РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 юли 2012 година
относно мярка SA.23324 - C 25/07 (ex NN 26/07) - Финландия Finavia, Airpro и Ryanair на летище Тампере-Пиркала
(нотифицирано под номер C(2012) 5036)
(само текстовете на финландски и шведски език са автентични)
(текст от значение за ЕИП)
(2013/664/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си съгласно горепосочените разпоредби (1),
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
През февруари 2005 г. Комисията получи оплакване от Blue1 Oy („Blue1“) - финландска авиокомпания, която е част от SAS Group. Наред с други, Blue1 изложи предположения, че Ryanair Ltd („Ryanair“) получава помощ под формата на по-ниски от средните летищни такси на летище Тампере-Пиркала („летище ТМП“ или „летището“).
(2)
С писма от 2 март 2005 г. и 23 май 2006 г. Комисията поиска от финландските власти да предоставят допълнителна информация във връзка с оплакването. Финландските власти отговориха с писма от 27 април 2005 г. и 27 юли 2006 г.
(3)
С писмо от 10 юли 2007 г. Комисията уведоми Финландия за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) (2) („решение за откриване“) относно споразумението между Airpro Oy и Ryanair и въвеждането на нискотарифната стратегия от Finavia и Airpro Oy на летище ТМП. На 28 ноември 2007 г. финландските власти представиха своето мнение относно решението за откриване.
(4)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (3). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно въпросната мярка в срок от един месец от датата на публикуване.
(5)
Комисията получи мнения по въпроса от четири заинтересовани страни (Ryanair, SAS Group, Air France и Асоциацията на европейските авиокомпании). С писмо от 13 февруари 2008 г. тези мнения бяха предадени на финландските власти. Финландските власти представиха мнението си на 15 април 2008 г.
(6)
С писмо от 25 юни 2010 г. Комисията поиска допълнителна информация. Финландските власти отговориха с писмо от 1 юли 2010 г. С писмо от 5 април 2011 г. Комисията поиска допълнителна информация относно финансирането на летището. Финландските власти отговориха с писмо от 5 май 2011 г. Отговорът на финландските власти обаче беше непълен. По тази причина Комисията изпрати напомняне съгласно член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (4). Финландските власти отговориха с писмо от 15 юни 2011 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ И ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
2.1. Контекст на разследването
(7)
Летище ТМП се намира в Пиркала - 13 километра на югозапад от град Тампере в Южна Финландия. Това е третото по големина летище във Финландия (по брой пътници, вж. таблицата в съображение 10). Освен за целите на гражданската авиация летището служи също така за база на финландските военновъздушни сили.
(8)
Летище ТМП има два терминала за редовни пътнически полети:
-
Терминал 1 (също „Т1“) е построен през 1998 г. и понастоящем се използва от Finnair, Flybe, SAS, Blue1 и Air Baltic. През 2003 г. капацитетът на Т1 е бил 550 000 пътника годишно,
-
Терминал 2 (също „Т2“) първоначално е използван като товарен хангар от DHL и (след като е освободен през 2002 г.) е преобразуван в нискотарифен терминал. Т2 понастоящем обслужва единствено Ryanair. Капацитетът на Т2 е 425 000 пътника годишно.
(9)
Летище ТМП, с изключение на Т2, е собственост на Finavia Oyj (5) („Finavia“), което също така го експлоатира. Т2 е отдаден под наем от Finavia на неговото дъщерно дружество Airpro Oy (6) („Airpro“). Airpro експлоатира терминала и предоставя в него услуги по наземно обслужване. Освен това Airpro е сключило споразумение с Ryanair […] (7), считано от 3 април 2003 г.
(10)
Пътническият трафик на летището се е увеличил от 304 025 превозени пътници през 2003 г. на 617 397 пътници през 2010 г. Това се дължи на увеличаването на броя на пътниците на Т2. През 2010 г. делът на пътниците на Ryanair на летище ТМП възлиза на приблизително […]. В следната таблица е обобщено нарастването на броя на пътниците на летище ТМП през периода 2003-2010 г.:
Година
Брой пътници, Т1
Брой пътници, Т2
Общ брой пътници на летище ТМП
2003 г.
[…]
[…]
304 025
2004 г.
[…]
[…]
495 892
2005 г.
[…]
[…]
597 102
2006 г.
[…]
[…]
632 010
2007 г.
[…]
[…]
687 711
2008 г.
[…]
[…]
709 356
2009 г.
[…]
[…]
628 105
2010 г.
[…]
[…]
617 397
2.2. Мерките, които са обект на разследването, и първоначалната оценка на Комисията
(11)
В решението за откриване са повдигнати следните въпроси:
-
първо, дали Finavia е действало като инвеститор в условията на пазарна икономика, когато е решило да преобразува товарния хангар в нискотарифния терминал Т2, в който случай това инвестиционно решение не съдържа държавна помощ в полза на Airpro; и, ако случаят не е такъв, дали въпросната помощ би могла да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар, както и
-
второ, дали оператор в условията на пазарна икономика би сключил споразумение, подобно на споразумението между Airpro и Ryanair; и, ако случаят не е такъв, дали помощта, която се съдържа в споразумението, би могла да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар.
(12)
Що се отнася до първия въпрос, Комисията изрази съмнения по отношение на това дали Finavia е било водено от изгледите за реализиране на дългосрочна доходност, когато е решило да трансформира товарния хангар в нискотарифен терминал. Освен това Комисията се съмнява също така, че направените от Finavia инвестиции за трансформирането на бившия товарен хангар в нискотарифен терминал биха могли да бъдат счетени за селективно предимство в полза на Airpro, което последното не би получило при нормални пазарни условия.
(13)
По отношение на втория въпрос Комисията трябваше да провери дали в конкретния случай поведението на Airpro е било водено от изгледи за реализиране на дългосрочна доходност и дали предполагаемото предимство за Ryanair е било предимство, което последното не би получило при нормални пазарни условия. По-специално Комисията изрази съмнения дали „общата такса“, заплащана от Ryanair, е основана на разходи по предоставянето на услуги на авиокомпанията от страна на Airpro. Освен това финландските власти не предоставиха на Комисията нито условията на споразумението с Ryanair, нито бизнес план с оценка на доходността за Airpro по споразумението. По тази причина в своето решение за откриване Комисията изрази съмнения, че поведението на Airpro е било водено от изгледи за реализиране на дългосрочна доходност. Следователно не може да се изключи, че споразумението е осигурило предимство за Ryanair, което последното не би имало при нормални пазарни условия.
(14)
Комисията изрази съмнения, че в настоящия случай са били изпълнени условията за съвместимост, посочени в Насоките на Общността за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, опериращи на регионални летища (8) („Насоки за авиационния сектор от 2005 г.“), и че мерките за държавна помощ биха могли да бъдат счетени за съвместими с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
3. МНЕНИЕ НА ФИНЛАНДСКИТЕ ВЛАСТИ
3.1. Нискотарифната стратегия на Finavia и Airpro на летище ТМП
(15)
В началото на своето изложение финландските власти представиха по-подробна информация за нискотарифната стратегия на Finavia и Airpro на летище ТМП. Финландските власти обясниха, че Т2 е построен през 1979 г., за да се използва временно като летищна сграда. През 1995 г. сградата е преобразувана в товарен хангар, подходящ за товарни операции, и е използван от DHL. През 2002 г. DHL прекратява договора за наем и терминалът е освободен.
(16)
Финландките власти отбелязаха, че, тъй като Finavia не е могло да привлече никакъв друг товарен оператор в Тампере или да отдаде хангара под наем, то е решило да преобразува хангара в нискотарифен терминал, подходящ за основни услуги по наземно обслужване. По това време първоначалните строителни разходи за Т2 вече са били отписани и обновяването на терминала е изисквало само незначителни модернизации (9). В следната таблица са представени подробно инвестиционните разходи за обновяването на Т2 в размер на 760 612 EUR.
Работи за обновяване
Инвестиционни разходи в EUR
Планиране
[…]
Копия, разрешителни, пътувания
[…]
Инженерно-строително проектиране
[…]
Отопление/тръби/климатизация
[…]
Електричество
[…]
Инсталации с ниско напрежение
[…]
Конвейери
[…]
Оборудване за проверки по сигурността
[…]
Обща сума
760 612
(17)
С оглед на горното изчисление финландските власти отбелязаха, че, дори Finavia да е могло да намери друг наемател, който да използва Т2 като товарен хангар, е щяло да бъде нужно да извършат определени строително-инженерни работи в размер на приблизително 100 000 EUR. Освен това конвейерите винаги биха могли да се използват на някое от другите летища на Finavia.
(18)
Освен това финландските власти обясниха, че намерението на Finavia е било новият нискотарифен терминал да бъде на разположение на всички авиокомпании, склонни да приемат по-ниско равнище на обслужване. В следната таблица е направена съпоставка между равнището на обслужване и на съоръженията на Т1 и Т2 на летище ТМП:
Терминал 1 (Т1)
Терминал 2 (Т2)
Оперативен модел
Традиционен модел: операциите по регистрация (check-in), проверките по сигурността, транспортирането, сортирането, натоварването и разтоварването на багажа се извършват от различни професионални групи и дружества.
Нискотарифен модел: едни и същи лица извършват всички задачи на различните професионални групи на Т1, като регистрация (check-in), проверки по сигурността, натоварване и разтоварване на багажа. Функциите се изпълняват в рамките на ограничена зона от терминала, което налага използването на минимален персонал и ускорява пътникопотоците.
Капацитет за наземно обслужване
Три до пет (в зависимост от вида на самолета) едновременни излитания или кацания.
Един заминаващ самолет на час
Съоръжения
Съоръжения, осигуряващи добро обслужване, включително сложна система за транспортиране на багажа, приятни чакални със свързаните услуги, съоръжения, необходими за нуждите на няколко оператора за наземно обслужване и т.н.
Основни съоръжения, които отговарят главно на складови стандарти (напр. бетонни подове), със съвсем малко прозорци.
(19)
Финландските власти отбелязаха, че, тъй като Т2 може да предоставя услуги по наземно обслужване само на един излитащ самолет на час, той е подходящ само за превозвачи от точка до точка, които използват големи въздухоплавателни средства. В същото време, с цел да оптимизира използването на своя персонал, операторът на терминала изисквал от авиокомпаниите да сключат дългосрочни споразумения и също така споразумения за разписанията, например полетите не винаги могат да бъдат обслужвани в поисканите от авиокомпаниите часове, какъвто е случаят с Т1. Според финландските власти оптимизирането на разходите за персонала и предоставяното равнище на обслужване са дали възможност за реализирането на икономии от приблизително […] в сравнение с Т1.
(20)
Финландските власти отбелязаха, че преди започването на обновяването на Т2 и приемането на стратегията за развитието му като нискотарифен терминал въпросът е бил обсъден неколкократно на събрания на съвета на директорите на Finavia. За тази цел е бил изготвен така също бизнес план. В следната таблица е обобщен бизнес плана (сценарий за най-лошия случай) за обновяването на Т2 и изпълнението на нискотарифната стратегия: […]
(21)
Финландските власти отбелязаха, че предварителният бизнес план е бил базиран на благоразумни допускания, водещи до подценяване на приходите и надценяване на разходите, които били очаквани през последните години от разглеждания период. Според другите сценарии нискотарифната стратегия се очаквало да бъде дори по-печеливша. В различните сценарии общите такси, заплащани от авиокомпаниите, които използват Т2, варирали между […] на престой за обслужване. Тъй като решението за нискотарифната стратегия е било взето от съвета на директорите на Finavia въз основа на изчисления и изследвания, не може да бъде вменена отговорност на държавата. Мерките не са резултат от изисквания или заповеди на органите и органите не са участвали в приемането на мерките.
(22)
Финландските власти отбелязаха, че Finavia и Airpro са действали в съответствие със стопанските принципи и са финансирали своите операции от таксите за обслужване и приходите, събирани от клиентите и от другите стопански дейности. По-специално нито Finavia, нито Airpro са получили финансиране от държавния бюджет: те са реализирали печалба и всяка година са разпределяли част от нея за държавата в съответствие с наложените им изисквания за печалбата.
(23)
Финландските власти отбелязаха, че Министерството на транспорта и далекосъобщенията е определило целевите резултати на Finavia. Тези целеви резултати обаче се отнасят до групата като цяло и индивидуалните стопански решения са вземани въз основа на собствената преценка на Finavia. През изминалите няколко години (2003-2005 г.) изискването за реализиране на печалба от страна на Finavia е било за приблизително 4 % от инвестирания капитал. В следната таблица са обобщени резултатите на Finavia:
Основни финансови данни на Finavia в милиона EUR (действителни цифри)
Година
2003 г.
2004 г.
2005 г.
Приходи
219
234
243
Печалба
17
15
22
Дивиденти, платени на държавата
6
5
10
(24)
Финландските власти отбелязаха, че Finavia не е изготвяло финансови отчети за отделните летища, тъй като всички негови летища са били част от едно и също юридическо лице. От 2000 г. насам обаче Finavia е събирало конкретна информация за отделните летища въз основа на своите собствени вътрешни изчисления (действителни данни). Тази информация е била основана на тенденциите в обема на летищата и свързаните приходи и на разходите за използваните на летищата ресурси, а именно персонал, услуги по договор и амортизиране на дълготрайни активи. Общите резултати на Finavia за летище ТМП (без услугите, предоставяни от Airpro) са обобщени в следната таблица: […]
(25)
Освен търговските операции, финансовите резултати на Finavia на летище ТМП включват също така операции, свързани с отговорностите по изпълнение на публичната политика, като контрол на въздушното движение и използване на пистата на летище ТМП за военни цели. Финландските власти обясниха, че пистата на летище ТМП е трябвало да бъде на разположение за военни цели 24 часа на ден, 365 дни в годината. Пистата действително е използвана за военни цели (най-малко 30 % от действителното годишно движение на въздухоплавателни средства). Разходите за контрол на въздушното движение са били приблизително […]. В горепосочените цифри е включен наемът, плащан от Airpro на Finavia за използването на Т2 и таксите за кацане, както и други летищни такси за предоставяните услуги на авиокомпании, които използват Т2.
(26)
Що се отнася до Airpro, финландските власти обясниха също така, че то е дружество с ограничена отговорност и от правна гледна точка е отделно от Finavia. В следната таблица са обобщени действителните финансови резултати от дейността на Airpro на летище ТМП: […]
(27)
Финансовите резултати на Airpro на летище ТМП включват разходи като наем за Т2 на летище на ТМП, собствените разходи на Airpro за персонал и оборудване, както и разходите за услуги, предоставяни от Finavia. Финансовите отчети включват приходи, като заплащаната от Ryanair обща такса, такси за паркиране и други търговски приходи.
(28)
Затова финландските власти заявиха, че Finavia и Airpro са действали като инвеститори в условията на пазарна икономика, когато са взели решение за изпълнение на нискотарифна стратегия и за преобразуване на товарния хангар в нискотарифен пътнически терминал.
(29)
Финландските власти заявиха, че дори финансирането на обновяването на Т2 да бъде счетено за държавна помощ, тя би била съвместима въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, тъй като отговаря на критериите за съвместимост, определени в Насоките за авиационния сектор от 2005 г.
(30)
Финландските власти заявиха също така, че може да се определи, че мерките изпълняват цели от общ интерес, които, според тях, са свързани не само с характера на летищните операции като такива от общия интерес, но също така с диверсифицирането на връзките в региона по начин, отговарящ на нуждите на жителите и на обществото. Следователно, според финландските власти, промените на Т2 са били пропорционални на тяхната цел и на постигнатия резултат.
(31)
Освен това финландските власти заявиха, че операциите на летищата имат специални характеристики, които трябва да бъдат взети предвид. Например летище ТМП е спомогнало за подобряване на мобилността на по-натоварени летища в съответствие с целта на Съюза. Експлоатацията на летище ТМП е допринесла за балансираното регионално развитие в една слабонаселена държава като Финландия. В тази връзка е било особено важно да бъдат запазени връзките с Европа от по-отдалечените региони на Финландия, тъй като другите видове транспорт не представляват ефективна алтернатива. Направените разходи за построяването на терминала са били пропорционални на целта, а също така са били и необходими. Според бизнес плановете и действителните цифри има достатъчно средносрочни изгледи за използването на въпросната инфраструктура. Т2 е бил предложен на всички авиокомпании по справедлив и недискриминационен начин. До момента обаче нито една авиокомпания освен Ryanair не е проявила интерес към него.
(32)
Според финландските власти въпросната инфраструктура не е засегнала търговията в степен, която да противоречи на интересите на Съюза. Летище ТМП е малко и, следователно, въздействието на мерките на равнището на Съюза е незначително. Освен това ползите от мерките за региона превишават каквото и да било отрицателно въздействие на равнището на Съюза.
3.2. Договорът между Finavia и Airpro за наем на Т2 на летище ТМП
(33)
Финландските власти отбелязаха, че на 23 февруари 2003 г. Finavia е сключило договор за наем с Airpro по отношение на Т2 за периода между 1 април 2003 г. и 31 март 2013 г. (наричан още „договора за наем“). Макар че първоначално Finavia е заплатило разходите за обновяването, Airpro е щяло да възстанови на Finavia тези разходи в рамките на наема. Финландските власти са предоставили така също копие на договора за наем.
(34)
Според договора за наем Airpro заплаща месечен наем в размер на […] плюс […] ДДС за използването на съоръженията. Следователно наемът с ДДС възлиза на […] месечно. В договора е предвидено, че - в допълнение към основния наем, наемът включва също така направените разходи за преобразуването на товарния хангар в нискотарифен пътнически терминал и свързаната лихва.
(35)
Финландските власти отбелязаха, че, към момента на сключване на договора за наем, промените на Т2 все още не са били приключени и разходите по обновяването на терминала са били изчислени приблизително, за да се определи сумата на наема. Разходите са били изчислени приблизително на 700 000 EUR, като се очаквало тези разходи да се отразят върху месечния наем приблизително с […]. В допълнение към приблизително изчислените разходи за обновяване Finavia е определило, че разходите за допълнителни работи и организация след въвеждането в експлоатация на Т2 биха били приблизително […], като тези разходи биха се отразили върху месечния наем с […]. В съответствие с горните изчисления Airpro е възстановило на Finavia направените разходи за промените на Т2 под формата на месечен наем в размер на […].
(36)
Финландските власти заявиха, че заплащаният от Airpro месечен наем не е под пазарната цена. Всъщност заплащаният от Airpro наем е по-висок от наема, заплащан от предишния наемател - DHL. DHL е заплащало месечен наем в размер на […] без ДДС за използването на съоръженията, което приблизително е равно на […] (10). Делът на ДДС възлиза на […], следователно общият месечен наем с ДДС е бил […], което съответства приблизително на […].
(37)
Финландските власти отбелязаха освен това, че без изпълнението на нискотарифната стратегия и преобразуването на товарния хангар в нискотарифен терминал, Т2 е можело да остане незает, което би утежнило финансите на летище ТМП.
3.3. Изпълнение на нискотарифната стратегия от страна на Airpro и споразумението от 3 април 2003 г. между Airpro и Ryanair
(38)
Що се отнася до изпълнението на нискотарифната стратегия от страна на Airpro, финландските власти обясниха, че разговорите с авиокомпаниите са започнали по-рано. С Ryanair например е имало разговори в продължение на няколко години преди да бъде взето решението за изпълнение на нискотарифна стратегия на летище ТМП.
(39)
Според финландските власти изпратеното от Airpro писмо до няколко авиокомпании, с което ги призовава да разгледат възможностите за стартиране на дейност на нискотарифния терминал, е било само част от маркетинговата стратегия за Т2. Т2 на летище ТМП е бил рекламиран активно на търговския панаир Routes (11) в продължение на няколко години, считано от 2002 г. Предполагало се е, че и други авиокомпании, в допълнение към Ryanair, също биха били заинтересовани от стартиране на операции на този терминал.
(40)
Финландските власти предоставиха копие на рекламно писмо. В писмото са посочени приложимите такси на Т2, като такса за наземно обслужване и за използване на терминала, чиито размер зависи от вида на използваното въздухоплавателно средство. В допълнение към приложимите такси на Т2 авиокомпаниите трябва да заплащат нормалните такси за кацане, терминално навигационно обслужване и сигурност.
(41)
Финландските власти предоставиха копие на споразумението с период на валидност […], сключено между Airpro и Ryanair на 3 април 2003 г. („споразумението“). В споразумението са посочени оперативните и финансовите условия, при които Ryanair стартира и извършва търговски полети до и от Т2 на летище ТМП. Споразумението е влязло в сила в деня след подписването му (т.е. 4 април 2003 г.) и ще приключи на […].
(42)
За предоставяните на летище ТМП услуги Ryanair следва да заплаща еднократна такса за престоя на всяко въздухоплавателно средство за обслужване (заминаване и пристигане), т.е. обща такса за всеки самолет B737-800 или друга модификация на самолет B-737 с максимално MTOW (12) от 67 000 kg, считано от 4 април 2003 г. Тази такса включва такса за кацане и излитане, такси за осветление, за шум и нощни такси, такса за терминално навигационно обслужване, такси за подвижна стълба и обслужване на пътниците, включително такси за сигурност и безопасност, както и такса за пътниците.
(43)
Както е обобщено в таблиците по-долу, общата такса зависи от дневната честота на полетите на Ryanair на летището и от годината на споразумението: […].
(44)
Със споразумението Ryanair се задължава да стартира операциите си на летище ТМП с […] броя престои за обслужване ежедневно. Освен това Ryanair се съгласява да отправи […] известие за всяко намаляване на броя на ежедневните престои за обслужване на летището.
(45)
[…]
(46)
Според споразумението Ryanair е очаквало да достигне приблизително […] заминаващи пътници на летище ТМП през първите 12 месеца и приблизително […] заминаващи пътници през следващите 12 месеца.
(47)
Според споразумението Т2 на летище ТМП е с максимален капацитет от един престой за обслужване на час между 7:00 ч. и 24:00 ч. Ryanair и Airpro предварително съгласуват разписанията на полетите.
(48)
Airpro осигурява бюро за обслужване на пътниците на централно местоположение в основния летищен терминал (Т1) и прави резервации за пътниците на Ryanair. Според споразумението Ryanair заплаща на Airpro комисионна в размер на […] за всички полети на Ryanair (без данъци, такси и други начисления), продадени от Airpro и платени с дебитна/кредитна карта.
(49)
В споразумението са предвидени също така договорености по отношение на времето за необходимата поддръжка на пистата на летище ТМП през лятото на 2003 г., когато летището ще бъде изцяло затворено за въздушно движение. През този период движението на летище ТМП ще бъде пренасочено към летище Пори, като Airpro ще осигури автобусен транспорт за пътниците на Ryanair.
(50)
Според финландските власти споразумението между Airpro и Ryanair е сключено при търговски условия и не е налице държавна помощ. И други авиокомпании са имали възможност да се договарят с Airpro при сходни търговски условия на получените от Ryanair. Например в рекламната брошура The Case for Tampere-Pirkkala Airport, изготвена за търговския панаир през 2004 г., е подчертан фактът, че Т2 е на разположение на всички оператори, тъй като към този момент терминалът все още е разполагал със свободен капацитет за още две авиокомпании.
(51)
Финландските власти считат също така, че заплащаните от Ryanair такси на летище ТМП са основани на разходите и генерират икономически ползи за дейността на Airpro и Finavia на летище ТМП. Airpro събира такси от Ryanair за услугите, които предоставя, а също така и за предоставяните от Finavia услуги. След това Airpro изплаща на Finavia събраните такси от операциите на Ryanair на летището в съответствие с Аеронавигационната информационна публикация на Finavia („AIP“) (13). Всички разлики в таксите се дължат на характера и мащаба на съответните услуги.
(52)
Финландските власти отбелязаха, че всички авиокомпании, които използват летище ТМП, заплащат едни и същи такси за услуги с еднакво качество. Например пътническата такса, която се събира за предоставяните на Т2 услуги, зависи от качеството на предоставяните на терминала услуги. Нито Finavia, нито Airpro са изиграли някаква роля в събирането на таксата за обслужване на пътниците, която е отбелязана на самолетните билети на Ryanair и се събира от Ryanair от неговите пътници. Противно на твърденията на Blue1, Ryanair не е освободено от заплащането на пътническата такса. Фактът, че дейността на Airpro на Т2 е печеливша свидетелства за това, че Ryanair е трябвало да плаща такса за предоставяните от Airpro услуги.
(53)
Finavia събира следните такси от Ryanair чрез Airpro на летище ТМП, които общо възлизат на […]:
-
такса за кацане (14): […]
-
такса за аеронавигационно обслужване: […]
(54)
Що се отнася до таксите за аеронавигационно обслужване, финландските власти заявиха, че те зависят от теглото на въздухоплавателното средство, продължителността на полета и същността на използваните услуги. Печалбата на Finavia включва също така годишна пътна такса (15), възлизаща на приблизително […] през 2006 г., и ще се повишава с допълнителната честота на полетите, извършвани от Ryanair.
(55)
Финландските власти обясниха също така, че през 2005 г. оперативната полза от операциите на Ryanair на летище ТМП е на обща стойност […]. Накрая финландските власти заявиха, че според споразумението Ryanair се е задължило също така да повиши движението и да достигне указаните в споразумението цели за брой пътници.
4. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(56)
Комисията получи мнения от четири заинтересовани страни.
4.1. Ryanair
(57)
В началото на предоставеното мнение от Ryanair на 16 ноември 2007 г. авиокомпанията заявява, че според нея откриването на официална процедура по разследване е несправедливо и ненужно. Изразени са също така съжаления, че Комисията не е дала възможност на Ryanair да участва в предварителното разглеждане.
(58)
Относно случая по същество Ryanair е на мнение, че Комисията е трябвало да основе своите заключения на стандартни търговски договорености и да реши, че споразумението отговаря на принципа на оператора в условията на пазарна икономика, и, следователно, не е налице държавна помощ. Тъй като по мнение на Ryanair както Finavia, така и Airpro печелят от използването от него на летище ТМП, и двете дружества действат като оператори в условията на пазарна икономика и финансирането на Т2 не съдържа никаква помощ.
(59)
Що се отнася до изграждането на нискотарифния терминал на летище ТМП, Ryanair обясни, че е имало текущи проекти за разграничаване на услугите, предоставяни от летища в Съюза, с цел да се отговори на нуждите на нискотарифните авиокомпании и на техните пътници. Предоставяните от летищата различни равнища на обслужване довели до различни такси, заплащани от авиокомпаниите. Летище TMP било сред първите, които възприели модела на разграничени равнища на обслужване на едно и също летище. Ryanair потвърди, че летищният оператор Finavia е взел решение за разработването на Т2 въз основа на сериозен бизнес план, който бил изпълнен бързо и довел до увеличаване на приходите на Finavia. Следователно Ryanair е на мнение, че в развитието на нискотарифния терминал не са налице каквито и да било елементи на държавна помощ по отношение на дейността на Finavia на летище ТМП.
(60)
Що се отнася до управлението на Т2, Ryanair обясни, че конкуренцията между терминалите на същото летище е довела до по-голяма ефективност и понижаване на разходите. Според Ryanair по-високите стандарти за ефективност на Т2 са подобрили ефективността на Т1 в полза на всички авиокомпании, които използват летището. Доколкото от Ryanair са запознати, Airpro е наело терминала при търговски условия. Finavia извличало допълнителна полза от по-високия ръст на движение на летището и по-високи приходи от такси за кацане и за контрол на въздушното движение. Следователно, според Ryanair, търговските споразумения между Finavia и Airpro, касаещи управлението на Т2, не съдържат държавна помощ.
(61)
По отношение на сключеното споразумение между Ryanair и Airpro, Ryanair първо заяви, че неговият бизнес модел е основан на повишаване на ефективността, от което се ползват и пътниците под формата на по-ниски въздушни такси. Заплащаната на летище ТМП обща такса включвала всички такси, които са приложими за авиокомпании на летището. Различните такси за използването на Т2 били обосновани от равнището на предоставяните услуги. Що се отнася до отстъпката от летищните такси, свързана с увеличението на честотата на полетите, Ryanair заяви, че това е нормална търговска практика, която се прилага във всички отрасли. Повечето от условията на споразумението между Ryanair и Airpro относно Т2 са общоприложими за всички авиокомпании, желаещи да използват Т2. Следователно Ryanair е на мнение, че споразумението му с Airpro не е селективно. Освен това Ryanair заяви, че както Finavia, така и Airpro имат полза от присъствието му на летище ТМП.
4.2. SAS Group
(62)
SAS Group представи своето мнение с писмо от 16 ноември 2007 г. SAS Group отбеляза, че мнението им е съсредоточено върху връзката между Finavia и Airpro, разходите за преобразуването на Т2 и преференциалното третиране на Ryanair на летище ТМП.
(63)
Що се отнася до връзката между Finavia и Airpro, SAS Group заяви, че управляващият директор на летище ТМП е бил член на съвета на директорите на Airpro, когато Finavia е взело решение да отдаде Т2 под наем на Airpro. Освен това близката връзка между Finavia и Airpro е била очевидна в публикацията Tampere-Pirkkala Airport Finland’s Future-Ready Airport (Летище Тампере-Пиркала - Финландското летище, което е готово за бъдещето).
(64)
SAS Group заяви, че Finavia е субсидирало кръстосано Т2 с приходи от Т1. По-специално SAS Group е на мнение, че на Т2 не се плащат пътнически такси. Освен това Airpro администрира автомобилния паркинг, който се намира извън Т2, и задържа за себе си приходите, които са реализирани от него. Таксите за паркиране на автомобилния паркинг до Т2 са два пъти по-високи от тези на Т1.
(65)
Що се отнася до разходите за обслужване на Т2, от SAS Group заявиха, че финландските власти не са им предоставили достъп до тази информация. SAS Group не е получило информация дали Т2 или летище ТМП са били печеливши и дали Airpro плаща за предоставената от Finavia инфраструктура. Например Finavia е придобило оборудване за проверки по сигурността за Т2. SAS Group заяви, че, според финландските власти и Airpro, ценовите равнища на Т2 са свързани с равнището на обслужване. SAS Group твърди, че равнището на обслужване обикновено се основава на концепцията за наземно обслужване, която е договорена между авиокомпанията и дружеството за наземно обслужване, а не на наличното пространство или съоръжения.
(66)
Освен това SAS Group заяви, че организацията на Т2 на летище ТМП облагодетелства един бизнес модел и определено противоречи на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
4.3. Air France
(67)
Air France представи мнението си с писмо от 16 ноември 2007 г. В началото Air France обясни своето търговско положение във Финландия. Във Финландия Air France не извършва полети от и до летище ТМП. То обаче извършва пет ежедневни полета между летище Charles de Gaulle в Париж и летище Helsinki (разположено на приблизително 180 километра от летище ТМП) въз основа на споразумение за споделяне на код с Finnair.
(68)
Air France заяви, че е подкрепило Насоките за авиационния сектор от 2005 г. и направената от Комисията предварителна оценка на финансовите условия на летище ТМП. По-специално Air France е на мнение, че освобождаването от заплащане на пътническа такса предоставя ползи на Ryanair и определено е с дискриминационен характер и, следователно, не следва да се счита за съвместимо с вътрешния пазар.
4.4. Асоциация на европейските авиокомпании
(69)
Асоциацията на европейските авиокомпании („AEA“) представи своето мнение с писмо от 16 ноември 2007 г. Мнението на AEA изцяло съвпада с изразените мнения от страна на SAS Group и Air France.
5. МНЕНИЕ НА ФИНЛАНДСКИТЕ ВЛАСТИ ПО ОТНОШЕНИЕ НА МНЕНИЯТА НА ТРЕТИТЕ СТРАНИ
(70)
Финландските власти получиха мненията на четирите заинтересовани страни.
(71)
Що се отнася до мнението на Ryanair, финландските власти отбелязаха, че авиокомпанията е изразила мнение както по общото развитие на авиационния пазар в Европа, така и по промените на летище ТМП. По отношение на тези аспекти финландските власти се позовават на първите си мнения, представени след откриването на официалната процедура по разследване.
(72)
Финландските власти отбелязаха, че в мнението на SAS Group се повдигат нови въпроси, които трябва да бъдат изяснени. Финландските власти заявиха, както вече е отбелязано, че от правна гледна точка Airpro е отделно дружество и не се ползва от каквото и да било подпомагане от своя собственик - Finavia.
(73)
Финландските власти отбелязаха, че управляващият директор на летище ТМП не е бил член на съвета на директорите на Airpro към момента на подписване на договора за наем. Управляващият директор на летището е бил член на съвета на директорите на Airpro едва през периода май 2003 г. - април 2007 г. Що се отнася до рекламната публикация за летище ТМП и неговата нискотарифна стратегия, финландските власти завиха, че подобни маркетингови дейности не биха могли да предрешат правните и икономическите връзки между съответните дружества. SAS Group, което е използвало Т1 на летище ТМП, не е споменато в публикацията, защото нейната цел е била да рекламира нискотарифната стратегия на летище ТМП.
(74)
Що се отнася до твърденията на SAS Group относно възможното кръстосано субсидиране между Т2 и Т1 на летище ТМП, финландските власти заявиха, че вече са предоставили доказателства, че дейността на Airpro на летище ТМП е била печеливша и че Airpro не е получило никакви субсидии от Finavia.
(75)
Що се отнася до различните мерки относно инфраструктурата, свързани с обновяването на Т2, финландските органи отбелязаха, че заплащаният наем от Airpro на Finavia покрива тези разходи плюс лихва. По отношение на закупуването от Finavia на оборудване за проверки по сигурността на Т2 финландските власти отбелязаха, че въпросните разходи са отразени в заплащания наем. Автомобилният паркинг, разположен до Т2, е част от площите, които са отдадени под наем на Airpro. Airpro има свободата да определя таксите, ако това става по прозрачен начин.
(76)
Що се отнася до твърденията на SAS относно различното ценообразуване на Т2 на летище ТПМ, финландските власти се позоваха на изразеното от тях мнение в рамките на процедурата по откриване.
6. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(77)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи, че „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(78)
Предвидените в член 107, параграф 1 критерии са кумулативни. По смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС една мярка представлява помощ само ако са изпълнени всички долупосочени условия. Финансовото подпомагане трябва:
-
да е предоставено от държава членка или чрез ресурси на държава членка,
-
да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки,
-
да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията, както и
-
да засяга търговията между държавите членки.
6.1. Представляват ли държавна помощ предприетите финансови мерки в контекста на прилагането на нискотарифната стратегия на летище ТМП?
(79)
С цел да направи оценка дали финансовите договорености, свързани с нискотарифната стратегия на летище ТМП, съдържат елемент на помощ, по-специално във връзка с преобразуването на свободния товарен хангар в нискотарифен терминал и последващия договор за наем с Airpro, Комисията трябва да прецени дали при подобни обстоятелства един инвеститор в условията на пазарна икономика би сключил същите или сходни търговски споразумения като Finavia (16).
(80)
Според установените принципи в съдебната практика Комисията трябва да съпостави поведението на Finavia с това на инвеститор в условията на пазарна икономика, който може да е воден от изгледи за дългосрочна доходност (17). Освен това, съгласно решението по делото Charleroi (18), при оценяването на въпросните мерки Комисията следва да вземе предвид всички свързани характеристики на мерките и техния контекст. С други думи Комисията трябва да анализира решението на Finavia да обнови товарния хангар на летище ТМП и планираното изпълнение на нискотарифната стратегия на летище ТМП от страна на Airpro въз основа на интегриран подход, при който се вземат предвид всички характеристики на въпросните мерки.
(81)
В решението по делото Stardust Marine Съдът обяви, че, „[…], за да се провери дали държавата е действала като благоразумен инвеститор, работещ в условията на пазарна икономика, или не, е необходимо да се изходи от контекста на периода, през който са взети мерките за финансово подпомагане, с цел да се прецени икономическата рационалност на поведението на държавата и, следователно, да не се правят каквито и да било оценки въз основа на ситуацията на по-късен етап“ (19).
(82)
С оглед на прилагането на теста на инвеститора в условията на пазарна икономика Комисията трябва да изходи от контекста на периода, през който Finavia е взело решението за обновяване на свободния товарен хангар и последващото му отдаване под наем на Airpro - т.е. началото на 2003 г. Комисията трябва да базира своята оценка така също на информацията и допусканията, които са били на разположение на оператора, когато са били взети решенията за финансовите мерки по изпълнение на нискотарифната стратегия.
(83)
Финландските власти считат, че Finavia е действало рационално, като в доказателство на своите твърдения представят копие на предварителния бизнес план на Finavia и действителните резултати на Finavia и Airpro на летище ТМП.
(84)
В този контекст Комисията отбелязва, че товарният хангар на летище ТМП е останал свободен, след като DHL е прекратило своя договор за наем. Finavia е губело месечен наем в размер на приблизително […]. След няколко месеца е станало очевидно, че Finavia няма да може да привлече на летище ТМП друго дружество за превоз на товари по въздуха. Освен това нискотарифните авиокомпании не били склонни да използват Терминал 1 на летището, тъй като разходите за услугите по наземно обслужване били по-високи, отколкото тези авиокомпании били готови да приемат. Прогнозите за 2002 г. за авиационния транспортен сектор обаче показали голям потенциал за растеж на нискотарифните превозвачи като Ryanair - приблизително 30 % годишно.
(85)
Комисията отбелязва също така, че свободният товарен хангар е бил напълно амортизиран и разходите за обновяването с цел преобразуването му в нискотарифен пътнически терминал са възлезли на 760 612 EUR. Дори ако товарният хангар не е бил преобразуван в пътнически терминал, все пак на Finavia е щяло да се наложи да предприеме определени дейности по обновяването му в размер на приблизително 100 000 EUR.
(86)
Освен това Finavia е било задължено да поддържа пистата на летище ТМП на разположение за военни цели 24 часа на ден, 365 дни в годината. Следователно увеличеният ръст на движението на летището определено би могло да доведе до по-добро разпределение на ресурсите и намаляване на възможния свръхкапацитет. Същевременно разнообразяването на авиокомпаниите, които използват летището, би могло така също да понижи бизнес рисковете за летището (като риска от неизползван капацитет, ако някоя от авиокомпаниите прекрати своята дейност) и да повиши ефективността на използването на пистата.
(87)
Тази ситуация е обяснена в бизнес плана на Finavia за изпълнението на нискотарифната стратегия. Както е видно от сценария за най-лошия случай, изложен в бизнес плана на Finavia, се очаквало инвестиционният проект да има положителен принос: според очакванията средният марж на печалбата (20) щял да бъде около […] (вж. таблицата в съображение 20), което, според данните, с които разполага Комисията, в общи линии отговаря на маржовете на печалбата на други летища в Съюза (21). Комисията отбелязва също така, че предварителният бизнес план е основан на благоразумни допускания, довели до подценяване на приходите и надценяване на разходите през последните години от разглеждания период. Освен това в предварителния бизнес план не е взета предвид реализираната от Finavia печалба от такси за кацане, тъй като тяхната стойност е била извадена от очакваните приходи. Наред с това разходите за обновяването и съответното възнаграждение за инвестирания капитал са били отразени изцяло в заплащания наем от Airpro на Finavia, който също е бил изваден от очакваните приходи.
(88)
С цел да направи оценка на нискотарифната стратегия на Finavia и Airpro въз основа на интегриран подход експертът на Комисията консолидира приходите и разходите според предварителния бизнес план (основен сценарий). По-специално като приходи са взети предвид плащанията между дружествата (като наема, заплащан от Airpro на Finavia за използването на Т2, таксите за кацане и терминално навигационно обслужване). В следната таблица са обобщени изчисленията на приходите и разходите, свързани с изпълнението на нискотарифната стратегия на летище ТМП, както е описано по-горе, и техният принос към печалбата преди олихвяване и данъци („EBIT“) на консолидирано равнище (т.е. за Finavia и Airpro) през следващите десет години: […] (22)
(89)
Комисията отбелязва, че, въз основа на предварителния бизнес план и на положителната NPV (23), решението на Finavia за прилагане на нискотарифната стратегия на летище ТМП отговаря на поведението на инвеститор в условията на пазарна икономика. Положителната NPV на нискотарифната стратегия е увеличила стойността на собствения капитал на Finavia. Комисията отбелязва освен това, че допусканията в предварителния бизнес план и очакваните резултати от нискотарифната стратегия допълнително са подкрепени от действителните положителни резултати от дейността на Airpro на летище ТМП (вж. по-специално таблицата в съображение 26). Освен това комбинираните действителни резултати на летище ТМП (като се вземат предвид финансовите резултати от дейността на Airpro и Finavia на летище ТМП, вж. таблиците в съображения 24 и 26) показват, че дейността на цялото летище е станала печеливша, благодарение на експлоатацията на нискотарифния терминал.
(90)
С оглед на горното Комисията може да заключи, че решението на Finavia за изпълнение на нискотарифна стратегия на летище ТМП и свързаните с тази стратегия финансови мерки отговарят на теста на инвеститора в условията на пазарна икономика и, следователно, при тях не е налице каквото и да било икономическо предимство, което не е съвместимо с нормалните пазарни условия.
(91)
Тъй като един от кумулативните критерии на член 107, параграф 1 от ДФЕС не е изпълнен, Комисията счита, че решението на Finavia да изпълни нискотарифната стратегия на летище ТМП и свързаните с нея финансови мерки не съдържат каквато и да било държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(92)
Що се отнася до възможното кръстосано субсидиране на Airpro от страна на Finavia (като загуба на приходи от наем или компенсиране на загуби от дейността), Комисията отбелязва, че предвид факта, че всички финансови мерки, свързани с нискотарифната стратегия на летище ТМП са основани на предварителен бизнес план в съответствие с принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика, че Airpro заплаща пазарен наем за използването на Т2, че всички разходи за дейността на Airpro на летище ТМП се покриват от таксите, които заплащат авиокомпаниите, използващи Т2 (т.е. Ryanair) и че дейността на Finavia на летище ТМП е печеливша само поради експлоатацията на Т2, може да се изключи кръстосано субсидиране на Airpro от страна на Finavia.
6.2. Представлява ли държавна помощ споразумението между Airpro и Ryanair?
(93)
Що се отнася до споразумението между Airpro и Ryanair, финландските власти завиха, че Airpro е действало като оператор в условията на пазарна икономика в подобна ситуация. Ако случаят е такъв, Ryanair не е било облагодетелствано от споразумението и не е налице каквато и да било държавна помощ.
(94)
Когато прави преценка дали споразумението е сключено при нормални пазарни условия, Комисията трябва да провери дали в сходни обстоятелства едно летище, функциониращо при нормални условия на пазарна икономика и водено от изгледи за дългосрочна доходност, би сключило същите или сходни търговски споразумения като Airpro (24). Освен това Комисията трябва да анализира очакваното въздействие на споразумението върху дейността на Airpro и Finavia на летище ТМП въз основа на интегриран подход, като вземе предвид всички характеристики на въпросната мярка (25).
(95)
С цел прилагане на теста на частния инвеститор Комисията трябва да изходи от контекста на периода, през който е подписано споразумението. Комисията трябва също така да базира своята оценка на информацията и допусканията, които са били на разположение на оператора при подписването на споразумението. Airpro е подписало споразумението с Ryanair на 3 април 2003 г. със срок на валидност […].
(96)
Според споразумението Ryanair се е задължило да стартира своята дейност на летище ТМП с […] престоя за обслужване дневно. На тази база Ryanair е очаквало да обслужва приблизително […] заминаващи пътници от летище ТМП през първите 12 месеца и приблизително […] заминаващи пътници през следващите 12 месеца. В споразумението е предвидена тарифа с таксите на престой за обслужване, в зависимост от дневната честота на полетите (вж. по-специално таблиците в съображение 43). Средната цена за един престой за обслужване (на база на три полета дневно) е […]. В следната таблица са съпоставени таксите, заплащани от авиокомпаниите, които използват Т1 на летище ТМП, и средната цена, заплащана от Ryanair:
Предоставяна услуга
Летищни такси, приложими на Терминал 1 (Т1), в EUR
Летищни такси, заплащани от Ryanair (средна такса) на Терминал 2 (Т2)
Такса за кацане
442
442
Такси за терминално навигационно обслужване
92
92
Такса за сигурност
410
410
Терминално (пътническо) обслужване и наземно обслужване
[…]
[…]
Обща цена на престой за обслужване
[…]
[…]
(97)
Комисията отбелязва, че Ryanair заплаща същите такси за кацане, терминално навигационно обслужване и сигурност, както и авиокомпаниите, използващи Т1 на летище ТМП. Според предоставената от финландските власти информация Ryanair не е освободено от пътническа такса. Единствената разлика в цената, която Ryanair заплаща, е свързана с плащаните такси за терминално (пътническо) обслужване и наземно обслужване. Качеството на предоставяните услуги на Ryanair и неговите пътници на Т2 обаче е по-ниско от качеството на услугите, предоставяни на Т1, като реализираното намаление на основните разходи, по-специално разходите за персонал, представлява приблизително […] от общите разходи на Airpro (включително заплащаните на Finavia наем, такси за кацане и за терминално навигационно обслужване). За разлика от Т1, на Т2 се поддържа нисък брой на персонала, като едни и същи служители извършват различни операции, свързани с регистрацията (check-in), проверки по сигурността и наземното обслужване. Според предоставената от летището информация на експерта на Комисията разходите за персонал на Т2 са с около […] по-ниски, отколкото на Т1. Освен това Комисията отбелязва, че заплащаните от Ryanair летищни такси за терминално (пътническо) обслужване и наземно обслужване са едва с около […] по-ниски от таксите, заплащани на Т1. Отклонението между икономиите на разходи (около […]) и разликата в таксите, заплащани от авиокомпаниите, използващи двата терминала (около […]) отразява допълнителния марж на печалбата, реализиран от Airpro (около […], вж. също така таблицата в съображение 20). Следователно Комисията счита, че разликата между заплащаните от Ryanair такси на Т2 и тези, заплащани на Т1, е основателна.
(98)
Въз основа на горното Airpro е могло да прогнозира приходите, които предстои да бъдат реализирани по споразумението с Ryanair. Airpro е допуснало, че през година 1 Ryanair ще извършва по […] престоя за обслужване дневно с коефициент на натоварване […]; считано от година 2 се очаквало, че Ryanair ще извършва по […] престоя за обслужване дневно за останалия срок на валидност на споразумението при същия коефициент на натоварване като през година 1. В резултатът са взети предвид приходите на Airpro от аеронавигационно обслужване и други приходи (включително приходите от автомобилния паркинг и т.н.). Разходите на Airpro за срока на валидност на споразумението са изчислени приблизително въз основа на прогнозните разходи за изпълнението на нискотарифната стратегия на летище на ТМП. Например разходите за персонала се очаквало да бъдат […] на престой за обслужване (и […], изчислени на база на престоите за обслужване на въздухоплавателни средства на ден).
(99)
В следната таблица са обобщени изчисленията на приходите и разходите, свързани със споразумението, и положителния принос на споразумението върху стойността на собствения капитал на Airpro през срока на неговата валидност. Тези изчисления са базирани на представения от финландските власти бизнес план и на посочените по-горе допускания. […] (26)
(100)
Комисията отбелязва че през срока му на валидност се очаквало споразумението с Ryanair да генерира положителен принос за стойността на собствения капитал на Airpro, благодарение на NPV в размер на 0,5 млн. EUR. Освен това се очаквало цялостната дейност на Airpro и Finavia на летище ТМП да бъде положителна през срока на валидност на споразумението.
(101)
Комисията отбелязва също така, че приходите от споразумението покриват всички разходи на Airpro на летище ТМП и всички разходи на Finavia, свързани със споразумението. В настоящия случай подходът за изчисление на пълната стойност включва цената на капитала (т.е. разходите за амортизиране на летищната инфраструктура) и разходите за дейността (като разходи за персонал, енергия, материали и т.н.). Той включва също така разходите за мерки за сигурност и безопасност, които могат да представляват мерки, попадащи в рамките на отговорностите за изпълнение на публичната политика, която не би била счетена за икономическа дейност по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Следователно изчислената NPV е подценена и положителният принос на споразумението може в действителност да е дори по-голям.
(102)
Комисията отбелязва, че, въз основа на предварителния бизнес план, решението на Airpro - като дъщерно дружество на Finavia - да сключи въпросното споразумение с Ryanair отговаря на поведението на инвеститор в условията на пазарна икономика. Комисията отбелязва също така, че допусканията в предварителния бизнес план и очакваните резултати от споразумението са подкрепени също така от действителните положителни резултати от дейността на Airpro на летище ТМП (вж. по-специално таблицата в съображение 26). Освен това комбинираните действителни финансови резултати на летище ТМП (като се вземат предвид финансовите резултати от дейността на Airpro и на Finavia на летище ТМП, вж. по-специално таблиците в съображения 24 и 26) показват, че са станали печеливши както операциите на нискотарифния терминал, така също и тези на летището като цяло.
(103)
Въз основа на горното Комисията стига до заключението, че решението на Airpro да сключи въпросното споразумение с Ryanair отговаря на теста на инвеститора в условията на пазарна икономика и, следователно, при него не са налице каквито и да било икономически предимства, които да не са съвместими с нормалните пазарни условия.
(104)
Тъй като кумулативните критерии на член 107, параграф 1 от ДФЕС не са изпълнени, Комисията счита, че в споразумението от 3 април 2003 г. между Airpro и Ryanair не е налице каквато и да било държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Предприетите мерки от Finavia Oyj и Airpro Oy, състоящи се от финансовите мерки, свързани с изпълнението на нискотарифната стратегия на летище Тампере-Пиркала, по-специално разходите за обновяване на Терминал 2, и договорът за наем на Терминал 2, сключен между Finavia Oyj и Airpro Oy на 23 февруари 2003 г., не представляват помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Сключеното споразумение между Airpro Oy и Ryanair Ltd на 3 април 2003 г. не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Република Финландия.
Съставено в Брюксел на 25 юли 2012 година.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 25 juli 2012
betreffende steunmaatregel SA.23324 - C 25/07 (ex NN 26/07) - Finland Finavia, Airpro en Ryanair op de Luchthaven Tampere-Pirkkala
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2012) 5036)
(Slechts de teksten in de Finse en de Zweedse taal zijn authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2013/664/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1),
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
In februari 2005 heeft de Commissie een klacht ontvangen van de Finse luchtvaartmaatschappij Blue1 Oy (hierna „Blue1” genoemd), die deel uitmaakt van de SAS-groep. Blue1 stelde onder meer dat Ryanair Ltd (hierna „Ryanair” genoemd) steun ontving in de vorm van lager dan gemiddelde luchthavengelden op de luchthaven van Tampere-Pirkkala (hierna „luchthaven TMP” of „de luchthaven” genoemd).
(2)
Bij brieven van 2 maart 2005 en 23 mei 2006 heeft de Commissie Finland om aanvullende informatie over de klacht verzocht. Finland antwoordde hierop bij brieven van 27 april 2005 en 27 juli 2006.
(3)
Bij schrijven van 10 juli 2007 heeft de Commissie Finland in kennis gesteld van haar besluit de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) (2) in te leiden ten aanzien van de overeenkomst tussen Airpro Oy en Ryanair en de uitvoering van de kostenverlagingsstrategie door Finavia en Airpro Oy op luchthaven TMP (hierna „het besluit tot inleiding van de procedure” genoemd). Finland heeft op 28 november 2007 opmerkingen ingediend over het besluit tot inleiding van de procedure.
(4)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (3). De Commissie heeft belanghebbenden verzocht hun opmerkingen over de desbetreffende maatregel binnen een maand na de publicatiedatum kenbaar te maken.
(5)
De Commissie heeft van vier belanghebbenden (Ryanair, de SAS-groep, Air France en de Association of European Airlines) opmerkingen over de zaak ontvangen Bij schrijven van 13 februari 2008 heeft zij deze opmerkingen doorgestuurd aan Finland. Op 15 april 2008 heeft Finland zijn opmerkingen doen toekomen aan de Commissie.
(6)
De Commissie heeft bij schrijven van 25 juni 2010 om nadere informatie verzocht. Finland antwoordde hierop bij brief van 1 juli 2010. Bij schrijven van 5 april 2011 verzocht de Commissie om aanvullende informatie over de financiering van de luchthaven. Finland antwoordde hierop bij brief van 5 mei 2011. Het antwoord van Finland was evenwel onvolledig. De Commissie stuurde daarom een herinnering krachtens artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (4). Finland antwoordde hierop bij brief van 15 juni 2011.
2. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGELEN EN GRONDEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE PROCEDURE
2.1. Achtergrond van het onderzoek
(7)
Luchthaven TMP ligt in Pirkkala, 13 kilometer ten zuidwesten van Tampere in het zuiden van Finland. Het is de op twee na grootste luchthaven in Finland (wat aantallen passagiers betreft, zie de tabel in overweging 10). De luchthaven dient niet alleen ter afhandeling van civiele vluchten, maar is ook een basis van de Finse luchtmacht.
(8)
De luchthaven TMP beschikt over twee passagiersterminals:
-
Terminal 1 (ook „T1” genoemd) werd in 1998 aangelegd en wordt thans door Finnair, Flybe, SAS, Blue1 en Air Baltic gebruikt. In 2003 bedroeg de capaciteit van T1 550 000 passagiers per jaar.
-
Terminal 2 (ook „T2” genoemd) werd oorspronkelijk door DHL als vrachthangar gebruikt en werd (nadat hij 2002 was komen leeg te staan) omgebouwd in een terminal voor goedkope vluchten. Momenteel worden via T2 alleen vluchten van Ryanair afgehandeld. De capaciteit van T2 bedraagt 425 000 passagiers per jaar.
(9)
De luchthaven TMP, met uitzondering van T2, is eigendom van en wordt geëxploiteerd door Finavia Oyj (5) (hierna „Finavia” genoemd). T2 wordt door Finavia verhuurd aan haar dochteronderneming Airpro Oy (6) (hierna „Airpro” genoemd). Airpro exploiteert de terminal en verzorgt er grondafhandelingsdiensten. Voorts heeft Airpro een overeenkomst met Ryanair gesloten […] (7), die op 3 april 2003 in werking is getreden.
(10)
Het reizigersverkeer via de luchthaven nam toe van 304 025 passagiers in 2003 tot 617 397 in 2010. De toename is het gevolg van de groei van het aantal op T2 afgehandelde passagiers. In 2010 had Ryanair een aandeel van […] % in het totale aantal passagiers op luchthaven TMP. De volgende tabel geeft een overzicht van de ontwikkelingen van de passagiersaantallen op luchthaven TMP van 2003 tot en met 2010.
Jaar
Aantal passagiers T1
Aantal passagiers T2
Totaal aantal passagiers op luchthaven TMP
2003
[…]
[…]
304 025
2004
[…]
[…]
495 892
2005
[…]
[…]
597 102
2006
[…]
[…]
632 010
2007
[…]
[…]
687 711
2008
[…]
[…]
709 356
2009
[…]
[…]
628 105
2010
[…]
[…]
617 397
2.2. De onderzochte maatregelen en de eerste beoordeling door de Commissie
(11)
In het besluit tot inleiding van de procedure werden de volgende vragen gesteld:
-
ten eerste of Finavia als particuliere investeerder in een markteconomie handelde toen zij besloot om een vrachthangar om te bouwen in een terminal voor goedkope vluchten (T2), in welk geval deze investering geen staatssteun voor Airpro zou betekenen, en zo niet, of dergelijke steun verenigbaar zou kunnen worden geacht met de interne markt; en
-
ten tweede of een particuliere investeerder in een markteconomie een overeenkomst als die tussen Airpro en Ryanair zou hebben gesloten, en zo niet, of de volgens deze overeenkomst verleende steun verenigbaar zou kunnen worden geacht met de interne markt.
(12)
Ten aanzien van de eerste vraag betwijfelde de Commissie of het besluit van Finavia om de vrachthangar om te bouwen in een terminal voor goedkope vluchten was ingegeven door de verwachting van winstgevendheid op lange termijn. Bovendien vroeg de Commissie zich af of de investeringen van Finavia om deze vroegere hangar in een terminal voor goedkope vluchten om te bouwen niet ook zou kunnen worden beschouwd als toekenning van een selectief voordeel aan Airpro, dat deze onderneming in normale marktomstandigheden niet had verkregen.
(13)
Met betrekking tot de tweede vraag moest de Commissie onderzoeken of het optreden van Airpro in dit geval was ingegeven door de verwachting van winstgevendheid op lange termijn en of het beweerdelijk aan Ryanair toegekende voordeel een voordeel was dat Ryanair in normale marktomstandigheden niet zou hebben verkregen. De Commissie betwijfelde met name of de door Ryanair betaalde „all in”-vergoeding gebaseerd was op de kosten voor de verlening van diensten aan de luchtvaartmaatschappij door Airpro. Finland deed de Commissie noch de voorwaarden van de overeenkomst met Ryanair toekomen, noch het bedrijfsplan met de raming van de winst die de overeenkomst voor Airpro zou opleveren. Daarom uitte de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure twijfels of het optreden van Airpro was ingegeven door de verwachting van winstgevendheid op lange termijn. Volgens haar kon dan ook niet worden uitgesloten dat Ryanair bij deze overeenkomst een voordeel werd toegekend dat die onderneming in normale marktomstandigheden niet zou hebben verkregen.
(14)
De Commissie betwijfelde of in deze zaak was voldaan aan de voorwaarden voor de verenigbaarheid van de maatregel met de interne markt, zoals omschreven in de communautaire richtsnoeren voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven (8) (hierna „de luchtvaartrichtsnoeren van 2005” genoemd), en of de steunmaatregelen overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), van het VWEU verenigbaar met de interne markt konden worden beschouwd.
3. OPMERKINGEN VAN FINLAND
3.1. De kostenverlagingsstrategie van Finavia en Airpro op de luchthaven TMP
(15)
Finland verstrekte in zijn opmerkingen allereerst achtergrondinformatie over de kostenverlagingsstrategie van Finavia en Airpro op de luchthaven TMP. Finland verklaarde dat T2 in 1979 was gebouwd voor voorlopig gebruik als luchthavengebouw. In 1995 werd de terminal omgebouwd in een hangar voor vrachtafwikkeling, die door DHL werd gebruikt. In 2002 werd de huurovereenkomst door DHL opgezegd en kwam de terminal leeg te staan.
(16)
Finland gaf aan dat Finavia er niet in slaagde een andere vrachtonderneming aan te trekken of een huurder voor de hangar te vinden en daarom besloot de hangar om te bouwen tot een terminal voor goedkope vluchten die geschikt zou zijn voor de afwikkeling van eenvoudige grondafhandelingsdiensten. De oorspronkelijke bouwkosten van T2 waren tegen die tijd reeds afgeschreven en de renovatie van de terminal vergde slechts kleinere verbouwingen (9). De volgende tabel bevat nadere gegevens over de investeringskosten van de renovatie van T2, die in totaal 760 612 EUR beliepen.
Renovatiewerkzaamheden
Investeringskosten in EUR
Planning
[…]
Kopieën, vergunningen, reiskosten
[…]
Verbouwingswerkzaamheden
[…]
Verwarming/leidingen/airconditioning
[…]
Elektriciteit
[…]
Laagspanningsinstallaties
[…]
Transportbanden
[…]
Apparatuur voor veiligheidscontroles
[…]
Totaal bedrag
760 612
(17)
Bij het hierboven weergegeven kostenoverzicht merkte Finland op dat bepaalde verbouwingswerkzaamheden met totale kosten van rond 100 000 EUR in elk geval nodig waren, ook al had Finavia een nieuwe huurder kunnen vinden. Bovendien zouden de transportbanden altijd nog op andere luchthavens van Finavia kunnen worden gebruikt.
(18)
Finland verklaarde voorts dat Finavia voornemens was de nieuwe terminal voor goedkope vluchten beschikbaar te stellen aan alle luchtvaartmaatschappijen die bereid waren de beperkte dienstverleningscapaciteit te aanvaarden. De volgende tabel bevat een vergelijking van het niveau van de dienstverlening en de voorzieningen in respectievelijk T1 en T2 van de luchthaven TMP.
Terminal 1 (T1)
Terminal 2 (T2)
Bedrijfsmodel
Traditioneel model: incheckdiensten, veiligheidscontroles, vervoer, sorteren, in- en uitladen van bagage door verschillende groepen werknemers en ondernemingen.
Lageprijzenmodel: dezelfde personen verrichten alle taken van de verschillende werknemersgroepen op T1, zoals inchecken, veiligheidscontroles, in- en uitladen van bagage. De taken worden binnen een klein deel van de terminal verricht, zodat slechts een minimum aan personeel vereist is en passagiersstromen sneller kunnen worden verwerkt.
Capaciteit voor grondafhandeling
Drie tot vijf gelijktijdige starts en landingen (afhankelijk van het type vliegtuig).
Eén vertrekkende vlucht per uur.
Voorzieningen
Voorzieningen voor kwaliteitsvolle dienstverlening, inclusief een geavanceerd systeem voor vervoer van bagage, prettige wachtruimten met bijbehorende diensten, voorzieningen voor verschillende aanbieders van grondafhandelingsdiensten enz.
Basisvoorzieningen overeenkomstig de inrichting van een opslaghal (betonnen vloeren, weinig ramen).
(19)
Finland stelde dat T2 slechts grondafhandelingsdiensten voor één vertrekkende vlucht per uur kon verzorgen, zodat de terminal alleen geschikt was voor luchtvaartmaatschappijen die met grote vliegtuigen point-to-pointvluchten aanbieden. Om het personeel zo efficiënt mogelijk te kunnen inzetten, dwong de exploitant van de terminal de luchtvaartmaatschappijen langlopende overeenkomsten en overeenkomsten over de dienstregeling te sluiten. Zo konden bijvoorbeeld vluchten niet altijd op het door de luchtvaartmaatschappij gewenste tijdstip plaatsvinden, wat op T1 wel het geval was. Volgens Finland konden door de rationalisering van de personeelskosten en het aangeboden dienstverleningsniveau kosten van rond […] worden bespaard ten opzichte van T1.
(20)
Finland verklaarde dat deze kwestie voor het begin van de renovatie van T2 en de invoering van een lageprijzenstrategie voor die terminal verschillende keren was besproken tijdens vergaderingen van de raad van bestuur van Finavia. Voor dit doeleinde werd ook een bedrijfsplan opgesteld. In de volgende tabel wordt een overzicht gegeven van het bedrijfsplan (worstcasescenario) voor de renovatie van T2 en de implementatie van de lageprijzenstrategie: […]
(21)
Finland gaf aan dat het vooraf opgestelde bedrijfsplan was gebaseerd op voorzichtige aannamen, die tot een onderschatting van de te verwachten inkomsten en een overschatting van de te verwachten kosten in de laatste jaren van het onderzoekstijdvak leidden. Volgens de andere scenario’s zou de lageprijzenstrategie tot nog hogere winsten leidden. De door de luchtvaartmaatschappijen voor het gebruik van T2 betaalde „all in”-vergoedingen varieerden in de verschillende scenario’s tussen […] per aankomst en vertrek van een toestel. Aangezien de beslissing over de lageprijzenstrategie op basis van ramingen en studies werd genomen door de raad van bestuur van Finavia, is die beslissing niet toe te schrijven aan de overheid. De maatregelen waren niet het resultaat van voorschriften of verordeningen van de autoriteiten, noch waren deze betrokken bij de goedkeuring van de maatregelen.
(22)
Finland verklaarde dat Finavia en Airpro in overeenstemming met zakelijke beginselen hebben gehandeld en hun activiteiten hebben gefinancierd met vergoedingen voor diensten, en inkomsten van klanten en uit andere bedrijfsactiviteiten verkregen middelen. Met name heeft noch Finavia noch Airpro steun ontvangen uit de overheidsbegroting: hun bedrijfsactiviteiten waren winstgevend en zij droegen jaarlijks een deel van hun winst af aan de staat, in overeenstemming met de aan de ondernemingen opgelegde winstvereisten.
(23)
Finland verklaarde dat de prestatiedoelstellingen voor Finavia werden vastgelegd door het ministerie van Vervoer en Communicatie. Deze prestatiedoelstellingen golden echter voor de groep als geheel, terwijl de doelstellingen voor de afzonderlijke ondernemingen door Finavia zelf worden bepaald. In de voorafgaande jaren (2003 tot en met 2005) bedroeg de winstdoelstelling voor Finavia rond 4 % op het geïnvesteerde kapitaal. De volgende tabel bevat een overzicht over de prestaties van Finavia:
Financiële kerngegevens van Finavia in miljoenen EUR (feitelijke cijfers)
Jaar
2003
2004
2005
Inkomsten
219
234
243
Winst
17
15
22
Aan de overheid uitgekeerde dividenden
6
5
10
(24)
Finland verklaarde dat Finavia geen specifieke jaarrekeningen per luchthaven opstelde, aangezien alle luchthavens toebehoorden aan dezelfde rechtspersoon. Sinds 2000 had Finavia echter wel specifieke gegevens voor elke luchthaven verzameld op basis van haar eigen interne berekeningen (feitelijke gegevens). Deze gegevens waren gebaseerd op de ontwikkelingen met betrekking tot het aantal passagiers en de daaraan verbonden inkomsten en op de kosten voor de op de luchthavens ingezette middelen, zoals personeel, externe diensten en de afschrijving van vaste activa. De prestaties van Finavia op de luchthaven TMP (uitgezonderd door Airpro verleende diensten) worden weergegeven in onderstaande tabel: […]
(25)
De financiële resultaten van Finavia op de luchthaven TMP omvatten naast haar commerciële activiteiten ook activiteiten op het gebied van overheidsdiensten, zoals luchtverkeersleiding en het gebruik van de start- en landingsbaan op de luchthaven TMP voor militaire doeleinden. Finland gaf aan dat de start- en landingsbaan op de luchthaven TMP 24 uur per dag en 365 dagen per jaar beschikbaar moest zijn voor militaire doeleinden. De start- en landingsbaan werd inderdaad voor militaire doeleinden gebruikt (ten minste 30 % van de jaarlijkse vliegbewegingen). De kosten gemaakt voor luchtverkeersleidingstaken beliepen rond […]. In de bovenstaande cijfers is rekening gehouden met de door Airpro aan Finavia betaalde huur voor het gebruik van T2 en de landingsheffingen en andere luchthavengelden voor de aan luchtvaartmaatschappijen verleende diensten op T2.
(26)
Wat Airpro betreft, legde Finland uit dat het om een vennootschap gaat die juridisch gescheiden is van Finavia. De volgende tabel geeft een overzicht van de door Airpro met haar activiteiten op de luchthaven TMP behaalde financiële resultaten: […]
(27)
In de financiële resultaten van Airpro op de luchthaven TMP is rekening gehouden met de kosten, zoals de huur voor T2, de eigen kosten van Airpro voor personeel en uitrusting, alsmede de kosten voor dienstverlening door Finavia. In de jaarrekeningen zijn ook de inkomsten, zoals de door Ryanair betaalde „all in”-vergoedingen, parkeergelden en andere uit commerciële activiteiten behaalde inkomsten opgenomen.
(28)
Finland is derhalve van mening dat Finavia en Airpro als particuliere investeerders in een markteconomie handelden toen zij besloten een lageprijzenstrategie in te voeren en de vrachthangar in een terminal voor goedkope vluchten te veranderen.
(29)
Finland voerde aan dat de financiering van de renovatie van T2, ook al zou deze als staatssteun worden aangemerkt, verenigbaar was met de interne markt overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), van het VWEU, aangezien de financiering aan de verenigbaarheidscriteria van de luchtvaartrichtsnoeren van 2005 voldeed.
(30)
Finland voerde voorts aan dat de maatregelen geacht konden worden aan doelstellingen van algemeen belang te voldoen, gezien het algemene belang van luchthavenactiviteiten en van de diversificatie van verkeersverbindingen in de regio met het oog op de behoeften van de regionale bevolking en de samenleving als geheel. Volgens Finland waren de aanpassingen van T2 daarom evenredig in het licht van de doelstelling en de behaalde resultaten.
(31)
Voorts stelde Finland dat rekening moest worden gehouden met de specifieke kenmerken van het luchthavenbeheer. Zo zou de luchthaven TMP in overeenstemming met de doelstelling van de Unie hebben bijgedragen tot een verbetering van de mobiliteit op overbelaste luchthavens. Het beheer van de luchthaven TMP droeg bij tot een evenwichtige regionale ontwikkeling in een dunbevolkt land als Finland. In dit verband zou het bijzonder belangrijk zijn om de luchtverkeersverbindingen tussen afgelegen gebieden in Finland en de rest van Europa te waarborgen, aangezien andere vormen van vervoer geen levensvatbaar alternatief vormden. De kosten van de aanleg van de terminal waren evenredig aan het gestelde doel en waren noodzakelijk. Gezien het bedrijfsplan en de feitelijke cijfers waren de vooruitzichten voor deze infrastructuur op middellange termijn goed. T2 was voor alle luchtvaartmaatschappijen op eerlijke en niet-discriminerende wijze toegankelijk. Tot dusver had echter alleen Ryanair belangstelling getoond.
(32)
Volgens Finland had de infrastructuur geen handelsverstorend effect waardoor het belang van de Unie werd geschaad. De luchthaven TMP zou kleinschalig zijn, zodat het effect van de maatregelen op het niveau van de Unie te verwaarlozen zouden zijn. Bovendien zouden de voordelige gevolgen van de maatregelen voor de regio opwegen tegen een eventueel nadelig effect op het niveau van de Unie.
3.2. De huurovereenkomst tussen Finavia en Airpro voor T2 van luchthaven TMP
(33)
Finland verklaarde dat Finavia op 23 februari 2003 met Airpro een huurovereenkomst betreffende T2 voor de periode 1 april 2003 tot en met 31 maart 2013 had gesloten (hierna „de huurovereenkomst” genoemd). Weliswaar had Finavia de kosten voor de renovatie oorspronkelijk voor haar rekening genomen, maar Airpro zou deze kosten via de huur aan Finavia terugbetalen. Finland verstrekte ook een kopie van de huurovereenkomst.
(34)
Volgens de huurovereenkomst betaalt Airpro maandelijks een huur van […], vermeerderd met […] % btw, voor het gebruik van de voorzieningen. De maandelijkse huur inclusief btw beloopt dus […]. In de overeenkomst is bepaald dat de huur naast de basishuur ook de kosten voor de verbouwing van de vrachthangar in een terminal voor goedkope vluchten omvat, vermeerderd met rente.
(35)
Finland verklaarde dat de aanpassing van T2 ten tijde van de ondertekening van de overeenkomst nog gaande was en dat de kosten van de renovatie moesten worden geraamd om de hoogte van de huur te kunnen bepalen. De kosten werden op 700 000 EUR geschat, met een maandelijks effect op de huur van naar schatting rond […]. Volgens de ramingen van Finavia zouden naast de geraamde kosten voor de renovatie bijkomende kosten ter hoogte van […] ontstaan voor werken en aanpassingen na de inbedrijfstelling van T2, met een maandelijks effect op de huur van […]. In overeenstemming met de voorgaande ramingen werden de door Finavia gemaakte kosten voor de aanpassing van T2 door Airpro vergoed door een maandelijkse huur van […].
(36)
Finland voerde aan dat de door Airpro betaalde maandelijkse huur niet onder de marktprijs lag. De door Airpro betaalde huur was zelfs hoger dan de huur die door de eerdere huurder, DHL, werd betaald. DHL betaalde een maandelijkse huur van […], exclusief btw, voor het gebruik van de voorzieningen, een bedrag dat ongeveer overeenkwam met […] (10). De btw over de huur bedroeg […], zodat de totale maandelijkse huur inclusief btw […] beliep, wat ongeveer overeenkwam met […].
(37)
Finland merkte voorts op dat T2 zonder de invoering van de lageprijzenstrategie en de ombouw van de vrachthangar tot een terminal voor goedkope vluchten mogelijkerwijs leeg had gestaan, wat een financiële belasting voor de luchthaven TMP had betekend.
3.3. Uitvoering van de lageprijzenstrategie door Airpro en de overeenkomst van 3 april 2003 tussen Airpro en Ryanair
(38)
Met betrekking tot de invoering van de lageprijzenstrategie door Airpro verklaarde Finland dat de gesprekken met luchtvaartmaatschappijen op een eerder tijdstip waren begonnen. Zo werden bijvoorbeeld met Ryanair reeds sinds enkele jaren gesprekken gevoerd, voordat de beslissing werd genomen om op de luchthaven TMP een lageprijzenstrategie in te voeren.
(39)
Volgens Finland vormde de brief die door Airpro aan een aantal luchtvaartmaatschappijen was verstuurd met de uitnodiging om activiteiten te ontplooien op de terminal voor goedkope vluchten, slechts een deel van de marketingstrategie voor T2. Voor T2 op de luchthaven TMP werd vanaf 2002 een aantal jaren actief reclame gemaakt op de jaarbeurs Routes (11). Er werd aangenomen dat naast Ryanair ook andere luchtvaartmaatschappijen belangstelling zouden tonen om activiteiten op deze terminal te ontplooien.
(40)
Finland heeft een kopie van de uitnodigingsbrief verstrekt. In de brief worden de vergoedingen vermeld die op T2 van toepassing zijn, zoals de vergoedingen voor grondafhandeling en terminalgebruik, waarvan de hoogte afhankelijk is van het type vliegtuig. Naast de vergoedingen die op T2 worden toegepast, moeten luchtvaartmaatschappijen de normale landingsheffingen, plaatselijke luchtnavigatieheffingen en veiligheidsvergoedingen betalen.
(41)
Finland heeft een kopie overgelegd van de tussen Airpro en Ryanair gesloten overeenkomst van 3 april 2003 (hierna „de overeenkomst” genoemd), die een looptijd heeft van […]. In de overeenkomst worden de operationele en financiële voorwaarden beschreven waaronder Ryanair commerciële vluchten van en naar T2 op de luchthaven TMP zal uitvoeren. De overeenkomst trad op de dag na ondertekening ervan in werking (d.w.z. op 4 april 2003) en eindigt op […].
(42)
Voor op de luchthaven TMP geleverde diensten betaalt Ryanair vanaf 4 april 2003 één vergoeding per aankomst en vertrek van een toestel, d.w.z. een „all in”-vergoeding voor elk vliegtuig van het type B-737-800 of elke andere variant van de B-737 met een MTOW (12) van ten hoogste 67 000 kg. De vergoeding omvat een landings- en startheffing, licht-, lawaai- en nachtvergoedingen, de plaatselijke luchtnavigatieheffingen, vergoedingen voor platform- en passagiersafhandeling, met inbegrip van veiligheids- en beveiligingsvergoedingen, en de passagiersheffing.
(43)
Zoals in de tabellen hieronder is aangegeven is de „all in”-vergoeding afhankelijk van de dagelijkse frequentie waarmee toestellen van Ryanair de luchthaven aandoen en van het jaar van de looptijd van de overeenkomst: […]
(44)
In de overeenkomst verbindt Ryanair zich ertoe haar activiteiten op de luchthaven van TMP met […] dagelijkse vluchten naar en vanaf de luchthaven te beginnen. Bovendien zegt Ryanair toe om Airpro met inachtneming van een termijn van […] in kennis te stellen van een eventuele verlaging van het aantal vluchten naar en vanaf de luchthaven.
(45)
[…]
(46)
Volgens de overeenkomst verwachtte Ryanair gedurende de eerste 12 maanden voor rond […] vanaf de luchthaven TMP vertrekkende passagiers te zorgen en voor rond […] vertrekkende passagiers in de 12 maanden daarna.
(47)
Volgens de overeenkomst heeft T2 op de luchthaven TMP een maximale capaciteit van één aankomst/vertrek per uur tussen 7.00 en 24.00 uur. Ryanair en Airpro zullen vooraf een dienstregeling overeenkomen.
(48)
Airpro zal een centraal gelegen balie onderhouden in de hoofdterminal (T1) van de luchthaven en zal reserveringsvoorzieningen voor passagiers van Ryanair verzorgen. Volgens de overeenkomst betaalt Ryanair aan Airpro een commissie van […] over alle boekingen van Ryanair-vluchten (exclusief belastingen, vergoedingen en andere heffingen) die door Airpro worden verkocht en die door middel van een betaalkaart of creditcard worden betaald.
(49)
Tevens voorziet de overeenkomst in een regeling voor de periode in de zomer van 2003 wanneer noodzakelijke onderhoudswerkzaamheden aan de start- en landingsbaan worden uitgevoerd en de luchthaven voor het gehele luchtverkeer zal worden gesloten. Tijdens deze periode zal het luchtverkeer met bestemming luchthaven TMP worden omgeleid naar de luchthaven van Pori, vanwaaruit Airpro busvervoer voor passagiers van Ryanair zal verzorgen.
(50)
Volgens Finland werd de overeenkomst tussen Airpro en Ryanair op commerciële voorwaarden gesloten, zonder dat er staatssteun aan te pas kwam. Andere luchtvaartmaatschappijen hadden eveneens de mogelijkheid om met Airpro op vergelijkbare voorwaarden een overeenkomst te sluiten. Zo werd bijvoorbeeld in de reclamebrochure The Case for Tampere-Pirkkala Airport, die voor de jaarbeurs van 2004 was opgesteld, gewezen op het feit dat T2 toegankelijk was voor alle marktdeelnemers, aangezien op de terminal op dat tijdstip capaciteit voor nog eens twee luchtvaartmaatschappijen beschikbaar was.
(51)
Finland was voorts van mening dat de door Ryanair op de luchthaven TMP betaalde vergoedingen kostengebaseerd waren en economisch voordeel opleverden in het kader van de bedrijfsactiviteiten van Airpro en Finavia op de luchthaven TMP. Airpro inde van Ryanair de heffingen voor de door Airpro zelf en door Finavia geleverde diensten. Vervolgens werden de vergoedingen voor de activiteiten van Ryanair op de luchthaven door Airpro uitbetaald aan Finavia overeenkomstig de Aeronautical Information Publication (AIP) (13) van Finavia. Eventueel verschillende heffingen zouden zijn gebaseerd op de aard en de omvang van de verleende diensten.
(52)
Finland verklaarde dat alle luchtvaartmaatschappijen die van de luchthaven TMP gebruik maken, voor dezelfde diensten dezelfde vergoedingen betaalden. De passagiersheffing voor de op T2 geleverde diensten was bijvoorbeeld afhankelijk van de kwaliteit van de op de terminal verleende diensten. Noch Finavia noch Airpro was betrokken bij het innen van de op de tickets van Ryanair aangegeven passagiersheffing, die door Ryanair van haar passagiers werd geïnd. In tegenstelling tot wat Blue1 beweerde was Ryanair niet vrijgesteld van betaling van de passagiersheffing. Uit het feit dat de activiteiten van Airpro op T2 winstgevend waren, zou blijken dat Ryanair een heffing moest betalen voor de door Airpro geleverde diensten.
(53)
Op de luchthaven TMP inde Finavia via Airpro de volgende vergoedingen van Ryanair, die in totaal […] beliepen.
-
landingsheffing (14): […]
-
heffing voor luchtverkeersleidings-diensten: […]
(54)
Wat de heffingen voor luchtverkeersleidingsdiensten betreft, verklaarde Finland dat deze gebaseerd waren op het gewicht van het toestel, de afstand van de vlucht en de aard van de benutte diensten. Tot de inkomsten van Finavia behoorde ook een jaarlijkse heffing per vliegverbinding (15), die in 2006 rond […] beliep en afhankelijk was van het aantal vluchten van Ryanair.
(55)
Finland verklaarde voorts dat de opbrengst uit de activiteiten van Ryanair op de luchthaven TMP in 2005 in totaal […] bedroeg. Tot slot voerde Finland aan dat Ryanair volgens de overeenkomst had toegezegd het vluchtverkeer te zullen uitbreiden en de in de overeenkomst vastgelegde passagiersdoelstellingen te verwezenlijken.
4. OPMERKINGEN VAN DERDEN
(56)
De Commissie heeft opmerkingen van vier belanghebbenden ontvangen.
4.1. Ryanair
(57)
Allereerst verklaarde Ryanair in haar opmerkingen van 16 november 2007 dat de inleiding van een formele onderzoeksprocedure naar haar mening oneerlijk en onnodig was. Tevens verklaarde Ryanair te betreuren dat de Commissie haar niet in de gelegenheid had gesteld om aan het voorlopig onderzoek mee te werken.
(58)
Inhoudelijk was Ryanair van oordeel dat de Commissie haar beoordeling had moeten baseren op commerciële standaardovereenkomsten en tot de conclusie had moeten komen dat de overeenkomst in overeenstemming was met het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie en dat er dus geen sprake was van staatssteun. Daar volgens Ryanair zowel Finavia als Airpro van de aanwezigheid van de luchtvaartmaatschappij op de luchthaven TMP profiteerden, handelden zij beide als particuliere investeerders in een markteconomie en was er bij de financiering van T2 op generlei wijze staatssteun in het spel.
(59)
Met betrekking tot de ontwikkeling van de terminal voor goedkope vluchten op de luchthaven TMP verklaarde Ryanair dat er verschillende projecten in de maak waren gericht op de differentiëring van de door luchthavens in de Unie aangeboden diensten, teneinde in te spelen op de behoeften van goedkope luchtvaartmaatschappijen en hun passagiers. De door de luchthavens aangeboden gedifferentieerde diensten zouden gedifferentieerde vergoedingen van de kant van de luchtvaartmaatschappijen tot gevolg hebben. De luchthaven TMP was een van de eerste die het model van een gedifferentieerd aanbod van diensten op één en dezelfde luchthaven in de praktijk brachten. Ryanair bevestigde dat luchthavenexploitant Finavia zijn besluitvorming over T2 had gebaseerd op een solide bedrijfsplan dat snel ten uitvoer werd gelegd en in een toename van de inkomsten van Finavia resulteerde. Ryanair was derhalve van mening dat de ontwikkeling van de terminal voor goedkope vluchten geen enkel element van staatssteun voor de activiteiten van Finavia op de luchthaven TMP omvatte.
(60)
Wat het beheer van T2 betreft, lichtte Ryanair toe dat de concurrentie tussen de terminals op dezelfde luchthaven tot meer efficiency en lagere kosten leidde. Volgens Ryanair zorgde de grotere efficiency op T2 voor een verhoging van de efficiency op T1, waarvan alle luchtvaartmaatschappijen profiteerden die van de luchthaven gebruik maakten. Naar beste weten van Ryanair verhuurde Airpro de terminal op commerciële voorwaarden. Finavia profiteerde bovendien van de toename van het luchtverkeer op de luchthaven en van een toename van de inkomsten uit landings- en luchtverkeersleidingsheffingen. Bijgevolg was er naar mening van Ryanair geen sprake van staatssteun in de commerciële overeenkomsten tussen Finavia en Airpro betreffende het beheer van T2.
(61)
Met betrekking tot de overeenkomst tussen Ryanair en Airpro verklaarde Ryanair allereerst dat haar bedrijfsmodel gebaseerd was op een verhoging van de efficiency, waarmee de passagiers hun voordeel zouden doen in de vorm van lagere vliegprijzen. De op de luchthaven TMP betaalde „all in”-vergoeding omvatte alle heffingen die op de luchthaven van toepassing waren op de luchtvaartmaatschappijen. De gedifferentieerde heffingen voor het gebruik van T2 waren gerechtvaardigd op grond van het geboden dienstverleningsniveau. Met betrekking tot de korting op de luchthavenheffingen in verband met een hogere frequentie van vluchten voerde Ryanair aan dat dit een normale commerciële praktijk was die in alle bedrijfstakken wordt toegepast. De meeste voorwaarden van de overeenkomst tussen Ryanair en Airpro voor T2 waren algemeen van toepassing op alle luchtvaartmaatschappijen die vluchten vanaf T2 zouden verzorgen. Daarom was Ryanair van mening dat deze overeenkomst met Airpro geen selectief karakter had. Voorts voerde Ryanair aan dat zowel Finavia als Airpro profijt trokken van haar aanwezigheid op de luchthaven TMP.
4.2. De SAS-groep
(62)
De SAS-groep diende haar opmerkingen bij brief van 16 november 2007 in. De SAS-groep wees erop dat haar opmerkingen met name betrekking hadden op de relaties tussen Finavia en Airpro, de kosten van de ombouw van T2 en de voorkeursbehandeling van Ryanair op de luchthaven TMP.
(63)
Wat de relaties tussen Finavia en Airpro betreft, verklaarde de SAS-groep dat de directeur van de luchthaven TMP lid van de raad van bestuur van Airpro was op het tijdstip waarop Finavia besloot T2 aan Airpro te verhuren. Daarnaast zouden de nauwe relaties tussen Finavia en Airpro duidelijk tot uitdrukking komen in de publicatie getiteld Tampere-Pirkkala Airport Finland’s Future-Ready Airport.
(64)
De SAS-groep voerde aan dat Finavia T2 met inkomsten uit T1 subsidieerde. De SAS-groep was in het bijzonder van oordeel dat op T2 geen passagiersheffingen werden betaald. Bovendien beheerde Airpro de parkeerplaats bij T2 en behield zij de uit de parkeergelden verkregen inkomsten. De parkeertarieven op de parkeerplaats bij T2 waren twee keer zo hoog als die bij T1.
(65)
Wat de kosten voor de op T2 verleende diensten betreft, voerde de SAS-groep aan dat Finland haar geen toegang tot desbetreffende informatie had verleend. De SAS-groep beschikte niet over informatie over de vraag of T2 en de luchthaven TMP rendabel waren en of Airpro voor de door Finavia ter beschikking gestelde infrastructuur had betaald. Zo had Finavia bijvoorbeeld apparatuur voor veiligheidscontroles op T2 aangeschaft. De SAS-groep verklaarde dat het prijspeil op T2 volgens Finland en Airpro te maken had met het niveau van de dienstverlening. De SAS-groep voerde aan dat het niveau van de dienstverlening normaliter was gebaseerd op het grondafhandelingsconcept dat wordt overeengekomen door de luchtvaartmaatschappij en de grondafhandelingsonderneming, en niet op de beschikbare ruimte of voorzieningen.
(66)
Voorts voerde de SAS-groep aan dat de afspraken betreffende T2 op de luchthaven TMP één bepaald bedrijfsmodel begunstigden en duidelijk in strijd waren met artikel 107, lid 1, van het VWEU.
4.3. Air France
(67)
Air France diende haar opmerkingen in bij brief van 16 november 2007. Allereerst beschreef Air France haar commerciële situatie in Finland. Air France verzorgde in Finland geen vluchten van en naar de luchthaven van TMP. Wel bood Air France via een code-sharingovereenkomst met Finnair vijf dagelijkse vluchten aan tussen de luchthaven Charles de Gaulle in Parijs en de luchthaven van Helsinki (op een afstand van rond de 180 kilometer van de luchthaven TMP).
(68)
Air France verklaarde de luchtvaartrichtsnoeren van 2005 en de voorlopige beoordeling van de financiële afspraken op de luchthaven TMP door de Commissie te onderschrijven. Inzonderheid was Air France van opvatting dat Ryanair door de vrijstelling van de betaling van de passagiersheffing een voordeel werd verschaft dat duidelijk discriminerend van aard was en derhalve geacht moest worden in strijd te zijn met de interne markt.
4.4. Association of European Airlines
(69)
De Association of European Airlines (hierna „AEA” genoemd) diende haar opmerkingen bij schrijven van 16 november 2007 in. De opmerkingen van de AEA waren geheel in overeenstemming met die van de SAS-groep en Air France.
5. OPMERKINGEN VAN FINLAND NAAR AANLEIDING VAN DE OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(70)
De opmerkingen van de vier belanghebbenden werden doorgestuurd naar Finland.
(71)
Ten aanzien van de opmerkingen van Ryanair merkte Finland op dat de luchtvaartmaatschappij zich zowel over de algemene ontwikkelingen op de luchtvaartmarkt in Europa als over de ontwikkelingen op de luchthaven TMP had uitgelaten. Met betrekking tot deze aspecten verwees Finland naar zijn eerdere opmerkingen die het naar aanleiding van de inleiding van de formele onderzoeksprocedure had ingediend.
(72)
Volgens Finland werden in de opmerkingen van de SAS-groep nieuwe vraagstukken opgeworpen die opheldering behoeven. Finland verklaarde dat Airpro, zoals het eerder had meegedeeld, een zelfstandige rechtspersoon was die geen enkele steun van haar eigenaar Finavia ontving.
(73)
Finland gaf aan dat de directeur van de luchthaven TMP ten tijde van de ondertekening van de huurovereenkomst geen lid van de raad van bestuur van Airpro was. De directeur van de luchthaven TMP maakte slechts van mei 2003 tot april 2007 deel uit van de raad van bestuur van Airpro. Met betrekking tot de reclamepublicatie over de luchthaven TMP en zijn lageprijzenstrategie voerde Finland aan dat de aard van de juridische en economische relaties tussen de betrokken ondernemingen niet uit dergelijke marketingactiviteiten kunnen worden opgemaakt. De SAS-groep, die activiteiten ontplooide op T1 van de luchthaven TMP, werd niet genoemd in de publicatie, omdat deze erop gericht was de lageprijzenstrategie van de luchthaven TMP onder de aandacht te brengen.
(74)
Met betrekking tot de beweringen van de SAS-groep over mogelijke kruissubsidiëring tussen T2 en T1 op de luchthaven TMP verklaarde Finland dat het reeds bewijzen had verstrekt dat de activiteiten van Airpro op de luchthaven TMP winstgevend waren en dat Airpro geen subsidies van Finavia ontving.
(75)
Met betrekking tot de verschillende aanpassingen van de infrastructuur in verband met de renovatie van T2 gaf Finland aan dat de desbetreffende kosten inclusief rente werden gedekt door de door Airpro aan Finavia betaalde huur. Wat de aanschaf door Finavia van apparatuur voor veiligheidscontroles voor T2 betreft, verklaarde Finland dat deze kosten werden aangerekend in de betaalde huur. De parkeerplaats naast T2 behoorde tot het aan Airpro verhuurde terrein. Het stond Airpro vrij de hoogte van de parkeertarieven zelf vast te stellen, zolang dit op transparante wijze gebeurde.
(76)
Met betrekking tot de beweringen van de SAS-groep over het gedifferentieerde prijsbeleid op de terminals van de luchthaven TMP verwees Finland naar zijn opmerkingen over de inleiding van de procedure.
6. DE VRAAG OF ER SPRAKE IS VAN STEUN
(77)
Volgens artikel 107, lid 1, van het VWEU „zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.
(78)
De criteria van artikel 107, lid 1, van het VWEU zijn cumulatief. Een maatregel wordt alleen aangemerkt als steun in de zin van artikel 107, lid 1, van het VWEU indien aan elk van de volgende voorwaarden is voldaan. De financiële steun moet:
-
door de overheid of uit overheidsmiddelen worden toegekend;
-
bepaalde ondernemingen of de productie van bepaalde goederen begunstigen;
-
de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen;
-
de handel tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.
6.1. Is er bij de financiële afspraken in verband met de lageprijzenstrategie op de luchthaven TMP sprake van staatssteun?
(79)
In het kader van de beoordeling of de financiële afspraken in verband met de lageprijzenstrategie op de luchthaven van TMP een element van staatssteun omvatten, met name waar het gaat om de ombouw van een leegstaande vrachthangar tot een terminal voor goedkope vluchten en de daarop volgende huurovereenkomst met Airpro, moet de Commissie onderzoeken of een particuliere investeerder in een markteconomie dezelfde of soortgelijke commerciële afspraken had gemaakt als Finavia (16).
(80)
Overeenkomstig de in de rechtspraak ontwikkelde beginselen moet de Commissie het optreden van Finavia vergelijken met dat van een particuliere investeerder in een markteconomie die zich laat leiden door het uitzicht op rendement op lange termijn (17). Daarnaast moet de Commissie, overeenkomstig het arrest in de zaak Charleroi (18), bij de beoordeling van de maatregelen in kwestie rekening houden met alle met alle relevante elementen en hun context. De Commissie moet met andere woorden het besluit van Finavia om de vrachthangar op de luchthaven TMP te renoveren en de geplande invoering van de lageprijzenstrategie op de luchthaven TMP door Airpro beoordelen op basis van een geïntegreerde aanpak waarbij alle elementen van de maatregelen in kwestie in aanmerking worden genomen.
(81)
Het Hof heeft in zijn arrest in de zaak Stardust Marine verklaard dat „[…] met betrekking tot de vraag of de staat zich als een voorzichtige investeerder in een markteconomie heeft gedragen, voor de beoordeling van de economische rationaliteit van het gedrag van de staat moet worden uitgegaan van de periode waarin de financiële steunmaatregelen zijn genomen, en dus niet van een latere situatie” (19).
(82)
Om het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie te kunnen toepassen, dient de Commissie zich te verplaatsen in de context van de periode waarin Finavia besloot de leegstaande vrachthangar te renoveren en deze vervolgens aan Airpro te verhuren, d.w.z. de situatie begin 2003. De Commissie moet haar beoordeling bovendien baseren op de informatie en de aannamen waarvan de marktdeelnemer kon uitgaan toen de besluiten over de financiële afspraken voor de invoering van de lageprijzenstrategie werden genomen.
(83)
Finland voert aan dat Finavia rationeel heeft gehandeld en staaft zijn argumenten met een kopie van het vooraf opgestelde bedrijfsplan van Finavia en de destijds door Finavia en Airpro op de luchthaven TMP geboekte resultaten.
(84)
In dit verband wijst de Commissie erop dat de vrachthangar op de luchthaven leeg kwam te staan nadat DHL haar huurovereenkomst had opgezegd. Finavia verloor daarmee maandelijkse huurinkomsten van rond […]. Na een aantal maanden werd duidelijk dat Finavia er niet in zou slagen een andere luchtvrachtonderneming naar de luchthaven TMP te halen. Evenmin waren goedkope luchtvaartmaatschappijen bereid om terminal 1 op de luchthaven te gebruiken, omdat de kosten van de grondafhandelingsdiensten voor deze luchtvaartmaatschappijen te hoog waren. Volgens prognoses van 2002 voor de luchtvaartsector viel echter een groot groeipotentieel van rond 30 % voor goedkope luchtvaartmaatschappijen zoals Ryanair te verwachten.
(85)
De Commissie constateert verder dat de leegstaande vrachthangar volledig was afgeschreven en dat de kosten voor de ombouw van de hangar tot een passagiersterminal voor goedkope vluchten 760 612 EUR beliepen. Ook als de hangar niet tot een passagiersterminal was omgebouwd, zou Finavia toch bepaalde renovatiewerkzaamheden hebben verricht, die ongeveer 100 000 EUR zouden hebben gekost.
(86)
Bovendien was Finavia verplicht de start- en landingsbaan van de luchthaven TMP 24 uur per dag en 365 dagen per jaar ter beschikking te stellen voor militaire doeleinden. Een toename van het luchtverkeer op de luchthaven zou daarom kunnen resulteren in een betere toewijzing van middelen en een vermindering van mogelijke overcapaciteiten. Tevens zouden door een diversificatie van de luchtvaartmaatschappijen die gebruik maakten van de luchthaven, de zakelijke risico’s van de luchthaven (zoals het risico van onbenutte capaciteit indien een van de luchtvaartmaatschappijen haar activiteiten zou beëindigen) worden verminderd en de start- en landingsbaan efficiënter kunnen worden gebruikt.
(87)
Deze situatie wordt toegelicht in het bedrijfsplan van Finavia voor de invoering van de lageprijzenstrategie. Zoals uit het worstcasescenario van het bedrijfsplan van Finavia naar voren kwam, zou het investeringsproject naar verwachting een positief effect hebben: de gemiddelde winstmarge (20) zou naar verwachting rond […] bedragen (zie de tabel in overweging 20), wat volgens de gegevens waarover de Commissie beschikt ruwweg overeenkomt met de winstmarges van andere luchthavens in de Unie (21). De Commissie merkt voorts op dat het vooraf opgestelde bedrijfsplan was gebaseerd op voorzichtige aannamen, die tot een onderschatting van de te verwachten inkomsten en een overschatting van de te verwachten kosten in de laatste jaren van het onderzoekstijdvak leidden. Bovendien werd in het vooraf opgestelde bedrijfsplan geen rekening gehouden met de winst die Finavia uit landingsheffingen zou verkrijgen, aangezien deze inkomsten van de omzet werden afgetrokken. Ook werden de renovatiekosten en een vergoeding voor het geïnvesteerde kapitaal volledig aangerekend in de door Airpro aan Finavia betaalde huur, die eveneens van de verwachte omzet werd afgetrokken.
(88)
Om de lageprijzenstrategie van Finavia en Airpro op basis van een geïntegreerde benadering te kunnen beoordelen, werden de in het vooraf opgestelde bedrijfsplan (basisscenario) aangegeven inkomsten en kosten door de deskundige van de Commissie geconsolideerd. Met name werden de betalingen tussen de ondernemingen onderling (zoals de door Airpro aan Finavia betaalde huur voor het gebruik van T2, de landingsheffingen en de plaatselijke luchtnavigatieheffingen) in aanmerking genomen als inkomsten. In de onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de berekende inkomsten en kosten in verband met de hierboven beschreven invoering van de lageprijzenstrategie op de luchthaven TMP en de bijdrage ervan aan het resultaat vóór interest en belastingen („earnings before interest and taxes” - EBIT) op geconsolideerd niveau (d.w.z. voor Finavia én Airpro) voor de volgende tien jaar: […] (22)
(89)
De Commissie merkt op dat op grond van het vooraf opgestelde bedrijfsplan en de positieve contante nettowaarde (23) moet worden geoordeeld dat het besluit van Finavia om een lageprijzenstrategie in te voeren op de luchthaven TMP in overeenstemming was met de handelwijze van een particuliere investeerder in een markteconomie. Door de positieve netto contante waarde van de lageprijzenstrategie werd het eigen vermogen van Finavia verhoogd. De Commissie merkt voorts op dat de aannamen van het vooraf opgestelde bedrijfsplan en de verwachtingen met betrekking tot de resultaten van de lageprijzenstrategie verder worden gestaafd door de feitelijk geboekte positieve resultaten van de activiteiten van Airpro op de luchthaven TMP (zie in het bijzonder de tabel in overweging 26). Bovendien blijkt uit de gecombineerde financiële resultaten van de luchthaven TMP (rekening houdend met de financiële resultaten van de activiteiten van Airpro en Finavia op de luchthaven TMP, zie de tabellen in de overwegingen 24 en 26) dat de activiteiten van de luchthaven als geheel winstgevend zijn geworden dankzij de exploitatie van de terminal voor goedkope vluchten.
(90)
In het licht van het bovenstaande kan de Commissie concluderen dat het besluit van Finavia om de lageprijzenstrategie in te voeren en de onderliggende financiële afspraken te maken, in overeenstemming is met het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie en daarom geen enkel economisch voordeel heeft verschaft dat niet met normale marktomstandigheden strookt.
(91)
Aangezien niet is voldaan aan een van de cumulatieve criteria van artikel 107, lid 1, van het VWEU, is de Commissie van oordeel het besluit van Finavia om de lageprijzenstrategie in te voeren en de onderliggende financiële afspraken te maken, generlei staatssteun inhoudt in de zin van artikel 107, lid 1, van het VWEU.
(92)
Ten aanzien van een mogelijke kruissubsidiëring van Airpro door Finavia (in de vorm van gederfde huurinkomsten of vergoeding voor operationele verliezen) merkt de Commissie op dat op grond van het feit dat alle financiële afspraken in verband met de lageprijzenstrategie op de luchthaven TMP zijn gebaseerd op een vooraf in overeenstemming met het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie opgesteld bedrijfsplan, dat Airpro een marktconforme huur betaalt voor het gebruik van T2, dat de volledige kosten van de activiteiten van Airpro op de luchthaven TMP worden gedekt door vergoedingen betaald door de van T2 gebruik makende luchtvaartmaatschappijen (d.w.z. Ryanair) en dat de activiteiten van Finavia op de luchthaven TMP alleen dankzij de exploitatie van T2 winstgevend zijn, kruissubsidiëring van Airpro door Finavia kan worden uitgesloten.
6.2. Vormt de overeenkomst tussen Airpro en Ryanair staatssteun?
(93)
Wat de tussen Airpro en Ryanair gesloten overeenkomst betreft, heeft Finland aangevoerd dat Airpro heeft gehandeld zoals een particuliere investeerder in een markteconomie in een soortgelijke situatie gehandeld zou hebben. Indien dit het geval is, heeft Ryanair door de overeenkomst geen voordeel verkregen en is er geen sprake van staatssteun.
(94)
Bij haar beoordeling of de overeenkomst onder normale marktomstandigheden werd gesloten, moet de Commissie onderzoeken of een in normale marktomstandigheden en in de verwachting winstgevendheid op lange termijn opererende luchtvaartmaatschappij in soortgelijke omstandigheden dezelfde of soortgelijke commerciële afspraken zou hebben gemaakt als Airpro (24). Bovendien moet de Commissie het verwachte effect van de overeenkomst op de activiteiten van Airpro en Finavia op de luchthaven TMP op basis van een geïntegreerde benadering en rekening houdend met alle elementen van de maatregel in kwestie analyseren (25).
(95)
Om het criterium van de particuliere investeerder toe te kunnen passen, moet de Commissie zich verplaatsen in de context van de periode waarin de overeenkomst werd gesloten. De Commissie moet haar beoordeling tevens baseren op de informatie en de aannamen waarvan de marktdeelnemer kon uitgaan toen de overeenkomst werd gesloten. Airpro heeft de overeenkomst met Ryanair op 3 april 2003 gesloten met een looptijd van […].
(96)
Volgens de overeenkomst verbond Ryanair zich ertoe haar activiteiten op de luchthaven van TMP met […] dagelijkse starts en landingen te beginnen. Op basis hiervan verwachtte Ryanair gedurende de eerste 12 maanden voor rond […] vanaf de luchthaven TMP vertrekkende passagiers te zorgen en voor rond […] vertrekkende passagiers in de 12 maanden daarna. De overeenkomst voorziet in een schema voor vergoedingen per aankomst/vertrek op basis van het aantal dagelijkse vluchten (zie met name de tabel in overweging 43). De gemiddelde prijs voor een aankomst/vertrek (bij drie vluchten per dag) bedraagt […]. In de volgende tabel worden de vergoedingen die worden betaald door de luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven TMP gebruik maken van T1, vergeleken met de door Ryanair betaalde gemiddelde prijs:
Geleverde dienst
Luchthavenvergoedingen van toepassing op terminal 1 (T1) in EUR
Luchthavenvergoedingen betaald door Ryanair (gemiddeld tarief) op terminal 2 (T2)
Landingsheffing
442
442
Plaatselijke luchtnavigatieheffingen
92
92
Veiligheidsheffing
410
410
Heffingen voor terminaldiensten (passagiers) en grondafhandeling
[…]
[…]
Totale prijs per aankomst/vertrek
[…]
[…]
(97)
De Commissie constateert dat Ryanair dezelfde landings-, plaatselijke luchtnavigatie- en veiligheidsvergoedingen betaalt als de luchtvaartmaatschappijen die op luchthaven TMP gebruik maken van T1. Volgens de door Finland verstrekte informatie is Ryanair niet vrijgesteld van de passagiersheffing. Het enige verschil tussen de door Ryanair en andere luchtvaartmaatschappijen betaalde prijs houdt verband met de heffingen voor terminaldiensten voor passagiers en grondafhandelingsdiensten. De kwaliteit van de aan Ryanair en haar passagiers op T2 verleende diensten is echter lager dan de kwaliteit van de op T1 geleverde diensten, en de daardoor bereikte verlaging van de onderliggende kosten, met name personeelskosten, vertegenwoordigt rond […] van de totale kosten van Airpro (met inbegrip van aan Finavia betaalde huur en landings- en plaatselijke luchtnavigatiediensten). Anders dan op T1 wordt op T2 een klein aantal personeelsleden ingezet, die verschillende taken vervullen op het gebied van inchecken, veiligheidscontroles en grondafhandeling. Volgens de door de luchthaven aan de deskundige van de Commissie verstrekte informatie zijn de personeelskosten op T2 rond […] lager dan op T1. Tevens constateert de Commissie dat de door Ryanair voor terminaldiensten voor passagiers en grondafhandelingsdiensten betaalde luchthavenvergoedingen slechts rond […] lager zijn dan de op T1 betaalde vergoedingen. De discrepantie tussen de kostenbesparing (rond […]) enerzijds en het verschil van de door de luchtvaartmaatschappijen voor het gebruik van de beide terminals betaalde vergoedingen (rond […]) anderzijds is het gevolg van een door Airpro gegenereerde winstmarge (rond […], zie ook de tabel in overweging 20). Derhalve is de Commissie van oordeel dat het verschil tussen de door Ryanair op T2 en de door andere luchtvaartmaatschappijen op T1 betaalde vergoedingen gerechtvaardigd is.
(98)
Op basis van de voorgaande informatie was Airpro in staat te voorspellen welke inkomsten zij uit de overeenkomst met Ryanair kon verwachten. Airpro nam aan dat Ryanair in jaar 1 […] dagelijkse vluchten met een bezettingsgraad van […] zou uitvoeren; voorts was de verwachting dat Ryanair vanaf jaar 2 voor de resterende looptijd van de overeenkomst […] dagelijkse vluchten zou uitvoeren met dezelfde bezettingsgraad als in jaar 1. In het resultaat is rekening gehouden met zowel de uit luchtvaartdiensten als de niet uit luchtvaartdiensten verkregen inkomsten (zoals parkeergelden, enz.). De kosten van Airpro over de looptijd van de overeenkomst werden geschat aan de hand van de geraamde kosten voor de lageprijzenstrategie op de luchthaven TMP. Zo werd verwacht dat de personeelskosten […] per aankomst/vertrek zouden bedragen (en […] per dag).
(99)
In de onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de berekening van de ontvangsten en uitgaven in verband met de overeenkomst en het positieve effect van de overeenkomst op het eigen vermogen van Airpro gedurende de looptijd. Deze berekeningen zijn gebaseerd op het door Finland ingediende bedrijfsplan en de voorgaande aannamen. […] (26)
(100)
De Commissie merkt op dat de overeenkomst met Ryanair gedurende de looptijd naar verwachting een positieve bijdrage zou opleveren aan het eigen vermogen van Airpro, met een netto contante waarde van 0,5 miljoen EUR. Bovendien werd verwacht dat de activiteiten van Airpro en Finavia als geheel gedurende de looptijd van de overeenkomst een positief resultaat zouden opleveren.
(101)
Daarnaast constateert de Commissie dat de inkomsten uit de overeenkomst alle door Airpro op de luchthaven TMP en door Finavia in verband met de overeenkomst gemaakte kosten dekken. De totalekostenbenadering omvat in dit geval de kapitaalkosten (d.w.z. afschrijvingskosten voor de luchthaveninfrastructuur) en de operationele kosten (kosten voor personeel, energie, materiaal enz.). Tevens vallen hieronder de kosten voor beveiligings- en veiligheidsmaatregelen die mogelijk onder overheidstaken zouden kunnen vallen die niet als economische activiteit in de zin van artikel 107, lid 1, van het VWEU worden beschouwd. De berekening van de netto contante waarde is derhalve te laag uitgevallen, terwijl de positieve bijdrage van de overeenkomst zelfs nog groter zou kunnen zijn.
(102)
De Commissie constateert dat op basis van het vooraf opgestelde bedrijfsplan moet worden geoordeeld dat het besluit van Airpro om als dochteronderneming van Finavia de overeenkomst in kwestie met Ryanair te sluiten, in overeenstemming was met de handelwijze van een particuliere investeerder in een markteconomie. De Commissie merkt voorts op dat de aannamen van het vooraf opgestelde bedrijfsplan en de verwachtingen met betrekking tot de resultaten van de overeenkomst verder worden gestaafd door de feitelijk geboekte positieve resultaten van de activiteiten van Airpro op de luchthaven TMP (zie in het bijzonder de tabel in overweging 26). Bovendien blijkt uit de gecombineerde financiële resultaten van de luchthaven TMP (rekening houdend met de financiële resultaten van de activiteiten van Airpro én Finavia op de luchthaven TMP, zie met name de tabellen in de overwegingen 24 en 26) dat niet alleen de activiteiten van de terminal voor goedkope vluchten, maar ook die van de luchthaven als geheel winstgevend zijn geworden.
(103)
Op grond van het bovenstaande concludeert de Commissie dat het besluit van Airpro om de overeenkomst in kwestie met Ryanair te sluiten, in overeenstemming was met het criterium van een particuliere investeerder in een markteconomie en derhalve geen enkel economisch voordeel heeft verschaft dat niet met normale marktomstandigheden strookt.
(104)
Aangezien niet aan de cumulatieve criteria van artikel 107, lid 1, van het VWEU is voldaan, is de Commissie van oordeel dat de op 3 april 2003 tussen Airpro en Ryanair gesloten overeenkomst generlei staatssteun inhoudt in de zin van artikel 107, lid 1, van het VWEU,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De door Finavia Oyj en Airpro Oy genomen maatregelen bestaande uit financiële afspraken betreffende de invoering van een lageprijzenstrategie op de luchthaven Tampere-Pirkkala, in het bijzonder betreffende de renovatiekosten voor terminal 2 en de op 23 februari 2003 tussen Finavia Oyj en Airpro Oy gesloten huurovereenkomst, vormen geen steunmaatregelen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Artikel 2
De op 3 april 2003 tussen Airpro Oy en Ryanair Ltd gesloten overeenkomst vormt geen steunmaatregel in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Artikel 3
Dit besluit is gericht tot de Republiek Finland.
Gedaan te Brussel, 25 juli 2012.