РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 януари 2012 година
относно мярка SA.14588 (C 20/09), приведена в действие от Белгия в полза на De Post - La Poste (понастоящем „bpost“)
(нотифицирано под номер C(2012) 178)
(само текстовете на френски и нидерландски език са автентични)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/321/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
1.1. РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ОТ 2003 Г., АНУЛИРАНО ОТ ПЪРВОИНСТАНЦИОННИЯ СЪД
(1)
На 3 декември 2002 г. белгийските власти уведомиха (3) Комисията за увеличение на капитала на белгийския пощенски оператор De Post - La Poste (наричан по-долу „DPLP“, понастоящем „bpost (4)“). След предварително разследване Комисията реши на 23 юли 2003 г. (5) да не повдига възражения относно мярката, за която е подадено уведомление. В решението си Комисията установи, че капиталовите инжекции, както и другите мерки в полза на DPLP, установени при предварителното разследване, не са довели до свръхкомпенсация за нетните разходи, направени от предприятието при изпълнението на задачите му за обществена услуга от 1992 до 2002 г.
(2)
На 27 ноември 2003 г. решението на Комисията е обжалвано пред Първоинстанционния съд от Deutsche Post AG и неговото белгийско дъщерно предприятие DHL International (6). На 10 февруари 2009 г. Първоинстанционният съд анулира решението на Комисията, като заключи, че последната е решила да не се повдигат възражения въпреки наличието на сериозни затруднения, които биха довели до започване на официална процедура по разследване.
(3)
През април 2009 г. Белгия подаде жалба (7) (C-148/09) пред Съда на Европейските общности срещу анулирането от Първоинстанционния съд на решението на Комисията от 23 юли 2003 г. да не повдига възражения.
(4)
На 22 септември 2011 г. Съдът на Европейските общности отхвърли подадената от Белгия жалба, като установи, че Първоинстанционният съд правилно е анулирал решението на Комисията от 2003 г.
1.2. ЖАЛБА ОТНОСНО ПОМОЩТА ЗА РАЗПРОСТРАНЕНИЕ НА ПЕЧАТНИ ИЗДАНИЯ
(5)
През 2005 г. редица белгийски предприятия за разпространение на печатни издания подадоха оплаквания (8) съгласно правилата в областта на антитръстовата политика и държавните помощи срещу схемата за разпространение на печатни издания, съгласувана между белгийските власти и DPLP. Чрез съгласуваната схема на DPLP се възлага задачата за обществена услуга за разпространение на печатни издания в цяла Белгия и се определят тарифите за тази услуга, както и компенсацията, на която има право DPLP при допълнително направени разходи за изпълнението на тази задача. Жалбата се отнася главно до предложените от DPLP тарифи за услугите, по отношение на които тъжителите твърдят, че са толкова ниски, че в действителност изключват всякакво конкурентно намерение.
(6)
По отношение на приложимите към държавните помощи правила службите на Комисията отхвърлиха жалбата, след като предварителното разследване установи липсата на свръхкомпенсация за допълнителни нетни разходи, направени за тази обществена услуга. Независимо от това през май 2009 г. тъжителите оспориха тази предварителна позиция, предоставиха допълнителна информация и поискаха от Комисията да извърши задълбочено разследване.
1.3. ЧЕТВЪРТИ „ДОГОВОР ЗА УПРАВЛЕНИЕ“ (2005-2010 Г.)
(7)
При разглеждането на жалбата във връзка с отпуснатата компенсация за разпространението на печатни издания Комисията разкри, че през 2005 г. Белгия е сключила с DPLP „договор за управление“, за който не е подала уведомление, в който се предвижда изплащане на компенсация за услуги от общ икономически интерес (УОИИ). В резултат на това Комисията започна еx-officio процедура (9) и през април 2007 г. изпрати на Белгия искане за сведения.
(8)
През декември 2007 г. белгийските власти отговориха, че не са считали компенсацията за УОИИ за държавна помощ, тъй като е било изпълнено всяко едно от четирите условия, посочени в решението по делото Altmark (10). По-късно те изпратиха информация относно четвъртия договор за управление, и по-специално за системата за аналитично счетоводство, използвана за изчисляване на изплащаната от държавата компенсация.
(9)
Впоследствие посочените в еx-officio процедурата мерки и оплакванията бяха включени в официалната процедура по разследване C20/2009, започната на 23 юли 2009 г.
1.4. РЕШЕНИЕ ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(10)
Като взе предвид анулирането от Първоинстанционния съд на решението на Комисията от 23 юли 2003 г. и след като разгледа предоставените от белгийските власти сведения относно разглежданите мерки, на 13 юли 2009 г. Комисията реши да започне предвидената в член 108, параграф 2 от ДФЕС (11) официална процедура по разследване.
(11)
Решението на Комисията за започване на процедурата е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз. Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си.
1.5. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(12)
Белгийските власти представиха своето мнение на 13 август 2009 г. и го допълниха на 10 септември 2009 г., 12 октомври 2009 г., 23 април 2010 г., 26 април 2010 г., 19 октомври 2010 г., 19 ноември 2010 г., 21 декември 2010 г., 18 януари 2011 г., 17 февруари 2011 г., 2 март 2011 г., 29 март 2011 г., 11 април 2011 г., 10 май 2011 г., 27 май 2011 г., 14 юни 2011 г., 10 август 2011 г., 26 август 2011 г., 7 октомври 2011 г., 14 декември 2011 г., 19 декември 2011 г., 20 декември 2011 г. и 26 декември 2011 г. Те посочиха, че на 22 април 2009 г. са подали жалба срещу решението на Общия съд от 10 февруари 2009 г. и предоставиха уточнения относно компенсацията за обществени услуги и други ad hoc мерки в полза на DPLP.
1.6. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ И МНЕНИЯ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО МНЕНИЯТА НА ТРЕТИ СТРАНИ
(13)
Deutsche Post AG и DHL International N.V./S.A. представиха мненията си на 28 август 2009 г.
(14)
Vlaamse Federatie van Persverspreiders (Фламандска федерация на разпространителите на печатни издания, наричана по-долу „VFP“) и Prodipresse („Съюз на разпространителите на печатни издания“) представиха мненията си на 28 август 2009 г.
(15)
Belgische Distributiedienst B.V.B.A (наричан по-долу „BD“, конкурент на DPLP на пазара на разпространението на печатни издания) представи мнението си на 28 август 2009 г.
(16)
Association belge des éditeurs de quotidiens A.S.B.L (Белгийска асоциация на издателите на ежедневни издания) представи мнението си на 28 август 2009 г.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТА
2.1. ПРАВЕН СТАТУТ И ДЕЙНОСТИ НА DPLP
(17)
Белгийските пощи са държавно предприятие („Régie des postes“) до 1992 г., когато са регистрирани като отделно юридическо лице („самостоятелно публично предприятие“). През 2000 г. техният правен статут е променен на „публичноправно акционерно дружество“.
(18)
През 2010 г. DPLP реализира приходи от дейността в размер на 2 318 млн. евро и печалба от дейността в размер на 319 млн. евро. В края на 2010 г. персоналът му наброява 33 616 души. За сравнение, през 2002 г. този брой е 42 000 души. Разходите за персонала представляват 65 % от общите оперативни разходи.
(19)
Частният инвеститор CVC Capital Partners притежава миноритарно дялово участие от 50 % без един дял. Белгийската държава е мажоритарен акционер.
2.2. ОБОБЩЕНИЕ НА РАЗГЛЕЖДАНИТЕ ДЪРЖАВНИ МЕРКИ
2.2.1. Задачи за обществена услуга през периода 1992-2010 г.
(20)
В съответствие със Закона за пощите (12) и четири последователни договора за управление през целия период, обхванат от разследването, т.е. от 1992 до 2010 г., на DPLP са възложени задачи за обществена услуга.
2.2.1.1. Задължения за обществена услуга, определени в договорите за управление
(21)
В договорите за управление се съдържат правилата и редът и условията за изпълнение на предприетите от DPLP задачи в рамките на извършването на дейностите му от обществен интерес и се определя финансовата намеса от страна на белгийската държава.
(22)
От създаването му през 1992 г. DPLP е подписало с белгийската държава четири договора за управление, които обхващат следните периоди (13):
1.
първи договор: 14.9.1992 г.-31.12.1996 г.;
2.
втори договор: 1.1.1997 г.-23.9.2002 г.;
3.
трети договор: 24.9.2002 г.-23.9.2005 г.;
4.
четвърти договор: 24.9.2005 г.-23.9.2010 г.; удължен договор до сключването на новия договор.
(23)
В договорите за управление се определя списъкът на задачите за обществена услуга. Предвидените от Белгия задачи за обществена услуга в действащия договор за управление са следните (14):
Пощенски услуги
i)
Универсална пощенска услуга
ii)
Разпространение на ежедневни издания
iii)
Разпространение на периодични издания
iv)
Разпространение на изборни материали
v)
Специални тарифи за организациите с нестопанска цел
vi)
Изпращане по пощата на писма, освободени от пощенски такси (кралска кореспонденция и други специални кореспонденции)
vii)
Международни пощенски услуги
viii)
Международни колетни пратки
Финансови услуги
ix)
Получаване на депозити в брой по разплащателна пощенска сметка
x)
Пощенски записи
xi)
Плащане на домашен адрес на пенсии за осигурителен стаж и възраст и наследствени пенсии, както и на помощи за лица с увреждания
xii)
Изплащане на възнаграждения за участие в изборите
xiii)
Осчетоводяване на средства и документи от пътни глоби
xiv)
Услуги, свързани с разрешителни за риболов
Продажба на пощенски марки
xv)
Продажба на пощенски марки
Други обществени услуги
xvi)
Социална роля на пощенския раздавач
xvii)
Предоставяне на подходяща информация на обществеността
xviii)
Отпечатване и доставка на електронна поща
xix)
Услуги за сертифициране на съобщения
xx)
Услуги, извършвани за държавните счетоводни отчети
xxi)
Продажба на държавни таксови марки и събиране на глоби
xxii)
Сътрудничество при разпространението на пакети с бюлетини за гласуване.
2.2.2. Държавни мерки, обхванати от разследването
(24)
От 1992 до 2010 г. DPLP получава държавна подкрепа под формата на различни мерки:
1.
поемане на разходите за пенсии: след реформирането през 1997 г. на пенсионната система държавата освободи DPLP от нейните натрупани пенсионни задължения в размер на 3,8 млрд. евро;
2.
годишна компенсация за разходите за изпълнение на задълженията за обществена услуга (15) общо в размер на 5,2 млрд. евро за периода 1992-2010 г.;
3.
капиталови инжекции: два пъти през 1997 г. (62 млн. евро), един път през 2003 г. (297,5 млн. евро) и един път през 2006 г. (40 млн. евро);
4.
данъчни облекчения: освобождаване от корпоративен данък, от данък сгради и други косвени и местни данъци;
5.
прехвърляне на недвижими имоти: през 1992 г. 63 недвижими имота на стойност 112,2 млн. евро са прехвърлени на DPLP;
6.
предоставяне през 2004 г. на държавна гаранция за заем в размер на 100 млн. евро срещу премия от 0,25 %.
2.2.2.1. Поемане на разходите за пенсии
(25)
През 1992 г. Régie des postes (държавно предприятие на пощите) е преобразувано в самостоятелно публично предприятие (СПП), наречено „De Post-La Poste“. В качеството си на законен приемник на Régie des postes DPLP поема активите и персонала ѝ. Тази промяна бележи важна стъпка по отношение на модела на предприятието:
1.
за разлика от Régie des postes, управлявано от и под ръководството на компетентния министър, DPLP вече се управлява от управителен съвет и управителен комитет, като правителството запазва само надзорни правомощия в съответствие със законодателството и договора за управление (16);
2.
по принцип DPLP носи отговорност за финансовия си баланс, докато годишният бюджет на Régie des postes дотогава се е определял от компетентния министър, който го е представял за одобрение от Парламента като приложение към бюджета на собственото му министерство.
(26)
Така през 1992 г. DPLP поема 43 747 държавни служители, както и правната им защита по отношение на сигурността относно работните места, пенсионирането и възнагражденията (член 33 от закона от 21 март 1991 г.).
(27)
През 2008 г. DPLP все още работят около 23 500 щатни служители (чийто статут е подобен на този на държавните служители), които съставляват близо две трети от персонала му, както е посочено по-долу.
Таблица 1
Схеми на наемане в DPLP
(28)
Между 1972 и 1996 г. пенсиите са се изплащали съгласно схема на разпределение, по която DPLP възстановява на държавата сумата на платените от последната пенсии на вече пенсионираните държавни служители (17) за натрупалите се техни пенсионни права от 1972 г. - годината, през която белгийското предприятие La Poste се преобразува в отделна счетоводно образувание в държавата (Régie des postes).
(29)
До пенсионната реформа през 1997 г. промяна в системата за финансиране на пенсиите не е извършена. Тази реформа се изразява в приравняване на пенсионната система от първи стълб, приложима към щатния персонал на DPLP, с тази от частния сектор: от 1997 г. DLPL трябва да плаща на ONSS (Националната социалноосигурителна служба) пенсионна вноска, възлизаща на 8,86 % от заплатите.
(30)
Заедно с това държавата приема да поеме натрупаните от DPLP пенсионни разходи, които са възлизали на 3,8 млрд. евро.
2.2.2.2. Годишна компенсация за разходите за изпълнение на задълженията за обществена услуга
(31)
Във всеки договор се е предвиждало изплащането на годишна компенсация от държавата с цел изпълнение на задачите за обществена услуга, определени в посочения договор.
(32)
В първите три договора компенсацията се е определяла според действителната разлика между разходите и приходите от задачите за обществена услуга. В четвъртия договор за управление се предвижда плащането на фиксирана компенсация, изчислена на базата на очакваната разлика между направените от DPLP разходи и получените приходи от потребителите на обществените услуги, за която компенсация все пак има праг, посочен в договорите за управление (18).
(33)
Обществените услуги, за които DPLP в съответствие с действащия понастоящем договор за управление (19) има право да получава компенсация от държавата, са следните:
Пощенски услуги
ii)
Разпространение на ежедневни издания
iii)
Разпространение на периодични издания
iv)
Разпространение на изборни материали
v)
Специални тарифи за организациите с нестопанска цел
vi)
Изпращане по пощата на писма, освободени от пощенски такси (кралска кореспонденция и други специални кореспонденции)
Финансови услуги
ix)
Получаване на депозити в брой по разплащателна пощенска сметка
х)
Пощенски записи
xi)
Плащане на домашен адрес на пенсии за осигурителен стаж и възраст и наследствени пенсии, както и на помощи на лица с увреждания
xiii)
Осчетоводяване на средства и документи от пътни глоби
xiv)
Услуги, свързани с разрешителни за риболов
Продажба на пощенски марки
xv)
Продажба на пощенски марки
Други обществени услуги
xvi)
Социална роля на пощенския раздавач
xx)
Услуги, извършвани за държавните счетоводни отчети
xxi)
Продажба на държавни таксови марки и събиране на глоби
(34)
Следва да се отбележи, че универсалната пощенска услуга не може да дава право на компенсация съгласно трите последни договора за управление (20). Въпреки че разпространението на печатни издания като цяло да може да се впише в рамките на универсалната услуга съгласно Директива 97/67/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 1997 г. относно общите правила за развитието на вътрешния пазар на пощенските услуги в Общността и за подобряването на качеството на услугата (21), конкретните задачи (разпространение на ежедневни и периодични издания), които трябва да дават право на компенсация съгласно договорите за управление, са определени от белгийските власти според критериите, които ги различават от универсалната пощенска услуга. Тези критерии са: 1) целите на задачата, които са извън целите на универсалната услуга, 2) конкретните условия, изложени в посочените договори, и 3) конкретните разпоредби в областта на тарифирането, които се различават от приложимите към тарифирането на универсалната услуга.
(35)
Цели на задачата: белгийските власти считат за особено важно да се осигури широко разпространение на печатните издания на цялата територия на Белгия, за да се повишат равнището на информираност и многообразието на мненията, както и да се насърчи участието на обществеността в политическия дебат.
(36)
В договора се определят конкретни условия за извършване: конкретната услуга за разпространение на печатни издания, възложена DPLP, която дава право на компенсация, надхвърля услугата за традиционното разпространение, включено в универсалната услуга. Тя подлежи на редица строги условия по отношение на качеството и резултатите, които се отнасят до часа на разпространението (например разпространение преди 7,30 ч.), честотата, възможностите за разпространение от страна на издателите, предоставената на издателите гъвкавост по отношение на обема, както и непрекъснатостта на услугата (включително строго определение на случаите на форсмажорни обстоятелства).
(37)
Специално тарифиране: тарифите за задачата за разпространение на печатни издания, която дава право на компенсация, са определени чрез тристранни преговори (белгийската държава/DPLP/секторът на печатни издания) и не е необходимо да бъдат одобрявани от регулаторния орган - за разлика от тарифите за универсалната пощенска услуга. Докато тарифите за универсалната пощенска услуга зависят от разходите, тарифите за конкретната задача за разпространение на печатни издания, която дава право на компенсация, са значително по-високи, така че да могат да бъдат постигнати целите на тази услуга.
(38)
За посочените в съображение 33 обществени услуги може да се получава компенсация за обществена услуга. Действително изплатените компенсации за обществени услуги за всяка финансова година са следните:
Първи договор за управление
Година
Сума (в евро)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996 г.
314 205 000
Втори договор за управление
Година
Сума (в евро)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Трети договор за управление
Година
Сума (в евро)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Четвърти договор за управление
Година
Сума (в евро)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3. Капиталови инжекции
(39)
Капиталови инжекции през 1997 г.: DPLP е получило две капиталови инжекции, за които не е подадено уведомление, в размер на 62 млн. евро. Впоследствие белгийските власти все пак посочват, че на практика тези средства са били отложени компенсации за обществени услуги, които не са били своевременно изплатени на DPLP.
(40)
Капиталова инжекция през 2003 г.: белгийските власти са предоставили капиталова инжекция в полза на DPLP в размер на 297,5 млн. евро. Според тях капиталовата инжекция е предоставена при условия, приемливи за частен инвеститор, действащ в обичайни условия на пазарна икономика; в съответствие с принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, това не представлява държавна помощ.
(41)
Капиталова инжекция през 2006 г.: белгийските власти са предоставили нова капиталова инжекция в размер на 40 млн. евро. Според тях капиталовата инжекция е предоставена в съответствие с принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика при същите условия, при които частните инвеститори са направили своите инвестиции (принципът pari passu).
2.2.2.4. Данъчни облекчения
(42)
До 31 декември 2005 г. DPLP е освободено от корпоративен данък.
(43)
През обхванатия от разследването период предприятието е било освободено от данък сгради, използвани при изпълнението на обществените услуги, което представлява предимство между […] (23) и […] EUR годишно. Ако този данък е бил плащан, разходите за продуктите (обществената услуга и търговските продукти), за които са се ползвали тези сгради, пропорционално биха били по-големи.
(44)
DPLP е освободено и от други косвени и местни данъци. Белгийските власти не са в състояние да представят точна оценка на това предимство, но посочват, че тази мярка влиза в приложното поле на правилата de minimis.
(45)
Данъчните облекчения предхождат влизането в сила на Договора за ЕО през 1958 г. и продължават да се прилагат без голяма промяна. Докато освобождаването от корпоративен данък е преустановено на 31 декември 2005 г., другите две мерки все още са в сила.
2.2.2.5. Прехвърляне на недвижими имоти
(46)
През 1992 г. белгийската държава прехвърля 63 сгради, без насрещна престация, на DPLP (24). Тези сгради вече са били ползвани от последното, макар че юридически те са били собственост на държавата. Общата стойност на тези сгради е била оценена на 112,2 млн. евро (25). Тези сгради са различни от първоначалните активи, към които се добавят, които са били разделени от сградите, собственост на държавата, когато La Poste е преобразувана в отделно държавно предприятие („la Régie des postes“) през 1971 г. La Régie des postes тогава вече е притежавало по закон активите, включени в баланса му. В замяна на това се е предполагало, че тези допълнителни сгради, прехвърлени през 1992 г., ще компенсират тежестта на пенсиите, която продължавала да пада върху DPLP, когато статутът му от предприятие е променен на самостоятелно публично предприятие.
(47)
Белгийските власти подчертават, че прехвърлянето на тези недвижими имоти не е било нищо повече от вътрешна реорганизация на имотите, собственост на държавата, без да представлява предимство. Според тях тези недвижими имоти вече са били използвани от белгийското предприятие La Poste, преди то да бъде преобразувано в DPLP през 1992 г. (и следователно са били използвани от La Régie des postes).
2.2.2.6. Държавна гаранция
(48)
На DPLP е дадена възможност да поиска публична гаранция за заемите си срещу премия от 0,25 %.
(49)
През посочения в разследването период тази гаранция е използвана само един път за заем от 100 млн. евро, сключен с Европейската инвестиционна банка (ЕИБ). Подписаното между DPLP и ЕИБ споразумение на 22 декември 2004 г. е дало възможност на DPLP да използва кредитното улеснение от ЕИБ до 10 юни 2008 г. Чрез това улеснение на 8 ноември 2007 г. DPLP е поискало сума от 100 млн. евро, която реално получава на 5 декември 2007 г. DPLP се задължава да възстанови заема на 11 равни годишни транша, възлизащи на около 9,09 млн. евро. Първият транш трябва да бъде изплатен на 5 декември 2012 г., а последният - на 5 декември 2022 г. Лихвите се плащат на тримесечие (5 декември, 5 март, 5 юни, 5 септември). Лихвеният процент е определен въз основа на тримесечния EURIBOR, намален с 37 базови пункта.
3. ОПИСАНИЕ НА ПРИЧИНИТЕ, ДОВЕЛИ ДО ЗАПОЧВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ ПРЕЗ 2009 Г.
(50)
Като се основава на решението по делото Altmark (26), Комисията счете, че компенсациите за обществени услуги, плащани от 1992 г. насам, както и данъчните облекчения, капиталовите инжекции, държавната гаранция и прехвърлянето на горепосочените недвижими имоти, е възможно да представляват помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(51)
Държавните помощи, които се състоят от компенсации за разходите, свързани със задължения за универсална услуга, могат да бъдат обявени за съвместими с член 106, параграф 2 от ДФЕС, ако са необходими за изпълнението на тези услуги и не засягат развитието на търговията до степен, която противоречи на интересите на Европейския съюз.
(52)
В решението за започване на официална процедура по разследване от 2009 г. Комисията изрази съмнения относно необходимостта и пропорционалността на предоставените на DPLP мерки за помощ за целите на изпълнението на задачите му за обществена услуга.
(53)
По отношение на изчисляването на свръхкомпенсацията съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС Комисията счете, че всички приходи и разходи, свързани със задълженията за обществена услуга, са взети под внимание с оглед да се гарантира отсъствието на свръхкомпенсация за задачите за обществена услуга. За целите на изчислението следва да се провери стабилността на счетоводния метод, приложен за определянето на разходите за услугите от общ икономически интерес, както и да се отчетат всички нетни разходи за обществените услуги и допълнителните помощи, отпуснати под каквато и да било форма.
(54)
Що се отнася до финансирането на пенсиите на държавните служители от държавата, Комисията разгледа до каква степен фактът, че DPLP е освободено от пенсионни задължения, го поставя в сравнимо положение с това на неговите конкуренти по отношение на социалноосигурителните вноски.
(55)
В съответствие с приложения от Комисията подход в решението ѝ за публичното финансиране на разходите за пенсии на държавните служители, които работят за френското предприятие La Poste (27), следва да се провери дали тази мярка е съвместима с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и в този смисъл да се определи до каква степен разходите за социално осигуряване, плащани от DPLP след като е било освободено от тези задължения, са сравними с разходите на неговите конкуренти.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
4.1. МНЕНИЕ НА VFP И НА PRODIPRESSE
(56)
На 28 август 2009 г. VFP и Prodipresse представиха мнението си относно системата за разпространение на печатни издания, прилагана от DPLP.
(57)
В по-рано подадената от тях жалба VFP и Prodipresse подчертават нарушенията на конкуренцията в резултат на прилаганите от DPLP ниски тарифи за разпространението на печатни издания, с което се възпрепятства всякаква конкуренция от страна на останалите оператори на пазара.
(58)
Те посочват, че цените на DPLP са били определени по време на тристранни преговори между DPLP, издателите и държавата. Според VFP и Prodipresse понесените от DPLP загуби поради тези ниски цени на пазара са компенсирани от държавата чрез компенсацията за УОИИ. Ако DPLP получава пряко тази помощ, издателите на ежедневни издания също биха се ползвали косвено от нея.
(59)
VFP и Prodipresse считат, че DPLP би могло да получи свръхкомпенсация за системата за разпространение на печатни издания, която би използвало за финансиране на останалите си дейности.
4.2. МНЕНИЕ НА ASSOCIATION BELGE DES ÉDITEURS DES JOURNAUX
(60)
На 28 август 2009 г. Association belge des éditeurs des journaux (Белгийската асоциация на издателите на вестници) представи своето мнение. По този повод тя подчерта колко е важно за демокрацията и равенството да е налице ефективна система за разпространение на ежедневни издания на цялата територия на Белгия при еднакви и разумни цени, така че абонатите да могат да получават ежедневниците си рано сутрин.
4.3. МНЕНИЕ НА DEUTSCHE POST AG И DHL INTERNATIONAL
(61)
На 28 август 2009 г. Deutsche Post AG и DHL International представиха своето мнение. Те подчертаха необходимостта да се разгледа поемането на пенсионните задължения на DPLP, и по-специално да се гарантира съответствието на тази мярка с предходната практика, да се контролира съответствието на капиталовите инжекции с пазара, да се провери съответствието на разпределението на разходите с решението по дело Chronopost и накрая да се разгледа прехвърлянето на недвижими имоти.
4.4. МНЕНИЕ НА BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
На 28 август 2009 г. Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA („BD“), което е част от групата TNT, представи своето мнение. BD е конкурент на DPLP, и по-конкретно на дъщерното му предприятие Deltamedia, което се занимава с разпространението на печатни издания, на пазара на разпространението на ежедневни и периодични издания. В по-рано подадената жалба BD подчерта, че DPLP прилага цени, по-ниски от разходите му за разпространението на ежедневни издания. Според BD понесените от DPLP загуби са били финансирани чрез държавни субсидии. Ниските цени биха затруднили всякаква конкуренция по отношение на DPLP.
(63)
Според BD DPLP е нарушило Директива 92/50/ЕИО на Съвета от 18 юни 1992 г. относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за услуги (28), както и член 7 от Директива 96/67/ЕО. BD също така изрази съмнения дали не е налице помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, както и дали компенсацията за разходите, свързани с УОИИ, е съвместима съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(64)
BD постави въпроса дали разпространението на ежедневни издания би могло да се определи като УОИИ, като се има предвид, че в повечето държави членки тази дейност е отворена за конкуренцията, без намеса от страна на пощенския оператор.
(65)
BD също така постави въпроса дали една субсидия, запазена изключително за пощенския оператор, е най-подходящото средство за подкрепа на разпространението на ежедневни издания в противовес на предоставена на издателите помощ, които тогава биха могли да предоставят услугите си за разпространение на свободния пазар и това би позволило на различни доставчици да се конкурират.
(66)
BD изрази съмнения относно необходимостта от разходите и дори дали възложената на DPLP задача за разпространение на ежедневни издания е трябвало да бъде одобрена. Според BD разходите на DPLP са много по-високи от разходите на другите оператори, което повишава равнището на необходимите субсидии. В този смисъл субсидиите не са били нито пропорционални, нито обосновани.
(67)
Накрая BD счита, че поетите от държавата разходи на DPLP може да включват инвестиционни разходи, които не биха били необходими за целите на изпълнението на УОИИ, като се има предвид, че DPLP може да е използвало създадената инфраструктура за други услуги. Рекламните кампании за търговските продукти също може да са били финансирани чрез държавна субсидия.
5. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ
5.1. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ПОЕМАНЕТО НА РАЗХОДИТЕ ЗА ПЕНСИИ
(68)
Белгийските власти са на мнение, че в съответствие с подхода, следван в решението по делото Combus (29), поемането на пенсионните задължения не е държавна помощ, като се има предвид, че това облекчава белгийското предприятие La Poste от необичайна тежест, а не от тежест, която по принцип е част от бюджета на едно предприятие.
(69)
Те считат, че тази необичайна тежест произтича от по-високите разходи за заплати на щатния персонал, както и от липсата на оперативна гъвкавост, което пречи на DPLP да намалява колкото би желало броя на държавните служители сред своя персонал.
(70)
Белгийските власти определят три причини за недостатъчната гъвкавост:
1.
сигурността относно работните места на държавните служители;
2.
липсата на вътрешна мобилност;
3.
липсата на достъп до принудителен временен отпуск.
(71)
Сигурност относно работните места на държавните служители: DPLP изтъква, че щатният персонал на предприятието de facto е назначен за неопределен срок. DPLP не може да прекрати договорите на щатния си персонал освен при сериозна причина или повтарящи се лоши резултати. Дори и тогава процедурата за съкращения подлежи на особено тежки изисквания.
(72)
Освен това Държавният съвет (белгийска административна юрисдикция, компетентна за щатния персонал, докато договорно наетият персонал е в компетенцията на трудовите съдилища) е показал склонност да благоприятства щатния персонал, като определя строг стандарт за целите на установяването на „валиден мотив“. Ето защо DPLP не е в състояние да съкрати щатния си персонал, било то индивидуално или колективно, поради икономически или технически причини.
(73)
Следователно прекратяването на един трудов договор не е средство за управление, което да позволява преструктуриране на състава на персонала в зависимост от действителните оперативни нужди. Също така, невъзможността за уволнения поради икономически причини значително ограничава средствата, с които DPLP разполага за решаването на проблеми като недостатъчна мобилност или по-високи заплати и обезщетения за висшия щатен персонал от прилаганите на пазара. Освен това щатният персонал няма право да поиска автоматично прехвърляне към публичната администрация и съответно DPLP не може да наложи подобно прехвърляне.
(74)
Това означава, че съкращението на щатния персонал се ограничава главно до доброволни напускания, което се случва рядко, и на напускания поради навършване на пенсионна възраст.
(75)
Липса на вътрешна мобилност: освен неспособността на DPLP да намали щатния персонал в секторите с намалено търсене на услуги, възможностите, с които разполага за преразпределение на щатния си персонал в самата организация според нуждите, подлежат на строги ограничения.
(76)
Елементи като езикова принадлежност, квалификации, осигурителен стаж и функционална класификация водят до това DPLP да е до голяма степен неспособно да преразпределя персонала си, който работи в области с намалени нужди от персонал, например поради намаляването на традиционните пощенски писма, в полза на секторите с недостиг на персонал, пенсионирането на служители или повишено търсене.
(77)
С други думи, поради липсата на гъвкавост на „устава“ DPLP се оказва в голяма степен неспособно да преразпределя щатния си персонал според нуждите си или да компенсира несъответствията между областите на дейност с излишен и тези с недостиг на персонал. Парадоксално е, че за да отговори на нуждите в секторите с недостиг на персонал, DPLP трябва да наема временен или договорна нает персонал, като запазва излишния си щатен персонал в секторите с повече от необходимия персонал.
(78)
Липса на достъп до принудителен временен отпуск: освен това DPLP не може да пуска в принудителен временен отпуск щатния си персонал („икономическа безработица“), както могат да постъпват операторите от частния сектор при намален обем на работа.
(79)
По-високи разходи за заплати: когато през 1992 г. la Régie des postes е преобразувано в самостоятелно публично предприятие и е преименувано на DPLP, щатният персонал е получавал значително по-високи заплати и обезщетения от договорно наетия персонал в частния сектор. От 1992 г. насам автоматичните увеличения на заплатите за осигурителен стаж и силните правомощия за водене на преговори на синдикатите допринасят за запазването на заплатите и придобивките на сравнително високо равнище.
(80)
Освен по-високите заплати и по-големите придобивка, които получават в сравнения с договорно наетия персонал, щатните служители имат право на 4 до 11 дни допълнителен платен отпуск (30), което увеличава разходите на DPLP. Тези елементи, които характеризират щатния персонал, затрудняват управлението от страна DPLP на разходите за единица щатен персонал, които са значително по-високи от разходите за договорно наетите служители в частния сектор.
(81)
След поемането на щатния персонал на la Régie des postes през 1992 г. ръководителите на DPLP признават, че по-високите разходи за заплати и липсата на оперативна гъвкавост са представлявали структурен недостатък, все по-труден за овладяване в хода на либерализацията на пазара на пощенски услуги. Вследствие на това през 1998 г. DPLP спира да наема щатни служители. Доброволното напускане, главно поради пенсиониране, води до съкращение в абсолютна стойност на персонала, който през 2008 г. наброява 23 538 души.
(82)
Съкращението на щатния персонал, което зависи главно от процента на доброволно напускащите служители в пенсионна възраст в контекста на настоящата възрастова структура, е бавен процес и ще продължи по всяка вероятност до 2030 г., т.е. след пълната либерализация на пазара на пощенски услуги, както се вижда от таблицата по-долу.
Таблица 2
Промени в броя на щатните служители на DPLP
(83)
Поради това белгийските власти считат, че щатният персонал на DPLP представлява сериозен недостатък в оперативен план и по отношение на разходите в сравнение с частните оператори и че държавата е облекчила DPLP от необичайна тежест, каквато неговите конкуренти нямат.
(84)
Според белгийските власти мярката не представлява държавна помощ и следваният от Комисията подход в решението за започване на официална процедура по разследване съгласно предишни дела, свързани с пенсионни системи [EDF (31), La Poste (Франция) (32), Royal Маil (33)], следователно не е необходим в случая на DPLP.
(85)
При все това белгийските власти подчертават, че при евентуално прилагане на подобен метод към DPLP ще се стигне до заключението, че частта от разходите за социално осигуряване, плащана от DPLP, е равна на тази на неговите конкуренти.
5.2. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ГОДИШНАТА КОМПЕНСАЦИЯ ЗА РАЗХОДИТЕ ЗА ОБЩЕСТВЕНИ УСЛУГИ
(86)
Белгийските власти предоставиха счетоводните данни (34) за DPLP и изложиха прилаганите от предприятието принципи за аналитично счетоводство.
(87)
Най-напред те изтъкват, че годишно изплащаната компенсация за обществени услуги не представлява помощ, доколкото съответства на съдебната практика по делото Altmark.
(88)
След това подчертават, че ако компенсацията за обществена услуга представлява помощ, тя е съвместима, като се има предвид, че не представлява свръхкомпенсация за нетните разходи, направени от DPLP в рамките на изпълнението на задачите му за обществена услуга. Представените от белгийските власти изчисления според тях показват недостатъчна компенсация за понесените от DPLP разходи.
(89)
Накрая белгийските власти посочват, че някои от мерките представляват съществуваща помощ. В този смисъл те препращат към раздела относно съществуващи помощи (съображение 224 и сл.).
5.3. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО КАПИТАЛОВИТЕ ИНЖЕКЦИИ
5.3.1. Капиталова инжекция през 1997 г.
(90)
В писмо, изпратено до Комисията на 12 август 2009 г., белгийските власти посочват, че предоставената през 1997 г. капиталова инжекция на обща стойност 62 млн. евро следва да се счита за отложена компенсация за задължения за обществена услуга.
5.3.2. Капиталови инжекции през 2003 и 2006 г.
(91)
Според белгийските власти и двете увеличения на капитала, извършени през 2003 г. и 2006 г., се основават на стратегически план (35), целта на който е да се подобри конкурентоспособността и рентабилността на предприятието в контекста на постепенната либерализация на пазара на пощенски услуги.
(92)
В този стратегически план са заложени две основни цели:
1.
повишаване на производителността, за да се гарантират конкурентоспособността и рентабилността във все по-либерализирана пазарна среда;
2.
DPLP да се насочи към пазарна логика, като отвори капитала си за частни инвеститори, т.е. да постигне и запази търсените равнища за възвръщаемост, за да може да привлече частни инвеститори и да освободи потенциала на предприятието по отношение на рентабилността.
(93)
Капиталова инжекция през 2003 г.: според белгийските власти увеличението на капитала през 2003 г. е имало за цел да укрепи собствения капитал на DPLP предвид огромните финансови задължения, поети от предприятието за изграждането на четири нови центъра за сортиране и за модернизиране на съществуващ център, както и за оптимизирането на маршрутите за доставяне на пощенски пратки и за автоматизацията.
(94)
Освен това белгийските власти са на мнение, че инжектираните средства също така са покривали разходи за персонала вследствие на съкращението на броя на служителите поради по-ранно пенсиониране, намаляването на работното време и увеличението на заплатите на новите служители.
(95)
Тези мерки разумно са гарантирали по-висока рентабилност през периода 2003-2007 г., като са отговаряли на очакванията на частните инвеститори. В този смисъл белгийската държава, като единствен акционер в DPLP през 2003 г., е била ръководена от перспективи за рентабилност, следвайки логиката на пълно спазване на принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, когато тя решава да осъществи капиталова инвестиция.
(96)
На 5 август 2009 г. белгийските власти също така изтъкват, че прогнозите за рентабилност са показвали, че капиталовата инжекция е предоставена при условия, съответстващи на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, като се има предвид, че очакваната производителност е превишавала изискванията на частния инвеститор. Тези прогнози не са били нереалистични, тъй като реално регистрираната рентабилност между 2003 г. и 2008 г. е била значително по-висока от очакваната.
(97)
Белгийските власти уточниха, че капиталовата инжекция през 2003 г. и анулирането през 2005 г. на държавни вземания в сметките на DPLP по никакъв начин не са били свързани. Това анулиране, направено в друг момент, е било обичайна счетоводна операция, като се има предвид, че държавата ясно е посочила, че тези вземания няма да бъдат платени на DPLP. Окончателно анулираните суми в рамките на оздравяването на счетоводния баланс от 2005 г. са се различавали от капиталовата инжекция през 2003 г. и натрупаните загуби в края на 2002 година.
(98)
Капиталова инжекция през 2006 г.: белгийските власти подчертават, че тази капиталова инжекция е била в съответствие с принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, доколкото е предоставена при условия, равни на прилаганите към частен инвеститор (pari passu), т.е. Post Invest Europe SA, предприятие, което е инвестирало 300 млн. евро. Държавата и частният инвеститор записват нови акции, чрез което новият частен инвеститор получава 50 % от акциите без един дял, а държавата запазва 50 % от акциите плюс един дял (36).
(99)
За да определи цената на новоемитираните акции, инвестиционната банка, към която се обръщат белгийските власти, е определила общата стойност на DPLP между […] и […] EUR. В крайна сметка държавата е притежавала […] EUR за цялото предприятие преди капиталовите инжекции. Белгийските власти признават, че впоследствие постигнатите от DPLP резултати превишават хипотезите към момента на оценката.
(100)
Според белгийските власти прилагането на стратегическия план е довело до превръщането на DPLP в един от най-ефективните оператори в Европа. DPLP е постигнало значителен напредък по отношение на рентабилността, ефективността (37) и качеството, като е запазило разумно равнище на цените за своите клиенти.
5.4. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ДАНЪЧНИТЕ ОБЛЕКЧЕНИЯ
(101)
В декларацията си от 12 август 2009 г. белгийските власти допускат, че до 27 декември 2005 г. DPLP не е подлежало на режима на облагане с корпоративен данък, а на данък върху печалбата (т.е. данъчно облагане на юридическите лица). Независимо от това те подчертават, че през периода 2003-2005 г. DPLP не се е възползвало от този данъчен режим: всъщност, ако предприятието е подлежало на облагане с корпоративен данък, то би могло да разсрочи загубите си от минали периоди и не би плащало корпоративен данък през този период.
(102)
Освен това те твърдят, че DPLP е трябвало да плати данък върху печалбата в размер на 2 млн. евро през периода 2003-2005 г.
(103)
От финансовата 2006 година насам DLPL е трябвало да плаща корпоративен данък, без да може да разсрочва загубите си от минали периоди. Белгийските власти оценяват неплатения данъчен кредит към тази дата на 51,87 млн. евро.
(104)
Поради това те заключават, че DPLP не е реализирало нетна печалба от освобождаването от корпоративен данък преди 2006 г.
(105)
Белгийските власти уточняват, че DPLP е освободено от данък сгради за доходите, получени от недвижими имоти, използвани за целите на изпълнението на услуга от обществен интерес.
(106)
Те са оценили полученото от DPLP нетно предимство, което според тях е само малка част от допълнително плащаните разходи предвид задължението му да поддържа пощенска мрежа, която се характеризира със строго определена териториална гъстота - задължение, което не подлежи на никаква друга компенсация.
(107)
Белгийските власти обясняват, че DPLP е освободено от някои косвени и местни данъци. Те подчертават, че тези облекчения имат нетно въздействие de minimis.
5.5. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ПРЕХВЪРЛЯНЕТО НА НЕДВИЖИМИ ИМОТИ
(108)
В декларацията си от 12 август 2009 г. белгийските власти потвърдиха, че известен брой недвижими имоти са прехвърлени на DPLP в момента на преобразуването му в самостоятелно публично предприятие. Тези сгради вече са били използвани от DPLP от 1971 г. насам и са били необходими за изпълнението на задачата му за изпълнение на пощенска услуга.
(109)
Белгийските власти подчертават, че прехвърлянето на тези недвижими имоти не е предоставило никакво предимство на DPLP, тъй като предприятието вече ги е използвало в рамките на задачата си за обществена услуга. С други думи, според тях не става въпрос за реорганизация на публични активи.
5.6. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ГАРАНТИРАНЕТО НА ЗАЕМИ ОТ ДЪРЖАВАТА
(110)
В декларацията си от 12 август 2009 г. белгийските власти подчертават, че DPLP не получава автоматично държавна гаранция за заемите си. Ако DPLP трябва да поиска такава гаранция, то следва да получи одобрението на белгийските власти и да плаща на държавната хазна годишна премия в размер на 0,25 %.
(111)
През разглеждания период DPLP е прибягнало един-единствен път до държавна гаранция.
(112)
Белгийските власти считат, че премия в размер на 0,25 % е подходяща предвид финансовото положение на DPLP и малката вероятност гаранцията да не бъде възстановена от страна на DPLP. От друга страна те считат, че при отсъствието на държавна гаранция пазарната лихва за подобен заем би била с до 40 базисни пункта по-висока.
5.7. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО МНЕНИЯТА, ИЗРАЗЕНИ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(113)
В декларацията си от 12 октомври 2009 г. белгийските власти подчертават, че единствено декларациите на BD и FVP/Prodipresse съдържат определящи данни. Тези данни се отнасят по-специално до разширеното разпространение на ежедневни и периодични издания.
(114)
Противно на подчертаното от BD, белгийските власти изтъкват, че възлагането на предоставяне на незапазени пощенски услуги (като разпространението на печатни издания) не попада в приложното поле на законодателството на Европейския съюз в областта на обществените поръчки (Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (38)).
(115)
Те твърдят също, че разпространението на ежедневни и периодични издания, което е услуга от общ икономически интерес, не нарушава разпоредбите на Съюза по отношение на либерализацията на пазара на пощенски услуги.
(116)
Белгийските власти също така посочват, че въпросното възлагане не е резултат от произволно решение. Според тях DPLP е единственото предприятие, което може да изпълни условията и задълженията на доставчик на подобен вид услуги.
(117)
Противно на твърденията на BD белгийските власти изтъкват, че през периода 2002-2008 г. DPLP не е получавало свръхкомпенсация за разходите, свързани с извършването на услугата за разпространение на ежедневни и периодични издания.
(118)
Те не споделят становището на FVP/Prodipresse, според което DPLP е „надуло“ своите инвестиции и допълнителните си разходи, свързани с разширяването на националното покритие от 82 % на 100 %. Тъй като тези 18 % засягат главно отдалечени региони, разходите за персонал на DPLP са се увеличили непропорционално и DPLP е трябвало да закупи транспортни средства за дълги разстояния, които се характеризират с високи амортизационни разходи.
(119)
Накрая белгийските власти подчертават, че разходите за рекламната кампания на предприятието не са били взети предвид при изчисляването на компенсацията, получена от държавата за разширеното разпространение на печатни издания.
(120)
BD посочва, че DPLP очевидно не е ефективно от гледна точка на разходите. Белгийските власти оспорват това твърдение, като подчертават, че BD не отчита изцяло големите допълнителни разходи, свързани с разширеното разпространение на печатни издания, както и че пренебрегва големите усилия, полагани от DPLP за управлението на разходите му и повишаването на неговата производителност.
(121)
Според BD, разходите на Deltamedia са по-ниски от разходите на DPLP. Това положение според белгийските власти се дължи на следните фактори:
а)
Deltamedia не предлага национално покритие;
б)
Deltamedia работи с независими разпространители;
в)
предлаганата от Deltamedia услуга е опростена, като се има предвид, че работи само с ограничен брой издатели, обединени в една-единствена група за печатни издания;
г)
издателите доставят ежедневните издания веднага на пунктовете за разпространение.
5.8. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО СЪЩЕСТВУВАЩАТА ПОМОЩ
(122)
В декларацията си от 21 декември 2010 г. белгийските власти посочват, че някои от мерките, обхванати от разследването, представляват съществуващи помощи.
(123)
Първо, белгийските власти подчертават, че данъчните облекчения, от които се е ползвало DPLP, предхождат присъединяването на Белгия към Европейския съюз и следователно представляват съществуващи помощи.
(124)
Второ, белгийските власти твърдят, че годишната субсидия, отпускана на DPLP преди 1999 г., предхожда либерализацията на пазара на пощенски услуги и следователно представлява съществуваща помощ. Също така не би следвало капиталовите инжекции, осъществени преди 1999 г., независимо дали представляват държавни помощи, да се считат за съществуващи помощи.
(125)
Трето, белгийските власти поддържат, че поради десетгодишния давностен срок всички приети преди 13 юли 1999 г. мерки (т.е. 10 години преди започването на въпросната официална процедура) представляват съществуващи помощи, като се има предвид, че анулирането от Първоинстанционния съд по-рано също би довело до анулиране на всички предходни разследващи действия на Комисията. От друга страна, те твърдят, че тъй като Комисията извършва първото си разследващо действие през декември 2002 г., разследването не следва да включва мерките, приведени в действие преди декември 1992 г. Това би засегнало прехвърлянето на недвижими имоти и първата годишна субсидия, изплатена през 1992 г.
6. ОЦЕНКА
6.1. ПРЕДВАРИТЕЛНИ ЗАБЕЛЕЖКИ ОТНОСНО СИСТЕМАТА ЗА АНАЛИТИЧНО СЧЕТОВОДСТВО НА DPLP
(126)
В член 14 от Директива 97/67/ЕО, изменена с Директива 2008/6/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20 февруари 2008 г. за изменение на Директива 97/67/ЕО с оглед пълното изграждане на вътрешния пазар на пощенски услуги в Общността (39) (Третата директива за пощенските услуги) от пощенските оператори се изисква да водят аналитично счетоводство, като правят ясна разлика между услугите и продуктите, които са част от универсалната услуга, от една страна, и услугите и продуктите, които не са част от нея, от друга страна. Тяхното счетоводство следва да разпределя директно преките разходи за продуктите, както и да разпределя пряко или непряко общите разходи, и по-специално да начислява по подходящ начин общите разходи, необходими за предоставянето и на универсални, и на неуниверсални услуги. Аналитичното счетоводство на DPLP се състои от метод за определяне и отчитане на разходите по видове дейности (ABC), въз основа на който се начисляват всички оперативни разходи до равнището на получените резултати преди лихви и данъци (EBIT) за отделните продукти в съответствие с метода за пълно разпределение на разходите (FDC). Аналитичното счетоводство обхваща всички оперативни разходи и организационни звена на DPLP. През 2009 г. търговските продукти са представлявали […] % от оборота на DPLP спрямо […] % на продуктите, свързани с обществена услуга.
(127)
Методът на аналитично счетоводство отчита три равнища: ресурсите, дейностите и продуктите. Този метод има за цел да определи частта на разходите, която трябва да бъде начислена за всеки продукт.
(128)
Разходите са разделени на 398 различни вида разходи и 3 954 центъра на отговорност. По счетоводни съображения те са разпределени в 34 ресурсни фонда и 108 групи кодове. Съществуват 986 различни дейности.
(129)
Разходите за ресурсите се начисляват според характера на дейностите: „преките ресурси“ са пряко свързвани с конкретна дейност, докато „непреките ресурси“ допринасят за многобройни дейности и трябва да се начисляват чрез кодове за разпределение, като отразяват равнището на използване на въпросния ресурс за всяка дейност. Накрая общият принос за дейността включва общите разходи, които не могат да се начисляват за конкретни дейности; тогава тези разходи се начисляват поравно за всички продукти на основата на увеличената цена по себестойност.
(130)
Отделните 986 дейности образуват съставните елементи на веригата на стойността на всеки продукт. Една част от разходите, свързани с дадена дейност, се определя за продукти според използването на въпросната дейност във всеки продукт. Разходите за неоперативните дейности най-напред се разпределят към оперативните дейности, които допринасят пряко за продуктите.
(131)
На последния етап от процеса разходите за дейностите най-накрая се начисляват по код на разпределение според обема. С други думи, всички продукти, за които се използва една дейност, се осчетоводяват с част от разходите за тази дейност пропорционално на обема на използването ѝ.
(132)
Комисията счита, че методът на аналитично счетоводство, прилаган понастоящем от DPLP, е задоволителен, като се има предвид, че предприятието разпределя правилно и достатъчно адекватно всички разходи. Комисията отбелязва обаче, че DPLP постепенно е усъвършенствало този метод следователно може да се смята, че счетоводните данни от началото на обхванатия от разследването период, дори и като цяло да са надеждни, не са толкова подробни като данните от настоящата счетоводна система.
(133)
През март 2011 г. белгийските власти предоставиха на Комисията изменение с обратна сила на метода на аналитично счетоводство на DPLP, за да може някои разходи да се разпределят поотделно между търговските дейности и дейностите за обществени услуги. Предвиденото от белгийските власти изменение се отнася до последния етап от разпределянето на разходите, когато продуктите се осчетоводяват с разходи пропорционално на обема на използването им от всяка дейност.
(134)
Изменението променя метода за разпределяне на оперативните разходи към продуктите, прилаган от DPLP до момента. След подобно изменение някои разходи, свързани с търговските продукти, ще преминат в сферата на обществените услуги, което ще разшири базата на разходите за обществени услуги. В резултат на това разходите за обществените услуги средно ще възлизат годишно на […] EUR, които понастоящем се начисляват към търговските продукти. Другите пера на метода на аналитично счетоводство остават без промяна.
(135)
Белгийските власти посочват, че разходите за някои дейности по своя характер са определени на дадено равнище според нуждите от обществената услуга. С други думи, разходите за тези дейности, използвани за целите на обществените услуги, биха останали без промяна дори тези дейности да не се използват за нито един търговски продукт. Доколкото един търговски продукт не е в основата на въпросната дейност, продуктът не би трябвало да поема свързаните с тази дейност оперативни разходи, дори и да я използва.
(136)
Въпреки че белгийските власти изтъкват, че преразгледаният метод е съвместим с Директива 97/67/ЕО, решението по делото Chronopost (40) и Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (41) (наричана по-долу „рамката за УОИИ“), тъй като той разпределя към продуктите пряко начисляваните разходи и част от общите разходи и отразява по-добре действителните разходи, свързани със задълженията за обществена услуга, Комисията счита, че тази нова обосновка не може да бъде приета поради формални, икономически и правни причини.
(137)
От формална гледна точка предложеният метод в действителност не се използва във вътрешното счетоводство на DPLP, но съставлява допълнително изменение ex post на предходните данни. Преразгледаният метод не е получил одобрението на регулаторния орган като база за тарифиране и не се използва от държавата за изчисляването на компенсацията за УОИИ. Преразгледаният метод изглежда е теоретично представяне, изготвено за целите на настоящата процедура в областта на държавните помощи. От икономическа гледна точка само може да се предполага, по отношение на определянето на цената на извършеното прехвърляне на вътрешно равнище, че за търговските продукти не би следвало да се начисляват една част от разходите за ресурсите, които се използват за тях (например според този метод търговските продукти не биха допринесли за разходите във връзка с маршрутите на пощальоните за разпространение, дори и последните да разпространяват също търговски продукти). Накрая, от правна гледна точка подобно изменение не изглежда съвместимо с член 14, параграф 3, буква б), подточка iv) от Директива 97/67/ЕО, с решението по делото Chronopost (42) и рамката за УОИИ от 2005 г. (43), всичките изискващи общите разходи да се начисляват по начин, подходящ за търговските дейности.
(138)
Поради това Комисията няма да основава оценката си на изменените сметки, а на потвърдените данни от аналитичното счетоводство в съответствие с Директива 97/67/ЕО и на данните от Белгийския институт за пощенски услуги и телекомуникации (IBPT - регулаторният орган на белгийския пощенски сектор (44)), които са предоставени по-рано и които се основават на официално прилагания от DPLP метод на аналитично счетоводство.
6.2. ОЦЕНКА НА ПОЕМАНЕТО НА РАЗХОДИТЕ ЗА ПЕНСИИ
6.2.1. Наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(139)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС постановява, че „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(140)
За да представлява една мярка държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, трябва да са изпълнени следните четири кумулативни условия: мярката следва:
i)
да предоставя предимство на получателя;
ii)
да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия;
iii)
да представлява намеса на държавата или посредством ресурси на държавата;
iv)
да е в състояние да засегне търговията между държавите членки.
6.2.1.1. Предимство и избирателност
(141)
Като се основават на следвания в решението по делото Combus (45) подход, белгийските власти изтъкват, че пенсионните задължения са представлявали необичайна тежест, която конкурентите не са имали, и следователно поемането им от държавата не представлява помощ.
(142)
По същество те изтъкват, че поради липсата на гъвкавост, която характеризира статута на щатния персонал, DPLP не е имало възможност да намали дела на тази категория персонал, въпреки че тя изисква много по-големи разходи в сравнение с хипотетичен персонал, съставен от служители, наети на договори с по-малко благоприятни условия.
(143)
Следва най-напред принципно да се напомни, че решението по делото Combus не е било потвърдено от Съда. Противно на това, в съдебната практика на Съда се оспорва хипотезата, според която компенсацията за структурен недостатък изключва всякакво определяне като помощ. Следователно, съгласно постоянната съдебна практика на Съда наличието на помощ трябва да се оценява според резултатите, а не според причините за или целите на държавната намеса (46). Съдът също така се е произнесъл, че понятието за помощ обхваща предоставените от държавните органи предимства, които по различни начини облекчават тежестите, обичайно включени в бюджета на едно предприятие (47).
(144)
Освен това Съдът е посочил, че разходите, свързани с възнагражденията на служителите, по своя характер са част от бюджета на предприятията, независимо дали тези разходи произтичат или не от законови задължения или колективни трудови договори (48). В този смисъл той е установил, че фактът, че държавните мерки целят да компенсират допълнителни разходи, не може да бъде причина за избягване на определението за помощ (49).
(145)
Също така се забелязва, че конкурентната среда по отношение на Combus е била различна от тази на DPLP. Combus е трябвало да извършва транспортната си дейност на търговска основа и да работи на пазара в условия на конкуренция, сравними с тези при частните автобусни дружества. След приключването на процедурата за представяне на оферти дружествата за обществен транспорт преотстъпват автобусната си транспортна дейност на частни и публични предприятия. Съгласно правилата за възлагане на обществени поръчки, поръчките се възлагат на „икономически най-изгодната оферта“, независимо от публичния или частния характер на изпълнителя. През целия период на оценката DPLP се е ползвало с широко монополно положение, така че икономическият натиск е бил упражняван по съвсем различен начин. Освен това, противно на делото Combus, Белгия в случая не е приела законодателни разпоредби, имащи за цел премахването или адаптирането на специална схема за назначаване, приложима към наетите от DPLP държавни служители, или на начина, по който те са придобивали пенсионните си права.
(146)
Поради това Комисията счита, че фактическите разлики между делото Combus и разглежданото дело са основание за различно заключение по отношение на настоящото дело.
(147)
За да се оцени дали разглежданите мерки съдържат елементи на държавна помощ, следва да се определи дали тези мерки предоставят икономическо предимство на DPLP поради това, че позволяват на дружеството да избегне заплащането на разходи, които нормално биха утежнили собствените му финансови ресурси и по този начин биха попречили на пазарните принципи да проявят обичайното си въздействие. Дадена помощ представлява облекчаване на разходите, които при обичайни условия утежняват бюджета на предприятията предвид естеството или икономическия характер на въпросната разходна схема. Обратно, би могло да е възможно да се определи понятие за „специално задължение“, което да представлява допълнително задължение по отношение на обичайните разходи. Оттеглянето на едно такова специално задължение посредством законодателна разпоредба не би предоставило предимство на получателя и следователно не би представлявало държавна помощ.
(148)
Подобно на съдебната практика на Съда във връзка с анализа на избирателността, включващ сравнение с една референтна рамка, за да се определи наличието или отсъствието на съответствие с „естеството и общата схема на системата“ на едно диференцирано третиране на някои предприятия и някои производства в едно нормално състояние на пазара от структурна гледна точка, определянето на „нормално“ или „специално“ задължение означава да бъде определена референтна рамка или обект за сравнение с оглед установяване на предприятия, които са в подобно правно и фактическо положение по отношение на целта, която се преследва с разглежданата мярка.
(149)
При все това изглежда е невъзможно да се определи външен обект за сравнение, чрез който да се даде определение за „обичаен“ принос, поет от предприятия в правно и фактическо положение, сравнимо с това на DPLP по отношение на целта, която се преследва с разглежданата мярка. По-специално конкурентите на DPLP са предприятия, регулирани от частното право, които извършват дейностите си на конкурентни пазари, докато DPLP е имало законен монопол през обхванатия от оценката период преди пълната либерализация през 2011 г.
(150)
За да определи наличието на предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията следва да разгледа положението на DPLP и да сравни социалноосигурителните вноски преди и след поемането на разходите за пенсии.
(151)
От закона от 6 юли 1971 г. до пенсионната реформа през 1997 г. DPLP е поемало всички разходи за пенсии и социалноосигурителните вноски за държавните служители. При това положение Комисията счита, че тези разходи са част от обичайните разходи, които DPLP е трябвало да финансира със собствени средства предвид правното и фактическото си положение на белгийския пазар на пощенски услуги.
(152)
Тъй като поемането на разходите за пенсии през 1997 г., обхванати от разследването, е позволило на DPLP да не поема разходи, които по принцип би трябвало да поеме и да финансира със собствени средства, разглежданите мерки предоставят на оператора предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(153)
Разглежданото предимство е избирателно, тъй като засяга само DPLP.
6.2.1.2. Държавни ресурси
(154)
Поемането на разходите за пенсии е било финансирано от държавата, която е поела правомощията на DPLP в областта на пенсиите.
(155)
Като се има предвид, че държавата плаща пряко пенсиите на пенсионираните служители на DPLP от собствения си бюджет, явно са използвани държавни ресурси.
6.2.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(156)
Горепосочените мерки могат да засегнат търговията между държавите членки, като се има предвид, че DPLP присъства на отворени за конкуренцията пазари, като услугите за доставка на колетни пратки, за които е характерна значителна по обем трансгранична търговия. На пазара на колетните пратки DPLP се конкурира с предприятия, които извършват дейности в други държави членки, като UPS, FedEx или TNT Express. DPLP също извършва дейности на пазара на разпространението на печатни издания, където работят или може да работят предприятия от други държави членки. Разпространението на колетни пратки никога не е било изцяло запазено за DPLP, като и други предприятия вече са предлагали някои услуги за разпространение на колетни пратки (50) или други специфични пощенски услуги в началото на 90-те години на миналия век (51). DPLP присъства също на пазара на финансови,услуги (текущи пощенски сметки, спестовни сметки и разплащателни услуги), на който се конкурира с оператори, които предлагат финансови продукти, като банки и финансови оператори. Текущите пощенски и спестовни сметки, използвани както за разплащателни, така и за спестовни цели, конкурират текущите и спестовни банкови сметки. Преди 1992 г. банковият сектор вече е бил отворен за конкуренцията и се е характеризирал с голяма по обем търговия между държавите членки. Банки на различни държави членки са навлезли на белгийския пазар преди 1992 г.: в действителност тогава на територията на страната е имало над 70 чуждестранни финансови институции (52).
(157)
Предвид горепосочените съображения е очевидно, че всяка държавна мярка, която предоставя икономическо предимство на DPLP, може да засегне търговията между държавите членки.
(158)
Поради посочените в съображения 141-157 причини Комисията счита, че поемането на разходите за пенсии представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
6.2.2. Оценка на съвместимостта с вътрешния пазар на поемането на разходите за пенсии по смисъла на член 107, параграф 3, буква в)
(159)
В рамките на пенсионната реформа през 1997 г. възстановяването на държавата от страна DPLP на годишните нетни разходи за пенсии е заменено с погасителна вноска за изравняване на разходите за пенсии, направени от DPLP, за да бъдат уеднаквени с тези на конкурентите му. При отсъствие на тази реформа равнището на разходите за пенсии би продължило значително да нараства през следващите години, по-специално поради влошаване на съотношението между работещите държавни служители (плащащи осигурителни вноски) и неработещите държавни служители (получателите на пенсии) след решението на DPLP повече да не наема държавни служители.
(160)
Като се има предвид, че предвидените дерогации от член 107, параграф 2 и параграф 3, букви а) и б) от ДФЕС очевидно не се прилагат, както и че Белгия не се позовава на член 106, параграф 2 от ДФЕС в подкрепа на съвместимостта на поемането на разходите за пенсии в полза на DPLP, Комисията ще разгледа дали поемането на разходите за пенсии може да бъде обявено за съвместимо с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, в който е постановено, че помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(161)
Комисията най-напред ще разгледа степента, до която поемането на всички свързани с пенсиите разходи отговаря на цел от общ интерес, и степента, до която е необходима за тази цел, преди да разгледа пропорционалността на тази мярка и да претегли положителните и отрицателните последици от помощта.
6.2.2.1. Либерализацията на пощенския сектор представлява цел от общ интерес
(162)
Правото на Съюза насърчава все по-голямата либерализация на пощенския сектор от 1992 г. насам с приемането на Зелената книга, което доведе по-късно до приемането на три директиви, а именно i) Директива 97/67/ЕО, ii) Директива 2002/39/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 10 юни 2002 г. за изменение на Директива 97/67/ЕО относно по-нататъшното отваряне на пощенските услуги в Общността за конкуренция (53), и iii) Директива 2008/6/ЕО. Също така се приема, че либерализацията на пазарите на пощенски услуги на равнището на ЕС е изиграла важна роля в Лисабонската стратегия за постигане на растеж и трудова заетост.
(163)
Следователно е важно не само да се гарантира предоставянето на основните пощенски услуги в съответствие с понятието за задължение за предоставяне на универсална услуга, но и да се въведат еднакви условия за конкуренция за заварения оператор, вече присъстващите конкуренти и новите участници на пазара.
(164)
В решението относно френското предприятие La Poste Комисията вече е признала, че въвеждането на равни условия в областта на социалноосигурителните вноски за заварения оператор и неговите конкуренти е било ключово условие за наличието на равни условия на конкуренция в пощенския сектор. Тя е сметнала, че поемането на задължения за финансиране на пенсиите на държавните служители, наложени на френското предприятие La Poste, е било съвместимо с вътрешния пазар, тъй като държавните субсидии гарантират равни нива на социалноосигурителни вноски за френското предприятие La Poste и неговите конкуренти. В настоящия случай Комисията възнамерява да следва същата логика като приложената в глава 6.3 от това решение, която трябва да се счита за приложима към него, доколкото е уместно.
6.2.2.2. Необходимост от поемането на разходите за пенсии
(165)
Комисията счита, че преобразуването на DPLP през 1992 г. е било необходимо за насърчаване на конкуренцията на пазара на пощенски услуги: тази мярка в действителност е поставила DPLP и неговите конкуренти на равни начала по отношение на правната форма (и по този начин на практика е премахната неограничената гаранция, от която се е ползвало дотогава DPLP като публично образувание).
(166)
При все това нито белгийската държава, нито la Régie des postes не са имали заделени резерви, които да съответстват на натрупаните пенсионни задължения. При създаването му през 1992 г. DPLP продължава да поема пенсионните задължения, но за тяхното покриване в счетоводството му не са начислени никакви активи.
(167)
Плащането на пенсии постепенно би се превърнало в прекомерна тежест за DPLP поради наближаването на пенсионна възраст от много държавни служители. Въпреки че са били взети мерки (повишаване на производителността, постепенно съкращение на персонала вследствие на доброволни напускания поради навършване на пенсионна възраст, индексиране на заплатите) за подобряване на положението, те не са били достатъчни за постигането на трайно равновесие на финансите на DPLP (вж. таблица 3 по-долу).
(168)
Това се дължи по-специално на факта, че преобразуването в частноправно предприятие също така е означавало за DPLP да не наема повече държавни служители, а само договорно наети служители (на общ трудов договор и съгласно разпоредбите на трудовото право). След 1997 г. DPLP е трябвало да финансира от собствените си приходи едновременно разходите за пенсии на пенсионираните държавни служители и социалноосигурителните вноски за пенсионно осигуряване на работещите договорно наети служители.
(169)
Отрицателната тенденция на паричните потоци на DPLP се е утежнявала с течение на времето, тъй като плащането на по-високи пенсии е превишавало приходите от неговите дейности (вж. таблица 3).
Таблица 3
Симулации на паричните потоци на DPLP, изготвени от белгийските власти през 1996 г.
(170)
Несъмнено DPLP би понесло много по-високи разходи, в случай че е трябвало да финансира пенсиите на всички свои пенсионирани държавни служители след 1997 г. Очевидно е, че при отсъствието на помощ преобразуването на правния статут от статут на публична администрация в статут на частно предприятие би било застрашено.
(171)
Освен това при пълно рефинансиране на разходите за пенсии чрез увеличение на приходите, получавани от регламентираните пощенски пратки, би се стигнало до много високи пощенски тарифи и до потенциално много сериозно намаление на броя на изпратените писма, като предлагането на услуги за универсални пощенски пратки би било застрашено.
(172)
Освен това Комисията е на мнение, че разглежданите мерки са адаптирани към заложената в тях цел от интерес на Общността. Никакъв друг инструмент не би могъл да реши въпроса по по-ефективен начин. В секторите, в които се предоставя УОИИ, със сигурност би могло да се предоставят компенсации за обществени услуги, но подобен подход не би бил устойчив в дългосрочен план поради специфичния структурен характер на проблема.
(173)
Предвид целите за либерализация на пазара на пощенски услуги, която по-специално се състои в това да се гарантира предлагане на качествени и достъпни универсални пощенски услуги, както и целта за насърчаване на лоялна конкуренция, поемането на разходите за пенсии е представлявало необходима мярка.
6.2.2.3. Пропорционалност на поемането на разходите за пенсии
(174)
В решението относно френското предприятие La Poste се представя оценката на Комисията на пропорционалността на мерките за помощ, свързани с поемането на разходите за пенсии, плащани от заварените оператори в пощенския сектор, които продължават да наемат държавни служители при условия, договорени по времето, когато са били в монополно положение. Пропорционалността следва да се оцени по отношение на въвеждането на равни условия на пазарите, отворени за конкуренцията (например писма, колетни пратки и финансови услуги). Завареният оператор трябва да плаща процент от социалноосигурителните вноски, равен на този на неговите конкуренти.
(175)
Тъй като договорно наетият персонал на DPLP, който в правно отношение се намира в същото положение като служителите от което и да било частно предприятие, за разлика от щатния персонал, който има статут, подобен на този на държавните служители, чрез сравняване на социалноосигурителните вноски, плащани от DPLP за всяка категория служители, може да се провери дали DPLP спазва, откакто е освободено от плащането на пенсионни разходи, условието за плащане на процент от социалноосигурителните вноски, равен на този на неговите конкуренти.
(176)
В обобщената таблица по-долу са представени подробно разходите за социално осигуряване, плащани от DPLP за щатния и за договорно наетия персонал:
Разходи за социално осигуряване, поети и плащани от DPLP
Щатен персонал
Договорно нает персонал
Вноска на DPLP в системата за социално осигуряване, 8,86 % от която за пенсии
[…] %
[…] %
Пряко поети от DPLP разходи
[…] %
[…] %
За болести и увреждания
[…] %
[…] %
Семейни надбавки
[…] %
-
Вноска за плащането на компенсации (54)
[…] %
Структурно съкращение (55)
[…] %
ВНОСКА НА РАБОТОДАТЕЛЯ общо
[…] %
[…] %
ВНОСКА НА СЛУЖИТЕЛИТЕ
[…] %
[…] %
Вноска на служителя в общата система за социално осигуряване
[…] %
[…] %
(177)
Както е видно от таблицата по-горе, равнището на вноската на DPLP в белгийската система за социално осигуряване (номинален процент от разходите за заплати) е значително по-ниско от равнището на вноската на частните оператори ([…] % при […] %).
(178)
При все това, ако се отчетат пряко поеманите от работодателя разходи, за да се сравнят действителните проценти на социалноосигурителните вноски, двата процента са почти едни и същи и дори малко по-високи за щатния персонал на DPLP ([…] % спрямо […] %).
(179)
Видно е също, че плащаните от служителите вноски в двата случая са съвсем идентични ([…] % спрямо […] %).
(180)
По-ниският номинален процент на социалноосигурителната вноска, плащана от DPLP за щатния му персонал, се дължи на освобождаването от някои социалноосигурителни вноски, които не се прилагат към служителите със статут на държавни служители (например за професионално заболяване, безработица, трудова злополука). При все това самото DPLP пряко поема разходите за вноските, като се ползва от освобождаването поради специфичния статут на щатния му персонал. Този подход води до големи преки разходи за DPLP.
(181)
По отношение на вноската на самите служители, която също следва се вземе предвид, тъй като служителите трябва да плащат тази вноска върху заплатата, плащана от работодателя (вноска, която също представлява разход за последния), тя е малко по-висока за щатния персонал, отколкото за договорно наетия персонал.
(182)
Белгийските власти и DPLP предоставиха информация, която показва, че преките вноски като цяло са останали непроменени в течение на времето.
(183)
Въпреки че поетите от DPLP преки разходи ([…] %) не са равни в тесния смисъл на думата на социалноосигурителните вноски, следва да се вземе предвид фактът, че тези разходи не са доброволни разходи, а произтичат пряко от особения статут на щатните служители и поради това те са наложени на DPLP. Ето защо изглежда логично те да бъдат приравнени към другите задължителни разходи за социално осигуряване по отношение на произхода и предназначението.
(184)
Следователно тези преки разходи трябва да се вземат предвид при изчисляването на действителните социалноосигурителни вноски на DPLP. Полученото общо равнище на социалноосигурителните вноски би било малко по-високо за щатния персонал на DPLP ([…] %), отколкото за персонала в предприятия от частния сектор ([…] %).
6.2.2.4. Критерий за претегляне на поемането на разходите за пенсии
(185)
Реформата на приложимата към DPLP пенсионна система е отбелязала съществен етап в адаптирането на предприятието към постепенната либерализация, както и предвид пълната либерализация на белгийския пазар на пощенски услуги, която играе важна роля в рамките на Лисабонската стратегия за растеж и трудова заетост.
(186)
В решението относно La Poste Комисията е посочила, че либерализацията на пощенския сектор може да бъде затруднена, ако проектите за пенсионна реформа (сравнима с въведената в Белгия) не бъдат одобрени.
(187)
Комисията счита също, че разглежданите мерки, дори и да не се отнасят до една специална схема за изплащаните на пенсионерите суми, позволяват създаването на един устойчив механизъм на финансиране, който историческото развитие е извадило от употреба. Поради тази причина тя счита, че тези мерки се вписват в по-общата рамка на реформата в пенсионните системи на държавите членки, реформа, която се желае както от Съвета, така и от Комисията.
(188)
Отрицателният ефект от мярката изглежда ограничен, като се има предвид, че поради миналото на DPLP и неговите дейности е ясно, че голяма част от пенсионните задължения са свързани с дейностите в запазения сектор, където нарушаването на конкуренцията е ограничено само по себе си.
(189)
Теоретично разглежданата мярка би могла да позволи на DPLP да запази господстващо положение. При все това Комисията счита този риск за нисък, тъй като мерките се ограничават до това да изравнят плащаните от DPLP вноски с тези на неговите конкуренти.
(190)
От горепосоченото следва, че отрицателният ефект от предоставената на DPLP помощ е ограничен в сравнение с положителния ефект от мярката.
(191)
Като се има предвид, че мерките се ограничават до строго необходимото за установяването на равни условия по отношение на социалноосигурителните вноски и слагат край на нарушаването на конкуренцията в ущърб на DPLP, те не изменят условията на търговия в степен, която да противоречи на общия интерес.
(192)
Следователно Комисията е на мнение, че одобрената през 1997 г. мярка за поемане на разходите за пенсии може да се счита за помощ, съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, като се има предвид, че DPLP не е поставено в по-изгодна позиция от останалите оператори по отношение на социалноосигурителните разходи за щатния си персонал.
6.3. ОЦЕНКА НА КОМПЕНСАЦИЯТА ЗА ОБЩЕСТВЕНИ УСЛУГИ И ДРУГИ МЕРКИ
6.3.1. Наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
6.3.1.1. Предимство и избирателност
(193)
Що се отнася до компенсацията за разходите за обществена услуга, в решението по дело Altmark (56) се определят критериите, на които трябва да отговаря една намеса на държавата, за да може да се счита за компенсация за задължения за обществена услуга, както и за да може да избегне определянето за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(194)
В случая тези критерии, и по-специално четвъртият критерий, не са изпълнени: изборът на DPLP не е извършен в рамките на процедура по възлагане на обществена поръчка. Още повече че белгийските власти не са доказали, че равнището на компенсацията е било определено чрез анализ на разходите, които едно типично предприятие, добре управлявано и разполагащо с достатъчно средства, би направило, за да изпълни възложените му задължения за обществена услуга, и Комисията не разполага с никакво указание или сведения, които да я накарат да счита, че четвъртият критерий е изпълнен.
(195)
Тъй като от годишните компенсации се е ползвало едно-единствено предприятие и на същото са предоставени допълнителни ресурси, мярката е предоставила избирателно предимство на DPLP.
(196)
Капиталова инжекция през 1997 г.: белгийските власти са признали, че капиталовата инжекция през 1997 г. в размер на 62 млн. евро всъщност е представлявала отложено плащане на компенсация за УОИИ, дължима за 1996 г. Следователно тази капиталова инжекция следва да бъде определена като годишна компенсация. Тъй като отделните условия, определени в решението по дело Altmark, не са изпълнени, мярката е предоставила избирателно предимство на DPLP.
(197)
Капиталова инжекция през 2003 г.: белгийските власти са заявили, че капиталовата инжекция през 2003 г. (297,5 млн. евро) е била в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, поради което не представлява държавна помощ. Според тях тази капиталова инжекция е имала за цел да подсили собствените финансови средства на DPLP за изграждането и модернизирането на центровете за сортиране, оптимизирането на маршрутите за раздаване на пощенските пратки и за автоматизирането. Инжектираните средства също така са били предназначени да покрият разходи за персонала вследствие съкращението на броя на служителите по предпенсионна схема, намаляването на работното време и увеличението на заплатите на новите служители.
(198)
За да докажат, че тази капиталова инжекция е бил в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, белгийските власти са направили прогнози за рентабилност в рамките на стратегическия си план, които показват по-високо равнище на рентабилност спрямо стойността на капитала, което би изисквал един частен инвеститор.
(199)
Прогнозите и изчислението на печалбата, изготвени от белгийските власти, имат прогнозен характер, подробни са и са в съответствие с метода, който би използвал един частен инвеститор:
1.
рентабилността е изчислена по метода на актуализираните бъдещи парични потоци, който отчита бъдещия растеж на предприятието и способността на инвестициите да генерират печалба и парични потоци за неговите акционери;
2.
предвидени са три различни сценария: оптимистичен, песимистичен и най-вероятен сценарий, който в крайна сметка е приет за целите на оценката на надеждността на прогнозите;
3.
според прогнозите маржът на печалбата бележи увеличение до […] % през 2007 г. (вж. таблица 4) и очакван процент на възвръщаемост на капитала от […] % за периода 2003-2012 г. (вж. таблица 5), т.е. по-висок процент от […] %, посочен от независими експерт (банка Degroof) като марж на печалбата, който частните инвеститори от пощенския сектор биха сметнали за подходящ.
Таблица 4
Прогнози ex ante за печалбата за периода 2003-2007 г., изготвени от белгийските власти
[…]
Източник: белгийските власти.
Таблица 5
Изчисляване ex ante на процента на възвръщаемост на капитала, изготвено от белгийските власти за най-вероятния сценарий
[…]
Източник: белгийските власти.
(200)
Също така може да се отбележи, че стабилността на прогнозите се е потвърдила изцяло от финансовите резултати през следващите години (вж. таблица 6). Вследствие на нарастването на рентабилността от 2007 година насам DPLP е започнало да разпределя дивиденти.
Таблица 6
Еx post приходи за периода 2003-2007 г.
[…]
Източник: белгийските власти.
(201)
Регистрираните резултати за десетгодишен период също отговарят на прогнозите от 2003 г., като се има предвид, че процентът на възвръщаемост на капитала ex post би трябвало да е […] %, т.е. повече от […] %, според прогнозите от 2003 г.
(202)
Макар възвръщаемостта на вложените от белгийската държава инвестиции да изглежда достатъчна, за да се потвърди спазването, при въпросната инвестиция, на принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, следва да се отбележи, че очакваните приходи, които служат за основа на оценката на тази рентабилност, са включвали държавни помощи, и по-специално изплащаните на DPLP годишни компенсации.
(203)
При все това тези мерки за държавна помощ очевидно имат различни цели и нямат хронологична връзка с реализираната през 2003 г. капиталовата инжекция.
(204)
Освен това несигурността, която може да произтече за един частен инвеститор вследствие на помощта в полза на DPLP, за която не е подадено уведомление, е била смекчена от официалното разрешение за капиталова инжекция, дадено от Комисията в решението ѝ от 2003 г. В момента на инвестирането всеки частен инвеститор, който има добри перспективи за възвръщаемост, вероятно би поел риска да осъществи тази инвестиция след приемането от Комисията на положително решение, макар и все още неокончателно. За взимането на подобно решение един частен инвеститор не би чакал години наред, т.е. до произнасянето на решение от Общия съд и от Съда на Европейския съюз. Следователно анулирането впоследствие на това решение е било събитие, което не е било предвидимо в момента на осъществяването на инвестицията, а е изглеждало малко вероятно с оглед на това, че решенията на Комисията се считат за законни, докато не бъдат анулирани.
(205)
Ето защо Комисията е на мнение, че капиталовата инжекция през 2003 г. може да се счита за съвместима с принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика и не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(206)
Капиталова инжекция през 2006 г.: белгийските власти са заявили, че капиталовата инжекция през 2006 г. (40 млн. евро) е била в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и поради това не представлява държавна помощ.
(207)
Капиталът е бил предоставен при същите условия, които се прилагат към частен инвеститор: увеличението на капитала на DPLP е било записано от държавата (в размер на 40 млн. евро) и от Post Invest Europe (в размер на 300 млн. евро), при еднаква цена на акция (принципът pari passu). По това време Post Invest Europe е външен инвеститор, който не е имал никаква връзка с DPLP или с белгийската държава.
(208)
Освен това емисионната цена на акциите е била определена правилно. За да определи цената на новите акции, инвестиционната банка, към която се обръщат белгийските власти, е сметнала, че общата стойност на DPLP е била между […] и […] EUR. В крайна сметка държавата е притежавала […] EUR за цялото предприятие преди капиталовите инжекции. Хипотезите, свързани с равнището на възвръщаемостта и риска като такива са се основавали, според общ бизнес план, на съображения, свързани с оптимизирането на дългосрочните печалби. По-късно регистрираните резултати от DPLP вследствие на увеличението на капитала през 2006 г. (вж. по-долу) също потвърждават стабилността на хипотезите и на отчетените параметри в момента на инвестиционното решение.
Таблица 7
Резултати на DPLP между 2006 и 2010 г.
[…]
Източник: белгийските власти.
(209)
Комисията счита, че капиталовата инжекция през 2006 г. в размер на 40 млн. евро очевидно е била в съответствие с поведението на инвеститор в условията на пазарна икономика и следователно не представлява държавна помощ.
(210)
Освобождаването от корпоративен данък, макар да е възможно да предостави предимство на DPLP поради евентуално намаление на размера на иначе дължимия и платим от предприятието данък, не е довело до никакво конкретно предимство: в действителност от 1992 до 2005 г., годината на преустановяване на това освобождаване, кумулативният резултат за DPLP след облагането е бил отрицателен. Макар нетният резултат на предприятието да е бил положителен през някои години, данъчният кредит, който би бил отсрочван за всяка следваща година, би позволил на DPLP да не плаща данъка, дори и предприятието да е подлежало на облагане с корпоративен данък. Ето защо това данъчно облекчение не се разглежда в подробности в настоящото решение.
(211)
Освобождаването от данък сгради и от местен данък обаче поставят DPLP в по-благоприятно положение спрямо останалите предприятия, тъй като те го облекчават от задължения, които обичайно то би трябвало да покрива. Следователно те му предоставят избирателно предимство.
(212)
Белгийските власти подчертават, че прехвърлянето на недвижими имоти е било част от вътрешна реорганизация на недвижими имоти, собственост на държавата, тъй като DPLP тогава е било изцяло собственост на държавата. Независимо от това прехвърлянето на недвижими имоти е предоставило на разположение на DPLP нови активи, принадлежали по-рано на държавата. DPLP вече е използвало тези недвижими имоти, докато са били собственост на държавата, но не е било техен законен собственик. Законното прехвърляне на собствеността е предоставило на DPLP, различно от държавата предприятие, правата за собственост върху недвижимите имоти. Така DPLP е получило допълнителни ресурси в сравнение с положението преди прехвърлянето. Следователно тази мярка е предоставила избирателно предимство на DPLP.
(213)
При отсъствието на държавна гаранция DPLP не би получило заем при същите условия. Белгийските власти са сметнали, че пазарните лихвени проценти биха стигнали до 40 базисни пункта, докато платената на държавата премия е възлизала на 25 базисни пункта.
(214)
Съгласно Известие на Комисията относно прилагането на членове 87 и 88 от Договора за ЕО по отношение на държавните помощи под формата на гаранции (57) (точка 3.2, буква г) „поемането на риск обикновено би трябвало да бъде възнаградено с подходяща премия върху гарантираната или насрещно гарантираната сума. Когато цената, платена за гаранцията, е поне колкото съответната база за сравнение на премията за гаранция, която може да се намери на финансовите пазари, гаранцията не съдържа помощ. Ако на финансовите пазари не може да бъде намерена съответстваща база за сравнение на премията за гаранция, общият финансов разход за гарантирания заем, включително лихвения процент по заема и премията за гаранция, трябва да бъде сравнен с пазарната цена за подобен негарантиран заем“. Като се има предвид, че премията не изглежда да е съвместима с пазара, държавната гаранция е предоставила възможност на DPLP да получи финансиране с по-нисък разход от този, който по принцип би имало предприятието.
(215)
Следователно мярката е предоставила избирателно предимство на DPLP, равняващо се на разликата между лихвения процент, който DPLP би трябвало да плати при липсата на държавна гаранция, и действителния лихвен процент, плюс гаранцията, изплатената за премията. Полученото предимство е възлизало всяка година на 15 базисни пункта върху непогасената сума. Следователно предимството може да бъде оценено на 1,5 млн. евро за целия период на заема.
6.3.1.2. Наличие на държавни ресурси
(216)
Годишната компенсация за УОИИ е била финансирана от бюджета на белгийската държава в съответствие с последователно сключените договори за управление между DPLP и белгийската държава. Според информацията, предоставена от белгийската държава, капиталовата инжекция през 1997 г. de facto представлява компенсация за УОИИ и поради това е включена в тази част от решението.
(217)
Данъчните облекчения са довели до намаление на данъчните приходи за държавата поради намалението на приходите, които тя би получила, ако въпросните облекчения не съществуваха. Следователно те включват прехвърляне на държавни ресурси, което представлява загуба на данъчни приходи за белгийската държава.
(218)
Прехвърлените на DPLP недвижими имоти преди това са били собственост на държавата. Тя е отстъпила собствеността върху тях на DPLP, като по този начин е намалила собствените си активи и е увеличила тези на DPLP. Следователно мярката представлява прехвърляне на държавни ресурси.
(219)
Свързаната със заема гаранция е била предоставена от държавата, която е поела съответните рискове със собствения си бюджет без насрещна престация; следователно тя представлява държавни ресурси под формата на отказ от приходи.
(220)
Приходите, получени от услугите за разпространение на пощенски пратки, не представляват държавни приходи съгласно решението по дело Preussen Elektra (58), като се има предвид, че плащаните от потребителите цени се финансират с техни собствени средства, които не се контролират от държавата.
(221)
Независимо от това, за целите на оценката на съвместимостта тези приходи са пряко свързани с предоставянето на услуга от общ интерес в пощенския сектор и поради тази причина трябва да бъдат взети предвид съгласно точка 17 от рамката за УОИИ и член 7 от Директива 97/67/ЕО за целите на определянето на необходимостта от и пропорционалността на компенсацията.
6.3.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(222)
Мерките могат да засегнат търговията между държавите членки поради причините, посочени в съображение 156.
6.3.1.4. Обобщение на мерките за помощ
(223)
Поради изложените в съображения 193-222 причини, следните мерки представляват държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС:
а)
годишна компенсация за УОИИ (1992-2010 г.);
б)
капиталова инжекция през 1997 г.;
в)
освобождаване от данък сгради (1992-2005 г.);
г)
прехвърляне на недвижими имоти през 1992 г.;
д)
предоставена държавна гаранция през 2004 г.
6.3.2. Съществуваща помощ по смисъла на член 108, параграф 1 от ДФЕС
(224)
Някои от разгледаните в случая мерки биха могли да се считат за съществуващи помощи по смисъла на член 108, параграф 1 от ДФЕС.
6.3.2.1. Освобождаване от корпоративен данък и от данък сгради
(225)
DPLP е освободено от корпоративен данък и от данък сгради, когато все още е било публична администрация, т.е. преди 1971 г. и преди присъединяването на Белгия към ЕИО. Оттогава това не е променено. Следователно тези мерки представляват съществуващи помощи.
(226)
Освобождаването от корпоративен данък е преустановено през 2005 г., докато освобождаването от данък сгради продължава да се прилага.
6.3.2.2. Либерализация на пазара на пощенски услуги
(227)
Според белгийските власти всички мерки, които предхождат либерализацията на пазарите на пощенски услуги през 1999 г., следва да се считат за съществуващи помощи. При все това от въпросните мерки са се възползвали всички дейности на DPLP, предприятие, действащо на конкурентни пазари (като пазарите на разпространението на колетни пратки и финансови услуги) много преди влизането в сила на Директива 97/67/ЕО през 1999 г. Следователно, съгласно решението по делото Alzetta (59), не може да се счита, че подобна помощ се превръща в съществуваща помощ поради развитието на вътрешния пазар: тя може да се счита за съществуваща помощ за даден получател, доколкото същият е извършвал дейности единствено на пазари, които не са били отворени за конкуренцията, когато помощта е била приведена в действие.
(228)
Следователно този аргумент не може да бъде приет от Комисията.
6.3.2.3. Десетгодишен давностен срок
(229)
Твърдението, според което десетгодишният давностен срок би трябвало да започне да тече от започването на настоящата официална процедура по разследване през 2009 г., също не следва да бъде прието. Произнесеното от Общия съд решение през 2009 г. не е анулирало всички предходни действия по разследване. От него само се разбира, че тези действия би трябвало да насърчат Комисията да започне официална процедура по разследване (60).
(230)
От друга страна, тъй като Комисията е извършила първото си действие по разследване на 23 декември 2002 г., когато е изпратила първото си искане за сведения до белгийските власти, приведените преди 23 декември 1992 г. мерки следва да се считат за съществуващи помощи.
6.3.3. Съвместимост на компенсацията за УОИИ в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС
(231)
Съвместимостта на компенсацията за УОИИ е оценена в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС и рамката за УОИИ. Рамката за УОИИ се прилага от влизането си в сила на 29 ноември 2005 г. Като се има предвид, че по същество тя се състои от кодификация на правила, които са съществували още преди влизането ѝ в сила, позоваване на последните ще се прави при оценката на мерките, които предхождат влизането ѝ в сила.
6.3.3.1. Обхват на оценката, определен въз основа на възлагането в договорите за управление
(232)
В мнението си белгийските власти и DPLP категорично се противопоставят на това, че Комисията, съгласно по-рано възприетия подход на оценка в други дела за незаконно изплащани в миналото помощи, извършва общ анализ на предоставената на DPLP помощ за целия период, което предполага, че тази помощ е финансирала без разграничение всички задачи за обществена услуга, възложени на предприятието. Белгийските власти и DPLP подчертават, че в конкретния случай, противно на това, което се забелязва в други дела, в сключените от тях договори за управление строго се ограничава обхватът на дейностите на DPLP, които следва да получават помощ, както и сумите на помощта, които могат да се искат за тези дейности (61).
(233)
Комисията счита, че в разглежданите договори за управление строго се определят съответните права и задължения на държавата и на получателя на помощта, като се посочват параметрите за изчисляване на компенсацията, на която последният може да има право за посочените в договорите конкретни дейности и периоди. Поради това Комисията ще основава оценката си на разпоредбите на различните договори за управление.
(234)
УОИИ, за които следва да се контролира съвместимостта на помощта, са определени в установените от държавата членка възлагания. Задачите за обществена услуга, които следва да изпълнява DPLP, са му възложени чрез последователни административни актове, с които на около всеки пет години се одобряват подписваните с държавата договори за управление. Тези договори доразвиват и допълват разпоредбите на националния закон за пощите.
(235)
Всеки следващ договор за управление представлява отделно възлагане, в което се описват задачите за обществена услуга, възложени на DPLP, и се определя продължителността на периода на възлагане, както и параметрите, чрез които се изчислява платимата от държавата компенсация. В договорите за управление се уточняват дейностите, които се вземат предвид при изчисляването на размера на предоставената от държавата финансова компенсация.
(236)
Съвместимостта на мерките за помощ следва да се оцени в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС, тъй като компенсацията е била отпусната за финансиране на разходи, направени за изпълнението на задачи за обществена услуга. Компенсацията би била съвместима, ако не компенсира прекомерно допълнително направените от DPLP разходи по изпълнението на задачите за обществена услуга, които са му възложени чрез договорите за управление, и ако включва разумна печалба. Всяка свръхкомпенсация подлежи на възстановяване.
(237)
Обхватът на оценката на свръхкомпенсацията включва УОИИ, за които разпоредбите на последователните договори за управление предвиждат компенсация.
(238)
Важно е да се отбележи, че между последователните договори за управление има някои разлики. Следователно свръхкомпенсацията следва да се изчислява според конкретните параметри, определени за всеки от договорите.
(239)
В първия договор за управление (1992-1996 г.) компенсацията за УОИИ обхваща всички обществени услуги. Разпоредбите на първия договор за управление не разпределят компенсацията между отделните обществени услуги, според които може да има или не право на компенсация по силата на посочения договор.
(240)
Следователно трябва да се счита, че предвидената в този договор компенсация покрива допълнително направените разходи за изпълнението на всички задачи за обществена услуга, без разграничение. За този период контролът на евентуалната свръхкомпенсация ще засегне всички мерки за обществени услуги: универсалната пощенска услуга (задължение за предоставяне на универсална услуга/ЗПУУ), както и разпространението на печатни издания и други задачи, възложени на DPLP.
(241)
Противно на първия договор за управление, във втория, третия и четвъртия договор за управление помощите са запазени за определени УОИИ, посочени в договорите. УОИИ, за които може да има право на компенсация, са: разпространението на ежедневни и периодични издания, както и останалите обществени услуги, изброени в съображение (33). Клаузите за определяне на услугите, които се ползват от подпомагане, са включени в договорите за управление: член 7 от втория договор за управление, член 15 от третия договор за управление и членове 12 и 13 от четвъртия договор за управление.
(242)
Универсалната пощенска услуга обаче не се ползва от никаква компенсация съгласно договорите за управление, с изключение на първия.
(243)
Приходите и разходите, свързани с универсалната пощенска услуга, не се вземат предвид при изчисляването на свръхкомпенсацията, освен когато това е целесъобразно, за допълнителните печалби от запазения сектор (62).
6.3.3.2. Изчисляване на свръхкомпенсацията
(244)
Поради разликите между посочените в съображения 239-243 възлагания за обществена услуга, евентуалната свръхкомпенсация се изчислява по различен начин за първия договор за управление и за последващите три договора за управление.
(245)
Освен покриването на разходите, направени за изпълнението на задълженията за обществена услуга, в рамката за УОИИ се предвижда и компенсация с разумен коефициент на възвръщаемост (63).
(246)
В точка 18 от рамката за УОИИ е постановено, че разумната печалба „следва да се разбира като коефициент на възвръщаемост на собствения капитал с отчитане на риска - или липсата на риск - за предприятието във връзка с интервенцията от страна на държавата членка, особено ако последната предоставя изключителни или специални права. По принцип този коефициент не трябва да надвишава средния коефициент за съответния сектор през последните години. Ако в сектора няма предприятия, съпоставими с това, на което е възложена услугата от общ икономически интерес, може да се направи съпоставка с предприятия в други държави членки, или - ако е необходимо - с предприятия от други сектори, като се отчитат специфичните особености на всеки сектор. При определяне на това, кое представлява разумна печалба, държавата членка може да въведе стимулиращи критерии, свързани например с качеството на предоставяната услуга или повишаването на производствената ефективност.“
(247)
Следователно съответното равнище на разумна печалба трябва да се избира, като се отчитат различни параметри, и по-специално средният коефициент за въпросния сектор, рискът, свързан с дейностите на предприятието, и ако се налага, стимулиращите критерии, свързани с разглежданото дружество.
(248)
За да установи разумно равнище на печалба, Комисията се основа на различни експертни проучвания, подробно изложени по-долу. Въз основа на тези проучвания и на равнището на риск за всеки договор за управление Комисията определи набор от равнища на разумна печалба за DPLP, които, от една страна, се отнасят за разпространението на пощенските пратки, а от друга - за разпространението на печатни издания за всеки от четирите договора за управление. Общото между тези проучвания е, че в тях се прави опит да се определят групи от достатъчно сравними предприятия по отношение на дейностите и рисковия профил с разглеждания заварен пощенски оператор, както и да се установи референтно равнище на печалба за същия според наблюдаваната печалба в сравнимите предприятия.
(249)
Що се отнася по-специално до риска, Комисията държи да подчертае, че през целия разглеждан период DPLP е било изправено пред слаба конкуренция за голяма част от дейностите си или защото е разполагало със законно защитен монопол (приложим към повечето услуги за разпространение на пощенски пратки), или защото е имало господстващо положение, характеризиращо се с високи пазарни дялове и пречки за навлизане, създадени чрез субсидирането на ниски цени по отношение на разходите (например разпространението на печатни издания). Според Комисията този аспект следва да бъде отчетен във всички сравнителни проучвания по отношение на дружества, които чрез извършването на услуги, подобни на тези на DPLP, е трябвало да извършват дейността си в конкурентна среда.
(250)
Освен това степента на излагане на риск на един заварен пощенски оператор зависи основно от характеристиките на въведения от публичните органи регулаторен механизъм.
(251)
По отношение на разпространението на пощенските пратки - сектор, в който задължението за универсална услуга на DPLP е било финансирано посредством цените на пощенските марки (64) - Комисията счита, че рискът е бил много различен според това дали цените на пощенските марки са били по-често или по-рядко коригирани от регулаторния орган (например в началото на всяка година или винаги, когато се е налагало), за да може да се осигури постоянно покриване на нетните разходи на задължението за универсална услуга, или според това дали цените на пощенските марки (65) са били предварително определяни за продължителен период (например за четири или пет години напред) чрез дългосрочен договор (66). Първият начин на ценово регулиране е насочен към това да се минимизира рискът за предприятието, доколкото цените на пощенските марки се коригират достатъчно често, така че да се поддържа постоянно финансово равновесие между приходите и разходите. Този вид регулиране защитава маржа на печалбата на дружеството срещу несигурността. Вторият начин води до по-висок риск, тъй като излага оператора на последиците от колебанията в приходите и разходите за продължителен период.
(252)
По същия начин, що се отнася до разпространението на печатни издания (задължение за универсална услуга, финансирано чрез финансови компенсации), разликата е значителна според това дали компенсацията се основава на действителни нетни разходи (действително понесени нетни разходи) или на предвидени за продължителен период нетни разходи. По този начин плащаната под формата на фиксирана сума компенсация за покриване на очакваните за продължителен бъдещ период нетни разходи излага оператора на всички промени в приходите и разходите. Тогава операторът е изправен пред по-висок риск, отколкото в случая на пълна компенсация въз основа на впоследствие определените приходи и разходи.
(253)
Ако договорът, който обвързва оператора и публичните органи, е такъв, че обществената услуга е съпътствана от известен риск, например тъй като излага заварения оператор на сериозни промени в приходите и разходите, разумната печалба, на която има право завареният оператор, следва да бъде пропорционална на съответното равнище на риска. Напротив, ако договорът между заварения оператор и публичните органи е такъв, че обществената услуга не е съпътствана от значителен риск, разрешената разумна печалба също следва да бъде малка.
(254)
Освен това Комисията отбелязва, че равнището на риска за дружеството и равнището на компенсациите, на които то има право за целите на производствената ефективност, са тясно свързани. По този начин публичните органи могат предварително да определят фиксирано равнище на компенсация, чрез което се прогнозира и се включва производствената ефективност, която предприятието би трябвало нормално да достигне през времетраенето на възлагането. Като излага дружеството на всички колебания в приходите и разходите, договорът го стимулира да стане по-ефективно и да подобри съотношението между разходи и ефективност. Едновременно с това, за него рискът е по-голям. До известна степен риск и стимули за ефективност вървят ръка за ръка. По същия начин предварително определен ценови праг за продължителен период по принцип стимулира още повече ефективността, но е по-рисков за съответното дружество.
(255)
За да разгледа въпроса за равнището на разумната печалба на DPLP, Комисията се основава на няколко експертни проучвания:
(256)
Проучване на WIK: в рамките на дело C 36/2007, процедура за държавна помощ, свързана с германския пощенски оператор Deutsche Post AG (наричан по-долу „DP“), Комисията поиска от WIK Consult да направи проучване на съответното равнище на разумна печалба за заварените пощенски оператори (67) (наричано по-долу „проучването WIK“). Съответните аспекти на проучването на WIK са предоставени на Белгия на 25 март 2010 г. и на 7 февруари 2011 г. Комисията получи мнението на Белгия относно проучването на WIK на 23 април 2010 г. и на 1 март 2011 г.
(257)
Проучване на Deloitte: на 23 април 2010 г. Комисията получи проучване, осъществено от дружеството Deloitte (68) (наричано по-долу „проучването Deloitte“), в което последната излага становището си относно равнището на разумна печалба, което следва да бъде прието за универсалните услуги на DP. Това проучване е предадено на Белгия на 9 декември 2011 г. Комисията получи мнението на Белгия относно проучването Deloitte на 26 декември 2011 г.
(258)
Проучване на CRA: на 1 март 2011 г. Белгия представи проучване на Charles Rivers Associates (69), в което се оспорва проучването на WIK (наричано по-долу „CRA“).
(259)
В това проучване WIK определя референтна разумна печалба за DP. По-конкретно WIK анализира най-напред задачите и риска за DP и заключава, че предприятието изпълнява главно рутинни задачи и предприемаческият риск за него е ограничен (70). Въз основа на този анализ WIK избира предприятията за целите на сравнението, т.е. определя състава на референтните групи, чрез които да се определи референтната разумна печалба. Като цяло WIK подчертава, че възприетата процедура за оценка отчита принципите на типовата методология, използвана за референтните стойности на рентабилността в цената на прехвърляне (71). Подобна методология се прилага не само при националната законова уредба в областта на цените на прехвърляне, но и при принципите на ОИСР в областта на цените на прехвърляне (наричани по-долу „принципите на ОИСР“) (72).
(260)
WIK прилага различни инструменти за измерване на рентабилността и разграничава процента на възвръщаемост на капитала (IRR), основан на паричните потоци и считан като теоретично правилен инструмент за измерване на рентабилността на една дейност, и други показатели, извлечени от счетоводните данни (възвръщаемост), като възвръщаемостта на вложения капитал (ROCE), възвръщаемостта на собствения капитал (ROE), възвръщаемостта на активите (ROA) и възвръщаемостта на продажбите (ROS) (73). Както е разяснено в глава 5 от проучването, в разглеждания случай WIK предлага за показател за рентабилността да се използва възвръщаемостта на продажбите. Едно от предимствата на този инструмент е, че не зависи от счетоводните данни за печалбата (EBIT (74)) и за продажбите - две пера, които лесно се наблюдават в счетоводството на дружеството. Освен това чрез използването на възвръщаемостта на продажбите се избягва оценката и разпределянето на активи между различните услуги, което би било необходимо за референтен показател, базиран на капитала, като възвръщаемостта на собствения капитал и възвръщаемостта на вложения капитал, и обикновено представлява трудна задача. WIK посочва също, че се препоръчва референтен показател, основан на възвръщаемостта на продажбите, ако предприятията, за целите на сравнението и дружеството, предмет на проучването, са от един и същ отрасъл/промишлен сектор, което е гаранция за хомогенността на структурата на EBIT и на продажбите.
(261)
По отношение на състава на референтната група WIK заключава, че е необходимо да се намери компромис между сравнимостта на предприятията в извадката и нейния размер. WIK е против включването в извадката на заварени европейски пощенски оператори, тъй като цените им са били регулирани на затворен за конкуренцията пазар в повечето държави през целия разглеждан период. По същата причина броят на дружествата, които се конкурират пряко със заварените пощенски оператори, е съвсем ограничен. Основно става въпрос за съвсем малки дружества. За да получи балансирана група от сравними предприятия, WIK включва едновременно преките конкуренти на националните пазари и големите многонационални оператори като международните дружества за експресни пратки (UPS, FedEx, DHL), които извършват по-рискови и по-капиталоемки дейности, отколкото заварен пощенски оператор на защитен национален пазар.
(262)
По отношение на въпроса за компромиса между сравнимостта и размера на извадката WIK предвижда три референтни групи: i) референтна група I, или ограничен сектор на колетни пратки, която включва главно активни дружества като доставчици на услуги за колетни пратки (10 дружества, считани за силно сравними с доставчиците на универсална пощенска услуга); ii) референтна група II, или разширен сектор на колетни пратки, която включва дружества, чиято основна дейност може да е свързана с други услуги, като услугите за пощенски пратки (26 дружества с малко по-ниска степен на сравнимост), и iii) референтна група III, която включва също дружества от сектора на наземния транспорт (1 163 дружества с ниска сравнимост) (75). Според WIK този подход засилва статистическата валидност на окончателното сравнително проучване.
(263)
Един от приложените критерии за избор към всички референтни групи се отнася до размера на дружеството; взети са предвид само дружествата с приходи над 3 млн. евро (76). Що се отнася до периода, обхванат от данните, надеждни данни е имало единствено за периода 1998-2007 г., а за периода за 1990-1997 г. са използвани интерполации със задна дата (77).
(264)
Освен това WIK продължава приетия анализ по отношение на цените на прехвърляне, като се основава на концепцията за интерквартилния размах (78), за да смекчи ефекта от крайните стойности и за да определи равнище на разумна печалба.
(265)
WIK получи следните резултати за периода 1998-2007 г.:
а)
референтна група I: 25-и процентил, равен на -0,42 %, 75-и процентил, равен на 6,72 %, и медиана (50-и процентил), равна на 3,86 %;
б)
референтна група II: 25-и процентил, равен на 0,45 %, 75-и процентил, равен на 6,77 %, и медиана (50-и процентил), равна на 3,48 %;
в)
референтна група III: 25-и процентил, равен на 0,64 %, 75-и процентил, равен на 5,57 %, и медиана (50-и процентил), равна на 2,59 %.
(266)
WIK заключава, че разширеният сектор на колетни пратки, т.е. референтна група II, е по-подходяща група за сравнение, тъй като получените резултати са сравнително стабилни във времето в сравнение с другата референтна група (ограничен сектор на колетните пратки), и защото този сектор е функционално по-близък до дейностите, свързани с куриерските услуги и колетните пратки, отколкото другата референтна група (сектор на наземния транспорт).
(267)
Направена е и друга корекция, за да се получи горна граница на разумната печалба на DP, основана на анализа на предприемаческия риск за предприятието в сравнение с референтната група. На тази основа WIK предлага за горна граница на разумната печалба на DP стойността от 3,48 %, която съответства на средната възвръщаемост на продажбите на референтна група II. Като избира по-скоро медианата, а не 75-ия процентил за по-висока стойност на разумната печалба, WIK иска да отрази факта, че дружествата от извадката поемат по-висок риск, отколкото заварените пощенски оператори, като се има предвид, че тези дружества не се ползват с никакви специални права.
(268)
Белгийските власти считат използваната в доклада на WIK методология за неправилна и представят различни документи (писма, становища и доклади) на 23 април 2010 г., 1 март 2011 г., 14 юни 2011 г., 5 август 2011 г., 10 август 2011 г., 14 декември 2011 г. и 19 декември 2011 г., като опровергават подхода в доклада на WIK и представят свой собствен метод за определяне на референтната разумна печалба.
(269)
В изпратено становище на 5 август 2011 г. белгийските власти по същество изтъкват, че използваната в проучването WIK извадка не е била представителна за дейността, размера, рисковия профил и референтния период. Белгия твърди, че е много трудно извадката да бъде приета за легитимна въз основа на критериите, изложени в точка 18 от рамката за УОИИ.
(270)
В същото становище Белгия изтъква също, че би било логично да се направи разграничение между маржа на печалбата от дейности със значително различаващо се равнище на риск: белгийските власти изтъкват, че ако разпространението на печатни издания и разпространението на пощенски пратки са дейности с различен рисков профил, би било уместно да се използват различни равнища на разумна печалба.
(271)
Освен това белгийските власти твърдят, че е налице повишаване на производителността на дейностите на DPLP и че Комисията следва да вземе предвид този факт при определянето на равнището на разумна възвръщаемост, както е предвидено в точка 18 от рамката за УОИИ. Белгийските власти подчертават, че DPLP е станало рентабилно след многобройни реформи и след като дълго време е било на загуба. Разходите на DPLP са били съкратени именно благодарение на закриването на пощенски клонове. Делът в размер на 50 %, притежаван от частни инвеститори от 2006 г., е довел до нова култура, насочена към ефективност. Според белгийските власти подобна повишена производствена ефективност би трябвало да се вземе предвид при определянето на равнището на разумна възвръщаемост по отношение на DPLP.
(272)
На 1 март 2011 г. белгийските власти изпратиха на Комисията доклад, изготвен от Charles River Associates (CRA), в който се отправят критични забележки към проучването на WIK и се предлага друг метод за оценяване на разумната печалба на DPLP.
(273)
По отношение на състава на съдържанието CRA изтъква, че трите извадки на WIK включват много на брой, но малки по размер дружества, чийто рисков профил не е сравним с този на пощенски оператор от голям мащаб. CRA оспорва заключенията на WIK, че предоставянето на услуги за писмовни пратки от въпросния заварен пощенски оператор съдържа нисък риск, както и че включените в референтните групи дружества дават възможност за подходящи сравнения.
(274)
CRA привлича вниманието именно върху взаимовръзката между структурата на разходите на едно предприятие (по отношение на дела на фиксираните и променливите разходи) и поетия търговски риск. CRA изтъква, че един пощенски оператор със задължение за универсална услуга е изправен пред по-големи фиксирани разходи и следователно в по-голяма степен е изложен на намаляване на търсенето в сравнение с дружество с по-ниски фиксирани разходи. Освен това CRA подчертава разликата между възвръщаемостта на продажбите на малките и големите предприятия от групите на WIK (79), от което се подразбира, според него, за съществуването на системни разлики между малките дружества за куриерски услуги и по-големите предприятия като UPS и FedEX, които би могло да се обяснят с различната структура на разходите.
(275)
CRA също така анализира по-подробно характеристиките на някои малки дружества за куриерски услуги в извадката на референтна група I на WIK и заключава, че рисковият им профил не е сравним с този на пощенски оператор от голям мащаб. CRA също така счита за неподходящо да се увеличава размерът на тази вече трудно сравнима извадка с добавянето на още по-малко сравними предприятия.
(276)
CRA отхвърля аргумента на WIK, според който заварените европейски пощенски оператори не би следвало да бъдат включени в извадката, тъй като печалбите им са се определяли не на конкурентна основа, а от ценовото регулиране, като рискът е, че тези заварени пощенски оператори в резултат на ценовото регулиране са могли да генерират прекомерни печалби. CRA изтъква, че след като за целите на сравнението отхвърля другите заварени пощенски оператори, WIK се основава на теоретичната хипотеза, според която на тези заварени оператори би могло да се наложи да прилагат прекомерно високи цени, но без да представи емпирични доказателства в подкрепа на твърдението си. В това отношение CRA подчертава, че предвид прилаганите в повечето държави членки механизми за ценово регулиране, като например ценовите прагове (80), най-големите наблюдавани печалби биха били в резултат по-скоро на повишаването на производителността, отколкото на високите цени.
(277)
CRA изтъква, че естественият метод на изчисление на разумен марж на печалбата на DPLP за задълженията му за обществена услуга би следвало да се основава на наличните данни за маржовете на печалбата, реализирани от куриерските дейности на другите пощенски оператори от Западна Европа. Това е много по-естествено, тъй като въпросните обществени услуги са преди всичко услуги за писмовни пратки и данните за маржовете на печалбата, реализирани от свързаните с пощенските пратки операции на другите пощенски оператори от Западна Европа, са пряко достъпни и не разкриват каквото и да било прекалено благоприятно ценово регулиране.
(278)
CRA изтъква по-специално, че анализът би следвало да се основава на маржовете EBIT (ROS), реализирани от куриерските дейности на пощенските оператори от Западна Европа, които предоставят секторни сведения за маржовете EBIT от куриерските си дейности (ако секторните сведения за маржовете EBIT не са предоставени) или за общите маржове EBIT на пощенските оператори от Западна Европа, над 75 % от приходите на които са от куриерски услуги. CRA изключва извадката на операторите от Източна Европа поради относителната им неефективност в сравнение с пощенските оператори от Западна Европа.
(279)
Следователно анализът на CRA се основава на извадка от 11 пощенски оператори от Западна Европа за периода 2002-2009 г. (общо 73 наблюдения). Средната възвръщаемост на продажбите от тази извадка е […] %, медианата - […] %, 75-ият процентил е равен на […] % (81). CRA изчислява както пресечената средна стойност ([…] %), така и средната стойност по метода на Winsor ([…] %), които, подобно на медианата, не са засегнати от крайните стойности (82).
(280)
По отношение на определението за референтна стойност на разумен марж на печалбата CRA изтъква, че използването на средни стойности поражда методологични проблеми. CRA обяснява, че поради промените в наблюдаваните маржове на печалбата в извадката, критичният праг за определяне на прекомерна рентабилност би трябвало да е по-висок от средната стойност или всяка друга централна средна величина и би трябвало например да е равен на 75-ия процентил. Според CRA, един такъв подход би подхождал на използвания в разследванията метод за цените на трансфер, който се изразява в базиране на размах (например интерквартилен размах или други процентили).
(281)
На 14 декември 2011 г. белгийските власти представиха на Комисията документ, съдържащ становището на DPLP относно поеманите от пощенските оператори рискове, и предложиха методология за изготвяне на инструмент за измерване на рисковата премия, който, в допълнение към възвръщаемостта на безрисковите продажби, би дал разумно равнище на възвръщаемостта на продажбите.
(282)
В документа не се обяснява как възвръщаемостта на безрисковите продажби (изразена спрямо ROS) би могла да се определи в случая, нито се изяснява точно какво би трябвало да представлява разумна възвръщаемост на продажбите според предложената методология. В анализа се набляга по-скоро на оценката на различните рискове и изчисляването на рискова премия, която отразява всички видове рискове.
(283)
Белгийските власти отдават най-голямо значение по-специално на три големи категории риск - секторният риск, свързаният с услугата риск и договорният риск - и обичайните видове рискове за всяка категория, на които са изложени пощенските оператори. Методологията на оценяване на рисковата премия предвижда: i) определянето на „максимална рискова премия“ (83); ii) разделянето на отчитания период на договорни периоди, за да се разграничат свързаните с всеки договор рискове; iii) използването на опростена скала за оценка на всеки договорен период (нисък, среден или висок); iv) преобразуването на дадените оценки на всеки риск в обща оценка за всяка от трите големи категории рискове, и v) преобразуването на общите оценки в рискови премии, сумата от които представлява общата рискова премия.
(284)
Също така са посочени примери, които да докажат, че DPLP поема рискове, които надвишават средните. По този начин белгийските власти твърдят, че DPLP е изправено пред по-висок риск, свързан с обемите, тъй като получава значителна част от своите приходи от „куриерската“ си дейност, а тяхната разходна структура се характеризира със силна липса на гъвкавост поради по-високия дял на фиксираните разходи от средното равнище. Други вид риск, считан за по-висок за DPLP, е рискът, свързан със сигурността. Според анализа това се дължи на факта, че DPLP е един от малкото европейски пощенски оператори, който разнася по домашен адрес пенсиите в брой.
(285)
Въз основа на оценката на отделните рискове белгийските власти заключават, че четвъртият договор за управление съдържа по-високо равнище от трите вида риск, докато първият, вторият и третият договор се характеризират със средно рисково равнище (единственото изключение е секторният риск, който се счита за нисък за първия договор). Белгийските власти посочват други примери как да се преобразува в рискова премия горепосочената класация на отделните рискове, като се основават на различни стойности за „максималната рискова премия“.
(286)
Проучването Deloite, посочено по-горе в съображение 257, по много от точките се доближава до проучването на WIK:
1.
и двете използват една и съща методология за проучване на сравними дружества по отношение на функциите и риска във финансовите бази данни;
2.
и двете предлагат възвръщаемостта на продажбите за най-подходяща референтна рамка за определяне на референтната печалба (поради липса на данни има разлики в счетоводното третиране между отделните дружества);
3.
накрая, доставчиците на универсална пощенска услуга са изключени от групата на сравними предприятия, тъй като работят главно на регулирани пазари и се ползват с изключителни права.
(287)
По отношение на групата сравними предприятия главната разлика между проучването на WIK и проучването Deloitte се отнася до размера на разглежданите дружества. Deloitte включва в извадката си само дружества с годишни приходи над 100 млн. евро (84). Това ограничение се обяснява с анализа му на спецификата на дейностите, свързани с предоставянето на универсална услуга, и съответните търговски и пазарни рискове (85).
(288)
Deloitte счита по-специално, че дружествата от пощенския сектор и сектора на колетните пратки, които използват огромни и сложни мрежи за събиране и разпространение, логично могат да се сравняват с DP. Като се имат предвид икономиите от мащаба, обхвата и гъстотата, които преобладават в пощенските мрежи, както и високият дял на оперативните разходи в сравнение с капиталовите, както и свързаните с тях рискове (като свързания с обемите риск, риска от заместване с електронната поща), големите предприятия, които предлагат разнообразни продукти в пощенския сектор и сектора на колетните пратки, са по-подходящи за сравнение, отколкото малките предприятия за куриерски услуги. Дружества за транспортиране на стоки и логистика също биха могли - в по-малка степен - да послужат за сравнение, тъй като те използват същите активи.
(289)
За да илюстрира важността на размера на дружествата, Deloitte сравнява своята извадка с извадката на референтна група II на WIK. Deloitte отбелязва, че средната възвръщаемост на продажбите в извадката на WIK чувствително се различава между групите с дружества с различен размер (което става ясно от броя на служителите) (86). Deloitte изтъква, че в неговата извадка (основана на по-големите дружества), напротив, няма тясна връзка между мащаба и възвръщаемостта на продажбите.
(290)
След приключване на подбора на извадката Deloitte основава анализа си на 7 пощенски дружества и дружества за колетни пратки, 18 логистични дружества и 19 дружества за транспортиране на стоки. Що се отнася до пощенския сектор и сектора на колетните пратки, малката група от седем сравними дружества включва големи многонационални оператори за експресни пратки, като UPS, FedEx и TNT Express, както и няколко пощенски оператори, главно от САЩ и Обединеното кралство (87). По принцип всички данни обхващат периода 1990-2007 г., но данните за първите три години са все пак много ограничени и поради това Deloitte счита, че резултатите за тези години са с по-ниска степен на надеждност (88).
(291)
Deloitte разглежда освен това предимствата и недостатъците на много други инструменти за измерване на рентабилността. В случая поради практически затруднения, свързани с получаването на подходящи данни за паричните потоци, се отхвърля използването на процента на възвръщаемост на капитала. Отхвърля се и използването на възвръщаемостта на вложения капитал или на възвръщаемостта на собствения капитал, например поради разлики между дружествата в областта на осчетоводяването на разходите и капиталовата структура (последната има важно значение за възвръщаемостта на собствения капитал). Възвръщаемостта на активите също се счита за неподходяща, тъй като е насочена към всички активи. Ето защо Deloitte предлага да се избере възвръщаемостта на продажбите, но подчертава, че като се има предвид, че последната не измерва пряко възвръщаемостта на капитала, може да се използва за сравнителни изследвания само ако сравняваните предприятия имат близка капиталоемкост.
(292)
При все това Deloitte изчислява възвръщаемостта на собствения капитал (както и възвръщаемостта на собствения капитал при пазарна стойност и възвръщаемостта на активите) за малка подизвадка от шест дружества, но заключава, че диапазонът и варирането на възвръщаемостта на собствения капитал може да отразяват различни фактори, което изисква предпазливо тълкуване, и вредѝ на уместността ѝ като референтен показател. Сред тези фактори Deloitte подчертава значението на капиталоемкостта. Deloitte изтъква, че по отношение на капиталоемкостта универсалната услуга на DP е по-близка до тази например на UPS и на FedEx, отколкото до тази на оператори на транспортиране на стоки като Kuehne&Nagel или Wincanton.
(293)
Deloitte подчертава и значителните разлики в рентабилността между дружествата в течение на времето, както и в различните сектори и между тях. Тези разлики според Deloitt оправдават използването по-скоро на рамки за разумна печалба, отколкото на единна средна стойност. Подобен подход също така би бил подходящ предвид необходимостта да не се санкционират по-високите получени резултати от средното равнище в резултат на повишената ефективност.
(294)
Събраните от Deloitte резултати по сектори и за всички сектори са обобщени в таблица 22 от проучването Deloitte. Следователно:
а)
в пощенския сектор и сектора на колетните пратки за периода 1998-2007 г. средната стойност на годишните средни стойности на възвръщаемостта на продажбите е 8,1 %, средната стойност на медианите на възвръщаемостта на продажбите - 7,4 %, средният годишен 25-и процентил - 4,8 % и средният годишен 75-и процентил - 12 %;
б)
за всички сектори за периода 1990-2007 г. средната стойност на годишните средни стойности на възвръщаемостта на продажбите е 6 %, средната стойност на годишните медиани на възвръщаемостта на продажбите - 5,4 %, средният годишен 25-и процентил - 3,6 % и средният годишен 75-и процентил - 8,1 % (89).
(295)
За референтен показател Deloitte предлага стойност, основана на средната стойност на годишните средни стойности на възвръщаемостта на продажбите, равна на 7,9 % (90); за да отрази наблюдаваната разлика на възвръщаемостта на продажбите, Deloitte определя и диапазон за разумна възвръщаемост на продажбите, основана на годишния интеквартилен размах (91).
(296)
Избирането на подходяща извадка от сравними предприятия за заварените пощенски оператори е сложна задача. От само себе си се разбира, че най-много трябва да се внимава при избирането на група предприятия, които могат да послужат за сравнение на търговските дейности и риска.
(297)
Общото между проучванията на WIK и Deloitte е, че те са насочени към търговски дружества, които развиват сравними дейности с тези на DPLP, като изключват заварените пощенски оператори от сравнителната извадка. Обратно, CRA използва сравнителна извадка, съставена единствено от европейски заварени пощенски оператори.
(298)
Комисията споделя становището на WIK и на Deloitte, според което печалбите на заварените пощенски оператори (използвани в сравнителното проучване на CRA) на практика не са при обичайни пазарни условия, а са резултат до голяма степен от избора на други държави членки в областта на регулирането. Ето защо те може да не отразяват правилно референтната възвръщаемост. В същото време, тъй като извадката на CRA включва заварени пощенски оператори от други европейски страни, изглежда това е извадката с предприятия, които се доближават най-много до DPLP. Поради това Комисията счита за уместно да се вземе предвид изцяло извадката на CRA, по-специално за да се проверят чрез съпоставяне референтните равнища на разумната печалба (възвръщаемостта на продажбите), определени въз основа на проучванията на WIK и на Deloitte.
(299)
Както в проучването на WIK, така и в проучването на Deloitte се признава, че трябва да е налице достатъчно голяма извадка, за да се направят съществени заключения за целите на сравнителното проучване. Затова те се основават на (относително) ограничена извадка от предприятия в пощенския сектор и сектора на колетните пратки и на по-широкообхватни извадки, които включват дружества от сектора на логистиката и сектора на транспортирането на стоки. Комисията признава, че е важно да има достатъчно голяма извадка за целите на статистиката. По отношение на позицията на CRA в това отношение, която оспорва ползата от увеличение на размера на извадката с добавяне на по-малко сравними предприятия, Комисията счита, че по-широкообхватните извадки, определени от WIK и особено от Deloitte, чрез възприетите методологии за избиране на извадки са достатъчно сравними, за да послужат като значими референтни групи за оценяването на печалбата на DPLP.
(300)
В проучването на WIK се прави опит да се определи референтна възвръщаемост на продажбите на базата на трите групи, създадени за целите на сравнението. Комисията обаче счита също, че проучването на WIK може да бъде атакувано по две различни, макар и свързани точки (92): i) използването от страна на WIK на извадки, които включват също голям брой малки дружества (93), които очевидно не са сравними със заварените пощенски оператори като DPLP; и ii) хипотезите на WIK относно равнището на риска, пред който е изправен пощенският оператор, предмет на разследването.
(301)
Комисията счита, че мащабът на дейностите, както и структурата на разходите на заварените пощенски оператори като DPLP (заедно с вида на въведения регулаторен механизъм) са съществени елементи за оценката на сравнителното проучване на равнищата на печалба.
(302)
Първо, ако фиксираните разходи са високи (и засягат например капиталовите разходи или други фиксирани разходи, свързани с мрежата), най-големите предприятия получават още по-големи икономии от мащаба и гъстотата в сравнение с малките. При сравнението на средната възвръщаемост на продажбите на големите и малките предприятия, включени в извадката на WIK, проучването Deloitte-II успява да докаже, че средната възвръщаемост на продажбите се увеличава с размера на предприятията (измерен по брой на служителите) (94). В действителност средната стойност на първия квартил (Q1) е най-ниска в трите извадки WIK (например само 0,75 % за извадката WIK II за периода 1998-2007 г.) (95), което може да отразява прекомерно висок дял на (най-малките) предприятията, които понасят загуби и полагат големи усилия, за да останат на пазара. С включването на толкова малки предприятия в извадките си (включително в основната извадка от референтна група II), WIK може би е подценило референтната възвръщаемост на продажбите, която вероятно имат по-големи и по-добре установени на пазара предприятия като DP или DPLP.
(303)
Второ, макар и основателно да посочва нискорисковия профил на оператора поради монополния характер на дейностите му, WIK явно не отчита в достатъчна степен значителните фиксирани разходи (в сравнение с променливите разходи), породени от задължението за универсална услуга, нито развитието на рисковия профил - фактори, които вероятно са довели до изменения във времето на регулаторния режим за оператора, по-специално между отделните периоди на регулиране (например различните договори за управление в случая на DPLP).
(304)
Делът на фиксираните разходи може да е висок не само поради високата капиталоемкост на едно предприятие (едно от текущите обяснения на високия размер на фиксираните разходи), но и поради затруднението му да адаптира общите си разходи предвид задължението му (свързано със задължението за универсална услуга) да поддържа широка разпространителска мрежа и неспособността му да намали разходите си за труд поради съществуващи трудови договори. Високият дял на фиксираните разходи (96) допълнително поставя под въпрос включването на малките дружества, чиято структура на разходите (съотношението фиксирани разходи/променливи разходи) очевидно е много различна (97).
(305)
Както се посочва във въведението, Комисията счита също, че степента на излагане на риск на един заварен пощенски оператор зависи до голяма степен от характеристиките на въведения от публичните органи регулаторен механизъм за финансирането на задължението за универсална услуга. Преминаването към система от ценови прагове в по-дългосрочен план по отношение на цените на пощенските марки (което се случва при DPLP през 2006 г.) води именно до чувствително увеличение на значението на риска, свързан с обемите. Съществуването на такъв риск разклаща хипотезата на WIK за присъщо ниския риск за дейностите на DPLP, поне за периода, характеризиращ се със система от ценови прагове.
(306)
Като се имат предвид изложените в съображения 286-295 доводи, Комисията счита, че за оценката на печалбата на DPLP извадките на Deloitte са по-добри от извадките на WIK, тъй като се ограничават до предприятия с по-висок минимален размер (годишен оборот над 100 млн. евро).
(307)
Същевременно все пак следва да се отбележи, че в някои аспекти подходът Deloitte съдържа и известни потенциални слабости и заключенията му трябва да се тълкуват с известна предпазливост.
(308)
По-специално извадките на Deloitte включват голям брой предприятия с капиталоемкост над приложимата за операторите на куриерски услуги (98). От методологична гледна точка използването на възвръщаемостта на продажбите като средство за оценка на печалбата се нуждае от сравнителна извадка на дружества с подобно равнище на капиталоемкост (тук определено като съотношение капитал/продажби). Работната хипотеза е, че дружествата с еднаква възвръщаемост на продажбите ще имат възвръщаемост на използвания капитал (ROE (99)), която е обратно пропорционална на съотношението капитал/продажби. Следователно използването на възвръщаемостта на продажбите за референтен показател изисква идентична капиталоемкост на включените в референтната група дружества. Макар да е трудно да се получат надеждни оценки на капиталоемкостта (100), вероятно дейностите за разпространение на пощенски пратки и разпространението на печатни издания са с по-малка капиталоемкост в сравнение с дейностите за експресни колетни пратки на големите многонационални предприятия като UPS, TNT, FedEx и DHL (101). Следователно е възможно показателят за разумна печалба, определен въз основа на извадките Deloitte, да надценява референтната печалба, която би трябвало да се приложи към предприятия с капиталова структура като тази на DPLP (102).
(309)
Предвид многобройните несигурности, съпътстващи извършената оценка, Комисията счита, че е оправдано да се определи разумен диапазон на възвръщаемостта на продажбите въз основа на оценките на Deloitte на медианата на възвръщаемостта на продажбите за по-широкообхватната извадка за всички сектори (5,4 %), както и на медианата на възвръщаемостта на продажбите за извадката с активни дружества в пощенския сектор и сектора на колетните пратки (7,4 %) (103). Така полученият диапазон (5,4 - 7,4 %) според Комисията представлява „диапазон по подразбиране“ за разумната печалба поне за периодите, през които DPLP е било изправено пред висока степен на риск предвид действащия договор за компенсация и пред сериозни стимулиращи мерки с цел да стане по-ефективно (104).
(310)
Комисията счита, че диапазонът (5,4 % - 7,4 %) е подходящ като стойност по подразбиране както за дейностите на DPLP за разпространение на пощенски пратки, така и за дейностите му за разпространение на печатни издания, тъй като става въпрос за тясно свързани дейности с много сходни търговски характеристики.
(311)
Вярно е, че DPLP е изправено пред слаба или несъществуваща конкуренция във въпросните области на дейност (разпространение на писма и печатни издания). Поради това възниква въпросът да се установи дали е уместно да се оценява печалбата му въз основа на медианата на печалбата от извадки с действително изправени пред конкуренция предприятия и дали една по-рестриктивна референтна стойност (т.е. по-ниска) като първия квартил (25-ия процентил) не би била достатъчна за дружество в положението на DPLP. При все това Комисията счита, че подобен подход не би установил в достатъчна степен съществуването на значително вариране на равнищата на печалба както между дружествата, така и във времето. Освен това би било уместно да се избегне всякакво неоправдано премахване на евентуално повишение на производствената ефективност, като се наложи също толкова строг ценови праг по отношение на възвръщаемостта на продажбите, достигната впоследствие от дружеството.
(312)
В разглежданото дело Комисията счита също, че е неуместно да се основава на мерки, които надхвърлят медианата, като третия квартил (105). Като се има предвид, че възприетият подход вече определя диапазона между отделни извадки, предоставената добавена стойност чрез отчитането за целите на статистиката на диапазоните от едната и другата страна на медианата в извадките (обичайно използвания интерквартилен размах в цените на трансфер) изглежда до известна степен ограничена (106). Комисията взема предвид по-скоро варирането на медианата в отделните референтни групи, отколкото варирането около медианата в конкретна извадка (107).
(313)
Най-вече като се има предвид, че в сектора на „писмата“ на DPLP капиталоемкостта е по-ниска в сравнение с тази на операторите на експресни колетни пратки (108), използването на медианата от тази последна извадка само по себе си вече би предложило известно поле за действие, което дава възможност да се ограничи варирането на равнищата на печалба около медианата за дружествата с по-ниска капиталоемкост като DPLP, и при необходимост да бъде възнаградено в достатъчна степен повишението на ефективността.
(314)
Могат да се направят различни кръстосани проверки за последователност, като се сравни посоченият диапазон по подразбиране в съображение 309 с други налични оценки на разумната печалба. Както се посочва в началото на настоящия подраздел, ще бъде уместно да се направи кръстосана проверка с медианата на възвръщаемостта на продажбите от проучването CRA, равна на […] % (109). Медианата на възвръщаемостта на продажбите, изчислена въз основа на извадката от референтна група II на WIK, ограничена до дружествата с оборот над 100 млн. евро, дава възвръщаемост на продажбите, равна на 7,1 %. Комисията заключава, че тези цифри попадат в диапазона (5,4 % - 7,4 %) в подкрепа на твърдението, според което този диапазон може да се счита за разумен.
(315)
Като цяло, Комисията стига до заключението, че марж по подразбиране, който попада в диапазона (5,4 % - 7,4 %), изглежда е подходящ референтен марж за печалбата, поне за периодите, през които DPLP е било изправено пред висока степен на риск и значителни стимули за ефективност.
(316)
Като цяло Комисията счита, че ако договорът между заварения оператор и публичните органи е такъв, че обществената услуга е свързана с висока степен на риск, определената разумна печалба за заварения оператор следва да бъде пропорционална на съответното равнище на поетия риск. Обратно, ако договорът води до нисък риск, равнището на разумна печалба трябва да бъде ниско.
(317)
В предходния раздел Комисията разясни подхода си, целящ да определи диапазон по подразбиране за разумна печалба (5,4 % - 7,4 %), който да се счита за подходящ за договорите с висока степен на риск. Трудно е да се намери подходящата референтна стойност по отношение на диапазона на разумна възвръщаемост на продажбите при нисък риск, но е очевидно, че един такъв диапазон на възвръщаемостта на продажбите би трябвало да е в лявата страна от разпределението в извадката на наблюдаваните равнища на печалба. В тази връзка Комисията счита, че е оправдано да се приеме диапазон за разумната печалба, основана на първия квартил (25-ия процентил) вместо медианата.
(318)
Използването на 25-ия процентил като референтна стойност за договорите с нисък риск води до диапазон с разумна възвръщаемост на продажбите от (3,6 % - 4,8 %) според отделни извадки на Deloitte.
(319)
Тук отново при сравнение с резултатите на CRA за заварените пощенски оператори може да се изготви друга полезна кръстосана проверка. Средната стойност на годишния 25-и процентил, изчислена от Комисията, е равна на […] %. Комисията заключава, че тези цифри попадат в диапазона (3,6 % - 4,8 %) в подкрепа на твърдението, според което този диапазон може да се счита за разумен.
(320)
Като цяло Комисията стига до заключението, че марж по подразбиране, който попадат в диапазона (3,6 % - 4,8 %) е подходящ референтен марж за печалба за периодите, през които DPLP е било изправено пред ниска степен на риск.
(321)
Както се разяснява във въведението на настоящия раздел, поетият от DPLP риск зависи от компенсационния механизъм, приложен от Белгия. Този механизъм е предвиден в различните договори за управление, сключени между DPLP и белгийската държава, и се променя с течение на времето. Поради това е разумно различните диапазони на „разумна възвръщаемост на продажбите“ да се разглеждат според въведения компенсационен механизъм, който определя равнището на риск, на който е изложено DPLP, но и степента, до която DPLP е стимулирано да повиши своята ефективност.
(322)
В този контекст Комисията държи да подчертае, че характеризирането на риска в договорите не зависи просто от наличието на риска в договорите за управление на DPLP, нито от абсолютната стойност на риска, а по-скоро от степента, в която рискът е по-висок или по-нисък от риска, поет от дружествата, включени в същите групи от извадки. Същото се отнася и за интензитета на мерките, стимулиращи DPLP да повишава своята ефективност. Като се има предвид, че тези групи от извадки се състоят от дружества, действащи в конкурентна среда, обичайно те са изложени на висок риск и са подложени на силни стимули за постигане на по-висока ефективност.
(323)
Комисията счита, че в четвъртия договор за управление (2006-2010 г.) ясно са предвидени механизми, които включват дългосрочни задължения по отношение на цените и финансирането, основани на предварителни параметри. Това е приложимо към дейностите на DPLP по отношение както на разпространението на пощенските пратки, така и на разпространението на печатни издания.
(324)
По-конкретно по отношение на разпространението на печатни издания член 9 от четвъртия договор за управление гласи, че по време на срока на договора (стандартен петгодишен период) средно претеглената стойност на тарифите за предоставянето на услуги от „кошницата с малки потребители“ няма да се увеличава по-бързо, отколкото позволява един механизъм за ценови прагове, основан на „здравословния индекс“ (специфичен индекс за потребителски цени), и бонус за качество, който отразява процента на индивидуални пощенски пратки, разпределен във времето. Според Комисията определянето по този начин на тарифите за целия период на договора съдържа всички характеристики на стимулиращ договор, което излага дружеството на висока степен на риск.
(325)
Що се отнася до разпространението на печатни издания, в член 2 от четвъртия договор за управление се уточнява, че през периода на договора тарифите за разпространение на печатни издания не могат да се увеличават по-бързо от „здравословния индекс“. За покриване на нетните разходи за разпространението на печатни издания, предвид прогнозираната ефективност, в член 13, параграф 2 се определя размерът на годишната компенсация, на която DPLP има право, на 290 613 000 EUR (коригиран размер с отчитане на инфлацията) (110). Член 13, параграф 5 гласи, че ако съдържанието на или условията за УОИИ се променят или ако настъпи значителна промяна в разходите, с която DPLP не може да се справи, страните ще разгледат дали е необходима корекция на размера на компенсацията в съответствие с промяната в разходите. За подобна корекция е необходимо решение на Министерския съвет. Комисията признава, че тази последна клауза би могла да се тълкува като клауза за дерогация, с която в договора се въвеждат някои елементи на по-късен етап (които предпазват DPLP от риска). При все това Комисията счита, че използваните от публичните органи термини са достатъчно уклончиви и че поради тази причина DPLP не може да разчита на използването ѝ. Като цяло Комисията смята, че приетите разпоредби за дейностите на DPLP, свързани с разпространението на печатни издания, предполагат дългосрочно задължение по отношение на компенсацията.
(326)
Следователно според Комисията не може да се счита, че четвъртият договор за управление (2006-2010 г.) води до ниска, а по-скоро до висока степен на риск. Като цяло диапазонът по подразбиране от (5,4 % - 7,4 %) изглежда подходящ и за двата вида дейности, предвидени в четвъртия договор за управление.
(327)
Обратно, предходните договори за управление (до 2005 г.) изглежда се основават до голяма степен на ценови и компенсационни механизми, предполагащи ниска степен на риск за DPLP.
(328)
Що се отнася до определянето на цените на пощенските марки, Комисията отбелязва, че първите три договора за управление не прилагат механизъм за ценови прагове от вида, използван в четвъртия договор за управление (който предвижда дългосрочно ценово задължение). В най-общ план тези договори препращат по-скоро към тарифи, основани на действителни разходи, установени чрез подходящи счетоводни принципи (111).
(329)
По същия начин, по отношение на разпространението на печатни издания Комисията отбелязва, че в първите три договора за управление не се предвижда никакъв фиксиран бюджет за периода на договора, както четвъртият договор за управление (112). Те по-скоро се позовават на компенсации въз основа на действителните разходи (113). Комисията установи, че във втория договор също така се определя общ праг за компенсацията, но наблюдаваните действителни компенсационни суми през периода изглежда поставят под въпрос действително обвързващия характер на прага (114). В първия договор за управление се определя и годишна дотация (компенсация), но Комисията отбелязва, че същевременно в договора не се определя дългосрочен праг за тарифите за разпространението на печатни издания.
(330)
Поради това Комисията е на мнение, че диапазонът от (3,6 %-4,8 %), определен за разумен при отсъствието на значителен риск, свързан с договора, следва да се приложи едновременно към разпространението на печатни издания и към разпространението на пощенски пратки за съответния период от първите три договора за управление.
(331)
Комисията установи, че в документа, представен от белгийските власти на 14 декември 2011 г., те също предлагат основан на договорите подход. Макар предложената методология да повдига различни въпроси по отношение на рисковите фактори и начина им на претегляне (115), извършването на анализ по договорен период, който главно класира поетия от DPLP риск в три степени (нисък, среден, висок) изцяло съответства на подхода, приет от Комисията. Като цяло правилното класиране на договорите по отношение на заложения риск, извършено от DPLP, изглежда съответства на анализа на Комисията, като се има предвид, че белгийските власти също считат четвъртия договор в общи линии за по-рисков в сравнение с първите три договора.
(332)
Комисията достига до заключението, че диапазон на възвръщаемост на продажбите между (5,4 % - 7,4 %) е подходяща референтна рамка за определянето на разумната печалба за периодите, през които DPLP е трябвало да се изправи пред значителен риск и да отчита силни стимули за ефективност.
(333)
Комисията заключава също, че диапазон по подразбиране за възвръщаемост на продажбите между (3,6 % - 4,8 %) е подходящ референтен диапазон за определяне на разумната печалба за периодите, през които DPLP не е поело значителен риск.
(334)
За да отчете усилията, които според белгийските власти DPLP е положило за постигане на повишена ефективност, Комисията реши да прояви известна предпазливост, като използва горните граници на тези два диапазона за определяне на разумната печалба, която да бъде включена в разходите за обществени услуги. Този подход е представен и в проучването Deloitte (вж. съображение 293), според което използването на диапазони е уместно предвид необходимостта да не се санкционират по-високите резултати над средната стойност, получени в резултат на повишената ефективност.
(335)
Комисията счита, че първите три договора за управление (1992-1996 г., 1997-2002 г. и 2003-2005 г.) съдържат ниска степен на риск и че може да се приложи равнище на разумна печалба, съответстващо на възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %, към разпространението както на печатни издания, така и на пощенски пратки. В замяна на това тя счита, че в четвъртия договор за управление (2006-2010 г.) рискът е значително по-висок, така че към разпространението както на печатни издания, така и на пощенски пратки може да се приложи равнище на възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 %.
(336)
В първия договор за управление се посочва, че плащаната от държавата годишна компенсация е предназначена за всички задачи за обществена услуга.
(337)
Следователно евентуалната свръхкомпенсация следва да се изчислява, като се сумират всички приходи и разходи за всички задачи за обществена услуга.
(338)
Плащаната от държавата годишна компенсация за задачите за обществена услуга следва да бъде включена в приходите. Получените от DPLP годишни компенсации съгласно първия договор за управление възлизат общо на 1,5 млрд. евро.
(339)
Освен това следва да бъдат взети предвид посочените по-долу мерки за помощ:
Прехвърляне на недвижими имоти
(340)
В първия договор за управление също така се е предвиждало прехвърляне на недвижими имоти от държавата на DPLP. Прехвърлянето на собствеността върху недвижими имоти на стойност 112,2 млн. евро без никаква насрещна престация следва да бъде включено в приходите на DPLP, за да се изчисли свръхкомпенсацията за периода на първия договор за управление. DPLP не е платило никаква насрещна престация на държавата за използването на сградите през периода преди прехвърлянето.
(341)
През 1997 г. държавата е платила на DPLP сумата от 62 млн. евро, която е осчетоводила като капиталова инжекция. Впоследствие белгийските власти са приели, че на практика това прехвърляне е съответствало на отложено изплащане на остатъка от предвидената за 1996 г. годишна компенсация в първия договор за управление.
(342)
В началото въпросната сума не е била изплатена навреме на DPLP през 1996 г., въпреки че компенсацията от страна на държавата е била по-малка от годишната сума, предвидена от договора за управление за въпросната година.
(343)
За целите на контрола на свръхкомпенсацията изплащането на 62 млн. евро е включено в компенсацията за УОИИ за периода, обхванат от първия договор за управление.
(344)
Изчисляването на свръхкомпенсацията за първия договор за управление може да се обобщи по следния начин:
-
Нетни разходи (разходи - приходи) за всички задачи за обществена услуга, включително задължението за предоставяне на универсална услуга/ЗПУУ
-
Разрешена разумна печалба за УОИИ
+
Годишни компенсации за УОИИ
+
Прехвърляне на недвижими имоти
+
Капиталова инжекция през 1997 г.
=
Свръхкомпенсация
(345)
По отношение на следващите три договора за управление, за изчисляването на свръхкомпенсацията ще бъдат отчетени само приходите и разходите за УОИИ, които, съгласно разпоредбите в тези договори, може да са били предмет на компенсация за обществена услуга. Приходите и разходите, свързани с другите УОИИ, за които съгласно разпоредбите от договорите за управление не може да се иска помощ, не са взети предвид. Тъй като универсалната пощенска услуга не е част от дейностите, за които се получава помощ, свързаните с нея евентуални нетни разходи няма да се вземат предвид, тъй като те се финансират изцяло със собствени ресурси на DPLP в съответствие с възлагането за обществена услуга, посочена в договорите за управление. Дейностите, за които съгласно договорите за управление се получава посочената в тях компенсационна сума, обхващат по-конкретно разпространението на печатни издания (ежедневни и периодични издания) и останалите обществени услуги, изброени в съображение 33.
(346)
Поради невисоките тарифи, прилагани за разпространението на печатни издания, УОИИ, които се ползват от помощи, като цяло са на загуба.
(347)
Доколкото евентуалната свръхкомпенсация за дадена услуга може да се използва за финансиране на нетните разходи, направени за други задачи за обществена услуга, които не са компенсирани в достатъчна степен, всички приходи и разходи, свързани с УОИИ, за които може да има право на помощ съгласно договорите за управление, ще бъдат добавени за целите на изчисляването.
(348)
Получените от DPLP годишни компенсации съгласно тези три договора за управление възлизат общо на 3,5 млрд. евро.
(349)
Освен компенсациите, предвидени в договорите за управление, DPLP се е ползвало през целия период, обхванат от разследването, от изключителни права, предоставени от държавата, за предоставянето на запазени пощенски услуги. Въпреки че евентуалните нетни излишъци от запазения сектор не представляват държавни ресурси за целите на контрола на държавните помощи и следователно не могат да бъдат предмет на разпореждане за възстановяване при свръхкомпенсация, те може и следва да бъдат отчетени в рамките на прилагането на правилата в областта на държавните помощи при оценката на необходимостта и пропорционалността на всяка друга помощ, отпусната на въпросния оператор като компенсация за обществени услуги. Следователно в оценката на съвместимостта на предоставената на DPLP компенсация съгласно отделните договори за управление в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС, допълнителните печалби на белгийския пощенски оператор в този запазен сектор ще бъдат приспаднати от разходите за УОИИ, за които може да има право на компенсация за обществена услуга съгласно разпоредбите на посочените договори.
(350)
Следва да се отбележи, че този принцип е включен в рамката за УОИИ, в която се постановява, че „ако предприятието има специални или изключителни права по отношение на услуга от общ икономически интерес, която генерира печалба над разумната печалба, или ако от страна на държавата са му предоставени други предимства, всички те се вземат предвид, независимо как са класифицирани за целите на член 87 от Договора за ЕО, и се добавят към приходите на предприятието“ (116). Този принцип отразява условието за необходимост и пропорционалност от член 106, параграф 2 от ДФЕС. В действителност изплатената за дадена УОИИ помощ се добавя към допълнителните печалби, които произтичат от изключително или специално право, предоставено на оператора, и сами по себе си достатъчни за покриване на разходите за друга УОИИ, не е необходима за предоставянето на въпросната УОИИ. Операторът, който реализира тези допълнителни печалби, вече се ползва от държавна мярка, която му позволява да осигури УОИИ в условия на икономическа стабилност, така че не е необходима никаква допълнителна компенсация.
(351)
Следователно всяка допълнителна печалба в запазения сектор, произтичаща от предоставено изключително право, следва да бъде отчетена, за да се оцени необходимостта от разглежданите компенсации за УОИИ, предоставени на DPLP.
(352)
Поради това всяка генерирана в запазения сектор печалба (ЗПУУ R) над равнището на разумна печалба се отчита в анализа на свръхкомпенсацията за УОИИ.
(353)
При все това, тъй като запазеният сектор преди всичко е предназначен за финансиране на универсалната услуга, всяка регистрирана загуба в други области на универсалната услуга намалява приноса на запазения сектор в разходите за другите УОИИ, свързани с нея.
(354)
Също така, за да се определи действително получената допълнителна печалба от запазения сектор, е необходимо да се отчетат разходите, произтичащи от задължението за предоставяне на универсална услуга, но които се поемат от дейности извън обхвата на универсалната услуга. В съответствие със съдебната практика Chronopost разходите на мрежата за продажби на дребно се разпределят в аналитичното счетоводство на DPLP между дейностите, за които е необходим достъп до мрежата, което включва, но не само, продукти от универсалната услуга. По-специално наложеното на DPLP задължение да поддържа мрежа за продажби на дребно с определен обхват и гъстота, за да предоставя универсална пощенска услуга с достатъчно добро качество, определено от белгийските власти, води до загуби за търговските дейности извън обхвата на универсалната услуга, тъй като част от разходите на мрежата за продажби на дребно се приписват, в съответствие със съдебната практика Chronopost, на търговските продукти, за които се използва мрежата за продажби на дребно.
(355)
Изискване за мрежа, наложено от договорите за управление: наложените от държавата изисквания се отнасят до гъстотата и вида на пунктовете за пощенско обслужване (пощенски станции и/или клонове), които образуват мрежата за продажби на дребно. Те са определени в последователните договори за управление. Така в четвъртия договор за управление (2005-2010 г.) се предвижда:
а)
общо задължение за поддържане на мрежа, чрез която се изпълнява универсалната услуга и останалите обществени услуги, възложени на DPLP (117);
б)
задължение за поддържане на поне 1 300 пункта за пощенско обслужване (пощенски станции и пощенски клонове (118));
в)
задължение за поддържане на поне 589 пощенски служби;
г)
освен това максималното разстояние от пътя на всеки клон за пощенско обслужване, който предлага набор от базови услуги, и пощенска станция, която предлага пълен набор от пощенски услуги, не може да превишава 10 km.
(356)
Белгийските власти считат, че конкретните изисквания, приложими към броя и вида на пунктовете за пощенско обслужване, които образуват мрежата за продажби на дребно на DPLP, представляват отделно задължение за териториално присъствие, наложено от държавата отвъд изискванията, свързани със задължението за предоставяне на универсална услуга (ЗПУУ). Поради това Белгия счита, че всички нетни разходи, свързани с такова конкретно задължение за териториално присъствие, би трябвало да се компенсират от държавата.
(357)
Количествено определяне на изискването за мрежа: за да определят нетните разходи на DPLP вследствие на задължението за поддържане на мрежа за продажби на дребно с най-малко 1 300 пункта за пощенско обслужване, минимум 589 от които пощенски станции, белгийските власти са сравнили действителната мрежа за продажби на дребно, чиято гъстота и вид на пунктовете за пощенско обслужване са наложени от държавата, с хипотетична мрежа за продажби на дребно, която DPLP би използвала, ако не трябваше да се спазват тези конкретни изисквания. С други думи, хипотетичната мрежа за продажби на дребно е тази, която DPLP би избрало да използва при търговски условия, ако държавата не му налагаше задължения за предоставяне на обществена услуга.
(358)
Белгийските власти считат, че хипотетичната мрежа би включвала единствено пощенски клонове. Пощенските станции щяха да бъдат премахнати. За да може да продължи да обслужва обаче същия общ обем от клиенти, DPLP би трябвало да увеличи значително броя на пощенските клонове.
Сравнение между сегашната мрежа за продажби на дребно на DPLP и хипотетична мрежа, ако нямаше наложени от държавата задължения
Общ брой на пунктовете за пощенско обслужване
Пощенски станции (a) + пощенски клонове (б)
(a)
Брой на пощенските станции
(специални пунктове за пощенско обслужване, управлявани от самото DPLP)
(б)
Брой на пощенските клонове
(пунктове за пощенско обслужване, разположени в помещения на трети лица)
Съществуваща мрежа на DPLP за продажби на дребно (в края на 2009 г.)
1 401 =
713 +
688
Хипотетична мрежа за продажби на дребно, ако нямаше наложени от държавата изисквания (според белгийските власти)
[…] =
[…] +
[…]
Задължение за мрежа за продажби на дребно, наложено от държавата
Минимум 1 300
Минимум 589
Никакво задължение
(359)
Както се вижда от таблицата по-горе, съществуващата мрежа за продажби на дребно на DPLP отговаря на изискванията на държавата: и общият брой на пощенските клонове, и броят на пощенските станции са над изискваното равнище. В замяна на това хипотетичната мрежа, която DPLP би използвало по чисто търговски съображения, ако имаше право да избира мрежата си за продажби на дребно, би била много различна: общият брой на пощенските клонове би се увеличил, а управляваните от DPLP пощенски станции щяха да бъдат премахнати.
(360)
Реалност на изискването за мрежа: следва да се уточни, че изискването, което налага държавата на DPLP, не е ясно определено.
(361)
Първо, действително поддържаната от DPLP мрежа е по-голяма от изискваната от държавата. Както общият брой на пунктовете за пощенско обслужване, така и броят на пощенските станции е по-голям от минимално изискваното от държавата, което може да наведе на мисълта, че задълженията, които DPLP трябва да изпълнява, не са тежест за него, тъй като поддържа мрежа със сегашния размер по свое собствено желание.
(362)
Белгийските власти обясняват този излишък от пощенски станции с условието за разстояние от 10 km, с необходимостта от марж на сигурност при неочаквано закриване на пощенски станции и с намерението си да променят минимално изисквания брой пощенски станции на 650 в следващия договор за управление, така че би било непродуктивно да се съобразят с определения в момента брой, като закрият пощенски станции, и да ги откриват отново след известно време. Белгийските власти изтъкват, че поради тези причини DPLP не е било в състояние да намали допълнително броя на пощенските станции, за да се доближи до минимално изискваното от 589. Според тях, въпреки номиналния излишък от пунктове за пощенско обслужване, сегашната конфигурация на мрежата от 713 пощенски станции на практика е продиктувана от изискванията на държавата.
(363)
Второ, възприетият от белгийските власти метод се основава на ретрополацията на разходите за мрежата за продажби на дребно от 2009 до 1992 г. Подобна ретрополация неизбежно води до методологическа несигурност. Търговският модел на пощенските клонове не е непременно налице от 1992 г. насам. Още повече че в миналото персоналът на DPLP се е състоял предимно от щатни служители, разходите за чиито заплати са били строго определени. Тъй като пощенските клонове не се управляват от персонал на DPLP, щатните служители, които вече не биха работили в пощенските станции, биха продължили да получават заплата от DPLP. Следователно е малко вероятно, че евентуалното закриване на пощенски станции в началото на обхванатия от разследването период би могло да доведе до пряко намаление на разходите за заплати. В замяна на това подобни икономии биха могли да се реализират в известна степен през 2009 г. по отношение на договорно наетия персонал. Като се имат предвид постепенното преминаване към персонал с не толкова строго определен статут и последователните подобрения в системата за аналитично счетоводство, може да се счита, че в счетоводните данни за по-скорошните финансови години няма подобни нарушения. При все това, като се има предвид, че над 20 000 държавни служители все още работят за bpost и че те нито могат да бъдат наети в пощенските клонове, нито да бъдат съкратени, замяната на всички пощенски станции с пощенски клонове и понастоящем продължава да бъде теоретична и нереалистична възможност.
(364)
Белгийските власти подчертават обаче, че в миналото евентуалните разходи за съкращение на персонал биха могли да се компенсират с икономии на оперативни разходи и продажбата на ненужни вече сгради. По отношение на надеждността на данните за периода 1992-2002 г., белгийските власти твърдят, че в действителност разходите за мрежата за продажби на дребно вероятно са били подценени, тъй като някои елементи, които биха могли да се считат за разходи за мрежата, са били прегрупирани като други разходни пера. Следователно слабостите на метода на ретрополацията биха били смекчени с другите предпазливи хипотези на белгийските власти, приети за изчисляването на разходите от предходните финансови години.
(365)
Наличие на конкретно задължение за териториално присъствие: дори и да се допусне наличието на изискване за мрежа, твърдението на белгийските власти, според което това изискване е придружено от отделна задача за териториално присъствие, не изглежда основателно. Всъщност договорите за управление явно не съдържат конкретни разпоредби за определяне на реално задължение за териториално присъствие, което да надхвърля изискванията, свързани със задълженията за предоставяне на универсална услуга и с другите задължения за обществена услуга. Обратно, в сключените между DPLP и белгийската държава договори за управление се посочва, че единствената цел на изискването за мрежа е осигуряването на универсалната услуга и на другите УОИИ (разпространение на ежедневни издания и списания, пощенски сметки и записи), и необходимите разходи за мрежа за тази цел вече предварително са осчетоводени в сметките за тези отделни услуги (119). Освен това в договорите за управление не се предвижда механизъм, целящ компенсирането на разходите за задължение за териториално присъствие. Комисията отбелязва, че задължението за предварително определяне на параметрите за изчисляване на компенсацията е било въведено в рамката за УОИИ от 2005 г., както и че за периода след 2005 г. е била установена свръхкомпенсация за разходите за УОИИ, поети от DPLP (вж. съображение 386).
(366)
Следва да се отбележи, че съгласно член 3 от Директива 97/67/ЕО държавите членки са длъжни да наложат на своите заварени пощенски оператори задължението за предоставяне на универсална услуга с адекватно равнище за качество, особено по отношение на географското покритие. Териториалното покритие, което е налице в настоящото дело по отношение на Белгия, е само един от многобройните аспекти на задължението за предоставяне на универсална услуга. В договорите за управление, с които се възлага задачата за универсална услуга на DPLP, Комисията не посочва никаква допълнителна задача, която да задължава заварения пощенски оператор да поддържа по-голяма мрежа с повече пощенски станции, отколкото го изисква териториалното покритие съгласно задължението за обществена услуга и другите свързани с нея обществени услуги, и което отговаря на логиката за сближаване и териториално покритие. Несъмнено всяка пощенска станция, управлявана от DPLP с цел осигуряване на универсалната услуга, допринася за териториалното сближаване (120), но от правна гледна точка задължението за поддържане на тази пощенска станция зависи от необходимостта за гарантиране на универсална пощенска услуга и други произтичаща от нея услуги с достатъчно качество. В съответствие с приложимата съдебна практика, за да може да се изтъкне допълнителна териториална задача, DPLP трябва да е натоварено с различна и ясно определена задача за поддържане на пощенските станции в допълнение към своята пощенска мрежа, чийто размер е бил определен за универсалната услуга. В това възлагане би следвало да уточнява задълженията, произтичащите от тях разходи, както и системата за финансиране на нетните разходи за допълнителната териториална задача.
(367)
Комисията не открива нито един от тези елементи в договорите за управление, сключени между държавата и DPLP. Белгийските власти и DPLP в действителност се опитват a posteriori и по изкуствен начин да обосноват отделна териториална задача, като изтъкват, че определеното в договорите за управление териториално покритие съществува по две причини: то е резултат едновременно от задачата за предоставяне на универсалната услуга и от така наречената териториална задача, която надхвърля задължението за универсалната услуга. При все това съответните договори не съдържат разпоредба, свързана с така наречената отделна териториална задача, задължаваща DPLP да поддържа по-обширна мрежа от предвидената за целите на предоставянето на универсална услуга.
(368)
Следва да се отбележи, че изкуственият характер на твърденията на белгийските власти и на DPLP е плод на собствената им логика. За да се намали равнището на евентуална свръхкомпенсация, белгийските власти биха искали Комисията да счита за разходи, направени за допълнителна териториална задача, превишаваща задължението за универсална услуга, и разликата между всички действителни разходи на една пощенска станция и хипотетичните разходи за пощенски клон, който би го заместил. Тази логика не се основава на по-обширна хипотетична мрежа от тази, която DPLP би поддържало за постигането на териториалните си цели. Тя се ограничава до посочването на направените допълнителни разходи за покритието на универсалната услуга, за която, в съответствие с договорите за управление, няма право на помощ. Тази липса на териториална цел е потвърдена от факта, че белгийските власти би трябвало значително да увеличат броя на пощенските клонове във връзка с предоставянето на универсалната услуга, тъй като е невъзможно тя да бъде осигурена със същия брой пощенски клонове.
(369)
Независимо от това може да се отбележи, че макар да не изглежда възможно да се приеме твърдението на белгийските власти, които се позовават на задължение, което е реално и различно от териториалното присъствие, наложеното от белгийската държава изискване за мрежа, с което се изисква поддържане на мрежа, чрез която да се осигурява универсалната услуга и останалите обществени услуги, не засяга само тези услуги; то също така включва допълнителни разходи за търговските услуги.
(370)
Съгласно метода за определяне и отчитане на разходите по видове дейности и в съответствие със съдебната практика Chronopost, всички дейности, за които се използва мрежата за продажби на дребно, допринасят за общите разходи, както е разяснено в съображение 354. Следователно всички продукти, включително търговските продукти, допринасят за разходите за мрежата. Разходите, произтичащи от наложеното от държавата задължение за поддържане на пощенските станции, се поемат от търговските продукти, които изглежда непрекъснато са на загуба, въпреки че се продават по пазарни цени. DPLP предлага търговските си услуги чрез мрежата, тъй като те финансират част от фиксираните му разходи и участват непряко в универсалната услуга.
(371)
От икономическа гледна точка би изглеждало разумно при оценяването на свръхкомпенсацията за DPLP да се отчетат регистрираните от търговските продукти загуби, които са породени на задълженията за универсална услуга и другите обществени услуги. Макар DPLP да има икономически интерес да използва мрежата си за продажби на дребно за продажбата на търговските си продукти, резултатът от гледна точка на аналитичното счетоводство е, че една част от разходите за мрежата, които иначе биха произтичали от обществената услуга, произтичат от търговските продукти, които поради тази причина изглежда са на загуба.
(372)
Следователно изчисляването на свръхкомпенсацията в случая може да се обобщи по следния начин:
-
Нетни разходи (разходи - приходи) за УОИИ
-
Разрешена разумна печалба за УОИИ
+
Годишни компенсации за УОИИ
+
Допълнителни прекомерни печалби от запазения сектор на универсалната услуга (след финансиране на универсалната услуга, включително допълнителните разходи за мрежата, свързани с търговските услуги)
=
Свръхкомпенсация
(373)
Съвместимостта на капиталовата инжекция през 1997 г. следва да се оцени по-долу в рамките на оценката на съвместимостта на годишните компенсации за УОИИ, тъй като тук не става въпрос за отделна рекапитализация, а за плащане, свързано с компенсацията, предоставена за задачите за обществена услуга за периода 1992-1996 г.
(374)
Тъй като капиталовата инжекция през 2003 г. не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, отпада въпросът за съвместимостта на помощта.
(375)
Тъй като капиталовата инжекция през 2006 г. не представлява държавна помощ по смисъла на 107, параграф 1 от ДФЕС, отпада въпросът за съвместимостта на помощта.
(376)
Следва да се отбележи, че държавната гаранция не е посочена в договора за управление като компенсация за задълженията за обществена услуга, въпреки че нейната съвместимост не може да бъде оценена в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС. Тъй като белгийските власти не са посочили друга база за установяване на съвместимостта и Комисията не е установила такава, мярката се счита за оперативна помощ, която е несъвместима с вътрешния пазар и следователно трябва да бъде възстановена.
(377)
Както вече беше посочено, освобождаването от корпоративен данък не е предоставило предимство на DPLP и следователно не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(378)
Освобождаванията от данък сгради и от местни данъци представляват държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, но те следва да се считат за съществуващи помощи, тъй като са били въведени преди влизането в сила на Договора за ЕО. Също така следва да се отбележи, че тези данъчни мерки не се съдържат в договорите за управление като компенсация за задълженията за обществена услуга.
(379)
Следователно данъчните облекчения не засягат изчисляването на свръхкомпенсацията, основаващо се на действително направените от DPLP разходи (в които вече са включени ефектите от тези данъчни облекчения).
(380)
Поради това данъчните облекчения ще бъдат разгледани в рамките на отделна процедура, свързана със съществуващи помощи, в съответствие с членове 17, 18 и 19 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (121).
6.3.3.3. Изчисляване на размера на свръхкомпенсацията
(381)
Размерът на свръхкомпенсацията може да се изчисли въз основа на оценката, изложена в подраздел 6.3.3.2. В съответствие с механизма за финансиране на обществената услуга, въведен от белгийските власти в договорите за управление, свръхкомпенсацията ще се изчислява отделно за всеки период на възлагане.
Първи договор за управление: 1992-1996 г.
(В хил. евро)
-
Нетни разходи за обществената услуга
:
-
[…]
-
Разходи, свързани с мрежата
:
-
[…]
-
Разрешена разумна печалба
:
-
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
+
Изплатени от държавата компенсации
:
+
[…]
+
Капиталова инжекция (1997 г.)
:
+
62 000
(отложена компенсация за УОИИ)
+
Прехвърляне на недвижими имоти
:
+
112 209
=
Свръхкомпенсация
=
[…]
Втори договор за управление: 1997-2002 г.
Изчисляване на допълнителните прекомерни печалби от запазения сектор на универсалната услуга (OSU R)
(В хил. евро)
+
Допълнителни печалби (OSU R)
:
+
[…]
(прекомерни печалби OSU R над възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
Разходи, свързани с мрежата от OSU
:
[…]
Нетни разходи за OSU NR
:
[…]
(OSU NR на загуба)
Разумна печалба OSU NR
:
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
=
Разходи за универсалната услуга, които следва да се финансират от запазения сектор
=
[…]
генерирани от запазения сектор, които намаляват нетните разходи за УОИИ
=
[…]
Изчисляване на свръхкомпенсацията:
(В хил. евро)
-
Нетни разходи за обществената услуга
:
-
[…]
-
Разрешена разумна печалба
:
-
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
+
Изплатени от държавата компенсации
:
+
1 286 461
+
Допълнителни прекомерни печалби OSU R:
+
[…]
=
Свръхкомпенсация
=
[…]
Трети договор за управление: 2003-2005 г.
Изчисляване на допълнителните прекомерни печалби от запазения сектор на универсалната услуга (OSU R)
(В хил. евро)
-
Допълнителни печалби OSU R
:
+
[…]
(печалби OSU R над възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
Разходи, свързани с мрежата за OSU
:
[…]
Нетни разходи за OSU NR
:
-
[…]
(OSU NR получател)
Разумна печалба OSU
:
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
=
Разходи, направени за OSU, които трябва да се финансират от запазения сектор
=
[…]
(без загуби за финансиране)
генерирани от запазения сектор, които намаляват нетните разходи за УОИИ
=
[…]
Изчисляване на свръхкомпенсацията:
(В хил. евро)
-
Нетни разходи за обществената услуга
:
-
[…]
-
Разрешена разумна печалба
:
-
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
+
Изплатени от държавата компенсации
:
+
677 985
+
Допълнителни прекомерни печалби OSU R
:
+
[…]
=
Свръхкомпенсация
=
[…]
Четвърти договор за управление: 2006-2010 г.
Изчисляване на допълнителните прекомерни печалби от запазения сектор на универсалната услуга (OSU R)
(В хил. евро)
+
Допълнителни печалби OSU R
:
+
[…]
(прекомерни печалби OSU R над възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 %)
Разходи, свързани с мрежата от OSU
:
[…]
Нетни разходи за OSU NR
:
[…]
(OSU NR получател)
Разумна печалба OSU
:
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 %)
=
Разходи, направени от OSU, които следва да се финансират от запазения сектор финансиране
=
[…]
(без загуби за)
които намаляват нетните разходи за УОИИ Допълнителни прекомерни печалби, генерирани от запазения сектор,
=
[…]
Изчисляване на свръхкомпенсацията:
(В хил. евро)
-
Нетни разходи за обществената услуга
:
-
[…]
-
Разрешена разумна печалба
:
-
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 %)
+
Изплатени от държавата компенсации
:
+
1 568 787
+
Допълнителни прекомерни печалби OSU R
:
+
[…]
=
Свръхкомпенсация
=
[…]
Други мерки
Държавна гаранция
(в хил. EUR)
Предоставена държавна гаранция през 2004 г.:
1 500
=
1 500
(382)
Както е договорено с белгийските власти (122), „най-обективният и най-балансираният“ метод за определяне на времевия интервал, който да бъде взет под внимание за изчисляването на общата свръхкомпенсация, в случая е подходът „договор по договор“. Комисията прие без възражения молбата на белгийските власти. В действителност този метод предлага по-голяма предвидимост и правна сигурност на страните и се стреми да намали риска от свръхкомпенсация. По този начин всеки период ще бъде разгледан поотделно, без пренасяне на недостатъчна компенсация или на свръхкомпенсация от един период в друг.
(383)
При все това белгийските власти изтъкват, че преди влизането в сила на рамката за УОИИ през 2005 г. Комисията винаги е прилагала общ метод за изчисляване на недостатъчна компенсация/свръхкомпенсация. Въз основа на това именно белгийските власти са поискали да прегрупират годините преди 2005 (123), за да бъде направено общо изчисление на недостатъчната компенсация/свръхкомпенсацията.
(384)
Комисията отбелязва, че след като е установена недостатъчна компенсация за трите договора за управление, прилагани преди 2005 г., прегрупирането на всички години не би довело до промяна на сумата на свръхкомпенсацията, която би следвало да бъде възстановена.
(385)
Освен това Комисията отбелязва, че след приемането на рамката за УОИИ през 2005 г. „параметрите за изчисляване, контрол и преразглеждане на компенсацията“ трябва да бъдат предварително определени в акта или актовете за възлагане (124). Тъй като в четвъртия договор за управление не се предвижда никаква компенсация за каквито и да било разходи, направени извън периода на действие на договора (2006-2010 г.), установената недостатъчна компенсация за необхванатите от него периоди не може да бъде компенсирана с евентуална свръхкомпенсация, изплатена на DPLP.
(386)
Комисията заключава, че DPLP е получило свръхкомпенсация в размер на 415 млн. евро за изпълнението на задачата си за обществена услуга, по-специално през периода на изпълнение на четвъртия договор за управление. Предвид факта, че свръхкомпенсацията представлява несъвместима помощ, тя следва да бъде възстановена.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(387)
Поемането на разходите за пенсии, годишните публични трансфери, прехвърлянията на недвижими имоти, капиталовата инжекция през 1997 г., данъчните облекчения и държавната гаранция представляват мерки за помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като са освободили DPLP от разходи, които частните предприятия обичайно трябва да поемат.
(388)
Капиталовите инжекции през 2003 г. и 2006 г. не представляват помощи по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като държавата е действала в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(389)
Комисията констатира, че Белгия неправомерно е привела в действие мерките в нарушение на член 108, параграф 2 от ДФЕС, с изключение на капиталовата инжекция през 2003 г., за която надлежно е подадено уведомление до Комисията преди привеждането в действие на тази мярка, както и на данъчните облекчения, които представляват съществуващи помощи.
(390)
Поемането на разходите за пенсии не е поставило DPLP в по-благоприятно положение в сравнение неговите конкуренти по отношение на социалноосигурителните вноски. Следователно мярката може да бъде обявена за съвместима по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
(391)
Годишните компенсации, предоставени в рамките на четвъртия договор за управление, представляват несъвместими помощи по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС до степента, до която е имало свръхкомпенсация за DPLP.
(392)
Гаранцията, предоставена от държавата, представлява несъвместима помощ.
(393)
Освобождаването от данък сгради и освобождаването от местни данъци представляват съществуващи помощи и ще бъдат разгледани поотделно в рамките на процедура относно съществуващите помощи в съответствие с членове 17, 18 и 19 от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(394)
Съгласно точка 5 от рамката за УОИИ настоящото решение не накърнява разпоредбите на Съюза в областта на обществените поръчки и конкуренцията,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ под формата на поемане на разходите за пенсии, предоставена на De Post-La Poste (DPLP, наричано вече bpost) и приведена в действие от Белгия, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Държавната помощ под формата на компенсация за разходите за обществена услуга, предоставена на De Post-La Poste (DPLP, наричано вече bpost) и неправомерно приведена в действие от Белгия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 3
Капиталовите инжекции в полза на De Post-La Poste (DPLP, наричано вече bpost) от Белгия през 2003 и 2006 г. не представляват помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 4
Държавната помощ под формата на държавна гаранция, предоставена на De Post-La Poste (DPLP, наричано вече bpost), и неправомерно приведена в действие от Белгия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 5
1. Белгия следва да си възстанови несъвместимите помощи, предоставени в рамките на мерките, посочени в членове 2 и 4.
2. Сумите, които следва да бъдат възстановени, включват лихви от датата, на която са били предоставени на получателя, до действителното им възстановяване.
3. Лихвите се изчисляват с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (125) и Регламент (ЕО) № 271/2008 г. за изменение на Регламент (ЕО) № 794/2004.
4. Белгия анулира всички останали плащания на помощите, предоставени в рамките на мерките, посочени в членове 2 и 4, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 6
1. Възстановяването на предоставените помощи в рамките на мерките, посочени в членове 2 и 4, се извършва незабавно и ефективно.
2. Белгия прави прави необходимото настоящото решение да бъде изпълнено в срок четири месеца от датата, на която е уведомена за него.
Член 7
1. В срок от два месеца след уведомяването за настоящото решение Белгия предоставя на Комисията следната информация:
а)
общата сума (главница и лихви), която получателят трябва да възстанови;
б)
подробно описание на вече предприетите и планирани мерки за спазване на настоящото решение;
в)
документите, доказващи, че на получателя е наредено да възстанови помощта.
2. Белгия информира Комисията за напредъка по националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощите, предоставени в рамките на мерките, посочени в членове 2 и 4. При поискване от страна на Комисията тя незабавно представя информация за вече предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 8
Адресат на настоящото решение е Кралство Белгия.
Съставено в Брюксел на 25 януари 2012 година.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 25 januari 2012
betreffende de door België ten uitvoer gelegde steunmaatregel SA.14588 (C 20/09) ten behoeve van De Post (thans bpost)
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2012) 178)
(Slechts de teksten in de Franse en de Nederlandse taal zijn authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2012/321/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea (1),
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (2), en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. DE PROCEDURE
1.1. DE BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE VAN 2003 NIETIG VERKLAARD DOOR HET GERECHT
(1)
Op 3 december 2002 hebben de Belgische autoriteiten bij de Commissie een verhoging aangemeld (3) van het kapitaal van De Post (thans „bpost” (4)), de Belgische exploitant van postdiensten. Na een voorlopig onderzoek besloot de Commissie op 23 juli 2003 (5) geen bezwaar te maken tegen de aangemelde maatregel. De Commissie stelde in haar beschikking vast dat de kapitaalinjectie, tezamen met de andere, in het voorlopige onderzoek vastgestelde maatregelen ten gunste van De Post, niet leidde tot overcompensatie van de door De Post bij het vervullen van haar openbare taken in de periode 1992-2002 gemaakte nettokosten.
(2)
Op 27 november 2003 stelden Deutsche Post AG en haar Belgische dochter DHL International tegen de beschikking van de Commissie beroep in bij het Gerecht (6). Op 10 februari 2009 heeft het Gerecht de beschikking van de Commissie nietig verklaard. Het Gerecht concludeerde dat de Commissie de beschikking om geen bezwaar te maken had gegeven ondanks het bestaan van ernstige moeilijkheden die tot de inleiding van de formele onderzoekprocedure hadden moeten leiden.
(3)
In april 2009 heeft België hogere voorziening ingesteld (7) (zaak C-148/09 P) bij het Hof van Justitie van de Europese Unie tegen de nietigverklaring op 10 februari 2009 door het Gerecht van de beschikking van de Commissie van 23 juli 2003 om geen bezwaar te maken.
(4)
Op 22 september 2011 heeft het Hof van Justitie de hogere voorziening van België afgewezen en stelde het vast dat het Gerecht de beschikking van de Commissie van 2003 terecht had nietig verklaard.
1.2. KLACHT INZAKE STEUN AAN DISTRIBUTIE IN DE PERSSECTOR
(5)
In 2005 diende een aantal particuliere Belgische distributieondernemingen in de perssector een klacht in (8), op grond van zowel de mededingingsregels als de staatssteunregels, tegen een door de Belgische autoriteiten en De Post overeengekomen persdistributieregeling. In deze overeenkomst wordt De Post belast met de openbare taak („taak van openbare dienst”) van persdistributie in heel België, worden de tarieven voor deze dienst vastgesteld, alsmede de compensatie waarop De Post recht heeft wegens de extra kosten die zij moet maken voor het vervullen van deze taak. Het voornaamste punt van de klacht is de tarieven van de dienstverlening door De Post, die volgens klagers zo laag zijn dat daarmee elke mogelijkheid voor concurrentie daadwerkelijk wordt uitgesloten.
(6)
Wat de staatssteunregels betreft, werd de klacht door de diensten van de Commissie verworpen, daar uit het voorlopige onderzoek was gebleken dat er geen sprake was van overcompensatie voor de netto extra kosten van deze openbare dienst. In mei 2009 hebben de klagers het voorlopige standpunt van de diensten van de Commissie echter betwist, waarbij zij aanvullende informatie hebben overgelegd, en de Commissie hebben verzocht een diepgaand onderzoek in te stellen.
1.3. HET VIERDE BEHEERSCONTRACT (2005-2010)
(7)
In het kader van het onderzoek naar de klacht over de compensatie voor de distributie in de perssector, ontdekten de diensten van de Commissie dat België in 2005 een niet-aangemeld beheerscontract met De Post heeft gesloten, waarin wordt voorzien in de betaling van compensatie voor diensten van algemeen economisch belang (hierna ook kortweg „DAEB” genoemd). Dientengevolge werd in april 2007 ambtshalve een zaak ingeleid (9) en werd België een verzoek om inlichtingen gezonden.
(8)
In december 2007 antwoordden de Belgische autoriteiten dat zij de compensatie ten behoeve van diensten van algemeen economisch belang (hierna „DAEB-compensatie” genoemd) niet als staatssteun beschouwen omdat in dit geval aan alle vier de voorwaarden van het Altmark-arrest (10) was voldaan. De Belgische autoriteiten hebben vervolgens informatie verstrekt over het eerdere vierde beheerscontract, daaronder begrepen het kostenberekeningssysteem dat voor de vaststelling van de hoogte van de door de Staat verleende compensatie wordt gebruikt.
(9)
Vervolgens werden de maatregelen waarop de ambtshalve ingeleide zaak betrekking had, en de klachten opgenomen in de formele onderzoekprocedure C 20/09 die op 23 juli 2009 werd ingeleid.
1.4. HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE
(10)
Gezien de nietigverklaring van de beschikking van de Commissie van 23 juli 2003 door het Gerecht, en na bestudering van de door de Belgische autoriteiten aangaande de maatregelen verstrekte informatie, heeft de Commissie op 13 juli 2009 besloten de formele onderzoekprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden (11).
(11)
De Commissie heeft haar besluit tot inleiding van de procedure bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie en heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen te maken.
1.5. OPMERKINGEN VAN DE BELGISCHE AUTORITEITEN AANGAANDE HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE
(12)
De Belgische autoriteiten hebben opmerkingen ingediend op 13 augustus 2009; deze werden door verdere verklaringen aangevuld op 10 september 2009, 12 oktober 2009, 23 april 2010, 26 april 2010, 19 oktober 2010, 19 november 2010, 21 december 2010, 18 januari 2011, 17 februari 2011, 2 maart 2011, 29 maart 2011, 11 april 2011, 10 mei 2011, 27 mei 2011, 14 juni 2011, 10 augustus 2011, 26 augustus 2011, 7 oktober 2011, 14 december 2011, 19 december 2011, 20 december 2011 en 26 december 2011. De Belgische autoriteiten hebben informatie verschaft over het beroep dat zij op 22 april 2009 hebben ingesteld tegen het arrest van het Gerecht van 10 februari 2009. Zij hebben ook toelichting verschaft over de compensatie voor de openbare dienst en andere ad-hocmaatregelen ten gunste van De Post.
1.6. OPMERKINGEN VAN DERDEN AANGAANDE HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE EN REACTIES VAN DE BELGISCHE AUTORITEITEN OP OPMERKINGEN VAN DERDEN
(13)
Deutsche Post AG en DHL International NV hebben hun opmerkingen op 28 augustus 2009 ingediend.
(14)
De Vlaamse Federatie van Persverspreiders (VFP) en Prodipresse - Union des Diffuseurs de Presse Professionnels (Prodipresse), twee organisaties van persdistributeurs, hebben hun opmerkingen op 28 augustus 2009 ingediend.
(15)
De Belgische Distributiedienst bvba (hierna „BD” genoemd), een concurrent van De Post in de persdistributie, heeft zijn opmerkingen op 28 augustus 2009 ingediend.
(16)
De Belgische Vereniging van Dagbladuitgevers vzw heeft haar opmerkingen op 28 augustus 2009 ingediend.
2. NADERE BESCHRIJVING VAN DE STEUN
2.1. RECHTSPERSOONLIJKHEID EN ACTIVITEITEN VAN DE POST
(17)
De Belgische Post was een zogenaamde regie („Regie der Posterijen”) tot 1992, toen zij werd omgevormd tot een afzonderlijke rechtspersoon („autonoom overheidsbedrijf”). In 2000 werd de rechtsvorm gewijzigd in die van „naamloze vennootschap van publiek recht”.
(18)
In 2010 bedroegen de bedrijfsopbrengsten van De Post 2,318 miljard EUR, met een bedrijfswinst van 319 miljoen EUR. Eind 2010 had De Post 33 616 personen in dienst. Ter vergelijking: in 2002 had De Post 42 000 werknemers. De personeelskosten vertegenwoordigen 65 % van de totale bedrijfskosten.
(19)
Een minderheidsbelang van 50 % minus één aandeel is in handen van de particuliere investeerder CVC Capital Partners. De Belgische Staat is de meerderheidsaandeelhouder.
2.2. OVERZICHT VAN DE BETROKKEN OVERHEIDSMAATREGELEN
2.2.1. Openbare taken van 1992 tot 2010
(20)
De Post was gedurende de gehele hier te onderzoeken periode van 1992-2010 door de postwet (12) en vier opeenvolgende beheerscontracten belast met openbare taken („taken van openbare dienst”).
2.2.1.1. De in de beheerscontracten gedefinieerde openbaredienstverplichtingen
(21)
In de beheerscontracten zijn vervat „de regels waaronder en de uitvoeringsmodaliteiten waarmee De Post de taken verzekert met het oog op de uitvoering van haar opdrachten van openbare dienst, evenals de financiële tegemoetkoming van de Staat”.
(22)
Vanaf de verzelfstandiging van de Post in 1992 tot heden zijn tussen De Post en de Belgische Staat vier beheerscontracten gesloten. Deze beheerscontracten hadden betrekking op de volgende perioden (13):
1.
eerste contract: 14.9.1992-31.12.1996;
2.
tweede contract: 1.1.1997-23.9.2002;
3.
derde contract: 24.9.2002-23.9.2005;
4.
vierde contract: 24.9.2005-23.9.2010, maar verlengd in afwachting van het nieuwe contract.
(23)
Deze contracten bevatten een lijst van openbare taken („taken van openbare dienst”). De taken van openbare dienst zoals omschreven door België in het huidige beheerscontract, zijn de volgende (14):
Postdiensten
i)
Universele postdienst
ii)
Distributie van dagbladen
iii)
Distributie van tijdschriften
iv)
Distributie van verkiezingsdrukwerk
v)
Speciaal tarief voor verenigingen zonder winstoogmerk
vi)
Post in postvrijdom (koninklijke en andere bijzondere correspondentie)
vii)
Internationale brievenpost
viii)
Internationale postcolli
Financiële diensten
ix)
Geldstortingen op lopende rekeningen
x)
Uitgifte van postwissels
xi)
Betaling aan huis van ouderdoms- en overlevingspensioenen en tegemoetkomingen aan mensen met een handicap
xii)
Uitbetaling van presentiegelden bij verkiezingen
xiii)
Het boeken van gelden en titels voor verkeersboetes
xiv)
Visverloven
Verkoop van postzegels
xv)
Verkoop van postzegels
Andere taken van openbare dienst
xvi)
Sociale rol van de postbode
xvii)
Het verstrekken van gepaste informatie aan het publiek
xviii)
Afdrukken en bezorgen van elektronische post
xix)
Diensten met betrekking tot het certificeren van berichten
xx)
Diensten die worden uitgevoerd voor staatsrekenplichtigen
xxi)
Het verkopen van fiscale en boetezegels
xxii)
Medewerking bij het uitreiken van pakken stembrieven en stembiljetten.
2.2.2. De te onderzoeken overheidsmaatregelen
(24)
De Post heeft in de periode van 1992 tot 2010 overheidssteun toegekend gekregen in de vorm van verscheidene maatregelen:
1.
overname van pensioenverplichtingen: met de pensioenhervorming van 1997 heeft de Staat van De Post voor 3,8 miljard EUR aan geaccumuleerde pensioenverplichtingen overgenomen;
2.
jaarlijkse compensatie voor de kosten van openbaredienstverplichtingen (15), voor een totaal van 5,2 miljard EUR over de periode 1992-2010;
3.
kapitaalinjecties: twee in 1997 (62 miljoen EUR), een in 2003 (297,5 miljoen EUR) en een in 2006 (40 miljoen EUR);
4.
belastingvrijstellingen: vrijstelling van vennootschapsbelasting, onroerende voorheffing, en andere indirecte en lokale belastingen;
5.
overdracht van gebouwen: in 1992 zijn 63 gebouwen ter waarde van 112,2 miljoen EUR aan De Post overgedragen;
6.
staatsgarantie voor een lening van 100 miljoen EUR tegen een premie van 0,25 % in 2004.
2.2.2.1. Overname van pensioenverplichtingen
(25)
In 1992 werd de Regie der Posterijen bij wet omgevormd tot een autonoom overheidsbedrijf, dat „De Post” werd genoemd. Als rechtsopvolger van de Regie nam De Post de activa en het personeel van de Regie over. Deze omvorming betekende een aanmerkelijke discontinuïteit in het ondernemingsmodel:
1.
De Post werd voortaan bestuurd door een eigen raad van bestuur en directiecomité, waarbij de overheid nog slechts taken als toezichthouder had ingevolge de wet en het beheerscontract. Tot dan toe was de Regie bestuurd door en viel zij onder de verantwoordelijkheid en het gezag van de bevoegde minister (16);
2.
De Post werd - in beginsel - ook verantwoordelijk voor haar eigen financiële evenwicht, waar voorheen het jaarlijkse budget van de Regie werd vastgesteld door de bevoegde minister en aan het Parlement ter goedkeuring werd voorgelegd als bijlage bij de begroting van het departement van de minister.
(26)
In 1992 nam De Post 43 747 ambtenaren over, inclusief de rechtsbescherming die zij genoten op het gebied van werkzekerheid, bezoldiging en pensioen (artikel 33 van de wet van 21 maart 1991).
(27)
In 2008 had De Post nog ongeveer 23 500 statutaire personeelsleden (d.w.z. met een status als van een ambtenaar), hetgeen overeenkomt met ongeveer twee derde van haar totale personeelsbestand, zoals weergegeven in figuur 1.
Figuur 1
Personeelsverdeling bij De Post
(28)
Van 1972 tot en met 1996 werden pensioenen uitbetaald op basis van een omslagstelsel. Dat hield in dat De Post de Staat een vergoeding betaalde voor het bedrag dat de Staat uitbetaalde aan gepensioneerde voormalige ambtenaren-werknemers (17) op basis van de pensioenrechten die zij hadden opgebouwd vanaf 1972, de datum waarop de Belgische posterijen een afzonderlijke boekhoudeenheid binnen de overheid werd (regie).
(29)
Tot de pensioenhervorming van 1997 traden er geen stelselwijzigingen op in de financiering van pensioenen. Met de pensioenhervorming van 1997 werd de eerste pijler van de pensioenregeling voor het statutaire personeel van De Post afgestemd op die van de particuliere sector: vanaf 1997 zou De Post een pensioenbijdrage van 8,86 % van het loon betalen aan de Belgische Rijksdienst voor Sociale Zekerheid (RSZ).
(30)
Tegelijkertijd stemde de Staat ermee in de geaccumuleerde pensioenverplichtingen van De Post, ter hoogte van 3,8 miljard EUR, over te nemen.
2.2.2.2. Jaarlijkse compensatie voor de kosten van openbaredienstverplichtingen
(31)
Voor de uitvoering van taken van openbare dienst op grond van de beheerscontracten is in elk van die contracten in een jaarlijkse compensatie door de Staat voorzien.
(32)
In de eerste drie contracten werd de compensatie bepaald op grond van het verschil tussen de daadwerkelijke kostprijs voor De Post van haar taken van openbare dienst en de daarmee behaalde inkomsten. In het vierde contract wordt er een vast compensatiebedrag betaald dat wordt berekend op basis van het verwachte verschil tussen de kosten voor De Post en de inkomsten afkomstig van de gebruikers van de openbare diensten, maar deze compensatie is begrensd tot een plafond dat in de beheerscontracten is vastgesteld (18).
(33)
De openbare diensten waarvoor De Post, volgens het huidige beheerscontract (19), recht heeft op compensatie van de Staat, zijn de volgende:
Postdiensten
ii)
Distributie van dagbladen
iii)
Distributie van tijdschriften
iv)
Distributie van verkiezingsdrukwerk
v)
Speciaal tarief voor verenigingen zonder winstoogmerk
vi)
Post in postvrijdom (koninklijke en andere bijzondere correspondentie)
Financiële diensten
ix)
Geldstortingen op lopende rekeningen
x)
Uitgifte van postwissels
xi)
Betaling aan huis van ouderdoms- en overlevingspensioenen en tegemoetkomingen aan mensen met een handicap
xiii)
Het boeken van gelden en titels voor verkeersboetes
xiv)
Visverloven
Verkoop van postzegels
xv)
Verkoop van postzegels
Andere taken van openbare dienst
xvi)
Sociale rol van de postbode
xx)
Diensten die worden uitgevoerd voor staatsrekenplichtigen
xxi)
Het verkopen van fiscale en boetezegels
(34)
Aangetekend zij hier dat, volgens de laatste drie beheerscontracten (20), de universele postdienst van compensatie is uitgesloten. Hoewel persdistributie over het algemeen onderdeel kan zijn van de universele dienst, overeenkomstig de Richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst (21), zijn de specifieke taken (de distributie van kranten en tijdschriften) waarvoor volgens de beheerscontracten compensatie wordt verleend, door de Belgische autoriteiten omschreven op een wijze die deze van de universele postdienst onderscheidt, op basis van: i) de doelstellingen van die taak welke verder reiken dan de doelstellingen van de universele dienst; ii) de specifieke voorwaarden welke in die contracten zijn vastgesteld, en iii) de specifieke tariefbepalingen welke verschillen van die voor de tarieven voor de universele dienst.
(35)
Doelstellingen van de taak: de Belgische autoriteiten achten het van bijzonder belang te verzekeren dat er een brede verspreiding van de geschreven pers over het hele Belgische grondgebied plaatsvindt om de informatievoorziening en de verscheidenheid van mening te versterken en om de deelname van het publiek aan het politieke debat te bevorderen.
(36)
Specifieke operationele voorwaarden in het contract: de aan De Post opgelegde specifieke persdistributiedienst waarvoor compensatie wordt verstrekt, gaat verder dan de klassieke distributiedienst in het kader van de universele dienst. Voor deze dienst geldt een strikte set van kwaliteits- en prestatiecriteria wat betreft levering (bv. bezorging vóór 7.30 u), frequentie, leveringsopties voor de uitgevers, flexibiliteit inzake volume voor de uitgevers, en continuïteit van de dienstverlening (met onder meer een enge omschrijving van overmacht).
(37)
Specifieke tarieven: de tarieven voor de taak van persdistributie waarvoor compensatie wordt verleend, worden vastgesteld in driekhoeksoverleg (Belgische Staat/De Post/de pers) en niet goedgekeurd door de toezichthouder, zoals bij de tarieven voor de universele dienst het geval is. Zijn de tarieven voor de universele dienst afgestemd op de kosten, dan liggen de tarieven voor de specifieke taak van persdistributie waarvoor compensatie wordt verleend, veel lager om de specifieke doelstellingen van die taak te bereiken.
(38)
De in overweging 33 bedoelde openbare diensten komen in aanmerking voor een compensatie voor de openbare dienst. De daadwerkelijk betaalde compensatie voor de openbare dienst, die aan elk financieel jaar kon worden toegewezen, is als volgt:
Eerste beheerscontract
Jaar
Bedrag (in EUR)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996
314 205 000
Tweede beheerscontract
Jaar
Bedrag (in EUR)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Derde beheerscontract
Jaar
Bedrag (in EUR)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Vierde beheerscontract
Jaar
Bedrag (in EUR)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3. Kapitaalinjecties
(39)
De injecties in 1997: De Post heeft twee, niet aangemelde kapitaalinjecties gekregen, voor een totaal bedrag van 62 miljoen EUR. De Belgische autoriteiten hebben nadien echter verklaard dat deze middelen in feite uitgestelde compensaties voor taken van openbare dienst waren die niet tijdig aan De Post waren betaald.
(40)
De injectie in 2003: De Belgische autoriteiten hebben voor 297,5 miljoen EUR aan kapitaal in De Post geïnjecteerd. Volgens de Belgische autoriteiten hebben zij bij deze kapitaalinjectie gehandeld als een tegen marktvoorwaarden handelende particuliere investeerder en vormde de kapitaalverhoging derhalve, overeenkomstig het beginsel van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie, geen staatssteun.
(41)
De injectie in 2006: De Belgische autoriteiten hebben een nieuwe kapitaalinjectie van 40 miljoen EUR uitgevoerd. Zij stellen dat deze injectie plaatsvond op voor een particuliere investeerder handelend in een markteconomie aanvaardbare voorwaarden, aangezien deze plaatsvond op gelijke voet (pari passu) met een particuliere investeerder.
2.2.2.4. Belastingvrijstellingen
(42)
Tot en met 31 december 2005 was De Post vrijgesteld van vennootschapsbelasting.
(43)
Gedurende de hele hier te onderzoeken periode was De Post vrijgesteld van de betaling van onroerende voorheffing op gebouwen die werden gebruikt voor de uitvoering van haar taken van openbare dienst. De waarde van het voordeel varieert van […] (23) tot […] EUR per jaar. Indien deze belasting was betaald, zouden de kosten van de producten (zowel producten in het kader van de openbare dienst als de commerciële producten) waarvoor van deze gebouwen gebruikgemaakt werd, in verhouding hoger zijn geweest.
(44)
De Post is ook vrijgesteld van andere indirecte en lokale belastingen. De Belgische autoriteiten zijn niet in staat de precieze waarde van het voordeel te schatten, maar stellen dat deze maatregel onder de-minimisregels vallen.
(45)
De belastingvrijstellingen stammen van vóór de inwerkingtreding van het EG-Verdrag in 1958 en zijn zonder wezenlijke wijziging blijven voortbestaan. Aan de vrijstelling van vennootschapsbelasting is per 31 december 2005 een eind gemaakt, maar de twee overige maatregelen zijn nog van kracht.
2.2.2.5. Overdracht van gebouwen
(46)
In 1992 droeg de Staat 63 gebouwen om niet over aan De Post (24). De gebouwen waren reeds in gebruik bij De Post, al behoorden zij, juridisch gezien, tot dan toe nog toe aan de Staat. De totale waarde van de gebouwen werd geraamd op 112,2 miljoen EUR. (25) Deze gebouwen behoorden niet tot de activa die van het staatseigendom waren afgesplitst toen de posterijen in 1971 een afzonderlijke regie gingen vormen. De Regie was al de wettige eigenaar geworden van de activa die in haar balans waren opgenomen. Deze in 1992 nieuw overgedragen gebouwen, daarentegen, werden geacht een tegenprestatie te vormen voor de pensioenlasten waarvoor De Post verantwoordelijk zou blijven na de omvorming van regie tot autonoom overheidsbedrijf.
(47)
De Belgische autoriteiten stellen dat de overdracht van gebouwen niet meer was dan een interne herschikking van staatseigendommen en geen voordeel inhield. Zij voeren aan dat deze gebouwen al vóór de omvorming van De Post in 1992 tot een autonoom overheidsbedrijf door de Belgische posterijen waren gebruikt (d.w.z. dat zij al in gebruik waren bij de regie).
2.2.2.6. Staatsgarantie
(48)
De Post heeft de mogelijkheid gekregen om een beroep te doen op een staatsgarantie voor door haar aangegane leningen tegen een premie van 0,25 %.
(49)
In de hier te onderzoeken periode is eenmaal gebruikgemaakt van dit soort garantie, ten behoeve van een lening van 100 miljoen EUR bij de Europese Investeringsbank (EIB). Met de overeenkomst tussen De Post en de EIB die op 22 december 2004 werd ondertekend, kreeg De Post de gelegenheid om tot 10 juni 2008 een kredietfaciliteit op te nemen bij de EIB. Op 8 november 2007 heeft De Post, gebruikmakend van deze faciliteit, een bedrag van 100 miljoen EUR opgevraagd, bedrag dat zij op 5 december 2007 daadwerkelijk heeft ontvangen. De Post zegde toe de lening af te lossen in 11 jaarlijkse tranches van rond 9,09 miljoen EUR. De eerste tranche vervalt op 5 december 2012 en de laatste op 5 december 2022. De rente wordt om de drie maanden betaald (5 december, 5 maart, 5 juni en 5 september). Het rentepercentage is bepaald op basis van de driemaands EURIBOR, minus 37 basispunten.
3. GRONDEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE PROCEDURE IN 2009
(50)
Op basis van het Altmark-arrest (26) was de Commissie van mening dat de compensaties voor taken van openbare dienst na 1992 en de belastingvrijstellingen, kapitaalinjecties, staatsgarantie en overdracht van gebouwen mogelijk steunmaatregelen waren in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
(51)
Staatssteun als compensatie voor universeledienstverplichtingen kan uit hoofde van artikel 106, lid 2, VWEU verenigbaar worden verklaard indien deze noodzakelijk is voor het beheer van deze diensten en de ontwikkeling van het handelsverkeer niet beïnvloedt in een mate die strijdig is met het belang van de Europese Unie.
(52)
In het besluit tot inleiding van de procedure van 2009 had de Commissie twijfel geformuleerd of de steunmaatregelen ten behoeve van De Post noodzakelijk waren voor de vervulling van de taken van openbare dienst en of zij evenredig waren met dit doel.
(53)
Wat de berekening van overcompensatie overeenkomstig artikel 106, lid 2, VWEU betreft, werd ervan uitgegaan dat alle inkomsten en kosten in verband met de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen in aanmerking moeten worden genomen om na te gaan of er geen overcompensatie van de taken van openbare dienst plaatsvindt. Bij deze berekening zou het moeten gaan om een controle van de geschiktheid van de gebruikte boekhoudmethode voor de berekening van de kosten die kunnen worden toegerekend aan de DAEB-activiteiten, alle nettokosten van het verrichten van de openbare dienst alsmede alle extra ontvangen steun, in welke vorm dan ook, in aanmerking nemend.
(54)
Wat de overheidsfinanciering van de ambtenarenpensioenen betreft, betwijfelde de Commissie tot op welke hoogte de overname van pensioenverplichtingen De Post in een vergelijkbare situatie heeft geplaatst ten opzichte van haar concurrenten wat betreft de socialezekerheidsbijdragen.
(55)
In navolging van de benadering gekozen in de beschikking van de Commissie betreffende de door Franse overheid toegekende staatssteun ten behoeve van de pensioenkosten van de overheidsambtenaren ten laste van La Poste (27), moest worden onderzocht of deze maatregel verenigbaar zou zijn op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU en, met het oog daarop, moest worden nagegaan tot op welke hoogte de na de overname van pensioenverplichtingen door De Post betaalde socialezekerheidsbijdragen vergelijkbaar zijn met die van concurrenten.
4. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
4.1. OPMERKINGEN VAN DE VLAAMSE FEDERATIE VAN PERSVERSPREIDERS EN VAN PRODIPRESSE
(56)
Op 28 augustus 2009 hebben de Vlaamse Federatie van Persverspreiders (VFP) en Prodipresse hun opmerkingen ingediend, waarin zij vraagtekens zetten bij de persdistributieregeling die De Post lopen heeft.
(57)
In overeenstemming met hun eerdere klacht wezen VFP en Prodipresse op de verstoringen van de mededinging ten gevolge van de lage door De Post gehanteerde tarieven voor distributie in de perssector, die het voor andere ondernemingen onmogelijk maken concurrerend te zijn op deze markt.
(58)
Volgens hun verklaring worden de tarieven van De Post vastgesteld in driehoeksoverleg tussen De Post, uitgevers en de overheid. De verliezen die De Post zo lijdt doordat haar tarieven onder de markttarieven liggen, worden gecompenseerd door de Staat in het kader van de DAEB-compensatie. Naast De Post, als direct begunstigde, zouden de krantenuitgevers indirect door de steun worden begunstigd.
(59)
VFP en Prodipresse vermoeden dat De Post mogelijk wordt overgecompenseerd voor de persdistributieregeling en dat zij het overschot mogelijk gebruikt voor de financiering van haar overige activiteiten.
4.2. OPMERKINGEN VAN DE BELGISCHE VERENIGING VAN DAGBLADUITGEVERS
(60)
Op 28 augustus 2009 diende de Belgische Vereniging van Dagbladuitgevers haar opmerkingen in, waarin zij het belang voor de democratie en gelijkheid onderstreepte van een efficiënt distributiesysteem voor kranten op het gehele Belgische grondgebied, tegen uniforme en betaalbare tarieven, zodat abonnees hun kranten vroeg in de ochtend kunnen ontvangen.
4.3. OPMERKINGEN VAN DEUTSCHE POST AG EN DHL INTERNATIONAL
(61)
Op 28 augustus 2009 dienden Deutsche Post AG en DHL International hun opmerkingen in. In hun verklaring werd gewezen op de noodzaak om: een onderzoek te voeren naar de overname van pensioenverplichtingen van De Post, en zich met name ervan te vergewissen dat deze in overeenstemming is met bestaande praktijken; na te gaan of de kapitaalinjecties marktconform zijn; te controleren of de toerekening van kosten in overeenstemming is met het arrest-Chronopost, en de overdracht van de gebouwen te onderzoeken.
4.4. OPMERKINGEN VAN DE BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV
(62)
Op 28 augustus 2009 diende de Belgische Distributiedienst NV (hierna „BD” genoemd), een onderdeel van de TNT-groep, zijn opmerkingen in. BD is een concurrent van De Post, met name van Deltamedia, de dochteronderneming persdistributie van De Post, op de markt voor de distributie van kranten en tijdschriften. In overeenstemming met zijn eerdere klacht beklemtoonde BD dat De Post voor de distributie van kranten tarieven onder de kostprijs hanteert. De door De Post geleden verliezen zouden met overheidssubsidies worden gefinancierd. De lage tarieven zouden het lastig maken met De Post te concurreren.
(63)
BD stelde dat sprake zou zijn van inbreuken door De Post op Richtlijn 92/50/EEG van de Raad van 18 juni 1992 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor dienstverlening (28) en op artikel 7 van de Richtlijn 97/67/EG. BD ging ook in op de aanwezigheid van steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en de verenigbaarheid van de DAEB-compensatie op grond van artikel 106, lid 2, VWEU.
(64)
BD stelde de vraag of de distributie van kranten wel kan worden aangemerkt als een dienst van algemeen economisch belang, aangezien in de meeste lidstaten deze activiteit open staat voor mededinging, zonder betrokkenheid van de exploitant van postdiensten.
(65)
BD stelde tevens de vraag of een subsidie die exclusief is bedoeld voor de exploitant van postdiensten wel de meest geschikte manier is om de distributie van kranten te ondersteunen, in tegenstelling tot steun voor uitgevers, die dan distributiediensten op de open markt zouden kunnen inkopen, waarmee concurrentie tussen verschillende aanbieders mogelijk zou worden.
(66)
Zelfs wanneer er goedkeuring komt voor het feit dat De Post is belast met de distributie van kranten, vraagt BD zich af of de kosten wel nodig zijn. Volgens BD zijn de kosten van De Post aanzienlijk hoger dan die van andere exploitanten,waardoor de subsidie hoger uitvalt dan noodzakelijk. In dit opzicht zou de subsidie evenredig noch gerechtvaardigd zijn.
(67)
Ten slotte vermoedt BD dat de kosten die De Post de Staat in rekening brengt, investeringskosten omvatten die niet noodzakelijk zouden zijn voor het beheer van de dienst van algemeen economisch belang, aangezien De Post misschien de infrastructuur gebruikte die zij reeds voor andere diensten ter beschikking had. De marketingcampagnes voor commerciële producten zijn mogelijk ook gefinancierd met behulp van de overheidssubsidie.
5. OPMERKINGEN VAN DE BELGISCHE AUTORITEITEN
5.1. OPMERKINGEN VAN DE BELGISCHE AUTORITEITEN OVER DE OVERNAME VAN PENSIOENVERPLICHTINGEN
(68)
De Belgische autoriteiten stellen, de redenering volgend die is ontwikkeld in het Combus-arrest (29), dat de overname van pensioenverplichtingen geen staatssteun vormt, omdat de Belgische posterijen hiermee werden bevrijd van een abnormale last en niet van lasten die normalerwijze op de begroting van een onderneming drukken.
(69)
Deze abnormale last zou het gevolg zijn van de hogere loonkosten voor statutair personeel en van vormen van operationele inflexibiliteit die De Post beletten om het aandeel ambtenaren in haar personeelsbestand zo sterk te verlagen als zij dat zou willen.
(70)
De Belgische autoriteiten wijzen op drie bronnen van inflexibiliteit:
1.
werkzekerheid voor ambtenaren;
2.
geen interne mobiliteit;
3.
geen toegang tot tijdelijke werkloosheid.
(71)
Werkzekerheid voor ambtenaren: De Post beweert dat haar statutair personeel de facto over een levenslange baangarantie beschikt. De Post kan het dienstverband van statutair personeel niet beëindigen anders dan op grond van ernstige gronden of blijvend slecht functioneren. Zelfs dan gelden voor de ontslagprocedure nog buitengewoon zware vereisten.
(72)
Bovendien heeft de Belgische bestuursrechter (die bevoegd is met betrekking tot statutair personeel, terwijl contractueel personeel onder de bevoegdheid van de arbeidsrechter valt) de neiging zich uit te spreken ten faveure van statutair personeel door zeer strenge normen te stellen voor wat een legitieme grond voor ontslag is. Daardoor kan De Post geen statutair personeel afstoten op economische of technische gronden, noch individueel, noch collectief.
(73)
Bijgevolg kan de beëindiging van dienstverbanden niet als managementinstrument worden ingezet om de personeelsinvulling aan te passen aan de bestaande operationele behoeften. Verder zijn de mogelijkheden van De Post om iets te doen aan kwesties als onvoldoende mobiliteit en salarisniveaus en arbeidsvoorwaarden voor statutair personeel die boven het marktgemiddelde liggen, drastisch ingeperkt door de onmogelijkheid mensen om economische redenen te ontslaan. Bovendien kan statutair personeel niet automatisch overgaan naar overheidsdiensten, en kan De Post een dergelijke overplaatsing ook niet opleggen.
(74)
Dit betekent dat de vermindering van het aantal statutaire personeelsleden van De Post in feite beperkt blijft tot vrijwillig vertrek (wat niet veel voorkomt) en natuurlijk verloop.
(75)
Geen interne mobiliteit: naast de onmogelijkheid het aantal statutaire personeelsleden te verminderen in sectoren waar de vraag naar hun diensten is teruggelopen, is De Post ook sterk beperkt in de mogelijkheden om statutair personeel binnen de organisatie te herplaatsen op basis van haar bedrijfsmatige behoeften.
(76)
Vanwege factoren zoals taalgroep, kwalificaties, anciënniteit en functie-indeling is het voor De Post grotendeels onmogelijk statutair personeel te verplaatsen van functiegebieden waar de personeelsbehoeften afnemen (bijvoorbeeld door een daling van het volume in de traditionele brievenpost) naar functiegebieden waar sprake is van onderbemanning (bijvoorbeeld door pensioneringen of een toename van de vraag).
(77)
Met andere woorden, vanwege de starheid van het ambtenarenstatuut, is het voor De Post grotendeels onmogelijk om statutair personeel daar in te zetten waar dat voor haar bedrijfsactiviteiten nodig is of over te plaatsen om een onbalans tussen overbemande en onderbemande afdelingen op te heffen. Vreemd genoeg, moet De Post voor onderbemande afdelingen tijdelijke of contractuele werknemers inhuren, terwijl zij in overbemande afdelingen boventallig statutair personeel op de loonlijst moet houden.
(78)
Geen toegang tot tijdelijke werkloosheid: bovendien beschikt De Post voor statutair personeel niet, zoals ondernemingen in de particuliere sector, over het instrument van tijdelijke werkloosheid („werkloosheid om economische redenen”) wanneer deze tijdelijk te weinig werk hebben voor hun werknemers.
(79)
Hogere loonkosten: ten tijde van de omvorming in 1992 van de posterijen van een regie tot het autonome overheidsbedrijf De Post, had het statutaire personeel aanzienlijk hogere salarissen en gunstigere arbeidsvoorwaarden dan contractueel personeel in de particuliere sector. Sindsdien hebben automatische, aan anciënniteit gekoppelde salarisverhogingen en een krachtige onderhandelingspositie van de vakbonden ervoor gezorgd dat de salarissen en arbeidsvoorwaarden op een relatief hoog niveau zijn gebleven.
(80)
Naast een hoger salaris en betere arbeidsvoorwaarden dan contractueel personeel, heeft statutair personeel recht op 4 tot 11 extra betaalde vakantiedagen (30), hetgeen leidt tot hogere kosten voor De Post. Deze kenmerken van statutair personeel hebben het moeilijk gemaakt voor De Post om de eenheidskosten te beheersen, waardoor deze aanmerkelijk hoger zijn dan die van contractmedewerkers in de particuliere sector.
(81)
Vanaf de overname van het statutair personeel van de Regie in 1992, is het management van De Post zich ervan bewust geweest dat dit personeel, met zijn aanmerkelijk hogere loonkosten en operationele inflexibiliteit, een structurele handicap vertegenwoordigde die in toenemende mate een belemmering vormde bij de liberalisering van de postmarkt. Daarom is De Post in 1998 gestopt met de aanstelling van statutair personeel. Door natuurlijk verloop (vooral pensionering) is deze personeelsgroep vervolgens in absolute getallen teruggelopen tot 23 538 in 2008.
(82)
Aangezien de vermindering van het aantal statutaire personeelsleden vooral afhangt van het natuurlijke verloop en daarmee van de bestaande leeftijdspiramide, is dit een langzaam proces, waarbij er tot 2030 een aanzienlijk contingent zal aanblijven, dus tot lang na de volledige liberalisering van de postmarkt (zie figuur 2).
Figuur 2
Ontwikkeling van het personeelsbestand van De Post
(83)
De Belgische autoriteiten zijn daarom van mening dat het statutaire personeel voor De Post een serieuze operationele handicap en kostenhandicap vormt ten opzichte van particuliere ondernemingen en dat de Staat De Post heeft bevrijd van een abnormale last die concurrenten niet dragen.
(84)
De maatregel zou geen staatssteun vormen en derhalve zou de benadering die de Commissie, aansluitend bij die in andere pensioenzaken (EDF (31), La Poste (Frankrijk) (32), Royal Mail (33)), in haar besluit tot inleiding van de procedure overwoog, niet nodig zijn in het geval van De Post.
(85)
De Belgische autoriteiten stellen echter dat wanneer een dergelijke methode zou worden gehanteerd met betrekking tot De Post, dit zou leiden tot de conclusie dat het percentage loonkosten bestemd voor socialezekerheidsbijdragen bij De Post vergelijkbaar is met dat van haar concurrenten.
5.2. OPMERKINGEN VAN DE BELGISCHE AUTORITEITEN OVER DE JAARLIJKSE COMPENSATIE VAN DE KOSTEN VAN TAKEN VAN OPENBARE DIENST
(86)
De Belgische autoriteiten hebben de boekhoudgegevens van De Post overgelegd (34) en een beschrijving gegeven van de beginselen die aan het door De Post gebruikte kostenberekeningssysteem ten grondslag liggen.
(87)
In de eerste plaats stellen de Belgische autoriteiten dat de jaarlijkse compensatie voor de kosten van openbaredienstverplichtingen geen staatssteun vormt, omdat deze strookt met het Altmark-arrest.
(88)
Ten tweede voeren de Belgische autoriteiten aan dat, indien deze compensatie voor de openbare dienst wel steun vormt, deze verenigbaar is, aangezien er geen sprake is van overcompensatie van De Post voor de bij de uitvoering van de taken van openbare dienst gemaakte nettokosten. Uit de door de Belgische autoriteiten gepresenteerde berekeningen blijkt zelfs een ondercompensatie van De Post.
(89)
Ten slotte stellen de Belgische autoriteiten dat sommige van de betreffende maatregelen bestaande steun vormen. Zie hierover het deel over bestaande steun in de overwegingen 224 e.v.
5.3. OPMERKINGEN VAN DE BELGISCHE AUTORITEITEN OVER DE KAPITAALINJECTIES
5.3.1. Kapitaalinjecties in 1997
(90)
De Belgische autoriteiten merken in een brief aan de Commissie van 12 augustus 2009 op dat de voor in totaal 62 miljoen EUR kapitaalinjecties van 1997 opgevat dienen te worden als uitgestelde compensaties voor openbaredienstverplichtingen.
5.3.2. Kapitaalinjecties in 2003 en 2006
(91)
Volgens de Belgische autoriteiten zijn de kapitaalverhogingen van 2003 en 2006 allebei uitgevoerd op basis van een strategisch plan (35) waarvan het uiteindelijke doel was om het concurrentievermogen en de rentabiliteit van de onderneming te verhogen, in het kader van de voortschrijdende liberalisering van de postmarkt.
(92)
Dit strategisch plan had twee hoofddoelstellingen:
1.
productiviteitsverbeteringen om het concurrentievermogen en rentabiliteit te verzekeren in een sterker geliberaliseerde marktomgeving;
2.
De Post afstemmen op de marktlogica, door haar aandelenkapitaal open te stellen voor particuliere beleggers, hetgeen betekende dat een voldoende hoog rendement moest worden gehaald en gehandhaafd om particuliere beleggers aan te trekken, en dat het rendementspotentieel moest worden ontsloten.
(93)
De kapitaalinjectie van 2003: volgens de Belgische autoriteiten was de kapitaalverhoging van 2003 gericht op een versterking van het aandelenkapitaal van De Post tegen de achtergrond van het feit dat de onderneming grote financiële verplichtingen had, met name voor de bouw van vier nieuwe sorteercentra en de aanpassing van een bestaand sorteercentrum, de optimalisering van postdistributieroutes en de automatisering.
(94)
Voorts hebben de Belgische autoriteiten betoogd dat de ingebrachte middelen ook de personeelskosten dekten ten gevolge van een inkrimping van het aantal werknemers via een brugpensioenregeling, werktijdverkorting en een verhoging van de salarissen van nieuwe postmedewerkers.
(95)
Deze maatregelen zouden hebben geleid tot een redelijke mate van vertrouwen in een verhoging van de rentabiliteit in de periode 2003-2007 tot een niveau dat voldoende aantrekkelijk is voor particuliere beleggers. Als enige aandeelhouder van De Post zou de Belgische Staat zich in 2003, toen hij besloot in het eigen vermogen van De Post te investeren, derhalve hebben laten leiden door rentabiliteitsvooruitzichten, geheel volgens een logica van een particuliere investeerder handelend in een markteconomie.
(96)
Daarnaast voerden de Belgische autoriteiten op 5 augustus 2009 aan dat uit de rentabiliteitsprognoses bleek dat de kapitaalinjectie had plaatsgevonden op voor een particuliere investeerder handelend in een markteconomie aanvaardbare voorwaarden, aangezien het verwachte rendement hoger was dan wat een particuliere investeerder zou hebben geëist. Deze prognoses waren niet onrealistisch aangezien de daadwerkelijke rentabiliteit tussen 2003 en 2008 steeds boven het voorspelde niveau had gelegen.
(97)
De Belgische autoriteiten hebben uitgelegd dat er geen verband is tussen de kapitaalinjectie van 2003 en de doorhaling in 2005 van de vorderingen op de Staat in de boeken van De Post. Deze doorhaling, die op een ander tijdstip plaatsvond, was een normale boekhoudkundige handeling, aangezien de Staat duidelijk had aangegeven dat deze vorderingen niet aan De Post zouden worden betaald. De uiteindelijk op de opgeschoonde balans van 2005 doorgehaalde bedragen verschilden van de bedragen van de kapitaalinjectie in 2003 en de eind 2002 geaccumuleerde verliezen.
(98)
De kapitaalinjectie van 2006: de Belgische autoriteiten stellen dat deze injectie heeft plaatsgevonden op voor een particuliere investeerder handelend in een markteconomie aanvaarbare voorwaarden, aangezien zij plaatsvond op gelijke voet (pari passu) samen met een particuliere investeerder, namelijk Post Invest Europe SA die 300 miljoen EUR investeerde. Nieuwe aandelen werden uitgegeven aan zowel de Staat als de particuliere investeerder. Het resultaat was dat de nieuwe investeerder beschikte over 50 % van de aandelen minus één en de Staat over 50 % plus één (36).
(99)
Ten behoeve van de bepaling van de uitgifteprijs van de nieuwe aandelen, raamde de door de Belgische autoriteiten ingehuurde zakenbank de totale waarde van De Post op […] tot […] EUR, en de Staat koos uiteindelijk voor een waardering van […] EUR voor de gehele onderneming vóór de kapitaalinjecties. De Belgische autoriteiten geven toe dat De Post vervolgens beter heeft gepresteerd dan werd aangenomen op het tijdstip van de waardering.
(100)
De uitvoering van het strategisch plan zou, volgens de Belgische autoriteiten, van De Post een van de meest efficiënte postbedrijven in Europa hebben gemaakt. De Post zou erin zijn geslaagd aanmerkelijke verbeteringen te realiseren op het gebied van rentabiliteit, efficiëntie (37) en kwaliteit, terwijl de tarieven op een voor de consument aanvaardbaar niveau werden gehouden.
5.4. OPMERKINGEN VAN DE BELGISCHE AUTORITEITEN OVER DE BELASTINGVRIJSTELLINGEN
(101)
In hun op 12 augustus 2009 ingediende verklaring geven de Belgische autoriteiten aan dat De Post niet aan een vennootschapsbelastingregeling was onderworpen, maar tot 27 december 2005 wel aan een „inkomstenbelasting”-regeling (de rechtspersonenbelasting). Toch beweren de Belgische autoriteiten dat De Post in de periode 2003-2005 niet heeft geprofiteerd van deze belastingregeling, omdat, indien de onderneming vennootschapsbelastingplichtig was geweest, zij verliezen uit het verleden had kunnen overdragen, waardoor zij in die periode helemaal geen vennootschapsbelasting had hoeven te voldoen.
(102)
Daarbij werd gesteld dat De Post in de periode 2003-2005 circa 2 miljoen EUR aan inkomstenbelasting moest afdragen.
(103)
Vanaf het belastingjaar 2006 heeft De Post vennootschapsbelasting betaald zonder mogelijkheid tot voorwaartse verliesverrekening. De Belgische autoriteiten ramen de gederfde belasting tot op dat moment op 51,87 miljoen EUR.
(104)
Op deze gronden concluderen de Belgische autoriteiten dat De Post netto geen voordeel heeft gehad uit de vrijstelling van vennootschapsbelasting tot 2006.
(105)
De Belgische autoriteiten leggen uit dat De Post is vrijgesteld van onroerende voorheffing op inkomsten uit onroerend goed dat wordt gebruikt voor diensten van openbaar belang.
(106)
De Belgische autoriteiten hebben het nettovoordeel voor De Post geraamd en hebben betoogd dat dit voordeel slechts een geringe fractie is van de additionele kosten die de onderneming moet maken in verband met de verplichting een postnetwerk in stand te houden met een strikt gedefinieerde geografische dichtheid, waarvoor op geen enkele andere wijze compensatie wordt verstrekt.
(107)
De Belgische autoriteiten lichten toe dat De Post vrijstellingen geniet van bepaalde indirecte belastingen en lokale belastingen. Zij stellen dat het netto-effect van deze vrijstellingen onder de de-minimisregel valt.
5.5. OPMERKINGEN VAN DE BELGISCHE AUTORITEITEN OVER DE OVERDRACHT VAN GEBOUWEN
(108)
In hun op 12 augustus 2009 ingediende verklaring bevestigen de Belgische autoriteiten dat, op het tijdstip dat De Post werd omgevormd van een regie tot een autonoom overheidsbedrijf, een bepaald aantal gebouwen werd overgedragen aan De Post. Het betrof gebouwen die al sinds 1971 door De Post werden gebruikt en die nodig waren voor haar taak inzake postdiensten.
(109)
De Belgische autoriteiten stellen dat de overdracht van deze gebouwen geen voordeel inhield voor De Post, omdat zij al bij De Post gebruikt werden voor haar openbare taak. Met andere woorden zou het om niets anders gaan dan om een herorganisatie van publieke eigendommen.
5.6. OPMERKINGEN VAN DE BELGISCHE AUTORITEITEN OVER DE STAATSGARANTIE VOOR LENINGEN
(110)
De Belgische autoriteiten stelden op 12 augustus 2009 dat De Post niet automatisch een staatsgarantie voor leningen geniet. Indien De Post om een dergelijke garantie zou vragen, zouden de Belgische autoriteiten ermee moeten instemmen en zou De Post een jaarlijkse premie van 0,25 % aan de Schatkist moeten betalen.
(111)
In de betrokken periode heeft De Post slechts eenmaal van de staatsgarantie gebruikgemaakt.
(112)
De Belgische autoriteiten achten een premie van 0,25 % voldoende gezien de financiële positie van De Post en de zeer kleine kans dat De Post niet in staat zal zijn aan haar betalingsverplichtingen te voldoen. Tegelijk zouden volgens hun ramingen de marktpercentages voor een vergelijkbare lening zonder de staatsgarantie tot 0,40 % hoger zijn uitgekomen.
5.7. REACTIE VAN DE BELGISCHE AUTORITEITEN OP DE OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(113)
In hun verklaring van 12 oktober 2009 stellen de Belgische autoriteiten dat alleen de opmerkingen van BD en VFP/Prodipresse concrete kritiek bevatten. Het gaat hierbij vooral om de vroege distributie van tijdschriften en kranten.
(114)
De Belgische autoriteiten stellen dat, in tegenstelling tot wat BD beweert, de toewijzing van niet-voorbehouden postdiensten (zoals persdistributie) niet valt onder de Europese regelgeving voor overheidsopdrachten (Richtlijn 2004/18/EG) van het Europees Parlement en de Raad (38).
(115)
Verder stellen de Belgische autoriteiten dat de toewijzing van de kranten- en tijdschriftendistributie als dienst van algemeen economisch belang, geen schending inhoudt van de bepalingen van de Europese Unie betreffende de liberalisering van de postmarkt.
(116)
De Belgische autoriteiten stellen ook dat de toewijzing van kranten- en tijdschriftendistributie niet arbitrair is gebeurd. De specifieke voorwaarden en verplichtingen waaraan moet worden voldaan door de verrichter van deze diensten, zijn zodanig dat De Post, volgens de Belgische autoriteiten, de enige onderneming is die in staat is hieraan te voldoen.
(117)
Volgens de Belgische autoriteiten is De Post in de periode 2002-2008, in tegenstelling tot wat BD beweert, „ondergecompenseerd’ voor de bezorging van kranten en tijdschriften.
(118)
De Belgische autoriteiten zijn het niet eens met de stelling van VFP/Prodipresse dat De Post haar investeringen en extra kosten in verband met de uitbreiding van haar dekking voor bezorging in de vroege ochtend van 82 % naar 100 % heeft overdreven. Omdat deze 18 % vooral afgelegen gebieden betrof, namen de personeelskosten van De Post onevenredig toe en moest De Post voertuigen voor vervoer over lange afstand aanschaffen, met bijbehorende hoge afschrijvingskosten.
(119)
De Belgische autoriteiten stellen ten slotte dat de kosten van haar publiciteitscampagne niet zijn meegenomen in de berekening van de compensatie die De Post van de Staat ontving voor persdistributie in de vroege ochtend.
(120)
BD stelt dat De Post manifest kosteninefficiënt is. De Belgische autoriteiten bestrijden dat, door te beklemtonen dat BD onvoldoende rekening houdt met de aanzienlijke extra kosten die gepaard gaan met vroege persdistributie en voorbij gaat aan de belangrijke inspanningen van De Post om haar kosten te beheersen en haar productiviteit te verhogen.
(121)
Zoals BD verklaart, zijn de kosten van Deltamedia lager dan die van De Post. Volgens de Belgische autoriteiten is dit echter toe te schrijven aan de volgende factoren:
a)
Deltamedia biedt geen nationale dekking;
b)
Deltamedia werkt met onafhankelijke distributeurs;
c)
de door Deltamedia geboden dienst is vereenvoudigd aangezien Deltamedia slechts werkt met een beperkt aantal uitgevers binnen één krantengroep;
d)
de uitgevers leveren de kranten direct op de distributiepunten af.
5.8. OPMERKINGEN VAN DE BELGISCHE AUTORITEITEN OVER BESTAANDE STEUN
(122)
In hun verklaring van 21 december 2010 stellen de Belgische autoriteiten dat enkele van de maatregelen die onderzocht worden, bestaande steun vormen.
(123)
Ten eerste verklaren de Belgische autoriteiten dat de belastingvrijstellingen voor De Post dateren van vóór de toetreding van België tot de Europese Unie en derhalve bestaande steun vormen.
(124)
Ten tweede voeren de Belgische autoriteiten aan dat de jaarlijkse subsidie aan De Post dateert van vóór 1999 - uit de periode vóór de liberalisering van de postmarkt - en daarom bestaande steun zou vormen. Evenzo zouden de kapitaalinjecties die vóór 1999 hebben plaatsgevonden, indien deze staatssteun zouden vormen, als bestaande steun moeten worden aangemerkt.
(125)
Ten derde zouden volgens de Belgische autoriteiten alle maatregelen van vóór 13 juli 1999 (tien jaar vóór de inleiding van de huidige formele onderzoekprocedure) vanwege de verjaringsperiode van tien jaar bestaande steun vormen, omdat met de eerdere nietigverklaring door het Gerecht ook alle eerdere onderzoekshandelingen van de Commissie nietig zouden zijn verklaard. Subsidiair, zouden de maatregelen van vóór december 1992 buiten het onderzoek gelaten moeten worden, omdat de eerste onderzoekshandeling van de Commissie plaatsvond in december 2002. Daarbij zou het dan gaan om de overdracht van gebouwen en de eerste jaarlijkse subsidie die in 1992 is uitbetaald.
6. BEOORDELING
6.1. INLEIDENDE OPMERKINGEN OVER HET STELSEL VAN KOSTENTOEREKENING VAN DE POST
(126)
Krachtens artikel 14 van Richtlijn 97/67/EG, gewijzigd bij Richtlijn 2008/6/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 februari 2008 tot wijziging van Richtlijn 97/67/EG wat betreft de volledige voltooiing van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap (39) (de derde postrichtlijn) moeten postexploitanten beschikken over een stelsel van kostentoerekening waarbij een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen de diensten en producten die onder de universele dienst vallen, en diensten en producten die daar niet onder vallen. Het boekhoudsysteem moet de kosten rechtstreeks aan de producten toerekenen en moet de gemeenschappelijke kosten direct of indirect toerekenen, en moet met name een overeenkomstige toerekening maken van de gemeenschappelijke kosten die nodig zijn voor het aanbieden van zowel universele diensten als niet-universele diensten. De Post hanteert een Activity Based Costing (ABC) methode waarin alle operationele kosten, tot op het niveau van de winst vóór aftrek van rente en belastingen (EBIT), worden toegerekend aan de verschillende producten, volgens de methode van de Fully Distributed COST (FDC). Onder de kostenberekening vallen alle bedrijfskosten en alle organisatorische eenheden van De Post. In 2009 kwam […] % van de omzet van De Post uit commerciële producten, terwijl de overige […] % uit de producten met betrekking tot de openbare dienst komt.
(127)
De kostentoerekeningsmethode functioneert in drie lagen: die van bedrijfsmiddelen, activiteiten en producten. Het is de bedoeling om het juiste aandeel in de kosten van ieder product te berekenen.
(128)
De kosten worden verdeeld over 398 verschillende kostentypen en 3 954 verantwoordelijkheidscentra. Ten behoeve van de kostberekeningsmethode worden deze gebundeld in 34 resource Pools en 108 Code Groups. Er zijn 986 verschillende activiteiten.
(129)
De kosten van de bedrijfsmiddelen worden op basis van hun aard toegerekend aan activiteiten: „directe middelen” zijn direct verbonden met een bepaalde activiteit, terwijl „indirecte middelen” een rol spelen in verscheidene activiteiten en moeten worden toegerekend met behulp van toerekeningssleutels die het relatieve gebruik van een bedrijfsmiddel door een activiteit weergeven. Ten slotte omvatten de „algemene ondersteuningskosten” de algemene overheadkosten die niet aan specifieke activiteiten kunnen worden toegerekend, en daarom gelijkelijk over alle producten worden verdeeld op cost-plus-basis.
(130)
De 986 verschillende activiteiten vormen de bouwstenen van de waardeketen van de verschillende producten. Een deel van de kosten van een activiteit wordt aan de producten toegerekend op basis van de mate waarin de activiteit voor die producten wordt gebruikt. De kosten van niet-operationele activiteiten worden eerst toegevoegd aan de operationele activiteiten die direct in verband staan met de producten.
(131)
In de laatste stap van de procedure worden de kosten van de activiteiten uiteindelijk aan de producten toegerekend met gebruikmaking van een toerekeningssleutel, die in het algemeen op hoeveelheden is gebaseerd. Alle producten die gebruikmaken van een bepaalde activiteit, dragen met andere woorden bij aan de kosten van die activiteit die evenredig is aan de mate waarin van die activiteit gebruik wordt gemaakt.
(132)
De Commissie is van mening dat de kostenberekeningsmethode die momenteel door De Post wordt gebruikt, deugdelijk is, aangezien hiermee alle kosten op voldoende adequate wijze worden toegerekend. De Commissie merkt echter op dat De Post de methode in de loop van de tijd heeft ontwikkeld en dat de inschatting dus kan zijn dat de boekhoudgegevens uit het vroegste deel van de hier te onderzoeken periode, hoewel algemeen genomen betrouwbaar zijn, niet dezelfde mate van detail kennen als het thans beschikbare systeem.
(133)
De Belgische autoriteiten hebben in maart 2011 bij de Commissie een retroactieve aanpassing gepresenteerd van de kostenberekeningsmethode van De Post waarmee de toerekening van bepaalde kosten over de commerciële activiteiten en de openbaredienstactiviteiten zou veranderen. De door de Belgische autoriteiten overwogen aanpassing betreft de laatste stap van de kostentoerekening, waarin kosten aan producten worden doorberekend naar rato van hun gebruik van de verschillende activiteiten.
(134)
Met deze aanpassing wordt de tot dusverre door De Post gebruikte methode voor de toerekening van bedrijfskosten aan producten gewijzigd. Volgens deze herziening worden bepaalde kosten verschoven van de commerciële producten naar het segment openbare diensten, hetgeen leidt tot een verhoging van de kostenbasis van de openbare diensten. Het gevolg hiervan zou zijn dat de openbare diensten belast worden met gemiddeld […] EUR per jaar aan kosten die eerder werden toegerekend aan de commerciële producten. De rest van de kostenberekeningsmethode zou ongewijzigd blijven.
(135)
De Belgische autoriteiten stellen dat de kosten van sommige activiteiten, naar hun aard, vastliggen op een bepaald niveau dat wordt bepaald door de behoeften van de openbare dienst. Met andere woorden, de kosten van dergelijke activiteiten ten behoeve van de openbare dienst zouden, ook wanneer geen enkel commercieel product van deze activiteiten gebruik zou maken, onveranderd blijven. Voor zover een commercieel product niet de oorzaak is van het bestaan van een activiteit, zou het de operationele kosten ervan niet behoren te dragen, zelfs niet wanneer het van die activiteit gebruikmaakt.
(136)
Hoewel de Belgische autoriteiten stellen dat de herziene methode in overeenstemming is met Richtlijn 97/67/EG, het arrest-Chronopost (40) en de communautaire kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst (41) (hierna „de DAEB-kaderregeling” genoemd) uit 2005 - omdat met deze methode zowel de rechtstreeks toerekenbare kosten als een aandeel in de gemeenschappelijke kosten aan de producten worden toegerekend en omdat de werkelijke kosten van de openbaredienstverplichtingen beter worden weerspiegeld -, is de Commissie van mening dat er formele, economische en juridische gronden zijn om deze nieuwe stellingen niet te accepteren.
(137)
Formeel gezien wordt de voorgestelde methode niet daadwerkelijk gebruikt in de interne boekhouding van De Post, maar gaat het om een aanpassing achteraf van gegevens uit het verleden. De herziene methode is niet door de toezichthouder goedgekeurd als grondslag voor de vaststelling van de tarieven, noch is zij door de Staat gebruikt om de DAEB-compensatie te berekenen. De herziene methode lijkt daarom een theoretisch beeld te schetsen dat ten behoeve van de onderhavige staatssteunprocedure is opgesteld. Economisch gezien kan, wat betreft interne verrekenprijzen, niet worden aangenomen dat de commerciële producten helemaal geen deel van de kosten van de daardoor gebruikte bedrijfsmiddelen zouden hoeven te dragen (volgens deze methode zouden de commerciële producten bijvoorbeeld niet bijdragen aan de kosten van de bezorgingsrondes door postbodes, zelfs al bezorgen die postbodes ook commerciële producten). Ten slotte lijkt dit soort wijziging, juridisch gezien, niet in overeenstemming te zijn met artikel 14, lid 3, onder b), punt iv), van Richtlijn 97/67/EG, het arrest-Chronopost (42) en de DAEB-kaderregeling (43), waarin telkens wordt geëist dat aan de commerciële activiteiten een passend aandeel in de gemeenschappelijke kosten wordt toegerekend.
(138)
Daarom zal de Commissie in haar navolgende beoordeling haar berekeningen niet baseren op de gewijzigde boekhouding, maar blijft zij haar beoordeling baseren op gegevens inzake kostprijsberekening die, zoals bepaald in de Richtlijn 97/67/EG, zijn gevalideerd door het BIPT, de Belgische toezichthouder voor de postsector (44), die eerder zijn overgelegd en zijn gebaseerd op de officieel door De Post gebruikte kostenberekeningsmethode.
6.2. BEOORDELING VAN DE OVERNAME VAN PENSIOENVERPLICHTINGEN
6.2.1. De vraag of er sprake is van steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU
(139)
Artikel 107, lid 1, VWEU bepaalt dat „steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar zijn met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.
(140)
Wil een maatregel staatssteun zijn in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, dan moet aan elk van de vier volgende voorwaarden zijn voldaan:
i)
de maatregel moet de begunstigde een voordeel opleveren;
ii)
de maatregel moet de mededinging verstoren of dreigen te verstoren doordat bepaalde ondernemingen worden begunstigd;
iii)
de maatregel moet zijn genomen door de Staat of met staatsmiddelen zijn bekostigd;
iv)
de maatregel moet het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.
6.2.1.1. Voordeel en selectiviteit
(141)
Volgens de lijn die in het arrest-Combus (45) is ontwikkeld, stellen de Belgische autoriteiten dat de pensioenverplichtingen een abnormale last vormden die concurrenten niet hoefden te financieren en dat de overname daarvan door de Staat derhalve geen staatssteun inhield.
(142)
Hun belangrijkste argument is dat het door de sterke rechtspositie van het statutaire personeel voor De Post niet mogelijk was om het aandeel werknemers uit deze categorie terug te brengen, terwijl het veel duurder was dan een hypothetisch werknemersbestand bestaande uit werknemers met minder voordelige contracten.
(143)
Ten algemene dient in de eerste plaats te worden herhaald dat het arrest-Combus niet door het Hof van Justitie is bevestigd. Integendeel, rechtspraak van het Hof van Justitie weerspreekt de aanname dat compensatie voor een structureel nadeel de kwalificatie als steun zou uitsluiten. Zo is het bijvoorbeeld vaste rechtspraak van het Hof dat de vraag of sprake is van steun, dient te worden beoordeeld aan de hand van de gevolgen en niet de redenen of doeleinden van de maatregelen van de staten (46). Ook heeft het Hof steeds verklaard dat het begrip „steun” ook voordelen omvat welke, in verschillende vormen, de lasten verlichten, die normaliter op het budget van een onderneming drukken (47).
(144)
Voorts heeft het Hof van Justitie aangegeven dat de loonkosten, naar hun aard, op het budget van een onderneming drukken, ongeacht of deze kosten al dan niet uit wettelijke verplichtingen of collectieve arbeidsovereenkomsten voortvloeien (48). In dat verband heeft het Hof verklaard dat de kwalificatie als steun niet kan worden weggenomen op grond van het feit dat overheidsmaatregelen een compensatie vormen voor meerkosten (49).
(145)
Bovendien kan worden opgemerkt dat de concurrentiesituatie waarbinnen Combus opereerde, verschilde van die voor De Post. Combus moest haar vervoersactiviteiten op commerciële basis organiseren en was op een markt actief onder mededingingsvoorwaarden die vergelijkbaar zijn met die voor particuliere busbedrijven. Openbaarvervoersmaatschappijen dragen, na aanbestedingsprocedures, de uitvoering van het busvervoer aan particuliere en openbare ondernemingen over. Volgens de aanbestedingsregels worden opdrachten gegund aan „de inschrijver met de economisch voordeligste aanbieding”, ongeacht of het om een particuliere dan wel een openbare inschrijver gaat. Voor de volledige hier te onderzoeken periode had De Post een verregaand monopolie, waar economische beperkingen verschillend functioneren. Bovendien heeft België, anders dan in de zaak-Combus, in casu geen enkele wettelijke bepaling aangenomen om het bijzondere dienstverband van de ambtenaren in dienst van De Post, of de wijze waarop zij hun pensioenrechten verwerven, af te schaffen of te wijzigen.
(146)
Daarom is de Commissie van oordeel dat de feitelijke verschillen tussen de zaak-Combus en de onderhavige zaak een verschillende conclusie in de onderhavige zaak rechtvaardigen.
(147)
Om te kunnen beoordelen of de hier te onderzoeken maatregelen staatssteunelementen bevatten, dient te worden bepaald of met deze maatregelen aan La Poste een economisch voordeel wordt verleend, omdat de onderneming hiermee kosten kon vermijden die normaal gesproken ten laste van haar eigen financiële middelen zouden zijn gekomen - en daardoor verhinderden dat de marktwerking normaal functioneerde. Steun bestaat uit een verlichting van de lasten die normaal gesproken op de begroting van ondernemingen drukken, rekening houdende met de aard of de systematiek van het betrokken lastenstelsel. Het zou echter eventueel mogelijk zijn een concept „bijzondere last” te definiëren, dat zou bestaan in een extra last ten opzichte van deze normale lasten. Met de intrekking van een dergelijke bijzondere last via een wetsbepaling zou de begunstigde geen voordeel worden verleend - en zou er dus ook geen sprake zijn van staatssteun.
(148)
In het licht van de rechtspraak van het Hof over de beoordeling van selectiviteit - die een vergelijking inhoudt met een referentiekader om te bepalen of een gedifferentieerde behandeling van bepaalde ondernemingen of producties al dan niet in overeenstemming is met „de aard en de systematiek van het stelsel” binnen een uit structureel oogpunt normale marktsituatie - houdt de kwalificatie van lasten als „normaal” of „bijzonder” in, dat een referentiekader of ijkpunt wordt vastgesteld om te bepalen welke ondernemingen, gelet op de doelstelling van de betrokken maatregelen, zich in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden.
(149)
Het lijkt echter niet mogelijk een exogeen ijkpunt vast te stellen aan de hand waarvan een „normale” bijdrage voor ondernemingen die zich, gelet op de doelstelling van de hier te onderzoeken maatregel, in een met De Post feitelijk en vergelijkbare situatie bevinden. Met name zijn de concurrenten van De Post privaatrechtelijke ondernemingen die actief zijn op concurrerende markten, terwijl De Post een wettelijk monopolie genoot gedurende de hier te onderzoeken periode vóór de volledige liberalisering die in 2011 plaatsvond.
(150)
Voor het onderzoek van de vraag of er sprake is van een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU zal de Commissie de situatie van De Post dus moeten onderzoeken door de socialezekerheidsbijdragen te vergelijken in een scenario vóór en nà de tenuitvoerlegging van de overname van pensioenverplichtingen.
(151)
Na de wet van 6 juli 1971 en tot aan de pensioenhervorming van 1997 heeft De Post alle pensioenkosten en sociale verplichtingen voor haar personeelsleden-ambtenaren gedragen. In die omstandigheden stelt de Commissie zich op het standpunt dat deze kosten deel uitmaken van de normale kosten die De Post uit de eigen middelen moest dragen, gegeven haar juridische en feitelijke positie op de Belgische postmarkt.
(152)
Aangezien de overname van pensioenverplichtingen van 1997 De Post heeft bevrijd van kosten die normaal gesproken uit eigen middelen gefinancierd hadden moeten worden, leveren deze maatregelen de onderneming dus een voordeel op in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
(153)
Het gaat hierbij om een selectief voordeel aangezien dit alleen De Post betreft.
6.2.1.2. Staatsmiddelen
(154)
De overname van pensioenverplichtingen werd gefinancierd door de Staat, die de pensioenverplichtingen van De Post heeft overgenomen.
(155)
De Staat betaalt het pensioen van gepensioneerd personeel van De Post direct uit de rijksbegroting en dus zijn hiermee duidelijk staatsmiddelen gemoeid.
6.2.1.3. Verstoring van de mededinging en beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten
(156)
Bovengenoemde maatregelen kunnen het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden, doordat De Post opereert op markten die openstaan voor concurrentie, zoals die voor pakketdiensten, en indien er sprake is van aanzienlijke grensoverschrijdende handel. Op de markt voor pakketpost ondervindt De Post concurrentie van ondernemingen die actief zijn in andere lidstaten, zoals UPS, FedEx of TNT Express. De Post is ook actief op de markt voor persdistributie, een markt waarop ondernemingen uit andere lidstaten actief zijn of kunnen worden. Pakketbezorging was nooit volledig gereserveerd voor De Post, en al begin de jaren negentig exploiteerden andere ondernemingen bepaalde diensten voor pakketbezorging (50) of andere specifieke postdiensten (51). Voorts is De Post actief in de sector financiële diensten (zichtrekeningen en spaarrekeningen van De Post en betaaldiensten), waar De Post concurreert met marktpartijen die financiële producten aanbieden, zoals banken en financiele ondernemingen. De zicht- en spaarrekeningen van De Post, die worden gebruikt om zowel te betalen als te sparen, concurreren met zichtrekeningen en spaarproducten van banken. De banksector stond al vóór 1992 open voor concurrentie en er bestaat een intensief handelsverkeer tussen lidstaten. Banken uit verschillende lidstaten waren in België al actief vóór 1992, toen er meer dan 70 financiële instellingen in België actief waren (52).
(157)
In het licht van het voorgaande is het duidelijk dat overheidsmaatregelen waarmee De Post een economisch voordeel verleend krijgt, het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden.
(158)
Om de in overwegingen 141 tot en met 157 uiteengezette redenen is de Commissie van mening dat de overname van pensioenverplichtingen steun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
6.2.2. De overname van pensioenverplichtingen op haar verenigbaarheid met de interne markt beoordeeld op grond van artikel 107, lid 3, onder c)
(159)
Met de pensioenhervorming van 1997 werd de restitutie door De Post aan de Staat van de jaarlijkse nettokosten van de pensioenen vervangen door een bijdrage aan de algehele kwijting van verplichtingen, waardoor de door De Post gedragen pensioneringskosten worden afgestemd op die van haar concurrenten. Zonder deze hervorming zouden de pensioenkosten de komende jaren aanzienlijk zijn blijven stijgen, met name als gevolg van de verslechtering van de verhouding tussen werkende ambtenaren (die bijdragen betalen) en niet-werkenden (die uitkeringen ontvangen) na het besluit van De Post om geen ambtenaren meer in dienst te nemen.
(160)
Aangezien de afwijkingen van artikel 107, lid 2, VWEU en artikel 107, lid 3, onder a) en b), VWEU duidelijk niet van toepassing zijn en aangezien België geen beroep heeft gedaan op artikel 106, lid 2, VWEU als rechtvaardiging voor de verenigbaarheid van de aan De Post verleende overname van pensioenverplichtingen, zal de Commissie onderzoeken of deze overname van pensioenverplichtingen met de interne markt verenigbaar kan worden verklaard op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU; volgens die bepaling kunnen steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
(161)
De Commissie zal eerst nagaan in hoeverre met de overname van de volledige pensioenkosten een doelstelling van gemeenschappelijk belang wordt vervuld en hiertoe is het noodzakelijk deze maatregel eerst op zijn evenredigheid te onderzoeken en een afwegingstoets te maken van de positieve en negatieve effecten van de maatregel.
6.2.2.1. Liberalisering van de postsector als doelstelling van gemeenschappelijk belang
(162)
Wetgeving van de Europese Unie stimuleert een steeds grotere liberalisering van de postsector sinds 1992, met de goedkeuring van het groenboek, dat nadien resulteerde in de goedkeuring van de drie postrichtlijnen: i) Richtlijn 97/67/EG; ii) Richtlĳn 2002/39/EG van het Europees Parlement en de Raad van 10 juni 2002 tot wĳziging van Richtlĳn 97/67/EG met betrekking tot de verdere openstelling van de postmarkt in de Gemeenschap voor mededinging (53) en iii) Richtlijn 2008/6/EG. Ook wordt erkend dat de liberalisering van postmarkten op EU-niveau een belangrijke rol speelt in de Lissabonstrategie voor groei en werkgelegenheid.
(163)
Daarom is het van belang dat, naast het garanderen van de verrichting van basispostdiensten zoals die vorm heeft gekregen in het begrip van de universeledienstverplichting, een gelijk speelveld tot stand wordt gebracht tussen de gevestigde exploitant, de reeds actieve concurrenten en nieuwkomers.
(164)
In haar beschikking in de zaak-La Poste erkende de Commissie al dat de gelijktrekking van de hoogte van de socialezekerheidsbijdragen tussen gevestigde exploitanten en hun concurrenten een belangrijke voorwaarde is voor eerlijke mededinging in de postsector. De Commissie verklaarde de overname van verplichtingen voor het Franse La Poste om de pensioenen van haar ambtenaren te financieren, verenigbaar met de interne markt, omdat de overheidssubsidies leidden tot een gelijk niveau van socialezekerheidsbijdragen voor La Poste en haar concurrenten. De Commissie is voornemens om in de onderhavige zaak dezelfde logica te hanteren die zij in punt 6.3 van die beschikking hanteerde en die, voor zover relevant, als toepasselijk in deze zaak moet worden beschouwd.
6.2.2.2. Noodzaak van de overname van pensioenverplichtingen
(165)
De Commissie is van oordeel dat de omvorming van De Post in 1992 noodzakelijk was om de mededinging op de postmarkt te bevorderen, omdat De Post hierdoor qua rechtsvorm op voet van gelijkheid met de concurrenten werd gesteld (en zodoende de onbeperkte garantie werd opgeheven die De Post voorheen als overheidsinstantie genoot).
(166)
De Belgische Staat noch de Regie der Posterijen had echter reserves opgebouwd in overeenstemming met de geaccumuleerde pensioenverplichtingen. Bij de verzelfstandiging van De Post in 1992 bleven de pensioenverplichtingen onder de verantwoordelijkheid van De Post vallen, maar waren er geen activa overgemaakt naar de rekeningen van De Post om deze verplichtingen te dekken.
(167)
Het gevolg was dat de pensioenbetaling voor De Post geleidelijk een onhoudbare last dreigde te worden vanwege het grote aantal ambtenaren dat de pensioenleeftijd naderde. Zelfs al waren er maatregelen genomen om de situatie te verbeteren (verbeterde productiviteit, geleidelijke personeelsafslanking door natuurlijk verloop, loonindexatie), dan zouden die onvoldoende hebben geholpen om de financiën van De Post duurzaam in evenwicht te brengen (zie figuur 1).
(168)
Dit is met name te verklaren doordat de omzetting naar de rechtsvorm van een privaatrechtelijke onderneming ook met zich bracht dat De Post niet langer ambtenaren in dienst nam en alleen nog particuliere werknemers begon in dienst te nemen (tegen de voorwaarden van een algemeen arbeidscontract en het arbeidsrecht). Hierdoor had De Post na 1997 niet alleen de pensioenlasten voor de gepensioneerde ambtenaren uit de eigen opbrengsten moeten financieren, maar tegelijkertijd ook de socialezekerheidsbijdragen voor de pensioenverzekering van haar actieve personeelbestand van particuliere medewerkers.
(169)
De kasstroom van De Post zou in de loop der jaren steeds verder verslechteren, aangezien de oplopende pensioenbetalingen boven de opbrengsten uit activiteiten zouden uitkomen (zie figuur 3).
Figuur 3
Simulatie van de kasstroom van De Post, in 1996 uitgevoerd door de Belgische autoriteiten
(170)
Niet kan worden ontkend dat De Post voor aanzienlijk hogere kosten was komen te staan indien de onderneming de pensioenlasten voor alle gepensioneerde ambtenaren na 1997 uit eigen opbrengsten had moeten financieren. Het is duidelijk dat de omzetting van rechtsvorm - van overheidsdienst naar privaatrechtelijke onderneming - zou worden verstoord als er geen steun zou zijn.
(171)
Bovendien zou een volledige herfinanciering van de pensioenlasten door hogere opbrengsten uit het bezorgen van brieven tot zeer hoge brievenposttarieven hebben geleid, met mogelijk een aanzienlijke daling van het aantal verzonden brieven tot een niveau dat de betaalbaarheid van brievenpost als universele dienst in het gedrang zou hebben gebracht.
(172)
Bovendien is de Commissie van mening dat de betrokken maatregelen zijn toegesneden op de doelstelling van gemeenschappelijk belang waarop zij betrekking hebben. Geen enkel ander instrument zou het probleem doeltreffender hebben kunnen aanpakken. In de sectoren zonder een dienst van algemeen economisch belang hadden weliswaar compensaties voor de openbare dienst kunnen worden toegekend, maar een dergelijke benadering zou op lange termijn niet houdbaar zijn gelet op het structurele karakter van het probleem.
(173)
Gelet op de doelstellingen van de liberalisering van de postmarkten - met name het veilig stellen van de verrichting van betaalbare universele postdiensten van hoge kwaliteit - en gezien de doelstelling van het bevorderen van een eerlijke concurrentie, vormde de overname van pensioenverplichtingen een voor die doelstellingen noodzakelijke maatregel.
6.2.2.3. Evenredigheid van de overname van pensioenverplichtingen
(174)
Volgens de beschikking in de zaak-La Poste beoordeelt de Commissie steunmaatregelen die de pensioenlasten verlichten voor gevestigde postbedrijven die ambtenaren verder laten werken onder voorwaarden die tijdens de monopolieperiode waren overeengekomen, op evenredigheid. De evenredigheidsbeoordeling moet worden uitgevoerd met betrekking tot de totstandbrenging van een gelijk speelveld op voor concurrentie opengestelde markten (bv. brieven- en pakketpost en financiële diensten). De gevestigde onderneming moet dezelfde tarieven voor socialezekerheidsbijdragen betalen als haar concurrenten.
(175)
Het contractuele personeel van De Post geniet dezelfde wettelijke positie als werknemers van een privaatrechtelijke onderneming, terwijl de positie van het statutaire personeel overeenkomt met die van ambtenaren. Het is dan ook opportuun de socialezekerheidsbijdragen die De Post betaalt voor elke categorie werknemers met elkaar te vergelijken om na te gaan of voor De Post - nu de maatregel waarbij pensioenverplichtingen werden overgenomen ten uitvoer is gelegd - hetzelfde percentage socialezekerheidsbijdragen geldt als voor haar concurrenten.
(176)
In de onderstaande overzichtstabel staat een gedetailleerde vergelijking van de socialezekerheidsbijdragen die De Post voor haar statutaire en haar contractuele personeel betaalt.
Door De Post verrichte socialezekerheidsbijdragen
Statutair personeel
Contractueel personeel
Bijdragen De Post aan het socialezekerheidsstelsel, incl. 8,86 % voor pensioenbijdragen
[…] %
[…] %
Kosten rechtstreeks gedragen door De Post
[…] %
[…] %
Ziekte en arbeidsongeschiktheid
[…] %
[…] %
Kinderbijslag
[…] %
-
Compenserende bijdrage (54)
[…] %
Structurele bijdragevermindering (55)
[…] %
Totaal WERKGEVERSBIJDRAGE
[…] %
[…] %
WERKNEMERSBIJDRAGEN
[…] %
[…] %
Werknemersbijdragen aan het algemene stelsel van sociale zekerheid
[…] %
[…] %
(177)
Zoals deze tabel laat zien, draagt De Post een aanzienlijk kleiner percentage bij aan het Belgische socialezekerheidsstelsel (nominaal percentage van de loonkosten) dan particuliere marktdeelnemers ([…] % tegenover […] %).
(178)
Wanneer echter de rechtstreeks door de werkgever gedragen kosten worden meegenomen ter vergelijking van de daadwerkelijke socialezekerheidsbijdragen, lopen de beide percentages vrijwel gelijk en is dat van De Post zelfs iets hoger voor haar statutaire personeel ([…] % tegenover […] %).
(179)
Voorts kan worden opgemerkt dat de door de werknemers betaalde premies in beide gevallen nagenoeg gelijk zijn ([…] % tegenover […] %).
(180)
Het lagere nominale percentage socialezekerheidsbijdragen dat De Post voor statutair personeel heeft betaald, valt te verklaren door de volledige vrijstelling van bepaalde socialezekerheidsbijdragen die niet van toepassing zijn op met ambtenaren gelijkgestelde werknemers (bijvoorbeeld voor beroepsziekten, werkloosheid, arbeidsongevallen). Vanwege de bijzondere status van haar statutaire personeel draagt De Post echter rechtstreeks bij in de kosten voor de vrijgestelde bijdragen. Deze aanpak leidt tot hoge rechtstreekse kosten voor De Post.
(181)
Wat betreft de werknemersbijdragen, die mee in rekening moeten worden genomen omdat werknemers deze bijdragen moeten voldoen van het salaris dat zij van hun werkgever ontvangen (waardoor dit ook kosten voor de werkgever zijn), deze bijdragen vallen voor statutair personeel iets hoger uit dan voor contractueel personeel.
(182)
De Belgische autoriteiten en De Post hebben gegevens verschaft waaruit blijkt dat de rechtstreekse bijdragen door de tijd heen in het algemeen stabiel zijn gebleven.
(183)
Hoewel de kosten die rechtstreeks door De Post worden gedragen ([…] %), strikt genomen niet gelijkstaan met socialezekerheidsbijdragen, moet in aanmerking worden genomen dat het hier geen vrijwillig gemaakte kosten betreft, maar dat deze kosten rechtstreeks terug te voeren zijn op de specifieke positie van statutaire werknemers en derhalve aan De Post zijn opgelegd. Het lijkt daarom logisch deze kosten, op basis van hun oorsprong en doel, gelijk te stellen met andere verplichte socialezekerheidskosten.
(184)
Derhalve dienen deze rechtstreekse kosten mee in rekening te worden genomen bij de berekening van de daadwerkelijke socialezekerheidsbijdragen van De Post. Dit zou resulteren in een totaal bijdragepercentage voor de sociale zekerheid dat voor het statutaire personeel van De Post iets hoger uitvalt dan dat voor het personeel van particuliere ondernemingen ([…] % tegenover […] %).
6.2.2.4. Afwegingstoets voor de overname van pensioenverplichtingen
(185)
De hervorming van de voor De Post geldende pensioenregelingen was een belangrijke fase in het proces waarbij de onderneming werd aangepast aan de geleidelijke liberalisering en met het oog op de volledige liberalisering van de Belgische postmarkt, die een belangrijke rol speelt in de Lissabonstrategie voor groei en banen.
(186)
In haar beschikking in de zaak-La Poste verklaarde de Commissie dat de liberalisering van de postsector moeizamer zou kunnen verlopen indien plannen voor pensioenhervormingen (vergelijkbaar met die welke in België ten uitvoer zijn gelegd), niet worden goedgekeurd.
(187)
Ook is de Commissie van mening dat dit soort maatregelen, ook al betreffen zij geen bijzondere regelingen wat betreft pensioenuitkeringen, het mogelijk maakt om het financieringsmechanisme, dat door de historische ontwikkelingen was achterhaald, houdbaar te maken. Volgens de Commissie sluiten deze maatregelen dan ook aan op het algemene kader voor de hervorming van de pensioenstelsels in de lidstaten, dat de steun heeft van zowel de Raad als de Commissie.
(188)
De negatieve effecten van de maatregel lijken beperkt omdat het, gelet op het verleden van De Post en haar activiteiten, duidelijk is dat een groot deel van de pensioenverplichtingen van De Post betrekking heeft op de activiteiten in de sector gereserveerde diensten, waar de verstoring van de mededinging sowieso beperkt is.
(189)
Zelfs al zou de betrokken maatregel De Post - in theorie - in staat kunnen stellen een machtspositie te behouden, acht de Commissie het risico hierop gering, omdat de maatregelen beperkt blijven tot het op één lijn brengen van de bijdragen van De Post en die van haar concurrenten.
(190)
Uit de bovenstaande overwegingen volgt dat de negatieve effecten van de steun voor De Post bescheiden waren in vergelijking met de positieve effecten van de maatregel.
(191)
Omdat de maatregelen beperkt blijven tot hetgeen strikt noodzakelijk is om een gelijk speelveld inzake socialezekerheidsbijdragen tot stand te brengen en omdat zij een eind maken aan de concurrentieverstoring die voor De Post een handicap was, veranderen zij de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, niet zodanig dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
(192)
Bijgevolg is de Commissie van mening dat de overname van de pensioenverplichtingen in 1997 verenigbaar kan worden verklaard op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, omdat De Post, wanneer het gaat om de sociale lasten met betrekking tot haar statutaire personeel, niet in een betere situatie verkeert dan andere marktdeelnemers.
6.3. BEOORDELING VAN DE COMPENSATIE VOOR DE OPENBARE DIENST EN ANDERE MAATREGELEN
6.3.1. De vraag of er sprake is van steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU
6.3.1.1. Voordeel en selectiviteit
(193)
Wat betreft de compensatie voor de kosten van de openbare dienst, in het Altmark-arrest (56) zijn de criteria geformuleerd waaraan overheidsmaatregelen moeten voldoen om als compensatie voor openbaredienstverplichtingen te worden aangemerkt - en niet als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
(194)
In dit geval lijkt niet aan deze criteria te zijn voldaan, met name niet aan het vierde criterium: De Post is niet geselecteerd via een openbareaanbestedingsprocedure. Daarenboven hebben de Belgische autoriteiten ook niet aangetoond dat de compensatie is vastgesteld op basis van een analyse van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde en afdoende uitgeruste onderneming zou hebben gemaakt om deze openbaredienstverplichtingen uit te voeren, noch beschikt de Commissie over aanwijzingen of informatie dat aan het vierde criterium zou zijn voldaan.
(195)
Aangezien de jaarlijkse compensatie aan slechts één onderneming ten goede is gekomen en die onderneming daarmee aanvullende middelen ter beschikking heeft gekregen, is met de maatregel aan De Post een selectief voordeel verleend.
(196)
De kapitaalinjecties in 1997: de Belgische autoriteiten hebben erkend dat de kapitaalinjecties van 62 miljoen EUR in 1997 in feite een te late betaling waren van de voor 1996 verschuldigde DAEB-compensatie. De beoordeling daarvan moet dus op dezelfde basis plaatsvinden als die welke geldt voor de jaarlijkse compensaties. Aangezien niet alle Altmark-voorwaarden zijn vervuld, is met de maatregel een selectief voordeel verleend aan De Post.
(197)
De kapitaalinjectie van 2003: volgens de Belgische autoriteiten vonden de kapitaalinjecties in 2003 (297,5 miljoen EUR) plaats in overeenstemming met het beginsel van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie en hielden zij derhalve geen staatssteun in. Volgens de Belgische autoriteiten was de kapitaalverhoging van 2003 bedoeld om het aandelenkapitaal van De Post te versterken met het oog op de bouw en modernisering van de sorteercentra, de optimalisering van postdistributieroutes en de automatisering. De ingebrachte middelen dienden ook ter dekking van de personeelskosten ten gevolge van een inkrimping van het aantal werknemers via een brugpensioenregeling, werktijdverkorting en een verhoging van de salarissen van nieuwe postmedewerkers.
(198)
Om aan te tonen dat de kapitaalinjecties in 2003 plaatsvonden op voor een particuliere investeerder handelend in een markteconomie aanvaardbare voorwaarden, hadden de Belgische autoriteiten rentabiliteitsprognoses opgenomen in hun strategisch plan, die een rentabiliteitsniveau opleverden dat uitkwam boven de kapitaalkosten die een particuliere investeerder nodig zou hebben gehad.
(199)
De prognoses en winstberekening die de Belgische autoriteiten hebben gemaakt, zijn gericht op de toekomst, gedetailleerd en in overeenstemming met de methode die een particuliere investeerder zou gebruiken:
1.
voor de rentabiliteitsberekening werd gebruikgemaakt van de Discounted Future Cash Flow-methode, waarbij rekening wordt gehouden met de toekomstige groei van de onderneming en de mogelijkheden van de investering om winst en cashflow voor haar aandeelhouders te genereren;
2.
drie verschillende scenario werden onderzocht: een optimistisch scenario, een pessimistisch scenario en een meest waarschijnlijk scenario, dat uiteindelijk werd gekozen om de prognoses op hun gevoeligheid te onderzoeken;
3.
volgens de prognoses zou de winstmarge in 2007 stijgen tot […] % (zie figuur 4) en bedroeg de verwachte Internal Rate of Return (IRR) […] % over de periode 2003-2012 (zie figuur 5), hetgeen hoger lag dan het percentage van […] % dat een onafhankelijk deskundige (Bank Degroof) naar voren had geschoven als een winstpercentage dat voor particuliere investeerders in de postsector aanvaardbaar zou zijn.
Figuur 4
Door de Belgische autoriteiten voor 2003-2007 gemaakte ex-ante-winstprognoses
[…]
Bron: Belgische autoriteiten.
Figuur 5
Door de Belgische autoriteiten voor het meest waarschijnlijke scenario gemaakte berekeningen van de Internal Rate of Return
[…]
Bron: Belgische autoriteiten.
(200)
De prognoses zijn over het algemeen voldoende hard gebleken gezien de financiële resultaten die in de opeenvolgende jaren zijn behaald (zie figuur 6). Vanwege de toegenomen rentabiliteit is De Post vanaf 2007 begonnen met het uitkeren van dividend.
Figuur 6
Ex-post-winstcijfers 2003-2007
[…]
Bron: Belgische autoriteiten.
(201)
Ook de prestaties over tien jaar zijn in overeenstemming met de prognoses van 2003, aangezien de Internal Rate of Return (ex-post) zou moeten uitkomen op […] %, dus hoger dan de prognose van […] % in 2003.
(202)
Hoewel het rendement van de investering door de Belgische autoriteiten toereikend lijkt om te verantwoorden dat de investering voldoet aan het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie, moet worden opgemerkt dat de verwachte opbrengsten die zijn toegepast voor de beoordeling van dat rendement, staatssteun omvatten; het gaat daarbij met name om de jaarlijkse compensatie die aan De Post is verleend.
(203)
Met deze steunmaatregelen worden echter duidelijk verschillende doelstellingen nagestreefd en zij hebben geen chronologisch verband met de kapitaalinjectie van 2003.
(204)
Bovendien werd de potentiële onzekerheid die voor een particuliere investeerder zou ontstaan als gevolg van de niet-aangemelde steun voor De Post, gemitigeerd door de formele toestemming die de Commissie in haar beschikking van 2003 heeft gegeven om met de kapitaalinjectie door te gaan. Op het tijdstip van de investering zou een particuliere investeerder met goede rendementsvooruitzichten waarschijnlijk het risico hebben genomen de investering te doen zodra een positief besluit van de Commissie was vastgesteld, zelfs al was dit besluit nog geen eindbesluit. Een particuliere investeerder zou, voor het nemen van zijn besluit, niet verscheidene jaren hebben gewacht tot het tijdstip van het arrest van het Gerecht en het Hof van Justitie. Daarom is het feit dat de beschikking nadien is nietig verklaard, een gebeurtenis die op het tijdstip van de investering niet te voorzien viel, maar die niet zeer waarschijnlijk moet hebben geleken omdat beschikkingen en besluiten van de Commissie als rechtmatig gelden totdat zij worden nietig verklaard.
(205)
Derhalve is de Commissie van mening dat de kapitaalinjectie van 2003 kan worden beschouwd als in overeenstemming met het beginsel van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie en geen staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
(206)
De kapitaalinjectie van 2006: volgens de Belgische autoriteiten vond de kapitaalinjectie in 2006 (40 miljoen EUR) plaats in overeenstemming met het beginsel van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie en hield deze derhalve geen staatssteun in.
(207)
De kapitaalinjectie in 2006 vond plaats op dezelfde voorwaarden als een particuliere investeerder zou stellen: op de kapitaalverhoging voor De Post werd ingetekend door zowel de Staat (voor 40 miljoen EUR) als Post Invest Europe (voor 300 miljoen EUR) tegen dezelfde prijs per aandeel (pari passu). Tegelijk was Post Invest Europe op dat tijdstip een externe investeerder die geen andere banden met De Post of de Belgische Staat had.
(208)
Bovendien werd de uitgifteprijs van de aandelen correct vastgesteld. Om de uitgifteprijs van de nieuwe aandelen te bepalen, raamde de door de Belgische autoriteiten ingehuurde investeringsbank de totale waarde van De Post op […] tot […] EUR, en de Staat koos uiteindelijk voor een waardering van […] EUR voor de gehele onderneming vóór de kapitaalinjecties. De aannames wat betreft het niveau van opbrengsten en risico kwamen uit een gezamenlijk bedrijfsplan, waarbij overwegingen als winstoptimalisering op de lange termijn als richtsnoer fungeerden. De prestaties van De Post na de kapitaalverhoging in 2006 (zie figuur 7) zijn een verder element waaruit de betrouwbaarheid blijkt van de aannames en parameters waarmee rekening is gehouden toen de investeringsbeslissing genomen werd.
Figuur 7
Prestaties De Post 2006-2010
[…]
Bron: Belgische autoriteiten.
(209)
De Commissie is van mening dat de kapitaalinjectie van 40 miljoen EUR in 2006 ook duidelijk beantwoordt aan het optreden van een particuliere investeerder handelend in een markteconomie - en dus geen staatssteun vormt.
(210)
De vrijstelling van vennootschapsbelasting was mogelijk wel een maatregel die De Post een voordeel kon opleveren omdat zij daarmee het bedrag van anders door haar verschuldigde belastingen kon drukken, maar leverde concreet gesproken geen voordeel op, doordat van 1992 tot 2005, het jaar waarin de belastingvrijstelling werd afgeschaft, het gecumuleerde belastingresultaat van De Post een sterk negatief beeld te zien gaf. Hoewel De Post in sommige jaren een positief nettoresultaat boekte, zou het belastingkrediet dat van het ene naar het andere jaar zou zijn overgedragen, hebben geleid tot een situatie die neerkomt op het niet betalen van belasting, zelfs indien De Post aan vennootschapsbelastingplichtig was geweest. Daarom wordt deze vrijstelling in dit besluit niet verder onderzocht.
(211)
De vrijstelling van onroerende voorheffing en van lokale belastingen daarentegen brengt De Post in een gunstigere positie ten opzichte van andere ondernemingen, omdat de onderneming hierdoor wordt bevrijd van verplichtingen die zij onder normale omstandigheden had moeten dragen. Met de belastingvrijstellingen wordt derhalve een selectief voordeel aan De Post verleend.
(212)
De Belgische autoriteiten hebben aangevoerd dat het bij de overdracht van gebouwen om een herorganisatie van publieke eigendommen zou gaan, omdat De Post toentertijd volledig in handen van de Staat was. Door de overdracht van gebouwen heeft De Post echter nieuwe activa ter beschikking gekregen, die voorheen staatseigendom waren. De Post had die gebouwen al in gebruik toen zij nog eigendom waren van de Staat, maar zij was er nog niet de juridische eigenaar van. Met de overdracht van de juridische eigendomstitel kreeg De Post, een van de Staat los staande onderneming, de eigendomsrechten van de gebouwen. Daardoor verkreeg De Post additionele middelen ten opzichte van de situatie vóór de overdracht. Met de maatregel is derhalve een selectief voordeel aan De Post verleend.
(213)
Zonder de staatsgarantie had De Post niet op dezelfde voorwaarden een lening kunnen krijgen. Volgens de ramingen van de Belgische autoriteiten zouden markttarieven tot 40 basispunten hoger hebben gelegen, terwijl de premie die de Staat ontving, 25 basispunten bedroeg.
(214)
Volgens de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op staatssteun in de vorm van garanties (57) (punt 3.2, onder d)) „dient het dragen van risico normaal gesproken te worden vergoed door een passende premie op het bedrag waarvoor een garantie of tegengarantie wordt verstrekt. Wanneer het voor de garantie betaalde tarief ten minste even hoog is als de overeenkomstige benchmark voor de garantiepremie die op de financiële markten is te vinden, houdt de garantie geen steun in. Indien er op de financiële markten geen overeenkomstige benchmark voor de garantiepremie is te vinden, dient de totale financiële kostprijs van de gegarandeerde lening, met inbegrip van het rentepercentage van de lening en de garantiepremie, te worden vergeleken met de marktprijs van een vergelijkbare, niet-gegarandeerde lening.” Aangezien de premie niet marktconform lijkt te zijn, stelde de staatsgarantie De Post in staat financiering te verkrijgen tegen lagere kosten dan zij normaal gesproken had moeten dragen.
(215)
Bijgevolg is met de maatregel aan De Post een selectief voordeel verleend dat neerkomt op het verschil tussen de rente die De Post zonder de staatsgarantie had moeten betalen, en de daadwerkelijk betaalde rente, vermeerderd met de voor de garantie betaalde premie. Het verkregen voordeel bedroeg dus 15 basispunten op het jaarlijks uitstaande kapitaal. Zodoende kan het voordeel worden berekend op 1,5 miljoen EUR over de looptijd van de lening.
6.3.1.2. De vraag of er sprake is van staatsmiddelen
(216)
De jaarlijkse DAEB-compensatie wordt gefinancierd uit de Belgische rijksbegroting, zoals aangegeven in de verschillende beheerscontracten tussen De Post en de Belgische Staat. Op grond van de door de Belgische Staat verschafte informatie vormen de kapitaalinjecties van 1997 de facto een DAEB-compensatie en zijn zij dus in dit gedeelte van het besluit opgenomen.
(217)
Belastingvrijstellingen verminderen de belastingopbrengsten voor de Staat, die daardoor minder inkomsten ontvangt dan in een situatie zonder belastingvrijstellingen. Bijgevolg gaat het om een overdracht van staatsmiddelen in de vorm van door de rijksbegroting gederfde inkomsten.
(218)
De gebouwen die aan De Post zijn overgedragen, waren voordien eigendom van de Staat. De eigendom van de gebouwen ging over van de Staat op De Post, waardoor de activa van de Staat afnamen en die van De Post toenamen. Deze maatregel vormt bijgevolg een overdracht van staatsmiddelen.
(219)
De garantie voor de lening is toegekend door de Staat, die risico’s op zijn begroting heeft genomen, zonder een op de markt gebruikelijke tegenprestatie te ontvangen en vormt dus staatsmiddelen, in de vorm van gederfde inkomsten.
(220)
Opbrengsten uit het bezorgen van brieven vormen, overeenkomstig het arrest in de zaak-PreussenElektra (58), geen staatsmiddelen, aangezien de tarieven voor de gebruikers worden bekostigd uit hun eigen middelen, die buiten het van overheidswege uitgeoefende toezicht vallen.
(221)
Met het oog op de beoordeling van de verenigbaarheid is het echter zo dat deze opbrengsten rechtstreeks verband houden met het verrichten van een dienst van algemeen belang in de postsector en dat zij dus mee in rekening dienen te worden genomen, overeenkomstig punt 17 van de DAEB-kaderregeling en artikel 7 van Richtlijn 97/67/EG, bij het inschatten van de noodzaak en de evenredigheid van de compensatie.
6.3.1.3. Verstoring van de mededinging en beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten
(222)
De maatregelen kunnen het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig beïnvloeden om dezelfde redenen als in overweging 156 aangegeven.
6.3.1.4. Overzicht van de steunmaatregelen
(223)
Om de in de overwegingen 193 tot en met 222 uiteengezette redenen vormen de volgende maatregelen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU:
a)
jaarlijkse DAEB-compensatie (1992-2010),
b)
kapitaalinjecties van 1997,
c)
vrijstelling onroerende voorheffing (1992-2005),
d)
overdracht gebouwen in 1992,
e)
staatsgarantie 2004.
6.3.2. Bestaande steun in de zin van artikel 108, lid 1, VWEU
(224)
Bepaalde hier te beoordelen maatregelen kunnen worden beschouwd als bestaande steun in de zin van artikel 108, lid 1, VWEU.
6.3.2.1. Vrijstelling van vennootschapsbelasting en onroerende voorheffing
(225)
De Belgische posterijen genoten vrijstelling van vennootschapsbelasting en van onroerende voorheffing toen zij voor 1971 nog een overheidsinstantie waren. De vrijstellingen dateren van vóór het lidmaatschap van België van de Europese Economische Gemeenschap. Deze vrijstellingen zijn sindsdien niet gewijzigd. Deze maatregelen vormen dus bestaande steun.
(226)
De vrijstelling van vennootschapsbelasting is in 2005 afgeschaft, maar de vrijstelling van onroerende voorheffing geldt nog steeds.
6.3.2.2. Liberalisering van de postmarkt
(227)
De Belgische autoriteiten hebben gesteld dat alle maatregelen die dateren van vóór de liberalisering van de postmarkt in 1999, als bestaande steun moeten worden beschouwd. De betrokken maatregelen kwamen echter ten goede aan alle activiteiten van De Post, die al vóór de inwerkingtreding van Richtlijn 97/67/EG in 1999 actief was op voor concurrentie open staande markten (zoals die voor pakketten en financiële diensten). Bijgevolg kan, volgens het arrest-Alzetta (59), dit soort steun niet worden beschouwd als steun die bestaande steun wordt door de ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt: de steun kan worden beschouwd als bestaande steun voor een bepaalde begunstigde voor zover deze begunstigde uitsluitend actief was op markten die niet open stonden voor concurrentie op het tijdstip dat de steun tot uitvoering werd gebracht.
(228)
Bijgevolg kan de Commissie het niet eens zijn met deze stelling.
6.3.2.3. Verjaringstermijn van tien jaar
(229)
De Commissie kan zich evenmin vinden in het argument dat de verjaringstermijn van tien jaar zou moeten ingaan op het tijdstip waarop de huidige formele onderzoekprocedure in 2009 werd ingeleid. Het arrest van het Gerecht van 2009 verklaarde niet alle voorafgaande onderzoekshandelingen nietig, het hield alleen in dat de inleiding van een formele onderzoeksprocedure door de Commissie de uitkomst had moeten zijn (60).
(230)
De eerste onderzoekshandeling van de Commissie vond echter plaats op 23 december 2002, toen zij de Belgische autoriteiten haar eerste verzoek om inlichtingen zond. Bijgevolg moeten de maatregelen die dateren van vóór 23 december 1992 als bestaande steun worden aangemerkt.
6.3.3. Verenigbaarheid van DAEB-compensatie op grond van artikel 106, lid 2, VWEU
(231)
De verenigbaarheid van de DAEB-compensatie wordt beoordeeld op grond van artikel 106, lid 2, VWEU en de DAEB-kaderregeling. De DAEB-kaderregeling is van toepassing vanaf de datum van de inwerkingtreding ervan op 29 november 2005. Aangezien het kader grotendeels een codificatie is van regels die al vóór de inwerkingtreding van het kader bestonden, zal hier ook naar worden verwezen bij het beoordelen van maatregelen die dateren uit de periode vóór de inwerkingtreding van dat kader.
6.3.3.1. Bereik van de beoordeling op basis van de taken waarmee De Post in de beheerscontracten is belast
(232)
De Belgische autoriteiten en De Post hebben zich in hun verklaringen sterk uitgesproken tegen het feit dat de Commissie, in lijn met haar aanpak bij de beoordeling van andere zaken waarbij in het verleden onrechtmatig staatssteun is verleend, een omvattend onderzoek zou voeren naar alle over de hele periode aan De Post verleende steun, omdat daarbij de aanname is dat de steun zonder onderscheid heeft voorzien in financiering voor alle taken van openbare dienst waarmee deze onderneming werd belast. De Belgische autoriteiten en De Post hebben betoogd dat in dit geval, in tegenstelling tot andere gevallen, het bereik van de te ondersteunen activiteiten van De Post en van de steunbedragen waarvoor deze in aanmerking kwamen, strikt is afgebakend in de tussen hen gesloten beheerscontracten (61).
(233)
De Commissie is van mening dat de desbetreffende beheerscontracten in feite de respectieve rechten en plichten van de Staat en de begunstigde van de steun strikt hebben afgebakend door parameters vast te stellen voor de compensatie waarop de begunstigde aanspraak kan maken om de in deze contracten vermelde specifieke activiteiten binnen welomschreven termijnen uit te voeren. De Commissie zal in haar beoordeling daarom uitgaan van de bepalingen zoals die in de verschillende beheerscontracten zijn neergelegd.
(234)
De DAEB-activiteiten waarvoor de steun op zijn verenigbaarheid moet worden getoetst, zijn afgebakend in de door de lidstaat vastgestelde besluiten waarmee de belasting met die diensten plaatsvond. De Post werd met de te verrichten taken van openbare dienst belast bij opeenvolgende bestuursbesluiten (beheerscontracten) die ongeveer om de vijf jaar tussen De Post en de Staat werden gesloten. Deze contracten geven een toelichting en aanvulling op de bepalingen van de nationale postwetgeving.
(235)
Elk daaropvolgend beheerscontract vormt een afzonderlijk besluit tot belasting met de taken van openbare dienst waarin niet alleen een beschrijving is opgenomen van de door De Post te verrichten taken van openbare dienst, maar ook de parameters voor de door de Staat te betalen compensatie. De beheerscontracten beschrijven de activiteiten die worden meegenomen bij de berekening van het door de Staat te betalen bedrag aan financiële compensatie.
(236)
De verenigbaarheid van de steunmaatregelen moet worden beoordeeld in het licht van artikel 106, lid 2, VWEU, daar de compensatie werd toegekend om kosten van taken van openbare dienst te financieren. De compensatie zou verenigbaar zijn voor zover zij geen overcompensatie inhoudt ten gunste van De Post van de extra kosten voor de uitvoering van de taken van openbare dienst waarmee de onderneming in de beheerscontracten is belast, daaronder begrepen een redelijke winst. Eventuele overcompensatie zou moeten worden teruggevorderd.
(237)
De DAEB-activiteiten die volgens de bepalingen van de opeenvolgende beheerscontracten in aanmerking komen voor compensatie, worden eveneens betrokken bij de beoordeling inzake overcompensatie.
(238)
Daarbij dient de kanttekening te worden gemaakt dat de bepalingen van de achtereenvolgende beheerscontracten niet volledig identiek zijn. Daarom zou de overcompensatie dus moeten worden berekend op basis van de specifieke parameters in het bijbehorende contract.
(239)
In het eerste beheerscontract (1992-1996) werd het toepassingsbereik van de DAEB-compensatie omschreven als alle openbare diensten. De bepalingen van dit eerste beheerscontract voorzien niet in een verdeling van de compensatie over de verschillende openbare diensten die wel en openbare diensten die niet voor compensatie in aanmerking komen volgens dit contract.
(240)
Dienovereenkomstig moet de compensatie overeenkomstig dit contract worden begrepen als dekking, zonder onderscheid, van de extra kosten van alle taken van openbare dienst. De controle op mogelijke overcompensatie in deze periode zal dus alle maatregelen van taken van openbare dienst omvatten: de universele postdienst (universeledienstverplichting (hierna ook kortweg „UDV” genoemd)), maar ook de persdistributie en andere taken waarmee De Post werd belast.
(241)
Daarentegen blijven, overeenkomstig het tweede, derde en vierde beheerscontract, de gesteunde activiteiten beperkt tot bepaalde specifieke DAEB-taken die in de contracten zijn omschreven. De DAEB-taken die in aanmerking komen voor compensatie zijn: de distributie van kranten en tijdschriften en andere in overweging 33 genoemde openbare diensten. De bepalingen waarin de omvang van de gesteunde activiteiten wordt afgebakend, zijn vervat in de beheerscontracten: artikel 7 van het tweede beheerscontract, artikel 15 van het derde beheerscontract en de artikelen 12 en 13 van het vierde beheerscontract.
(242)
De universele postdienst komt daarentegen ingevolge de beheerscontracten, afgezien van het eerste beheerscontract, niet voor compensatie in aanmerking.
(243)
De kosten en opbrengsten van de universele postdienst zijn dus niet opgenomen in de berekening van de eventuele overcompensatie, behalve wanneer zulks relevant is voor de buitensporige winst uit de gereserveerde diensten (62).
6.3.3.2. Berekening van overcompensatie
(244)
Vanwege de in de overwegingen 239 tot en met 243 genoemde verschillen bij de taken van openbare dienst waarmee De Post is belast, wordt de mogelijke overcompensatie bij het eerste beheerscontract anders berekend dan bij de drie daaropvolgende beheerscontracten.
(245)
Naast de dekking van de kosten gemaakt bij de uitvoering van openbaredienstverplichtingen, biedt de DAEB-kaderregeling ook de mogelijkheid van compensatie van een redelijke winst (63).
(246)
In punt 18 van de DAEB-kaderregeling is bepaald dat onder „redelijke winst” dient te worden begrepen „een vergoedingspercentage voor het eigen kapitaal waarbij rekening wordt gehouden met het risico voor de onderneming of het ontbreken daarvan door het optreden van de lidstaat, met name wanneer deze laatste uitsluitende of bijzondere rechten verleent. In de regel mag dit percentage niet hoger liggen dan het gemiddelde percentage in de betrokken sector in de laatste jaren. In sectoren waar er geen ondernemingen zijn die met de dienst van algemeen economisch belang belaste onderneming kunnen worden vergeleken, kan een vergelijking worden gemaakt met ondernemingen uit andere lidstaten of zo nodig uit andere sectoren, mits met de specifieke kenmerken van elke sector rekening wordt gehouden. Om te bepalen wat een redelijke winst is, kan de lidstaat stimulerende criteria invoeren, afhankelijk van onder andere de kwaliteit van de aangeboden dienst en winst inzake de productie-efficiëntie”.
(247)
Het relevante niveau van een redelijke winst moet derhalve bepaald worden aan de hand van een aantal parameters, met name het gemiddelde winstpercentage in de betrokken sector, het risico verband houdende met de activiteiten van de onderneming en, waar van toepassing, stimulerende criteria die van toepassing zijn op de betrokken onderneming.
(248)
Om de hoogte van de redelijke winst vast te stellen, heeft de Commissie zich op een aantal studies van deskundigen gebaseerd die hierna uitvoerig worden beschreven. Op basis van deze studies en het risiconiveau van elk beheerscontract heeft de Commissie, met betrekking tot elk van de vier beheerscontracten, voor De Post een bandbreedte voor een redelijk winstpercentage vastgesteld voor, enerzijds, de bezorging van post en, anderzijds, de distributie in de perssector. De gemene deler van deze studies is dat zij trachten een reeks ondernemingen in kaart te brengen die qua activiteiten en risicoprofiel voldoende vergelijkbaar zijn met de betrokken gevestigde postexploitant en om een benchmark voor het winstniveau voor die exploitant te bepalen op basis van de geobserveerde winstniveaus van die vergelijkbare ondernemingen.
(249)
Wat met name de winstdimensie betreft, benadrukt de Commissie dat De Post bij het merendeel van haar activiteiten gedurende de gehele hier te onderzoeken periode weinig of geen concurrentie heeft ondervonden omdat zij ofwel over een wettelijk beschermd monopolie beschikte (dit geldt voor de meeste diensten op het gebied van de bezorging van brieven) ofwel een dominante positie innam die gekenmerkt werd door een zeer groot marktaandeel en door toetredingsdrempels via subsidiëring van tarieven onder de kostprijs (bijvoorbeeld met betrekking tot de distributie in de perssector). De Commissie is van mening dat dit aspect in aanmerking moet worden genomen bij alle analyses waarbij een vergelijking wordt gemaakt met ondernemingen die weliswaar soortgelijke diensten als De Post verrichten, maar die wel met concurrentie te maken hebben.
(250)
Daarnaast is de mate waarin een gevestigde postexploitant aan risico’s wordt blootgesteld, sterk afhankelijk van de kenmerken van het reguleringsmechanisme dat door de toezichthouder is vastgesteld.
(251)
Wat de postbezorging betreft, werd de universeledienstverplichting van De Post voornamelijk uit de postzegelopbrengsten gefinancierd (64). Tegen die achtergrond is de Commissie van mening dat het qua risico een aanzienlijk verschil maakt of de postzegeltarieven frequent door de toezichthouder worden aangepast (bijvoorbeeld bij het begin van het jaar of wanneer daar gewoonweg een noodzaak toe bestaat) teneinde de nettokosten van de universeledienstverplichting op een permanente basis te dekken, dan wel of die postzegeltarieven (65) vooraf voor een langere periode vastgesteld worden (bijvoorbeeld voor een termijn van vier of vijf jaar) als onderdeel van een langlopend contract (66). De eerste soort prijsregulering brengt meestal een laag risico voor de betrokken onderneming met zich aangezien de postzegeltarieven op een relatief frequente basis aangepast worden om een constant financieel evenwicht te handhaven tussen opbrengsten en kosten. In wezen wordt de winstmarge van de onderneming door deze vorm van prijsregulering tegen onzekerheden beschermd. De tweede soort prijsregulering leidt tot meer risico’s omdat de exploitant wordt blootgesteld aan de invloeden van fluctuaties in de kosten en opbrengsten over een langere periode.
(252)
Ook in de context van de distributie in de perssector (waar de universeledienstverplichting door financiële compensaties wordt gefinancierd) maakt het een groot verschil of de compensatie gebaseerd is op de feitelijke nettokosten (d.w.z. de gemaakte nettokosten) dan wel of deze gebaseerd is op de verwachte nettokosten over een langere periode. Indien de compensatie bijvoorbeeld de vorm aanneemt van een vast eenmalig voorschot ter dekking van de verwachte nettokosten over een langere periode, wordt de exploitant blootgesteld aan allerlei fluctuaties in de opbrengsten en kosten. In een dergelijk geval loopt de exploitant een groter risico dan wanneer hij achteraf een volledige compensatie ontvangt op basis van de kosten en opbrengsten.
(253)
Indien het contract tussen de exploitant en de overheidsinstantie zodanig van aard is dat er aan de openbare dienst een bepaald risico is verbonden (omdat de gevestigde exploitant bijvoorbeeld blootgesteld wordt aan aanzienlijke fluctuaties in de opbrengsten en kosten), moet de redelijke winstmarge die de exploitant mag behouden, in verhouding staan tot het betreffende risiconiveau. Indien het contract tussen de gevestigde exploitant en de overheidsinstantie daarentegen zodanig is dat de openbare taak geen substantieel risico met zich brengt, moet ook de redelijke winstmarge die mag worden behouden, dienovereenkomstig laag zijn.
(254)
De Commissie merkt daarnaast op dat de mate waarin de onderneming risico loopt en de mate waarin de onderneming recht heeft op compensatie voor efficiëntiewinsten, onderling nauw verbonden zijn. Zo kan een overheidsinstantie vooraf een vaste compensatie vaststellen waarbij op de efficiëntiewinsten die een onderneming naar verwachting kan behalen tijdens de looptijd van het besluit waarmee zij met die taken is belast, al wordt geanticipeerd en waarin deze efficiëntiewinsten al zijn verrekend. Doordat de onderneming aan alle fluctuaties van de kosten en opbrengsten wordt blootgesteld, stimuleert een dergelijk contract de betrokken onderneming om de prestaties te verbeteren en kostenefficiënter te worden. Tegelijkertijd loopt die onderneming hierdoor een groter risico. Tot op zekere hoogte gaan het risiconiveau en het geven van efficiëntieprikkels dan ook hand in hand. In diezelfde zin kan een tariefplafond dat vooraf voor een langere periode is vastgelegd, doorgaans sterkere prikkels geven om de efficiëntie te verbeteren, maar brengt het tegelijkertijd ook grotere risico’s voor de betrokken onderneming met zich.
(255)
Om de vraag te beantwoorden wat een redelijk winstpercentage voor De Post zou zijn, heeft de Commissie zich op verscheidene studies van deskundigen gebaseerd.
(256)
WIK-studie: in het kader van zaak C 36/07, een staatssteunzaak in verband met de Duitse postexploitant Deutsche Post AG (hierna „Deutsche Post” genoemd), heeft de Commissie WIK Consult opdracht gegeven om een onderzoek uit te voeren naar een adequaat winstniveau voor gevestigde postexploitanten (67) (hierna „de WIK-studie” genoemd). Op 25 maart 2010 en 7 februari 2011 is België op de hoogte gesteld van de relevante aspecten van de WIK-studie. Op 23 april 2010 en 1 maart 2011 heeft de Commissie de opmerkingen van België over de WIK-studie ontvangen.
(257)
Deloitte-studie: Op 23 april 2010 heeft Duitsland nog een onderzoek van Deloitte ontvangen (68) (hierna „de Deloitte-studie” genoemd) met daarin hun standpunten over wat een redelijk winstniveau zou zijn voor de universele diensten van Deutsche Post. België is op 9 december 2011 van de bevindingen van deze studie op de hoogte gebracht. Op 26 december 2011 heeft de Commissie de opmerkingen van België over de Deloitte-studie ontvangen.
(258)
CRA-studie: Op 1 maart 2011 heeft België in verband met de WIK-studie een contra-expertisestudie overgelegd die is uitgevoerd door Charles Rivers Associates (69) (hierna „de CRA-studie” genoemd).
(259)
In deze studie heeft WIK een benchmark voor een redelijke winst voor Deutsche Post vastgesteld. Meer in het bijzonder heeft WIK allereerst een functionele analyse en een risicoanalyse van Deutsche Post uitgevoerd waarbij zij concludeerde dat Deutsche Post voornamelijk routinematige diensten verleent en weinig ondernemingsrisico loopt (70). Op basis van deze analyse heeft WIK vervolgens vergelijkbare ondernemingen geselecteerd teneinde de benchmarkgroepen samen te stellen waaruit de redelijke winstbenchmark kan worden afgeleid. In het algemeen wijst WIK erop dat de gekozen benchmarkprocedure conceptueel gezien aansluit bij de standaardaanpak voor de rentabiliteitsbenchmarks die voor de verrekenprijzen worden gebruikt (71). Deze aanpak wordt niet alleen in de nationale voorschriften voor verrekenprijzen toegepast, maar ook in de richtlijnen voor verrekenprijzen van de OESO (72).
(260)
WIK heeft verschillende maatstaven voor de rentabiliteit in overweging genomen, waarbij onderscheid is gemaakt tussen de Internal Rate of Return (IRR), die is gebaseerd op de kasstromen en geacht wordt een conceptueel juiste maatstaf te zijn voor winstgevendheid van een activiteit, en andere maatstaven afgeleid uit boekhoudkundige gegevens (boekhoudkundige rendementspercentages), zoals de Return on Capital Employed (ROCE), de Return on Equity (ROE), de Return on Assets (ROA) en de Return on Sales (ROS) (73). Zoals beschreven in hoofdstuk 5 van de studie stelt WIK in het onderhavige geval voor om de Return on Sales (ROS) als indicator voor de winstgevendheid te gebruiken. Een van de voordelen van deze maatstaf is dat deze alleen afhankelijk is van de boekhoudkundige winst (EBIT) (74) en van de verkoopcijfers, parameters die allebei eenvoudig uit de boeken van een onderneming af te leiden zijn. Daarnaast is het door het gebruik van de ROS niet nodig activa te waarderen en toe te rekenen aan verschillende diensten. Dit zou wel noodzakelijk zijn voor een benchmark op basis van kapitaal, zoals de ROE en de ROCE, hetgeen doorgaans een moeilijke opgave is. WIK wijst er daarnaast op dat een benchmark gebaseerd op de ROS de voorkeur verdient indien de te normeren onderneming en de benchmarkondernemingen tot dezelfde branche/sector behoren, aangezien hierdoor een homogene EBIT- en verkoopstructuur gewaarborgd wordt.
(261)
Met betrekking tot de samenstelling van de benchmarkgroep concludeert WIK dat er sprake is van een wisselwerking tussen de vergelijkbaarheid van de ondernemingen in de steekproef en de omvang van die steekproef. WIK is er geen voorstander van om Europese gevestigde postexploitanten in de steekproef op te nemen, omdat zij onder prijsregulering vallen op een markt die in de hier te onderzoeken periode in de meeste landen voor concurrentie was afgeschermd. Dat is ook de reden waarom het aantal ondernemingen dat rechtstreeks met de gevestigde postexploitanten concurreert, eerder beperkt is. Over het algemeen zijn dat kleinere ondernemingen. Om tot een evenwichtige groep vergelijkbare ondernemingen te komen, heeft WIK zowel de directe concurrenten op de nationale markten geselecteerd als grote multinationale spelers, zoals grote internationale expresdiensten op het gebied van de pakketdistributie (bijvoorbeeld UPS, FedEx, DHL). De bedrijfsvoering van die laatste groep is namelijk kapitaalintensiever en risicovoller dan die van een gevestigde postexploitant op een beschermde nationale markt.
(262)
WIK tracht de wisselwerking tussen de vergelijkbaarheid en omvang van de steekproef bovendien te ondervangen door drie verschillende benchmarkgroepen bij de analyse te betrekken: i) benchmarkgroep I (de gespecialiseerde pakketsector) met ondernemingen die voornamelijk actief zijn op het gebied van pakketdiensten (in totaal 10 ondernemingen die als sterk vergelijkbaar met aanbieders van universele postdiensten gelden); ii) benchmarkgroep II (de brede pakketsector): in deze groep zijn ook ondernemingen opgenomen waarvan de kernactiviteit ook andere diensten kan omvatten, zoals koeriersdiensten (in totaal 26 ondernemingen met een iets lagere vergelijkbaarheidsgraad), en iii) benchmarkgroep III - waarin ook ondernemingen zijn opgenomen die vervoersdiensten over land uitvoeren (1 163 ondernemingen met een lagere vergelijkbaarheid) (75). De gekozen aanpak versterkt volgens WIK de statistische validiteit van de uiteindelijke benchmark.
(263)
Een van de selectiecriteria die op alle benchmarkgroepen is toegepast, is de omvang van de onderneming: er zijn uitsluitend ondernemingen geselecteerd met een omzet van meer dan 3 miljoen EUR (76). Wat de hier te onderzoeken periode betreft, bleken er alleen maar betrouwbare gegevens beschikbaar voor de periode 1998-2007; voor de periode 1990-1997 is een retropolatie toegepast (77).
(264)
Daarnaast past WIK op de analyse het concept van de interkwartielafstand toe zoals dat ook bij de verrekenprijzen wordt gebruikt (78), teneinde de effecten van uitschieters te reduceren en een bandbreedte voor een redelijke winst te bepalen.
(265)
Voor de periode 1998-2007 komt WIK uit op de volgende resultaten:
a)
Benchmarkgroep I: 25e percentiel gelijk aan - 0,42 %, 75e percentiel gelijk aan 6,72 % en de mediaan (50e percentiel) gelijk aan 3,86 %;
b)
Benchmarkgroep II: 25e percentiel gelijk aan 0,45 %, 75e percentiel gelijk aan 6,77 % en de mediaan (50e percentiel) gelijk aan 3,48 %;
c)
Benchmarkgroep III: 25e percentiel gelijk aan 0,64 %, 75e percentiel gelijk aan 5,57 % en de mediaan (50e percentiel) gelijk aan 2,59 %.
(266)
WIK concludeert dat de brede pakketgroep (benchmarkgroep II) de beste benchmark oplevert aangezien de verkregen resultaten over de tijd relatief stabiel zijn ten opzichte van de alternatieve benchmark (gespecialiseerde pakketsector) en omdat deze sector, functioneel gezien, dichter bij de post- en pakketactiviteiten ligt dan de andere alternatieve benchmark (vervoersdiensten over land).
(267)
Daarnaast is er nog een aanpassing doorgevoerd om een bovengrens te bepalen voor de redelijke winst van Deutsche Post aan de hand van een analyse van het ondernemingsrisico van Deutsche Post vergeleken met het risico in de benchmarkgroep. Op die basis stelt WIK voor om de ROS-mediaan van benchmarkgroep II (3,48 %) als bovengrens te hanteren voor de redelijke winst van Deutsche Post. WIK kiest voor de mediaan - en niet voor het 75e percentiel - als bovengrens voor de redelijke winst, om in aanmerking te nemen dat de ondernemingen in de steekproef een groter risico lopen dan de gevestigde postexploitanten, aangezien de eerste groep geen bijzondere rechten geniet.
(268)
Volgens de Belgische autoriteiten vertoonde de methode die in het WIK-verslag is gebruikt, tekortkomingen. Op 23 april 2010, 1 maart 2011, 14 juni 2011, 5 augustus 2011, 10 augustus 2011, 14 december 2011 en 19 december 2011 hebben zij diverse documenten overgelegd (brieven, standpunten en verslagen) ter weerlegging van de aanpak in het WIK-verslag en hebben hun eigen methode gepresenteerd om een benchmark voor een redelijke winst te bepalen.
(269)
In het document dat op 5 augustus 2011 is overgelegd, vatten de Belgische autoriteiten hun standpunt samen en stellen zij dat de steekproef die in de WIK-studie is gebruikt, niet representatief is wat betreft activiteiten, omvang, risicoprofiel en referentieperiode. België voert derhalve aan dat de steekproef nauwelijks te rechtvaardigen valt gezien de criteria als neergelegd in punt 18 van de DAEB-kaderregeling.
(270)
In diezelfde position paper stelt België dat het zinvol lijkt onderscheid te maken tussen winstmarges voor activiteiten met aantoonbaar andere risiconiveaus: indien de distributie in de perssector en de bezorging van brieven activiteiten zijn met een verschillend risicoprofiel, voeren de Belgische autoriteiten aan dat er dan ook verschillende percentages gehanteerd moeten worden voor wat als redelijke winst geldt.
(271)
Daarnaast stellen de Belgische autoriteiten dat de activiteiten van De Post baat hebben bij productiviteitswinsten en dat de Commissie hiermee rekening moet houden bij het bepalen van wat als redelijke winst geldt, overeenkomstig punt 18 van de DAEB-kaderregeling. De Belgische autoriteiten wijzen erop dat De Post dankzij talloze hervormingen nu winstgevend is, na een hele reeks historische verliezen. Zo zijn de kosten van De Post teruggeschroefd, met name door de sluiting van postkantoren. Doordat sinds 2006 50 % van de aandelen door particuliere beleggers wordt gehouden, is er ook een nieuwe cultuur gecreëerd waarin het streven naar efficiëntie centraal staat. Volgens de Belgische autoriteiten moeten dergelijke efficiëntiewinsten in aanmerking worden genomen bij het vaststellen van het percentage redelijke winst dat De Post mag behouden.
(272)
Op 1 maart 2011 hebben de Belgische autoriteiten de Commissie een verslag gezonden dat is opgesteld door Charles River Associates (CRA) en waarin de WIK-studie op kritische wijze wordt geanalyseerd. In het verslag wordt daarnaast een alternatieve methode voorgesteld voor het benchmarken van een redelijke winst voor De Post.
(273)
Wat de samenstelling van de steekproeven betreft, stelt CRA dat alle drie de WIK-steekproeven veel kleine ondernemingen bevatten met een risicoprofiel dat niet vergelijkbaar is met het risicoprofiel van een grote postexploitant. In die zin bekritiseert CRA de conclusies van WIK dat er weinig risico’s verbonden zijn aan het bezorgen van brieven door de betrokken gevestigde exploitant en dat de ondernemingen in de benchmarkgroepen van WIK goed vergelijkend materiaal vormen.
(274)
CRA wijst meer in het bijzonder op de relatie tussen de kostenstructuur van een onderneming (wat de verhouding van de vaste en variabele kosten betreft) en op de bedrijfsrisico’s waarmee zij geconfronteerd wordt. CRA stelt dat een postexploitant die met een universeledienstverplichting is belast, hogere vaste kosten heeft en dientengevolge een relatief groter risico op een dalende vraag loopt ten opzichte van een onderneming met lagere vaste kosten. Daarnaast wijst CRA op het verschil in de ROS tussen kleine en grote ondernemingen in de door WIK gehanteerde groepen (79). Hieruit blijkt, volgens CRA, dat er systematische verschillen zijn tussen kleine pakketbedrijven en de grotere ondernemingen, zoals UPS en FedEx, hetgeen verklaard zou kunnen worden door de verschillende kostenstructuren.
(275)
CRA heeft verder een diepgaandere analyse uitgevoerd van een aantal kleine pakketondernemingen uit benchmarkgroep I van WIK en concludeert dat hun risicoprofiel niet vergelijkbaar is met het risicoprofiel van een grote postexploitant. CRA is daarnaast van mening dat het niet zinvol zou zijn om de omvang van deze toch al slecht vergelijkbare steekproef te vergroten door nog slechter vergelijkbare ondernemingen toe te voegen.
(276)
CRA verwerpt het argument van WIK dat Europese gevestigde postexploitanten niet in de steekproef opgenomen moeten worden omdat hun winsten door prijsregulering en niet door concurrentie beïnvloed worden, met het mogelijke gevolg dat die postexploitanten dankzij deze prijsregulering buitensporige winsten hebben kunnen maken. CRA stelt dat WIK door andere gevestigde postexploitanten als vergelijkbare ondernemingen uit te sluiten, uitgaat van de theoretische mogelijkheid dat deze gevestigde postexploitanten buitensporige tarieven hebben kunnen hanteren zonder dat WIK dit vermoeden met empirische gegevens onderbouwt. In dat verband wijst CRA erop dat uit het soort prijsreguleringsmechanisme dat in een aantal lidstaten wordt gehanteerd, zoals tariefplafonds (80), blijkt dat de geconstateerde grote winsten veeleer het gevolg zijn van productiviteitswinsten dan van hoge tarieven.
(277)
CRA stelt dat de voor de hand liggende benadering om een redelijke winstmarge voor de openbaredienstverplichtingen van De Post vast te stellen, gebaseerd moet zijn op een berekening aan de hand van de beschikbare gegevens over winstmarges op postactiviteiten van andere West-Europese postexploitanten. Deze aanpak heeft het voordeel dat de in het geding zijnde publieke diensten voornamelijk betrekking hebben op het bezorgen van brieven en dat de gegevens over de winstmarges op postgerelateerde activiteiten van andere West-Europese postexploitanten eenvoudig te verkrijgen zijn, en dat er geen aanwijzingen zijn dat er sprake is van soepele prijsregulering.
(278)
Meer in het bijzonder voert CRA aan dat de analyse gebaseerd moet worden op de EBIT-marges (ROS) zoals die behaald zijn op de postactiviteiten van West-Europese postexploitanten die opgesplitste gegevens rapporteren waaruit de EBIT-marges voor hun postactiviteiten afgeleid kunnen worden of (indien er geen afzonderlijke EBIT-marges worden gerapporteerd) op de totale EBIT-marges van West-Europese postexploitanten die meer dan 75 % van hun omzet uit postdiensten halen. Oost-Europese exploitanten worden door CRA van de steekproef uitgesloten vanwege hun relatieve ondoelmatigheid vergeleken met de postexploitanten in West-Europa.
(279)
CRA baseert haar analyse derhalve op een steekproef van 11 West-Europese postexploitanten over de periode 2002-2009 (in totaal 73 observaties). De gemiddelde ROS in deze steekproef is […] %, de mediaan is […] % en het 75e percentiel is […] % (81). CRA heeft ook het getrimde gemiddelde ([…] %) en het „winsorized” gemiddelde ([…] %) berekend die, net als de mediaan, niet beïnvloed worden door extreme waarden (82).
(280)
Wat het vaststellen van een benchmark voor een redelijke winstmarge betreft, stelt CRA dat er methodologische problemen optreden indien gemiddelde waarden als uitgangspunt worden genomen. Als gevolg van een variatie in de geobserveerde winstmarges in de steekproef, zo licht CRA toe, moet de kritieke drempel voor het bepalen van een buitensporige rentabiliteit hoger zijn dan het gemiddelde van enige andere maatstaf voor de centrale tendens. Die drempel zou bijvoorbeeld bij het 75e percentiel kunnen liggen. Volgens CRA zou een dergelijke benadering in overeenstemming zijn met de aanpak bij onderzoeken naar verrekenprijzen waarbij een bepaald bereik als uitgangspunt wordt genomen (bijvoorbeeld de interkwartielafstand of andere percentielen).
(281)
Op 14 december 2011 hebben de Belgische autoriteiten aan de Commissie een document overgelegd met een samenvatting van de standpunten van De Post over de risico’s waarmee postexploitanten worden geconfronteerd. Daarnaast bevat het document een voorstel voor een methode voor de berekening van een risico-opslag die, opgeteld bij het risicovrije verkooprendement, tot een redelijk ROS-percentage zou leiden.
(282)
In het document wordt echter niet uiteengezet op welke wijze het risicovrije verkooprendement (uitgedrukt als return on sales (ROS)) in de onderhavige zaak bepaald zou kunnen worden. Evenmin wordt uitsluitsel gegeven over de vraag hoe een redelijke ROS op basis van de voorgestelde methode nu precies tot stand komt. In de analyse wordt veeleer de nadruk gelegd op een beoordeling van de uiteenlopende risico’s en op de berekening van een risico-opslag waarin alle soorten risico’s weerspiegeld worden.
(283)
De Belgische autoriteiten richten de aandacht met name op drie brede risicocategorieën (sectorale risico’s, risico’s verband houdende met de dienstverlening en contractuele risico’s) en op de typische risico’s in die categorieën waaraan postexploitanten blootgesteld worden. De methode voor de beoordeling van de risico-opslag is op de volgende uitgangspunten gebaseerd: i) de definitie van een „maximale risico-opslag” (83); ii) de opsplitsing van de relevante periode in afzonderlijke contracttermijnen om de risico’s die aan elk contract verbonden zijn, in kaart te kunnen brengen; iii) een eenvoudige schaal om elk afzonderlijk risico voor elke contractstermijn als laag, gemiddeld of hoog te kunnen categoriseren; iv) de omzetting van de afzonderlijke risicoscores in een algemene score voor elk van de drie brede risicocategorieën, en v) de omzetting van die algemene risicoscore in risico-opslagen. De opgetelde risico-opslagen vormen uiteindelijk de totale risico-opslag.
(284)
Daarnaast worden er voorbeelden gegeven om te illustreren dat De Post met bovengemiddelde risico’s wordt geconfronteerd. Zo stellen de Belgische autoriteiten dat De Post grotere volumerisico’s loopt aangezien zij een hoger percentage van haar inkomsten via haar postsegment genereert. Ook zou De Post gekenmerkt worden door een grotere rigiditeit qua kosten doordat haar aandeel vaste kosten bovengemiddeld is. Een ander risico dat voor De Post groter zou zijn, is het veiligheidsrisico. Volgens het document is dat een gevolg van het feit dat De Post als een van de weinige Europese postexploitanten pensioenuitkeringen contant bij de pensioengerechtigden thuis aflevert.
(285)
Op basis van de beoordeling van de verschillende risico’s concluderen de Belgische autoriteiten dat alle drie de soorten risico’s in het vierde beheerscontract hoog zijn, terwijl het eerste, tweede en derde beheerscontract een gemiddeld risiconiveau hadden (met als enige uitzondering dat de sectorale risico’s voor het eerste beheerscontract als laag werden aangemerkt). Tot slot geven de Belgische autoriteiten voorbeelden over de wijze waarop bovengenoemde inschaling van de diverse risico’s in een risico-opslag omgezet kan worden door uit te gaan van verschillende waarden van de „maximale risico-opslag”.
(286)
De in overweging 257 bedoelde Deloitte-studie loopt op verschillende punten gelijk met de WIK-studie:
1.
in beide studies wordt dezelfde aanpak gehanteerd om in financiële databanken te zoeken naar qua functies en risico’s vergelijkbare ondernemingen;
2.
in beide studies wordt ook voorgesteld om de ROS als de meest relevante benchmark te gebruiken als instrument voor winstbenchmarking (bijvoorbeeld vanwege gegevensbeperkingen, verschillen tussen ondernemingen in boekhoudkundige benadering);
3.
tot slot mogen aanbieders van universele postdiensten niet opgenomen worden in de steekproef van vergelijkbare ondernemingen omdat zij voornamelijk op gereguleerde markten actief zijn en uitsluitende rechten genieten.
(287)
Wat de steekproef van vergelijkbare ondernemingen betreft, houdt het belangrijkste verschil tussen de WIK-studie en de Deloitte-studie verband met de omvang van die ondernemingen. Deloitte selecteert uitsluitend ondernemingen met een jaaromzet van meer dan 100 miljoen EUR (84). Dit is een gevolg van de analyse met betrekking tot de specifieke kenmerken van de activiteiten verband houdende met de universeledienstverlening en de bijbehorende bedrijfs- en marktrisico’s (85).
(288)
Meer in het bijzonder overweegt Deloitte dat ondernemingen in de pakket- en postsector die grote complexe verzamel- en aflevernetwerken exploiteren, redelijk goed vergelijkbaar zijn met Deutsche Post. De schaalvoordelen, het toepassingsgebied en de dekkingsgraad van postnetwerken en het hoge percentage bedrijfskosten in verhouding tot de kapitaalkosten in combinatie met de bijbehorende risico’s (bijvoorbeeld volumerisico’s, het risico op substitutie door elektronische communicatie) impliceren dat grote ondernemingen met een gevarieerd productaanbod in de post- en pakketsector relevanter zijn als vergelijkbare onderneming dan kleine postbedrijven. Ook vrachtvervoerders en logistieke ondernemingen zouden - in beperktere mate - als passende benchmarks in aanmerking kunnen komen omdat zij van gelijksoortige activa gebruikmaken.
(289)
Om het belang van de omvang van ondernemingen te illustreren, vergelijkt Deloitte zijn steekproef met de benchmarkgroep II van WIK. Deloitte laat zien dat de gemiddelde ROS in de WIK-steekproef significant uiteenloopt tussen groepen ondernemingen met een verschillende omvang (waarbij die omvang aan de hand van het aantal werknemers wordt geraamd) (86). Deloitte voert aan dat in haar eigen steekproef (op basis van grotere ondernemingen) er daarentegen geen sterk verband bestaat tussen de bedrijfsomvang en de ROS.
(290)
Op basis van het voor de samenstelling van de steekproef gebruikte selectieproces maakt Deloitte voor haar analyse gebruik van 7 post- en pakketondernemingen, 18 logistieke bedrijven en 19 vrachtvervoerders. Wat de pakket- en postsector betreft, behoren grote multinationale exploitanten van expresdiensten (zoals UPS, FedEx en TNT Express) tot de kleine groep van 7 vergelijkbare ondernemingen, evenals enkele andere postexploitanten, voornamelijk afkomstig uit de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk (87). In beginsel heeft de dataverzameling betrekking op de periode 1990-2007, maar de gegevens over de eerste jaren zijn zeer beperkt. Dat is de reden waarom Deloitte de uitkomsten voor die jaren als minder degelijk aanmerkt (88).
(291)
Daarnaast bespreekt Deloitte de voor- en nadelen van een aantal alternatieve maatstaven voor rentabiliteit. Deloitte verwerpt het gebruik van de Internal Rate of Return (IRR) vanwege de praktische problemen bij het verkrijgen van adequate cashflowgegevens. De toepassing van een Return on Capital Employed (ROCE) of een Return on Equity (ROE) wordt eveneens van de hand gewezen vanwege onder meer verschillen tussen de ondernemingen met betrekking tot de boekhoudkundige benadering van kosten of de kapitaalstructuur (die structuur is belangrijk voor de ROE). De Return on Assets (ROA) wordt ook ongeschikt geacht omdat de nadruk hierbij op de totale activa ligt. Daarom stelt Deloitte voor om de ROS te gebruiken, maar aangezien dit geen directe maatstaf is voor het rendement van het kapitaal, beklemtoont Deloitte dat de ROS alleen voor benchmarking toegepast kan worden indien de te vergelijken ondernemingen over een vergelijkbare kapitaalintensiteit beschikken.
(292)
Deloitte heeft voor een kleine substeekproef van zes ondernemingen toch de ROCE berekend (evenals de ROCE tegen marktwaarde en de ROA), maar concludeert dat het bereik en de variatie van de ROCE een aantal factoren kunnen weerspiegelen die een behoedzame interpretatie vereisen en die het nut ervan als benchmark ondermijnen. Van deze factoren acht Deloitte met name de kapitaalintensiteit van belang. Wat die kapitaalintensiteit betreft, stelt Deloitte dat de universele dienst van Deutsche Post meer overeenkomsten vertoont met bijvoorbeeld UPS en Fedex dan met vrachtvervoerders als Kuehne&Nagel of Wincanton.
(293)
Daarnaast wijst Deloitte op de significante variatie in de winstgevendheid van ondernemingen qua tijdsverloop, zowel tussen als binnen de verschillende sectoren. Volgens Deloitte kan een benchmark beter gebaseerd worden op de bandbreedtes voor een redelijke winst dan op één enkele gemiddelde waarde. Via een dergelijke aanpak zou ook voorkomen kunnen worden dat bovengemiddelde prestaties als gevolg van behaalde efficiëntiewinsten bestraft worden.
(294)
In tabel 22 van de Deloitte-studie worden de resultaten van het onderzoek per sector en voor alle sectoren samen weergegeven. Hierna volgen een aantal voorbeelden:
a)
in de pakket- en postsector bedroeg voor de periode 1998-2007 het jaarlijkse ROS-gemiddelde 8,1 %, de jaarlijkse gemiddelde ROS-mediaan 7,4 %, het jaarlijkse gemiddelde 25e percentiel 4,8 % en het jaarlijkse gemiddelde 75e percentiel 12 %;
b)
voor alle sectoren bedroeg in de periode 1990-2007 het jaarlijkse ROS-gemiddelde 6 %, terwijl de jaarlijkse gemiddelde ROS-mediaan 5,4 % beliep, het jaarlijkse gemiddelde 25e percentiel 3,6 % en het jaarlijkse gemiddelde 75e percentiel 8,1 % (89).
(295)
Als referentiewaarde stelt Deloitte een benchmark voor gebaseerd op een jaarlijks ROS-gemiddelde van 7,9 % (90); om recht te doen aan de waargenomen variatie van de ROS heeft Deloitte daarnaast een bandbreedte van de redelijke ROS berekend op basis van de jaarlijkse interkwartielafstanden (91).
(296)
Het selecteren van een goede steekproef van ondernemingen die vergelijkbaar zijn met gevestigde postexploitanten, is een ingewikkelde opgave. Het moge duidelijk zijn dat een adequate selectie van een groep geschikte ondernemingen om de bedrijfsactiviteiten en risico’s te benchmarken, zorgvuldig moet gebeuren.
(297)
De WIK-studie en de Deloitte-studie zijn beide gebaseerd op commerciële ondernemingen met activiteiten die vergelijkbaar zijn met die van De Post, terwijl andere gevestigde postexploitanten van de steekproef worden uitgesloten. CRA, daarentegen, gebruikt een benchmarksteekproef die uitsluitend uit andere Europese gevestigde postexploitanten bestaat.
(298)
De Commissie deelt de twijfel die zowel WIK als Deloitte hebben geuit over het feit dat de winsten van gevestigde postexploitanten (die door CRA als basis worden gebruikt voor de benchmarking) niet onder normale marktomstandigheden zijn gegenereerd, maar grotendeels het gevolg zijn van reguleringskeuzes van andere lidstaten. In die zin vormen zij wellicht geen geschikte benchmark voor het vaststellen van een passende vergoeding. Tegelijkertijd lijkt de steekproef van CRA, doordat deze is toegespitst op gevestigde postexploitanten in andere Europese landen, wel de steekproef van ondernemingen te zijn die de meeste overeenkomsten met De Post vertoont. Daarom is de Commissie van mening dat het passend is om ook de CRA-steekproef volledig in aanmerking te nemen, met name om een crosscheck uit te voeren naar de benchmark voor redelijke winstniveaus (ROS) zoals die in de WIK- en Deloitte-studies zijn vastgesteld.
(299)
In zowel de WIK-studie als de Deloitte-studie wordt onderkend dat er een steekproef van een toereikende omvang nodig is om met het oog op de benchmarking relevante conclusies te kunnen trekken. Daarom wordt in beide studies gebruikgemaakt van een (relatief) beperkte steekproef van ondernemingen in de post- en pakketsector en van grotere steekproeven met ondernemingen uit de logistieke sector en het vrachtvervoer. De Commissie acht een steekproef van een adequate omvang uit statistisch oogpunt eveneens belangrijk. Met betrekking tot het standpunt van CRA (dat het nut betwijfelde van het vergroten van de steekproef door het toevoegen van ondernemingen die minder vergelijkbaar zijn), is de Commissie van mening dat de bredere steekproeven zoals samengesteld voor de WIK-studie en met name voor de Deloitte-studie, op grond van de gehanteerde methodiek voor de selectie van de steekproef, voldoende vergelijkbaar zijn om als relevante maatstaf te kunnen dienen voor het benchmarken van de winst van De Post.
(300)
In de WIK-studie wordt een poging ondernomen een benchmark-ROS vast te stellen op basis van drie verschillende groepen van vergelijkbare ondernemingen. De Commissie meent echter ook dat kritiek op de WIK-studie geuit kan worden, en wel op de volgende twee onderscheiden, zij het gerelateerde punten (92): i) het feit dat WIK zich gebaseerd heeft op steekproeven die ook een groot aantal kleinere ondernemingen (93) bevatten die duidelijk niet vergelijkbaar zijn met gevestigde postexploitanten zoals De Post, en ii) de aannames van WIK met betrekking tot het risiconiveau waarmee de postexploitant ten aanzien waarvan hier een onderzoek plaatsvindt, thans wordt geconfronteerd.
(301)
De Commissie is van mening dat de schaal van de bedrijfsactiviteiten en de kostenstructuur van gevestigde postexploitanten zoals De Post (in combinatie met het soort reguleringsmechanisme dat van kracht is) centrale elementen vormen om de benchmarking van winstniveaus te kunnen beoordelen.
(302)
In de eerste plaats profiteren grote ondernemingen met een significant volume vaste kosten (onder andere verband houdende met kapitaalkosten of andere netwerkgerelateerde vaste kosten) meer van schaalvoordelen en „dekkingsgraadvoordelen” dan kleine ondernemingen. Door de gemiddelde ROS voor grote en kleine ondernemingen in de WIK-steekproef te vergelijken, blijkt uit de Deloitte-studie overtuigend dat de gemiddelde ROS toeneemt naarmate ondernemingen groter worden (waarbij de bedrijfsomvang in dit geval bepaald is aan de hand van het aantal werknemers) (94). De gemiddelde waarde van het eerste kwartiel (Q1) in de drie WIK-steekproeven is inderdaad zeer laag (bijvoorbeeld slechts 0,75 % in de benchmarkgroep II van WIK in de periode 1998-2007) (95). Het lijkt er dus op dat er sprake is van een bepaalde oververtegenwoordiging van (kleinere) ondernemingen die verlies lijden en die moeite hebben om zich op de markt staande te houden. Door zo veel kleine ondernemingen in zijn steekproeven op te nemen (ook in de belangrijkste benchmarkgroep II) heeft WIK wellicht te weinig waarde gehecht aan een benchmark-ROS die relevanter is voor grotere en meer gevestigde ondernemingen als Deutsche Post of De Post.
(303)
In de tweede plaats wijst WIK weliswaar terecht op het lage risicoprofiel van de exploitant als gevolg van het monopolistische karakter van zijn activiteiten, maar lijkt in de studie te weinig aandacht te zijn gegeven aan de aanwezigheid van significante vaste kosten (ten opzichte van de variabele kosten) vanwege de universeledienstverplichtingen. Evenmin is er voldoende aandacht besteed aan veranderingen in het risicoprofiel als gevolg van wijzigingen in het reguleringskader waarmee de exploitant in de loop der tijd wellicht te maken heeft gehad, met name wat de verschillende reguleringsperioden betreft (bijvoorbeeld in het geval van De Post vanwege de opeenvolgende beheerscontracten).
(304)
Het aandeel vaste kosten kan niet alleen hoog zijn omdat een onderneming zeer kapitaalintensief is (een gebruikelijke reden voor hoge vaste kosten), maar ook doordat de onderneming haar totale kosten niet kan aanpassen vanwege de verplichting tot het in stand houden van een groot distributienetwerk (voortvloeiende uit de universeledienstverplichting) en omdat zij niet in staat is om de loonkosten terug te dringen vanwege de bestaande collectieve arbeidsovereenkomsten. Het hoge aandeel vaste kosten (96) roept daarnaast twijfel op over het opnemen in de steekproef van kleine ondernemingen die een wezenlijk andere kostenstructuur lijken te hebben (wat de verhouding vaste/variabele kosten betreft) (97).
(305)
Zoals in de inleiding opgemerkt, is de Commissie bovendien van mening dat de mate waarin een gevestigde postexploitant aan risico’s wordt blootgesteld, sterk afhankelijk is van de kenmerken van het reguleringsmechanisme dat door de toezichthouder voor de financiering van de universeledienstverplichting is vastgesteld. Met name de overschakeling naar een systeem op langere termijn met een plafond voor de postzegeltarieven (waarmee De Post in 2006 werd geconfronteerd) leidt tot een significante toename van het belang van het volumerisico. De aanwezigheid van dit soort risico doet af aan de aanname van WIK over het inherent lage risico dat aan de activiteiten van De Post verbonden zou zijn, in ieder geval in de periode dat er een tariefplafond van kracht is.
(306)
Gezien de overwegingen 286 tot en met 295 is de Commissie van mening dat de Deloitte-steekproeven, met het oog op het benchmarken van de winst van De Post, een verbetering vormen ten opzichte van de WIK-steekproeven, in zoverre als Deloitte de samenstelling van de steekproeven beperkt door gebruik te maken van een grotere minimale bedrijfsomvang (een jaaromzet van ten minste 100 miljoen EUR).
(307)
Tegelijkertijd moet opgemerkt worden dat de Deloitteaanpak met betrekking tot andere aspecten ook bepaalde potentiële zwakke punten vertoont en deze vereisen een behoedzame interpretatie.
(308)
Zo lijken de Deloitte-steekproeven veel ondernemingen te bevatten met een kapitaalintensiteit die hoger is dan die welke voor postexeploitanten geldt (98). Uit methodologisch oogpunt vereist het gebruik van de ROS als instrument voor winstbenchmarking een vergelijkingssteekproef van ondernemingen met soortgelijke kapitaalintensiteitsniveaus (voor dit doel gedefinieerd als de Capital to Sales-ratio). Het is een feit dat ondernemingen met eenzelfde ROS doorgaans een hogere Return on Capital Employed (ROCE) (99) hebben naarmate hun Capital to Sales-ratio lager is. Dat betekent dat wanneer de ROS als benchmarkindicator voor de winst wordt gebruikt, de kapitaalintensiteit van de ondernemingen in de benchmarkgroep van een vergelijkbaar niveau moeten zijn. Hoewel het moeilijk is om betrouwbare ramingen van die kapitaalintensiteit te verkrijgen (100), lijkt het ernaar uit te zien dat de activiteiten op het gebied van de postbezorging en distributie in de perssector minder kapitaalintensief zijn dan de pakketexpresdiensten van grote multinationale ondernemingen als UPS, TNT, FedEx en DHL (101). De indicator voor een redelijke winst die op basis van de Deloitte-steekproeven is berekend, zou derhalve tot een overwaardering kunnen leiden van een passende benchmarkwinst voor ondernemingen met een soortgelijke kapitaalstructuur als De Post (102).
(309)
Gezien de talloze onzekerheden die aan deze benchmarkexercitie verbonden zijn, acht de Commissie het gerechtvaardigd om een redelijke ROS-bandbreedte te bepalen op basis van de ramingen van Deloitte van de ROS-mediaan voor de bredere steekproef van ondernemingen uit alle sectoren (5,4 %), enerzijds, en op basis van de ROS-mediaan voor de steekproef van ondernemingen die in de post- en pakketsector actief zijn (7,4 %), anderzijds (103). De daaruit resulterende bandbreedte van [5,4 %-7,4 %] kan volgens de Commissie een „standaardbandbreedte” voor een redelijke winst vormen, in ieder geval voor de perioden dat De Post aan een relevant risiconiveau werd blootgesteld vanwege het geldende compensatiecontract en sterke prikkels kreeg om efficiënter te gaan werken (104).
(310)
De Commissie is van mening dat de bandbreedte van [5,4 %-7,4 %] als standaard adequaat is. Dit geldt zowel voor de postbezorging van De Post als voor de distributie in de perssector aangezien het onderling nauw verbonden activiteiten betreft met zeer vergelijkbare zakelijke kenmerken.
(311)
Het is juist dat De Post weinig tot geen concurrentie heeft ondervonden voor de betrokken activiteitengebieden (bezorgen van brieven en distributie in de perssector). Tegen die achtergrond dient de vraag zich aan of het eigenlijk wel passend is om de winst van De Post te benchmarken aan de hand van de mediaanwinst van steekproeven van ondernemingen die wél concurrentie hebben ondervonden, en of een restrictievere (d.w.z. lagere) benchmark, zoals het eerste kwartiel (25e percentiel), niet voldoende zou zijn voor een onderneming in de positie van De Post. Bij een dergelijke benadering zou volgens de Commissie echter onvoldoende rekening worden gehouden met het feit dat er van een significante variatie in de winstniveaus sprake is, zowel tussen ondernemingen als in de loop der tijd. Daarnaast moet voorkomen worden dat er onterecht te weinig ruimte is om eventuele efficiëntiewinsten in aanmerking te nemen door een dergelijk strikt plafond te hanteren voor de ROS die de onderneming - ex post - heeft behaald.
(312)
In het onderhavige geval vindt de Commissie het evenmin passend om een maatstaf als basis te nemen die hoger ligt dan de mediaan, bijvoorbeeld het derde kwartiel (105). Aangezien door middel van de gekozen benadering al een bandbreedte aan de hand van verschillende steekproeven is bepaald, lijkt de meerwaarde om, met het oog op statistische doeleinden, ook bandbreedtes rondom de mediaan binnen de verschillende steekproeven in overweging te nemen (bijvoorbeeld de interkwartielafstand die doorgaans ook voor verrekenprijzen wordt toegepast), enigszins beperkt (106). Dat betekent dat de Commissie wel de variatie in de mediaan voor alle benchmarkgroepen gezamenlijk in aanmerking neemt - en niet de variatie rondom de mediaan binnen een specifieke steekproef (107).
(313)
Gezien de lagere kapitaalintensiteit van het postsegment van De Post ten opzichte van die van de exploitanten van exprespakketdiensten (108), lijkt het echter meer van belang dat de toepassing van de mediaan van laatstgenoemde steekproef op zichzelf al een bepaalde ruimte biedt om de variatie in winstniveaus rond de mediaan voor minder kapitaalintensieve ondernemingen als De Post in aanmerking te nemen en, waar van toepassing, een toereikende beloning mogelijk te maken voor efficiëntiewinsten.
(314)
Door de in overweging 309 genoemde standaardbandbreedte te vergelijken met andere beschikbare ramingen van de redelijke winst, kunnen verschillende crosschecks worden uitgevoerd. Zoals aangegeven in het begin van dit gedeelte, is het zinvol om een crosscheck uit te voeren met de ROS-mediaan uit de CRA-studie, die […] % bedraagt (109). De ROS-mediaan die berekend is op basis van benchmarkgroep II van WIK (een steekproef beperkt tot ondernemingen met een omzet van meer dan 100 miljoen EUR) komt uit op een ROS van 7,1 %. De Commissie concludeert dat deze resultaten binnen de bandbreedte van [5,4 %-7,4 %] vallen en dus de stelling ondersteunen dat deze bandbreedte inderdaad als redelijk aangemerkt kan worden.
(315)
In het algemeen concludeert de Commissie dan ook dat een standaardbandbreedte van [5,4 %-7,4 %] een geschikt benchmarkbereik voor de winst lijkt te zijn, in ieder geval voor de perioden dat De Post aan een relevant risiconiveau werd blootgesteld en sterke prikkels kreeg om efficiënter te gaan werken.
(316)
Ten algemene is de Commissie van mening dat, wanneer een contract tussen de gevestigde exploitant en de overheidsinstantie zodanig is dat er aan de openbare dienst een bepaalde mate van risico is verbonden, de redelijke winst die de gevestigde exploitant mag behouden, in overeenstemming moet zijn met het betreffende risiconiveau. Indien het contract weinig risico’s met zich brengt, moet daarentegen ook het redelijke winstniveau dienovereenkomstig laag zijn.
(317)
In het vorige gedeelte heeft de Commissie haar methode toegelicht die geleid heeft tot het vaststellen van een standaardbandbreedte voor de redelijke winst van [5,4 %-7,4 %], die als passend geldt voor contracten waaraan een bepaalde mate van risico is verbonden. Het is moeilijk om de relevante benchmark voor contracten met lage risico’s te kwantificeren in de zin van een bandbreedte van de redelijke ROS, maar het is wel duidelijk dat dit soort ROS-bandbreedte zich aan de linkerzijde moet bevinden van de steekproefverdeling van geobserveerde winstniveaus. De Commissie is van mening dat het vanuit dit perspectief gerechtvaardigd is om een bandbreedte van de redelijke winst vast te stellen op basis van het eerste kwartiel (25e percentiel) in plaats van de mediaan.
(318)
Het gebruik van het 25e percentiel als benchmark voor contracten met lage risico’s resulteert, op basis van de verschillende Deloitte-steekproeven, in een bandbreedte voor een redelijke ROS van [3,6 %-4,8 %].
(319)
Ook in dit geval kan een vergelijking met de CRA-resultaten voor gevestigde postexploitanten een nuttige, aanvullende crosscheck vormen. Het gemiddelde van het jaarlijkse 25e percentiel zoals dat door de Commissie is berekend, bedraagt […] %. De Commissie concludeert dat deze resultaten binnen de bandbreedte van [3,6 %-4,8 %] vallen en dus de stelling ondersteunen dat deze bandbreedte inderdaad als redelijk aangemerkt kan worden.
(320)
Alles samengenomen concludeert de Commissie dan ook dat een standaardbandbreedte van [3,6 %-4,8 %] een geschikte benchmarkbandbreedte voor de winst lijkt te zijn, in ieder geval voor de perioden dat De Post aan een laag risiconiveau werd blootgesteld.
(321)
Zoals toegelicht in de inleiding van dit gedeelte, is het risico dat De Post loopt afhankelijk van het compensatiemechanisme dat door België wordt toegepast. Dit mechanisme is vervat in de verschillende beheerscontracten die door De Post en de Belgische Staat zijn gesloten en is in de loop der tijden aan veranderingen onderhevig geweest. Het is dan ook redelijk om verschillende bandbreedtes voor een „redelijke ROS” in overweging te nemen op basis van de geldende compensatiemechanismen. Die mechanismen bepalen niet alleen het niveau van de risico’s waarmee De Post wordt geconfronteerd, maar ook de mate waarin De Post wordt geprikkeld om productiviteitsverbeteringen door te voeren.
(322)
In dit verband wil de Commissie benadrukken dat voor de risicobepaling van de contracten niet de aanwezigheid van risico’s in de beheerscontracten van De Post op zich, of zelfs het absolute risiconiveau van doorslaggevend belang is, maar veeleer de mate waarin het risico groter of kleiner is dan het risico waarmee ondernemingen in de benchmarkgroepen geconfronteerd worden. Dat geldt eveneens voor de mate waarin De Post geprikkeld wordt om efficiëntiewinsten tot stand te brengen. Gezien het feit dat de steekproefgroepen samengesteld zijn uit ondernemingen die in een concurrerende omgeving actief zijn, worden zij doorgaans met significante risico’s geconfronteerd en met sterke prikkels om efficiënter te opereren.
(323)
De Commissie is van mening dat het vierde beheerscontract (2006-2010) duidelijk mechanismen bevat met langlopende verbintenissen voor de tarifering en financiering op basis van vooraf bepaalde parameters. Dit geldt zowel voor de postbezorgingsactiviteit van De Post als de distributie in de perssector.
(324)
Wat meer in het bijzonder de distributie in de perssector betreft, is in artikel 9 van het vierde beheerscontract bepaald dat het gewogen gemiddelde van de tarieven voor de levering van diensten die tot het „kleingebruikerpakket” behoren, gedurende de looptijd van het contract (standaard vijf jaar) niet sneller mag stijgen dan toegestaan volgens de formule voor een tariefplafond op basis van de zogeheten „gezondheidsindex” (een specifieke consumentenprijsindex), vermeerderd met een kwaliteitsbonus die het percentage stukpost dat op tijd geleverd wordt, weerspiegelt. Het feit dat de tarieven voor de gehele contractduur op een dergelijke wijze zijn vastgelegd, vertoont volgens de Commissie alle kenmerken van een contract met stimulerende criteria, waarbij de exploitant aan een relevant risiconiveau wordt blootgesteld.
(325)
Met betrekking tot de distributie in de perssector is in artikel 2 van het vierde beheerscontract bepaald dat de ontwikkeling van de tarieven voor die distributie tijdens de looptijd van het contract niet sneller mag stijgen dan de gezondheidsindex. Om de nettokosten van de distributie in de perssector te dekken, wordt in artikel 13, lid 2, rekening houdende met de verwachte efficiëntiewinsten, de jaarlijkse compensatie waarop De Post recht heeft, vastgesteld op een bedrag van 290 613 000 EUR (plus inflatiecorrectie) (110). In artikel 13, lid 5, is bepaald dat, indien de inhoud of voorwaarden van uitvoering van de dienst van algemeen economisch belang veranderen, of indien zich een betekenisvolle ontwikkeling voordoet in de niet door De Post beheersbare kosten, de contractpartijen gezamenlijk zullen onderzoeken of en in welke mate dit een aanpassing van het compensatiebedrag vereist opdat dit gelijke tred zou houden met de onderliggende reële kosten. Voor alle aanpassingen is een in de ministerraad overlegd koninklijk besluit vereist. De Commissie onderkent dat die laatste bepaling als een ontsnappingsclausule kan worden gelezen, omdat er opnieuw bepaalde ex-post-elementen in het contract worden opgenomen (waardoor De Post tegen risico’s wordt beschermd). Niettemin is de Commissie van mening dat de gebruikte formulering vrijblijvend genoeg is voor de betreffende overheidsinstanties, zodat De Post er niet vanuit kan gaan dat die clausule automatisch wordt toegepast. In het algemeen is de Commissie van mening dat de regelingen voor de distributieactiviteiten van De Post in de perssector, wat de hoogte van de compensatie betreft, een verbintenis op lange termijn inhouden.
(326)
De Commissie is derhalve, alles samengenomen, van mening dat het vierde beheerscontract (2006-2010) geen contract is waaraan een laag risico is verbonden, maar veeleer aangemerkt moet worden als een contract met een relevante mate van risico. Dat betekent in het algemeen dat de standaardbandbreedte van [5,4 %-7,4 %] voor beide soorten activiteiten die op grond van het vierde beheerscontract worden uitgevoerd, een adequate benchmark lijkt te zijn.
(327)
Daarentegen lijken de eerdere beheerscontracten (tot en met 2005) grotendeels gebaseerd te zijn op prijs- en compensatiemechanismen waaraan een laag risico voor De Post was verbonden.
(328)
Wat het bepalen van de postzegeltarieven betreft, doet de Commissie opmerken dat er in de eerste drie beheerscontracten geen tariefplafondmechanisme wordt gebruikt dat vergelijkbaar is met het mechanisme in het vierde beheerscontract (d.w.z. op basis van een tariefvastlegging voor de lange termijn). In plaats daarvan is er in deze contracten in algemene zin sprake van tarieven die op de reële kosten zijn gebaseerd en die overeenkomstig aanvaarde boekhoudkundige regels worden bepaald (111).
(329)
In dezelfde zin merkt de Commissie met betrekking tot de distributie in de perssector op dat er bij de eerste drie beheerscontracten geen sprake is van een begroting met vaste betalingen van bedragen in één keer die, evenals bij het vierde beheerscontract, de gehele contractduur bestrijken (112). In die drie contracten is net sprake van compensatie op basis van de reële kosten (113). De Commissie merkt op dat in het tweede beheerscontract daarnaast een algemeen plafond voor de compensatie was opgenomen, maar dat de feitelijke compensatiebedragen die over die periode zijn uitgekeerd, twijfel lijken op te roepen over de vraag of dat plafond wel daadwerkelijk bindend was (114). In het eerste beheerscontract was ook een jaarlijkse dotatie (compensatiebedrag) opgenomen, maar de Commissie merkt op dat in dat contract tegelijkertijd geen concreet plafond was opgenomen voor de tarieven voor distributie in de perssector op lange termijn.
(330)
De Commissie is derhalve van mening dat de bandbreedte van [3,6 %-4,8 %] die als redelijk is aangemerkt bij het ontbreken van contractgebonden risico’s, toegepast zou moeten worden op zowel de distributie in de perssector als de postbezorging in de perioden die bestreken worden door de eerste drie beheerscontracten.
(331)
De Commissie merkt op dat een contractgebonden benadering ook door de Belgische autoriteiten zelf wordt voorgesteld in hun verklaring van 14 december 2011. Hoewel de methode die de Belgische autoriteiten voorstaan, twijfel oproept over de individuele risicofactoren en de wijze waarop deze worden gewogen (115), is een analyse per contractperiode (waarbij het risico dat De Post loopt in wezen gerangschikt wordt op basis van een driepuntsschaal (laag, gemiddeld en hoog)) over het algemeen consistent met de aanpak die door de Commissie wordt gehanteerd. Alles in aanmerking genomen, lijkt de uiteindelijke categorisering van de contracten door De Post, wat het risiconiveau betreft, in overeenstemming met de analyse van de Commissie, aangezien de Belgische autoriteiten eveneens van mening zijn dat het vierde beheerscontract in het algemeen risicovoller is dan de eerste drie contracten.
(332)
De Commissie concludeert dat een standaardbandbreedte van de Return on Sales (ROS) tussen [5,4 %-7,4 %] een passende bandbreedte (benchmarkbandbreedte) is om van uit te gaan bij het vaststellen van een redelijke winst voor de perioden waarin De Post te maken had met een relevant risiconiveau en aanzienlijke prikkels kreeg om efficiënter te werken.
(333)
De Commissie concludeert eveneens dat een ROS-bandbreedte tussen [3,6 %-4,8 %] een passende bandbreedte (benchmarkbandbreedte) is om van uit te gaan wat betreft de redelijke winst voor de perioden waarin De Post niet met een relevant risiconiveau te maken had.
(334)
Om rekening te houden met de efficiëntie-inspanningen die De Post volgens de Belgische autoriteiten heeft ondernomen, heeft de Commissie gekozen voor een voorzichtige aanpak door de bovengrens van beide bandbreedtes aan te houden als redelijke winst die kan worden opgenomen in de kosten van de openbare dienst. Dit wordt ook beklemtoond door de studie van Deloitte (zie overweging 293): een beroep doen op bandbreedtes zou passend zijn om bestraffing te vermijden van bovengemiddelde prestaties als gevolg van efficiëntiewinsten.
(335)
Volgens de Commissie hebben de eerste drie beheerscontracten (1992-1996, 1997-2002 en 2003-2005) een laagrisicokarakter, waardoor een redelijk winstpercentage van 4,8 % ROS kan worden toegepast, zowel voor het bezorgen van post als voor persdistributie. Met het vierde beheerscontract (2006-2010), daarentegen, is aanzienlijk meer risico gemoeid, waardoor een redelijk percentage van 7,4 % ROS kan worden vastgesteld, zowel voor het bezorgen van post als voor persdistributie.
(336)
Het eerste beheerscontract vermeldt dat de jaarlijkse compensatie door de Staat bedoeld is voor alle taken van openbare dienst.
(337)
De mogelijke overcompensatie moet dus worden berekend door alle opbrengsten en kosten van alle taken van openbare dienst bij elkaar op te tellen.
(338)
De jaarlijkse compensatie door de Staat voor de taken van openbare dienst moet in de opbrengsten worden opgenomen. De jaarlijkse compensaties die De Post uit hoofde van het eerste beheerscontract heeft ontvangen, bedraagt in totaal 1,5 miljard EUR.
(339)
Daarnaast moeten de volgende steunmaatregelen in aanmerking worden genomen.
Overdracht van gebouwen
(340)
Het eerste beheerscontract voorzag tevens in een overdracht van gebouwen van de Staat aan De Post. Deze overdracht van gebouwen voor een waarde van 112,2 miljoen EUR, waarin geen betaling van een tegenprestatie voor de eigendomsoverdracht was vervat, moet worden opgenomen in de opbrengsten van De Post bij de berekening van overcompensatie voor de periode die het eerste beheerscontract bestrijkt. De Post had de Staat geen tegenprestatie betaald voor het gebruik van de gebouwen in de periode vóór de overdracht ervan.
(341)
In 1997 heeft de Staat een bedrag van 62 miljoen EUR uitgekeerd aan De Post dat in de boeken van De Post is opgenomen als kapitaalinjectie. De Belgische autoriteiten hebben nadien toegegeven dat dit overgedragen bedrag in feite een te late betaling behelsde van het tegoed voor de jaarcompensatie van 1996, zoals vastgelegd in het eerste beheerscontract.
(342)
Het bedrag was in 1996 niet op tijd overgemaakt aan De Post, hetgeen resulteerde in een lagere compensatie door de Staat ten opzichte van het jaarcompensatiebedrag dat in het beheerscontract voor 1996 was vastgesteld.
(343)
Met het oog op de controle op overcompensatie is de betaling van 62 miljoen EUR opgenomen als DAEB-compensatie voor de periode die het eerste beheerscontract bestrijkt.
(344)
De berekening van de overcompensatie met betrekking tot het eerste beheerscontract kan als volgt worden samengevat:
-
Nettokosten (kosten - opbrengsten) van alle taken van openbare dienst, m.i.v. de universeledienstverplichting
-
Redelijke winst voor DAEB’s
+
Jaarlijkse DAEB-compensatie
+
Overdracht gebouwen
+
Kapitaalinjectie in 1997
=
Overcompensatie
(345)
Bij de berekening van de overcompensatie in verband met drie daaropvolgende beheerscontracten wordt enkel rekening gehouden met de opbrengsten en kosten van de DAEB-activiteiten die, volgens die contracten, in aanmerking kunnen komen voor compensatie ten behoeve van de taak van openbare dienst. De overeenkomstige opbrengsten en kosten van de overige diensten van algemeen economisch belang die ingevolge deze contracten niet voor steun in aanmerking komen, worden buiten beschouwing gelaten. Aangezien de universele postdienst niet onder de gesteunde activiteiten valt, worden de potentiële nettokosten daarvan buiten beschouwing gelaten en moeten zij door De Post volledig uit eigen middelen worden gefinancierd, overeenkomstig de in de beheerscontracten vervatte belasting met de openbare taak. De activiteiten die volgens de beheerscontracten moeten worden gesteund door betaling van compensatie tot een niveau zoals dat in elk beheerscontract is bepaald, omvatten met name de distributie van pers (dagbladen en tijdschriften) en de andere openbare diensten zoals bedoeld in overweging 33.
(346)
Door de lage tarieven bij persdistributie is de reeks gesteunde DAEB-activiteiten verliesgevend.
(347)
Aangezien mogelijke overcompensatie van één dienst kan worden benut om de nettokosten te financieren verbonden aan andere taken van openbare dienst die worden „ondergecompenseerd’, worden bij de berekening alle opbrengsten en kosten van de DAEB-taken die volgens de beheerscontracten voor steun in aanmerking komen, bij elkaar opgeteld.
(348)
De jaarlijkse compensaties die De Post uit hoofde van deze drie beheerscontracten heeft ontvangen, bedragen in totaal 3,5 miljard EUR.
(349)
Behalve de compensatie waarin door de beheerscontracten wordt voorzien, heeft De Post gedurende de hier te onderzoeken periode ook uitsluitende rechten genoten die van overheidswege zijn verleend om een voorbehouden sector voor postdiensten te exploiteren. Hoewel de potentiële netto-overwinsten uit deze voorbehouden sector geen staatsmiddelen zijn uit oogpunt van het staatssteuntoezicht en daarvoor ook geen terugvorderingsbevel kan uitgaan in het geval van overcompensatie, kunnen en moeten zij krachtens deze staatssteunregels in aanmerking worden genomen om een oordeel te vellen over de noodzaak en evenredigheid van enige andere staatsteun die dezelfde exploitant wordt toegekend, om hem te compenseren voor de openbare dienst. Bij de beoordeling of de compensatie die op grond van de verschillende beheerscontracten aan De Post is uitbetaald, al dan niet verenigbaar is op grond van artikel 106, lid 2, worden overwinsten die de Belgische exploitant van postdiensten in de voorbehouden sector heeft behaald, in mindering gebracht op de kosten van diensten van algemeen economisch belang waarvoor, volgens de bepalingen van deze contracten, aanspraak op compensatie kan worden gemaakt.
(350)
Dienaangaande zij opgemerkt dat dit beginsel is vervat in de DAEB-kaderregeling waarin het volgende is bepaald: „Beschikt de betrokken onderneming over uitsluitende of bijzondere rechten die verband houden met een dienst van algemeen economisch belang die een hogere winst oplevert dan de redelijke winst, of geniet zij andere haar door de Staat toegekende voordelen, dan moeten deze in aanmerking worden genomen, ongeacht hun kwalificatie ten aanzien van artikel 87 van het EG-Verdrag, en bij haar inkomsten worden gevoegd” (116). Dit beginsel brengt de aan artikel 106, lid 2, inherente voorwaarden van noodzaak en evenredigheid tot uiting. Immers, steun ten behoeve van een dienst van algemeen economisch belang bovenop de overwinst als gevolg van een uitsluitend of bijzonder recht dat aan dezelfde exploitant is verleend, die al voldoende is om de kosten te dekken van een andere dienst van algemeen economisch belang, zou niet noodzakelijk zijn voor het beheer van de dienst van algemeen economisch belang. De exploitant die dit soort overwinst geniet, wordt al begunstigd door een overheidsmaatregel waardoor hij de dienst van algemeen economisch belang kan beheren in een situatie van economisch evenwicht, zodat extra compensatie niet nodig is.
(351)
Eventuele overwinsten die in de voorbehouden sector zijn behaald ten gevolge van dit uitsluitende recht, moeten derhalve in aanmerking worden genomen bij de beoordeling of de aan De Post verleende DAEB-compensatie in het onderhavige geval al dan niet noodzakelijk was.
(352)
Dienovereenkomstig zou De Post de winst uit de voorbehouden sector (UDV R) mogen behouden voor zover het redelijke winst betreft; overwinsten worden echter meegenomen in de analyse van de overcompensatie voor diensten van algemeen economisch belang.
(353)
Aangezien de voorbehouden sector echter in de eerste plaats bedoeld is om de universele dienst te financieren, zullen verliezen die in de andere sectoren van de universele dienst worden gemaakt, de bijdrage doen dalen die de voorbehouden sector levert aan de kosten van andere gerelateerde diensten van algemeen economisch belang.
(354)
Bovendien dient, teneinde de werkelijke overwinst uit de voorbehouden sector te bepalen, rekening te worden gehouden met kosten die voortvloeien uit de universeledienstverplichting, maar die worden opgevangen door activiteiten die niet onder de universele dienst vallen. Aansluitend bij het arrest-Chronopost dienen de kosten van het retailnetwerk bij de kostenberekening van De Post te worden verdeeld over de activiteiten die van het retailnetwerk gebruikmaken, waarbij het gaat om producten die zowel binnen als buiten de universele dienst vallen. Meer bepaald doet de verplichting die De Post is opgelegd om een retailnetwerk van een bepaalde omvang en dichtheid in stand te houden om een universele postdienst aan te bieden met een door de Belgische autoriteiten vastgestelde afdoende kwaliteit, verliezen ontstaan bij de commerciële activiteiten die buiten de toepassing van de universele dienst vallen, omdat een deel van de kosten van het retailnetwerk, in overeenstemming met het arrest-Chronopost, worden toegerekend aan de commerciële producten die van het retailnetwerk gebruikmaken.
(355)
In de beheerscontracten gestelde eisen aan het netwerk: de van overheidswege opgelegde eisen aan het retailnetwerk betreffen de dichtheid en het type van de verkooppunten waaruit dit retailnetwerk bestaat (postkantoren en/of postpunten). Deze eisen zijn vastgelegd in de verschillende beheerscontracten. Zo bevat het vierde beheerscontract (2005-2010):
a)
de algemene eis dat er een netwerk in stand moet worden gehouden waarmee de verrichting van de universele dienst en andere aan De Post toevertrouwde openbare diensten is gewaarborgd (117);
b)
de eis dat er voorzien wordt in ten minste 1 300 verkooppunten (postkantoren en postpunten (118));
c)
de eis dat er ten minste 589 postkantoren moeten zijn;
d)
voorts mag de afstand over de weg tussen elk verkooppunt met een basisdienstenaanbod en een postkantoor met een volledig dienstenaanbod niet meer dan 10 km zijn.
(356)
De Belgische autoriteiten zijn van mening dat de specifieke vereisten inzake het aantal en het type verkooppunten in het retailnetwerk van De Post een afzonderlijke, door de overheid opgelegde verplichting van territoriale dekking voor diensten van algemeen economisch belang inhoudt die verder gaat dan nodig is voor de vervulling van de door de universeledienstverplichting opgelegde eisen. Op grond daarvan is België van oordeel dat alle nettokosten die verbonden zijn aan genoemde verplichting tot territoriale dekking door de Staat moeten worden gecompenseerd.
(357)
Kwantificering van de aan het netwerk gestelde eisen: om te kunnen bepalen wat de nettokosten voor De Post zijn die voortvloeien uit de verplichting een retailnetwerk in stand te houden van ten minste 1 300 verkooppunten, waarvan ten minste 589 postkantoren, hebben de Belgische autoriteiten het bestaande retailnetwerk van De Post, waarvan de dichtheid en het type van de verkooppunten van overheidswege zijn opgelegd, vergeleken met een hypothetisch retailnetwerk dat De Post zou exploiteren als de overheid geen specifieke eisen had gesteld. Met andere woorden, het hypothetische retailnetwerk is het netwerk dat De Post commercieel zou exploiteren indien er geen door de overheid opgelegde de openbaredienstverplichtingen zouden zijn.
(358)
De Belgische autoriteiten stellen dat het hypothetische retailnetwerk uitsluitend uit postpunten zou bestaan. Er zouden geen postkantoren meer zijn. Om echter hetzelfde volume aan klanten te kunnen blijven bedienen, zou De Post het aantal postpunten drastisch verhogen.
Vergelijking bestaande retailnetwerk De Post met hypothetisch retailnetwerk zonder door de overheid opgelegde verplichtingen
Totaal aantal verkooppunten
Postkantoren (a) + postpunten (b)
(a)
Aantal postkantoren
(door De Post zelf geëxploiteerde specifieke verkooppunten)
(b)
Aantal postpunten
(servicepunten in gebouwen van derde partijen)
Bestaand retailnetwerk De Post (eind 2009)
1 401 =
713 +
688
Hypothetisch retailnetwerk zonder door de overheid opgelegde verplichtingen (volgens de Belgische autoriteiten)
[…] =
[…] +
[…]
Verplicht retailnetwerk van overheidswege opgelegd
Ten minste 1 300
Ten minste 589
Geen eis
(359)
Uit de bovenstaande tabel blijkt dat het bestaande retailnetwerk van De Post aan de overheidseisen voldoet: zowel het totale aantal verkooppunten als het aantal postkantoren komt boven het vereiste niveau uit. Het hypothetische retailnetwerk dat De Post zou kiezen als zij het op zuiver commerciële basis zou mogen exploiteren, geeft echter een heel ander beeld te zien: het totale aantal postpunten zou toenemen, maar De Post zou niet langer postkantoren exploiteren.
(360)
Werkelijke situatie omtrent de eisen aan het netwerk: er zijn nog meer aspecten verbonden aan de van overheidswege opgelegde eisen in het geval van De Post.
(361)
Om te beginnen is het bestaande door De Post in stand gehouden netwerk, groter dan de Staat eist. Zowel het totale aantal verkooppunten als het aantal postkantoren komt boven het door de overheid geëiste minimumaantal uit. Dit kan erop wijzen dat de eisen feitelijk geen belemmering waren voor De Post, die er momenteel dus een retailnetwerk op nahoudt van een omvang waarvoor zij zelf heeft gekozen.
(362)
De Belgische autoriteiten wijten het overtal aan postkantoren aan het 10-km-vereiste, aan de noodzaak een veiligheidsmarge te hebben bij onverwachte sluiting van postpunten en aan het voornemen van de Belgische autoriteiten in het volgende beheerscontract het vereiste minimumaantal postkantoren te verhogen naar 650. Het zou daarom geen zin hebben kantoren te sluiten, om het aantal tot het huidige vereiste niveau terug te brengen, die later toch weer zouden moeten worden geopend. De Belgische autoriteiten stellen dat het voor De Post daarom niet haalbaar was om het aantal postkantoren verder terug te brengen richting het vereiste minimumaantal van 589. Volgens de Belgische autoriteiten ondervindt het bestaande retailnetwerk met 713 postkantoren daadwerkelijk belemmeringen als gevolg van de door de overheid opgelegde eisen, ondanks het overtal aan verkooppunten.
(363)
Een tweede aandachtspunt is dat de door de Belgische autoriteiten gekozen methode berust op een terugrekening van de retailnetwerkkosten vanaf 2009 naar de voorgaande jaren, en dit tot 1992. Een dergelijke terugrekening brengt onvermijdelijk methodologische onzekerheden met zich. Het is niet per definitie zo dat het alternatieve bedrijfsmodel van postpunten sinds 1992 beschikbaar was. Bovendien bestond het personeelsbestand van De Post in het verleden voornamelijk uit met ambtenaren gelijkgestelde werknemers, waarvan de loonkosten zeer moeilijk te beïnvloeden zijn. De postpunten hebben geen werknemers van De Post in dienst, zodat de statutaire werknemers van De Post die niet langer in de postkantoren werken, nog steeds op de loonlijst van De Post zouden blijven staan. Het valt dus te betwijfelen of, in het prille begin van de hier te onderzoeken periode, de mogelijke sluiting van postkantoren voor directe besparingen op de loonkosten zou hebben gezorgd. In 2009 daarentegen, toen het personeelsbestand voor een groter deel uit contractuele medewerkers bestond, zouden dergelijke kostenbesparingen tot op zekere hoogte zijn verwezenlijkt. Dankzij de geleidelijke overgang naar een wendbaarder personeelsbestand en de achtereenvolgende verbeteringen in het kostenberekeningssysteem kunnen de boekhoudgegevens uit de meer recente jaren als vrij van dit soort verstorende invloeden worden beschouwd. Aangezien echter nog meer dan 20 000 ambtenaren bij bpost in dienst zijn die niet in postpunten kunnen worden ingezet en die niet kunnen worden ontslagen, blijft de vervanging van alle postkantoren door postpunten ook vandaag nog een zuiver theoretische en weinig realistische optie.
(364)
De Belgische autoriteiten onderstrepen echter dat potentiële kosten die verbonden zijn aan de afvloeiing van overtollige werknemers in het verleden zouden zijn gecompenseerd door besparingen in de bedrijfskosten en door de verkoop van onnodige gebouwen. Wat betreft de betrouwbaarheid van de gegevens over 1992-2002 verklaren de Belgische autoriteiten dat de kosten van het retailnetwerk in feite waarschijnlijk te laag zijn opgegeven, omdat een aantal posten waarvan gesteld had kunnen worden dat het retailnetwerkkosten zijn, bij andere kostenplaatsen zijn ondergebracht. De tekortkomingen in de terugrekeningsmethode zouden worden gecompenseerd door de andere, voorzichtige aannames van de Belgische autoriteiten bij de berekening van de kosten in de afgelopen jaren.
(365)
Bestaan van een specifieke, territoriaal gespreide dienst van algemeen economisch belang: zelfs indien erkend zou worden dat er belemmeringen voor het distributienetwerk bestaan, lijkt de bewering van de Belgische autoriteiten dat die belemmeringen leiden tot een afzonderlijke aanvullende DAEB-taak van territoriale dekking niet gerechtvaardigd te zijn, omdat de beheerscontracten geen specifieke bepalingen lijken te bevatten waarin een dergelijke verplichting tot territoriale dekking zou worden afgebakend en die zich zou onderscheiden van en verder zou reiken dan de universeledienstverplichting en andere openbaredienstverplichtingen. Integendeel, in de beheerscontracten tussen De Post en de Belgische Staat is nader bepaald dat de eisen die aan het distributienetwerk worden gesteld uitsluitend bedoeld zijn om de verrichting van de universele dienst en de andere diensten van algemeen economisch belang te waarborgen (distributie van kranten, tijdschriften, postrekeningen, postwissels enz.). Van de kosten van het distributienetwerk die gemaakt moeten worden om deze diensten te verrichten, is vooraf al verantwoording afgelegd in de boekhouding voor de verschillende diensten in dit verband (119). Bovendien bevatten de beheerscontracten geen mechanisme om de kosten van een taak van territoriale aanwezigheid te compenseren. De Commissie tekent aan dat de eis om vooraf parameters vast te stellen ter berekening van de compensatie, is ingevoerd met de DAEB-kaderregeling van 2005 en dat de overcompensatie van de kosten voor diensten van algemeen economisch belang van De Post is vastgesteld voor de periode na 2005 (zie overweging 386).
(366)
Opgemerkt moet worden dat de lidstaten gevestigde postexploitanten moeten verplichten universele diensten van een passend kwaliteitsniveau te verrichten en voor een passende territoriale dekking te zorgen, overeenkomstig artikel 3 van Richtlijn 97/67/EG. Deze territoriale dekking die ook in de onderhavige Belgische zaak bestaat, vormt echter maar een van de verscheidene aspecten die aan de taak van universeledienstverplichting verbonden zijn. Uit de beheerscontracten waarin De Post wordt belast met de taak van de universele dienst, kan de Commissie geen andere aan een logica van territoriale cohesie of ontwikkeling beantwoordende aanvullende taak opmaken die de gevestigde postexploitant verplicht een netwerk van kantoren in stand te houden dat groter is dan nodig voor de territoriale dekking van de universeledienstverplichting en andere aanverwante openbare diensten. Het staat buiten kijf dat een postkantoor dat De Post met het oog op de universeledienstverplichting in stand houdt, bijdraagt aan territoriale cohesie (120). De verplichting om het in stand te houden is echter, juridisch gezien, gekoppeld aan het behalen van een toereikend kwaliteitsniveau bij de verrichting van de universele postdienst en andere aanverwante diensten. Er kan, overeenkomstig de relevante rechtspraak, alleen sprake zijn van een dergelijke aanvullende territoriale taak indien De Post is belast met een afzonderlijke taak die duidelijk is omschreven als het instandhouden van een groter aantal postkantoren dan nodig is om aan de universeledienstverplichting te voldoen. Bij het belasten met die taak had dan tevens aangegeven moeten zijn wat de verplichtingen zijn, alsmede de kosten en het systeem voor de financiering van de nettokosten die verbonden zijn aan de aanvullende territoriale taak.
(367)
De Commissie heeft geen van deze elementen aangetroffen in de beheerscontracten tussen de Staat en De Post. In feite pogen de Belgische autoriteiten en De Post achteraf en op een kunstmatige manier het bestaan te rechtvaardigen van een specifieke territoriale taak, door te stellen dat de in de beheerscontracten vastgestelde territoriale dekking een tweeledig doel dient: vervulling van zowel de universeledienstverplichting als van een vermeende territoriale taak die verder gaat dan deze universeledienstverplichting. De desbetreffende regelingen bevatten echter geen bepalingen inzake deze vermeende afzonderlijke territoriale taak die De Post zouden verplichten er een groter netwerk op na te houden dan voor de verrichting van de universele dienst is vastgesteld.
(368)
In de argumentatie van de Belgische autoriteiten en De Post is het kunstmatige karakter van hun beweringen terug te vinden. Om de hoogte van een mogelijke overcompensatie te doen dalen, willen de Belgische autoriteiten dat de Commissie rekening houdt met beweerde kosten van een aanvullende territoriale taak die verder gaat dan het bereik van de universeledienstverplichting, in de vorm van het verschil tussen de werkelijke kosten van een volledig uitgerust postkantoor en de kosten van een hypothetisch postpunt dat dit kantoor zou vervangen. Deze redenering is niet gebaseerd op een hypothetisch ruimer netwerk dat De Post wegens territoriale doelstellingen in stand moet houden, maar brengt alleen de extra kosten in beeld van de onder de universele dienst vallende dienstverlening waarvoor volgens de beheerscontracten geen steun wordt verleend. Het ontbreken van een territoriale doelstelling wordt bevestigd door het feit dat de Belgische autoriteiten het aantal postpunten aanzienlijk zouden moeten verhogen om de universele dienst te kunnen verrichten, omdat dat met hetzelfde aantal postpunten niet zou lukken.
(369)
Niettemin kan echter worden opgemerkt dat, hoewel er niet kan worden ingestemd met de argumentatie van de Belgische autoriteiten als zou er sprake zijn van een heuse en specifieke taak voor territoriale spreiding, het wel zo is dat de eis van de Belgische Staat om een distributienetwerk in stand te houden waarmee de universele dienst en andere openbare diensten kunnen worden verricht, niet alleen voor die diensten gevolgen heeft, maar ook extra kosten doet ontstaan voor de commerciële diensten.
(370)
Volgens de Activity Based Costing (ABC) methode, en in overeenstemming met het arrest-Chronopost, worden, zoals in overweging 354 werd uiteengezet, de gezamenlijke kosten van het distributienetwerk verdeeld over de activiteiten die van het retailnetwerk gebruikmaken. Aan alle producten, met inbegrip van de commerciële producten, wordt derhalve een deel van de kosten toegerekend. De kosten ontstaan door de van overheidswege opgelegde eis om postkantoren in stand te houden, drukken op de commerciële producten die als gevolg daarvan aanhoudend verliesgevend lijken te zijn, hoewel deze producten tegen marktprijzen worden verkocht. Omdat de commerciële diensten die De Post via het netwerk verkoopt, een deel van de vaste kosten van dit netwerk financieren, dragen zij indirect bij aan de universele dienst.
(371)
Uit economisch standpunt zou het zinvol lijken om bij de beoordeling van overcompensatie ten gunste van De Post rekening te houden met de bij commerciële diensten geleden verliezen die veroorzaakt werden door de universeledienstverplichting en andere openbaredienstverplichtingen. Hoewel De Post een economische prikkel heeft om commerciële producten via haar retailnetwerk te verkopen, is het gevolg daarvan, uit oogpunt van kostentoerekening, dat een deel van de netwerkkosten die anders tot de openbare dienst zouden behoren, nu wordt toegerekend aan de commerciële producten, die als gevolg daarvan verlies lijken te maken.
(372)
De berekening van de overcompensatie in dit geval kan derhalve als volgt worden samengevat:
-
Nettokosten (kosten - opbrengsten) van DAEB’s
-
Toegestane redelijke winst DAEB’s
+
Jaarlijkse DAEB-compensatie
+
Surplus uit overwinst afkomstig van de UDV voorbehouden sector (na financiering van de vervulling van de UDV, inclusief de aanvullende kostenlast van het distributienetwerk voor commerciële diensten ten gevolge van de UDV)
=
Overcompensatie
(373)
De verenigbaarheid van de kapitaalinjectie in 1997 wordt hieronder beoordeeld in het kader van de verenigbaarheid van de jaarlijkse DAEB-compensaties, omdat bij deze betaling het feitelijk niet ging om een afzonderlijke kapitaalinjectie, maar om een bedrag dat verband hield met de compensatie door de Staat voor de DAEB-taken in de periode 1992-1996.
(374)
Aangezien de kapitaalinjectie van 2003 geen staatsteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, is de kwestie van de verenigbaarheid van de steun niet aan de orde.
(375)
Aangezien de kapitaalinjectie van 2006 geen staatsteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, is de kwestie van de verenigbaarheid van de steun niet aan de orde.
(376)
Opgemerkt moet worden dat de staatsgarantie niet is opgenomen in de beheerscontracten als een vorm van compensatie voor de openbaredienstverplichtingen, zodat deze ook niet op zijn verenigbaarheid kan worden getoetst aan artikel 106, lid 2, VWEU. Aangezien de Belgische autoriteiten geen andere verenigbaarheidsgrond hebben aangevoerd en de Commissie er evenmin een heeft kunnen vinden, vormt de maatregel exploitatiesteun die onverenigbaar is met de interne markt en bijgevolg dient te worden teruggevorderd.
(377)
Zoals reeds vermeld, leverde de vrijstelling van vennootschapsbelasting De Post geen voordeel op en vormt deze derhalve geen staatsteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
(378)
De vrijstelling van onroerende voorheffing en van lokale belastingen vormen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, maar moeten als bestaande steun worden beschouwd omdat de vrijstellingen werden ingesteld vóór de inwerkingtreding van het Verdrag. Voorts dient te worden opgemerkt dat deze belastingmaatregelen niet in de beheerscontracten zijn opgenomen als een vorm van compensatie voor openbaredienstverplichtingen.
(379)
Bijgevolg hebben de belastingvrijstellingen geen invloed op de berekening van de overcompensatie, die is gebaseerd op de daadwerkelijk door De Post gemaakte kosten (waarin het effect van die belastingvrijstellingen al is verrekend).
(380)
Daarom zullen deze belastingvrijstellingen afzonderlijk worden behandeld in een procedure betreffende bestaande steun, overeenkomstig de artikelen 17, 18 en 19 van de procedureverordening, Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (121).
6.3.3.3. Berekening van het bedrag aan overcompensatie
(381)
Het bedrag aan overcompensatie kan worden berekend op basis van de in deel 6.3.3.2 beschreven beoordeling. Overeenkomstig het financieringsmechanisme voor openbare diensten zoals dat door de Belgische autoriteiten in de beheerscontracten is vastgelegd, wordt de berekening uitgevoerd voor elke afzonderlijke periode waarin de toewijzing geldt.
Eerste beheerscontract: 1992-1996
(× 1 000 EUR)
-
Nettokosten verbonden openbare dienst
:
-
[…]
-
Kosten van het distributienetwerk:
:
-
[…]
-
Toegestane redelijke winst:
:
-
[…]
(4,8 % ROS)
+
Compensatie door de Staat
:
+
[…]
+
Kapitaalinjectie (1997):
:
+
62 000
(vertraagde DAEB-compensatie)
+
Overdracht gebouwen
:
+
112 209
=
Overcompensatie
=
[…]
Tweede beheerscontract: 1997-2002
Berekening van het surplus uit overwinst afkomstig van de voorbehouden UDV-sector [R = voorbehouden sector, en NR = niet-voorbehouden sector]
(× 1 000 EUR)
+
Overwinst uit UDV R
:
+
[…]
(UDV R winst boven 4,8 % ROS)
Kosten distributienetwerk door UDV
:
[…]
Netto kosten UDV NR
:
[…]
(UDV NR is verliesgevend)
Redelijke winst UDV NR:
:
[…]
(4,8 % ROS)
=
Door gereserveerde sector te financieren UDV-kosten
=
[…]
Surplus gereserveerde sector waardoor de nettokosten DAEB’s dalen
=
[…]
Berekening overcompensatie:
(× 1 000 EUR)
-
Nettokosten openbare dienst
:
-
[…]
-
Toegestane redelijke winst
:
-
[…]
(4,8 % ROS)
+
Compensatie door de Staat
:
+
1 286 461
+
Surplus UDV R
+
[…]
=
Overcompensatie
=
[…]
Derde beheerscontract: 2003-2005
Berekening van het surplus uit overwinst afkomstig van de voorbehouden UDV-sector [R = voorbehouden sector, en NR = niet-voorbehouden sector]
(× 1 000 EUR)
+
Overwinst uit UDV R
:
+
[…]
(UDV R winst boven 4,8 % ROS)
Kosten distributienetwerk door UDV
:
[…]
Netto kosten UDV NR
:
-
[…]
(UDV NR is winstgevend)
Redelijke winst uit UDV
:
[…]
(4,8 % ROS)
=
Kosten UDV te financieren door gereserveerde sector
=
[…]
(geen verliezen die gefinancierd moeten worden)
Surplus gereserveerde sector waardoor de nettokosten DAEB’s dalen
=
[…]
Berekening overcompensatie:
(× 1 000 EUR)
-
Nettokosten openbare dienst
:
-
[…]
-
Toegestane redelijke winst
:
-
[…]
(4,8 % ROS)
+
Compensatie door de Staat
:
+
677 985
+
Surplus UDV R
:
+
[…]
=
Overcompensatie
=
- […]
Vierde beheerscontract: 2006-2010
Berekening van het surplus uit overwinst afkomstig van de voorbehouden UDV-sector [R = voorbehouden sector, en NR = niet-voorbehouden sector]
(× 1 000 EUR)
+
Overwinst uit UDV R
:
+
[…]
(UDV R winst boven 7,4 % ROS)
Kosten distributienetwerk door UDV
:
[…]
Netto kosten UDV NR
:
[…]
(UDV NR is winstgevend)
Redelijke winst uit UDV:
:
[…]
(7,4 % ROS)
=
Kosten UDV te financieren door gereserveerde sector
=
[…]
(geen verliezen die gefinancierd moeten worden)
Overschot gereserveerde sector de nettokosten DAEB’s dalen
=
[…]
Berekening overcompensatie:
(× 1 000 EUR)
-
Nettokosten openbare dienst
:
-
[…]
-
Toegestane redelijke winst
:
-
[…]
(7,4 % ROS)
+
Compensatie door de Staat
:
+
1 568 787
+
Surplus UDV R
:
+
[…]
=
Overcompensatie
=
[…]
Overige maatregelen
Staatsgarantie
(× 1 000 EUR)
Staatsgarantie 2004:
1 500
=
1 500
(382)
Zoals overeengekomen met de Belgische autoriteiten (122), is de meest objectieve en evenwichtige methode om het tijdsinterval te bepalen voor het berekenen van de totale overcompensatie, in het geval van De Post de „contract-tot-contract”-benadering. De Commissie ziet geen problemen om het verzoek van de Belgische autoriteiten te accepteren. Deze methode garandeert de contractpartijen immers een grotere voorspelbaarheid en rechtszekerheid en zorgt dus voor een vermindering van het risico op overcompensatie. Dit betekent dat iedere periode afzonderlijk moet worden onderzocht en dat er tussen de verschillende periode geen overdracht van over- of ondercompensatie mag plaatsvinden.
(383)
De Belgische autoriteiten betogen echter dat vóór de DAEB-kaderregeling van 2005 in werking trad, de Commissie daarentegen steeds een totale benadering had gehanteerd voor de berekening van over- of ondercompensatie. Op basis daarvan hebben de Belgische autoriteiten specifiek verzocht om alle jaren (123) uit de periode vóór 2005 te bundelen tot één algemene berekening van over- of ondercompensatie.
(384)
De Commissie doet opmerken dat, aangezien alle drie de beheerscontracten uit de periode vóór 2005 resulteren in ondercompensatie, het bundelen van alle jaren geen gevolgen zou hebben voor het aan overcompensatie terug te vorderen bedrag.
(385)
Voorts tekent de Commissie aan dat sinds de goedkeuring van de DAEB-kaderregeling van 2005 „de parameters voor de berekening, de controle en de herziening van de compensatie” vooraf moeten worden vastgesteld in het besluit of de besluiten waarmee de belasting met de diensten van algemeen economisch belang plaatsvindt (124). Aangezien het vierde beheerscontract niet voorziet in compensatie van kosten die gemaakt worden buiten de geldigheidsduur ervan (2006-2010), kan ondercompensatie gedurende perioden die buiten dat contract vallen, niet worden gecompenseerd met eventuele overcompensatie voor De Post.
(386)
De Commissie komt tot de conclusie dat De Post voor een bedrag van 415 miljoen EUR aan overcompensatie heeft ontvangen voor haar taak van openbare dienst, met name tijdens de looptijd van het vierde beheerscontract. Aangezien deze overcompensatie onverenigbare steun vormt, dient deze te worden teruggevorderd.
7. CONCLUSIE
(387)
De overname van de pensioenverplichtingen, de jaarlijkse overdrachten van staatsmiddelen, de overdracht van gebouwen, de kapitaalinjecties van 1997, de belastingvrijstellingen en de staatsgarantie vormen staatsteunmaatregelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, omdat zij De Post hebben bevrijd van kosten die normaal gesproken door particuliere ondernemingen moeten worden gedragen.
(388)
De kapitaalinjecties van 2003 en 2006 vormen geen staatsteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, omdat de Staat gehandeld heeft overeenkomstig het beginsel van een particuliere investeerder handelend in een markteconomie.
(389)
De Commissie komt tot de bevinding dat België de maatregelen onrechtmatig, in strijd met artikel 108, lid 2, VWEU, ten uitvoer heeft gelegd, met uitzondering van de kapitaalinjectie van 2003 (die bij de Commissie vooraf naar behoren is aangemeld voordat deze ten uitvoer werd gelegd) en de belastingvrijstellingen (die bestaande steun vormen).
(390)
De overname van de pensioenverplichtingen heeft De Post met betrekking tot de socialezekerheidsbijdragen niet in een gunstigere positie gebracht ten opzichte van haar concurrenten. De maatregel kan derhalve verenigbaar worden verklaard op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.
(391)
De jaarlijkse compensaties in het kader van het vierde beheerscontract vormen onverenigbare steun op grond van artikel 106, lid 2, VWEU voor zover De Post hiermee is overgecompenseerd.
(392)
De staatsgarantie vormt onverenigbare steun.
(393)
De vrijstellingen van onroerende voorheffing en van lokale belastingen vormen bestaande steun en zullen afzonderlijk worden behandeld in een procedure betreffende bestaande steun, overeenkomstig de artikelen 17, 18 en 19 van Verordening (EG) nr. 659/1999.
(394)
Overeenkomstig punt 5 van de DAEB-kaderregeling laat dit besluit de voorschriften van de Europese Unie op het gebied van overheidsopdrachten en de mededinging onverlet,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De staatssteun ten behoeve van De Post (thans bpost) in de vorm van een overname van pensioenverplichtingen, die België ten uitvoer heeft gelegd, is verenigbaar met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Artikel 2
De staatssteun ten behoeve van De Post (thans bpost) in de vorm van compensatie voor de kosten van de openbare dienst, die België onrechtmatig ten uitvoer heeft gelegd, in strijd met artikel met artikel 108, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, is onverenigbaar met de interne markt.
Artikel 3
De kapitaalinjecties in De Post (thans bpost) die België in 2003 en 2006 heeft doorgevoerd, vormen geen steun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Artikel 4
De staatssteun ten behoeve van De Post (thans bpost) in de vorm van een staatsgarantie, die België onrechtmatig ten uitvoer heeft gelegd, in strijd met artikel met artikel 108, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, is onverenigbaar met de interne markt.
Artikel 5
1. België vordert de onverenigbare steun die in het kader van de in de artikelen 2 en 4 bedoelde maatregelen is verleend, terug.
2. De terug te vorderen bedragen omvatten rente vanaf de datum waarop zij de begunstigde ter beschikking zijn gesteld tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
3. De rente wordt op samengestelde grondslag berekend overeenkomstig hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie (125) en Verordening (EG) nr. 271/2008 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 794/2004.
4. België staakt alle uitstaande betalingen van de in de artikelen 2 en 4 bedoelde staatssteun vanaf de datum van vaststelling van dit besluit.
Artikel 6
1. De terugvordering van de steun verleend in het kader van de in de artikelen 2 en 4 bedoelde maatregelen geschiedt onverwijld en daadwerkelijk.
2. België zorgt ervoor dat het onderhavige besluit binnen vier maanden vanaf de datum van kennisgeving ervan ten uitvoer wordt gelegd.
Artikel 7
1. Binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van dit besluit verstrekt België de Commissie de volgende informatie:
a)
het totale van de begunstigde terug te vorderen bedrag (hoofdsom en terugvorderingsrente);
b)
een nadere beschrijving van de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen;
c)
bescheiden waaruit blijkt dat de begunstigde is gelast de steun terug te betalen.
2. België houdt de Commissie op de hoogte van de stand van uitvoering van de nationale maatregelen die het heeft genomen om dit besluit ten uitvoer te leggen, en dit tot de in het kader van de in de artikelen 2 en 4 bedoelde regelingen verleende steun volledig is terugbetaald. Het verstrekt, op eenvoudig verzoek van de Commissie, onverwijld alle inlichtingen over de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen. Het verstrekt tevens nadere inlichtingen over de reeds door de begunstigde terugbetaalde steunbedragen en rente.
Artikel 8
Dit besluit is gericht tot het Koninkrijk België.
Gedaan te Brussel, 25 januari 2012.