dat de omroepmededeling na de inleiding van deze procedure in werking is getreden, verbindt Frankrijk zich er verder toe, het mechanisme voor financiële controle achteraf zodanig aan te passen dat het voldoet aan de nieuwe regels inzake financiële controle die in de mededeling zijn vervat. Zo zal artikel 2 van decreet nr. 2007-958 van 15 mei 2007 worden gewijzigd, met als doel:
-
erop toe te zien dat het verslag over de gescheiden boekhouding dat moet worden opgesteld om de afwezigheid van overcompensatie te controleren, net als het in artikel 3 voorgeschreven verslag door een externe firma wordt gecontroleerd en aan de voor communicatie verantwoordelijke minister en aan de Nationale Assemblee en de Senaat wordt toegezonden, nadat de keuze van de externe firma aan de minister voor communicatie is voorgelegd;
-
het functionele mechanisme te verbeteren dat dient om eventuele overcompensatie of kruissubsidie die aan de hand van deze gescheiden boekhouding aan het licht zou komen en die noch met artikel 53 van Wet nr. 86-1067 van 30 september 1986 betreffende de vrijheid van communicatie, noch met de omroepmededeling van de Commissie verenigbaar is, daadwerkelijk terug te vorderen.
(69)
Ook verplichten de Franse autoriteiten zich ertoe om, met het oog op een betere informatieverstrekking aan de Commissie, gedurende de eerste jaren van de hervorming die met Wet nr. 2009-258 van 5 maart 2009 werd ingeluid, voor de jaren 2010 tot en met 2013 aan de Commissie voor te leggen:
-
de verslagen overeenkomstig de artikelen 2 en 3 van bovengenoemd, gewijzigd decreet, en wel uiterlijk zes maanden nadat de algemene vergaderingen de rekeningen hebben goedgekeurd, met inbegrip van de gegevens over de ontwikkeling van de marktaandelen in de reclamesector sinds 2007;
-
de openbare documenten over de follow-up van de uitvoering van de openbaredienstopdracht door France Télévisions, dat wil zeggen het jaarlijks verslag van de „Conseil supérieur de l’audiovisuel” over de afzonderlijke zenders (overeenkomstig artikel 18 van wet nr. 86-1067 van 30 september 1986) en het verslag van de door de parlementaire commissies (commissies voor culturele zaken en financiën van de Nationale Assemblee en de Senaat) gehouden hoorzittingen van de bestuursvoorzitter van France Télévisions betreffende de jaarlijkse uitvoering van de overeenkomst over middelen en doelstellingen (zoals bepaald in artikel 53 van genoemde wet).
V.2. Inaanmerkingneming van de met de hervorming van de openbare audiovisuele sector ingevoerde nieuwe belasting
(70)
Frankrijk stelt dat het in zijn aanmelding geen rekening heeft gehouden met de nieuwe belasting op reclame en elektronische communicatie. Weliswaar is deze belasting bij dezelfde wet ingevoerd als die welke de hervorming regelt, maar zij zou buiten het bestek van de aangemelde maatregel vallen.
(71)
Frankrijk verduidelijkt dat openbare verklaringen die zijn afgelegd vóór de stemming over de wet waarnaar in het besluit tot inleiding van de procedure wordt verwezen en die later door de bepalingen van deze wet zijn weerlegd, niet volstaan om, op grond van het EU-recht, te concluderen dat er sprake is van een dwingend bestemmingsverband tussen de belasting en de financiering van de steun. Volgens het Franse recht wordt deze belasting geheven ten behoeve van de algemene staatsbegroting, dragen zij bij tot de financiering van het geheel van openbare uitgaven en beantwoorden zij aan het universaliteitsbeginsel en het beginsel van budgettaire eenheid, die deel uitmaken van het geheel van grondwettelijke voorschriften op het gebied van de openbare financiën. Krachtens artikel 36 van de wet van 1 augustus 2001 betreffende de begrotingswetten kan de volledige of gedeeltelijke toewijzing van overheidsmiddelen aan een rechtspersoon alleen plaatsvinden indien hiertoe een uitdrukkelijke bepaling in de begrotingswet is opgenomen, hetgeen hier niet het geval is.
(72)
Frankrijk onderstreept voorts dat er geen plannen zijn om een bestemmingsverband tussen genoemde belasting en de financiering van France Télévisions vast te leggen. Frankrijk licht toe dat, indien een dergelijke verandering van de regeling zou worden overwogen, het overeenkomstig de bepalingen van artikel 108, lid 3, VWEU een nieuwe aanmelding bij de Commissie zou indienen.
VI. BEOORDELING VAN DE STEUNMAATREGEL
VI.1. De vraag of sprake is van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU
(73)
In artikel 107, lid 1, VWEU wordt bepaald: „Behoudens de afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”. Deze toepassingsvoorwaarden worden hieronder behandeld.
VI.1.1. Staatsmiddelen
(74)
De begrotingstoewijzingen waarop deze aanmelding betrekking heeft worden jaarlijks in de wet tot vaststelling van de begroting van de Franse staat vastgelegd. Het gaat derhalve om maatregelen waarmee overheidsmiddelen zijn gemoeid.
VI.1.2. Selectief economisch voordeel
(75)
Het subsidiemechanisme ter aanvulling van de overheidsmiddelen die aan France Télévisions ter beschikking worden gesteld is selectief omdat France Télévisions er de enige begunstigde van is. De jaarlijkse begrotingssubsidie voor exploitatiekosten, waarmee met name wordt beoogd de voortzetting van de activiteiten van de onderneming mogelijk te maken, beschermt de onderneming tegen de derving van reclame-inkomsten waarmee tot dusverre de uitgaven en investeringen van France Télévisions ten dele werden gefinancierd. Hierdoor kan France Télévisions een kijkdichtheid bereiken die zonder de begrotingssubsidie niet mogelijk was geweest. De onderneming ontvangt aldus een economisch voordeel dat zij anders, of, omdat het een subsidie betreft, onder de marktvoorwaarden die voor haar concurrenten van de particuliere sector gelden, niet had kunnen verkrijgen.
(76)
De Commissie merkt voorts op dat Frankrijk geen opmerkingen heeft gemaakt waarmee het in het besluit tot inleiding van de procedure vervatte oordeel wordt betwist dat de beoogde toewijzingen niet aan alle criteria van het arrest-Altmark zouden voldoen en de onderneming derhalve een economisch voordeel zouden verschaffen dat staatssteun inhoudt (13). Daarnaast merkt zij op dat, ongeacht de ontwikkelingen in beheer en resultaten van France Télévisions in de komende jaren, haar standpunt dat aan de vierde voorwaarde niet is voldaan op dit moment wordt gestaafd door het verslag van de Franse Rekenkamer over France Télévisions, dat in oktober 2009 na het besluit tot inleiding van de procedure werd gepubliceerd.
(77)
Kortom, uit het voorgaande vloeit voort dat de alleen voor de groep France Télévisions bestemde begrotingssubsidies uit de financiële middelen van de Franse staat, deze onderneming een selectief voordeel verschaffen.
VI.1.3. Vervalsing van de mededinging en ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten
(78)
France Télévisions is actief op het gebied van de productie en de uitzending van programma’s die zij commercieel exploiteert, met name door tegen betaling reclamespots voor adverteerders en gesponsorde programma’s uit te zenden, haar zendrechten door te verkopen of dit soort rechten aan te kopen. Deze commerciële activiteiten worden uitgeoefend in concurrentie met andere zenders zoals TF1, M6 en Canal+, met name in Frankrijk, waar de groep France Télévisions volgens de Franse autoriteiten de grootste audiovisuele groep is. In 2010 lag het marktaandeel van France Télévisions rond 10 %, waarmee de groep nog de derde aanbieder op de Franse markt zou zijn.
(79)
Tot het tijdstip waarop de commerciële reclame wordt stopgezet, eind 2011, zal France Télévisions, zij het met beperkingen ten aanzien van de uitzendslots voor reclameboodschappen, actief blijven op de Franse markt voor commerciële televisiereclame en met de andere zenders concurreren. Ook na 2011 zal France Télévisions, in concurrentie met andere in Frankrijk actieve omroepen, aan adverteerders haar diensten op het gebied van reclame voor producten onder hun generieke naam evenals voor gesponsorde uitzendingen kunnen aanbieden. Ook al zullen de concurrenten van France Télévisions ten volle van de vrijwel volledige terugtrekking van France Télévisions uit de reclamemarkt kunnen profiteren, toch zal France Télévisions op deze markt aanwezig blijven. Ten opzichte van de volumen en marktaandelen van de vaste concurrenten in 2007 en op basis van de ramingen van de reclameontvangsten en sponsoring van France Télévisions die door de Franse autoriteiten zijn overgelegd, zou France Télévisions in 2012 namelijk nog 3,3 % van de markt in handen hebben, tegenover meer dan 50 % voor TF1 en 20 % voor M6.
(80)
France Télévisions zal een kijkdichtheid kunnen bereiken die zonder de begrotingstoewijzing in kwestie niet haalbaar zou zijn; dit kan ongunstige gevolgen hebben voor de kijkcijfers van de overige omroepen en dus voor hun commerciële activiteiten, wat tot vervalsing van de concurrentievoorwaarden zou leiden. In ieder geval zal France Télévisions ook op de markten voor de aankoop en verkoop van mediarechten actief blijven en, dankzij de genoemde steun, haar onderhandelingsmacht kunnen behouden. Dat de investeringen in de programmering dankzij de begrotingstoewijzingen gehandhaafd blijven, beïnvloedt derhalve de mate waarin France Télévisions op deze markten als koper of verkoper kan optreden.
(81)
Uit het bovenstaande vloeit voort dat de begrotingstoewijzingen die alleen aan de groep France Télévisions zijn toegekend uit de begrotingsmiddelen van de Franse staat de concurrentie op het gebied van de commerciële omroep in Frankrijk en in zekere mate ook in andere lidstaten waar de programma’s van France Télévisions worden uitgezonden, vervalsen of op zijn minst dreigen te vervalsen.
(82)
De markten voor de verkoop en aankoop van audiovisuele programma’s en zendrechten waarop France Télévisions actief is hebben een internationale dimensie zelfs wanneer bij de verwerving een territoriale begrenzing geldt, die over het algemeen tot één lidstaat beperkt is. Daarnaast worden de programma’s die France Télévisions dankzij de staatssteun kan blijven uitzenden, ook in andere lidstaten, zoals België en Luxemburg, ontvangen. France Télévisions zendt ook via internet programma’s uit, die buiten Frankrijk toegankelijk zijn.
(83)
Derhalve kunnen de voorgenomen begrotingssubsidies de concurrentie vervalsen en het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig beïnvloeden.
VI.1.4. Conclusie betreffende de aanwezigheid van staatssteun
(84)
Gelet op het voorgaande vormen de begrotingssubsidies die Frankrijk voornemens is aan France Télévisions uit te keren staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, die op zijn verenigbaarheid met de interne markt moet worden getoetst.
VI.2. Verenigbaarheid overeenkomstig artikel 106, lid 2, VWEU
(85)
Artikel 106, lid 2, VWEU bepaalt: „De ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang of die het karakter dragen van een fiscaal monopolie, vallen onder de regels van de Verdragen, met name onder de mededingingsregels, voor zover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak niet verhindert. De ontwikkeling van het handelsverkeer mag niet worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Unie”.
(86)
In haar omroepmededeling zet de Commissie de beginselen uiteen die zij bij de toepassing van artikel 107 en van artikel 106, lid 2, VWEU op overheidsfinanciering voor openbare omroepen heeft gevolgd. Zo heeft de beoordeling van de Commissie betrekking op twee aspecten:
-
de aanwezigheid van een duidelijke en precieze definitie, in een formeel besluit, van de openbaredienstopdracht, met inbegrip van het berichten van belangrijke nieuwe diensten en de aanwezigheid van doeltreffende controles door een van de omroep onafhankelijk orgaan;
-
de transparantie en evenredigheid van de financiering door de overheid van de voor deze opdracht vereiste compensatie zonder dat deze de nettokosten van de openbaredienstopdracht overschrijdt, en die eveneens aan een doeltreffende controle wordt onderwerpen.
VI.2.1. Duidelijke en precieze omschrijving in een formeel besluit van de openbaredienstopdracht, die aan doeltreffende controle wordt onderworpen
(87)
Zoals hierboven reeds is aangegeven, heeft de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure, om de daarin uiteengezette redenen, geen twijfels geuit over de deugdelijkheid van de definitie en het mandaat van de openbaredienstopdracht dat France Télévisions door formele besluiten is verleend, noch ten aanzien van de deugdelijkheid van de externe controle, waarmee zoals hierboven is aangeduid wordt nagegaan of France Télévisions haar opdracht naar behoren vervult. De Commissie was dan ook van mening dat de relevante bepalingen van gewijzigde Wet nr. 86-1067 van 30 september 1986 (artikelen 43-11, 44, 48 en 53) en van de decreten of formele besluiten waarbij deze ten uitvoer worden gelegd, met name betreffende de taakomschrijving (decreet nr. 2009-796 van 23 juni 2009) en de overeenkomst over middelen en doelstellingen, in overeenstemming waren met de uitvoeringsbepalingen van artikel 106, lid 2, VWEU betreffende de beoordeling van steun aan publieke omroepdiensten welke in de omroepmededeling zijn vastgelegd.
(88)
Deze conclusie stemde overeen met de conclusies waartoe de Commissie, op grond van de toen geldende mededeling, in haar besluiten van 2003 en 2005 betreffende France 2 en France 3 en in haar besluiten van 2008 en 2009 betreffende France Télévisions reeds was gekomen.
(89)
Ten overvloede moeten de overwegend algemene opmerkingen van een aantal belanghebbenden worden onderzocht die de gelijkenis tussen de programmering van de openbare zenders en die van de concurrenten in grote lijnen bevestigen; dit wordt feitelijk tegengesproken door andere partijen en verandert niets aan deze beoordeling.
(90)
In gewijzigde Wet nr. 86-1067 inzake de vrijheid van communicatie worden de openbaredienstverplichtingen van France Télévisions in brede, kwalitatieve zin maar toch nauwkeurig vastgelegd. Volgens deze bepalingen moet France Télévisions zich op een breed publiek richten met een gediversifieerd programma-aanbod, dat, met inachtneming van het pluralisme, de democratische, sociale, burgerrechtelijke en culturele behoeften van de samenleving dekt. Het feit dat sommige concurrenten zich, wegens hun lidmaatschap van de ERU, aan de statuten van deze organisatie moeten houden zoals door de FFTCE wordt onderstreept, belet niet dat in officiële Franse besluiten specifieke openbaredienstverplichtingen zijn vastgelegd, die in tegenstelling tot de verplichtingen die uit het lidmaatschap van de ERU voortvloeien, alleen voor France Télévisions gelden.
(91)
Overigens zijn de verplichtingen van France Télévisions voor zover nodig, ook opgenomen in de taakomschrijving en in de overeenkomst over middelen en doelstellingen, vergezeld van nauwkeurige en gekwantificeerde indicatoren, iets wat voor haar concurrent niet geldt. De overheidsmiddelen die aan France Télévisions ter beschikking worden gesteld zijn bedoeld om de doelstellingen te verwezenlijken en de in het algemeen belang vastgelegde openbaredienstopdrachten na te komen, terwijl de toekenning van particuliere middelen aan de concurrerende zenders louter uit winstbejag geschiedt. Evenzo impliceert het feit dat de aanbieders bij de uitoefening van hun activiteiten op grond van voorschriften of vrijwillig onderschreven richtsnoeren aan beperkingen zijn gebonden niet, dat het aanbod van publieke en particuliere omroepen feitelijk uniform is. Deze in de wet vastgelegde openbaredienstverplichtingen worden bovendien, anders dan die welke uit het lidmaatschap van de ERU voortvloeien, regelmatig aan externe controles, en met name parlementaire controles, onderworpen.
(92)
Daarnaast wijst de SACD erop dat France Télévisions zich, in vergelijking met haar concurrenten die aanzienlijk minder verplichtingen hebben, sterker inzet voor het scheppen van films en audiovisuele werken in de Franse taal. In de opmerkingen van SACD wordt weliswaar niet uiteengezet of geïllustreerd waarom eventueel uit andere lidstaten geïmporteerde, niet-Franse werken van geringere kwaliteit zouden zijn dan die welke door France Télévisions zullen worden gefinancierd. Desondanks houdt de dwingende verplichting om, zowel in absolute termen als ten opzichte van de concurrenten, een groter aantal Franse producties tot stand te brengen nauw verband met de sociale en culturele behoeften van de Franse samenleving, waaraan de programmering van France Télévisions uit hoofde van haar verplichtingen inzake het verrichten van diensten van algemeen belang moet voldoen.
(93)
Gelet op de door Frankrijk verstrekte informatie moet deze positieve beoordeling van de definitie van en de controle op de openbaredienstopdracht van France Télévisions worden uitgebreid naar de mechanismen voor de invoering van belangrijke nieuwe audiovisuele diensten in de zin van de omroepmededeling die na het besluit tot inleiding van deze procedure van kracht is geworden. Deze diensten, waarmee het programma-aanbod naar andere media of formats wordt doorgegeven, zijn opgenomen in de taakomschrijving en in de overeenkomst over middelen en doelstellingen van France Télévisions, waarin overigens de in de wet vastgelegde opdracht van algemeen economisch belang wordt toegelicht en omgezet. Deze documenten worden, zoals hierboven is aangegeven, bij decreet goedgekeurd, zodat zowel op de reeds geplande nieuwe diensten als op de eventueel toekomstige diensten dezelfde specifieke procedures voor raadpleging vooraf en de jaarlijkse controle op de uitvoering van genoemde opdrachten van toepassing zijn.
(94)
Kortom, zowel de definitie van de openbaredienstopdracht van France Télévisions als de controlemechanismen die daarop betrekking hebben zijn in overeenstemming met de in de omroepmededeling vervatte regels en beginselen welke op hun beurt op de jurisprudentie van de Europese rechtscolleges zijn gebaseerd.
VI.2.2. Evenredigheid en transparantie van de overheidsfinanciering
(95)
Het is de bedoeling dat het door Frankrijk aangemelde financieringsmechanisme, waaronder de jaarlijkse subsidie ter compensatie van de afname en de uiteindelijke afschaffing van de reclameboodschappen valt, langdurig blijft bestaan en dus ook na de wettelijk voor de afschaffing van reclamespots vastgelegde datum (november 2011) van kracht blijft.
(96)
De jaarlijkse overheidsfinanciering zal bestaan uit, enerzijds, toewijzing van een deel van de inkomsten uit de omroepbijdragen (voorheen „redevance” genoemd) en, anderzijds, de jaarlijkse subsidie overeenkomstig wet nr. 2009-258 van 5 maart 2009. Aan de reeds bestaande, door de Commissie in haar besluit van 20 april 2005 goedgekeurde steun, die door het voorgenomen mechanisme niet wordt gewijzigd, wordt dus een begrotingssubsidie toegevoegd waarvan het bedrag ieder jaar in de begrotingswet voor het lopende begrotingsjaar zal worden vastgelegd. In zijn opmerkingen geeft Frankrijk aan dat het bedrag van de jaarlijkse subsidie voor het begin van elk begrotingsjaar op basis van de verwachte nettokosten van de openbare omroep vooraf wordt vastgesteld.
(97)
Dit blijkt ook uit de ramingen die de Franse autoriteiten aan de Commissie hebben overgelegd als antwoord op de twijfels die zij in het besluit tot inleiding van de procedure had geuit. De Commissie merkt op dat volgens de Franse autoriteiten de prognoses in het businessplan louter indicatief van aard zijn en is het ermee eens dat het voor een onderneming die met een openbaredienstopdracht is belast en die daarvoor meerjarige uitgaven moet doen, nuttig is daartoe over een financieel kader te kunnen beschikken dat is opgenomen in het businessplan zoals vervat in de wijzigingsakte bij de overeenkomst over middelen en doelstellingen. Niettemin blijft het indicatieve totaal van de overheidsmiddelen dat daarin is opgenomen, hoewel het om een lager bedrag gaat, in overeenstemming met de verwachte brutokosten voor het verrichten van deze dienst voor de periode tussen 2010 en 2012.
(98)
Rekening houdende met de relatieve voorspelbaarheid van de brutokosten, die minder volatiel zijn dan de inkomsten uit commerciële activiteiten op basis waarvan de nettokosten worden bepaald, bevestigen de indicatieve cijfers van het businessplan a priori het argument van Frankrijk betreffende het doorslaggevende karakter van het criterium van de nettokosten van de openbare dienst voor de vaststelling van het jaarlijkse subsidiebedrag in de toekomst. Derhalve vormt de verplichting tot financiële compensatie door de staat, die bij Wet nr. 2009-258 van 5 maart 2009 is ingevoerd, het ontstaansfeit van de aangemelde begrotingssubsidie zonder het bedrag daarvan afhankelijk te stellen van een mogelijke raming van de omvang van de door de afschaffing van de reclame gederfde reclame-inkomsten.
(99)
Deze aanpak lijkt objectief gezien gerechtvaardigd omdat het vaststellen van het bedrag van de subsidie, ten opzichte van de reclame-inkomsten die zouden zijn verworven indien de reclame niet wettelijk was afgeschaft, bijvoorbeeld door het bedrag vast te stellen op het niveau van de inkomsten voordat de hervorming werd aangekondigd en toegepast, eventueel aangepast aan de ontwikkeling van de markt voor televisiereclame, door het duurzame karakter van de subsidie steeds willekeuriger zou worden. Indien het bedrag van de subsidie aldus ten opzichte van hypothetische inkomsten zou worden berekend, zou een sterkere daling van de brutokosten van de openbare dienst dan voorzien, bijvoorbeeld als gevolg van toekomstige synergieën bij de oprichting van France Télévisions als één enkele onderneming, een risico van overcompensatie met overheidsmiddelen kunnen inhouden.
(100)
De wijze van berekening van de jaarlijkse subsidie aan de hand van de kosten van de openbare dienst, minus de netto-inkomsten uit de commerciële activiteiten die blijven bestaan, strookt overigens met de verbintenis van Frankrijk welke thans is omgezet in artikel 44 van gewijzigde Wet nr. 86-1067 betreffende de vrijheid van communicatie en artikel 2 van het decreet inzake de financiële betrekkingen tussen de staat en de organen van de publieke audiovisuele sector, in die zin dat de overheidsmiddelen die aan France Télévisions worden toegewezen, de nettokosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen die ten laste van de onderneming komen niet overschrijden. Zoals de Franse autoriteiten in herinnering brengen, zijn deze verbintenis en de bovengenoemde bepalingen volledig van toepassing op de aangemelde begrotingssubsidie en op het mechanisme inzake de jaarlijkse overheidsfinanciering waarvan de subsidie voortaan integrerend deel zal uitmaken.
(101)
Daarom lijkt de wijze van berekening van de jaarlijkse subsidie aan de hand van de nettokosten van de openbare dienst (waarop de netto-inkomsten uit commerciële activiteiten die zullen blijven bestaan in mindering worden gebracht) evenredig in de zin van de omroepmededeling van de Commissie.
(102)
In dit verband kunnen de opmerkingen van belanghebbenden die het tegendeel beweren deze conclusie niet ontkrachten:
-
de opmerkingen van de FFTCE, namelijk dat een compensatie voor gederfde reclame-inkomsten die geen deel uitmaken van de openbaredienstopdracht, niet onder de financiering van die opdracht valt, kunnen niet worden aanvaard, evenmin als de opmerkingen van M6 over de fluctuerende en derhalve onnauwkeurige aard van de ramingen van de gederfde inkomsten uit commerciële activiteiten; het jaarlijkse bedrag van de subsidie moet vooraf worden vastgesteld op basis van de nettokosten van de openbare dienst van France Télévisions, en de ramingen van het bedrag die door Frankrijk voor 2010, 2011 en 2012 zijn verstrekt zijn overigens louter indicatief;
-
de argumentatie van M6, volgens welke de afwezigheid van een analytische boekhouding bij France Télévisions, die door de Franse Rekenkamer werd gemeld, structureel tot overcompensatie zou leiden omdat de subsidie gebaseerd zou zijn op niet-objectieve kostencomponenten is, net als de opmerkingen van TF1 over de overcompensatie van ongecontroleerde of slecht beheerde kosten, ongegrond; ten eerste noemde de Rekenkamer in oktober 2009 de afwezigheid van beheersinstrumenten die, op het niveau van de groep France Télévisions, de instrumenten voor de analytische boekhouding van de dochterondernemingen samenvoegen, en niet het ontbreken van genoemde beheersinstrumenten; er bestaat voor iedere onderneming van de groep France Télévisions een analytische boekhouding;
-
ten tweede gaat het bij het onderzoek inzake de verenigbaarheid van de compensatie met de interne markt, in tegenstelling tot het onderzoek naar het bestaan van een economisch voordeel voor France Télévisions, niet om de vraag welke kosten het verrichten van de dienst van algemeen belang met zich zou kunnen meebrengen voor een gemiddelde, goed geleide onderneming in de bewuste sector, maar om de vraag welke kosten France Télévisions daadwerkelijk zal maken, de inkomstendaling in de toekomst meegerekend; zoals hierboven is aangetoond zal het totaalbedrag aan overheidsmiddelen dat aan France Télévisions zal worden uitgekeerd a priori lager zijn dan de kosten die voor het verrichten van de openbare dienst worden gemaakt, en dit bedrag zal zodanig worden vastgesteld dat er, na aftrek van de netto commerciële inkomsten, geen sprake is van overcompensatie.
(103)
Deze opmerkingen, die met betrekking tot de vaststelling vooraf van het jaarlijkse subsidiebedrag ongegrond zijn, houden bovendien geen rekening met het bestaan van mechanismen voor de controle achteraf. Zoals hieronder wordt aangetoond, wordt de jaarlijkse voorafgaande vaststelling van de hoogte van de subsidie voor het begrotingsjaar overeenkomstig de begrotingswet gevolgd door een controle achteraf, die eventueel tot terugvordering kan leiden.
(104)
In de omroepmededeling is bepaald dat de lidstaten zorgen voor passende mechanismen om te garanderen dat geen overcompensatie plaatsvindt; daartoe zorgen zij voor een regelmatige en daadwerkelijke controle op het gebruik van de overheidsmiddelen. De doeltreffendheid van de controles zoals aangegeven in de mededeling moet voortvloeien uit de door een onafhankelijke instantie te verrichten regelmatige controles, tezamen met mechanismen voor de terugbetaling van eventuele overcompensatie of de juiste toewijzing, in het volgende begrotingsjaar, van eventuele reserves die niet meer bedragen dan 10 % van de jaarlijkse kosten van de openbare dienst, enerzijds, of van vermeende kruissubsidiëring, anderzijds.
(105)
In artikel 44 van gewijzigde Wet nr. 86-1067 van 30 september 1986 is bepaald: „Overheidsmiddelen die aan organen van de openbare audiovisuele sector worden toegewezen voor de vervulling van hun openbaredienstverplichtingen mogen het bedrag van de kosten die in verband met de vervulling van die verplichtingen worden gemaakt, niet overschrijden”. Deze bepaling vloeit voort uit de door Frankrijk aangegane verbintenis om het beginsel van niet-overcompensatie van openbaredienstverplichtingen dat is ingevoerd in het kader van de procedure welke tot het verenigbaarheidsbesluit van de Commissie van 20 april 2005 betreffende het gebruik van de omroepbijdragen heeft geleid, uitdrukkelijk in de wet op te nemen (14).
(106)
Artikel 2 van decreet nr. 2007-958 van 15 mei 2007 inzake de financiële betrekkingen tussen de staat en de organen van de publieke sector van de audiovisuele communicatie bevat dezelfde formulering als artikel 53 van de wet van 30 september 1986; hierin wordt bepaald dat met „de directe en indirecte inkomsten van de openbaredienstopdracht” rekening moet worden gehouden en dat de kosten van de openbaredienstopdracht door middel van gescheiden rekeningen worden vastgesteld. In artikel 3 van het decreet wordt bepaald dat France Télévisions en haar dochterondernemingen bij al hun commerciële activiteiten de normale marktvoorwaarden in acht moeten nemen en dat door een externe firma een jaarlijks verslag over de nakoming van deze verplichting moet worden opgesteld dat bij de bevoegde minister, de Nationale Assemblee en de Senaat wordt ingediend. Laatstgenoemde bepaling behoort eveneens tot de door Frankrijk gedane toezeggingen die de Commissie heeft opgenomen in haar besluit van 20 april 2005, dat in overweging 7 wordt genoemd.
(107)
Het Gerecht van de Unie heeft geoordeeld dat zowel de bepalingen inzake het beginsel dat overcompensatie moet worden voorkomen als de bepalingen betreffende controle en verificatie van de voorwaarden die door France Télévisions op haar commerciële activiteiten worden toegepast, volledig tegemoet komen aan de bezwaren die de Commissie heeft geuit in het kader van de procedure die tot het besluit van 20 april 2005 (15) heeft geleid. Voorts bevestigde het Gerecht de passendheid van de controles achteraf op de inachtneming van deze verbintenissen (16).
(108)
De Commissie heeft de verslagen over de uitvoering van de artikelen 2 en 3 van het decreet voor de boekjaren 2007 en 2008 (de verslagen overeenkomstig artikel 3 van het decreet zijn, wat 2007 betreft, gecertificeerd door de accountantskantoren PriceWaterhouseCoopers en KPMG en voor 2008 door het consultantsbureau Rise Conseil) alsook het ontwerp-verslag uit hoofde van artikel 2 voor 2009 ontvangen en onderzocht. Volgens de conclusies van deze verslagen bedroegen de aan de groep France Télévisions toegekende overheidsmiddelen niet hoger waren dan de nettokosten van de openbaredienstverplichtingen waarmee France Télévisions is belast en heeft de onderneming bij al haar commerciële activiteiten de normale marktvoorwaarden in acht genomen. Hierdoor wordt derhalve eventuele kruissubsidiëring tussen commerciële activiteiten en activiteiten in het kader van de openbare dienst uitgesloten. De verslagen laten voorts zien dat de kosten en middelen van de openbaredienstopdracht van de verschillende zenders van France Télévisions in tegenstelling tot wat met name M6 beweert, wel degelijk met de bestaande boekhoudinstrumenten kunnen worden vastgesteld.
(109)
De controle achteraf van de overeenkomstig decreet nr. 2007-958 uitgetrokken overheidsmiddelen worden op de aangemelde begrotingssubsidie toegepast. Sedert de invoering van deze controle is het totaalbedrag van de aan France Télévisions toegewezen overheidsmiddelen niet voldoende geweest om de nettokosten van de nakoming van de openbaredienstverplichtingen te dekken, zodat van eventuele overcompensatie geen sprake was. Wat de in het businessplan vervatte en in tabel 1 opgenomen kosten- en inkomstenramingen op de middellange termijn betreft, wordt voor 2012 met een gering overschot rekening gehouden dat, indien het zou worden bevestigd en niet nodig zou zijn om de voor 2010 en 2011 verwachte tekorten aan te vullen, normaal gesproken met voorrang voor uitgaven ten behoeve van audiovisuele producties zou worden bestemd.
(110)
In ieder geval verplicht Frankrijk zich ertoe om artikel 2 van decreet nr. 2007-958 van 15 mei 2007 aan te passen aan de in 2009 door de omroepmededeling ingevoerde vernieuwingen, om teneinde:
-
erop toe te zien dat het jaarlijks verslag over de gescheiden boekhouding, net als het in artikel 3 voorgeschreven verslag, door een externe instantie wordt gecontroleerd, en aan de Nationale Assemblee en de Senaat wordt toegezonden nadat de keuze van deze externe instantie ter goedkeuring is voorgelegd aan de minister voor Communicatie;
-
het functionele mechanisme te verbeteren dat dient om eventuele overcompensatie of kruissubsidie die aan de hand van deze gescheiden boekhouding aan het licht zou komen en die noch met artikel 53 van Wet nr. 86-1067 van 30 september 1986 betreffende de vrijheid van communicatie noch met de omroepmededeling verenigbaar is, daadwerkelijk terug te vorderen.
(111)
Frankrijk lijkt derhalve over passende mechanismen te beschikken om regelmatige en doeltreffende controle op het gebruik van de overheidsmiddelen uit te oefenen en, zoals in de omroepmededeling is bepaald, overcompensatie en kruissubsidiëring te voorkomen.
(112)
Gezien het bovenstaande moet ervan worden uitgegaan dat de mogelijke beperkingen van de concurrentie als gevolg van de aanwezigheid van France Télévisions op de commerciële markten waarop de onderneming na de voltooiing van de hervorming nog actief zal zijn, uiteindelijk zeer gering zullen zijn. Deze aanwezigheid zal waarschijnlijk zeer bescheiden zijn en het valt te verwachten dat de hervorming ertoe leidt dat de vraag naar reclame op televisie, zij het gedeeltelijk, naar de concurrenten van France Télévisions wordt verlegd.
(113)
Zoals valt te lezen in een brief die door zeven particuliere televisie- en radiozenders openbaar is gemaakt, zal de volledige doorvoering van de hervorming totdat de reclamespots bij France Télévisions zijn verdwenen: „de media van de particuliere sector de veerkracht geven die zij nodig hebben”, terwijl de handhaving van reclame: „voor alle Franse media zeer schadelijke gevolgen zou hebben en de economische vooruitzichten van de betrokkenen aanmerkelijk zou veranderen…” (17).
(114)
Met andere woorden, de gedeeltelijke terugtrekking van France Télévisions en de heroriëntatie van de structuur van haar inkomsten (uit commerciële activiteiten of overheidsmiddelen) naar de uitzending van programma’s die aan haar taakopdracht van algemeen belang beantwoorden, zonder rechtstreekse financiële compensatie voor de kijkdichtheid, vermindert de potentiële concurrentiebeperkingen op de markten waar France Télévisions actief is. Deze terugtrekking creëert een ruimte die zou kunnen worden ingenomen door nieuwe aanbieders of door marktdeelnemers met een geringe aanwezigheid op de reclamemarkt en zou de concurrentie mettertijd een nieuwe impuls geven.
(115)
Op grond van de bovenstaande gegevens en de door Frankrijk aangegane verbintenissen kan worden geconcludeerd dat de overheidsfinanciering tot doel zal hebben France Télévisions in de gelegenheid te stellen de door de onderneming voor de vervulling van haar verplichtingen gemaakte nettokosten te dekken, en dat deze financiering tot die kosten beperkt moet blijven en onderworpen zal blijven aan controles achteraf die aan de criteria van de omroepmededeling voldoen. Aangezien France Télévisions bovendien haar aanwezigheid op concurrerende markten nog verder zal beperken, zal de voorgenomen steun de ontwikkeling van het handelsverkeer niet beïnvloeden in een mate die strijdig is met het belang van de Unie, zodat aan de voorwaarden van artikel 106, lid 2, VWEU is voldaan.
(116)
Frankrijk verbindt zich er daarnaast toe, tot 2013, dat wil zeggen tot de voltooiing van de hervorming van de openbare audiovisuele sector, jaarlijks aan de Commissie verslag uit te brengen, zodat de aspecten van de uitvoering van de hervorming die met het oog op de staatssteunregels het belangrijkst zijn, namelijk de jaarlijkse compensatie en de mechanismen voor controle achteraf, de voorwaarden die door France Télévisions op haar commerciële activiteiten worden toegepast, de ontwikkeling van de positie van de onderneming op deze markt en de uitvoering van de overeenkomst over middelen en doelstellingen, gevolgd kunnen worden.
(117)
Gelet op de omvang van de hervorming, van de vernieuwingen ten aanzien van de financiering van de openbare opdracht van France Télévisions, de gevolgen ervan voor de ontwikkeling van de kosten en inkomsten van France Télévisions alsook het onzekere economische klimaat van de markten, dat gevolgen heeft voor de inkomsten uit commerciële activiteiten van France Télévisions en haar concurrenten, biedt deze verplichting de Commissie de mogelijkheid de uitvoering van de hervorming en de nakoming van de door Frankrijk in het kader van deze procedure aangegane verplichtingen van zeer nabij te volgen.
(118)
In haar besluit tot inleiding van de procedure had de Commissie twijfels geuit over het eventuele bestaan van een bestemmingsverband tussen de toewijzing van de ontvangsten uit de nieuwe belasting op reclame en elektronische communicatie en de subsidie die vanaf 2010 jaarlijks aan France Télévisions wordt betaald. Indien een dergelijk verband zou kunnen worden vastgesteld, zou deze heffing als integrerend onderdeel van de steun moet worden beschouwd en op zijn verenigbaarheid met de interne markt moeten worden getoetst. Hoewel het bestaan van een bestemmingsverband, gezien de datum waarop Wet nr. 2009-258 van 5 maart 2009 betreffende de openbare audiovisuele sector van kracht werd, voor 2009 kon worden uitgesloten, geven de verklaringen van de hoogste Franse autoriteiten voor de daaropvolgende jaren nog steeds aanleiding tot twijfel.
(119)
Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie, die in het arrest van 22 december 2008 in de prejudiciële zaak Régie Networks (C-333/07) (punt 99) is bevestigd, blijkt dat „om een heffing als een integrerend onderdeel van een steunmaatregel te kunnen aanmerken er krachtens de relevante nationale regeling een dwingend bestemmingsverband moet bestaan tussen de betrokken heffing en steun, in die zin dat de opbrengst van de heffing noodzakelijkerwijs voor de financiering van de steun wordt bestemd en een rechtstreekse invloed heeft op de omvang ervan, en bijgevolg op de beoordeling van de verenigbaarheid van deze steun met de gemeenschappelijke markt” (18). Beide toepassingsvoorwaarden waaraan volgens het Hof moet worden voldaan, te weten de relevante nationale regeling en de rechtstreekse invloed op de omvang van de steun, worden hieronder behandeld.
(120)
Overeenkomstig de Franse wetgeving en krachtens artikel 36 van de wet van 1 augustus 2001 betreffende de begrotingswetten kan de toewijzing van ten behoeve van de staat ingesteld middelen aan een andere rechtspersoon alleen voorvloeien uit een bepaling in de begrotingswet. In de begrotingswet moet derhalve uitdrukkelijk zijn voorgeschreven dat de opbrengst van de bij Wet nr. 2009-258 van 5 maart 2009 ingevoerde heffing op reclame en elektronische communicatie geheel of gedeeltelijk voor de financiering van France Télévisions wordt gebruikt. Deze bepaling is tot nog toe niet vastgesteld. Frankrijk heeft zich ertoe verbonden om, overeenkomstig de bepalingen van artikel 108, lid 3, VWEU, ieder voornemen tot wijziging van de regeling bij de Commissie te zullen aanmelden. Onder deze voorwaarden kan uit hoofde van het nationaal recht geen dwingend bestemmingsverband tussen de aangemelde steun en de nieuwe heffing in de zin van de jurisprudentie van het Hof van Justitie worden vastgesteld.
(121)
Bovendien lijkt het doorslaggevende criterium voor het bepalen van de hoogte van de jaarlijkse begrotingssubsidie, tezamen met het voorgenomen bedrag van de aan de publieke audiovisuele sector toe te wijzen middelen, het bedrag te zijn van de nettokosten van de openbare opdracht van France Télévisions en niet dat van de opbrengst van de nieuwe belasting. De verwachte kosten van de openbaredienstopdracht worden echter overeenkomstig artikel 53 van gewijzigde Wet nr. 86-1067 van 30 september 1986 betreffende de vrijheid van communicatie in de vorm van voorafgaande ramingen in de overeenkomst over middelen en doelstellingen opgenomen, en de in het ontwerp van begrotingswet opgenomen jaarlijkse begrotingssubsidie wordt dienovereenkomstig aan de verwachte nettokosten aangepast; eventuele afwijkingen van de werkelijke waarden ten opzichte van de ramingen moeten worden vastgesteld en, indien nodig, achteraf in het kader van het verslag overeenkomstig artikel 2 van decreet nr. 2007-958 van 15 mei 2007 inzake de financiële betrekkingen tussen de staat en de organen van de openbare sector van de audiovisuele communicatie, gecorrigeerd worden. Aangezien de kosten onafhankelijk van de opbrengst van de geïnde belasting worden gemaakt, kan de belastingopbrengst geen rechtstreekse invloed op het bedrag van de steun hebben. Ook zijn de aanvankelijk door de Franse regering vastgestelde heffingspercentages in de door het parlement goedgekeurde definitieve versie van de wet kennelijk verlaagd, zonder dat dit tot een dienovereenkomstige, evenredige verlaging van de subsidie voor France Télévisions heeft geleid.
(122)
Gelet op het voorgaande maakt de bij Wet nr. 2009-258 van 5 maart 2009 ingevoerde heffing op reclame en elektronische communicatie geen deel uit van de steun en mag deze derhalve, in tegenstelling tot wat sommige belanghebbenden (ACT, FFTCE, Association des Chaînes Privées, M6 en TF1) beweren, niet bij het onderzoek naar de verenigbaarheid met de interne markt worden betrokken.
(123)
Deze conclusie doet geen afbreuk aan de verenigbaarheid van genoemde heffing en de daarop betrekking hebbende specifieke bepalingen - als onderscheiden maatregelen - met het recht van de Unie, en met name, wat de belasting op elektronische communicatie betreft, in het licht van de vragen die zijn onderzocht in het kader van inbreukprocedure nr. 2009/5061, van Richtlijn 2002/20/EG of van Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronischecommunicatienetwerken en -diensten (19).
(124)
De Commissie neemt voorts nota van het feit dat Frankrijk heeft verklaard dat de betrokken heffing niet onder de in het kader van deze procedure onderzochte aanmelding valt.
VII. CONCLUSIE
(125)
Gezien het bovenstaande komt de Commissie tot de slotsom dat de jaarlijkse begrotingssubsidie ten behoeve van France Télévisions, die op de hierboven beschreven wijze is uitgevoerd, op grond van artikel 106, lid 2, VWEU verenigbaar met de interne markt kan worden verklaard overeenkomstig de voor de publieke omroepdiensten geldende beginselen en regels,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De staatssteun die Frankrijk voornemens is aan France Télévisions te verlenen in de vorm van een jaarlijkse begrotingssubsidie overeenkomstig artikel 53, punt VI, van gewijzigde Wet nr. 86-1067 betreffende de vrijheid van communicatie van 30 september 1986, is op grond van artikel 106, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie verenigbaar met de interne markt.
De tenuitvoerlegging van deze steun wordt derhalve goedgekeurd.
Artikel 2
Dit besluit is gericht tot de Franse Republiek.
Gedaan te Brussel, 20 juli 2010.