РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 23 февруари 2011 година
относно държавна помощ, предоставена от Италия на Portovesme Srl, ILA SpA, Eurallumina SpA и Syndial SpA (мерки за държавна помощ C 38/B/04 (ex NN 58/04) и C 13/06 (ex N 587/05)
(нотифицирано под номер C(2011) 956)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/746/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
1.1. Дело C 38/B/04
(1)
С писмо от 4 декември 2003 г. адвокатска кантора, представляваща жалбоподател, представи на вниманието на Комисията редица статии, публикувани в италианската преса относно намерението на италианското правителство да въведе преференциални тарифи за електроенергия за някои предприятия, разположени в Сардиния.
(2)
Тарифите бяха въведени с член 1 от Указа на председателя на Министерския съвет от 6 февруари 2004 г. (наричан по-долу „Указът от 2004 г.“). Указът доведе до две отделни последици: a) въвеждането на нови преференциални тарифи за електроенергия за предприятията Portovesme Srl, ILA SpA и Eurallumina SpA, и б) удължаването на съществуващата преференциална тарифа, с която се ползва предприятието Alcoa Trasformazioni (производител на първичен алуминий, наричано по-долу „Alcoa“).
(3)
С писма от 22 януари 2004 г. и 19 март 2004 г. Комисията поиска допълнителна информация относно тези мерки. Италианските власти отговориха с писма от 9 февруари 2004 г. и 9 юни 2004 г. Италия изпрати допълнителна информация с писмо от 20 септември 2004 г.
(4)
С писмо от 16 ноември 2004 г. Комисията уведоми Италия, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на мярката за помощ.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно мерките.
(6)
Италия представи мнението си с писма от 4 и 11 февруари 2005 г.
(7)
Комисията също така получи мнения от други заинтересовани страни, включително от три от предприятията, които се възползват от мерките, и от конкурентно на Portovesme предприятие. С писмо от 22 март 2005 г. Комисията препрати тези мнения на Италия, на която беше предоставена възможността да представи коментари. Коментарите на Италия бяха получени с писмо от 20 септември 2005 г.
(8)
На 29 октомври 2008 г. делото C 38/04 беше разделено на част A, отнасяща се до предприятие Alcoa, и част Б, отнасяща се до предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina.
(9)
На 19 ноември 2009 г. Комисията прие окончателно отрицателно решение, съгласно което помощта за предприятието Alcoa трябва да бъде възстановена (3).
1.2. Дело C 13/06
(10)
С член 11, параграф 12 от Наредба-закон № 35 от 14 март 2005 г., преобразувана в Закон № 80/2005 от 14 май 2005 г., в който се определят неотложни мерки в рамките на плана за действие за икономическото, социалното и териториалното развитие (наричан по-долу „Закон № 80/2005“), италианските власти удължиха до 2010 г. преференциалната тарифа за електроенергия, предоставена на предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina, и разшириха обхвата на тарифата, така че от нея да се ползва и Syndial SpA - производител на хлор, също намиращ се в Сардиния.
(11)
С писмо от 22 юли 2005 г. Комисията получи жалба от дружество - конкурент на Syndial, последвана от допълнителни коментари от същото дружество от 7 октомври 2005 г. и 7 декември 2005 г.
(12)
С писмо от 23 ноември 2005 г. Италия подаде уведомление до Комисията относно мярката. С писмо от 28 ноември 2005 г. Италия предостави допълнителна информация.
(13)
С писмо от 22 декември 2005 г. Комисията поиска допълнителна информация, която Италия предостави с писмо от 3 март 2006 г.
(14)
Междувременно с писмо от 20 януари 2006 г. същият конкурент на Portovesme, който беше представил мнение по дело C 38/B/04, изрази недоволство от новата мярка.
(15)
С писмо от 26 април 2006 г. Комисията уведоми Италия, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на промените и удължаването на срока на действие на специалния тарифен режим, въведен със Закон № 80/2005.
(16)
С писмо от 22 август 2006 г. Комисията поиска от Италия допълнително разяснение; Италия отговори с писмо от 28 септември 2006 г.
(17)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно мерките.
(18)
Комисията получи мнения от заинтересовани страни, включително от получателите на мерките, от двамата конкуренти на Portovesme и Syndial и от един производител на възобновяема енергия. С писмо от 5 октомври 2006 г. Комисията препрати тези мнения на Италия, на която беше предоставена възможността да представи коментари. Коментарите на Италия бяха получени с писмо от 1 декември 2006 г.
(19)
Италия предостави допълнителна информация с писма от 16 април 2007 г., 10 май 2007 г., 14 май 2007 г. и 22 юни 2010 г.
1.3. Обхват на настоящото решение
(20)
Настоящото решение обхваща както тарифите, въведени с член 1 от Указа от 2004 г. за получатели, различни от Alcoa („тарифите от 2004 г.“), така и тези, въведени с член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 и впоследствие изложени в решенията, взети от Органа за електроенергия и газ (Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas - наричан по-долу „AEEG“) („тарифите от 2005 г.“).
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. Оспорваните тарифи от 2004 г.
(21)
С член 1 от Указа от 2004 г. се разширява обхватът на „[тарифното] третиране, предвидено в член 2 от Указа на Министерството на промишлеността, търговията и занаятите от 19 декември 1995 г. [наричан по-долу „Указът за Alcoa“], към доставките на енергия, предназначени за производството и преработката на алуминий, олово, сребро и цинк, но само за съществуващите към датата на влизане в сила на настоящия указ структури, които се намират на островните територии, характеризиращи се с липсваща или недостатъчна междусистемна връзка с националните електро- и газоразпределителни мрежи.“
(22)
Това тарифно третиране е трябвало да бъде преходно: очаквало се е да приключи „при завършване или подобряване на връзките с националните електро и газоразпределителни мрежи“ и не по-късно от 30 юни 2007 г.
(23)
На практика Указът от 2004 г. разширява обхвата на преференциалната тарифа, която вече се прилага за производителя на алуминий Alcoa, към три енергоемки дружества в Сардиния: Portovesme, производител на цинк, сребро и олово (5); ILA, производител на продукти от преработен алуминий; и Eurallumina, производител на алуминий (6).
(24)
На регулаторно ниво тарифата е приложена с решения (delibere) на AEEG (Органът за електроенергия и газ).
(25)
Решение № 110/04 на AEEG предвижда преференциалните тарифи да се прилагат само ако процедурата по уведомяване е имала положителен резултат. Въпреки това, следвайки инструкциите от кабинета на министър-председателя, в които се посочва, че за Указа от 2004 г. не е било изпратено официално уведомление в съответствие с правилата за държавна помощ, а само е бил „представен“ на Комисията в рамките на „предварително запитване“ (indagine conoscitiva preliminare), AEEG привежда в действие Указа от 2004 г. с Решение № 148/04 (7).
(26)
Системата позволява на получателите да получават компенсаторни плащания при условията, определени в Указа за Alcoa. За дадено предприятие, обхванато от режима, компенсаторното плащане е равно на разликата между платената цена на дружеството, снабдяващо предприятието с електроенергия, и преференциална цена, определена от държавата, умножена по потреблението на електроенергия на предприятието. Използваният метод за изчисляване на преференциалната цена (или „преференциалната тарифа“) е посочен в Решение CIP № 15/1993. Цената подлежи на механизъм за индексиране на базата на изменението в разходите за производство на електроенергия в Италия („компонент Ct“). През 2004 г. преференциалната цена, прилагана за получателите от Сардиния, варира между 26 EUR и 35 EUR за MWh.
(27)
Административното управление на режима е възложено на Изравнителната каса на електроенергийния отрасъл (Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico) (8). На практика тарифната система работи по следния начин: получателите изпращат на Изравнителната каса ежемесечни подробни данни за количествата електроенергия, които са употребили, и цените, които са платили на доставчиците. След това те получават от Изравнителната каса плащания, изчислени по гореспоменатия начин (9).
(28)
Средствата, необходими за финансиране на компенсаторните плащания, са събирани чрез парафискален налог върху всички италиански потребители на електроенергия чрез компонент А4 от стандартната тарифа за електроенергията (10).
(29)
Тарифният режим е трябвало да приключи на 30 юни 2007 г. Въпреки това прилагането му е преустановено по нареждане на AEEG малко след като Комисията откри официалната процедура по разследване през ноември 2004 г. (11)
(30)
Данните, предоставени от Италия, показват, че предприятията Portovesme и Eurallumina са получили субсидии за електроенергията, изразходвана между април и октомври 2004 г., а предприятието ILA е получило субсидии за електроенергията, изразходвана между април и септември 2004 г. Общият размер на плащанията, извършени от Изравнителната каса към тези три предприятия по режима, е посочен по-долу (в евро).
Portovesme Srl
12 845 892,82
Eurallumina SpA
5 208 152,05
ILA SpA
291 120,27
2.2. Оспорваните тарифи от 2005 г.
(31)
С член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 италианските власти разширяват „тарифното третиране, установено в Указа на Министерството на промишлеността, търговията и занаятите от 19 декември 1995 г. […] към доставчиците на електроенергия за производството и преработката на алуминий, олово, сребро и цинк, както и за цикъла за производство на хлор и сода каустик във връзка с цени, прилагани за подобни доставки на европейските пазари, но само по отношение на предприятията, които вече съществуват към датата на влизане в сила на настоящия указ, разположени в Сардиния и свързани към мрежата за високо напрежение. Това тарифно третиране подлежи на дългосрочни ангажименти, които следва да бъдат договорени между получателите, местните власти на Сардиния и съответните министерства.“
(32)
Така Закон № 80/2005 по същество въвежда отново тарифния режим, приложен през 2004 г., който разширява третирането на Alcoa към други енергоемки получатели в Сардиния. На практика законът се прилага само за предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina, както и за предприятието Syndial, производител на хлор и сода каустик, което преди не се е ползвало от преференциални цени.
(33)
Следва да се отбележи, че от 2005 г. нататък преференциалната цена вече не се определя според историческата тарифа, която първоначално е установена в Указа за Alcoa от 1995 г., а се определя независимо от AEEG, така че да отговаря на средните цени за електроенергия, заплащани от конкурентите на получателите на европейския пазар (12). Цената подлежи на годишна актуализация: съгласно член 11, параграф 13 от закона „тарифните условия, посочени в член 11 (13) и член 12, се прилагат от 1 януари 2005 г. и се актуализират от AEEG, който всяка година следва да увеличава номиналните стойности на тарифите с 4 % или, ако последната стойност е по-висока, с процентното увеличение на средната цена на едро за електроенергия, регистрирана на главните европейски борси за електроенергия, най-вече тези във Франкфурт и Амстердам“. В Решение № 217/05 AEEG предоставя тълкувание на този механизъм за актуализация, което е по-благоприятно за получателите на помощта, тъй като постановява, че годишното увеличение на тарифата не може да надвишава 4 %.
(34)
В същото решение AEEG установява преференциалните цени, приложими за различните промишлени отрасли за 2005 г., както следва:
Промишлени отрасли, отговарящи на условията за преференциални тарифи
Преференциална цена
EUR/MWh
Преработка на алуминий
50
Олово и цинк
23
Производство на алуминий
27
Цикъл за производство на хлор
27
(35)
Както тарифите от 2004 г., така и тарифите от 2005 г. е трябвало да бъдат финансирани от парафискален налог, с който се таксуват всички крайни потребители на електроенергия чрез компонент A4 от стандартната тарифа за електроенергия. Управлението на финансовите потоци на системата отново е поверено на Изравнителната каса.
(36)
Правото за възползване от тарифата зависи от ангажимента на получателите да направят производствени инвестиции в Сардиния на базата на промишлени планове, които следва да бъдат представени на регионалните власти. Например, предприятието Portovesme пое ангажимент да инвестира в самопроизводството на електроенергия или да участва в изграждането на нови електроцентрали.
(37)
Италия изпрати уведомление относно член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 в съответствие с член 108, параграф 3 от ДФЕС. Изплащането на тарифите от 2005 г. подлежи на разрешаването на тарифния режим от Комисията. Тарифите от 2005 г. впоследствие не са били приложени.
2.3. Производства пред националните съдилища
(38)
Solvay Chimica Italia и Solvay Chimica Bussi SpA, които се намират извън Сардиния и чиято дейност е свързана с цикъла за производство на хлор и сода каустик, сезират Регионалния административен съд на Ломбардия (14), като оспорват решенията на AEEG за прилагане на член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 на основанието, че те водят до предоставянето на неправомерни държавни помощи и че нарушават други разпоредби на италианското право (15). На 27 ноември 2006 г. съдът отлага производството в очакване на приключване на разследването относно наличието на държавна помощ, започнато от Комисията по дело C 13/06.
2.4. Комбинация с предишна несъвместима помощ - Deggendorf
(39)
След откриването на производството Италия посочи, че предприятието Eurallumina не е възстановило несъвместимата помощ, която е предмет на дело C 80/01 (помощ за производството на диалуминиев триоксид) (16), но че според дружеството регионалните власти на Сардиния са издали нареждане за възстановяване във връзка с тази мярка на 8 май 2006 г.
3. РЕШЕНИЕ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА, ПРЕДВИДЕНА В ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(40)
Комисията реши да открие официалната процедура по разследване поради следните основания.
3.1. Дело C 38/B/04
(41)
В решението си за откриване на официалната процедура по разследване (17) Комисията разгледа възможността тарифите от 2004 г. за предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina да не представляват държавна помощ въз основа на това, че са подобни на преференциалната тарифа, предоставена на Alcoa през 1996 г., за която Комисията в решението си от 4 декември 1996 г. (наричано по-долу „Решението Alumix“) (18) е установила, че не представлява държавна помощ.
(42)
Комисията отбеляза, че новата тарифа изглежда различна от тарифата Alumix, тъй като последната е била предоставена пряко от ENEL, италианския монополен доставчик на електроенергия, докато новата тарифа включва избирателна намеса на държавата за компенсиране на разликата между пазарната цена, договорена от получателите на помощта с техните доставчици на електроенергия, и преференциалната цена, определена през 1996 г. Комисията заключи, че Указът от 2004 г. не просто разширява към нови получатели обхвата на съществуваща мярка, която не представлява държавна помощ, а по-скоро въвежда нов режим в полза на трите разглеждани предприятия с финансов механизъм, който е много различен от тарифата Alumix.
(43)
В решението за откриване на официалната процедура по разследване тарифите, въведени с Указа от 2004 г., бяха класифицирани като оперативна помощ и бе оценено дали тази помощ би могла да бъде разрешена въз основа на Насоките за национална регионална помощ (наричани по-долу „Насоките за регионална помощ“) (19), предвид факта, че до края на 2006 г. Сардиния е била подпомаган регион по смисъла на член 107, параграф 3, буква а). Комисията изрази съмнения дали помощта би могла да бъде разрешена на това основание, като се има предвид, че такъв вид ad hoc помощ, предоставена на ограничен брой предприятия, изглежда не насърчава регионалното развитие.
(44)
Комисията изрази също така опасения, че мярката е можела да доведе до намаляване на данъчната ставка, приложима към електроенергията. Всяко такова намаляване би трябвало да има за правно основание Директива 2003/96/ЕО на Съвета от 27 октомври 2003 г. относно преструктурирането на правната рамка на Общността за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията (20).
3.2. Дело C 13/06
(45)
В решението си от 27 април 2006 г. за откриване на официалната процедура по разследване Комисията определя тарифния режим от 2005 г. като нова оперативна помощ.
(46)
Комисията разгледа дали преференциалната тарифа би могла да бъде разрешена като регионална оперативна помощ въз основа на Насоките за регионална помощ предвид факта, че до края на 2006 г. Сардиния е трябвало да бъде подпомаган регион по смисъла на член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС.
(47)
Въпреки настояването на италианските власти, че високите цени на електроенергията в Сардиния пречат на развитието на острова, Комисията смята, че Италия не е доказала, че цените в Сардиния са значително по-високи, независимо дали като средна величина, или по-конкретно за енергоемките потребители (21). Комисията изтъкна, че производственият свръхкапацитет, съществуващ при производството на електроенергия в Сардиния, би могъл само да доведе до насърчаване на производителите на електроенергия да продават електроенергия на възможно най-ниска цена до момента на завършването на проектите за междусистемни връзки, даващи им възможност да изнасят електроенергия от Сардиния, което е било планирано за 2010 г.
(48)
Освен това Италия не обяснява защо по-високите цени следва да се считат за неблагоприятен регионален фактор, нито защо въпросната тарифа би допринесла за регионалното развитие. Поради това Комисията изрази съмнения по отношение на необходимостта от помощта.
(49)
Комисията също така изрази съмнения дали такъв вид ad hoc помощ е пропорционална на отрицателните регионални фактори, по-специално като се има предвид използваният метод за изчисляване на преференциалната цена, който няма никаква връзка с прилаганите в останалата част на Италия цени, а се основава на средните цени в Европа за енергоемките потребители.
(50)
Комисията отбеляза, че продължителността на мярката надвишава пет години, какъвто обикновено е максималният период, за който регионалната оперативна помощ би била разрешена, и че помощта не е постепенно намаляваща в реално изражение, тъй като повишаването на тарифата е ограничено до 4 %.
(51)
По отношение на периода, обхванат от Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (22), Комисията установи, че Сардиния ще престане да отговаря на условията за ползване на помощ съгласно член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, и по-конкретно за оперативна помощ. Насоките предвиждат възможност за преходен период от две години за линейното постепенно премахване на съществуващите режими за оперативна помощ, но не изглежда уместно да се позволи да бъде въведена нова оперативна помощ за няколко месеца, която после постепенно да бъде премахната, най-вече предвид изразените съмнения и нарушаващия конкуренцията характер на помощта.
(52)
В заключение Комисията изрази съмнение дали предоставената преференциална тарифа на предприятията Portovesme, ILA, Eurallumina и Syndial би могла да бъде разрешена като регионална помощ или на някакви други основания, които във всеки случай Италия не е посочила.
(53)
По отношение на Eurallumina, Комисията отбеляза, че дружеството все още не е възстановило неправомерната и несъвместима държавна помощ, която е получило (23), както и че съгласно правилото в решението Deggendorf (24), то следователно не би могло да получава помощ при която и да било нова мярка.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
4.1. Дело C 38/B/04
(54)
В отговор на поканата на Комисията за представяне на мнения по решението от 2004 г. за започване на задълбочено разследване бяха получени мнения от първоначалния жалбоподател, няколко от получателите (Portovesme, Eurallumina и Alcoa) и други заинтересовани страни. В настоящия текст са обобщени само мненията, свързани с преференциалната тарифа за предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina. Мненията на Alcoa не са включени, тъй като те са обстойно разгледани в окончателното решение, конкретно свързано с това дружество (25).
4.1.1. Мнение на Portovesme
(55)
Според предприятието Portovesme преференциалната тарифа е целяла да облекчи пазарната неефективност, а именно неспособността на наскоро либерализирания пазар на електроенергия в Сардиния да доставя електроенергия на конкурентни цени, поради значителната пазарна сила на историческите оператори. Portovesme твърди, че ENEL и Endesa (чиито активи за производство на електроенергия в Сардиния впоследствие са продадени на E.ON) са образували дуопол и изкуствено са поддържали цените на електроенергията в Сардиния на нивото на средните италиански цени, докато реално цените в Сардиния трябва да са много по-ниски, особено за големите потребители на електроенергия, като се има предвид свръхкапацитетът за производство на електроенергия, който би трябвало да насърчава производителите да продават на конкурентни цени.
(56)
Portovesme твърди, че съответната преференциална цена отговаря на цената, която дружеството би получило при нормални пазарни условия, т.е. ако пазарът на електроенергия функционира правилно.
(57)
Според Portovesme компенсаторните плащания, получени от Изравнителната каса (в размер на 37 EUR на MWh), привеждат цената, изплатена от Portovesme, на нивото на цените за електроенергия, плащани от неговите конкуренти, и не нарушават конкуренцията, тъй като всички производители на цинк от ЕС са платили еквивалентни цени и мярката просто компенсира неблагоприятната конкурентна позиция на дружеството, дължаща се на структурните проблеми в Сардиния (които включват липсата на природен газ).
(58)
Металите като цинк, алуминий и олово са стоки, за които има една световна цена, установена на Лондонската борса за метали. Разликите в местните разходи за производство не водят до разлики в световните цени. По-специално производството на цинк на предприятието Portovesme е прекалено малко (по-малко от 1 % от световното производство), за да може да повлияе на световната цена.
(59)
Без тарифата предприятието Portovesme ще трябва да затвори завода си, като това затваряне няма да е в полза на другите производители на цинк от ЕС, които няма да са в състояние да увеличат производителността, а недостигът ще трябва да се запълни с внос от трети страни. Portovesme стига до заключението, че преференциалната тарифа не е засегнала конкуренцията или търговията в ЕС.
(60)
Освен това според Portovesme компенсаторните плащания от Изравнителната каса не са включвали държавни ресурси, тъй като Изравнителната каса просто преразпределя частните средства, които са получени от крайните потребители на електроенергия.
(61)
Portovesme посочва, че потреблението на електроенергия от енергоемките промишлени отрасли е от значение за гарантирането на сигурността и непрекъснатостта на доставките в Сардиния и за избягването на недостиг в производството на електроенергия, който би довел до по-високи разходи за електроенергия на крайните потребители.
(62)
В заключение дружеството посочва, че ако е задължено да затвори завода си, последствията за производствената база на Сардиния ще са много сериозни, тъй като 790 преки и 500 косвени работни места ще бъдат загубени.
4.1.2. Мнение на Eurallumina
(63)
Предприятието Eurallumina твърди, че разходите за производство на диалуминиев триоксид в Европа са по-високи, отколкото в други региони на света, главно заради по-високите цени на електроенергията и горивата, както и заради разходите за транспортиране на боксит (26). По-високите разходи не могат да бъдат компенсирани от по-високи цени, тъй като цената на диалуминиевия триоксид е установена на Лондонската борса за метали и отделните производители не могат да оказват въздействие върху нея. Следователно европейското производство на диалуминиев триоксид е в конкурентно неизгодно положение спрямо останалия свят.
(64)
Освен общите проблеми, оказващи влияние върху европейските преработвателни предприятия за диалуминиев триоксид, Eurallumina също така посочва специфичните проблеми в Сардиния, които не позволяват на местните промишлени отрасли да се възползват от предимствата на либерализирането на пазара на електроенергия, най-вече пазарната сила на историческите оператори (вж. мнението на Portovesme в съображение 55 по-горе). Eurallumina също така твърди, че липсата на природен газ е в ущърб на производството на диалуминиев триоксид в Сардиния, тъй като огромните количества пара, необходими за процеса, трябва да се набавят чрез по-скъпия мазут.
(65)
Според Eurallumina след либерализацията пазарната сила на производителите на електроенергия в Сардиния е довела до увеличаване на цените на електроенергията: без тарифата Eurallumina ще трябва да плаща 65,95 EUR за MWh за доставките на електроенергия спрямо 44 EUR за MWh, които е плащала преди либерализацията. Тарифата от 2004 г. снижава цената до 35 EUR за MWh.
(66)
Както Portovesme, Eurallumina твърди, че ако бъде принудена да прекрати своята дейност, другите производители на диалуминиев триоксид в ЕС няма да могат да се намесят, тъй като те вече работят при максимален капацитет, а недостигът ще трябва да се запълни с внос от трети страни. Затварянето ще доведе до загуба на 400 преки и 250 косвени работни места (27). Като се има предвид, че дружеството е единственият доставчик на диалуминиев триоксид за топилната пещ на Alcoa, Eurallumina счита, че затварянето на завода за диалуминиев триоксид може да застраши животоспособността на Alcoa в Сардиния.
(67)
Eurallumina стига до извода, че тарифата, въведена с Указа от 2004 г., е необходима с оглед развитието на новата инфраструктура, която ще отстрани основните фактори на конкурентното неизгодно положение, оказващо влияние върху промишления отрасъл на Сардиния.
4.1.3. Мнения на други заинтересовани страни
(68)
Един от конкурентите на Portovesme - същото дружество, което първоначално представи случая на вниманието на Комисията - отново писа на Комисията след откриването на официалната процедура по разследване. Това дружество представи анализ на преференциалната тарифа от 2004 г., в който се стига до заключението, че тарифата представлява неправомерна държавна помощ. Оспорваният тарифен режим е съвсем различен от тарифата Alumix, предоставена на Alcoa: не е възможно да се твърди, че той не представлява държавна помощ. Помощта трябва да се разглежда като несъвместима с общия пазар, тъй като не може да се одобри нито като регионална оперативна помощ, нито като помощ за преструктуриране.
(69)
Предприятията Solvay Chimica Italia и Solvay Chimica Bussi, чиято дейност е свързана с промишления отрасъл за производство на хлор и сода каустик, представиха мненията си за тарифите от 2004 г. през юли 2005 г. след изтичането на едномесечния краен срок за представяне на мнения в отговор на решението за откриване на официалната процедура по разследване. Въпреки забавянето, тези дружества помолиха да бъдат разглеждани като заинтересовани страни. В своите мнения те посочват, че тарифите от 2004 г. и 2005 г. представляват неправомерна и несъвместима държавна помощ.
4.1.4. Мнение на Италия
(70)
Италия изрази твърдение, че пазарът за електроенергия в ЕС все още не е напълно конкурентен, както Комисията сама е признала в четвъртия си Годишен доклад за изграждането на вътрешния пазар за газ и електроенергия (28). Предприятията, по-конкретно тези с голямо потребление на електроенергия, не са в състояние свободно да избират доставчиците си на електроенергия при сравними условия в отделните държави-членки. Тези трудности не са свързани с предприемаческата политика на самите предприятия, а са резултат от структурните недостатъци на енергийните пазари. Настоящата ситуация на енергийния пазар на ЕС оказва отрицателно въздействие върху свободната конкуренция на продуктовите пазари на енергоемките потребители.
(71)
В Италия въпреки либерализирането на отрасъла съществуват специфични структурни недостатъци като например липсата на междусистемна връзка между различните части на националните мрежи и концентрирана пазарна структура. При тези обстоятелства либерализацията не е довела до по-добри цени за енергоемките потребители. Проблемите са особено остри в Сардиния, където междусистемната връзка е ограничена.
(72)
Ето защо Италия твърди, че специален тарифен режим, отразяващ профила на търсенето, следва да се счита за оправдан като регулаторна мярка, симулираща механизмите, които би трябвало да са налице при един напълно конкурентен пазар. Мярката е възстановила равенството на условията между енергоемките потребители, които функционират в различните държави-членки, като е премахнала неблагоприятните географски фактори, които засягат предприятията, разположени в Сардиния. В режима са предвидени очакваните последици от процеса на либерализация. Според Италия подобни мерки са приложени в други държави-членки, в които енергоемките потребители са били облагодетелствани в резултат на регламентирани тарифи за електроенергия.
(73)
Според Италия Указът от 2004 г. е целял постигането на две допълнителни цели: да се насърчи заетостта в Сардиния, където е съсредоточен металургичният отрасъл, и да се поддържа достатъчно добро равнище на търсенето на производство на електроенергия в Сардиния, която е страда от свръхкапацитет.
(74)
Италия твърди, че новият тарифен режим е de facto равностоен на тарифата Alumix, за която Комисията е установила, че не представлява държавна помощ. Разликите между стария и новия режим се дължат единствено на новата „тарифна структура“, изисквана след въвеждането на либерализирания енергиен пазар.
(75)
Италия изрази мнение, че тарифният режим не представлява държавна помощ. По отношение на използването на държавни ресурси тарифната система е напълно сравнима със системата, разглеждана в делото Preussen-Elektra, в което Съдът постановява, че не е налице използване на държавни ресурси (29). Изравнителната каса е техническият счетоводен орган на системата и не може свободно да разполага с финансовите средства, които управлява. Фактът, че AEEG и Министерството на финансите са упражнявали известен контрол върху нейните дейности не означава обаче, че държавата е можела свободно да разполага с тези средства. Следователно, според Италия, ресурсите, използвани за финансирането на тарифните механизми, са изцяло частни средства.
(76)
Италия също така заяви, че тарифата не оказва въздействие върху търговията в рамките на Съюза и не би могла да наруши конкуренцията, поради причини, свързани с наличието на световна цена за продуктите, които представляват стоки (вж. мнението на Portovesme, съображение 55). Освен това, както производството на ЕС, така и производството на Италия не е успяло да върви в крак с нарастващото търсене на съответните метали. През 2005 г. националното производство е покривало едва 12 % от търсенето на алуминий в Италия, 55 % от търсенето на цинк в Италия и 80 % от търсенето на олово в Италия. Съществувал е нарастващ дефицит в производството на тези метали в ЕС и в Италия, като търсенето е било задоволявано във все по-голяма степен чрез внос от трети държави. Ако италианският металургичен отрасъл изчезне, нито един нов участник на пазара на ЕС не би могъл да замени загубения капацитет в Италия, тъй като производствените съоръжения на ЕС вече работят с пълен капацитет и нито един новодошъл или вече установил се производител не би имал стимул да увеличи капацитета си, тъй като перспективите за наличието на електроенергия на разумни цени в дългосрочен план са несигурни. Поради това поддържането в Италия на тези производствени възможности не би могло да навреди на конкурентите. Тъй като преференциалната тарифа не е била по-ниска от средните цени на електроенергията, плащани от конкурентите на дружествата, тя не е насърчавала износа от Сардиния към други държави-членки.
(77)
Италия заяви, че дори ако Комисията заключи, че мярката наистина е държавна помощ, тарифата може да се счита за съвместима с вътрешния пазар на основание, че тя е регионална оперативна помощ, която е допустима в Сардиния въз основа на дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС.
(78)
Според Италия недостатъците на електроенергийния пазар на Сардиния (концентрация на пазара, лоша междусистемна връзка, свръхкапацитет в производството на електроенергия) и липсата на достъп до газопреносна инфраструктура представляват неблагоприятен регионален фактор и тарифата е целяла да облекчи последиците от него.
(79)
Цените на електроенергията в Италия са били с 38 % по-високи от средните за ЕС за енергоемки потребители. Това е създало проблем по отношение на конкурентоспособността, който е бил изострен в Сардиния от недостатъците на местния пазар на електроенергия и липсата на достъп до газопреносната мрежа.
(80)
Италия твърди, че мярката е допринесла за регионалното развитие, тъй като металургичният отрасъл значително е допринесъл за икономиката и заетостта в Сардиния: металургичният отрасъл съставлява 12 % от заетата работна ръка и 12,2 % от регионалния БНП в производствения сектор. Тарифата е оказала положително влияние върху заетостта и върху запазването на социалната и икономическата обстановка на острова.
(81)
Според Италия тарифата е пропорционална на неблагоприятните фактори, на които са изложени получателите, тъй като тя само е изравнила цените на електроенергията, заплащани от производители от Сардиния, спрямо средните цени, заплащани от техните конкуренти от ЕС.
(82)
Тарифата също така е с кратковременен и преходен характер, тъй като прилагането ѝ е предвидено да приключи със завършването на инфраструктурните проекти, насочени към подобряване на междусистемната връзка с националните електро- и газоразпределителни мрежи (новия междусистемен електропровод SAPEI и газопровода GALSI) (30).
(83)
Според Италия мярката също е постепенно намаляваща, тъй като преференциалната цена е била индексирана на основата на промените в цените на горивата и само би могла да бъде увеличавана или да остане непроменена.
4.2. Дело C 13/06
4.2.1. Мнение на Portovesme
(84)
Portovesme счете, че тарифите от 2005 г. не нарушават конкуренцията, че те са необходими, за да се гарантира оцеляването на съответните промишлени отрасли и че биха могли да се считат за съвместими като регионална помощ. Доводите на дружеството са подобни на тези, изложени от Италия, на които може да се направи позоваване (вж. съображения 87-104).
4.2.2. Мнение на Eurallumina
(85)
Eurallumina също счете, че тарифите от 2005 г. не нарушават конкуренцията, че те са необходими, за да се гарантира оцеляването на съответните промишлени отрасли и че биха могли да се считат за съвместими като регионална помощ. Доводите на дружеството са подобни на тези, изложени от Италия, на които може да се направи позоваване.
4.2.3. Мнения на други заинтересовани страни
(86)
Двамата конкуренти на предприятията Portovesme и Syndial, които бяха представили мнения по дело C 38/B/04, представиха мнения и по това дело. И двамата заявиха, че оспорваната мярка представлява оперативна помощ, която следва да се счита за несъвместима с вътрешния пазар.
4.2.4. Мнение на Италия
(87)
Италия твърди, че тарифите от 2005 г. са много различни от тарифите, приложени през 2004 г., тъй като сега те отговарят на изискванията на Насоките за регионална помощ.
(88)
Според Италия въз основа на повърхностна оценка тарифите може да се класифицират като оперативна помощ, но реално те са част от поредица от мерки, предвидени в полза на регионалното развитие в Сардиния. По-специално, Италия насочва вниманието към близката връзка между тарифите и ангажимента за извършване на дългосрочни инвестиции, който се изисква да бъде поет от получателите на помощта. Според Италия клаузата за временно преустановяване, съгласно която изпълнението на мярката подлежи на разрешение от Комисията, свидетелства за нейния характер на регионална помощ.
(89)
Меморандумът за разбирателство (protocollo d’intesa), подписан от регионалните власти и получателите на помощта, е съществената част от тази стратегия. Той включва следното:
a)
производствени инвестиции, описани в промишлените планове, представени от получателите;
б)
ускореното упълномощаване на инфраструктура за междусистемна връзка между енергийни системи, която да позволява на получателите да получават енергия на конкурентни цени (газопроводът GALSI и междусистемния електропровод SAPEI);
в)
присъждането на интегрирана концесия за експлоатацията на каменовъглената мина в областта Sulcis и изграждането/експлоатацията на нова електроцентрала, работеща на въглища и предназначена за доставяне на електроенергия на получателите; и
г)
преференциални тарифи.
(90)
Италия твърди, че тарифите следва да се разглеждат като политически инструмент, който има за цел да предпази секторите, застрашени от високи цени на електроенергията, които в противен случай ще трябва да се преместят извън Италия и Европа с оглед на агресивната конкуренция от дружества извън ЕС с по-ниски производствени разходи. Тарифите следва да се прилагат до завършването на планираната инфраструктура и постигането на конкурентен вътрешен пазар на електроенергия. Мярката е в съответствие със същността на регионалните помощи, тъй като насърчава икономическото развитие и заетостта на остров, където енергоемкото производство е в конкурентно неизгодно положение не само заради несъвършеното състояние на либерализацията на пазара на електроенергия, но също и заради изключителните инфраструктурни недостатъци в Сардиния по отношение на междусистемната връзка с националните електро- и газоразпределителни мрежи.
(91)
В подкрепа на този интегриран подход Италия цитира Първия доклад на Групата на високо равнище за конкурентоспособност, енергия и околна среда (31), в който се установява, че процесът на либерализация в енергийния сектор не е довел до задоволителни резултати, че е необходима по-добра междусистемна връзка и че е желателно да се сключат дългосрочни договори с предвидими цени или партньорства между клиентите и доставчиците на електроенергия. Италия твърди, че мерките, планирани за Сардиния, отбелязват напредък в това направление, но че са необходими също така и краткосрочни мерки като тарифите, за да се запази конкурентоспособността на промишления отрасъл на Сардиния и да се гарантира оцеляването му, докато се направят планираните инвестиции и се решат структурните проблеми.
(92)
Италия твърди, че не е възможно да се сравняват цените за електроенергия, платени от получателите на помощта в Сардиния, със средните цени за електроенергия, платени от сходни предприятия от италианския полуостров, тъй като енергоемките предприятия са закупували електроенергия чрез двустранни договори, които не са били обществено достояние. Според Италия Комисията е сбъркала при извършването на сравнение, базирано на цените, регистрирани на енергийните борси, тъй като само минимална част от доставките на електроенергия на тези предприятия са получени от борсите.
(93)
Според Италия цените, договорени с двустранни договори, ще бъдат благоприятни за потребителите, само ако потребителите могат свободно да избират доставчиците и източника на електроенергия, произведена с конкурентни технологии. Това не е възможно в Сардиния, където централите за производство на електроенергия не могат да произвеждат евтина електроенергия заради липсата на достъп до природен газ. Освен това ограничената междусистемна връзка между енергийните системи обезкуражава новите инвестиции в съвременно производство на електроенергия, което прави изнасянето на електроенергия невъзможно. Друг фактор е пазарната концентрация и ролята на историческите оператори.
(94)
При тези обстоятелства, според Италия, е разумно да се прилагат тарифи, които стабилизират цените на електроенергията, докато не се постигне по-ефективна конкуренция на електроенергийния пазар. Италия отново посочи, че преференциалните тарифи симулират механизма на изцяло конкурентен пазар.
(95)
По отношение на производствения свръхкапацитет на електроенергия, който беше причината Комисията да се съмнява, че цените на електроенергията в Сардиния са по-високи от тези на италианския полуостров (тъй като свръхкапацитетът по-скоро следва да насърчава производителите на електроенергия да продават на конкурентни цени на големите консуматори - вж. съображение 47), Италия представи следните доводи. Свръхкапацитетът на мощностите за производство на електроенергия в Сардиния не може да доведе до по-ниски цени за потребителите, тъй като в този специфичен случай свръхкапацитетът е резултат от ограничената междусистемна връзка което налага установяването на много голям резерв от мощности, за да се обезпечи непрекъснатостта на доставките на електроенергия на острова (32). Тъй като този резерв при всички случаи е изплатен чрез налози върху всички крайни потребители на електроенергия, доставчиците на електроенергия нямат интерес да продават произведената с тази резервна мощност електроенергия на по-конкурентни цени.
(96)
Според Италия мярката е пропорционална, тъй като цената, фиксирана от AEEG за 2005 г. (вж. съображение 34 по-горе) отговаря на средната цена, плащана в ЕС от конкурентите на получателите и изчислена обективно от регулатора. Италия също така посочва, че в държавите-членки с регулирани тарифи големите промишлени потребители са плащали цени от порядъка на 25 EUR за MWh за доставките на електроенергия през 2005 г.
(97)
Следователно Италия оспорва данните, представени от жалбоподателите, които според нея са методологично погрешни, тъй като надценяват средните цени на електроенергията, плащани от конкурентите на получателите в ЕС.
(98)
Според Италия срокът на режима от шест години вместо пет години е оправдан от необходимостта да се изчака завършването на енергийната инфраструктура.
(99)
Италия също така твърди, че изискването за постепенно намаляване е спазено: тарифите са постепенно намаляващи, тъй като са адаптирани въз основа на средната стойност на промените на амстердамската и франкфуртската енергийна борса и могат само да се увеличават, но не и да намаляват.
(100)
Тарифите се определят според промените в цените на енергийните борси, тъй като според Италия това е обективен критерий, който достатъчно добре характеризира тенденциите в цените на електроенергията. Въпреки това Италия твърди, че реалните увеличения на цените за енергоемки потребители от ЕС обикновено са много по-ниски от увеличенията, регистрирани на борсите, тъй като тези потребители плащат цени, договорени с двустранни договори или установени от държавата, когато става дума за регулирани тарифи, и за тези цени е по-малко вероятно да се променят.
(101)
Италия стига до заключението, че годишното увеличение от 4 %, приложено за тарифите в Сардиния, отговаря на увеличенията в цените на електроенергията, приложени за преките им конкуренти от ЕС.
(102)
Италия насочва вниманието към съществуването в ЕС на мерки, които имат въздействие, еквивалентно на оспорваните преференциални тарифи, и твърди, че всички те трябва да се оценяват по един и същ начин, независимо от формата им, тъй като общата им цел е да се гарантира оцеляването на енергоемките промишлени отрасли в ЕС и да се предотврати тяхното преместване извън националната територия.
(103)
Въпреки че от 2007 г. насам Сардиния не би могла да се ползва повече от регионална оперативна помощ, Италия твърди, че в Насоките за регионална помощ е предвидена разпоредба за постепенно премахване на режимите, съществуващи по времето, когато регионът е престанал да отговаря на условията за дерогация, предвидени в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС. Следователно Комисията все още е била в позиция да разреши мярката съгласно Насоките за регионална помощ от 2007 г. Във всеки случай Италия заявява, че оспорваната мярка не следва да се разглежда като обикновена оперативна помощ.
(104)
Италия отново заяви, че тарифите не засягат търговията между държавите-членки въз основа на вече изложените в съображение 76 доводи по отношение на алуминия, цинка и оловото. Според Италия същата логика важи и за химическия промишлен отрасъл. Италия изтъкна, че през 2003 г. вносът на химически продукти в Италия е надвишавал износа, а производството на ЕС и производството на Италия рязко са спаднали от 2001 г. насам. По-специално по отношение на производството на PVC, което е основното приложение на хлора, Италия подчерта наличието на производствен дефицит в страната: през 2002 г. само 470 000 тона PVC са били произведени в Италия, докато потреблението е било 970 000 тона.
5. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
5.1. Наличие на държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС
(105)
По смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС една мярка представлява държавна помощ, ако отговаря едновременно на всички следни условия: мярката a) предоставя икономическо предимство на получателя; б) се предоставя от държавата или чрез държавни ресурси; в) е избирателна; и г) засяга търговията между държавите-членки и е в състояние да наруши конкуренцията в рамките на ЕС.
5.1.1. Наличие на предимство
(106)
Съгласно тарифните режими от 2004 г. и 2005 г. държавата се намесва, за да субсидира цената на електроенергията, договорена от получателите и техните доставчици. Например, през 2004 г. въз основа на действащите по това време двустранни договори за доставка и при липсата на компенсаторни плащания, предприятието Portovesme би трябвало да плати 63 EUR за MWh (33), а предприятието Eurallumina - 65,95 EUR. Тези данни бяха предоставени от Италия и от самите получатели и поради това не се оспорват.
(107)
През 2005 г. според данните, предоставени от Италия, цената на електроенергията, договорена от Syndial с неговия доставчик надвишава 60 EUR за MWh, докато тарифата би я свалила на 27 EUR за MWh. Логическата обосновка на двете мерки е, че държавата ще възстанови на получателите допълнителните разходи, които са понесли за купуването на електроенергия в Сардиния, в сравнение със средните цени, плащани от техните конкуренти в ЕС.
(108)
Portovesme твърди, че преференциалната цена отговаря на цената, която би преобладавала на един напълно конкурентен пазар и следователно не предоставя предимство. Комисията вече отхвърли този довод в делото Alcoa, което се отнасяше до идентични на практика тарифи. При оценяване наличието на предимство, нито съдилищата на Съюза, нито Комисията някога са взимали предвид условията, които биха преобладавали на един хипотетичен, по-ефективно функциониращ пазар. Референтната рамка винаги са били условията, преобладаващи на съответните реални пазари (34).
(109)
Този довод също така предполага, че при неправилно функциониране на пазара, би било оправдано дадена държава-членка да определя цени, симулиращи условията на ефективна конкуренция (вж. коментара на Италия в съображение 72 по-горе).
(110)
Подобна логика не може да бъде приета, тъй като противоречи на принципа, установен в съдебната практика на ЕС, според който „обстоятелството, че една държава-членка се опитва да доближи чрез едностранни мерки условията на конкуренцията, съществуващи в даден икономически отрасъл, до условията, които преобладават в други държави-членки, не следва да отнема характера на помощи на тези мерки“ (35). Комисията счита, че същият принцип се прилага към случаи, в които дадена държава-членка се опитва да доближи условията на конкуренцията до условията, които биха преобладавали на един напълно конкурентен пазар.
(111)
Освен това, ако се приеме този довод, то отпуснатата от държава-членка субсидия за запълване на разликата между дадена свободно договорена цена от двама пазарни оператори и дадена теоретичната цена, върху която те биха се споразумели при условията на пълна конкуренция, не би представлявала държавна помощ, което би обезсмислило основната цел на контрола на държавната помощ.
(112)
Италия твърди, че тези тарифи са идентични на тарифата Alumix, за която Комисията е установила, че не представлява държавна помощ (вж. съображение 74 по-горе) и по същия начин следва да се счита, че те не представляват държавна помощ.
(113)
Комисията подчертава, че ситуацията, относно която Комисията е взела позиция в делото Alumix е била много различна. В делото Alumix тарифата е била предоставена от ENEL, който тогава е бил публичен доставчик на електроенергия с монополен дял на един все още нелиберализиран енергиен пазар (36). В тази ситуация Комисията е трябвало да провери дали дружеството ENEL е продавало на изкуствено ниска цена или е имало поведение на рационален оператор в условията на пазарна икономика. Поради монопола, който дружеството ENEL е имало над производството и доставката на електроенергия, Комисията не е разполагала с конкурентна пазарна цена, с която да направи сравнение, за да прецени дали е имало наличие на предимство или не. Ето защо тя е разработила метод, чрез който да определи най-ниската теоретична пазарна цена, на която един разумен доставчик би искал да продава на „най-добрия си клиент“.
(114)
Въпреки това, този метод не може да се прилага в случаите, когато цените се договарят от крайните потребители с доставчиците на електроенергия на един либерализиран пазар и се субсидират с ex post компенсаторни плащания. Следователно анализът в решението Alumix и констатациите на Комисията по това дело са очевидно неуместни в настоящия случай. Това беше подкрепено от Решението на Първоинстанционния съд, който потвърди решението за откриване на официална процедура по разследване в делото Alcoa (37) (точка 132 от решението).
(115)
В настоящия случай принципът за оператор в условия на пазарна икономика не е приложим. Случаят би трябвало да бъде оценен с оглед на критерия за оператор в условията на пазарна икономика, ако държавата е продавала електроенергия на съответните дружества пряко или чрез държавно дружество, както е бил случаят с Alumix. Но в настоящия случай електроенергията се доставя от частни дружества. Поради това не е необходимо, за разлика от делото Alumix, да се провери дали поведението на държавата е сравнимо с това на рационален пазарен оператор.
(116)
Трябва да се заключи, че системите за компенсаторни плащания от 2004 г. и 2005 г. облекчават разходите, дължими по договорите за доставка, сключени от получателите, които принципно биха утежнили бюджета на дружествата. Следователно, съгласно утвърдената съдебна практика, оспорваната мярка предоставя икономическо предимство на получателите (38).
5.1.2. Избирателен характер
(117)
Тъй като преференциалните тарифи за електроенергия в Италия се предоставят изключително на предприятия, експлоатиращи съществуващи производствени съоръжения, разположени в Сардиния, и принадлежащи към ограничен списък на промишлени отрасли, определени в законодателни и регулаторни инструменти, които съставляват правната основа на мерките, предоставяното от тях предимство е избирателно.
5.1.3. Държавни ресурси и отговорност на държавата
(118)
Съгласно установената съдебна практика дадено предимство представлява държавна помощ съгласно обхвата на член 87, параграф 1 от ДФЕС, само ако е пряко или косвено предоставено чрез държавни ресурси (39) и може да се вмени на държавата (40).
(119)
Както беше обяснено в съображение 28, разглежданите компенсаторни плащания се финансират от парафискален налог, събиран от Изравнителната каса чрез компонент A4 от тарифата за електроенергия. Този налог е задължителен, тъй като е наложен с решения на AEEG, изпълняващи националното законодателство. Изравнителната каса е публичен орган, установен със закон, който изпълнява функциите си съгласно точни инструкции, определени в решенията на AEEG.
(120)
Също съгласно установената съдебна практика приходът от налога, който е задължителен съгласно националното законодателство и се изплаща на създаден със закон орган, представлява държавен ресурс по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора, когато е предназначен за финансирането на мярка, отговаряща на останалите критерии, посочени в същия член (41).
(121)
Италия се позовава на решението на Съда по делото PreussenElektra (42), за да докаже тезата си, че въпросната мярка не е финансирана с държавни ресурси. Италия твърди, че необходимите средства за финансирането на тарифата са били осигурени от частни лица (потребителите на електроенергия) на частни лица (получателите), както и че ролята на държавата е ограничена до приемането на закон, налагащ плащането на изискваните суми, без да се предоставя дискреционна власт за разполагане със средствата, освен ако не е за прилагане на законно предвидения режим. По-конкретно, според Италия и някои от получателите Изравнителната каса не може да упражнява контрол върху средствата и е само счетоводен посредник.
(122)
В делото PreussenElektra Съдът постанови, че задължението, наложено на частните електроразпределителни дружества да закупуват електроенергия, произведена от възобновяеми източници на енергия, на минимални цени, по-високи от реалната икономическа стойност на този вид енергия, не представлява държавна помощ, тъй като мярката не включва пряко или косвено прехвърляне на държавни ресурси.
(123)
Комисията изтъква, че в делото PreussenElektra необходимите ресурси за финансирането на мярката са били пряко предоставени от електроразпределителните дружества на производителите на енергия от възобновяеми източници, без да се преминава през публичен орган. При тази система сумите, които се прехвърлят, никога не биха могли да бъдат на разположение на органите на държавата-членка. В разглеждания случай обаче средствата преминават през публичен орган - Изравнителната каса, преди да бъдат изплатени на крайния получател. Поради това делото PreussenElektra разглежда различни фактически обстоятелства и не е приложимо в настоящия случай.
(124)
Решението по делото Pearle (43) не може да помогне нито на Италия, нито на получателите. В делото Pearle Съдът установи, че при някои определени условия приходът от налог, преминаващ през публичен орган, не представлява държавни ресурси. В това дело мерките са били изцяло финансирани от производителите от определен отрасъл единствено по тяхна собствена инициатива. Средствата са били събирани чрез парафискален налог, който преминава през публичен орган, който в нито един момент не е можел да разполага с тях свободно. Освен това страните, които са плащали налога, са били тези, които са се ползвали от мярката.
(125)
Италия твърди, че Изравнителната каса не разполага с дискреционна власт по отношение на изразходването на средствата, които са определени за финансирането на тарифите и те в нито един момент не попадат в „периметъра на публичните финанси“. Следователно държавата не може свободно да разполага с тези средства и следователно те не представляват държавни ресурси.
(126)
Като предварителна забележка следва да се подчертае, че макар и някои от критериите от делото Pearle да могат субективно да се считат за по-важни от други, нито един от тях не може да се счита за „основен критерий“ по това дело. Изброените в съдебното решение критерии са кумулативни. Това е и тълкуването на Първоинстанционния съд в решението по делото Earl Salvat, където той разглежда оспорвания в това дело парафискален налог спрямо всеки един от критериите по делото Pearle (44).
(127)
Преди да разгледа ролята на Изравнителната каса, Комисията провери дали някои от останалите изброени в делото Pearle критерии са изпълнени. Ясно е, че в настоящия случай, за разлика от делото Pearle, оспорваните тарифи са били установени по инициатива на държавата, а не по инициатива на даден икономически отрасъл. Още повече, в делото Pearle получателите на мярката са били и единствените, които допринасят за финансирането на използваните ресурси, така че намесата на публичния орган не е имала тенденцията да създаде предимство, което би представлявало допълнителна тежест за държавата. В разглеждания случай получателите не носят финансовата тежест от налога, плащането на който се поема единствено от потребителите на електроенергия. Следователно позоваване на решението по делото Pearle е недействително, независимо от евентуалната обосновка на довода, че Изравнителната каса изпълнява функцията единствено на счетоводен посредник.
(128)
По отношение на самата Изравнителната каса Комисията изтъква, че съгласно установената съдебна практика не следва да се прави разграничение между случаите, в които помощта е предоставена пряко от държавата, и тези, в които тя е предоставена посредством публичен или частен орган, предназначен или създаден от държавата (45). Следователно публичният или частният статут на Изравнителната каса не е определящ фактор за целите на прилагането на правилата за държавна помощ. Фактът, че Изравнителната каса е публичен орган не означава автоматично, че член 107 от ДФЕС е приложим (46); по същия начин намесата на публичен орган не изключва сама по себе си прилагането на този член.
(129)
Анализът обаче не може да бъде ограничен до предоставените на Изравнителната каса правомощия в качеството ѝ на публичен орган. Това, което по-скоро трябва да се провери, е по-общият въпрос дали държавата, пряко или посредством друг, определен от нея орган, може да упражнява контрол върху средствата, използвани за финансирането на тарифата. Такава проверка би трябвало да се направи и ако Изравнителната каса беше частен орган.
(130)
Наскоро постановеното решение на Съда по делото Essent (47) предоставя окончателни указания по тази точка. В делото Essent Нидерландия беше въвела със закон тарифна добавка върху цените на електроенергията. Добавката е била плащана от потребителите на електроенергия на операторите на електропреносната мрежа, които на свой ред са изплащали съответните суми на определено дружество - SEP. Последното не е разполагало с никаква дискреционна власт по отношение управлението на средствата и е функционирало под прекия контрол на органите. Съдът стигна до заключението, че приходите от тази добавка са представлявали държавни ресурси, защото добавката върху цената на електроенергията е била наложена с национален закон и следователно е представлявала налог. Дружеството SEP не е имало право да използва приходите от този налог за други цели, освен предвидените от закона, и поради това средствата са били под публичен контрол и националните органи са можели да разполагат с тях. Съдът прецени, че това е достатъчно за определянето на разглежданите средства като държавни ресурси.
(131)
Приликите с разглеждания случай са очевидни. Тарифната добавка върху цената на електроенергията, използвана за финансирането на оспорваните тарифи, в настоящия случай е наложена със закон, какъвто е случаят и в делото Essent. Изравнителната каса изпълнява същата функция като SEP, тъй като централизира и управлява приходите от парафискалния налог и подлежи на същите ограничения, тъй като не може да използва приходите от налога за други цели, освен за предвидените в закона (финансирането на преференциалните тарифи). Държавата е в позиция да контролира и насочва използването на средствата: Изравнителната каса изпълнява счетоводните си функции съгласно точни инструкции на AEEG, който действа в рамките на законовите си регулаторни правомощия и/или в изпълнение на националното законодателство. Поради това управляваните от Изравнителната каса средства са постоянно под публичен контрол.
(132)
Този анализ е в съответствие с решението на Комисията по италианското дело за трудно възстановимите разходи, в което средствата, управлявани от Изравнителната каса в сметка A6, са определени като държавни ресурси (48).
(133)
Определянето на средствата, управлявани от Изравнителната каса, като държавни ресурси, бе потвърдено в решението на Първоинстанционния съд по делото Iride (49).
(134)
Върховният касационен съд на Италия вече е постановил, че юридическата правосубектност на Изравнителната каса не е отделена от италианската държава и че прехвърлените средства на Изравнителната каса следва да се считат за собственост на държавата, дори и да произхождат от частни лица и да са били предназначени за частни предприятия (Решение № 11632/03 от 3 април 2003 г.). В делото Iride жалбоподателите, а именно Iride Spa и Iride Energia Spa, са сезирали Първоинстанционния съд срещу решение на Комисията, в което тя е определила като държавни ресурси средствата, управлявани от Изравнителната каса в сметка А6. Изложените от жалбоподателите доводи са много сходни. Те оспорват по същество решението на Върховния касационен съд, изтъквайки, че Изравнителната каса изпълнява само функцията на счетоводен посредник между гражданите, подлежащи на финансово задължение, и получателите на съответните суми - функция, която не ѝ позволява да използва внесените суми, дори и за кратък период от време. Жалбоподателите също така заявяват, че установената съдебната практика в делото PreussenElektra е приложима.
(135)
След като подчерта, че не е компетентен да разглежда тълкуването на италианското законодателство, направено от Върховния касационен съд, Първоинстанционният съд потвърди, че депозираните по сметка A6 на Изравнителната каса суми трябва да се квалифицират като държавни ресурси, не само защото са собственост на държавата, но също така защото са под постоянен публичен контрол (50).
(136)
Това заключение се отнася до сметка A6 на Изравнителната каса, използвана за финансиране на трудно възстановимите разходи в електроенергийния сектор на Италия. Въпреки това то може да се отнесе съвсем логично и към компонент A4, от който се финансират оспорваните тарифи. Решението на Върховния касационен съд се основава на анализ на юридическата правосубектност на Изравнителната каса и поради това заключението му, потвърждаващо собствеността на държавата, важи за всички средства, внасяни в Изравнителната каса. Същото важи и за заключението на Първоинстанционния съд, според което държавата може да контролира средствата, управлявани от Изравнителната каса. Няма никаква разлика между сметка A6 и компонент A4, освен предназначението на средствата (сметка А6 - за покриване на трудно възстановими разходи, а компонент А4 - за финансиране на преференциални тарифи). Следователно сумите, прехвърляни на получателите от Сардиния от компонент A4, също трябва да бъдат определени като държавни ресурси.
(137)
Освен че се финансират чрез държавни ресурси, отговорността за оспорваните тарифи може да се вмени на държавата, тъй като правното основание на мерките е определено в националното законодателство и в решенията на AEEG, който е публичен орган, взети при изпълнението на неговите публични функции (51).
5.1.4. Въздействие върху търговията и нарушаване на конкуренцията
(138)
Що се отнася до въздействието на мерките върху търговията между държавите-членки и произтичащото от това нарушаване на конкуренцията, безспорно е, че съответните пазари (на олово, цинк, сребро, алуминий и хлор/сода каустик) са напълно отворени за конкуренцията. Това само по себе си е достатъчно, за да се установи, че тарифите оказват въздействие върху търговията в рамките на Съюза.
(139)
При все това Комисията взе предвид изложения от получателите и от Италия довод, според който в металургичния отрасъл (доводът не е изрично представен по отношение на производството на хлор) тарифата не оказва въздействие върху търговията и не нарушава конкуренцията, тъй като няма реални търговски потоци между държавите-членки, развиването на такива потоци е малко вероятно, а предвид на конкретните характеристики на този отрасъл тарифите не вредят на конкурентите на получателите в Съюза.
(140)
В решенията на Комисията и решенията на Съда липсата на реални търговски потоци никога не е била приемана като доказателство за липсата на въздействие на дадена мярка за помощ върху търговията в рамките на Съюза. В действителност Съдът винаги е постановявал, че помощта за дадено предприятие може да е такава, че да засяга търговията между държавите-членки и да нарушава конкуренцията, дори и самото предприятие - получател на помощта да не участва в търговията в рамките на Съюза. Когато дадена държава-членка предоставя помощ на дадено предприятие, националното производство може поради това да се запази на същото ниво или да нарасне, в резултат на което установените в други държави-членки предприятия ще имат по-малко възможности да изнасят продуктите си на пазара на съответната държава-членка (52).
(141)
Освен това ситуацията, характеризираща се с намаляване на производството в ЕС и увеличаване на вноса от държави извън Съюза при ограничени или несъществуващи търговски потоци между държавите-членки, не е рядко срещана: дори е типична за отраслите, изправени пред структурни трудности или подложени на силен конкурентен натиск. Тези промишлени отрасли са особено чувствителни към приеманите от държавите-членки мерки за подобряване на конкурентната позиция на техните национални промишлени отрасли.
(142)
Фактът, че производството на цинк, олово и сребро в Италия е твърде скромно, за да повлияе на референтната цена, не е от значение. Фактът, че съществува референтна цена за тези метали, която не се влияе лесно от производствените условия в една-единствена държава-членка, не изключва съществуването на конкуренция между предприятията, които са се установили в ЕИП и продават продукцията си на световните пазари на метали. Разбираемо е, че помощта, предоставена на получателите от Сардиния, не им дава възможност да намалят световната цена за продуктите си и да изместят пазарните си конкуренти, както и че другите европейски производители могат да продължат дейността си, докато са в състояние да продават на световната цена, като реализират печалба. Въпреки това печалбите, придобити в Италия благодарение на субсидираните тарифи на електроенергията, като цяло засилват конкурентната позиция на дружествата. Например, натрупаните капиталови резерви могат да се използват за поглъщане на конкурентите и за увеличаване на пазарния дял. Този довод е още по-уместен, като се има предвид, че някои от получателите принадлежат към многонационални дружества (53).
(143)
Противно на твърденията на получателите, фактът, че цената, заплащана в Италия в разглежданите сектори, съответства на стандартната цена на електроенергията, заплащана в Европа от конкурентни производители, не може да се счита за доказателство, че интересите на други европейски производители не са застрашени от италианската тарифа. В решението по дело C-372/97 Италия/Комисия бе ясно установено, че едностранните мерки, целящи да доближат условията на конкуренцията, съществуващи в една държава-членка, до преобладаващите в други държави-членки, действително засягат търговията (и следователно не могат да не бъдат определени като помощ). Освен това е възможно някои от действащите споразумения за доставка на електроенергия в други държави-членки да включват държавна помощ и Комисията е започнала задълбочени разследвания на няколко мерки от този вид (54). Макар и този защитен довод да не е изрично представен нито от Италия, нито от Alcoa, Комисията счита за полезно да привлече вниманието към утвърдения принцип, според който наличието на неправомерна помощ в някои държави-членки не може да оправдае приемането на подобни мерки от страна на друга държава-членка.
(144)
Във всеки случай получените жалби от конкурентите на получателите показват, че оспорваните тарифи действително пораждат проблеми относно конкуренцията и засягат търговията в рамките на Съюза.
(145)
Освен това Италия не е уведомила за тарифите от 2004 г. Съгласно установената съдебна практика в случаите, когато за помощта не е изпратено уведомление, Комисията не е длъжна да доказва нагледно действителните последици от мярката върху конкуренцията и търговията между държавите-членки. „Ако в решението си Комисията трябва да докаже нагледно действителните последици от вече предоставена помощ, това би довело до привилегироване на държавите-членки, които предоставят помощ в нарушение на задължението за уведомяване, определено в член 93, параграф 3 от Договора [за ЕО], което ще е в ущърб на онези, които уведомяват за помощта на етапа на планиране“ (55).
(146)
Трябва да се заключи, че оспорваните преференциални тарифи за електроенергия са в състояние да подобрят конкурентните позиции на техните получатели в сравнение с позициите на техните конкуренти в ЕС. Установена съдебна практика е при такива обстоятелства да се счита, че търговията между държавите-членки е засегната и конкуренцията е нарушена (56).
5.1.5. Заключения относно наличието на помощ
(147)
Комисията заключава, че оспорваните тарифи от 2004 г. и 2005 г. представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от ДФЕС и могат да бъдат разрешени, само ако отговарят на условията за някое от изключенията, предвидени в Договора. Това заключение е в съответствие със заключението, достигнато в делото Alcoa, което се отнасяше до идентични на практика тарифи.
5.2. Нова помощ или съществуваща помощ
(148)
Случаите, при които дадена мярка представлява съществуваща помощ, са подробно изброени в член 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (57).
(149)
Безспорно е, че оспорваните мерки не са били въведени в действие преди присъединяването на Италия към Съюза (член 1, буква б), подточка i) от регламента), че те не могат да се считат за разрешени поради липсата на приемане на решение от Комисията в предвидените срокове от процедурата (член 1, буква б), подточка iii), и че не могат да се считат за съществуваща помощ поради изтичането на давностните срокове (член 1, буква б), подточка iv). Те не са станали помощ поради еволюцията на общия пазар и без да са били изменяни от държавата-членка (член 1, буква б), подточка v), първо изречение).
(150)
С оглед на гореизложеното Комисията счита, че оспорваните тарифи представляват нова помощ.
5.3. Правомерност на помощта
(151)
Съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС държавите-членки са длъжни да уведомяват Комисията за плановете за предоставяне или изменение на дадена помощ и не могат да прилагат предложените мерки, докато уведомителната процедура не приключи с постановяването на окончателно решение.
(152)
Тъй като Италия не е подала уведомление относно член 1 от Указа от 2004 г., тарифите от 2004 г. представляват неправомерна помощ.
(153)
Италия обаче действително е подала уведомление относно член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 и се е въздържала от прилагането на тази мярка. Следователно,тя е изпълнила задълженията си съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
6. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(154)
Чрез дерогация от общата забрана за предоставяне на държавна помощ, предвидена в член 107, параграф 1 от ДФЕС, дадена помощ може да бъде обявена за съвместима, ако отговаря на едно от посочените в Договора изключения.
(155)
Тарифите от 2004 г. и 2005 г. представляват оперативна помощ. Твърдението на Италия, че тарифите от 2005 г. не следва да се считат за оперативна помощ, защото са част от стратегия за регионална подкрепа и подлежат на условие за производствени инвестиции, следва да бъдат отхвърлени. Въпреки че меморандумът за разбирателство предвижда, че получателите на помощта трябва да извършат определени инвестиции, компонентът на помощ в преференциалните тарифи от 2005 г. не е част от допустимите разходи и не подлежи на максимален интензитет на помощта. Няма данни, показващи, че мярката отговаря на критериите за инвестиционна помощ или че помощта е пропорционална. Вместо това мярката е ясно обвързана с потреблението на електроенергия и е насочена към ограничаване на разходите за доставка на електроенергия, които са оперативни разходи, направени от съответните дружества. Следователно тя не може да се разглежда като инвестиционна помощ.
(156)
Оперативната помощ по принцип е несъвместима с вътрешния пазар. В решението по дело C-86/89 Италия/Комисия Съдът установи, че „разглежданата помощ, която се предоставя без конкретни условия и единствено според използваните количества, би следвало да се счита за оперативна помощ за въпросните предприятия и като такава засяга условията на търговията в степен, която противоречи на общия интерес“ (58).
(157)
В решението по дело T-459/93 Siemens/Комисия Първоинстанционният съд припомни принципа, според който „оперативната помощ, а именно помощта, предназначена да облекчи едно предприятие от разходите, които обикновено би трябвало да понесе само в процеса на ежедневното му управление или обичайните му дейности, по принцип не попада в обхвата на гореспоменатия член 92, параграф 3, [понастоящем член 107, параграф 3 от ДФЕС] […]. Съгласно съответната съдебна практика въздействието на такава помощ по принцип нарушава конкуренцията в отраслите, в които тя е предоставена, без обаче да може, поради самия си характер, да постигне някоя от целите на гореспоменатите изключения“.
(158)
Съществуват обаче ясно определени случаи, в които може да се предоставя оперативна помощ. По-специално, оперативна помощ може да се предоставя за цели, свързани с околната среда, въз основа на Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда (59). По същия начин в подпомаганите региони оперативната помощ може по изключение да бъде разрешена като регионална помощ. Комисията прецени дали оспорваните тарифи би могло да попаднат в една от тези категории.
(159)
Комисията отбелязва, че тарифите нямат свързани с околната среда цели и поради това не могат да бъдат разрешени като помощ за околната среда.
6.1. Съвместимост с Насоките за регионална помощ от 1998 г.
(160)
По изключение, оперативна помощ може да се предоставя в подпомаганите региони, които отговарят на условията за предоставяне на помощ съгласно дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС. Регион Сардиния е отговарял на условията за предоставяне на такава помощ до края на 2006 г. Ето защо Комисията провери дали през този период преференциалните тарифи от 2004 г. и 2005 г. биха могли да бъдат разрешени въз основа на Насоките за регионална помощ от 1998 г.
(161)
Съгласно точка 4.15 от насоките, оперативна помощ може да бъде предоставена по изключение, при условие че: i) е обоснована от гледна точка на приноса ѝ към регионалното развитие и характера ѝ, и че: ii) размерът ѝ е пропорционален на неблагоприятните фактори, които цели да облекчи. Държавата-членка е тази, която трябва да докаже съществуването на неблагоприятни фактори и да измери значимостта им. Съгласно точка 4.17 от същите насоки оперативната помощ трябва да бъде ограничена във времето и постепенно да намалява.
(162)
Съгласно точка 2 от насоките „индивидуално ad hoc плащане, предоставено на едно-единствено предприятие, или помощ, ограничена до една единствена област на дейност, могат да окажат значително въздействие върху конкуренцията на съответния пазар, като същевременно е вероятно техните последици върху регионалното развитие да бъдат прекалено ограничени […]. Следователно въпросните дерогации [от общата забрана за предоставяне на помощ] принципно се предоставят само за многосекторни схеми за помощ, достъпни за всички предприятия от засегнатите сектори в даден регион.“ Тарифа за електроенергия, избирателно предоставена на няколко отделни предприятия от определени сектори явно не съответства на същността на регионалната помощ, която се очаква да бъде многосекторна. Все пак, тъй като не съществува абсолютна забрана за предоставянето на ad hoc регионална помощ, Комисията разгледа дали съществуват някакви извънредни обстоятелства, които биха могли да обосноват предоставянето на тарифата.
(163)
По-специално Комисията разгледа недостатъците на електроенергийния отрасъл в Сардиния въз основа на предоставените от Италия и получателите данни, за да оцени дали те биха могли да представляват неблагоприятен регионален фактор.
6.1.1. Електроенергийният пазар на Сардиния в контекста на италианския пазар
(164)
Като цяло италианският пазар на електроенергия е силно концентриран, с малки изключения в северната част на страната. Операторът с господстващо положение във всички региони на страната е някогашният монополист ENEL, освен в Сардиния, където предприятието има дуопол с E.ON. ENEL има значителна пазарна сила, с която италианският орган по конкуренция е установил, че е злоупотребил в няколко случая. Цените на електроенергията в Италия са като цяло високи, което се дължи на структурата на електропроизводството, базирана до голяма степен на изкопаеми горива (главно газ), липсата на ядрени мощности и претоварването на междусистемните електропроводи към останалата част на Европа.
(165)
В Сардиния, която съставлява 4,1 % от нетната инсталирана мощност в Италия (60), електроенергията се произвежда главно от топлоелектрически централи, захранвани с изкопаеми горива (въглища, мазут и битум от рафинериите). Островът не разполага с газоразпределителна инфраструктура за природен газ.
(166)
Сардиния страда от производствен свръхкапацитет, най-вече в сегмента с високи разходи (работещи на мазут централи), дължащ се на неосъществените планове на правителството да концентрира отрасъла на тежката промишленост в Италия на острова, които са подтикнали ENEL да направи свръхинвестиции в електроцентрали. Освен че тези централи са структурно по-скъпи, те също така бързо остаряват от техническа гледна точка. През разглеждания период износът на електроенергия от Сардиния към италианския полуостров е ограничен поради ниския капацитет на междусистемния електропровод, който често се претоварва (61).
(167)
Две електроенергийни дружества, ENEL и E.ON, притежават заедно пазарен дял, равен на 95 % от електроенергийните доставки в Сардиния (E.ON притежава около 58 %, а ENEL - около 42 %). Според проучването на електроенергийния отрасъл (62) по отношение на конкуренцията Сардиния може да се определи като дуопол с колективно господстващо положение. Пазарът е силно концентриран, макар и равнището на концентрация да не е най-високото в Италия (63). Като се има предвид, че те контролират на практика всички централи със средно висока или висока производителност, E.ON и ENEL определят цената на практика за повечето части от денонощието. Независимо от това положението в Сардиния изглежда по-малко критично, отколкото в южната част на Италия, където ENEL сам определя цената за цялото денонощие (64).
(168)
Цените на едро на електроенергията в Италия са едни от най-високите в Европа (65), а цените в Сардиния са сред най-високите в Италия. През 2007 г. средната национална цена (PUN) е била 70,99 EUR/MWh, докато средната цена в Сардиния - 75 EUR/MWh, спаднала от 80 EUR/MWh през 2006 г. (66) Тенденцията към повишаване на средните регионални цени в Сардиния продължава през 2008 г. и 2009 г. През първото полугодие на 2009 г. цените в Сардиния постоянно са били над средната стойност за страната (средна цена от 106,60 EUR/MWh при средна цена в страната от 60,50 EUR/MWh).
(169)
Цените, плащани в Сардиния от получателите на тарифите през 2004/2005 г., на базата на двустранни договори, са варирали от 60 EUR до 65 EUR за MWh. Не е възможно тези цени да бъдат сравнени с цените, регистрирани на италианския полуостров, тъй като Комисията не разполага с необходимите данни (които Италия твърди, че не е в състояние да предостави - вж. съображение 92 по-горе). Въпреки това, въз основа на горепосочения анализ на общите ценови тенденции, които могат да бъдат до голяма степен представителни за ценовите тенденции в двустранните договори, изглежда е възможно да се предположи, че през разглеждания период енергоемките предприятия в Сардиния за заплащали по-висока цена от цената на италианския полуостров.
(170)
В заключение електроенергийният пазар в Сардиния се характеризира с редица проблеми, включително високи цени, силна степен на пазарна концентрация, пазарна сила на доминиращите оператори, производствен свръхкапацитет в сегмента с високи разходи, относителна неефективност на електроцентралите, които бързо остаряват, липса на достъп до газоразпределителна инфраструктура за природен газ и недостатъчна междусистемна връзка. Тези проблеми е вероятно да доведат до по-високи цени на електроенергията за крайните потребители, включително и за най-енергоемките.
6.1.2. Наличие на неблагоприятен регионален фактор
(171)
Първият въпрос, който трябва да се разгледа, е дали тези проблеми представляват неблагоприятен регионален фактор, т.е. дали засягат тежко икономическото развитие на Сардиния. В решението си по дело C 34/02 Комисията не приема, че липсата на междусистемни връзки представлява неблагоприятен регионален фактор (67). Макар и да е вярно, че малките и средните предприятия са по-малко засегнати от високите цени на електроенергията в сравнение с големите енергоемки потребители, то благосъстоянието на един единствен отрасъл не може автоматично да се равнява на благосъстоянието на цял един регион. Комисията счита, че Италия не е доказала в достатъчна степен, че състоянието на електроенергийния пазар на Сардиния представлява неблагоприятен регионален фактор.
(172)
Но дори и да се предположи, че е налице неблагоприятен регионален фактор, то определените в Насоките за регионалните помощи критерии трябва да бъдат изпълнени. Поради това Комисията разгледа дали тези критерии са изпълнени.
6.1.3. Принос за регионалното развитие
(173)
Помощта трябва да допринася по устойчив начин за регионалното развитие и да бъде пропорционална на неблагоприятните фактори, които цели да облекчи. Оперативната помощ за даден подпомаган регион не може да бъде разрешена поради трудностите, които изпитва един единствен отрасъл, а трябва да се докаже, че тя допринася дълготрайно за регионалното развитие. В разглеждания случай това не е вероятно. Дори и да се предположи, че поддържането на острова на някои промишлени производствени мощности би допринесло за заетостта и за запазването на промишлената база в Сардиния, този резултат не би бил дълготраен. Ако високите цени на електроенергията са структурен проблем в Сардиния, както твърди Италия, проблемите в енергоемките отрасли ще се появят отново, веднага след като тарифите бъдат премахнати.
(174)
Италианските органи представят тарифите като временна мярка, чието прилагане е предвидено да приключи със завършването през 2010 г. на инфраструктурните проекти, свързани с енергийното производство и междусистемните връзки (газопровода GALSI и подводния електропровод SAPEI), които в момента се изпълняват (68). Доводът на Италия е, че по-добрите междусистемни връзки ще доведат до намаляване на цените, налагани за тези дружества. Комисията счита, че макар новата инфраструктура да може да намали или изравни ценовите различия между Сардиния и полуострова, изглежда малко вероятно подобни проекти да могат да намалят наполовина цените на електроенергията, за да ги сведат до предполагаемото необходимо равнище, което би осигурило печалба на тези промишлени дейности в дългосрочен план.
(175)
Също така Комисията изтъква, че наличието на държавна субсидия, целяща да намали разходите за електроенергия на големите потребители, не насърчава доставчиците на електроенергия да снижат цените, за да не загубят големите си клиенти и не предотвратява влошаването на разходните им структури. Субсидията по-скоро засилва мотивацията на доставчиците на електроенергия да използват пазарната си сила. В резултат на това, макар и да е вярно, предвид съществуващия свръхкапацитет, че енергоемките дружества по принцип биха могли да получат конкурентна цена, ако за това не пречеше пазарната сила на доставчиците на електроенергия, (които според Италия и получателите могат да имат интерес да поддържат цените високи), Комисията счита, че преференциалната тарифа не е подходящият инструмент за ограничаване на тази пазарна сила.
6.1.4. Пропорционалност
(176)
Субсидията, предоставена на получателите на тарифите, не е изчислена по такъв начин, че да компенсира регионалните различия (т.е. разликата между цените на електроенергията на италианския полуостров и цените в Сардиния за същата категория клиенти), а по-скоро цели да изравни цените в Сардиния спрямо цените, плащани от конкурентите на получателите в ЕС. Цените, определени за получателите от Сардиния, са особено ниски и със сигурност са по-ниски от цените на италианския полуостров, които са сред най-високите в ЕС. Следователно тарифите не са пропорционални на неблагоприятния регионален фактор, който се предполага, че целят да облекчат.
(177)
Самият метод, избран за изчисляване на размера на субсидията, предполага, че тази мярка преследва цел на промишлената политика, а не регионална цел. Действително, аспектът на тарифите, свързан с промишлената политика, е изтъкван многократно от Италия в представените от нея мнения.
6.1.5. Постепенно намаляване
(178)
Регионалната оперативна помощ трябва постепенно да намалява (вж. точка 4.17 от Насоките за регионална помощ). Тъй като механизмите за актуализиране на тарифите от 2004 г. и 2005 г. са различни, те са оценени поотделно.
(179)
Тарифите от 2004 г. са индексирани на основата на промените в цените на горивата и само могат само да нарастват или да останат непроменени. Според Италия това гарантира, че помощта постепенно намалява. Комисията счита, че изискването за постепенно намаляване може да се счита за изпълнено, само ако се гарантира постепенното намаляване с течение на времето на компенсаторните плащания, които се равняват на действителния размер на помощта. Не е достатъчно, че тарифата следва да се увеличава с времето, тъй като по-високата тарифа може все пак да представлява по-голям размер на помощта, ако в същото време цените за крайните потребители на съответния пазар са нараснали по-бързо от тарифата. Италианският метод не предоставя никакви гаранции в това отношение (69).
(180)
Що се отнася до тарифите от 2005 г., Комисията оцени механизма за индексиране, въведен с член 11, параграф 13 от Закон № 80/2005, според тълкуванието на AEEG в Решение 217/05 (вж. съображение 33). В съответствие с правилата за прилагане, определени от AEEG, тарифата подлежи на ежегодно увеличение с процент, отразяващ промените в цените на електроенергията в ЕС, но това увеличение не може да надвишава 4 %. Според Италия този механизъм гарантира постепенното намаляване.
(181)
Комисията обаче е на мнение, че фактът, че номиналната тарифа подлежи на доста ограничено годишно увеличение, не означава, че нетният размер на помощта - измерен чрез компенсаторните плащания - ще намалее с течение на времето.
(182)
Ако се приеме, че ценовите тенденции на енергийните борси могат да се считат до голяма степен за показателни за промените в цените по двустранните договори, както предполага Италия, тарифите от 2005 г. ще са постепенно намаляващи само в случай на спад в средните цени на ЕС (тъй като тарифите не могат да бъдат намалявани, а само увеличавани). Във всички други случаи тарифите ще предоставят нарастващо предимство (70). Тъй като поне от 2004 г. до 2007 г. средните за ЕС цени на електроенергията са имали тенденция за рязко покачване (ръст от нас 4 % годишно), елементът на помощ, съдържащ се в тарифите от 2005 г., би нараснал с течение на времето.
(183)
Освен това Италия твърди, че в действителност двустранните договори в по-малка степен подлежат на увеличаване на цените в сравнение с цените на енергийните борси и поради това тарифите от 2005 г. са de facto постепенно намаляващи. Комисията изтъква, че представеният за оценка метод за индексиране се основава на промени в цените на енергийните борси и че Италия не е представила данни за развитието на цените по двустранните договори. Следователно твърдението на Италия не е достатъчно обосновано.
(184)
Всъщност ограничената информация, с която разполага Комисията, показва обратното, т.е. че цените по двустранните договори са се увеличили рязко в Сардиния (вж. например твърдението на предприятието Eurallumina, че в периода 2005-2006 г. то е плащало цена в размер на 80 EUR за MWh на свободния пазар, която е по-висока в сравнение с цената от 65 EUR за MWh през 2004 г.) При тези обстоятелства, ако тарифите са били приложени, компенсаторните плащания биха се увеличили с течение на времето.
(185)
Следователно нито тарифите от 2004 г., нито тарифите от 2005 г. отговарят на изискването за постепенно намаляване.
6.1.6. Заключения относно съвместимостта на мярката като регионална помощ
(186)
Комисията заключава, че оспорваните тарифи не могат да се считат за съвместими като регионална помощ съгласно Насоките за регионална помощ от 1998 г. Тъй като Сардиния е престанала да бъде подпомаган регион по смисъла на член 107, параграф 3, буква а) след декември 2006 г., не е необходимо да се разглежда съвместимостта на помощта с оглед на Насоките за регионална помощ за периода 2007-2013 г.
(187)
Комисията изрази подобно отрицателно становище през 2005 г. по отношение на мярка, предназначена да намали разходите за енергия на предприятието Eurallumina в Сардиния. Комисията счете тогава, че оспорваната мярка, която бе под формата на освобождаване от акциз на тежките масла, не може да бъде разрешена въз основа на Насоките за регионална помощ (71).
6.2. Други съображения относно съвместимостта на помощта
(188)
Италия и засегнатите предприятия твърдят, че тарифните режими имат за цел да компенсират недостатъците на електроенергийните пазари, които все още не предлагат конкурентни цени. Те твърдят, че цените на електроенергията застрашават конкурентоспособността на енергоемките отрасли. Те смятат, че помощта има стимулиращ ефект, тъй като без нея дружествата ще бъдат закрити.
(189)
Комисията не счита за възможно да приеме, че предоставянето на оперативна помощ на няколко промишлени предприятия е подходящ отговор на липсата на конкуренция на местния електроенергиен пазар, което засяга всички потребители на електроенергия.
(190)
Също така е съмнително дали помощта е подходящ и пропорционален начин за предотвратяване на преместването на предприятията извън ЕС. В решенията на Комисията и в съдебната практика на съдилищата на Съюза не съществува прецедентен случай, при който този довод да е бил приет като основание за предоставянето на държавна помощ. Решенията за цялостно или частично преместване на производството са част от бизнес стратегията на едно дружество и Комисията никога не е била на мнение, че те представляват пазарна неефективност. В решенията си по делата Terni (72) и Alcoa (73) Комисията изрази съмнения по отношение на подобни доводи, целящи да свържат мерките за помощ с целта да се възпрепятства преместването на предприятия извън ЕС.
(191)
Също така следва да се отбележи, че често цитираните в хода на процедурата заключения на специализирани инстанции като Групата на високо равнище за конкурентоспособност, енергия и околна среда (74), не предполагат, че конкретни държавни помощи следва да бъдат предоставяни за разрешаване на проблеми с конкурентоспособността, дължащи се на високи цени на електроенергията, а защитават необходимостта от пълно спазване на приложимите правила за държавна помощ (75).
(192)
С оглед на гореизложеното Комисията счита, че оспорваните тарифи от 2004 г. и 2005 г. не отговарят на условията на нито една от дерогациите, предвидени в член 107 от ДФЕС. Дерогациите, предвидени в член 107, параграф 2 от ДФЕС не са приложими, тъй като помощта няма социален характер, не е предназначена да компенсира вреди, причинени от природни бедствия или други извънредни събития, и тя не е била предоставена, за да компенсира икономическите затруднения, причинени от разделението на Германия. Дерогациите, посочени в член 107, параграф 3, букви б) и г) от ДФЕС, също са неприложими, тъй като мярката не е предназначена за насърчаване изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес, преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава-членка или за насърчаването на културата и опазването на културното наследство. По отношение на дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, направеният по-горе анализ в съображения 160-187 показва, че тарифата не може да бъде одобрена като помощ, предназначена за насърчаване на икономическото развитие на регион, в който жизненото равнище е необичайно ниско или където има сериозни проблеми с безработицата. По отношение на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, оперативната помощ по принцип не отговаря на условията за такава дерогация, както е посочено в съображения 155-158, а Комисията не успя да установи някакви конкретни обстоятелства, които биха могли да обосноват предоставянето на такава помощ в настоящия случай.
(193)
Поради това Комисията счита, че както тарифите от 2004 г., така и тарифите от 2005 г. са несъвместими с вътрешния пазар.
(194)
След като Комисията стигна до това заключение, не е необходимо да разглежда възможния кумулативен ефект на новата помощ и старата несъвместима помощ, посочена в съображение 31 с оглед на решението по делото Deggendorf.
7. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(195)
В съответствие с член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 при отрицателно решение относно неправомерна помощ, несъвместима с общия пазар, е уместно да се възвърне ефективната конкуренция, освен ако възстановяването не противоречи на общ принцип от правото на Общността.
(196)
В настоящия случай само тарифите от 2004 г. (дело C 38/A/04) подлежат на възстановяване, тъй като тарифите от 2005 г. (дело C 13/06) не са били приложени.
7.1. Оправдани правни очаквания и други общи принципи на правото на Общността, които могат да попречат на възстановяването
(197)
Съгласно установената съдебна практика, когато дадена помощ е предоставена без изпращането на предварително уведомление съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС, получателят на помощта не може да има оправдани правни очаквания, че нейното предоставяне е правомерно (76). Едно съвестно предприятие следва да бъде в състояние да установи дали процедурата по уведомяване е била спазена и дали помощта е правомерна.
(198)
При все това не следва да се изключи възможността получателят на неправомерно предоставена помощ да се позове на изключителни обстоятелства, които са могли да създадат у него оправдани правни очаквания относно правомерния характер на помощта, и следователно да се противопостави на нейното възстановяване (77).
(199)
Получателите на тарифите от 2004 г. не са представили мнения в тази връзка, нито пък Комисията е установила наличието на изключителни обстоятелства, които са могли да създадат у получателите някакви оправдани правни очаквания. По-специално, не са могли да възникнат никакви очаквания, че тарифите няма да представляват държавна помощ вследствие на решението по делото Alumix от 1996 г. Както е посочено в решението за откриване на официална процедура по разследване от 2004 г. (вж. съображение 37), тарифата, която е служила като основа за оспорваните тарифи от 2004 г., не е първоначалният режим Alumix, който Комисията е установила през 1996 г., че не представлява държавна помощ, а една съвсем нова мярка, която е била значително променена (по-специално по отношение на нейния механизъм на финансиране) (78) и чийто срок на действие е бил удължен във времето от италианските власти. При това положение един благоразумен получател би следвало да провери дали новата мярка е правомерна.
(200)
Освен това Комисията счита, че възстановяването на помощта няма да наруши други общи принципи на правото на Общността.
7.2. Количествено определяне на сумите, които трябва да бъдат възстановени
(201)
Цялата несъвместима помощ, получена от предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina съгласно член 1 от Указа от 2004 г. трябва да бъде възстановена с лихвите в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 г. за прилагането на Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (79).
(202)
Целта на възстановяването е получателите да възвърнат конкурентната позиция, която са заемали преди предоставянето на несъвместимата помощ, като се премахне предоставеното от нея неправомерно предимство. В разглеждания случай предоставеното предимство се равнява на разликата между преференциалната тарифа и цената на електроенергията, която получателите на помощта щяха да платят на пазара при липсата на оспорваните тарифи.
(203)
Всички засегнати дружества са купували електроенергия въз основа на двустранни договори по времето, когато тарифите са били въведени. Държавата се намесва, за да субсидира договорно определените цени чрез предоставянето на компенсаторни плащания. Следователно сумите, които трябва да бъдат възстановени, се равняват на компенсаторните плащания, получени от получателите през разглеждания период (вж. съображение 30).
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Комисията счита, че както тарифите от 2004 г., така и тарифите от 2005 г. представляват оперативна помощ, която не отговаря на условията за допустимост за нито една от дерогациите от общата забрана за предоставяне на държавна помощ, предвидени в Договора за ЕО, и поради това помощта е несъвместима с вътрешния пазар.
По отношение на тарифите от 2004 г., които са били неправомерно приложени в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС, всички плащания на неизплатената помощ следва да бъдат прекратени, а вече изплатената помощ трябва да бъде възстановена. Сумата, която трябва да бъде възстановена, съответства на сумата от всички компенсаторни плащания, изплатени на предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina от Изравнителната каса.
Тарифите от 2005 г., за които Италия своевременно е подала уведомление, както се изисква от член 108, параграф 3 от ДФЕС, не трябва да се прилагат,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Държавната помощ, която Италия планира да предостави на предприятията Portovesme Srl, Eurallumina SpA, ILA SpA и Syndial SpA съгласно член 11, параграф 12 от Наредба-закон № 35 от 14 март 2005 г., преобразувана в Закон № 80/2005 от 14 май 2005 г., е несъвместима с вътрешния пазар.
2. Следователно помощта не може да бъде предоставена.
Член 2
Държавната помощ, неправомерно предоставена от Италия в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС, въз основа на член 1 от Указа на председателя на Министерския съвет от 6 февруари 2004 г., в размер на 12 845 892,82 EUR за Portovesme Srl, 5 208 152,05 EUR за Eurallumina SpA и 291 120,27 EUR за ILA SpA, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 3
1. Италия възстановява от получателите помощта, посочена в член 2.
2. Сумите, които следва да бъдат възстановени, включват начислените лихви от датата, на която се били предоставени на разположение на получателя, до действителното им възстановяване.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004.
4. Италия отменя предстоящите плащания на помощта, посочена в член 2, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 4
1. Възстановяването на помощта, посочена в член 2, е незабавно и ефективно.
2. Италия осигурява прилагането на настоящото решение в срок от четири месеца от датата, на която е уведомена за него.
Член 5
1. В срок от два месеца от уведомяването за настоящото решение Италия предоставя на Комисията следната информация:
а)
общата сума (главница и лихви при възстановяване), която получателят трябва да възстанови;
б)
подробно описание на вече предприетите мерки за изпълнение на настоящото решение и на планираните такива;
в)
документи, доказващи, че на получателя е наредено да възстанови помощта.
2. Италия информира редовно Комисията за хода на националните мерки, предприети за прилагане на настоящото решение, до окончателното възстановяване на помощта, посочена в член 2. При искане от страна на Комисията, Италия предоставя незабавно информация за вече предприетите мерки за изпълнение на настоящото решение и за планираните такива. Тя предоставя също така подробна информация относно размера на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 6
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 23 февруари 2011 година.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 23 februari 2011
betreffende steunmaatregelen C 38/B/04 (ex NN 58/04) en C 13/2006 (ex N 587/05) door Italië ten uitvoer gelegd ten gunste van Portovesme Srl, ILA SpA, Eurallumina SpA e Syndial SpA
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2011) 956)
(Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2011/746/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen kenbaar te maken (1), en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. DE PROCEDURE
1.1. Steunmaatregel C 38/B/04
(1)
Bij schrijven van 4 december 2003 heeft een advocatenkantoor dat een klagende partij vertegenwoordigt, de aandacht van de Commissie gevestigd op een reeks artikelen in de Italiaanse pers over het voornemen van de Italiaanse regering om gesubsidieerde stroomtarieven toe te passen voor een aantal op Sardinië gevestigde ondernemingen.
(2)
Deze tarieven zijn ingevoerd bij artikel 1 van het Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri van 6 februari 2004 (hierna „het decreet van 2004” genoemd). Dit decreet had tweede, onderscheiden effecten: a) het stelde nieuwe gesubsidieerde stroomtarieven in ten faveure van Portovesme Srl, ILA SpA e Eurallumina SpA, en b) het verlengde het bestaande gesubsidieerde tarief voor de producent van primair aluminium, Alcoa Trasformazioni (hierna „Alcoa” genoemd).
(3)
Bij brieven van 22 januari en 19 maart 2004 hebben de diensten van de Commissie om toelichting bij die maatregelen verzocht. Italië heeft bij brieven van 9 februari en 9 juni 2004 geantwoord. Bij brief van 20 september 2004 hebben de Italiaanse autoriteiten verdere toelichting verschaft.
(4)
Bij brief van 16 november 2004 heeft de Commissie Italië in kennis gesteld van haar besluit de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden ten aanzien van deze maatregel.
(5)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt (2). De Commissie heeft belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken steunmaatregelen te maken.
(6)
Italië heeft bij brieven van 4 en 11 februari 2005 opmerkingen gezonden.
(7)
De Commissie heeft van belanghebbenden, waaronder drie begunstigden van de maatregelen en een concurrent van Portovesme, opmerkingen ter zake ontvangen. Bij brief van 22 maart 2005 heeft de Commissie deze voor een reactie aan Italië doorgezonden en heeft bij brief van 20 september 2005 diens opmerkingen ontvangen.
(8)
Op 29 oktober 2008 is de zaak van steunmaatregel C 38/04 opgesplitst in een deel A (met betrekking tot de maatregel ten faveure van Alcoa) en een deel B (met betrekking tot Portovesme, ILA en Eurallumina).
(9)
Op 19 november 2009 heeft de Commissie ten aanzien van Alcoa een negatieve eindbeschikking gegeven, met het bevel de steun terug te vorderen (3).
1.2. Steunmaatregel C 13/06
(10)
Op grond van artikel 11, lid 12, van decreto-legge nr. 35 van 14 maart 2005, omgezet in wet nr. 80/2005 van 14 mei 2005„Disposizioni urgenti nell'ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale” (dringende maatregelen in het kader van het actieplan voor de economische, sociale en regionale ontwikkeling) (hierna „wet nr. 80/2005” genoemd) hebben de Italiaanse autoriteiten de gesubsidieerde stroomtarieven voor Portovesme, ILA en Eurallumina verlengd tot eind 2010 en hebben zij het tariefvoordeel uitgebreid tot Syndial SpA, een chloorproducent, die ook productielocaties op Sardinië heeft.
(11)
Bij brief van 22 juli 2005 heeft de Commissie een klacht ontvangen van een concurrent van Syndial, waarna diezelfde onderneming op 7 oktober en 7 december 2005 verdere documenten heeft verschaft.
(12)
Italië heeft de maatregel bij brief van 23 november 2005 bij de Commissie aangemeld en verdere inlichtingen verschaft bij brief van 28 november 2005.
(13)
Bij brief van 22 december 2005 heeft de Commissie Italië om aanvullende inlichtingen verzocht. De Italiaanse autoriteiten hebben deze bij brief van 3 maart 2006 gezonden.
(14)
Tegelijk heeft dezelfde concurrent van Portovesme die was tussengekomen in de zaak van steunmaatregel C 38/B/04, bij brief van 20 januari 2006 een klacht ingediend over de nieuwe maatregel.
(15)
Bij brief van 26 april 2006 heeft de Commissie Italië in kennis gesteld van haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU ten aanzien van de aanpassingen en de uitbreiding van de bij wet nr. 80/2005 ingestelde bijzondere tariefregeling.
(16)
De Commissie heeft Italië bij brief van 22 augustus 2006 om verdere toelichting gevraagd, brief waarop Italië op 28 september 2006 heeft geantwoord.
(17)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt (4). De Commissie heeft belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken steunmaatregelen te maken.
(18)
De Commissie heeft opmerkingen van belanghebbenden ontvangen, onder wie de begunstigden van de maatregel, de beide concurrenten van Portovesme en Syndial en een producent van hernieuwbare energie. Bij brief van 5 oktober 2006 heeft de Commissie deze opmerkingen voor een reactie aan Italië doorgezonden en heeft bij brief van 1 december 2006 diens opmerkingen ontvangen.
(19)
Italië heeft verdere inlichtingen verschaft bij brieven van 16 april 2007, 10 mei 2007, 14 mei 2007 en 22 juni 2010.
1.3. Reikwijdte van het onderhavige besluit
(20)
Dit besluit betreft zowel de tarieven die bij artikel 1 van het decreet van 2004 zijn ingesteld ten faveure van begunstigden niet zijnde Alcoa (hierna „de tarieven van 2004” genoemd) als de tarieven die zijn ingesteld bij artikel 11, lid 12, van wet nr. 80/2005 (hierna „de tarieven van 2005” genoemd) en die naderhand nader zijn uitgewerkt in besluiten (delibere) van de toezichthouder, de Autorità per l'energia elettrica e il gas.
2. NADERE BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL
2.1. De bestreden tarieven van 2004
(21)
In artikel 1, lid 1, van het decreet van 2004 is de tariefregeling van de in punt 2 van het decreet van het ministerie van Industrie, Handel en Kleinbedrijf van 19 december 1995 (hierna „het Alcoa-decreet” genoemd) bedoelde regeling uitgebreid tot de levering van energie ten behoeve van de productie en de verwerking van aluminium, lood, zilver en zink in productielocaties die bestaan op het tijdstip van de inwerkingtreding van het onderhavige decreet, die zijn gelegen in gebieden met een insulair karakter en die worden gekenmerkt door het ontbreken van of ontoereikende aansluitingen op de landelijke stroom- en gasnetwerken.
(22)
Het was de bedoeling dat deze tariefregeling tijdelijk was en zou aflopen bij de totstandbrenging of ingebruikname van de aansluitingen op de landelijke stroom- en gasnetwerken, doch uiterlijk per 30 juni 2007.
(23)
In de praktijk werden met het decreet van 2004 de gesubsidieerde tarieven die de aluminiumoxideproducent Alcoa al genoot, uitgebreid tot drie bijzonder energie-intensieve ondernemingen op Sardinië: Portovesme, een producent van zink, zilver en lood (5); ILA, een producent van bewerkte aluminiumproducten, en Eurallumina, een aluminiumoxideproducent (6).
(24)
Op reguleringsgebied zijn de tarieven ten uitvoer gelegd via delibere (besluiten) van de Autorità per l'energia elettrica e il gas (hierna „AEEG” genoemd).
(25)
Aanvankelijk stelde delibera nr. 110/04 van AEEG de toekenning van deze gesubsidieerde tarieven afhankelijk van de positieve uitkomst van de aanmeldingsprocedure. Na instructies van de Presidenza del Consiglio dei ministri (het ministerie van Algemene Zaken) dat de tekst van het decreet van 2004 niet formeel was aangemeld in de zin van de staatssteunvoorschriften, doch alleen aan de Commissie was „gepresenteerd” in het kader van een „voorlopig verkennend onderzoek” heeft AEEG het decreet van 2004 ten uitvoer gelegd bij delibera nr. 148/04 (7).
(26)
Onder deze regeling konden de begunstigden compensatiebetalingen ontvangen op dezelfde voorwaarden als die van het Alcoa-decreet. Concreet betekende dit dat voor een bepaalde productielocatie die onder de tariefregeling viel, een compensatiebetaling werd berekend als het verschil tussen het door de stroomproducent voor deze locatie berekende tarief en het door de staat vastgestelde gesubsidieerde tarief, vermenigvuldigd met de door de productielocatie verbruikte hoeveelheid stroom. De methode die werd gebruikt voor de berekening van het gesubsidieerde tarief werd vastgesteld door het provvedimento nr. 15/1993 van het Comitato Interministeriale Prezzi (CIP). Voor dit tarief gold een indexeringsmechanisme dat was gebaseerd op de fluctuaties in de Italiaanse kosten voor de opwekking van stroom (de zgn. „tariefcomponent Ct”). In 2004 beliep het gesubsidieerde tarief voor begunstigden op Sardinië tussen 26 en 35 EUR/MWh.
(27)
Het administratieve beheer van de regeling werd aan de Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico (8) (hierna „Cassa Conguaglio” genoemd) toevertrouwd. In de praktijk functioneerde de tariefregeling als volgt: de begunstigden deelden de Cassa Conguaglio maandelijks nadere gegevens mee over de hoeveelheden verbruikte stroom en de aan de eigen stroomleveranciers betaalde tarieven. Vervolgens ontvingen zij van de Cassa Conguaglio betaling in contanten, die berekend werd zoals hierboven aangegeven (9).
(28)
De voor de financiering van deze compensatiebetalingen vereiste middelen zijn afkomstig van een parafiscale heffing die alle stroomverbruikers via tariefcomponent A4 van het stroomtarief moeten voldoen (10).
(29)
Ook al had de regeling per 30 juni 2007 moeten aflopen, toch is de toepassing ervan op aanwijzing van AEEG opgeschort nadat de formele onderzoekprocedure door de Commissie was ingeleid (in november 2004) (11).
(30)
Op grond van de door Italië verstrekte gegevens hebben Portovesme en Eurallumina subsidies ontvangen voor de stroom die zij verbruikten tussen april en oktober 2004, terwijl ILA subsidies heeft ontvangen voor de stroom die zij verbruikte tussen april en september 2004. De totale betalingen (in euro) van Cassa Conguaglio aan deze drie ondernemingen in het kader van deze regeling zijn als volgt:
Portovesme Srl
12 845 892,82
Eurallumina SpA
5 208 152,05
ILA SpA
291 120,27
2.2. De bestreden tarieven van 2005
(31)
Op grond van artikel 11, lid 12, van wet nr. 80/2005 hebben de Italiaanse autoriteiten de tariefregeling van het decreet van het ministerie van Industrie, Handel en Kleinbedrijf van 19 december 1995 uitgebreid tot de levering van energie ten behoeve van de productie en de verwerking van aluminium, lood, zilver en zink, alsmede van het chloor-natriumloog-procedé, onder verwijzing naar de tarieven die voor vergelijkbare leveringen op de Europese markten worden berekend, in productielocaties die op het tijdstip van de inwerkingtreding van dat decreet op Sardinië zijn gevestigd en op het hoogspanningsnet zijn aangesloten. Die tariefregeling werd afhankelijk gesteld van toezeggingen op lange termijn die tussen de begunstigden, de lokale Sardijnse autoriteiten en de bevoegde ministeries moesten worden overeengekomen.
(32)
Bijgevolg is met wet nr. 80/2005, in wezen, opnieuw dezelfde tariefregeling ingesteld die in 2004 ten uitvoer is gelegd en die de regeling voor Alcoa uitbreidde tot andere, energie-intensieve begunstigden op Sardinië. Concreet betekende dit dat die wet alleen is toegepast voor Portovesme, ILA, Eurallumina en Syndial (een chloorproducent die voordien nog niet voor dit gesubsidieerde tarief in aanmerking kwam).
(33)
Aangetekend zij hier dat sinds 2005 het gesubsidieerde tarief niet langer gebaseerd was op de historische tarieven zoals die in het Alcoa-decreet van 1995 waren bepaald, maar autonoom door AEEG diende te worden vastgesteld zodat het overeenstemde met de gemiddelde stroomtarieven die de concurrenten van de begunstigden op de Europese markt betalen (12). Dit tarief werd jaarlijks aangepast: overeenkomstig artikel 11, lid 13, van wet nr. 80/2005 worden de tariefvoorwaarden van de leden 11 (13) en 12 toegepast vanaf 1 januari 2005 en worden deze door AEEG geactualiseerd zodat de nominale waarde van de tarieven met 4 % per jaar stijgt of, wanneer deze laatste waarde hoger uitvalt, met de procentuele stijging van het gemiddelde wholesalestroomtarief op de voornaamste Europese energiebeurzen, met name de beurzen van Amsterdam en van Frankfurt. In haar delibera nr. 217/05 heeft AEEG een uitlegging van dit aanpassingsmechanisme gegeven die voordeliger uitviel voor de begunstigden, omdat zij bepaalde dat de tarieven met niet meer dan 4 % per jaar mochten stijgen.
(34)
In diezelfde delibera heeft AEEG de gesubsidieerde tarieven voor de verschillende sectoren voor 2005 als volgt vastgesteld:
Voor gesubsidieerde tarieven in aanmerking komende sectoren
Gesubsidieerd tarief
(EUR/MWh)
Bewerking van aluminium
50
Lood en zink
23
Productie van aluminium
27
Chloor-natriumloog-procedé
27
(35)
Ook de tarieven van 2005 moesten, evenals de tarieven van 2004, worden gefinancierd uit een parafiscale heffing die via component A4 van het normale stroomtarief ten laste viel van alle eindverbruikers van stroom. Het beheer van de financiële stromen van de regeling werd ook in dat geval toevertrouwd aan de Cassa Conguaglio.
(36)
De toegang tot het gesubsidieerde tarief werd afhankelijk gesteld van de toezegging door de begunstigden om op Sardinië productieve investeringen uit te voeren, aan de hand van bij de regionale regering in te dienen bedrijfsplannen. Zo heeft bijvoorbeeld Portovesme toegezegd om te investeren in de eigen productie van stroom of deel te nemen in de bouw van elektriciteitscentrales.
(37)
Italië heeft artikel 11, lid 12, van wet nr. 80/2005 aangemeld overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU. De betaling van de tarieven voor 2005 werd afhankelijk gesteld van de goedkeuring van de Commissie voor de regeling. Bijgevolg zijn deze tarieven niet ten uitvoer gelegd.
2.3. Procedures voor de nationale rechter
(38)
Solvay Chimica Italia en Solvay Chimica Bussi SpA (twee ondernemingen die actief zijn in de chloor-natriumloog-cyclus en niet op Sardinië gevestigd zijn) hebben bij het Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) van de regio Lombardije beroep ingesteld (14) tegen de delibere van AEEG tot tenuitvoerlegging van artikel 11, lid 12, van wet nr. 80/2005, waarbij zij aanvoerden dat met die bepalingen onrechtmatig staatssteun werd verleend en ook andere nationale regels werden geschonden (15). Op 27 november 2006 heeft de betrokken rechter de nationale procedure opgeschort in afwachting van de conclusies van het staatssteunonderzoek dat de Commissie in zaak C 13/06 had ingeleid.
2.4. Cumulering met eerdere, onverenigbare steun - Het Deggendorf-arrest
(39)
Na de inleiding van de procedure heeft Italië aangegeven dat Eurallumina de onverenigbare steun uit zaak C 80/01 (16) (steun voor de productie van aluminiumoxide) niet had terugbetaald, maar dat, volgens die onderneming, de Regione autonoma della Sardegna op 8 mei 2006 in verband met die maatregel een bevel tot terugbetaling had doen uitgaan.
3. BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE VAN ARTIKEL 108, LID 2, VWEU
(40)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de formele onderzoekprocedure was op de volgende gronden gebaseerd.
3.1. Steunmaatregel C 38/B/04
(41)
In haar besluit tot inleiding van de formele onderzoekprocedure (17) is de Commissie nagegaan of kon worden geconcludeerd dat de tarieven van 2004 voor Portovesme, ILA en Eurallumina geen staatssteun vormden omdat deze vergelijkbaar waren met het historische gesubsidieerde tarief dat Alcoa in 1996 had gekregen en waarvan de Commissie in haar besluit van 4 december 1996 (18) (hierna „het Alumix-besluit” genoemd) had geoordeeld dat dit geen staatssteun vormde.
(42)
In dat verband deed de Commissie opmerken dat het nieuwe tarief leek af te wijken van het Alumix-tarief omdat dit laatste tarief rechtstreeks door ENEL, het Italiaanse stroombedrijf in een monopolieregeling, was verleend, terwijl het bij het nieuwe tarief om een selectieve overheidsmaatregel ging die het verschil moest compenseren tussen het met de eigen stroomleveranciers overeengekomen markttarief en het in 1996 vastgestelde gesubsidieerde tarief. De Commissie kwam tot de bevinding dat het decreet van 2004 niet beperkt bleef tot het uitbreiden van het toepassingsbereik van een bestaande maatregel die geen staatssteun vormde, tot nieuwe begunstigden, maar dat het veeleer ging om een nieuwe regeling ten faveure van de drie betrokken ondernemingen, met een financieringsmechanisme dat sterk verschilde van het Alumix-tarief.
(43)
In het besluit tot inleiding van de onderzoekprocedure werden de bij het decreet van 2004 ingestelde tarieven als exploitatiesteun aangemerkt en werd onderzocht of die steun kon worden goedgekeurd op grond van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen (19) (hierna „richtsnoeren regionale steun” genoemd), aangezien Sardinië tot eind 2006 een steungebied ex artikel 107, lid 3, onder a), VWEU was. De Commissie formuleerde twijfel of de steun op die grondslag kon worden goedgekeurd aangezien deze ad-hocsteun, die een beperkt aantal ondernemingen wordt verleend, de regionale ontwikkeling niet leek te bevorderen.
(44)
De Commissie vroeg zich af of die maatregel ertoe kon leiden dat het belastingpeil voor stroom werd gedrukt. Die verlaging had als rechtsgrondslag Richtlĳn 2003/96/EG van de Raad van 27 oktober 2003 tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit (20) moeten hebben.
3.2. Steunmaatregel C 13/06
(45)
In haar besluit van 27 april 2006 tot inleiding van de procedure heeft de Commissie de tariefregeling van 2005 als nieuwe exploitatiesteun aangemerkt.
(46)
De Commissie heeft onderzocht of het gesubsidieerde tarief op grond van de richtsnoeren regionale steun kon worden goedgekeurd als regionale exploitatiesteun, aangezien Sardinië - tot eind 2006 - een steungebied ex artikel 107, lid 3, onder a), VWEU was.
(47)
Hoewel Italië beklemtoonde dat de hoge stroomtarieven op Sardinië een obstakel vormen voor de ontwikkeling van het eiland, was de conclusie van de Commissie dat Italië niet had aangetoond dat de tarieven op Sardinië aanzienlijk hoger zijn, noch gemiddeld, noch specifiek voor energie-intensieve ondernemingen (21). De Commissie heeft erop gewezen dat de situatie van overcapaciteit in de stroomproductie op Sardinië de producenten alleen maar kon stimuleren om stroom tegen een zo laag mogelijk prijs te verkopen, totdat zij dankzij de projecten voor interconnectie (die voor 2010 gepland stonden) op Sardinië geproduceerde stroom konden gaan exporteren.
(48)
Italië heeft trouwens evenmin een verklaring gegeven waarom hogere tarieven een regionale handicap zouden zijn, noch hoe het bewuste tarief tot de regionale ontwikkeling zou bijdragen. De Commissie heeft derhalve twijfel geformuleerd ten aanzien van de noodzaak van de steun.
(49)
Voorts had de Commissie twijfel of deze ad-hocsteun evenredig was aan de regionale handicaps, mede gelet op de methode die voor de berekening van het gesubsidieerde tarief werd gebruikt en die geen enkel verband hield met de tarieven die elders in Italië worden berekend, maar was gebaseerd op de gemiddelde tarieven die in Europa aan energie-intensieve verbruikers worden berekend.
(50)
De Commissie tekende aan dat de maatregel loopt over een periode van meer dan vijf jaar (normaal gesproken de maximumtermijn die voor regionale exploitatiesteun is toegestaan) en dat de steun in reële termen niet degressief was, gezien het plafond van 4 % voor tariefverhogingen.
(51)
Wat betreft de periode die onder de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007-2013 (22) valt, heeft de Commissie opgemerkt dat Sardinië niet langer voor regionale steun op grond van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU in aanmerking komt, en met name voor exploitatiesteun. Zij was van mening dat, op grond van deze richtsnoeren regionale steun weliswaar een overgangsperiode van twee jaar zou kunnen worden goedgekeurd ten behoeve van de lineaire afbouw van bestaande regelingen voor exploitatiesteun, maar toch leek het, mede gelet op de twijfel bij en het verstorende karakter van de steun, niet passend de invoering van nieuwe exploitatiesteun toe te staan voor een aantal maanden om deze daarna geleidelijk te doen afbouwen.
(52)
Geconcludeerd dient te worden dat de Commissie twijfel had geformuleerd of het wel mogelijk was het gesubsidieerde tarief voor Portovesme, ILA, Eurallumina en Syndial goed te keuren als regionale steun of op een andere grondslag, die Italië hoe dan ook niet heeft aangegeven.
(53)
Ten slotte tekende de Commissie, wat Eurallumina betreft, aan dat die onderneming nog geen maatregelen had genomen met het oog op de terugbetaling van de onrechtmatige en onverenigbare staatssteun (23) en dat zij dus, overeenkomstig het Deggendorf-arrest (24), geen enkele nieuwe steunmaatregel verleend kon krijgen.
4. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
4.1. Steunmaatregel C 38/B/04
(54)
Op het verzoek van Commissie opmerkingen te maken ten aanzien van het besluit van 2004 tot inleiding van de formele onderzoekprocedure zijn reacties gekomen van de oorspronkelijke klager, van een aantal begunstigden (Portovesme, Eurallumina en Alcoa) en een aantal andere belanghebbenden. Hier worden alleen de opmerkingen samengevat die het gesubsidieerde tarief voor Portovesme, ILA en Eurallumina betreffen. Met name worden hier niet de opmerkingen verwerkt die Alcoa heeft gemaakt, omdat deze uitgebreid aan de orde zijn gekomen in de eindbeschikking betreffende deze onderneming (25).
4.1.1. Opmerkingen van Portovesme
(55)
Volgens Portovesme is het gesubsidieerde tarief bedoeld om marktfalen aan te pakken, met name het feit dat de recente liberalisering van de stroommarkt op Sardinië geen concurrerende tarieven heeft opgeleverd als gevolg van de sterke marktmacht van de gevestigde exploitanten. Portovesme voert aan dat ENEL en Endesa (waarvan de locaties voor stroomproductie op Sardinië naderhand aan E.ON zijn verkocht) een duopolie vormen en de stroomtarieven op Sardinië kunstmatig afstemmen op de gemiddelde Italiaanse tarieven, terwijl de tarieven op Sardinië in feite veel lager zouden moeten zijn, met name voor de grootverbruikers van stroom en gelet op de situatie van overcapaciteit in de stroomproductie, die de producenten ertoe zou moeten aanzetten om stroom tegen concurrerende tarieven te verkopen.
(56)
De onderneming voert aan dat het gesubsidieerde tarief dat zij geniet, overeenstemt met het tarief dat zij had kunnen krijgen in normale marktomstandigheden, indien de stroommarkt dus correct had gefunctioneerd.
(57)
Portovesme voert aan dat met de compensatiebetalingen die zij van Cassa Conguaglio (tegen 37 EUR/MWh) ontvangt, het door haar betaalde stroomtarief in lijn wordt gebracht met de tarieven die haar belangrijkste concurrenten betalen en dat daarmee de mededinging niet wordt verstoord, aangezien alle zinkproducenten in de EU vergelijkbare tarieven betalen en de maatregel ertoe beperkt blijft het concurrentienadeel te compenseren dat de onderneming ondervindt als gevolg van structurele problemen op Sardinië (zoals onder meer het ontbreken van aardgas).
(58)
Volgens Portovesme zijn metalen zoals zink, aluminium en lood basisproducten waarvan de internationale referentieprijs wordt vastgesteld op de London Metal Exchange. De verschillen in de lokale productiekosten vertalen zich niet in verschillen in de wereldmarktprijs. Meer bepaald is de zinkproductie van Portovesme zo bescheiden (minder dan 1 % van de wereldproductie) dat zij geen invloed heeft op de wereldmarktprijzen.
(59)
Zonder het gesubsidieerde tarief zou Portovesme zich gedwongen zien om haar eigen productielocatie te sluiten, maar de andere zinkproducenten in de Unie zouden van deze sluiting niet kunnen profiteren, omdat zij hun eigen productie niet zouden kunnen opdrijven en de rest van de vraag zou worden gedekt door export vanuit derde landen. Portovesme concludeert dan ook met de stelling dat het gesubsidieerde tarief de mededinging en het handelsverkeer in de Unie niet beïnvloedt.
(60)
Bovendien houden, nog steeds volgens Portovesme, de compensatiebetalingen door Cassa Conguaglio geen overdracht van staatsmiddelen in, aangezien de Cassa Conguaglio van eindverbruikers afkomstige particuliere middelen gewoonweg herverdeelt.
(61)
Portovesme tekent aan dat de stroomafname door energie-intensieve bedrijfstakken van belang is om de voorzieningsveiligheid en -zekerheid op Sardinië te garanderen en om te vermijden dat ondoelmatigheden in de stroomproductie hogere kosten voor de eindverbruikers zouden meebrengen.
(62)
Ten slotte beklemtoont de onderneming dat, mocht zij gedwongen worden haar eigen productielocatie te sluiten, dit ernstige gevolgen zou hebben voor de regionale productiestructuur, aangezien 790 rechtstreekse en 500 indirecte banen verloren zouden gaan.
4.1.2. Opmerkingen van Eurallumina
(63)
Eurallumina geeft aan dat productiekosten van aluminiumoxide in Europa veel hoger liggen dan in andere regio's in de wereld, vooral door de hogere prijzen voor stroom en brandstoffen, alsmede de transportkosten voor bauxiet (26). Die hogere kosten kunnen niet in hogere prijzen worden vertaald, omdat de aluminiumoxideprijs wordt gevormd op de London Metal Exchange en niet kan worden bepaald door de individuele producenten. Bijgevolg zou, volgens de onderneming, de Europese aluminiumoxideproductie een concurrentienadeel ondervinden ten opzichte van de rest van de wereld.
(64)
Naast de algemene problemen waarmee de Europese aluminiumoxideraffinaderijen te maken hebben, wijst Eurallumina ook nog op de specifieke problemen van Sardinië die lokale bedrijfstakken beletten hun voordeel te doen met de vrijmaking van de stroommarkt, met name de marktmacht van de gevestigde exploitanten (cf. ook de opmerkingen van Portovesme in overweging 55). Eurallumina wijst voorts op het ontbreken van aardgas als een specifiek nadeel voor de aluminiumoxideproductie op Sardinië, omdat voor het verkrijgen van de voor de verwerking vereiste grote hoeveelheden stoom gebruikgemaakt moet worden van de duurdere zware olie.
(65)
Volgens Eurallumina heeft de marktmacht van de stroomproducenten op Sardinië na de liberalisering geleid tot een stijging van de stroomtarieven: zonder het tarief zou Eurallumina 65,95 EUR/MWh hebben betaald voor de stroom die zij geleverd krijgt - tegenover 44 EUR/MWh die zij vóór de liberalisering gewoon was te betalen. Dankzij het tarief van 2004 is de prijs gedaald tot 35 EUR/MWh.
(66)
Evenals Portovesme, voert ook Eurallumina aan dat, mocht zij gedwongen zijn de markt te verlaten, andere Europese aluminiumoxideproducenten haar plaats niet zouden kunnen innemen, omdat die zelf al op het maximum van hun productiecapaciteit draaien, en dat de ruimte die zij zou laten, zou worden ingenomen door invoer vanuit derde landen. De sluiting zou leiden tot een verlies van 400 directe banen en 250 indirecte banen (27). Aangezien Eurallumina de enige aluminiumoxideleverancier is van de smelterij van Alcoa, zou de sluiting van de productielocatie voor aluminiumoxide ook de economische levensvatbaarheid van Alcoa op Sardinië in gevaar kunnen brengen.
(67)
Daarom concludeert Eurallumina dat het bij het decreet van 2004 ingestelde tarief noodzakelijk was, in afwachting van de ontwikkeling van nieuwe infrastructuur waarmee de voornaamste factoren zullen worden weggenomen van het concurrentienadeel waarmee de industrie op Sardinië te kampen heeft.
4.1.3. Opmerkingen van andere belanghebbenden
(68)
Een concurrent van Portovesme (dezelfde partij die de aandacht van de Commissie op deze zaak had gevestigd) is ook na de inleiding van de formele onderzoekprocedure tussengekomen. Deze heeft een analyse gepresenteerd van het tarief, waarbij de conclusie is dat het gesubsidieerde tarief van 2004 onrechtmatige staatssteun vormt. Meer bepaald doet klager opmerken dat de bestreden tariefregeling fundamenteel afwijkt van het historische Alumix-tarief dat Alcoa is verleend, en dat dit niet kan worden aangemerkt als zijnde geen steun. Wat betreft de eventuele verenigbaarheid van de maatregel, klager voert aan dat deze maatregel niet kan worden goedgekeurd, noch als regionale exploitatiesteun, noch als herstructureringssteun - en dus onverenigbaar dient te worden verklaard.
(69)
Solvay Chimica Italia en Solvay Chimica Bussi (die ook actief zijn in de chloor-natriumloog-sector) hebben hun opmerkingen over de tarieven van 2004 ingediend in juli 2005, na het verstrijken van de termijn van één maand voor het indienen van opmerkingen bij de inleiding van de formele onderzoekprocedure. Deze ondernemingen hebben gevraagd om, ook al hebben zij hun opmerkingen niet binnen de termijn ingediend, als belanghebbende partijen te worden beschouwd. In hun opmerkingen concluderen zij dat zowel de tarieven van 2004 als die van 2005 onrechtmatige en onverenigbare staatssteun zijn.
4.1.4. Opmerkingen van Italië
(70)
Italië beklemtoont dat de EU-stroommarkt nog niet volledig concurrerend is, zoals de Commissie zelf heeft erkend in haar vierde jaarlijks verslag over de verwezenlijking van de interne markt voor gas en elektriciteit (28). Ondernemingen, en met name de energie-intensieve ondernemingen, kunnen niet vrij hun leveranciers kiezen en stroom inkopen tegen voorwaarden die onderling vergelijkbaar zijn tussen de verschillende lidstaten. Die moeilijkheden houden geen verband met de zakelijke mogelijkheden van die ondernemingen, maar vloeien alleen voort uit structurele tekortkomingen op de energiemarkten. De huidige situatie op de EU-energiemarkt werkt negatief uit op de vrije concurrentie op de productmarkt voor energie-intensieve verbruikers.
(71)
In Italië zijn er, ondanks de liberalisering van de sector, bijzondere structurele tekorten zoals bijvoorbeeld onvoldoende interconnectie tussen de verschillende delen van de landelijke netten en een geconcentreerde marktstructuur. Onder die omstandigheden heeft de liberalisering niet geleid tot betere tarieven voor energie-intensieve verbruikers. Deze problemen zijn bijzonder acuut op Sardinië, waar de interconnectie beperkt is.
(72)
Italië betoogt dan ook dat een bijzondere tariefregeling die het vraagprofiel weerspiegelt, als gerechtvaardigd zou moeten gelden omdat het een reguleringsmaatregel is die de mechanismen simuleert welke zouden spelen op een volledig concurrerende markt. Die maatregel zou het gelijke speelveld tussen stroomintensieve ondernemingen die in verschillende lidstaten actief zijn, moeten herstellen doordat de geografische handicaps worden weggewerkt waarmee de op Sardinië gevestigde ondernemingen te kampen hebben. De regeling zou ook anticiperen op de effecten die van de liberalisering worden verwacht. Volgens Italië zijn vergelijkbare maatregelen getroffen in andere lidstaten, waar energie-intensieve verbruikers gereguleerde stroomtarieven genieten.
(73)
Volgens Italië worden met het decreet van 2004 twee andere doelstellingen nagestreefd: het ondersteunen van de werkgelegenheid op Sardinië, waar er een sterke concentratie in de metallurgische industrie is, en het in stand houden van voldoende vraagvolume voor de sector van de stroomproductie in Sardinië, die met overcapaciteit te maken heeft.
(74)
Italië betoogt dat de nieuwe tariefregeling in de feiten gelijkwaardig is met het historische Alumix-tarief, waarvan de Commissie had geoordeeld dat het geen staatssteun vormde. De verschillen tussen de oude en de nieuwe regeling zijn uitsluitend toe te schrijven aan de nieuwe „tariefstructuur” die er na de aanvang van de vrijgemaakte energiemarkt moest komen.
(75)
Italië bevestigt dat de tariefregeling geen staatssteun vormt. Wat het gebruik van staatsmiddelen betreft, voert Italië aan dat de tariefregeling volkomen vergelijkbaar is met het tariefstelsel ten aanzien waarvan het Hof van Justitie, in de zaak-PreussenElektra (29), heeft verklaard dat daarmee geen staatsmiddelen waren gemoeid. Als met de boekhouding van het stelsel belaste uitvoeringsinstantie kon Cassa Conguaglio niet vrijelijk over de financiële middelen beschikken die zij beheert. Het feit dat AEEG en het ministerie van Financiën een zekere controle op de activiteiten van Cassa Conguaglio kunnen uitoefenen, betekent echter niet dat de staat vrijelijk over de betrokken middelen kan beschikken. Bijgevolg zijn de voor de financiering van het tariefmechanisme gebruikte middelen volgens Italië uitsluitend particuliere middelen.
(76)
Voorts verklaart Italië dat het tarief het handelsverkeer binnen de Unie niet beïnvloedt en de mededinging niet kan vervalsen om redenen die verband houden met het feit dat er een wereldmarktprijs bestaat voor de betrokken producten, die basisproducten zijn (cf. de opmerkingen van Portovesme in overweging 55). Voorts zijn de EU-productie en de Italiaanse productie van die metalen niet tegen hetzelfde tempo gegroeid als de vraag. Zo dekte in 2005 de nationale productie van aluminium 12 % van de Italiaanse vraag, 55 % van de vraag naar zink en 80 % van de vraag naar lood. Bijgevolg is er in de EU en in Italië een stijgend productietekort voor deze metalen, terwijl aan de vraag in toenemende mate wordt voldaan door invoer vanuit derde landen. Indien de metallurgische industrie in Italië verdwijnt, zou geen nieuwe Italiaanse speler of EU-speler de in Italië gesloten capaciteit kunnen vervangen, aangezien de productielocaties reeds op volle capaciteit draaien en er voor nieuwe of bestaande producenten geen prikkel is om de eigen capaciteit uit te breiden, aangezien de langetermijnvooruitzichten onzeker zijn wat betreft de beschikbaarheid van stroom tegen redelijke tarieven. Daarom kan de instandhouding van deze productiecapaciteit in Italië de mededinging niet schaden. Aangezien het gesubsidieerde tarief niet lager ligt dan de stroomtarieven die concurrenten van de begunstigde ondernemingen gemiddeld betalen, zet dit tarief niet aan tot uitvoer vanuit Sardinië naar andere lidstaten.
(77)
Italië betoogt dat het tarief, ook wanneer de Commissie tot de conclusie zou komen dat de maatregel staatssteun vormt, met de interne markt verenigbaar kan worden verklaard als regionale exploitatiesteun, waarop Sardinië aanspraak kan maken op grond van de afwijkingen van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU.
(78)
Volgens Italië zou het marktfalen op de Sardijnse stroommarkt (een geconcentreerde markt, met weinig interconnectie en een overcapaciteit in de stroomproductie) alsmede het ontbreken van toegang tot infrastructuur voor de distributie van gas een regionale handicap zijn, waarvoor het tarief een oplossing wil bieden.
(79)
Italië tekent aan dat op zijn nationale grondgebied de stroomtarieven voor energie-intensieve verbruikers 38 % boven het Europese gemiddelde liggen. Een en ander levert een concurrentieprobleem op, dat op Sardinië nog wordt verscherpt door marktfalen op de lokale stroommarkt en het ontbreken van toegang tot het distributienet voor aardgas.
(80)
Volgens Italië draagt de maatregel bij tot de regionale ontwikkeling, omdat de metallurgische industrie aanzienlijk bijdraagt in de economie en in de werkgelegenheid op Sardinië (de metallurgische industrie is namelijk goed voor 12 % van de banen en 12,2 % van het regionale bbp in de be- en verwerkende industrie). Het tarief heeft positieve effecten op de werkgelegenheid en op de instandhouding van het sociale en economische weefsel van het eiland.
(81)
Het tarief is volgens Italië evenredig aan de handicaps waarvan de begunstigden te lijden hebben, omdat de door Sardijnse producenten betaalde stroomtarieven gewoon worden afgestemd op het gemiddelde van hun concurrenten in de Unie.
(82)
Bovendien geldt het tarief voor een beperkte periode en is het een overgangsmaatregel: het blijft namelijk maar gelden totdat de infrastructuurprojecten zijn voltooid die de interconnectie met stroom- en gasnetwerken moeten verbeteren (de nieuwe interconnectiekabel SAPEI en de GALSI-gaspijpleiding) (30).
(83)
Volgens Italië was de maatregel ook degressief omdat het gesubsidieerde tarief wordt geïndexeerd op basis van de ontwikkeling van brandstoffenprijs en alleen kan stijgen of ongewijzigd blijven.
4.2. Steunmaatregel C 13/06
4.2.1. Opmerkingen van Portovesme
(84)
Portovesme is van mening dat de tarieven van 2005 de mededinging niet vervalsen, noodzakelijk zijn om het voortbestaan van de betrokken bedrijfstakken te garanderen en als regionale steun verenigbaar kunnen worden verklaard. De argumenten van de onderneming lopen gelijk met die van Italië (cf. de overwegingen 87 tot en met 104), waarnaar hier wordt verwezen.
4.2.2. De opmerkingen van Eurallumina
(85)
Ook Eurallumina is van mening dat de tarieven van 2005 de mededinging niet vervalsen, noodzakelijk zijn om het voortbestaan van de betrokken bedrijfstakken te garanderen en als regionale steun verenigbaar kunnen worden verklaard. De argumenten van de onderneming lopen gelijk met die van Italië, waarnaar hier wordt verwezen
4.2.3. Opmerkingen van belanghebbenden
(86)
Dezelfde concurrenten van Portovesme en Syndial die opmerkingen hadden gemaakt in de zaak van steunmaatregel C 38/B/04, zijn ook in deze procedure tussengekomen. Beide ondernemingen beklemtonen dat de betrokken maatregel exploitatiesteun vormt die onverenigbaar met de interne markt dient te worden verklaard.
4.2.4. Opmerkingen van Italië
(87)
Italië voert aan dat de tarieven van 2005 sterk verschillen van de in 2004 berekende tarieven, omdat deze nu in lijn zijn met de voorwaarden van de richtsnoeren regionale steun.
(88)
Ook al zou, volgens Italië, een oppervlakkige beoordeling kunnen doen besluiten om de tarieven als exploitatiesteun aan te merken, toch maken zij in werkelijkheid deel uit van een reeks maatregelen die de regionale ontwikkeling op Sardinië moeten bevorderen. Italië beklemtoont met name de nauwe band tussen de tarieven en de van de begunstigde verlangde toezegging om investeringen op lange termijn te doen. Bovendien is de opschortende clausule die de tenuitvoerlegging van de maatregel afhankelijk stelt van de toestemming van de Commissie, volgens Italië het bewijs dat het om regionale steun gaat.
(89)
Het Protocollo d'intesa (memorandum van overeenstemming) tussen de regio Sardinië en de begunstigden is de hoeksteen van die strategie. Het bevat de volgende elementen:
a)
de productieve investeringen zoals die worden beschreven in de door de begunstigden gepresenteerde industriële plannen;
b)
de snelle goedkeuring voor de aanleg van infrastructuur voor energie-interconnectie waardoor de begunstigden tegen concurrerende prijzen toegang krijgen tot energieleveringen (de GALSI-gaspijpleiding en de SAPEI-interconnectiekabel);
c)
de toewijzing van een concessie (concessione integrata) voor de exploitatie van de Sulcis-steenkolenmijn en voor de bouw/exploitatie van een nieuwe steenkolencentrale voor de levering van stroom aan de begunstigden, en
d)
de gesubsidieerde tarieven.
(90)
Italië is van mening dat de tarieven moeten worden beschouwd als een instrument van het economische beleid ter bescherming van door hoge energietarieven bedreigde sectoren, die anders naar buiten Italië en buiten Europa zouden worden verplaatst door de agressieve concurrentie van ondernemingen van buiten de EU die lagere productiekosten hebben. Deze tarieven worden berekend totdat de geplande infrastructuur is voltooid en een concurrerende eengemaakte energiemarkt is tot stand gebracht. De maatregel zou in lijn zijn met de geest van regionale steunmaatregelen, aangezien daarmee de economische groei en de werkgelegenheid wordt bevorderd op een eiland waar de energie-intensieve productie een concurrentienadeel lijdt, niet alleen door een imperfecte liberalisering van de stroommarkt, maar ook door de buitengewone infrastructurele tekortkomingen van Sardinië wat betreft interconnectie met de landelijke stroom- en gasnetwerken.
(91)
Ter ondersteuning van deze geïntegreerde benadering hiervan haalt Italië het eerste verslag aan van de High Level Group on Competitiveness, Energy and the Environment (31), waarin wordt opgemerkt dat de liberalisering in de energiesector geen bevredigende resultaten heeft opgeleverd, dat de interconnectie moet worden verbeterd en dat best langlopende leveringscontracten worden gesloten die voorspelbare tarieven of partnerschappen tussen verbruikers en stroomleveranciers bevatten. In dat verband beklemtoont Italië dat de maatregelen die voor Sardinië gepland staan, net in die richting gaan, waarbij het opmerkt dat tegelijk maatregelen op korte termijn nodig zijn (zoals de bewuste tarieven) om de concurrentiekracht van de industrie op Sardinië veilig te stellen en haar te laten voortbestaan totdat de geplande investeringen die een oplossing voor de structurele problemen moeten bieden, zijn verwezenlijkt.
(92)
Italië voert aan dat de stroomtarieven die de begunstigden op Sardinië betalen, niet kunnen worden vergeleken met de gemiddelde stroomtarieven die vergelijkbare ondernemingen op het Italiaanse vasteland betalen, omdat de energie-intensieve ondernemingen hun stroom betrekken via bilaterale contracten die niet tot het publieke domein behoren. Volgens Italië vergist de Commissie zich door een vergelijking te maken op basis van de tarieven die op stroombeurzen worden geregistreerd, aangezien slechts een minimaal deel van de stroomleveringen van deze onderneming daar wordt betrokken.
(93)
De prijzen in de via onderhandelingen tot stand gekomen bilaterale contracten kunnen, volgens Italië, alleen dan voor de verbruikers voordeliger zijn wanneer dezen vrij hun leveranciers kunnen kiezen en stroom kunnen afnemen die met concurrerende technologieën is opgewekt. Dit is echter niet mogelijk op Sardinië, waar de elektriciteitscentrales de stroom niet tegen beperkte kosten kunnen produceren omdat zij geen toegang hebben tot aardgas. Bovendien worden nieuwe investeringen in moderne productiecentrales ontraden door de beperkte interconnectie voor stroom die het onmogelijk maakt stroom te exporteren. Een andere factor is de concentratie van de markt en de rol van de historische exploitanten.
(94)
Volgens Italië valt het onder deze omstandigheden te verantwoorden dat tarieven worden berekend waarmee de stroomtarieven worden gestabiliseerd in afwachting van meer daadwerkelijke concurrentie op de stroommarkt. Andermaal voert Italië aan dat de gesubsidieerde tarieven het functioneren van een volledig concurrerende markt stimuleren.
(95)
Wat betreft de overcapaciteit voor de opwekking van stroom, die de Commissie heeft doen betwijfelen dat de stroomtarieven op Sardinië hoger liggen dan op het Italiaanse vasteland (omdat de overcapaciteit producenten veeleer moest stimuleren om tegen concurrerende tarieven aan grootverbruikers te verkopen - cf. overweging 47), voert Italië het volgende aan: de overcapaciteit in de productie op Sardinië kan niet tot een daling van de verbruikstarieven leiden, aangezien in dit specifieke geval de overcapaciteit te wijten is aan een beperkte interconnectie, waardoor een vrij substantiële reservecapaciteit moet worden opgebouwd (32) om voor stroom de leveringszekerheid op het eiland te garanderen. Aangezien deze reservecapaciteit toch wordt vergoed uit de kosten voor de systeemdiensten die ten laste vallen van alle eindverbruikers, hebben de stroomleveranciers er geen baat bij om de met die onbenutte capaciteit opgewekte stroom te verkopen tegen concurrerende tarieven.
(96)
Volgens Italië is de maatregel evenredig omdat het door AEEG voor 2005 bepaalde tarief (cf. overweging 34) beantwoordt aan het gemiddelde tarief dat EU-concurrenten van de begunstigden betalen, zoals dat op objectieve wijze door de toezichthouder is berekend. Italië herhaalt voorts dat in 2005 in andere lidstaten met gereguleerde tarieven grote industriële verbruikers voor hun eigen stroomleveringen tarieven van zelfs 25 EUR/MWh hebben betaald.
(97)
In het licht van het bovenstaande bestrijdt Italië de door klagers gepresenteerde gegevens, die het methodologisch niet correct vindt omdat daarin de gemiddelde stroomtarieven die EU-concurrenten van de begunstigden betalen, worden overschat.
(98)
Volgens Italië is de looptijd van de regeling (zes jaar in plaats van vijf) verantwoord omdat de voltooiing van de energie-infrastructuur moet worden afgewacht.
(99)
Voorts verklaart Italië dat de voorwaarde dat steun degressief moet zijn, in acht is genomen, aangezien de tarieven dagelijks worden bijgewerkt op basis van het gewogen gemiddelde van de fluctuaties zoals die op de stroombeurzen van Amsterdam en Frankfurt worden geregistreerd, en de tarieven alleen kunnen stijgen - niet dalen.
(100)
De tarieven zijn aan de ontwikkeling van de tarieven op de stroombeurzen gekoppeld, omdat die tarieven volgens Italië een objectieve en al met al representatieve referentie zijn voor de trends voor stroomtarieven. Niettemin voert Italië aan dat de daadwerkelijke tariefverhogingen voor energie-intensieve verbruikers in de Unie in de regel aanzienlijk lager liggen dan de stijgingen die op de stroombeurzen vallen waar te nemen (aangezien die verbruikers tarieven betalen die via bilaterale contracten zijn overeengekomen of, in het geval van reguleerde tarieven, door de staat zijn vastgesteld - en dus minder onderhevig zijn aan fluctuaties).
(101)
Italië concludeert dan ook dat de verhoging met 4 % op jaarbasis die op de tarieven voor Sardinië wordt toegepast, in lijn is met de tariefverhogingen voor stroom die aan hun directe EU-concurrenten worden berekend.
(102)
Italië wijst erop dat er binnen de Unie maatregelen bestaan die gelijkwaardige effecten hebben als die van de bestreden gesubsidieerde tarieven, en is van oordeel dat deze tarieven, ongeacht de vorm ervan, alle op dezelfde wijze zouden moeten worden beoordeeld, omdat deze één gemeenschappelijk doel hebben: het voortbestaan van de energie-intensieve bedrijfstakken in de Unie veiligstellen en beletten dat deze bedrijfstakken verplaatst worden naar buiten het nationale grondgebied.
(103)
Volgens Italië bieden de richtsnoeren regionale steun, ook al komt Sardinië niet langer in aanmerking voor regionale exploitatiesteun, de mogelijkheid van een geleidelijke afbouw van de regelingen zoals die bestaan op het tijdstip dat een regio niet langer in aanmerking komt voor de afwijking van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU. De Commissie zou de maatregel dan ook op grond van de richtsnoeren regionale steun van 2007 kunnen toestaan. Hoe dan ook betoogt Italië dat de bestreden maatregel niet als gewone exploitatiesteun kan worden aangemerkt.
(104)
Italië beklemtoont nogmaals dat de tarieven het handelsverkeer tussen lidstaten niet beïnvloeden, om de redenen die al in overweging 76 werden aangehaald met betrekking tot aluminium, zink en lood. Dezelfde redenering zou ook gelden voor de scheikundige industrie. Italië beklemtoont dat in 2003 de invoer van scheikundige producten in Italië hoger uitviel dan de uitvoer en dat de productie in de Unie en in Italië sinds 2001 afneemt. Wat meer bepaald de pvc-productie betreft, waarin chloor zijn voornaamste toepassing vindt, zou er in Italië een productietekort zijn (in 2002 werd slechts 470 000 t pvc geproduceerd, tegenover een verbruik van 970 000 t).
5. BEOORDELING VAN DE MAATREGEL
5.1. De vraag of er sprake is van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU
(105)
Overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU vormt een maatregel staatssteun wanneer aan elk van de volgende voorwaarden is voldaan: a) met de maatregel wordt de begunstigde onderneming een economisch voordeel verleend; b) de maatregel wordt door de staat uit staatsmiddelen bekostigd; c) hij is selectief, en d) hij beïnvloedt het handelsverkeer tussen lidstaten en dreigt de mededinging binnen de Unie te vervalsen.
5.1.1. Aanwezigheid van een voordeel
(106)
De staat heeft, op grond van de tariefregeling van 2004 en van 2005, maatregelen genomen om het stroomtarief te subsidiëren dat de begunstigden in onderhandelingen met hun eigen leveranciers waren overeengekomen. Zo zouden Portovesme en Eurallumina in 2004, zonder de compensatiebetalingen, onderscheidenlijk, 63 EUR/MWh (33) en 65,95 EUR/MWh hebben betaald, op basis van de bilaterale leveringscontracten zoals die toentertijd golden. Deze cijfers zijn door Italië en door de begunstigden zelf verstrekt en staan dus niet ter discussie.
(107)
In 2005 bedroeg, volgens de door Italië verschafte gegevens, het stroomtarief dat Syndial via onderhandelingen met zijn leverancier was overeengekomen, meer dan 60 EUR/MWh (terwijl dit met het gesubsidieerde tarief zou zijn gedaald tot 27 EUR/MWh). De verantwoording voor deze beide maatregelen is dat de staat de begunstigden de extra kosten terugbetaalt die dezen hebben moeten maken om op Sardinië stroom aan te kopen, in vergelijking met de gemiddelde tarieven die hun EU-concurrenten moeten betalen.
(108)
Portovesme betoogt dat het gesubsidieerde tarief overeenstemt met het tarief dat zou overheersen op een volledig concurrerende markt - en dus geen enkel voordeel inhoudt. De Commissie heeft dit argument reeds weerlegd in de zaak-Alcoa, waar het ging om nagenoeg identieke tarieven. Noch de EU-rechter noch de Commissie hebben, bij het beoordelen van de vraag of er van een voordeel sprake is, ooit de voorwaarden op een beter functionerende hypothetische markt in aanmerking genomen. Het referentiekader werd steeds gevormd door de voorwaarden op de betreffende reële markten (34).
(109)
Bovendien vooronderstelt deze argumentatie dat het, wanneer een markt niet correct functioneert, voor een lidstaat gerechtvaardigd is om prijzen te bepalen die de voorwaarden van daadwerkelijke concurrentie simuleren (cf. de opmerking van Italië in overweging 72).
(110)
Deze redenering kan echter niet worden geaccepteerd, omdat deze ingaat tegen het vaste beginsel uit de EU-rechtspraak dat „de omstandigheid dat een lidstaat via unilaterale maatregelen de mededingingsvoorwaarden in een bepaalde economische sector probeert aan te passen aan die welke in andere lidstaten heersen, aan die maatregelen niet het karakter van steun ontneemt” (35). De Commissie is van oordeel dat dit beginsel per analogiam geldt voor situaties waarin een lidstaat de mededingingsvoorwaarden probeert aan te passen aan de voorwaarden van een volledig concurrerende markt.
(111)
Bovendien zou er, indien deze stelling werd gevolgd, geen sprake zijn van staatssteun bij subsidies die lidstaten uitkeren om het verschil bij te passen tussen prijzen die via vrije onderhandelingen tussen twee ondernemingen tot stand zijn gekomen, en de theoretische prijs die had kunnen worden bereikt via een overeenkomst in een situatie van volledige concurrentie. Daarmee zou de voornaamste doelstelling van het staatssteuntoezicht teniet worden gedaan.
(112)
Italië voert aan dat deze tarieven identiek zijn aan het Alumix-tarief, dat de Commissie niet als steun had aangemerkt (cf. overweging 74), en dat zij dus ook niet als steun zouden moeten worden beschouwd.
(113)
De Commissie herhaalt hier dat de situatie waarover zij zich in de Alumix-zaak heeft uitgesproken, sterk verschilde. In de zaak-Alumix was het tarief toegestaan door ENEL, de toenmalige overheidsinstantie die stroom leverde in een monopoliesituatie, op een stroommarkt die nog niet was geliberaliseerd (36). Onder die omstandigheden diende de Commissie na te gaan of ENEL een kunstmatig laag gehouden tarief toepaste, dan wel handelde als een rationeel opererende marktdeelnemer. Gelet op het monopolie van ENEL voor de stroomproductie en -distributie, was er geen enkel markttarief dat de Commissie als vergelijkingspunt kon gebruiken om te beoordelen of er van een voordeel sprake was. Daarom had de Commissie een methode uitgewerkt om het theoretisch laagste markttarief te bepalen waartegen een rationele leverancier bereid zou zijn aan zijn „beste klant” te verkopen.
(114)
Deze methodiek kan echter niet worden toegepast in een situatie waarin de tarieven op een vrijgemaakte markt tot stand komen via onderhandelingen tussen eindverbruikers en stroomleveranciers en achteraf worden gesubsidieerd met compensatiebetalingen. Bijgevolg zijn de in het Alumix-besluit ontwikkelde analyse en de conclusies van de Commissie in die zaak duidelijk niet relevant in deze zaak. Een en ander blijkt ook uit het arrest van het Gerecht van 25 maart 2009 dat het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure in de zaak-Alcoa heeft bevestigd (37) (cf. punt 132 van dat arrest).
(115)
In de onderhavige zaak is het beginsel van de rationeel opererende marktdeelnemer niet van toepassing. Deze zaak had aan dit beginsel moeten worden getoetst indien de staat stroom aan de betrokken onderneming zou verkopen - rechtstreeks of via een semipublieke entiteit zoals in het geval van Alumix. Dit is in deze zaak echter niet het geval aangezien de stroom door particuliere ondernemingen wordt geleverd. Bijgevolg hoeft, anders dan in de zaak-Alumix, niet te worden onderzocht of het handelen van de staat te vergelijken valt met dat van een rationeel opererende marktdeelnemer.
(116)
Daarom ook dient de conclusie te zijn dat met de regeling voor compensatiebetalingen van 2004 en 2005 de lasten worden verlicht welke voortvloeien uit de leveringscontracten die de begunstigden hebben gesloten (lasten die normaal gesproken in de balans van de ondernemingen hadden moeten worden opgenomen). Volgens vaste rechtspraak (38) wordt de begunstigden met de bestreden maatregelen dus een economisch voordeel verleend.
5.1.2. Selectiviteit
(117)
Aangezien de gesubsidieerde tarieven in Italië uitsluitend worden verleend aan ondernemingen met bestaande productielocaties op Sardinië, als vermeld in een afgesloten lijst van bedrijfstakken die worden genoemd in besluiten van de wetgever en de toezichthouders welke de rechtsgrondslag voor die maatregelen vormen, is het daarmee verleende voordeel selectief van aard.
5.1.3. Staatsmiddelen en toerekenbaarheid aan de staat
(118)
Volgens vaste rechtspraak kan een voordeel als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, VWEU worden aangemerkt indien dat rechtstreeks of indirect met staatsmiddelen is bekostigd (39) en aan de staat kan worden toegerekend (40).
(119)
De bestreden compensatiebetalingen worden, zoals in overweging 28 is aangegeven, gefinancierd uit een parafiscale heffing die Cassa Conguaglio via tariefcomponent A4 van het stroomtarief int. Een dergelijke heffing is verplicht op grond van delibere van AEEG, waarmee nationale wetgeving ten uitvoer wordt gelegd. Cassa Conguaglio is een overheidsinstantie die bij wet is opgericht en haar taken uitvoert op basis van precieze instructies die zij in de delibere van AEEG ontvangt.
(120)
Nog steeds volgens vaste rechtspraak vormen de opbrengsten van een wettelijk verplichte binnenlandse heffing die aan een bij wet opgerichte overheidsinstantie wordt betaald, staatsmiddelen in de zin van artikel 87, lid 1, VWEU wanneer deze opbrengsten worden geoormerkt voor de bekostiging van een maatregel die aan de overige criteria van dat artikel voldoet (41).
(121)
Italië heeft het arrest van het Hof van Justitie in de zaak-PreussenElektra (42) aangehaald om de stelling te staven dat de betrokken maatregel niet uit staatsmiddelen wordt gefinancierd. Volgens Italië worden de voor de financiering van het tarief vereiste middelen overgedragen tussen particuliere subjecten (van de stroomverbruikers aan de begunstigde ondernemingen), terwijl de rol van de staat beperkt blijft tot het goedkeuren van een wet waarmee de betaling van de vereiste bedragen wordt opgelegd, zonder enige discretionaire bevoegdheid om over deze middelen te beschikken tenzij met het oog op de tenuitvoerlegging van de wettelijke regeling. Met name heeft Cassa Conguaglio, volgens Italië en een aantal begunstigden, geen enkele zeggenschap over de middelen en is zij gewoon een boekhoudkundige tussenpersoon.
(122)
In de zaak-PreussenElektra heeft het Hof geoordeeld dat een aan particuliere elektriciteitsbedrijven opgelegde verplichting om in hun distributiegebied uit hernieuwbare energiebronnen geproduceerde elektriciteit af te nemen tegen minimumtarieven die hoger zijn dan de werkelijke economische waarde van dit soort elektriciteit, geen staatssteun vormt omdat deze geen enkele rechtstreekse of zijdelingse overdracht van staatsmiddelen met zich brengt.
(123)
De Commissie tekent aan dat in de zaak-PreussenElektra de middelen die voor het bekostigen van de maatregelen vereist waren, rechtstreeks door de distributeurs aan de producenten van hernieuwbare energie werden verschaft zonder dat deze langs een overheidsinstantie passeerden. In een dergelijk stelsel konden de over te dragen bedragen daadwerkelijk nooit ter beschikking zijn van de autoriteiten van de lidstaat. In deze zaak verliepen de bedragen daarentegen via de overheidsinstantie Cassa Conguaglio vooraleer deze aan de uiteindelijke begunstigde werden toegewezen. Bijgevolg ziet het arrest-PreussenElektra op een andere feitelijke situatie en is het dus niet relevant voor de hier te beoordelen zaak.
(124)
Het arrest in de zaak-Pearle (43) is evenmin bruikbaar voor Italië of de begunstigden. In dat arrest heeft het Hof verklaard dat, onder specifieke omstandigheden, de opbrengst van een heffing die via een overheidsinstantie verloopt, geen staatsmiddelen vormen. In die zaak werden de maatregelen volledig gefinancierd door een economische sector uitsluitend op initiatief van de sector zelf. De middelen werden geïnd middels een parafiscale heffing die via een overheidsinstantie liep welke op geen enkel moment over die middelen kon beschikken. Bovendien vielen de subjecten die de heffing verschuldigd waren, en de subjecten die het voordeel van de maatregel genoten, samen.
(125)
Italië voert aan dat de Cassa Conguaglio over geen enkele discretionaire bevoegdheid beschikt ten aanzien van de uitkering van de middelen die zijn bestemd voor de financiering van de tarieven en nooit „binnen de perimeter van de overheidsfinanciën” kunnen vallen. Bijgevolg kan de staat niet vrij over die middelen beschikken - en vormen deze dus ook geen staatsmiddelen.
(126)
In de eerste plaats dient te worden opgemerkt dat een aantal criteria uit het arrest-Pearle, subjectief gezien, weliswaar als relevanter kunnen worden beschouwd dan andere, maar dat er in dat arrest geen „sleutelcriterium” te vinden is. De voorwaarden in het betrokken arrest zijn cumulatief. Dit is ook de uitlegging die het Gerecht geeft in de zaak-EARL Salvat (44), waarin het de bestreden fiscale heffing uit die zaak aan elk van de criteria uit het arrest-Pearle heeft getoetst.
(127)
Vooraleer de rol van Cassa Conguaglio te onderzoeken, is de Commissie nagegaan of de andere criteria uit het arrest-Pearle zijn vervuld. Het is helder dat de bestreden tarieven, anders dan in de zaak-Pearle, zijn ingesteld op initiatief van de staat - en niet op initiatief van een economische sector. Bovendien waren in de zaak-Pearle de begunstigden van de maatregel ook de enigen die middelen bijdroegen, waardoor de maatregel van de overheidsinstantie geen voordeel dreigde te doen ontstaan dat een verdere last voor de staat kon opleveren. In de hier te onderzoeken zaak dragen de begunstigde ondernemingen niet de financiële last van de heffing, die uitsluitend drukt op de stroomverbruikers. Bijgevolg kan het arrest-Pearle niet met recht worden aangevoerd, ongeacht de eventuele gegrondheid van de argumenten ten aanzien van de rol van Cassa Conguaglio als louter boekhoudkundige tussenpersoon.
(128)
Wat Cassa Conguaglio betreft, tekent de Commissie aan dat „volgens vaste rechtspraak geen onderscheid [dient] te worden gemaakt tussen de gevallen waarin de steun rechtstreeks door de staat wordt verleend, en de gevallen waarin de steun via door de staat daartoe aangewezen of opgerichte publiek- of privaatrechtelijke lichamen wordt verleend” (45). Het publiek- of privaatrechtelijke karakter van Cassa Conguaglio is niet bepalend voor de toepassing van de staatssteunregels. Het feit dat Cassa Conguaglio een overheidsinstantie is, brengt niet automatisch de toepassing van artikel 107 VWEU met zich (46). Evenmin sluit het optreden van een overheidsinstantie op zich de toepassing van datzelfde artikel uit.
(129)
Toch mag het onderzoek niet beperkt blijven tot de bevoegdheden van Cassa Conguaglio in haar hoedanigheid van overheidsinstantie. Onderzocht dient daarentegen te worden of, meer algemeen genomen, de staat rechtstreeks of via een ander door hem aangewezen lichaam zeggenschap kan uitoefenen op de voor de financiering van het tarief gebruikte middelen. Hetzelfde criterium zou op Cassa Conguaglio moeten worden toegepast, mocht het een particuliere instantie betreffen.
(130)
In zijn recente arrest in de zaak-Essent (47) biedt het Hof definitieve houvast op dat punt. In de zaak-Essent had Nederland een toeslag op het stroomtarief ingevoerd. Deze toeslag diende door de stroomverbruikers aan de netbeheerders te worden betaald, die de opbrengsten aan Samenwerkende ElektriciteitsProduktiebedrijven NV (hierna „SEP” genoemd) moesten overmaken. SEP beschikte over geen enkele discretionaire marge bij het beheer van de middelen en opereerde onder strikte controle van de overheid. Het Hof was daarbij tot de bevinding gekomen dat de inkomsten van de toeslag staatsmiddelen vormden, aangezien de toeslag op het tarief was opgelegd middels een nationale wet en dus een heffing vormde; SEP was niet gemachtigd de opbrengsten van de toeslag te gebruiken voor andere doeleinden dan die welke in de wet zijn vastgesteld en deze middelen bleven dus onder staatscontrole - ter beschikking van de bevoegde nationale autoriteiten. Het Hof heeft geoordeeld dat die elementen voldoende zijn om te verklaren dat de betrokken middelen staatsmiddelen zijn.
(131)
De gelijkenissen met de onderhavige zaak liggen voor de hand. De toeslag op het tarief die moet dienen om de bestreden tarieven te financieren, is bij wet opgelegd, evenals in de zaak-Essent. Cassa Conguaglio vervult dezelfde rol als SEP, doordat zij de via de parafiscale heffing verzamelde middelen centraliseert en beheert, en aan dezelfde beperkingen is onderworpen, aangezien zij de opbrengsten van de toeslag niet mag gebruiken voor andere doeleinden dan die welke zijn vastgesteld in de wet (de financiering van de regeling gesubsidieerde tarieven). De staat is bij machte het gebruik van de middelen te controleren en te sturen: Cassa Conguaglio oefent haar boekhoudkundige opdracht uit op precieze instructie van AEEG, die handelt in het kader van haar wettelijke toezichtsbevoegdheid en/of op grond van nationale wetgeving. Bijgevolg blijven de door Cassa Conguaglio beheerde middelen steeds onder de controle van de overheid.
(132)
Deze beoordeling is in lijn met de beoordeling die de Commissie heeft gemaakt in haar besluit betreffende de Italiaanse zaak van de gestrande kosten in de elektriciteitssector (48), waarin zij de door Cassa Conguaglio op rekening A6 beheerde middelen als overheidsmiddelen had aangemerkt.
(133)
Het feit dat bij de door Cassa Conguaglio beheerde middelen sprake is van staatsmiddelen, is onweerlegbaar bevestigd door het arrest van het Gerecht in de zaak-Iride (49).
(134)
Het Corte Suprema di Cassazione heeft reeds in zijn arrest nr. 11632/03 van 3 april 2003 geoordeeld dat Cassa Conguaglio geen van de Italiaanse staat onderscheiden rechtspersoonlijkheid heeft en dat de staat diende te worden beschouwd als de eigenaar van de aan Cassa Conguaglio overgemaakte bedragen, zelfs indien die bedragen afkomstig waren van particuliere subjecten en voor particuliere ondernemingen waren bestemd. In de zaak-Iride hadden de verzoeksters, Iride SpA en Iride Energie SpA, bij het Gerecht beroep ingesteld tegen een besluit van de Commissie, waarin de door Cassa Conguaglio op rekening A6 beheerde middelen als staatsmiddelen werden aangemerkt. De argumenten die verzoeksters hadden aangevoerd, liepen sterk gelijk. Verzoeksters betwistten het arrest van het Corte Suprema di Cassazione ten gronde en voerden aan dat de rol van Cassa Conguaglio die was van een gewone boekhoudkundige tussenpersoon tussen de heffingsplichtige particulieren-burgers en de subjecten voor wie de bedragen waren bestemd; Cassa Conguaglio kon in deze rol, zelfs niet voor een beperkte periode, van de gestorte bedragen gebruikmaken. De partijen voerden eveneens aan dat het arrest-Preussen-Elektra van toepassing was.
(135)
Nadat het Gerecht had beklemtoond dat het niet bevoegd was de uitlegging van de Italiaanse wetgeving door het Corte Suprema di Cassazione ter discussie te stellen, bevestigde het dat de op rekening A6 van Cassa Conguaglio gestorte bedragen als staatsmiddelen dienen te worden aangemerkt, niet alleen omdat deze eigendom zijn van de staat, maar ook constant onder controle van de overheid staan (50).
(136)
Deze conclusie betreft rekening A6 van Cassa Conguaglio, waarmee de gestrande kosten van de elektriciteitssector worden gefinancierd. Toch is het logisch om deze conclusie ook uit te breiden tot tariefcomponent A4, waarmee het kwestieuze tarief wordt gefinancierd. Het arrest van het Corte Suprema di Cassazione was gebaseerd op een analyse van de rechtspersoonlijkheid van Cassa Conguaglio en de vaststelling dat de staat eigenaar is, geldt dus ook voor de bij Cassa Conguaglio gedeponeerde bedragen. Hetzelfde geldt ook voor de conclusie van het Gerecht dat de staat controle kan uitoefenen op de door Cassa Conguaglio beheerde middelen. Tussen rekening A6 en tariefcomponent A4 is er geen enkel verschil, afgezien van de bestemming van de middelen (voor A6 de gestrande kosten en voor A4 de gesubsidieerde tarieven). Bijgevolg dienen de van tariefcomponent A4 aan begunstigden op Sardinië overgedragen middelen evenzeer als staatsmiddelen te worden aangemerkt.
(137)
De bestreden tarieven worden niet alleen uit staatsmiddelen gefinancierd, zij vallen ook aan de staat toe te rekenen (51), aangezien de rechtsgrondslag van de maatregel wordt gevormd door bepalingen in de nationale wetgeving en decreten, en in delibere van AEEG, die een overheidsinstantie is, bij de uitoefening van de haar toevertrouwde overheidstaken.
5.1.4. Beïnvloeding van het handelsverkeer en verstoring van de mededinging
(138)
Wat betreft de vraag of de maatregel het handelsverkeer in de Unie beïnvloedt - en dus de mededinging verstoort - staat het buiten kijf dat de betrokken markten (lood, zink, zilver, aluminium en chloor/soda) volledig voor concurrentie zijn opengesteld. Deze overweging zou op zich al moeten volstaan om te oordelen dat de tarieven het handelsverkeer in de Unie beïnvloeden.
(139)
Niettemin heeft de Commissie de door de begunstigden en door Italië ontwikkelde stelling onderzocht als zouden de tarieven in de sector van de metalen (dit argument is niet uitdrukkelijk aangevoerd voor de chloorsector) geen enkele invloed hebben op het handelsverkeer en de mededinging niet vervalsen, aangezien er geen daadwerkelijke handelsstromen tussen lidstaten bestaan; het zou ook weinig waarschijnlijk zijn dat dergelijke handelsstromen zouden gaan ontstaan en, gezien het bijzondere karakter van de betrokken sector, hebben de EU-concurrenten van de begunstigden niet te lijden van deze tarieven.
(140)
Herhaald zij hier dat in de beschikkingspraktijk van de Commissie en in de rechtspraak van het Hof het ontbreken van daadwerkelijke handelsstromen nimmer is aanvaard als bewijs dat een steunmaatregel geen invloed heeft op het handelsverkeer in de Unie. Het Hof heeft steeds verklaard dat steun aan een onderneming het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging kan vervalsen, zelfs indien die onderneming niet zelf deelneemt aan het handelsverkeer in de Unie. Immers, wanneer een lidstaat steun toekent aan een onderneming, kan de binnenlandse productie in stand blijven of stijgen, met als gevolg dat de kansen van in andere lidstaten gevestigde ondernemingen om hun producten uit te voeren naar de markt van die lidstaat, afnemen (52).
(141)
Bovendien is een context die wordt gekenmerkt door een daling van de productie in de Unie en een stijging van import uit derde landen, met beperkte of geen handelsstromen tussen lidstaten, niet ongebruikelijk, ja zelfs typisch voor sectoren die met structurele moeilijkheden te kampen hebben en/of onder sterke concurrentiedruk staan. Dergelijke sectoren zijn bijzonder gevoelig voor maatregelen van lidstaten om de concurrentiepositie van hun nationale industrie te versterken.
(142)
Het feit dat de bescheiden Italiaanse productie van zink, lood en zilver de referentieprijs niet kan beïnvloeden, doet niet ter zake. Dat er voor deze productie een referentieprijs bestaat, die niet gemakkelijk beïnvloed wordt door de productievoorwaarden in één lidstaat, sluit niet uit dat er concurrentie speelt tussen ondernemingen binnen de EER en ondernemingen die deze metalen op de mondiale markt afzetten. Het is mogelijk dat de steun ten faveure van de Sardijnse begunstigden de mondiale prijzen voor hun producten niet kan doen dalen en concurrenten niet uit de markt kan drukken, terwijl andere EU-producenten toch in bedrijf kunnen blijven zolang zij er in slagen om met winst op de mondiale markt te verkopen. Niettemin zien die ondernemingen, dankzij de winst die zij in Italië met het gesubsidieerde tarief behalen, hun concurrentiepositie in algemene zin verbeterd. Zo kunnen bijvoorbeeld de gevormde kapitaalreserves worden gebruikt om concurrenten over te nemen en het eigen marktaandeel op te drijven. Dit argument is des te meer relevant wanneer in aanmerking wordt genomen dat een aantal van de begunstigde ondernemingen deel uitmaken van multinationale ondernemingen (53).
(143)
Anders dan de begunstigden aanvoeren, kan het feit dat het in Italië in de betrokken sectoren betaalde tarief gelijkloopt met het gemiddelde stroomtarief voor concurrerende EU-producenten niet worden gezien als een bewijs dat de belangen van de overige producenten in de Unie door het Italiaanse tarief nièt zouden worden bedreigd. In het arrest in zaak C-372/97, Italië/Commissie, is duidelijk bepaald dat unilaterale maatregelen waarmee wordt geprobeerd de mededingingsvoorwaarden in een bepaalde economische sector aan te passen aan die welke in andere lidstaten heersen, het handelsverkeer beïnvloeden (en dus aan die maatregelen niet het karakter van steun ontnemen). Bovendien zouden sommige stroomleveringsovereenkomsten die in andere Europese landen functioneren, staatssteun kunnen inhouden, en de Commissie heeft ten aanzien van diverse van dit soort maatregelen een grondig onderzoek ingeleid (54). Ook al hebben Italië of Alcoa dit argument niet uitdrukkelijk bij hun verdediging aangevoerd, toch acht de Commissie het dienstig hier het bekende beginsel uit de rechtspraak te herhalen dat het feit dat er in bepaalde lidstaten onrechtmatige steun bestaat, zulks niet rechtvaardigt dat een andere lidstaat vergelijkbare maatregelen neemt.
(144)
Hoe dan ook, zijn de klachten van concurrenten van de begunstigden een aanwijzing dat de bestreden tarieven daadwerkelijk mededingingsbezwaren doen rijzen en het handelsverkeer binnen de Unie beïnvloeden.
(145)
Daarenboven heeft Italië de tarieven van 2004 niet aangemeld. Volgens vaste rechtspraak (55) is het zo dat „de Commissie, gezien het feit dat de steun niet was aangemeld, ook niet verplicht [was] aan te tonen, wat de werkelijke gevolgen ervan waren” voor de mededinging of het handelsverkeer tussen lidstaten. „Indien de Commissie in haar beschikking de werkelijke invloed van de reeds verleende steun zou moeten aantonen, zou dit er immers toe leiden, dat lidstaten die steun verlenen zonder zich te houden aan de in artikel 93, lid 3, van het [EG-]Verdrag neergelegde aanmeldingsplicht, worden bevoordeeld boven lidstaten die hun steunvoornemens wél aanmelden.”
(146)
Bijgevolg dient te worden geconcludeerd dat de betreffende gesubsidieerde stroomtarieven de concurrentiepositie van de begunstigde ondernemingen kan verbeteren ten opzichte van concurrenten in de Unie. Volgens vaste rechtspraak (56) moet, onder die omstandigheden, het handelsverkeer tussen lidstaten worden geacht door de steun te worden beïnvloed en de mededinging daardoor vervalst.
5.1.5. Conclusies ten aanzien van de aanwezigheid van steun
(147)
In het licht van het voorgaande is de Commissie tot de bevinding gekomen dat de bestreden tarieven van 2004 en 2005 staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, VWEU vormen en dat deze alleen kunnen worden goedgekeurd indien zij in aanmerking komen voor een van de afwijkingen van het Verdrag. Deze conclusie is in lijn met de conclusie in de zaak-Alcoa, die nagenoeg identieke tarieven betrof.
5.2. Is de maatregel aan te merken als nieuwe of als bestaande steun?
(148)
Van de situaties waarin een maatregel bestaande steun vormt, wordt een uitputtende opsomming gegeven in artikel 1 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (57).
(149)
Het staat buiten kijf dat de betrokken maatregel niet ten uitvoer is gelegd vóór de toetreding van Italië tot de Europese Unie (punt i) van genoemd artikel), en dat deze evenmin als zijnde goedgekeurd kan worden aangemerkt omdat de Commissie geen besluit heeft genomen binnen de voor de procedure vastgestelde termijn (punt iii)), noch dat deze als bestaande steun kan worden aangemerkt omdat de verjaringstermijn is verstreken (punt iv)). Evenmin gaat het om maatregelen die steun zijn geworden door de ontwikkeling van de eengemaakte markt, zonder dat de betrokken lidstaat er wijzingen in heeft aangebracht (punt b), onder v), eerste volzin).
(150)
In het licht van het bovenstaande is de Commissie van oordeel dat de betrokken tarieven nieuwe steun vormen.
5.3. Rechtmatigheid van de steun
(151)
Volgens artikel 108, lid 3, VWEU brengen de lidstaten de Commissie tijdig van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen op de hoogte en kunnen de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering wordt gebracht voordat er een eindbesluit is vastgesteld.
(152)
Aangezien Italië artikel 1 van het decreet van 2004 niet heeft aangemeld, vormen de tarieven van 2004 onrechtmatige steun.
(153)
Daarentegen heeft Italië artikel 11, lid 12, van wet nr. 80/2005 wel aangemeld en heeft het deze maatregel niet ten uitvoer gelegd. Bijgevolg is het, op dat punt, zijn verplichtingen uit hoofde van artikel 108, lid 3, VWEU nagekomen.
6. DE VERENIGBAARHEID VAN DE STEUN
(154)
In afwijking van het algemene verbod op staatssteun van artikel 107, lid 1, VWEU kan steun verenigbaar worden verklaard indien deze in aanmerking komt voor een van de in dat Verdrag genoemde afwijkingen.
(155)
De tarieven van 2004 en 2005 vormen exploitatiesteun. De stelling van Italië als zouden de tarieven van 2005 niet als exploitatiesteun mogen worden beschouwd omdat zij deel uitmaken van een strategie voor regionale ondersteuning en afhankelijk zijn gesteld van productieve investeringen, dient te worden afgewezen. Ondanks het feit dat in het Protocollo d'intensa was bepaald dat de begunstigden bepaalde investeringen zouden doen, wordt het in de gesubsidieerde tarieven van 2005 vervatte steunbestanddeel niet berekend in verhouding tot de in aanmerking komende kosten, noch geldt daarvoor een maximum steunintensiteit. Evenmin zijn er elementen om aan te nemen dat de maatregel in overeenstemming is met de criteria die zijn bepaald voor investeringssteun, of dat de steun evenredig is. Integendeel, de maatregel is duidelijk gekoppeld aan het stroomverbruik en is bedoeld voor het verlichten van de kosten van de stroomlevering, die exploitatiekosten zijn die de begunstigde ondernemingen moeten maken. Bijgevolg kan het niet om investeringssteun gaan.
(156)
Exploitatiesteun is in beginsel onverenigbaar met de interne markt. In zaak C-86/89, Italië/Commissie, heeft het Hof van Justitie verklaard „dat de betrokken steun, waaraan geen specifieke voorwaarden waren verbonden en die uitsluitend naar gelang van de gebruikte hoeveelheden werd verleend, als een vorm van steun voor de bedrijfsvoering moet worden beschouwd en aldus de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, zodanig verandert, dat het gemeenschappelijk belang erdoor wordt geschaad” (58).
(157)
In het arrest-Siemens/Commissie heeft het Gerecht het beginsel herhaald dat „bedrijfssteun, dit wil zeggen steun waardoor een onderneming wordt bevrijd van de kosten die zij in het kader van haar gewone bedrijfsvoering of van haar normale werkzaamheden normaliter zelf zou moeten dragen, in beginsel niet binnen de werkingssfeer van voormeld artikel 92, lid 3, [thans artikel 107, lid 3, VWEU] valt […]. Volgens de rechtspraak vervalsen dergelijke steunmaatregelen namelijk in beginsel de mededingingsvoorwaarden in de sectoren waarin zij worden toegekend, terwijl zij anderzijds wegens hun aard niet geschikt zijn om een van de in voormelde afwijkingsbepalingen genoemde doelstellingen te verwezenlijken”.
(158)
Toch kunnen er zich welomschreven situaties voordoen waarin wel exploitatiesteun kan worden verleend. Met name kan op grond van het milieusteunkader (59) exploitatiesteun ten behoeve van een milieudoelstelling worden verleend. Ook kan in steungebieden exploitatiesteun, bij wijze van uitzondering, als regionale steun worden goedgekeurd. De Commissie is nagegaan of de bestreden tarieven in een van deze bovenstaande categorieën kunnen worden ondergebracht.
(159)
De Commissie tekent aan dat de tarieven niet kunnen worden goedgekeurd als milieusteun, omdat met die tarieven geen milieudoelstelling wordt nagestreefd.
6.1. Verenigbaarheid met de richtsnoeren regionale steun van 1998
(160)
In uitzonderlijke gevallen kan exploitatiesteun worden verleend in steungebieden ex artikel 107, lid 3, onder a), VWEU. De regio Sardinië kwam tot eind 2006 voor deze afwijking in aanmerking. Bijgevolg heeft de Commissie onderzocht of in deze periode de tarieven van 2004 en 2005 konden worden goedgekeurd op grond van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen van 1998.
(161)
Volgens punt 4.15 van die richtsnoeren kan, bij wijze van uitzondering, exploitatiesteun worden verleend mits i) deze door de bijdrage aan de regionale ontwikkeling en de aard ervan gerechtvaardigd is, en ii) de hoogte ervan in verhouding staat tot de te verhelpen handicaps. De lidstaten moeten het bestaan van die handicaps aantonen en de omvang ervan meten. Voorts moet exploitatiesteun, overeenkomstig punt 4.17 van genoemde richtsnoeren, van tijdelijke aard zijn en geleidelijk afnemen.
(162)
Volgens punt 2 van de richtsnoeren regionale steunmaatregelen „[kan, respectievelijk kunnen] [e]en individuele ad-hocsteunmaatregel ten gunste van één enkele onderneming of steunmaatregelen ten behoeve van slechts één enkele economische sector op de mededinging in de betrokken markt een aanzienlijke invloed hebben, terwijl het gevaar bestaat dat het effect ervan voor de regionale ontwikkeling te beperkt blijft. […] Derhalve zullen de desbetreffende afwijkingen in beginsel alleen worden toegestaan voor verscheidene sectoren bestrijkende steunregelingen waarop in een gegeven regio alle ondernemingen in de betrokken sectoren een beroep kunnen doen”. Een stroomtarief dat selectief aan individuele ondernemingen uit bepaalde sectoren wordt toegestaan, is niet in overeenstemming met het opzet van regionale steun, die multisectoraal dient te zijn. Aangezien er evenwel geen absoluut verbod op regionale ad-hocsteun is, heeft de Commissie onderzocht of uitzonderlijke omstandigheden de toekenning van het tarief zouden rechtvaardigen.
(163)
Met name heeft de Commissie de imperfecties op de Sardijnse stroommarkt, zoals Italië en de begunstigden die met bewijsstukken hebben gestaafd, onderzocht, ten einde na te gaan of hier sprake kon zijn van een regionale handicap.
6.1.1. De Sardijnse stroommarkt binnen de Italiaanse context
(164)
De Italiaanse stroommarkt is over het algemeen sterk geconcentreerd, zij het minder in de zone-Noord. De dominante exploitant in alle zones is de voormalige monopolist ENEL, behalve op Sardinië waar deze een duopolie heeft met E.ON. ENEL beschikt over aanzienlijke marktmacht en heeft, blijkens de vaststellingen van de Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (de Italiaanse mededingingsautoriteit), bij herhaling van deze marktmacht misbruik gemaakt. De stroomtarieven in Italië liggen over het algemeen hoog, door een productiemix die grotendeels op fossiele brandstoffen is gebaseerd (in hoofdzaak gas), door het ontbreken van nucleaire capaciteit en door congestie op de verbindingen met de rest van Europa.
(165)
Op Sardinië, goed voor 4,1 % van het geïnstalleerde vermogen in Italië (60), wordt de stroom in hoofdzaak opgewekt in thermo-elektrische centrales die op fossiele brandstoffen werken (steenkool, stookolie, teer afkomstig van het raffinageproces). Het eiland beschikt niet over infrastructuur voor de distributie van aardgas.
(166)
Sardinië wordt geconfronteerd met een situatie van overtollige productiecapaciteit, vooral in het segment met hoge kosten (centrales op stookolie), als gevolg van - nooit uitgevoerde - regeringsplannen om de Italiaanse zware industrie op het eiland te concentreren. Een en ander heeft geleid tot overinvesteringen door ENEL in centrales voor stroomproductie. Deze centrales zijn niet alleen structureel duurder, maar raken technologisch ook snel verouderd. In de hier te onderzoeken periode is de uitvoer van Sardijnse stroom naar het vasteland beperkt door geringe capaciteit van de interconnector (61), die met congestie te kampen heeft.
(167)
Twee stroombedrijven (ENEL en E.ON) hebben samen een marktaandeel van 95 % van de markt voor stroomlevering op Sardinië (ongeveer 58 % voor E.ON en 42 % voor ENEL). Volgens het sectorale onderzoek naar de toestand van de concurrentie in de elektriciteitssector (62) kan Sardinië, uit mededingingsoogpunt, worden beschouwd als een duopolie met een collectieve machtspositie. De markt is sterk geconcentreerd, ook al behoort de concentratiegraad niet tot de hoogste in Italië (63). Aangezien E.ON en ENEL over bijna alle mid-merit- en piekcentrales zeggenschap hebben, bepalen zij het tarief voor nagenoeg alle tijdstippen van de dag. Toch lijkt de situatie op Sardinië minder kritiek te zien dan in het zuiden van Italië (64), waar ENEL het tarief bepaalt tijdens àlle tijdstippen van de dag.
(168)
Het wholesalestroomtarief in Italië behoort tot de hoogste in Europa (65) en de tarieven op Sardinië behoren tot de hoogste in Italië. In 2007 bedroeg het nationale eenheidstarief (Prezzo unico nazionale - PUN) 70,99 EUR/MWh, terwijl het gemiddelde tarief in de zone Sardinië 75 EUR/MWh bedroeg, tegenover 80 EUR/MWh in 2006 (66). In 2008 en 2009 zette de stijging van het gemiddelde tarief in de zone Sardinië door. In de eerste jaarhelft 2009 bleken de tarieven op Sardinië steeds boven het landelijke gemiddelde uit te komen (met een gemiddeld tarief van 106,60 EUR/MWh tegenover een PUN-tarief van 60,50 EUR/MWh).
(169)
De Sardijnse tarieven die de begunstigden van de tarieven in 2004-2005 betaalden (op basis van bilaterale contracten) lagen tussen 60 en 65 EUR/MWh. Het is niet mogelijk deze tarieven te vergelijken met de tarieven die op het Italiaanse vasteland gelden, omdat de Commissie niet beschikt over de betreffende gegevens (die Italië zegt niet te kunnen verschaffen - cf. overweging 92). Op basis echter van een analyse van de algemene tariefontwikkelingen, die al met al representatief kunnen zijn voor de ontwikkelingen van de tarieven in bilaterale contracten, lijkt te mogen worden aangenomen dat, in de onderzochte periode, de energie-intensieve bedrijven op Sardinië een tarief betaalden dat hoger lag dan de tarieven op het Italiaanse vasteland.
(170)
Geconcludeerd dient te worden dat de stroommarkt op Sardinië met een reeks problemen te kampen heeft zoals hoge tarieven, een sterk geconcentreerde markt, markmacht van dominante spelers, een overschot aan productiecapaciteit in het segment met hoge kosten, de relatieve ondoelmatigheid van de stroomcentrales die technologisch achterhaald geraken, het ontbreken van toegang tot aardgasinfrastructuur, en een tekort aan interconnectie. Deze problemen zouden zich kunnen vertalen in hogere stroomtarieven voor de eindverbruikers, daaronder begrepen de energie-intensievere verbruikers.
6.1.2. Het bestaan van een regionale handicap
(171)
De eerste vraag die dient te worden beantwoord, is of deze problemen een regionale handicap vormen - of zij dus ernstige invloed hebben op de economische ontwikkeling van Sardinië. In de zaak van steunmaatregel C 34/02 (67) heeft de Commissie niet de hypothese aanvaard als zou het ontbreken van interconnectie voor energiebronnen een handicap zijn. Het is inderdaad zo dat het mkb minder te lijden heeft van hoge energieprijzen dan grote energie-intensieve bedrijfstakken, ondanks het feit dat de belangen van één sector niet automatisch samenvallen met de belangen van een regio. De Commissie is van oordeel dat de regionale handicap als gevolg van de situatie op de Sardijnse stroommarkt niet afdoende door Italië is aangetoond.
(172)
Maar ook in de aanname dat er sprake is van een regionale handicap, dienen de criteria van de richtsnoeren regionale steun in acht te worden genomen. Daarom is de Commissie nagegaan of deze criteria in acht zijn genomen.
6.1.3. Bijdrage aan de regionale ontwikkeling
(173)
De steun dient duurzaam tot de regionale ontwikkeling bij te dragen en evenredig te zijn aan de handicaps die deze zoekt aan te pakken. Exploitatiesteun in een steungebied kan dus niet worden goedgekeurd op basis van moeilijkheden in een sector, maar het bewijs dient te worden geleverd dat deze steun duurzaam bijdraagt aan de regionale ontwikkeling. In de hier te onderzoeken zaak lijkt dit weinig waarschijnlijk. Ook in de aanname dat het behoud van bepaalde industriële productielocaties op het eiland bijdraagt aan de werkgelegenheid en de instandhouding van een industriële basis op het eiland, zouden dergelijke effecten niet aanhouden. Indien de hoge kostprijs van stroom, zoals Italië beweert, een structureel probleem zou vormen op Sardinië, zouden de problemen die energie-intensieve bedrijfstakken ondervinden, aan het licht moeten komen zodra er een eind komt aan de tariefregeling.
(174)
De Italiaanse autoriteiten presenteren de tarieven als een tijdelijke maatregel, die zou moeten blijven doorlopen totdat in 2010 de thans in uitvoering zijnde infrastructuurprojecten met betrekking de stroomproductie en de interconnectie (de GALSI-gasleiding en de onderzeese SAPEI-kabel) zijn voltooid (68). De stelling van Italië is dat een betere interconnectie de tarieven voor deze ondernemingen zal doen dalen. De Commissie is van oordeel dat het, ook al kan nieuwe infrastructuur de tariefverschillen tussen Sardinië en het vasteland verminderen of wegvlakken, hoogst onwaarschijnlijk is dat dit soort projecten de stroomtarieven kan halveren zodat deze worden teruggebracht tot het peil dat nodig is om deze industriële activiteiten op lange termijn rendabel te maken.
(175)
Voorts tekent de Commissie aan dat het feit dat er een bijdrage van de staat is om de stroomkosten van grootverbruikers te drukken, de stroomleveranciers niet aanmoedigt hun tarieven te verlagen om geen grote afnemers te verliezen of een verslechtering van hun kostenstructuur te beletten. De subsidie versterkt juist de prikkel voor de stroomleveranciers om hun marktmacht te gebruiken. Bijgevolg is de Commissie van oordeel dat, zelfs in de aanname dat de energie-intensieve ondernemingen in een situatie van overcapaciteit normaal gesproken een concurrerend tarief zouden moeten kunnen krijgen - tenzij de stroomleveranciers (die, volgens Italië en de belanghebbenden, er belang kunnen bij hebben de tarieven hoog te houden) over marktmacht beschikken -, het gesubsidieerde tarief niet het geschikte instrument is om die marktmacht in te perken.
6.1.4. Evenredigheid
(176)
De subsidie die de begunstigden van de tariefregelingen ontvangen, wordt niet zodanig vastgesteld dat daarmee het regionale verschil (het verschil namelijk tussen de stroomtarieven op het Italiaanse vasteland en de prijzen die op Sardinië voor dezelfde categorie verbruikers wordt berekend) wordt gecompenseerd, maar is veeleer bedoeld om de tarieven op Sardinië af te stemmen op de tarieven die de EU-concurrenten van de begunstigden betalen. De tarieven die voor de begunstigden op Sardinië zijn vastgesteld, zijn bijzonder laag, en liggen zeker lager dan de op het Italiaanse vasteland berekende tarieven, die tot de hoogste in de Unie behoren. Bijgevolg zijn de tarieven niet evenredig aan de regionale handicaps die deze willen helpen weg te werken.
(177)
Alleen al uit de methode die werd gekozen voor het berekenen van het subsidiebedrag, blijkt dat met de maatregel een doelstelling van industriebeleid - en geen regionale doelstelling - wordt nagestreefd. Italië heeft immers bij herhaling de nadruk gelegd op het aspect industriebeleid van de tarieven.
6.1.5. Degressiviteit
(178)
Regionale exploitatiesteun dient degressief te zijn (cf. punt 4.17 van de richtsnoeren regionale steun). Aangezien in 2004 voor de aanpassing van de tarieven een ander mechanisme is gebruikt dan in 2005, dient een afzonderlijke beoordeling plaats te vinden.
(179)
De tarieven voor 2004 werden geïndexeerd op basis van de ontwikkeling van prijzen van brandstoffen, en kunnen uitsluitend stijgen of ongewijzigd blijven. Volgens Italië biedt dit de garantie dat de steun degressief is. De Commissie is van oordeel dat het vereiste dat steun degressief dient te zijn, alleen geacht worden vervuld te zijn indien de garantie bestaat dat de compensatiebetalingen - die overeenstemmen met het daadwerkelijke steunbedrag - mettertijd afnemen. Het is niet voldoende dat het tarief mettertijd toeneemt, omdat een hoger tarief immers kan beantwoorden aan een nog hoger steunbedrag indien in de tussentijd de tarieven voor de eindgebruikers op de referentiemarkt sneller zijn gestegen dan het betrokken tarief. De door Italië gehanteerde methode biedt op dit punt geen enkele garantie (69).
(180)
Wat betreft de tarieven van 2005, de Commissie heeft het indexeringsmechanisme onderzocht dat is ingevoerd bij artikel 11, lid 13, van wet nr. 80/2005, als uitgelegd door delibera nr. 217/05 van AEEG (zie overweging 33). Volgens de door AEEG vastgestelde uitvoeringsbepalingen wordt het tarief jaarlijks verhoogd met een percentage dat de tariefontwikkelingen voor stroom in de Unie weergeeft, zij het dat de stijging niet meer dan 4 % mag bedragen. Volgens Italië biedt dit mechanisme de garantie dat de steun degressief is.
(181)
Niettemin is de Commissie van oordeel dat het feit dat het nominale tarief jaarlijks vrij beperkt kan worden verhoogd, niet inhoudt dat het nettobedrag van de steun, gemeten aan de compensatiebetalingen, mettertijd afneemt.
(182)
In de aanname dat, zoals betoogd door Italië, de trends van de tarieven op de stroombeurzen als bijzonder representatief kunnen gelden voor de evolutie van de tarieven in bilaterale contracten, zouden de tarieven voor 2005 alleen degressief zijn indien de gemiddelde tarieven in de Unie zouden dalen (aangezien de tarieven niet kunnen dalen, maar alleen kunnen stijgen). In alle overige gevallen zouden de tarieven een progressief voordeel inhouden (70). Aangezien van 2004 tot ten minste 2007 de gemiddelde stroomtarieven in de EU een uitgesproken stijging vertonen (een stijging met meer dan 4 % per jaar), zou het in de tarieven voor 2005 vervatte steunbestanddeel mettertijd zijn toegenomen.
(183)
Italië betoogt voorts dat de bilaterale contracten in werkelijkheid minder onderhevig zijn aan tariefverhoging dan de tarieven die op de stroombeurzen tot stand komen, en dat de tarieven voor 2005 dus de facto degressief zijn. De Commissie tekent aan dat de indexeringsmethode die haar met het oog de beoordeling is meegedeeld, is gebaseerd op tarieffluctuaties op de stroombeurzen en dat de Italië geen gegevens heeft verschaft met betrekking tot de ontwikkeling van de tarieven in de bilaterale contracten. De stelling van Italië wordt dus niet geschraagd door afdoende bewijselementen.
(184)
De beperkte gegevens waarover de Commissie beschikt, suggereren trouwens het tegendeel: de tarieven in de bilaterale contracten zijn opvallend gestegen op Sardinië (cf. bijvoorbeeld de verklaringen van Eurallumina die in de periode 2005-2006 op de vrije markt een tarief heeft betaald dat tot 80 EUR/MWh is opgelopen - tegenover 65 EUR/MWh in 2004). Onder die omstandigheden zouden, indien de tarieven waren toegepast, de compensatiebetalingen mettertijd zijn toegenomen.
(185)
Bijgevolg voldoen noch de tarieven voor 2004 noch de tarieven voor 2005 aan het vereiste dat steun degressief dient te zijn.
6.1.6. Conclusies ten aanzien van de verenigbaarheid van de maatregel als regionale steun
(186)
In het licht van het voorgaande is de Commissie van oordeel dat de betrokken tarieven niet verenigbaar kunnen worden verklaard als regionale steun op grond van de richtsnoeren van 1998. Aangezien Sardinië sinds december 2006 niet langer een steungebied ex artikel 107, lid 3, onder a), is, behoeft de steun niet op zijn verenigbaarheid met de richtsnoeren regionale steun 2007-2013 te worden getoetst.
(187)
In 2005 heeft de Commissie zich op hetzelfde negatieve standpunt gesteld ten aanzien van een andere maatregel die bedoeld was om de energiekosten van Eurallumina op Sardinië te verlagen. Toen had de Commissie geoordeeld dat de betrokken maatregel (een accijnsvrijstelling voor minerale oliën) (71) niet kon worden goedgekeurd op basis van de richtsnoeren regionale steun.
6.2. Andere overwegingen met betrekking tot de verenigbaarheid
(188)
Italië en de betrokken ondernemingen hebben aangevoerd dat de tarieven bedoeld zijn om op de stroommarkt marktimperfecties aan te pakken waardoor concurrerende tarieven nog niet mogelijk zijn. Hoge stroomtarieven zouden volgens hen een bedreiging vormen voor het concurrentievermogen van energie-intensieve bedrijfstakken. De steun zou een stimulerend effect hebben, aangezien in het nulscenario (waarbij geen steun wordt verleend) de ondernemingen hadden moeten sluiten.
(189)
De Commissie vindt dat de stelling niet kan worden geaccepteerd als zou exploitatiesteun die voor bepaalde industriële ondernemingen is gereserveerd, een gepast antwoord kan zijn voor marktfalen op de lokale stroommarkt waarvan alle stroomverbruikers nadeel ondervinden.
(190)
Bovendien valt te betwisten of de steun passend is en evenredig aan de doelstelling om de verhuizing van productielocaties naar buiten de Unie te beletten. Noch in de beschikkingspraktijk van de Commissie noch in de rechtspraak van de rechterlijke instanties van de Unie zijn er precedenten te vinden waarbij dit argument is geaccepteerd als rechtvaardigingsgrond voor het verlenen van staatssteun. De besluiten om de productie - geheel of ten dele - te verhuizen, behoren tot de bedrijfsstrategie van de individuele ondernemingen en de Commissie heeft nimmer betoogd dat dit hier sprake zou zijn van marktfalen. In eerdere zaken zoals de zaak-Terni (72) en de zaak-Alcoa (73) heeft de Commissie reeds twijfel geformuleerd ten aanzien van gelijklopende argumenten die bepaalde steunmaatregelen in verband brachten met de doelstelling om de verhuizing van de industrie naar buiten de Unie te beletten.
(191)
Overigens dient te worden aangetekend dat in de reeds aangehaalde conclusies van gespecialiseerde instanties zoals de High Level Group on Energy, Competitiveness and the Environment (74) niet wordt voorgesteld om bijzondere staatssteun toe te staan om problemen aan te pakken die zich inzake concurrentievermogen voordoen als gevolg van hoge stroomtarieven, maar juist wordt gepleit voor de noodzaak om de staatssteunregels volledig na te leven (75).
(192)
In het licht van het voorgaande is de Commissie van oordeel dat de kwestieuze tarieven van 2004 en 2005 niet in aanmerking kunnen komen voor een van de afwijkingen van artikel 107 VWEU. De afwijkingen van artikel 107, lid 2, VWEU zijn niet van toepassing, aangezien het geen steunmaatregelen van sociale aard betreft, de steun niet is bedoeld tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen, en het evenmin gaat om steunmaatregelen om de door de deling van Duitsland berokkende economische nadelen te compenseren. De afwijkingen van artikel 107, lid 3, onder b) en d), VWEU zijn evenmin van toepassing, aangezien de maatregel niet is bedoeld om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen, noch om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen. Wat betreft de afwijking van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU is uit de in de overwegingen 160 tot en met 187 gemaakte beoordeling gebleken dat het tarief niet kan worden goedgekeurd als steun ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst. Wat artikel 107, lid 3, onder c), VWEU betreft, exploitatiesteun kan, zoals reeds in de overwegingen 155 tot en met 158 is aangegeven, in beginsel niet voor deze afwijking in aanmerking komen, en de Commissie ziet ook geen bijzondere omstandigheden die het verlenen van dit soort steun in de onderhavige zaak rechtvaardigen.
(193)
Bijgevolg is de Commissie van oordeel dat zowel het tarief voor 2004 als dat voor 2005 onverenigbaar zijn met de interne markt.
(194)
Op grond van deze conclusie hoeft de Commissie niet de mogelijke cumulerende werking van de nieuwe steun met de oude, onverenigbare steun te onderzoeken, als bedoeld in overweging 31 van het arrest-Deggendorf.
7. TERUGVORDERING
(195)
Overeenkomstig artikel 14, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999 dient, indien negatieve besluiten worden vastgesteld in gevallen van onrechtmatige steun die met de interne markt onverenigbaar zijn, de daadwerkelijke mededinging te worden hersteld en dient de steun, met rente, onverwijld te worden teruggevorderd, tenzij zulks in strijd is met een algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht.
(196)
In de hier onderzochte zaken geldt de terugvordering uitsluitend de tarieven over 2004 (steunmaatregel C 38/B/04), aangezien de tarieven voor 2005 (steunmaatregel C 13/06) niet ten uitvoer zijn gelegd.
7.1. Gewettigd vertrouwen en andere beginselen van het recht van de Unie die aan een terugvordering in de weg kunnen staan
(197)
Volgens vaste rechtspraak kan de steunontvanger, indien steun is toegekend die niet overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU vooraf bij de Commissie was aangemeld, geen gewettigd vertrouwen hebben in de rechtmatigheid van de toekenning van de steun (76). Een zorgvuldig ondernemer behoort normaliter in staat te zijn vast te stellen of de aanmeldingsprocedure is nageleefd en of de steun rechtmatig is.
(198)
Uiteraard valt niet uit te sluiten dat de ontvanger van onrechtmatig toegekende steun zich kan beroepen op uitzonderlijke omstandigheden die zijn vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun konden wettigen, en zich bijgevolg tegen de terugbetaling ervan kan verzetten (77).
(199)
De begunstigden van de tarieven van 2004 hebben op dat punt geen argumenten aangevoerd, noch heeft de Commissie enige uitzonderlijke omstandigheid kunnen vinden die het vertrouwen van de begunstigden in de rechtmatigheid van de steun hadden kunnen wettigen. Met name het bestaan van het Alumix-besluit van 1996 had geen enkele verwachting mogen doen ontstaan dat de tarieven geen staatssteun zouden vormen. Zoals aangegeven in het besluit tot inleiding van de procedure van 2004 (cf. overweging 37), was het tarief dat model stond voor de betrokken tarieven van 2004, niet het oorspronkelijke akkoord met Alumix waarvan de Commissie in 1996 had duidelijk gemaakt dat het geen staatssteun vormde, maar een volledig nieuwe maatregel die ingrijpend was gewijzigd (met name wat betreft het financieringsmechanisme ervan (78)) en in de tijd is verlengd door de Italiaanse autoriteiten. Onder die omstandigheden had een bezonnen begunstigde onderneming zich ervan moeten vergewissen dat de steun rechtmatig was.
(200)
Bovendien is de Commissie van oordeel dat de terugvordering niet indruist tegen enig ander algemeen beginsel van het recht van de Unie.
7.2. Kwantificering van de terug te vorderen bedragen
(201)
Alle bedragen aan onverenigbare steun die Portovesme, ILA en Eurallumina op grond van artikel 1 van het decreet van 2004 sindsdien hebben ontvangen, dienen overeenkomstig hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (79), te worden teruggevorderd, vermeerderd met rente.
(202)
De terugvordering heeft ten doel de concurrentiesituatie te herstellen waarin de begunstigde ondernemingen zich vóór de toekenning van de onverenigbare steun bevonden, door het onverschuldigde voordeel dat hun is verleend, ongedaan te maken. In de onderhavige zaak stemt dit voordeel overeen met het verschil tussen het gesubsidieerde tarief en het stroomtarief dat de begunstigden, zonder de kwestieuze tarieven, op de markt hadden moeten betalen.
(203)
Op het tijdstip dat de tarieven zijn ingevoerd, kochten de betrokken ondernemingen stroom in op basis van bilaterale contracten. De staat is tussenbeide gekomen met compensatiebetalingen om het contractueel overeengekomen tarief te subsidiëren. Bijgevolg stemmen de terug te vorderen bedragen overeen met de compensatiebetalingen die de begunstigden in de aangegeven periode hebben ontvangen (cf. overweging 30).
8. CONCLUSIE
De Commissie is van oordeel dat zowel de tarieven voor 2004 als die voor 2005 exploitatiesteun vormen, die niet voor een van de in het VWEU bepaalde afwijkingen van het algemene verbod op staatssteun in aanmerking komen en derhalve onverenigbaar zijn met de interne markt.
Wat betreft de tarieven voor 2004, die, in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU, onrechtmatig ten uitvoer zijn gelegd, dienen alle toekomstige betalingen te worden geschrapt en dient de reeds uitgekeerde steun te worden teruggevorderd. Het terug te vorderen bedrag stemt overeen met het totaalbedrag van alle elementen van de compensatiebetalingen die Cassa Conguaglio aan Portovesme, ILA en Eurallumina heeft uitgekeerd.
De tarieven voor 2005, die Italië correct heeft aangemeld overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU, worden niet ten uitvoer gelegd,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
1. De staatssteun die Italië, op grond van artikel 11, lid 12, van decreto-legge nr. 35 van 14 maart 2005, omgezet in wet nr. 80/2005 van 14 mei 2005, voornemens is ten uitvoer te leggen ten faveure van Portovesme Srl, Eurallumina SpA, ILA SpA en Syndial SpA, is onverenigbaar met de interne markt.
2. De toekenning van deze steun is bijgevolg niet geoorloofd.
Artikel 2
De staatssteun die Italië, in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU, op grond van artikel 1 van het Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri van 6 februari 2004, ten bedrage van 12 845 892,82 EUR ten gunste van Portovesme Srl, ten bedrage van 5 208 152,05 EUR ten gunste van Eurallumina SpA en ten bedrage van 291 120,27 EUR ten gunste van ILA SpA onrechtmatig heeft verleend, is onverenigbaar met de interne markt.
Artikel 3
1. Italië vordert de in artikel 2 bedoelde steun van de begunstigde ondernemingen terug.
2. De terug te vorderen bedragen omvatten rente vanaf het tijdstip waarop zij de begunstigden ter beschikking zijn gesteld, tot het tijdstip van de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
3. De rente wordt op samengestelde grondslag berekend overeenkomstig hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie.
4. Italië schorst alle uitstaande betalingen van de in artikel 2 bedoelde steun vanaf de datum dat dit besluit is vastgesteld.
Artikel 4
1. De terugvordering van de in artikel 2 bedoelde steun geschiedt onverwijld en daadwerkelijk.
2. Italië zorgt ervoor dat het onderhavige besluit binnen vier maanden vanaf de datum van kennisgeving ervan ten uitvoer wordt gelegd.
Artikel 5
1. Binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van dit besluit verstrekt Italië de Commissie de volgende informatie:
a)
het totale van de begunstigde terug te vorderen bedrag (hoofdsom en terugvorderingsrente);
b)
een nadere beschrijving van de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen;
c)
documenten waaruit blijkt dat de begunstigde werd gelast de steun terug te betalen.
2. Italië houdt de Commissie op de hoogte van de stand van uitvoering van de nationale maatregelen die het heeft genomen om dit besluit ten uitvoer te leggen, en dit tot de in artikel 2 bedoelde steun volledig is terugbetaald. Het verstrekt, op eenvoudig verzoek van de Commissie, onverwijld alle inlichtingen over de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen. Het verstrekt tevens nadere inlichtingen over de reeds door de begunstigden terugbetaalde steunbedragen en rente.
Artikel 6
Het onderhavige besluit is gericht tot de Italiaanse Republiek.
Gedaan te Brussel, 23 februari 2011.